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D I R E C C I Ó N G E N E R A L P A R L A M E N T A R I A
Avances legislativos sobre reforma electoral y organizaciones políticas
06Número
Marzo 2017
Periodicidad mensual
BoletínParlamentario
Departamento de Investigación y Documentación ParlamentariaAv. Abancay 251 edif. Complejo Legislativo, oficina 404, Lima 1 - PerúTeléfonos: (51-1) 311-7414 / 311-7415 – Correo: [email protected] web: http://www.congreso.gob.pe/didp
Boletín Parlamentario
Año 2 - Número 6Marzo de 2017
JEFE DEL DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIÓN Y DOCUMENTACIÓN PARLAMENTARIA (e)Gabriel Duarte Rodríguez
EDICIÓNDepartamento de Investigación y Documentación ParlamentariaAv. Abancay 251 edif. Complejo Legislativo, oficina 404, Lima 1 - Perú
FOTOGRAFÍAArchivo Fotográfico del Congreso
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2016-13603
DISEÑO E IMPRESIÓNTalleres gráficos de la Imprenta del Congreso de la RepúblicaJr. Junín 330 edif. Roberto Ramírez del Villar, Lima 1 - Perú
Nota: La versión electrónica del presente Boletín Parlamentario y de las ediciones anteriores se encuentran disponibles en el Portal del Congreso de la República.
Contenido
Presentación 5
Informe: La reforma electoral en el Perú: Avances de un proceso en desarrollo 9
Antecedentes 9
Avances en materia de reforma electoral y de organizaciones políticas 11
Grupo de trabajo de estudio de reforma electoral 20
Conclusiones 24
Reporte de proyectos de ley referidos a la reforma del sistema 25electoral del Perú (Períodos 2011-2016 y 2016-2017)
Referencias bibliográficas 78
Ediciones anteriores del Boletín Parlamentario:
N° 05 - Febrero 2017: Órganos de investigación en el Congreso de la RepúblicaN° 04 - Enero 2017: El Congreso durante el receso parlamentarioN° 03 - Diciembre 2016: Balance legislativo de la Primera Legislatura Ordinaria 2016 - 2017N° 02 - Noviembre 2016: Apuntes para el debate del presupuesto público 2017N° 01 - Octubre 2016: Variación en la configuración de la representación parlamentaria
La Presidencia del Congreso y la Oficialía Mayor, en coordinación con la Dirección General Parlamentaria, le encargan al Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria, la elaboración del presente Boletín Parlamentario, que en esta edición desarrolla los avances legislativos establecidos en materia de reforma electoral y de organizaciones políticas.
Con tal propósito, nuestra Área de Servicios de Investigación ha elaborado un informe temático, recogido en el presente Boletín Parlamentario, denominado “La reforma electoral en el Perú: Avances de un proceso en desarrollo” y que se divide en tres partes: en la primera se desarrolla brevemente el concepto de sistema electoral y los antecedentes del proceso de reforma que sobre la materia se viene llevando a cabo en nuestro país. En la segunda parte, se muestran los avances más importantes en relación con la normativa electoral: declaración jurada de hoja de vida, eliminación de la reelección inmediata, ventanilla única de antecedentes para uso electoral, figura de la «curul vacía», entre otros aspectos. La tercera parte, hace referencia a la labor que viene desarrollando el Grupo de Trabajo de Estudio de Reforma Electoral conformado en la Comisión de Constitución y Reglamento.
Complementariamente, el Área de Servicios Documentales y de Información ha sistematizado en un reporte los proyectos de ley referidos a la reforma del sistema electoral del Perú, correspondientes a los Períodos 2011-2016 y 2016-2017.
De esta manera, el Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria aspira a que el presente documento brinde información oportuna y de utilidad para el debate y aprobación de las normas en materia de reforma electoral y de organizaciones políticas.
Lima, marzo de 2017.
Departamento de Investigación y Documentación ParlamentariaCongreso de la República
Presentación
Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso de la República 5
* Informe Temático N° 35/2016-2017 elaborado por el profesional Manuel Alvarado Rodríguez, del Área de Servicios de Investigación, en marzo de 2017.
La reforma electoral en el Perú:Avances de un proceso en desarrollo*
Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso de la República 7
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LA REFORMA ELECTORAL EN EL PERÚ:AVANCES DE UN PROCESO EN DESARROLLO
1. ANTECEDENTES
Los sistemas electorales hacen referencia a mecanismos políticos cuyas definiciones han sido elaboradas por diferentes expertos a nivel mundial. Se puede encontrar, por ejemplo, una definición precisa como aquella que entiende al sistema electoral como una serie de leyes y reglas de partidos que disciplinan la competición entre y al interior de los grupos políticos (Cox, 2005). También se describe al sistema electoral como un conjunto de reglas y una combinación de procedimientos destinados a permitir la eficaz transformación de los votos en escaños y cargos (Pasquino, 2006).
Según Pasquino, «El sistema electoral» se encarga de diseñar las circunscripciones, considera la existencia de las preferencias y la eventual introducción de las elecciones primarias, regula la información política y propaganda electoral, y controla de manera eficaz con sanciones las modalidades de financiamiento de los partidos y de su patrimonio, así como la campaña de cada candidato. Asimismo, refiere que «La fórmula electoral» es el mecanismo de transformación de los votos en escaños.
En nuestro país, el marco normativo en materia electoral se encuentra establecido en los artículos 176 al 187 de la Constitución Política, y ha sido desarrollado a través de las Leyes 26859, Ley Orgánica de Elecciones; 26486, Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones; y diversas normas que regulan el sistema electoral y de partidos políticos: Leyes 26864, Ley de elecciones municipales; 27683, Ley de elecciones regionales; 28094, Ley de partidos políticos; 28360, Ley elecciones de representantes ante el Parlamento Andino; y 26300, Ley de los derechos de participación y control ciudadanos.
En el 2001, con el objetivo de contar con una nueva ley de partidos políticos, se inició un debate desde el Congreso con la presentación de diferentes iniciativas de ley, lo que en el año 2003 dio origen a la Ley 28094, Ley de Partidos Políticos1. Entre los aportes más resaltantes de dicha norma, se pueden señalar aquellos relacionados a dinámicas de democracia interna, el financiamiento público a través de la franja electoral, y el control del financiamiento de los partidos políticos con la creación de una Gerencia en la ONPE dedicada a supervisar los fondos de los partidos políticos. No obstante ello, luego de la publicación de la Ley 28094, los diferentes actores del sistema político han reconocido la necesidad de incorporar algunas mejoras.2 En el año 2005 se publicó la Ley 28617, norma
1 Ley 28094, Ley de Partidos Políticos; publicada el 1 de noviembre de 2003. Actualmente se le denomina “Ley de Organizaciones Políticas”.
2 Ello puede observarse en la exposición de motivos de las diversas iniciativas legislativas relacionadas con la materia.
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en la que se establece por primera vez la «barrera electoral3» del 5% y la cancelación de la inscripción del partido en caso de no llegar a superar la valla electoral.
Durante el período legislativo 2011-2016, según el sustento de las diferentes iniciativas legislativas y dictámenes, la praxis política y electoral demostró inexactitudes, imprecisiones y falta de sanciones. Ello se tradujo en propuestas de reforma en materia electoral y de partidos políticos por parte de diferentes actores del sistema político (Organismos Electorales, Poder Ejecutivo y Congreso de la República), en el sentido de realizar una actualización de la normatividad actual.4
Como se observa en el siguiente cuadro, durante el período parlamentario 2011-2016 y lo que va del período 2016-2021 fueron presentados un total de 246 proyectos de ley referidos a reforma electoral. Varios de estos proyectos de ley fueron dictaminados en la Comisión de Constitución y Reglamento, convirtiéndose sucesivamente en leyes o resoluciones legislativas del Congreso de la República.
Cuadro 1: Proyectos de ley de relacionados a Reforma Electoral
Período Parlamentario Período Anual de Sesiones Cantidad de proyectos Presentados
2011-2016 2011-2012 63
2012-2013 63
2013-2014 35
2014-2015 29
2015-2016 36
2016-2021 2016-2017 20
Total: 246Fuente: Sistema de Trámite Documentario, Boletín de Normas Legales del Diario Oficial El Peruano y Sistema Peruano de Información Jurídica – SPIJ. Al 22/02/2017.Elaboración: Grupo Funcional Sistematización de Informes y Opiniones - Área de Servicios Documentales y de Información del DIDP.
Como se verá a continuación, en la actualidad se viene llevando a cabo una reagrupación de las normas en el sentido de contar con una única ley en materia de sistema electoral y de partidos políticos. Esta tarea se encuentra a cargo del Grupo de trabajo de estudio de la reforma electoral, conformado el 23 de agosto del 2016, por acuerdo de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso.
3 Se entiende el mecanismo legal por medio del cual se exige a los partidos políticos tener un porcentaje mínimo de votación, en las elecciones, para poder tener derecho de representación en determinados cargos públicos de elección popular.
4 Cabe resaltar, que solo la propuesta del JNE, va en el sentido de contar con una nueva ley en materia de partidos políticos, modificando en casi su totalidad la actual Ley de Partidos Políticos (Proyecto de ley 3060/2013-JNE).
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2. AVANCES EN MATERIA DE REFORMA ELECTORAL y DE ORgANIzACIONES POLíTICAS
Durante los períodos parlamentarios 2011-2016 y en lo que va de la legislatura 2016-2017, han sido aprobadas diversas normas mediante las cuales se introdujeron novedades en el sistema electoral: mayor información sobre la hoja de vida de los candidatos, sanciones para candidatos y congresistas; mecanismos para desincentivar el transfuguismo y la fragmentación de los grupos parlamentarios; mejoras al acceso de la información referida a los antecedentes judiciales y policiales de los candidatos, entre otros aspectos. Del mismo modo, se limitó la participación de la autoridad regional o local a ser reelegida a un segundo mandato consecutivo con el fin de evitar posibles actos de corrupción, el mal uso de los recursos del estado y políticas clientelistas.
Cuadro 2: Principales normas en materia de reforma electoral y de partidos políticos5
Tipo de Norma Título de la norma Fecha de publicación
Ley 30305Ley de Reforma de los artículos 191, 194, 203 de la Constitución Política del Perú sobre denominación y no reelección inmediata de autoridades de los gobiernos regionales y alcaldes.
10 de marzo de 2015
Resolución Legislativa del
Congreso 002-2014-2015-CR
Resolución Legislativa que incorpora el artículo 15-A al reglamento del Congreso de la República creando la figura de pérdida de escaño parlamentario.
20 de marzo de 2015
Ley 30322 Ley que crea la Ventanilla Única de antecedentes para uso electoral. 07 de mayo de 2015
Ley 30326Ley que modifica el artículo 23 de la Ley 28094, Ley de Partidos Políticos, estableciendo requisitos adicionales en la declaración jurada de hoja de vida de candidatos a cargos de elección popular.
19 de mayo de 2015
Ley 30414 Ley que modifica la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas.5 17 de enero de 2016
Resolución Legislativa del
Congreso 007-2016-2017-CR*
Resolución Legislativa del Congreso que modifica los artículos 22, 37 y 76 del Reglamento del Congreso de la República, con la finalidad de desincentivar la fragmentación de grupos parlamentarios y promover su fortalecimiento.
19 de agosto de 2016
Fuente: Diario oficial “El Peruano”.Elaboración: Área de Servicios de Investigación *Corresponde al Período Parlamentario 2016-2021
5 El artículo 1 de la Ley 30414 modifica el título de la Ley 28094, Ley de Partidos Políticos, por el de Ley de Organizaciones Políticas.
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2.1. Eliminación de la reelección inmediata a nivel regional y municipal
En abril del 2014, la Comisión de Constitución y Reglamento, aprobó en mayoría un dictamen,6 que acordaba modificar los artículos 191 y 194 de la Constitución Política del Perú en relación a la eliminación de la reelección de autoridades regionales y municipales. Dicho dictamen hace referencia a la necesidad de alinear la reforma de no reelección presidencial7 al ejecutivo de nivel regional y local. Dicha medida se justifica en la debilidad institucional y al hecho de que las campañas reeleccionistas suelen financiarse, directa o indirectamente, con recursos públicos (uso de personal, recursos materiales o recursos económicos).
De igual forma, se menciona en el dictamen, que la reelección indefinida de autoridades regionales o municipales estimula el desarrollo y enquistamiento de burocracias cuya permanencia en el cargo no depende de los resultados de la gestión o del desempeño profesional, sino de la proximidad ideológica o partidaria del titular del pliego. Asimismo, se afirma que la reelección de autoridades locales favorece el caudillismo, debilitando las prácticas democráticas al interior de los partidos políticos y favoreciendo políticas clientelistas y de prebendas.
El dictamen, dio origen a la Ley 30305, promulgada el 10 de marzo de 2015, Ley que reforma los artículos 191, 194 y 203 de la Constitución Política del Perú, prohibiendo la reelección inmediata de presidentes y vicepresidentes regionales así como de alcaldes.
2.2. La figura de la “curul vacía”
En noviembre del 2014, la Comisión del Constitución y Reglamento del Congreso aprobó en mayoría el dictamen8, recaído en tres proyectos de ley9, que proponían modificar o incorporar artículos en el Reglamento del Congreso de la República, con el fin de prevenir la infiltración del narcotráfico y del lavado de activos, sancionando a las organizaciones políticas que incorporen entre sus filas a congresistas relacionados a actividades ilícitas con la pérdida del escaño asignado.
6 Dictamen aprobado en la Décimo Sexta Sesión Ordinaria, del 29 de abril del 2014, durante el Período Anual de Sesiones 2013-2014.
7 Ley 27365, Ley de Reforma Constitucional que elimina la Reelección Presidencial inmediata y modifica la duración del mandato del Presidente, Vicepresidentes y Congresistas de la República elegidos en las Elecciones Generales de 2000; publicada el 5 de noviembre del 2000.
8 En la Sesión Ordinaria del 18 de noviembre del 2014
9 Proyectos núms. 2278/2013-CR, 3743/2014-CR y 3912/2014-CR
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El dictamen recibió las opiniones favorables por parte de diferentes instituciones públicas, privadas y organizaciones de la sociedad civil: Oficina Nacional de Procesos Electorales; Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones; la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas – DEVIDA; así como de representantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica y de la Asociación Civil Transparencia.
El artículo 15-A introducido en el Reglamento del Congreso de la República, genera la pérdida del escaño asignado al partido político cuyo representante en el Congreso haya sido destituido a consecuencia de una condena judicial firme vinculada a determinados delitos.10 En este caso no procede el reemplazo del congresista accesitario, produciéndose la pérdida del escaño del partido o alianza de partidos.
2.3. La Ventanilla Única de Uso Electoral
En marzo del 2015, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, aprobó el dictamen que recaía sobre dos proyectos de ley11, los cuales proponían, cada uno de manera diferente, medidas para contribuir con el acceso y transparencia de la información en período electoral de quienes pretendieran acceder a un cargo público de elección popular.
Posteriormente, se publicó la Ley 30322, Ley que crea la «Ventanilla Única de antecedentes para Uso Electoral», norma que tiene como propósito suministrar información a las organizaciones políticas, debidamente inscritas ante el Jurado Nacional de Elecciones, sobre sus posibles candidatos en los procesos electorales.
La información que puede ser solicitada, es aquella que guarda relación con: antecedentes de sentencias condenatorias a nivel nacional y en el extranjero, certificados de órdenes de captura a nivel nacional o internacional, deudas originadas en tributos de naturaleza municipal y ante la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), Registro de Deudores Alimentarios Morosos del Poder Judicial (REDAM), y registro de bienes que será solicitada ante la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP).
10 Los delitos en cuestión son: tráfico ilícito de drogas, terrorismo o trata de personas, así como lavado de activos proveniente de estos ilícitos.
11 Proyectos de ley núms. 3858/2014-CR y 4024/2014-CR.
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2.4. La Declaración Jurada de Hoja de Vida
En abril del 2015, la Comisión de Constitución y Reglamento, aprobó un dictamen en mayoría que recaía sobre cinco proyectos de ley12, el cual proponía establecer requisitos en la Declaración de Hoja de Vida de Candidatos a cargos de elección popular. Entre estos proyectos se encontraba el proyecto de ley de los Organismos Electorales, del cual solo se toma en consideración una parte.
El dictamen hacía referencia a la modificación de los artículos 20 y 23 de la Ley de Organizaciones Políticas, incorporando a la declaración jurada de vida requisitos adicionales tales como de declarar la relación de procesos penales, investigaciones fiscales y/o judiciales del candidato en los que el candidato tenga la condición de procesado y/o acusado.
Así, se dio origen Ley 30326, Ley que modifica el artículo 23 de la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, estableciendo requisitos adicionales en la declaración jurada de vida de candidatos a cargos de elección popular. La finalidad de la norma fue aquella de agregar mayor información en la «Declaración Jurada de Hoja de Vida» de los candidatos, penalizando la omisión de los contenidos con la exclusión del acto electoral.
2.5. Financiamiento público y conductas prohibidas13
Durante el período parlamentario 2011-2016, congresistas de las diferentes bancadas propusieron diversas iniciativas legislativas en materia de reforma a la Ley de Partidos Políticos y de Reforma Electoral las cuales, junto a las propuestas de los Organismos Electorales y Poder Ejecutivo, recayeron en dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento, aprobado el 6 de junio del 2013. Sin embargo, el dictamen tendría una serie de modificaciones durante su iter parlamentario hasta la remisión de la autógrafa al Poder Ejecutivo y su publicación como Ley 30414, Ley que modifica la Ley 28094, Ley de partidos políticos.
12 Se hace referencia a los proyectos de ley núms. 428/2011-CR, 481/2011-CR, 1546/2012-CR, 3060/2014-JNE y 3727/2014-CR.
13 Este parágrafo se basa en el dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento aprobado el 6 de junio del 2014, el cual fue ingresado al Área de Tramite Documentario en fecha 14 de Junio del 2013.
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Cuadro 3: Principales modificaciones a la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas
ArtículosModificados Ley 28094 Modificaciones de la Ley 30414
Artículo 5: Requisitos
para la inscripción de partidos
políticos.
[…]a) El Acta de Fundación que contenga lo establecido en el artículo 6.b) La relación de adherentes en número no menor del 1% de los ciudadanos que sufra-garon en las últimas eleccio-nes de carácter nacional, con la firma y el número del Docu-mento Nacional de Identidad de cada uno de éstos […].
[…]a) El Acta de Fundación que contenga los puntos establecidos en el artículo 6 de la presente Ley, los cuales no podrán contravenir las disposicio-nes de la Constitución Política del Perú, el estado constitucional de derecho y la defensa del siste-ma democrático.b) La relación de adherentes en número no me-nor del cuatro por ciento (4%) de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de ca-rácter nacional, con la firma y el número del Do-cumento Nacional de Identidad (DNI) de cada uno de éstos […]g) Los estatutos de los partidos políticos y mo-vimientos regionales; así como, las actas de las alianzas, deben definir los órganos y autoridades que tomarán las decisiones de índole económi-co-financiera y su relación con la tesorería de la organización política, durante un proceso electo-ral o concluido éste, de acuerdo con lo señalado en la ley.h) La designación del tesorero nacional y de los tesoreros descentralizados quienes tienen a su cargo la ejecución de las decisiones económico-financieras. Dicha designación debe ser informa-da oportunamente a la Oficina Nacional de Pro-cesos Electorales (ONPE) […]No podrán ser objeto de inscripción las organiza-ciones políticas cuyo contenido ideológico, doc-trinario o programático promueva la destrucción del estado constitucional de derecho; o intenten menoscabar las libertades y los derechos funda-mentales consagrados en la Constitución.
Artículo 6: El Acta de
Fundación.No existe
b) Declaración jurada expresa de cada uno de los fundadores donde conste su compromiso y vocación democrática, el respeto irrestricto al estado constitucional de derecho y a las libertades y derechos fundamentales que consagra la Constitución Política.
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ArtículosModificados
Ley 28094 Modificaciones de la Ley 30414
Artículo 13: Cancelación
de la inscripción.
Al año de concluido el último proceso de elección gene-ral, si no hubiese alcanzado al menos 6 representantes al congreso en más de una circunscripción electoral, es decir el 5% del número legal de miembros del Congreso o haber alcanzado al menos el 5% de los votos válidos a ni-vel nacional.
Se agrega lo siguiente: “O en su caso, por no participar en dos elecciones generales sucesivas. De existir alianzas entre partidos o entre movimientos, dicho porcentaje se elevará en 1% por cada partido o movimiento adicional, según corresponda”.
Artículo 15: Alianzas de
Organizaciones Políticas.
Los partidos pueden hacer alianzas con otros partidos o movimientos políticos debi-damente inscritos, con fines electorales y bajo una deno-minación común […]En el acuerdo debe constar el proceso electoral en el que se participa, los órganos de go-bierno, la denominación, el símbolo y la designación de los personeros legal y técnico de la alianza […]
Los partidos pueden hacer alianzas con otros partidos debidamente inscritos, con fines electorales y bajo una denominación común, para poder participar en cualquier tipo de elección popular […]En el acuerdo debe constar el proceso electoral en el que se participa, los órganos de gobierno, la denominación, el símbolo, la declaración expresa de objetivos, la definición de los órganos o autoridades que tomarán las decisiones de índole económico-financiera y su relación con la tesorería de la alianza, la designación de los personeros legal y técnico de la alianza, así como del tesorero y de los tesoreros descentralizados quienes tendrán a su cargo la ejecución de las decisiones económico-financieras […]
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ArtículosModificados Ley 28094 Modificaciones de la Ley 30414
Artículo 17: Movimientos
y organizacio-nes políticas.
Los movimientos y organiza-ciones políticas locales deben cumplir con los siguientes re-quisitos para su constitución:a) Relación de adherentes en número no menor del uno por ciento (1%) de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional, dentro de la circunscripción en la que el movimiento u organiza-ción política local desarrolle sus actividades y pretenda presentar candidatos […] En todos los casos, cada Acta de Constitución debe estar suscrita por no menos de cincuenta (50) adherentes, debidamente identificados. En los casos de movimientos y organizaciones políticas lo-cales, su inscripción se realiza ante el registro especial que conduce el Registro de Or-ganizaciones Políticas, el que procede con arreglo a lo que establece el artículo 10 de esta Ley […] Los movimientos políticos debidamente inscri-tos pueden hacer alianzas entre sí, con fines electorales y bajo una denominación común, dentro de la circuns-cripción donde desarrollan sus actividades. Para tales efectos, deberán cumplir con los mismos procedimientos, plazos y requisitos que se prevén en el artículo 15 de la presente Ley.
Los movimientos y organizaciones políticas locales deben cumplir con los siguientes requisitos para su constitución:a) Relación de adherentes en número no menor del cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional, dentro de la circunscripción en la que el movimiento u organización política local desarrolle sus actividades y pretenda presentar candidatos […] En todos los casos, cada Acta de Constitución debe estar suscrita por no menos de cincuenta (50) adherentes debidamente identificados, quienes deben suscribir la declaración jurada que establece el artículo 6, inciso b), de la presente Ley. El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) verifica la autenticidad de la firma y el Documento Nacional de Identidad (DNI) de los adherentes que suscribieron cada acta.En los casos de movimientos y organizaciones políticas locales, su inscripción se realiza ante el registro especial que conduce el Registro de Organizaciones Políticas, el que procede con arreglo a lo que establece el artículo 10 de esta Ley […]
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Artículos Modificados Ley 28094 Modificaciones de la Ley 30414
Artículo 24: Modalidades
de elección de candidatos.
Corresponde al órgano máxi-mo del partido político deci-dir la modalidad de elección de los candidatos a los que se refiere el artículo anterior.Para tal efecto, al menos las cuatro quintas (4/5) partes del total de candidatos a re-presentantes al Congreso, Consejeros Regionales o Re-gidores […]Hasta una quinta (1/5) parte del número total de candi-datos puede ser designada directamente por el órgano del partido que disponga el Estatuto. Esta facultad es in-delegable.Dicha potestad no puede ser aplicada para el caso de can-didatos a Presidente y Vice-presidentes de la República, los cuales deberán ser nece-sariamente elegidos […]
Corresponde al órgano máximo del partido político o del movimiento de alcance regional o departamental decidir la modalidad de elección de los candidatos a los que se refiere el artículo 23.Para tal efecto, al menos las tres cuartas (3/4) partes del total de candidatos a representantes al Congreso, al Parlamento Andino, a consejeros regionales o regidores […]Hasta una cuarta (1/4) parte del número total de candidatos puede ser designada directamente por el órgano del partido que disponga el Estatuto. Esta facultad es indelegable.Dicha potestad no puede ser aplicada para el caso de candidatos a Presidente y Vicepresidentes de la República, los cuales deberán ser necesariamente elegidos […]
Artículo 42: Conducta
prohibida en la propaganda
política.
No existe
En el marco de un proceso electoral se prohíbe efectuar la entrega, promesa u ofrecimiento de dinero, regalos, dádivas u otros obsequios de naturaleza económica, de manera directa o a través de terceros, salvo aquéllos que constituyan propaganda electoral, en cuyo caso no deberán exceder del 0.5% de la UIT por cada bien entregado como propaganda electoral. Esta conducta se entiende como grave y puede ser sancionada con una multa de 100 UIT.Dicha prohibición se extiende a los candidatos a cualquier cargo público de origen popular, y será sancionado por el Jurado Nacional de Elecciones con la exclusión del proceso electoral correspondiente.La propaganda política y/o electoral de las organizaciones políticas y/o los candidatos a cualquier cargo público debe respetar los principios de legalidad y veracidad, autenticidad.
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Artículos Modificados Ley 28094 Modificaciones de la Ley 30414
TerceraDisposición Transitoria
La distribución de fondos pú-blicos se aplica a partir de ene-ro del año 2007, de acuerdo a los resultados de las últimas elecciones generales para elegir al Congreso de la Repú-blica y de manera progresiva, con arreglo a las previsiones presupuestarias para tales efectos, y a las posibilidades de la economía nacional.
La distribución de fondos públicos prevista por el artículo 29 se inicia a partir del ejercicio presupuestal del año 2017, para cuyo efecto el Ministerio de Economía y Finanzas adoptará la previsión y acciones necesarias para su cumplimiento.La ONPE elabora la propuesta de distribución a los partidos políticos y alianzas de partidos políticos beneficiarios, en base a los resultados de las elecciones generales de 2016.
Fuente: Leyes 28094 y 30414 Elaboración: Área de Servicios de Investigación.
Entre las principales modificaciones se resalta: un cambio en la definición de funciones de un partido político; la imposibilidad de inscribir un partido político que en su acta de fundación atente con el orden democrático, el estado de derecho y la Constitución; la cancelación de la inscripción de partidos políticos en alianza electoral que no hayan superado la valla electoral del 5%, al cual se le adiciona 1% por partido o movimiento en la alianza;14 la regulación de conductas prohibidas en el proceso electoral, sancionando con la exclusión del proceso electoral; y la introducción del financiamiento público a los partidos políticos a partir del año 2017.
2.6 El fortalecimiento de los grupos parlamentarios El Congreso de la República, en fecha 16 de octubre de 2016, promulga la Resolución Legislativa del Congreso 007-2016-2017-CR, que modifica los artículos 22, 37 y 76 del Reglamento del Congreso de la República, con la finalidad de desincentivar la fragmentación de los grupos parlamentarios y promover su fortalecimiento.
Para ello, en el artículo 37 se menciona que no pueden constituir nuevo Grupo Parlamentario ni adherirse a otro los Congresistas que se retiren, renuncien, sean separados o hayan sido expulsados del Grupo Parlamentario, partido político o alianza electoral por el que fueron elegidos. La norma prevé una excepción en el caso de alianzas electorales que hayan decidido disolverse, en este caso sus integrantes podrán conformar un nuevo grupo parlamentario con un número mínimo de seis congresistas. La norma fue aprobada por mayoría y se encuentra actualmente vigente.
14 Para las elecciones 2016 este criterio no fue aplicado según Resolución N° 0371-2016-JNE, del 10 de abril de 2016.
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Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso de la República20
3. gRUPO DE TRAbAJO DE ESTUDIO DE REFORMA ELECTORAL15
El Grupo de Trabajo de Estudio de la Reforma Electoral16 tiene a su cargo la elaboración del anteproyecto de legislación electoral unificada, el cual presentó su primer informe17 al presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento para su inclusión en la Agenda y posterior debate. El informe contiene el anteproyecto de Ley Electoral, referente a normas sustantivas, tal como figura en el cuadro 3, él mismo que consiste de ochenta y cuatro artículos, cuatro títulos y un título preliminar.
Cuadro 4: Tabla de contenido del Anteproyecto de Ley Electoral
Título Contenido
Título PreliminarArtículos I al IV
Objeto y alcances de la norma, así como definiciones, principios y finalidad de la misma.
Título I: Ciudadanía y Sufragio
Artículos 1 al 8
Se regulan las formas y las condiciones especiales del derecho al sufragio. Se regulan los impedimentos y las excepciones para ser miembro de mesa. Se clasifica el voto y se establece las condiciones de suspensión del sufragio.
Título II: Derechos y Deberes de los Candidatos
Artículos 9 al 31
Definiciones generales. Disposiciones específicas para procesos electorales de alcance nacional, regional, local, así como de otros procesos electorales.
Título III: Derechos y Deberes de las Organizaciones
PolíticasArtículos 32 al 48
Definiciones, finalidad, objetivo, alcance y clasificación de las organizaciones políticas; así también se regulan los derechos y deberes de las mismas. Se regula el financiamiento público y las conductas prohibidas.
Título IV: De los Organismos Electorales
Artículos 49 al 84
Se establecen definiciones y finalidad de los organismos electorales. Se establecen las funciones de cada uno y las relaciones entre ellos. Se regula la gestión financiera y la organización de las mesas de sufragio.
Fuente: Portal del Congreso de la República.Elaboración: Área de Servicios de Investigación.
15 Basado en el Informe N° 001-2016-GTERE-CC/CR, del 6 de diciembre de 2016.
16 Se conformó, el 23 de agosto de 2016, por acuerdo de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso. Está a cargo de la Congresista Patricia Donayre Pasquel. Para mayor información de sus integrantes véase la pág. 47 del Boletín Parlamentario N.° 04 - Enero 2017: El Congreso durante el receso parlamentario.
17 Con fecha 9 de diciembre de 2016, mediante oficio N°218-216-PEDP/CR. El plazo otorgado por la Comisión de Constitución a dicho grupo de trabajo fue de 120 días calendario, logrando culminar el anteproyecto de ley referente a las normas sustantivas, quedando aún por culminar la parte procesal electoral, para lo cual se puso a consideración la ampliación del grupo de trabajo por 120 días calendario.
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Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso de la República 21
En su título preliminar, se establece el objeto del proyecto de ley, su finalidad, definiciones y principios esenciales para la mejor interpretación y aplicación. Particular hincapié hace a dos grandes principios: “Principio de Lealtad Constitucional y Democrática” y “Legitimidad Democrática”. El primer principio, hace referencia al respeto a la Constitución y las leyes, a los derechos fundamentales, a la democracia representativa, a la forma republicana y de gobierno, y a la voluntad popular expresada en las urnas. El segundo principio, hace referencia al funcionamiento democrático de las organizaciones políticas y al respeto de los derechos de sus afiliados y ciudadanos con quienes se vinculen, para ello se precisa que la ausencia la democracia interna en la elección de las candidaturas genera la invalidez e ineficacia de las mismas.
En el título primero, referido a ciudadanía y sufragio, se hace referencia a un conjunto de normas dirigidas a la ciudadanía, regulando su participación como miembro de mesa y como elector durante el proceso electoral, estableciendo sus derechos y deberes. Se regulan además las condiciones para la suspensión del ejercicio de ciudadanía haciendo referencia al art. 33 de la Constitución; así como, los impedimentos para ser miembro de mesa. Se definen también, las formas del derecho al sufragio: activo y pasivo18. Finalmente, se prevé una clasificación del voto en términos de válido, blanco y viciado.
El título segundo contiene la definición de candidato de cualquier organización política, regula los requisitos, derechos y deberes, así como los impedimentos y limitaciones de los candidatos. Asimismo, se hace referencia a la presentación de la hoja de vida la cual debe estar debidamente llenada (art. 12), para lo cual se advierte el retiro del candidato del proceso electoral en caso de omisión o falsificación de información. Además, se señala que es responsabilidad de la organización política verificar el registro de la Declaración Jurada de Vida del candidato. Requisito indispensable para ser candidato es haber sido elegido mediante elecciones internas según normas de democracia establecidas en cada partido. En el caso de cargos de elección a Presidente de la República, Gobernador Regional, alcaldes provinciales y alcaldes distritales, se ha dispuesto la prohibición de reelección consecutiva e inmediata.
En el título tercero, sobre los derechos y deberes de las organizaciones políticas, se realiza una definición, se establece su finalidad y objetivos, y se determina una clasificación de organizaciones políticas19 y procesos electorales20. En esta sección de la ley, se regulan,
18 Por un lado, se entiende por sufragio activo el derecho de los ciudadanos de emitir su voto con carácter universal; de otro lado, se entiende por sufragio pasivo el derecho de los ciudadanos a ser elegible y participar como candidato los diferentes tipos de cargos públicos.
19 Se realiza la clasificación de organizaciones políticas en cuatro tipos: a) Partido Político, b) Movimiento Regional, c) Movimiento Provincial y d) Alianza Electoral; cuyas denominaciones dependen del alcance territorial que estas tienen a nivel nacional, regional y/o municipal. En el caso de las Alianzas Electorales, se especifican dos tipos: a) las alianzas electorales entre partidos políticos, y b) las alianzas electorales entre partidos políticos y movimientos regionales.
20 Dentro de esta misma sección, se regula la clasificación de procesos electorales en dos tipos: a) procesos de elección de autoridades, y b) procesos de ejercicio de los derechos de participación y control ciudadanos.
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además, lineamientos referidos a la afiliación política, el padrón de afiliados, la democracia interna y sobre la modalidad de elección de los candidatos. Se establece que los candidatos sujetos a elección interna21 son: Presidente y Vicepresidente; representantes al Congreso y Parlamento Andino; Gobernador, Vice Gobernador y Consejeros; y Alcalde y Regidores. Se establece las condiciones para la cancelación de la inscripción del partido político y de movimientos regionales y provinciales.22
En el título tercero, además, se hace referencia al financiamiento de los partidos políticos y las conductas prohibidas. En el caso del financiamiento a las organizaciones políticas se clasifican en dos tipos: financiamiento público (directo e indirecto) y financiamiento privado23. Se pone énfasis a la regulación del financiamiento privado poniendo un tope máximo de aporte, por parte de personas naturales o jurídicas, el cual no puede exceder las doscientas (200) Unidades Impositivas Tributarias (UIT). Se prohíbe, además, el financiamiento proveniente por parte de: cualquier entidad de derecho público (excepto el financiamiento público directo); confesiones religiosas de cualquier denominación; partidos políticos extranjeros y agencias de gobiernos extranjeros (excepto sea por capacitación e investigación); personas u organizaciones de cualquier índole que realicen actividades calificadas como delitos; y aportes anónimos no bancarizados.
El artículo 48 hace referencia a las «conductas prohibidas» en el marco del proceso electoral, en ese sentido la norma es explícita en indicar que “los candidatos están prohibidos de efectuar la entrega, promesa u ofrecimiento de dinero, regalos, dádivas u otros obsequios de naturaleza económica, de manera directa o indirecta a través de terceros, salvo aquellos que constituyan propaganda electoral, en cuyo caso no deberán exceder el 1% de la UIT por cada bien entregado como propaganda electoral”. La sanción por incumplir esta norma es la exclusión del proceso electoral.
21 Se precisa que al menos las tres cuartas (3/4) partes del total de candidatos a representantes al Congreso, Parlamento Andino, consejeros regionales, o regidores, deben ser elegidos de acuerdo a tres modalidades de elección: a) voto universal de los afiliados y ciudadanos no afiliados; b) voto universal de los afiliados; y c) a través de los delegados elegidos por los órganos partidarios conforme lo dispuesto en su estatuto. Se señala que hasta una quinta (1/5) parte del total de candidatos puede ser designada directamente por el órgano del partido que disponga el Estatuto, facultad que no puede ser aplicada para el caso de Presidente y Vicepresidente de la República.
22 En el caso de los partidos políticos, la cancelación procede además en los siguientes casos: a) si en la elección al Congreso de la República no hubiese alcanzado al menos el 5% de los votos válidos o un número de escaños no inferior a seis (6) congresistas de la República; y b) en el caso de haber participado en alianza, se cumple lo establecido para el caso de partidos políticos, más uno por ciento (1%) adicional a partir del segundo partido que integra la alianza. En el caso de los movimientos regionales y provinciales se procede, además, en condiciones similares de los partidos políticos: a) si no hubiesen alcanzado al menos el 5% de los votos válidos en la circunscripción regional (para Gobernador y Vicegobernador) o haber conseguido al menos un concejero regional o regidor; o b) cuando no participe en un elección regional o municipal.
23 Los mismos que deben ser registrados en los libros de contabilidad que se dispone para las asociaciones, señalando que los libros y documentos sustentatorios de todas las transacciones son conservado durante cinco años.
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En el título cuarto, se definen y regulan las funciones de los organismos electorales, siendo estos: el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), que son constitucionalmente autónomos y se mantienen en coordinación con la finalidad de asegurar que las votaciones reflejen la expresión auténtica, libre y espontánea, y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad popular del elector expresada en las urnas.
En el título cuarto, capítulo III, se hace referencia a la funciones de la ONPE y la distribución de fondos públicos a los partidos políticos, previsto por el art. 29 de la Ley 28094, la cual está prevista a partir del ejercicio presupuestal 2017, dejando al Ministerio de Economía y Finanzas la previsión y acciones necesarias para su cumplimiento. La máxima autoridad de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) es su jefe, el cual es nombrado por el Consejo Nacional de la Magistratura luego de haberse realizado concurso público. La duración del cargo de Jefe de la ONPE no cambia, siendo de cuatro (4) años y puede ser renovado por una única vez.
Finalmente, la última parte del anteproyecto de ley, Título IV, capítulo VII, referente a las mesas de sufragio, pone en claro su finalidad, la designación de los miembros de mesa, indica su conformación y las sanciones por incumplimiento del cargo. Así mismo, se pone en evidencia la capacitación e incentivos a los miembros de mesa, así como la publicación definitiva de las listas de los miembros de mesa.
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CONCLUSIONES
Los sistemas electorales son definidos como el conjunto de reglas y procedimientos •que tienen por finalidad disciplinar la competencia al interior y entre los grupos políticos, así como permitir la eficaz transformación de los votos en escaños y cargos. En nuestro país, el marco normativo en materia electoral se encuentra establecido en la Constitución Política y en diferentes normas de contenido electoral, las que en opinión de diversos actores del sistema político requieren ser actualizadas. Es así que, durante los períodos parlamentarios 2011-2016 y 2016-2021 fueron presentadas diversas iniciativas legislativas sobre reformas al sistema electoral, varias de las cuales son actualmente leyes o resoluciones legislativas del Congreso de la República.
Durante los períodos 2011-2016 y 2016-2017 fueron aprobadas diversas normas •que introdujeron importantes novedades en el sistema electoral. Entre las más relevantes se pueden citar las mejoras en cuanto al acceso de la información referida a los antecedentes de los candidatos, reglas claras y sanciones para candidatos; financiamiento público y conductas prohibidas; mecanismos para desincentivar el transfuguismo y la fragmentación de los grupos parlamentarios; no reelección de autoridades (regionales y locales); entre otros aspectos.
En agosto del año 2016 la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso •acordó la conformación del Grupo de Trabajo de Estudio de la Reforma Electoral que tiene a su cargo la elaboración del anteproyecto de legislación electoral. De esta manera, actualmente se viene llevando a cabo una reagrupación de las normas en el sentido de contar con una única ley en materia de sistema electoral y de partidos políticos. En su primer informe el grupo de trabajo presentó la primera parte del anteproyecto de legislación electoral, referido a la parte sustantiva, el mismo que consiste de un título preliminar, cuatro títulos y ochenta y cuatro artículos.
Reporte de proyectos de ley referidos a la reforma del sistema electoral del Perú
(Períodos 2011-2016 y 2016-2017)
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Número 06 - Marzo de 2017 Boletín Parlamentario
Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso de la República 77
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Número 06 - Marzo de 2017Boletín Parlamentario
Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso de la República78
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PÁgINAS ELECTRóNICAS CONSULTADAS:
Congreso de la Repúblicahttp://www.congreso.gob.pe
Archivo Digital de la Legislación del Perúhttp://www.leyes.congreso.gob.pe/
Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)https://www.web.onpe.gob.pe
Jurado Nacional de Eleccioneshttp://portal.jne.gob.pe
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Portada:
Ánforas de votaciónRecipientes en los cuales los Congresistas de la República depositan, uno a uno, su cédula votación, con la cual expresan su voluntad de votar en determinado asunto, como ocurre durante la elección de la Mesa Directiva del Congreso o cuando se disponga la realización de votaciones secretas.