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Aplicación de la DirectivaMarco del Agua de la UE:Serie de seminarios sobre el agua
Organizada por el Fondo Mundial para la Naturaleza(WWF) con el apoyo de la Comisión Europea y TAIEX
Nota de SíntesisSeminario 1 Agua y AgriculturaBruselas, 10 y 11 Febrero 2000
Esta nota ha sido preparada por Tim Jones, un experto técnico independiente,bajo la supervisión del Programa Europeo de Aguas Continentales del WWFy la Comisión Europea (Mayo 2000).
Los textos completos de las presentaciones del seminario WWF/EC sobre"Agua y Agricultura" (10-11 Febrero 2000) a los que hace referencia estaNota de Síntesis pueden ser consultados en las Actas de dicho seminariodisponibles (en inglés) en la página web:http://www.wwffreshwater.org/seminars/sem1/seminar1.html
PARA MÁS INFORMACIÓNsobre la serie de seminarios
WWF Comisión Europea, DG Medio AmbienteEva Royo-Gelabert, Water Policy Officer Helmut Blöch, Head of Sector Water Protectionc/o WWF’s European Policy Office 200, Rue de la Loi, BEAU 9, 3/15836, Avenue de Tervuren B-1049 Bruselas, BélgicaB-1040 Bruselas, Bélgica Phone 0032 2 229 06 72Phone 0032 2 743 88 14 Fax 0031 2 296 88 25Fax 0032 2 743 88 19 e-mail [email protected] [email protected]
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Nota de Síntesis
1. Introducción
Esta fue la primera reunión de un ciclo de tres seminarios organizado por el Fondo Mundial
para la Naturaleza (WWF), con el apoyo de la Comisión Europea (CE), para fomentar la
aplicación de la próxima Directiva marco relativa al agua de la Unión Europea (DMA) que
en la actualidad se está debatiendo en las instituciones competentes de la UE y cuya
adopción final está prevista para 2000.
En la reunión se abordaron las relaciones entre la agricultura y el uso del agua en Europa,
tanto en los actuales Estados miembros de la UE como en los países de Europa Central y
Oriental. Los otros dos seminarios del ciclo, que se celebrarán en noviembre de 2000 y
abril de 2001 respectivamente, tratarán sobre los temas "Papel de los humedales en la
gestión de las cuenca fluviales” y “Buenas prácticas en la planificación de la gestión de las
cuencas fluviales”.
A este primer seminario asistieron 100 participantes procedentes de 23 países, y contó con
representantes de entes gubernamentales nacionales y regionales; asociaciones, federaciones
y sindicatos agrarios; el sector del suministro de agua; institutos de investigación del agua;
asociaciones de usuarios de agua; ONG ecologistas e instituciones de la UE, incluidas la
Comisión Europea y el Comité Económico y Social (véase Anexo I para la lista completa
de nombres y direcciones de contacto). La participación de los países candidatos a la
adhesión a la UE fue patrocinada por TAIEX, la Oficina de Asistencia Técnica e
Intercambio de Información de la Comisión Europea. El programa (véase Anexo II)
consistió en una serie de presentaciones generales, estudios de caso y sesiones interactivas
de debate. La primera jornada estuvo dedicada a identificar las cuestiones clave que
determinan la relación entre la agricultura y el agua, mientras que la segunda jornada se
centró en los ejemplos de esfuerzos para conciliar la actividad agrícola y una utilización
sostenible del agua en dos contextos muy diferentes: (i) la sobreextracción en un importante
acuífero del centro de España y (ii) la contaminación causada por nitratos procedentes de la
ganadería intensiva en el norte de Alemania. Al final de esta segunda jornada se invitó a los
participantes a que formularan observaciones sobre las conclusiones elaboradas por los
ponentes y aportaran información adicional para su posible inclusión en el informe de la
reunión.
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Los textos completos de las 16 presentaciones técnicas constituyen la parte más importante
de las actas. Sin embargo, el objetivo de la presente Nota de Síntesis es completar las
conclusiones de las diferentes intervenciones y resumir las cuestiones clave identificadas, así
como los posibles enfoques e instrumentos disponibles para tratar estos problemas (con una
referencia especial a la propuesta de Directiva marco relativa al agua). Las actas de los dos
seminarios restantes tendrán una estructura semejante y posteriormente el WWF y la
Comisión Europea elaborarán un documento de orientación sin valor legal como
contribución al fomento de un uso del agua sostenible en el marco de los planes de gestión
de cuenca fluvial. En 2001 se celebrará un “taller de validación” para completar los
contenidos del documento de orientación.
2. La Directiva marco relativa al agua (DMA)
En el momento de redactar este documento (abril de 2000), la DMA se halla todavía en
fase de discusión en el Parlamento Europeo y el Consejo dentro del procedimiento de
concertación y no se puede tener certeza sobre la forma final de la Directiva. No obstante, a
continuación se resumen los elementos fundamentales de esta Directiva, que probablemente
no sufrirán ninguna modificación durante el procedimiento de concertación; este resumen se
basa en una presentación en el seminario a cargo de la Direcciones Generales de Agricultura
y Medio Ambiente de la Comisión Europea.
• La DMA establece un objetivo ambiental claro, el “buen estado de las aguas” para
todas las aguas subterráneas y de superficie de la UE y proporciona un marco para la
aplicación coordinada de toda legislación existente sobre el agua.
• La DMA mantiene los compromisos existentes de los Estados miembros de
conformidad con la Directiva relativa a los nitratos (91/676/CEE) y la Directiva sobre el
tratamiento de las aguas residuales urbanas (91/271/CEE).
• La gestión integrada de cuenca fluvial es el marco en el que deberán aplicarse las
medidas encaminadas a lograr un “buen estado”. Los Estados miembros deberán
asegurarse de que se disponga de la infraestructura técnica e institucional necesaria
(incluida un definición geográfica de las presiones y los impactos).
• Deberá desarrollarse un plan de gestión de las cuencas fluviales, teniendo en cuenta
las cuencas transfronterizas que requieren una gestión conjunta por parte de dos o más
Estados miembros (y posiblemente de países no comunitarios). Esto permitirá una
integración geográfica de las medidas en favor de una gestión sostenible del agua.
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• Las medidas concretas que deberán tomarse en una cuenca fluvial determinada variarán
mucho en función de los factores naturales, socioeconómicos y culturales. La Directiva
prevé que la selección de medidas se lleve a cabo con arreglo a lo que sea más
conveniente para la cuenca (que, a su vez, será un reflejo de lo que es conveniente
para una región o un Estado miembro determinados).
• La tarificación del uso del agua es otro elemento central de la Directiva, que puede
servir para promover una utilización sostenible de los recursos hídricos y, por
consiguiente, contribuir a la realización de los objetivos ambientales y a la reducción del
consumo innecesario.
• La participación pública es un componente fundamental de la DMA, ya que significa
el reconocimiento de la necesidad de que las soluciones a los actuales problemas de
agua se basen tanto en el enfoque “de abajo a arriba” como en el enfoque “de arriba a
abajo”.
3. Los vínculos entre la agricultura y la calidad y la cantidad del agua
El sector agrario es uno de los principales usuarios de agua en Europa ya que, por término
medio, consume alrededor del 30% de la extracción total de agua en los 15 Estados
miembros de la UE. En los países con una superficie significativa de zonas agrícolas de
regadío, sobre todo en los Estados miembros meridionales, este porcentaje es mucho más
elevado; llega hasta el 80% en el caso de Grecia y de España. La agricultura puede
asimismo tener un impacto considerable en la calidad tanto de las aguas subterráneas como
de las aguas superficiales debido a la dispersión de nutrientes (procedentes de los
fertilizantes orgánicos e inorgánicos) y de productos fitofarmacéuticos (herbicidas,
plaguicidas y fungicidas). Las prácticas agrícolas también tienen una repercusión importante
en la erosión de suelo y, por tanto, en las cargas de lodos que llegan a los ríos y otros
cursos de agua. Finalmente, el aumento de la producción impulsado por la política de
ayudas también ha dado lugar al drenaje y la transformación de amplias áreas de humedales
y cursos de agua europeos que solían funcionar como reguladores naturales de la calidad y
la cantidad de agua.
Es importante señalar que no todas las actividades agrícolas tienen repercusiones negativas
en la cantidad y la calidad del agua (véase el estudio de caso sobre el Norte de Suecia
presentado por O. Jennersten, pág. 75) que demuestra cómo las actividades agrícolas de
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baja intensidad son esenciales para mantener el valor añadido de la biodiversidad de los
prados húmedos ribereños. Sin embargo, por lo general, es más probable que una
agricultura intensiva, de insumos elevados*, (incluida la agricultura de regadío) tenga un
impacto más negativo que un sistema de bajos insumos. En la actualidad, la agricultura de
insumos elevados constituye la “norma” en Europa Occidental, mientras que la mayor parte
de los países de Europa Central y Oriental aplican políticas que prevén el paso a prácticas
agrícolas intensivas después de la fase actual de bajos insumos impuesta por la crisis
económica reciente debida a la apertura de estos países a la economía global. Aunque en
muchos casos será posible identificar medidas para atenuar, o incluso evitar, los impactos,
es necesario en primer lugar examinar las repercusiones más importantes en la cantidad y la
calidad del agua en una cuenca fluvial determinada.
3.1 Impactos de la agricultura sobre la cantidad del agua
3.1.1. Irrigación
En las últimas décadas se ha producido un aumento generalizado del uso del agua para fines
agrícolas debido al aumento de los regadíos (aunque hay signos de que la tasa de expansión
de la superficie de regadío está en al actualidad disminuyendo en la mayor parte de los
países). La intensidad de la irrigación varía según los países en función del clima, los
cultivos y los métodos de explotación aplicados. El papel de la irrigación es completamente
diferente en Europa meridional, en donde es esencial para obtener rendimientos
competitivos de algunos cultivos (y, por lo tanto, requiere un aumento global importante del
consumo de agua), en comparación con Europa Occidental y Central, en donde es
frecuentemente una alternativa tipo "seguro" para proteger la producción en los veranos
secos.
El estudio de caso de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, en el centro de
España (véase pág. 95), demuestra cómo la sobreextracción de agua para la agricultura de
regadío condujo a un agotamiento severo de un acuífero importante (el “Acuífero 23”), lo
que tuvo repercusiones negativas en el mantenimiento de las funciones y los valores del
humedal asociado al mismo (Las Tablas de Daimiel), así como impactos perjudiciales sobre
la misma agricultura. La sobreextracción puede también ocasionar la salinización de las
* "Agricultura de insumos elevados" y "agricultura de bajos insumos" son la traducción más habitual enespañol de las expresiones "high input agriculture" and "low input agriculture". Se refieren a dos tiposde agricultura diferentes. En el primero se utilizan grandes cantidades de bienes o productos,"insumos", (por ejemplo, plaguicidas, fertilizantes, etc.) para obtener otros productos, y en el segundose utilizan cantidades mucho menores.
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aguas subterráneas (debido a la penetración de agua de mar o de aguas subterráneas
salina), mientras que en las tierras secas y en las regiones semiáridas de Europa meridional,
la irrigación es un factor que contribuye de manera importante a la degradación y la
desertificación del terreno (véase la contribución de E. Sequeira, pág. 31).
3.1.2 Drenaje y regulación de los cursos de agua
Prácticamente en todas las cuencas fluviales importantes de Europa se ha producido una
alteración física del paisaje para aumentar la superficie dedicada a la agricultura y su grado
de intensidad, especialmente mediante el drenaje de humedales y la regulación de los cursos
de agua. En algunos casos, ello ha conducido a la desaparición casi completa de humedales
y de corrientes y ríos no regulados, lo que se ha traducido en una menor disponibilidad de
agua para otros fines tales como el suministro de agua potable, la recreación, la pesca y la
protección de la biodiversidad. La regulación de los cursos de agua y el drenaje de tierras
pueden también acarrear una disminución de la recarga de las agua subterráneas, que puede
ir acompañada de una extracción cada vez mayor en lugares donde la cubierta seminatural
del suelo es transformada para ser empleada en la agricultura de regadío intensiva. Estos
problemas fueron abordados en el seminario, pero no se trataron en detalle.
3.2 Impactos de la agricultura sobre la calidad del agua
Para más detalles sobre las cuestiones resumidas en este apartado, véanse las
contribuciones presentadas por S. Nixon (pág. 17), G. Phillips (pág. 39) y E. Sequeira
(pág. 31).
3.2.1 Eutrofización
Muchos de los cursos y de las masas de agua de Europa han sufrido una eutrofización, es
decir, un enriquecimiento artificial ocasionado por las actividades humanas, con un factor
limitante constituido por el fósforo (P) bajo la forma de fosfato (PO4). La eutrofización da
lugar a la proliferación de algas, una oxigenación reducida y una disminución de la
transparencia de la columna de agua, lo que tiene consecuencias ecológicas negativas. En
ciertos casos, pueden también aparecer riesgos para la salud humana. Las entradas del
fosfato en el medio acuático fruto de las actividades humanas proceden en parte de fuentes
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puntuales (especialmente aguas residuales urbanas no tratadas o inadecuadamente tratadas)
pero también de la dispersión difusa de nutrientes de los suelos agrícolas.
En los ríos sin alteraciones de este tipo, las concentraciones totales de fósforo son por lo
general inferiores a 25 µg P/l. Los minerales naturales pueden en algunos casos contribuir a
que se encuentren niveles más altos. Las concentraciones superiores a 50 µP/l se deben a
las actividades humanas y los datos de la AEMA demuestran que mucho más de la mitad de
todas las estaciones fluviales europeas superan ese nivel. Los niveles más altos se
encuentran en una franja de territorio que se extiende desde el Noroeste de Europa y
atraviesa la parte central del continente y que refleja la intensidad de la agricultura y de la
producción ganadera en esas regiones.
3.2.2 Contaminación por nitratos de las aguas superficiales y subterráneas
Se considera que la contaminación por nitratos (NO3) es el motivo principal que impedirá
que muchas aguas superficiales y subterráneas de Europa alcancen el objetivo de la DMA
de un “buen estado de las aguas”. La contaminación por nitratos es también una de las
causas primordiales de la eutrofización de las aguas costeras europeas. El nitrato es muy
móvil en el suelo, lo que tiene consecuencias importantes para las aguas subterráneas en las
zonas en las que es habitual utilizar grandes cantidades de fertilizantes a base de nitrógeno y
estiércol. Sin embargo, debido a sus particularidades hidrogeológicas y al diferente uso del
suelo, ciertos tipos de acuífero son más vulnerables que otros a la contaminación por
nitratos. Los acuíferos aluviales y poco profundos son extremadamente vulnerables a la
contaminación por nitratos, mientras que los acuíferos profundos o confinados están por lo
general mejor protegidos.
El nivel natural de nitratos en las aguas subterráneas está generalmente por debajo de 2 mg
NO3/l. Los niveles altos de nitrato tienen su origen enteramente en las actividades humanas,
sobre todo la agricultura, aunque la contaminación local causada por fuentes municipales o
industriales pueda ser también importante. Se considera que las concentraciones de 2 a 10
mg NO3/l se "aproximan" a las concentraciones naturales. La Directiva relativa al agua
potable (80/778/CEE, y su revisión en la Directiva 98/83/CEE) sitúa el límite máximo
permitido en 50 mg NO3/l. En ocho de los 17 países que facilitan datos a la AEMA, más de
una cuarta parte de los lugares de muestreo superó los 25 mg NO3/l. En un país (Rumania),
el 35% de los lugares analizados superaba los 50 mg NO3/l.
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El nitrógeno inorgánico disuelto, especialmente nitrato y amonio, constituye la mayor parte
del nitrógeno total presente en las aguas fluviales. La AEMA informa de que los niveles de
nitrógeno de los ríos europeos relativamente no contaminados oscilan entre 0,1 y 0,5 mg
N/l. Aparte de los países finoescandinavos, que poseen extensas áreas no agrícolas, el 68%
de las estaciones de muestreo de todos los ríos europeos registraron, en el período 1992-
1996, concentraciones medias anuales de nitrato superiores a 1 mg N/l. Las
concentraciones más elevadas se dan en el Noroeste de Europa y en Europa del Este, lo
que refleja la intensidad de la agricultura en estas regiones (sobre todo antes de 1990 en el
caso del Europa del Este).
3.2.3 Salinización y sodización causadas por la irrigación
La irrigación puede tener consecuencias perjudiciales graves tanto para la calidad del suelo
como para los recursos hídricos, sobre todo en los casos en que existe un sistema "en
cascada" de depósitos de riego (por ejemplo embalses) y la salinización y sodización (para
las definiciones, véase la contribución de E. Sequeira) aumentan en cada presa del sistema.
Es importante señalar que el contenido de sal del agua utilizada para regar determinará la
cantidad de agua que debe utilizarse exclusivamente para la lixiviación a fin de evitar la
concentración de sales en la zona de la raíces. Cuanto más alta sea la salinidad, mayor será
la cantidad de agua que habrá de utilizarse. La DMA no incluye directrices o límites
relativos a la calidad del agua para irrigación, aunque el uso de aguas que están dentro de
los límites de calidad para el agua potable puede dar lugar a problemas ambientales.
3.2.4. Contaminación por plaguicidas de las aguas superficiales y subterráneas
Los plaguicidas que se incorporan al medio acuático pueden tener impactos importantes
sobre la flora y la fauna y limitar el uso del agua para la captación de agua potable. Sin
embargo, es complejo y costoso llevar a cabo un control eficiente de los residuos de
plaguicidas en el medio ambiente. Aunque los fabricantes facilitan información sobre los
métodos analíticos que deben emplearse para sus sustancias en el registro de los productos,
en muchos países la capacidad económica y técnica limita la generación de información
cuantitativa detallada. Es decir, muchos plaguicidas no se encuentran en las aguas
subterráneas simplemente porque no se han buscado. La norma mínima (es decir, la
concentración máxima permitida de plaguicidas) que deben respetar los Estados miembros
se establece en la Directiva 97/57/CEE, en consonancia con la modificación de la Directiva
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relativa al agua potable (98/83/CEE), en 0,1 µg/l. La Directiva modificada también obliga a
los Estados miembros a que garanticen que el control del agua potable incluya el análisis de
los residuos de plaguicidas. La AEMA informa de que la atrazina, uno de los dos
plaguicidas que con más frecuencia se encuentran en las aguas subterráneas (el otro es la
simazina) alcanzaba niveles superiores a 0,1 µg/l en más del 25% de los lugares de
muestreo en Eslovenia y entre un 5% y un 25% de los lugares en Austria.
3.2.5. Derramamientos accidentales
La discusión anterior trata de los impactos a largo plazo o "crónicos" de las actividades
agrícolas normales en la calidad y la cantidad del agua. Sin embargo, los debates durante el
seminario también pusieron de manifiesto la necesidad de abordar los derramamientos
accidentales (por ejemplo) de plaguicidas que pueden dar lugar a una contaminación grave
con tenga repercusiones negativas en el ecosistema y la salud humana. El vertido ilegal de
sustancias químicas y de lodos agrícolas también constituye un riesgo importante de
contaminación graves.
3.2.6 Aumento de los sedimentos
La pérdida de la cubierta de vegetación natural debida al desmonte de tierras para usos
agrícolas o al desarrollo del turismo (especialmente en las regiones de montaña), así como
los efectos de prácticas de cultivo como la roturación, han contribuido en muchas partes de
Europa a la incorporación a los cursos de agua de cantidades perceptiblemente cada vez
mayores de sedimentos. Ello, a su vez, puede tener efectos perjudiciales para los
ecosistemas de agua dulce ya que se reduce el hábitat para la flora y a la fauna que precisan
una turbidez baja y se produce un relleno acelerado de los humedales. Esto puede constituir
un problema particular para algunos tipos de humedal de pequeño tamaño como charcas y
lagos pequeños en las zonas rurales que ya sufren la presión de las actividades de drenaje.
3.3. Variabilidad geográfica y temporal
Los apartados 3.1. y 3.2. incluyen muchas referencias a las variaciones geográficas y
temporales que caracterizan a los diferentes impactos identificados. Entre las variaciones
clave que deben tenerse en cuenta al aplicar la DMA se encuentran las siguientes:
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Ø Diferencias naturales entre las regiones de Europa (por ejemplo, diferencias
climáticas entre los países septentrionales y meridionales, con la pluviosidad
irregular típica de Europa meridional; el estudio de caso que aborda la
protección del Acuífero 23 en España demuestra claramente la necesidad de
que el uso del suelo y del agua se adapte durante los períodos de sequía).
Ø Diferencias económicas, incluidas las diferencias entre los Estados miembros de
la UE (por ejemplo las diferencias objeto de las ayudas del Fondo de
Cohesión), así como las diferencias entre la UE y los Estados miembros no
pertenecientes a la UE (véase el apartado 4.5.).
Ø Diferencias dentro de un país o de una cuenca fluvial debido a las variaciones en
el uso del suelo, tipo de suelo y roca del lecho, y sobre todo a las diferencias en
las reacciones y los tiempos de reacción de los distintos sistemas
hidrogeológicos ante los cambios en el uso del suelo.
Ø Cambio climático, que tendrá importantes repercusiones en el agua y la
agricultura en Europa durante el siglo XXI, y requerirá una modificación de las
prácticas actuales de uso del suelo y del agua.
Este alto grado de variabilidad significa que no es posible encontrar un enfoque de "talla
única" universal para gestionar la interfaz entre la agricultura y el agua. Las soluciones deben
adaptarse apropiadamente a cada cuenca (y subcuenca), teniendo en cuenta factores y
niveles europeos, nacionales y regionales/locales. Mediante la defensa de una gestión del
agua en el nivel de la cuenca, la DMA proporciona un marco con la flexibilidad adecuada
para integrar estos diferentes factores y niveles de intervención.
4. Enfoques e instrumentos
4.1. El valor de los datos de partida, la fijación de objetivos, los modelos y el control
Para desarrollar una estrategia apropiada de cuenca fluvial que elimine o atenúe los posibles
conflictos entre la agricultura y un uso sostenible del agua, es fundamental disponer de datos
de partida suficientes. Asimismo es importante fijar objetivos significativos y realistas en
cuanto a la calidad y la cantidad del agua.
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Por ejemplo, en lo que se refiere a Inglaterra y el País de Gales (véase la contribución
presentada por G. Phillips, pág. 39), la Agencia Europea del Medio Ambiente publicará en
breve una estrategia de control de la eutrofización. De este modo se reconoce que el control
de los nutrientes en la cuenca fluvial depende básicamente de la capacidad de disponer de
suficiente información sobre las fuentes de entrada de nutrientes en cada cuenca.
Un estudio llevado a cabo en la región de "The Broads", en el Este de Inglaterra, utilizó un
modelo de coeficiente de exportación, combinado con información histórica sobre el uso del
suelo, con objeto de fijar un objetivo para los niveles de fósforo en consonancia con los
niveles inferidos ("hindcast") para un período previo a la intensificación generalizada de la
agricultura. Las posibles medidas de gestión de la cuenca se evaluarán en función de la
contribución que puedan prestar a la consecución de este objetivo. El uso del método de
"hindcasting" no implica que se abogue por una vuelta a los modelos de uso del suelo o a
las condiciones socioeconómicas de los años 30.
El modelo de coeficiente de exportación se reveló particularmente útil para evaluar las
contribuciones relativas de las diversas fuentes de contaminación (es decir, domésticas,
agrícolas e industriales, así como las variaciones dentro de estas categorías amplias). El
modelo demostró que la agricultura constituye una fuente importante de fósforo, de modo
que una instalación de elevado coste para eliminar el fósforo en los lugares de tratamiento
de las aguas residuales solamente tendría un impacto limitado sobre la entrada global de
fósforo a los sistemas de agua dulce.
En la provincia austríaca de Estiria (Steiermark; véase la contribución de G. Suette, pág.
61), el desarrollo y la aplicación de normas de uso del suelo en las zonas protegidas fue
precedido por una prolongada fase de recopilación de datos científicos. Las normas se
modificaron a la luz de los datos obtenidos en el control que se iba realizando, lo que arrojó
resultados iniciales por debajo de las expectativas.
4.2. Desarrollo rural sostenible y Política Agrícola Común
Uno de los principios directrices para una gestión eficaz de las cuencas fluviales es un
desarrollo rural sostenible, del que la agricultura es sólo un elemento (si bien un elemento
clave), de las zonas rurales multifuncionales. Esto implica la necesidad de fijar objetivos
socioeconómicos, además de objetivos ambientales, a la hora de poner en práctica la
DMA. La reforma de la Política Agrícola Común (PAC) con arreglo a la Agenda 2000
supuso un cierto progreso en el camino hacia una agricultura más sostenible desde el punto
de vista ecológico, pero la PAC sigue favoreciendo la maximización de la producción sobre
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otros posibles escenarios. En especial, la PAC sigue pagando ayudas a los cereales, las
aceitunas y el tabaco proporcionales a la productividad por hectárea (o favorece
específicamente los cultivos de regadío mediante pagos más elevados), de modo que es un
gran estímulo para el uso continuado de la irrigación en lugar de los regímenes pluviales. Es
probable que este planteamiento se traduzca en un desarrollo rural desequilibrado e
insostenible y siga generando graves presiones sobre los recursos hídricos (en sus aspectos
cuantitativos y cualitativos) en gran parte de Europa. Está prevista una reforma ulterior de la
PAC que irá estrechamente vinculada al proceso de ampliación de la UE y a las
negociaciones de la Organización Mundial del Comercio, así como al futuro del cultivo de
organismos genéticamente modificados. Esta reforma suplementaria brindará una
oportunidad singular para ayudar a resolver parte de los conflictos actuales entre la
agricultura intensiva y la gestión sostenible del agua. Los planes de gestión de cuenca fluvial
previstos en la DMA establecerán una base sólida para la planificación y el desarrollo
territoriales, y para la aplicación de elementos de la PAC y de los Fondos Estructurales y el
Fondo de Cohesión.
Hay un profundo debate sobre en qué medida los agricultores deben ser compensados por
evitar prácticas que puedan tener consecuencias negativas para los recursos de agua dulce.
Las condiciones medioambientales adicionales ("ecocondicionalidad") en el nivel nacional
constituyen un mecanismo por el cual el pago de las ayudas agrarias puede hacerse
depender de que los agricultores contribuyan a alcanzar los objetivos ambientales de la
DMA. Muchos participantes en el seminario subrayaron la necesidad de transformar las
ayudas que siguen recompensando a la agricultura intensiva en un sistema que recompense
económicamente a los agricultores por proporcionar servicios y beneficios
medioambientales. Aunque la ecocondicionalidad puede ser un instrumento para trazar una
línea de referencia, es posible que los pagos agroambientales sean necesarios para alcanzar
objetivos específicos de biodiversidad en los ríos y humedales.
En numerosas ocasiones se insistió en la necesidad de un enfoque integrado, que implique la
participación de todas las partes interesadas. Por ejemplo, se señaló que los supermercados
pueden desempeñar un papel sumamente importante a la hora de determinar las prácticas
agrarias en el cultivo de algunos productos agrícolas (por ejemplo las verduras, las frutas)
en Europa Occidental. Los supermercados pueden exigir que los cultivos se rieguen con
agua limpia, aunque ello pueda ejercer una presión sobre los recursos de agua que no se
justifica en términos de protección de la salud del consumidor. También se puso de relieve
que, para tener éxito, las soluciones sostenibles requieren el apoyo de todos los usuarios del
agua y del suelo. En muchos casos las soluciones más eficaces se iniciarán en el nivel local.
Es necesario un diálogo constante para alcanzar el consenso a fin de maximizar la
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comprensión mutua entre los diferentes grupos de interés. Por ejemplo, el estudio de caso
que trataba del Acuífero 23 en España central (véase pág. 95) demostró que el problema
de las perforaciones ilegales es un problema político y cultural complejo, que no puede
arreglarse fácilmente con medidas coercitivas.
4.3. Instrumentos para abordar los impactos de la agricultura sobre la calidad y la
cantidad del agua
4.3.1. Instrumentos técnicos
Varios estudios de caso demostraron que pueden lograrse mejoras significativas en la
calidad y cantidad de agua mediante el fomento de soluciones técnicas basadas en las
"mejores prácticas" (por ejemplo en cada explotación agrícola o terreno concretos) en el
nivel local.
El estudio de caso de la región de Weser-Ems, en el Noroeste de Alemania, (véase pág.
113) muestra cómo un agricultor fue capaz de pasar a una producción ecológica más
rentable, con importantes beneficios ambientales, gracias a la correspondiente reducción de
insumos. Esto demuestra cómo el desarrollo de capacidades en tecnología de la producción
y estrategias de comercialización condujo a mejoras significativas de la calidad de las agua
subterráneas. Se proporcionó asesoramiento técnico a un total de 54 explotaciones
agrícolas en 11 zonas protegidas sobre cómo pasar de una agricultura convencional de
insumos elevados a una producción ecológica.
En el debate se señaló que se ha demostrado experimentalmente cómo reducir de forma
sensible el contenido de nutrientes de los alimentos para animales (y, por tanto, el nivel de
riesgo potencial para la calidad del agua que representan los vertidos de la explotación), sin
que ello tenga un impacto negativo sobre la productividad agrícola.
El estudio de caso que trataba de la sobreexplotación del Acuífero 23 en la cuenca del
Guadiana, en España central, (véase pág. 95), mostró cómo los cambios tecnológicos,
incluída la introducción de la medición (uso de contadores) y el paso al riego por goteo
pueden reducir considerablemente el volumen extraído del acuífero.
Se considera generalmente que la medición, combinada con una imposición adecuada del
uso del agua, es un instrumento técnico de control importante para gestionar el suministro y
la demanda de agua (en conjunción con un marco legislativo y administrativo y un sistema de
tarificación adecuado).
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En el mismo estudio sobre la cuenca del Guadiana también se hacía referencia a la
utilización de otro instrumento técnico de gran envergadura, a saber los trasvases de agua
entre distintas cuencas. Sin embargo, es poco probable que este planteamiento, al que se
recurrió para suministrar agua de "emergencia" al desecado Parque Nacional de las Tablas
de Daimiel , constituya una solución viable puesto que no aborda las causas últimas de los
problemas y altera el funcionamiento hidrológico de un ecosistema de importancia
internacional.
4.3.2. Instrumentos económicos
La tarificación o la imposición de gravámenes por el uso y la contaminación de las aguas es
el primer tipo de instrumento económico que debe considerarse. El texto original de la
Propuesta de DMA de la Comisión daba importancia al concepto de "recuperación íntegra
del coste" como base para la tarificación del uso del agua. Falta por ver cómo quedará
recogido este principio clave en el texto final. Una tarificación del uso del agua que tenga
más en cuenta principios económicos y ambientales sólidos puede reducir la presión de la
agricultura sobre los recursos hídricos. La contribución de A. Garrido (véase pág. 85) hizo
hincapié en la utilización relativamente rara de la tarificación del uso del agua como
instrumento de gestión de la demanda en la región mediterránea, en la que la aplicación de
políticas adecuadas de tarificación sigue siendo una opción clave para la gestión sostenible
de un recurso escaso.
La creación de incentivos financieros es otro instrumento económico que puede fomentar la
adopción de prácticas más eficaces, menos contaminantes y reducir, por consiguiente, la
presión sobre los recursos hídricos. La introducción de la medición en el Acuífero 23 se
utilizó junto con los pagos agroambientales (es decir, un incentivo financiero para no plantar
cultivos que requieren grandes cantidades de agua como la remolacha azucarera y el maíz),
las restricciones legales al uso del agua y la implantación del riego por goteo para reducir el
consumo de agua. En 1995, el 80% de la zona recibía pagos agroambientales y la
extracción de agua se había reducido en 250 m3/ ha por año. Aunque algunas partes
interesadas locales piden que se mantengan las ayudas agroambientales, un sector crítico
afirma que su elevado coste (100 millones de Euro entre 1993 y 1995) no es viable y que el
acuífero está lejos de haberse recuperado. También se argumenta que los pagos
agroambientales actuales desvirtúan el principio de "quien contamina, paga", ya que de
hecho se compensa a los agricultores por cumplir la legislación relativa al agua. Los
resultados del intento de configurar diversos escenarios políticos para los pagos agrícolas
14
(véase la contribución de M. Sumpsi, pág. 99) sugieren que la introducción de la
"ecocondicionalidad" (es decir, las condiciones medioambientales adicionales), con arreglo a
las reformas de la PAC contenidas en la Agenda 2000, sería la solución más rentable para
conjugar el ahorro de agua con la necesidad de mantener las rentas agrarias.
El estudio de caso sobre el Norte de Suecia (véase pág. 75) proporciona otro ejemplo de
incentivos financieros. Muestra cómo se han utilizado los pagos para zonas ecológicamente
sensibles a fin de permitir a los agricultores pasar a la producción de carne de vacuno
ecológica para la que existe un mercado importante. El sector de las ONG ha
desempeñado un papel importante a la hora de impulsar proyectos piloto aportando una
modesta finaciación y facilitando información y asesoramiento técnico y sobre
comercialización.
Sin embargo, el sector público (ya sea comunitario, nacional o regional) no otorga
necesariamente incentivos financieros.
El estudio de caso de Estiria, Austria (véase la pág. 61) muestra cómo la nueva legislación
introdujo medidas técnicas para reducir las entradas de nutrientes en las zonas protegidas
mediante modificaciones en los modelos de uso del suelo y de rotación y una disminución de
la utilización de fertilizantes. Sin embargo, el coste de estas medidas, que están sujetas a
acuerdos entre la empresa de suministro de agua y los agricultores concernidos, se hace
pagar el consumidor, con lo que el precio del agua pasó de 9,50 ATS por m3 a 12,50 ATS
por m3.
La contribución de A. Garrido (véase pág. 85) revisa el papel que desempeña otra
categoría de instrumentos económicos, en concreto la "cesión" del agua y la transferencia de
derechos y permisos de agua en la región mediterránea (y en España especialmente). Una
serie de "miniestudios de caso" sobre diversas regiones autónomas de España (Cataluña,
Murcia y Andalucía) se utiliza para ejemplificar toda una gama de planteamientos:
intercambio de derechos de agua por inversión en infraestructura de agua, tarificación del
uso del agua con recuperación íntegra del coste, y un sistema de opciones sobre los
derechos de agua. Se concluye que es viable llegar a soluciones "provechosas para ambas
partes", pero que es tan deseable como necesaria una combinación equilibrada de
instrumentos a fin de que cada uno por separado produzca los beneficios que se pretende
obtener. En el primer estudio de caso, los agricultores acordaron transferir parte de sus
derechos de agua a un suministrador de agua municipal a cambio de la modernización del
sistema de distribución. La cantidad transferida se compensó enteramente con una red de
15
suministro más eficaz. El segundo estudio de caso mostró cómo un sistema sofisticado de
registro y tarificación del uso del agua (y de fertilizantes) permitió reducir un 14% del
volumen global de agua utilizada para el riego. El tercer y último estudio de caso contempla
un acuerdo entre los agricultores y una empresa municipal de aguas que obligue a los
agricultores (a cambio de pagos al contado) a transferir parte de sus derechos de agua a la
ciudad en época de sequía. Se dan otros ejemplos de tarificación del uso del agua como
instrumento de gestión de la demanda en Italia y Portugal.
Varios participantes destacaron las oportunidades que ofrece el instrumento financiero
conocido como LEADER (Liaisons Entre Action de Développement de l´Economie
Rurale). Se trata de una iniciativa comunitaria (responsable principal: DG de Agricultura)
para fomentar proyectos piloto de desarrollo rural. Mediante la concesión de ayudas,
LEADER aspira a impulsar las acciones innovadoras en el nivel local en el sector privado y
público y a contribuir al intercambio de experiencias entre los distintos Estados miembros y
dentro de los mismos.
4.3.3. Instrumentos legislativos, institucionales y administrativos
Entre los instrumentos de esta categoría cabe citar:
• Las directivas de la UE (por ejemplo, la Directiva marco relativa al agua-DMA),
• La legislación nacional, regional y local,
• Las políticas nacionales, regionales y locales,
• Las autoridades responsables de la gestión de las cuencas fluviales y los planes de
gestión,
• Los órganos consultivos para los usuarios del agua,
• Los programas de control e intercambio de datos entre diversas instancias.
La futura DMA constituye un ejemplo excelente de instrumento legislativo en el nivel de la
UE que deberá trasponerse y aplicarse mediante disposiciones legales nacionales. Varias
de las contribuciones presentadas en el seminario pusieron de manifiesto que los objetivos
fijados en otras directivas (por ejemplo la Directiva relativa el agua potable) fueron el
desencadenante de la aplicación de medidas destinadas a reducir los impactos negativos de
la agricultura sobre la cantidad y la calidad de agua. Otras contribuciones mostraron cómo
las disposiciones de directivas no directamente relacionadas con el agua, como la Directiva
relativa a los hábitats, pueden aplicarse de manera que presten una contribución importante
al funcionamiento sano y a la diversidad biológica de los ecosistemas de agua dulce.
16
Hay varios ejemplos del papel relevante que desempeña la legislación nacional y federal. En
Austria, la Ley federal del Agua permitió la creación de áreas de protección de las aguas
subterráneas que incluía restricciones en el uso del suelo. En España, la entrada en vigor en
1986 de la Ley del Agua impulsó los esfuerzos para evitar la sobreextracción.
Uno de los principios clave de la DMA es la gestión de las aguas dulces en el nivel de
cuenca fluvial y el requisito de elaborar planes de gestión de cuenca. El enfoque de cuenca
fluvial (o cuenca hidrográfica) se expone con claridad en varias de las contribuciones al
seminario, sobre todo en el estudio de caso relativo al Acuífero 23 en Castilla-La Mancha.
Este ejemplo puso en evidencia la necesidad y las contribuciones respectivas de la autoridad
de gestión de la cuenca, los grupos de usuarios y los equipos de investigación
multidisciplinarios.
En algunos casos será preciso establecer mecanismos de consulta y actuación entre las
cuencas y los países afectados por un problema común. Existen estructuras formales y
permanentes en varias cuencas más grandes, incluidas las conocidas Comisiones del Rin y
del Danubio. Sin embargo, se señaló que también las consultas menos formales pueden ser
de gran valor. Un ejemplo de tal mecanismo fue el taller internacional sobre "Desarrollo de
una política de protección de las aguas subterráneas para las regiones agrícolas de la
cuenca del río Drava" celebrado en Eslovenia a finales de marzo de 2000, con el apoyo del
programa comunitario PHARE.
Sin embargo, algunas de las contribuciones también llaman la atención sobre la distancia que
existe a veces entre la legislación y su aplicación. Por ejemplo, volviendo al caso del
Acuífero 23, existe un gran número de perforaciones ilegales en el acuífero, pero debido a
los recursos limitados de la autoridad de la cuenca fluvial y a la posibilidad de graves
disturbios en la población, no se impone el cumplimiento efectivo de la legislación. Esto
demuestra claramente la necesidad de enfocar los problemas técnicos, legislativos y
socioeconómicos de manera integrada.
4.4 Selección de los instrumentos que deben emplearse
El seminario puso de manifiesto que se dispone de una amplia gama de instrumentos para
contribuir a eliminar o minimizar los impactos adversos de la agricultura sobre la cantidad y
la calidad de agua (véase el cuadro sinóptico a continuación).
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Cuadro sinóptico de la gama de instrumentos examinada en el seminario
Herramienta/Instrumento Referencia en las actas
1. TÉCNICOSMejora de las prácticas agrícolas y deriego
Kieft & Znaor, p. 47; Confalonieri, p. 67, Sequeira, p. 31.
Conversión a una agricultura sosteniblede bajos insumos (p. ej. ecológica)
Kieft & Znaor, p. 47; Lanz, p.113, Seul, p.117, Peek, p. 123
Retirada de tierras Suette, p. 61Medición del agua Beaufoy, p. 95Trasvases de gran envergadura entrecuencas
Beaufoy, p. 95
2. ECONÓMICOSTarificación del uso del agua Garrido, p. 85Cesión de los derechos y cuotas de agua Garrido, p. 85Incentivos financieros para adoptar lasmejores tecnologías y prácticas
Garrido, p. 85
• pagos agroambientales Jennersten, p. 75; Beaufoy, p. 95
3.LEGISLATIVOS,INSTITUTIONALES,POLÍTICOSDirectiva marco relativa al agua Conclusión y adopción anticipada en la segunda mitad
de 2000; Olsen et al., p. 59.Reforma de la PAC Beaufoy p. 95; Sumpsi, p. 99.Ecocondicionalidad potencial en el marco de la Agenda 2000.Leyes nacionales y regionales sobre elaguaRegímenes locales de extracción
Suette, p. 61; Beaufoy, p. 95; Aragón, p. 103; Lanz, p. 113.
Organizaciones de cuenca fluvial Beaufoy, p. 95; Aragón, p. 103.Diversificación económica (es decir,desarrollo de nuevas actividadeseconómicas) en las zonas rurales
Jennersten, p. 75; Beaufoy p. 95; Olmedo, p. 109.
Legislación nacional y regional Suette, p. 61; Lanz, p. 113; Seul p. 117.Enfoque participativo, creación deconsenso
Suette, p. 61; Olsen et al., 59; Jennersten, p. 75; Aragón, p.103; Olmedo, p. 109.
4. ANALÍTICOS (INSTRUMENTOSTRANSVERSALES PARA UTILIZAREN OTRAS CATEGORÍAS)
Investigación y control Sequeira, p. 31; Phillips & Johnes, p. 39; Olmedo, p. 109.Modelos prospectivos Sequeira, p. 31; Phillips & Johnes, p. 39; Sumpsi, p. 99.
Es importante aprovechar las oportunidades disponibles, pero la gama de opciones resulta a
veces desconcertante. Los siguientes "principios orientativos" extraídos de las
presentaciones y los debates pueden servir de ayuda en el proceso decisorio:
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Ø Es esencial fijar objetivos claros desde la perspectiva tanto del uso del agua
como de la agricultura;
Ø Por lo general es necesario elegir una combinación de instrumentos (no es
probable que haya una sola respuesta para un problema determinado);
Ø Los instrumentos elegidos deben adecuarse a la escala geográfica apropiada (es
decir, del marco político amplio en el nivel de la UE a medidas específicas en
explotaciones agrícolas individuales, pasando por los planes de gestión de
cuenca fluvial);
Ø Todos los instrumentos utilizados deberían tener una base jurídica sólida;
Ø Todos los instrumentos deberían apoyarse en una adecuada recogida de datos
previa a su aplicación a fin de evaluar el probable impacto de las diferentes
opciones en los indicadores medioambientales, sociales y económicos;
Ø El control (seguimiento) es fundamental para evaluar el impacto y la eficacia del
(de los) instrumento(s) seleccionado(s);
Ø Debería desarrollarse un enfoque participativo de modo que todas las partes
interesadas intervengan en la medida adecuada, perfectamente informadas y
comprometidas con la opción, el desarrollo y la aplicación de los instrumentos.
Esto a su vez requiere confianza y cooperación. Puede ser útil recurrir a una
mediación exterior.
4.5. Agricultura y agua en Europa Central y Oriental
El seminario llamó en particular la atención sobre las considerables diferencias entre los
actuales 15 Estados miembros de la UE y los países de Europa Central y Oriental (PECO),
muchos de los cuales participan activamente en las negociaciones de adhesión (Bulgaria,
República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania, Eslovaquia y
Eslovenia). Estas diferencias deben tenerse en cuenta al evaluar los enfoques y los
instrumentos para conciliar los intereses del agua y la agricultura en esta región de Europa.
H. Kieft y D. Znaor presentaron una contribución basada en un proyecto PHARE de cuatro
años cuyo objetivo era prestar asesoramiento sobre medidas de política agraria a los
19
gobiernos de Bulgaria, Hungría y Rumania (véase pág. 47). Ello supuso la creación en cada
país de equipos de cooperación compuestos por agricultores, funcionarios públicos, ONG,
investigadores y consultores europeos occidentales. El estudio confirmó la importancia de
las fuentes agrícolas difusas en relación con los niveles de nitrógeno y fósforo en el agua, a
la vez que se reconocía que la utilización de sustancias químicas agrarias ha disminuido
radicalmente desde 1989. Sin embargo, aunque los rendimientos también bajaron
considerablemente, su caída no ha sido tan grande como la disminución de la utilización de
químicos. Esto implica que la situación actual de agricultura de bajos insumos, impuesta por
la situación económica, puede ofrecer una "ventana de lanzamiento", es decir, un lapso de
tiempo durante el cual puede impulsarse la mejora de los rendimientos mediante la
introducción de las mejores prácticas agrícolas y no mediante una vuelta a los niveles de
insumos perjudiciales para el medio ambiente anteriores a 1989. Aprovechar esta
oportunidad contribuiría a garantizar mejoras sostenibles y a largo plazo, en particular de la
calidad del agua.
En el caso de la cuenca del Danubio, se ha constatado que es preciso fijar la utilización de
fertilizantes en aproximadamente un 40-50% del nivel de 1991 para evitar que prosiga la
eutrofización del Mar Negro. Estos niveles se aproximan a la situación actual, dando por
supuesto que no se producirá un aumento de insumos. Esto no está en consonancia con la
actual política gubernamental en la mayor parte de la región. Debería prestarse más
atención al desarrollo de la agricultura sostenible, haciendo hincapié en los beneficios
ambientales y socioeconómicos que pueden derivarse de ella. Ésta debería integrar factores
de las prácticas agrícolas convencionales (de insumos elevados), y de las prácticas
integradas y ecológicas, y requiere un cambio de manera de pensar en el nivel
macroeconómico (más que en el sector agrícola) a fin de garantizar la internalización de los
costes de contaminación del agua.
Por ejemplo, en el caso de Hungría, cuando se internalizaron los costes externos
medioambientales de la lixiviación del nitrato en precios modelo mediante el cobro de 1
Euro por kg. de nitrógeno lixiviado, se demostró que la agricultura sostenible (es decir, de
bajos insumos) generaba valores de producción neta 40% más elevados que los de la
agricultura convencional (de insumos elevados).
En el debate se destacó la importancia de movilizar la experiencia de los PECO y
conjugarla con la experiencia adquirida en la UE y los EEUU. Es extremadamente necesario
que la acción conjunta aumente la disponibilidad de información sobre técnicas de
comercialización en el contexto de la privatización del suelo y de la actividad empresarial y
del cambio global hacia una economía de mercado. Sin embargo, para evitar las
20
"soluciones" inadecuadas, es importante que el desarrollo de capacidades responda a las
necesidades concretas de la región de Europa Central y Oriental. Para ello deben
entablarse una comunicación y un diálogo continuos en todos los niveles a fin de poder
diseñar cursos de formación y otras medidas de desarrollo de capacidades que se ajusten a
unos requisitos específicos (por ejemplo garantizar el acceso a la información sobre las
mejores prácticas en las técnicas de cultivo y de gestión de tierra para maximizar los
beneficios medioambientales y minimizar los costes de los insumos, manteniendo unos
niveles de producción rentables).
En el Anexo III figura otro debate sobre la experiencia de un país de la región de Europa
Central y Oriental; se trata de un documento elaborado durante el seminario y aportado
como contribución al acta por tres participantes polacos que representaban a la Fundación
de la Baja Silesia para el Desarrollo Sostenible (ONG), el Instituto para la Recuperación del
Suelo y la Agricultura Esteparia y el Centro Medioambiental Regional para Europa Central
y Oriental - REC.
5. Conclusiones
ü El seminario confirmó que los impactos agrícolas sobre el estado de las aguas
constituyen una preocupación importante en toda Europa, en sus aspectos tanto
cuantitativos como cualitativos. Hay diferencias regionales obvias, por ejemplo entre el
Noroeste de Europa, el Mediterráneo y los PECO. Aparte de las repercusiones en la
biodiversidad y el paisaje de Europa, esta "presión sobre el agua" constituye una
amenaza para la salud humana y la sostenibilidad a largo plazo de la producción de
alimentos. Los impactos directos incluyen la sobreextracción de aguas subterráneas y la
contaminación de las aguas superficiales y subterráneas fruto de una utilización excesiva
de fertilizantes. Sin embargo, se dan también cambios en el ecosistema producidos por
la intensificación de las prácticas agrícolas en los últimos 50 años. Por ejemplo, la
eutrofización se ha generalizado en todo el continente, provocando daños considerables
en ríos, lagos y humedales, y ha ocasionado pérdidas económicas como la reducción de
la producción pesquera. Debido a las drásticas alteraciones físicas, como la pérdida de
la cubierta natural de vegetación y la regulación de los sistemas fluviales, el suelo tiene
ahora menos capacidad de almacenar y eliminar nutrientes y plaguicidas. En los países
meridionales, la salinización y la sodización provocadas por sistemas de irrigación y
prácticas de cultivo inadecuados (aunque la práctica se ve a menudo restringida por el
sistema en uso) limitan en la actualidad la superficie de terreno disponible para uso
21
agrícola. Es probable que todos los impactos actuales se acentúen con el cambio
climático.
ü Una parte de la legislación existente, como la Directiva de la UE relativa a los nitratos,
ha dado pocos resultados en la lucha contra estos problemas debido a su deficiente
aplicación en muchos Estados miembros. Las ayudas procedentes de los Fondos
Estructurales y del Fondo de Cohesión y el apoyo de la PAC a las prácticas agrícolas
intensivas contribuyen a la contaminación de las aguas y permiten la extensión de la
agricultura de regadío, por ejemplo mediante la construcción de presas, sistemas de
trasvase de agua y subvenciones más cuantiosas para los cultivos de regadío,
independientemente de su sostenibilidad medioambiental, social o económica. Algunos
sistemas agroambientales se han centrado en la reducción o reversión de los fenómenos
de contaminación o de extracción del agua, pero su impacto es muy limitado en razón
del ínfimo porcentaje que la PAC asigna a estas medidas (alrededor del 4% en 1998).
ü La nueva posibilidad de imponer condiciones medioambientales para recibir los pagos
de la PAC en el nivel nacional ("condiciones medioambientales adicionales" o
"ecocondicionalidad") que se introdujo con la reforma de la PAC de la Agenda 2000
constituye un instrumento para fomentar la adopción por parte de los agricultores de
prácticas mejoradas con objeto de reducir el impacto negativo de la agricultura sobre
los recursos hídricos. Sin embargo, el grado de su influencia in situ dependerá del
compromiso y la voluntad de los Estados miembros para aplicar este nuevo instrumento
político.
ü Algunos ejemplos se centraron en la utilización de fondos públicos para contribuir a
reducir el daño ocasionado en la actualidad por las actividades agrícolas, por ejemplo
para controlar la contaminación por nitratos y mejorar la calidad del agua potable o
reducir los volúmenes extraídos de los acuíferos sobreexplotados. Aunque se han
logrado algunos resultados positivos, este enfoque revela claramente sus limitaciones.
ü Es posible que sea difícil establecer un equilibrio entre la necesidad de cumplir las
normas ambientales y los objetivos sociales de mantener las rentas agrarias y el empleo.
Se propuso que los incentivos y las medidas de compensación destinados a fomentar
cambios en la agricultura sólo deberían utilizarse una vez que se hayan alcanzado las
normas de "buenas prácticas agrícolas".
ü La agricultura también puede tener un papel positivo para configurar los paisajes
europeos y conservar los valiosos hábitats que constituyen los humedales. Sin embargo,
22
una integración auténtica de la agricultura y los objetivos ambientales requiere un nuevo
enfoque. Es necesario proseguir las reformas de la PAC a fin de reducir los incentivos
que impulsan a los agricultores a intensificar la producción y, por consiguiente, su
impacto sobre la cantidad y la calidad del agua. Es preciso transferir un mayor
porcentaje de la PAC a instrumentos políticos tales como el desarrollo agroambiental y
rural sostenible para fomentar y consolidar la aplicación a largo plazo de la Directiva
marco relativa al agua.
ü El seminario respaldó enérgicamente la necesidad de planear medidas para conciliar los
objetivos ambientales para el agua y las prácticas agrícolas en el nivel de cuenca fluvial,
de conformidad con lo propuesto en la futura Directiva marco relativa al agua de la UE.
Los participantes también señalaron la existencia de una gama amplia de instrumentos
relacionados con la legislación de la UE (por ejemplo las reformas de la PAC, los
Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión introducidas en la Agenda 2000, o el
papel de la tarificación del uso del agua en la DMA) y con las políticas agrarias e
hidrológicas nacionales.
ü La Directiva marco relativa al agua incluirá un proceso de planificación que ayudará a
evaluar los impactos y a coordinar las intervenciones y medidas en el nivel geográfico e
hidrológico apropiado. Los estudios de caso apuntan hacia el papel que podrían
desempañar muchos actores diferentes en el desarrollo de soluciones a los conflictos
entre la agricultura y el agua. Por ejemplo, durante el seminario se mencionaron las
iniciativas de agricultores particulares, asociaciones agrarias, suministradores privados y
públicos de agua, cadenas de supermercados, asociaciones de defensa de la agricultura
biológica y autoridades locales. A este respecto, se consideró esencial el requisito de un
proceso de planificación transparente y participativo, que permita a los interesados
influir en la toma de decisiones.
ü Varios estudios de caso mostraron que una vez identificado un conflicto entre la
agricultura y el estado del agua, es preciso entablar un diálogo constructivo con los
afectados que se apoye en una información independiente sobre las opciones para la
modificación de las prácticas agrícolas.
ü En muchos casos, por ejemplo en los PECO, hay una necesidad de formación y de
desarrollo de capacidades a fin de contribuir a la adaptación de la agricultura a la
economía de mercado.
23
ü A medida que comience a cambiar el impulso político que fomenta una agricultura
basada en la producción, ya que la opinión pública exige cada vez más normas
ambientales y la calidad de los alimentos como cuestiones clave, será preciso cuestionar
el interés prioritario que se concede a las rentas agrarias y reconocer la necesidad
ecológica de mejorar las prácticas agrícolas y las limitaciones en el suministro de agua.
ü En muchas situaciones, se requiere un "cambio del sistema" en la práctica agrícola (por
ejemplo pasar de métodos de agricultura intensiva, de insumos elevados, a métodos de
bajos insumos) para obtener beneficios apropiados y duraderos. Ello exigirá que los
agricultores adapten sus prácticas y, por consiguiente, será necesario crear instrumentos
políticos encaminados a integrar los objetivos ambientales y sociales. Es preciso
aprovechar las oportunidades para desarrollar un interés común mediante el fomento de
un desarrollo rural sostenible en el marco político y económico actual. En particular, se
señaló que en muchos PECO la agricultura de baja producción y de bajos insumos
ofrece una oportunidad importante de invertir en desarrollo rural sostenible, y que el
análisis de las opciones desde el punto de vista macroeconómico demuestra que ello
beneficiaría a las rentas agrícolas y al PIB más que la intensificación de la agricultura
que podría resultar de la adhesión de estos países a la UE.
ü La innovación y la experimentación desempeñan un papel crucial para determinar la
solución más eficaz y sostenible a un problema concreto. Muchos de los estudios de
caso señalaron que se habían obtenido buenos resultados gracias a enfoques
innovadores puestos en práctica con la colaboración de un conjunto de interesados. Sin
embargo, es preciso intensificar la investigación y los esfuerzos analíticos para identificar
claramente los factores claves de éxito que permitirían su aplicación, con las
modificaciones necesarias, a otras situaciones y circunstancias.
ü Algunos temas importantes no se discutieron en profundidad durante el seminario, que
dispuso de un tiempo limitado para abordar muchas cuestiones. Entre los temas que
merecen más atención cabe citar los siguientes: el impacto del drenaje en la agricultura y
los ecosistemas de agua dulce (en términos tanto de pérdida de terreno como de
pérdida de funciones y valores); el impacto de las prácticas de cultivo (por ejemplo, la
intensidad de la gestión de los prados húmedos) sobre la biodiversidad de los
ecosistemas de agua dulce, y el impacto de la reducción de los flujos fluviales (debida a
la extracción de agua para regadíos) sobre la biodiversidad de las aguas dulces. Habría
que aumentar el intercambio de información y de experiencia para garantizar que estos y
otros factores sean tenidos debidamente en cuenta en el desarrollo de los planes de
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gestión de cuenca fluvial de la DMA. Debería velarse especialmente por que en este
ámbito se tengan en cuenta la experiencia, las preocupaciones y las prioridades de los
países PECO.