nou 2015: 4¥der/utredninger/eksempler...nou 2015: 4 9 tap av norsk statsborgerskap kapittel 1...

NOUTap av norsk statsborgerskap

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 20 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: DSS – 03/2015

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Norges offentlige utredninger 2015: 4

NO

U 2

01

5: 4

Tap av norsk statsborgerskap

Norges offentlige utredninger 2015

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd Finansdepartementet

2. Å høre til Kunnskapsdepartementet

3. Advokaten i samfunnet Justis- og beredskapsdepartementet

4. Tap av norsk statsborgerskap Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Omslagsillustrasjon: Bjørn Sæthren, 07 Media AS

Norges offentlige utredninger2014 og 2015

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2014: 3 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014NOU 2014: 17 Pensjonsordning for arbeidstakere til

sjøs

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektorNOU 2014: 9 Ny adopsjonslovNOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Finansdepartementet:NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal

økonomiNOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og

velferd

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2014: 12 Åpent og rettferdig – prioriteringer

i helsetjenesten

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2014: 1 Ny arvelovNOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og

samfunnsvernNOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2014: 6 Revisjon av eierseksjonsloven

Kulturdepartementet:NOU 2014: 2 Lik og likskap

Kunnskapsdepartementet:NOU 2014: 5 MOOC til NorgeNOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skoleNOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalgNOU 2015: 2 Å høre til

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2014: 15 Norsk pelsdyrhold – bærekraftig

utvikling eller styrt avvikling?

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelserNOU 2014: 11 KonkurranseklagenemdaNOU 2014: 16 Sjømatindustrien

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

NOU Norges offentlige utredninger 2015: 4

Tap av norsk statsborgerskapUtredning fra utreder oppnevnt av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 5. september 2014.Avgitt til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 24. mars 2015.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2015

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1231-1

07 Aurskog AS

Til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Ved departementsoppnevning ble professor i offentlig rett, BenedikteMoltumyr Høgberg, oppnevnt som utreder for utredning om tap av norsk stats-borgerskap 5. september 2014. Utrederen legger med dette fram sin innstil-ling.

Oslo, 24. mars 2015

Benedikte Moltumyr Høgberg (utreder)

Mari Aam(sekretariatsleder)

Hanne Krogenæs

Fatima Zohra El Boukri

Innhold

Del I Innledning .................................... 7

1 Utreders mandat og arbeid ..... 9

2 Hovedpunktene i utredningen 102.1 Sammendrag .................................. 102.1.1 Innledende oversikt ....................... 102.1.2 Sammendrag: Det rettslige

rammeverk ..................................... 102.1.3 Sammendrag: Vurdering og

anbefaling ....................................... 112.2 Kapitteloversikt .............................. 12

Del II Dagens rettstilstand ................... 15

3 Gjeldende rett – statsborgerskap ........................... 17

3.1 Innledning ...................................... 173.2 Hvilke rettigheter og plikter gir

det norske statsborgerskapet? ..... 173.3 Hvordan norsk statsborgerskap

erverves .......................................... 183.3.1 Erverv ved fødsel ........................... 183.3.2 Erverv ved adopsjon ...................... 183.3.3 Erverv etter søknad ....................... 183.3.4 Erverv ved melding ....................... 193.4 Hvordan norsk statsborgerskap

tapes ................................................ 203.4.1 Tap ved erverv av annet

statsborgerskap .............................. 203.4.2 Tap ved fravær fra riket ................. 203.4.3 Tap etter søknad ............................ 203.4.4 Tilbakekall ...................................... 203.5 Administrasjon og saksbehandling 213.5.1 Saksbehandlingen etter

statsborgerloven ............................ 213.5.2 Instruksjonsmyndighet ................. 213.5.3 Berostilling av saker ...................... 213.6 Rettsvirkningene ved tap av

statsborgerskap .............................. 213.6.1 Innledning ...................................... 213.6.2 Personen blir utlending ................. 223.6.3 Utvisning muliggjøres ................... 223.6.4 Absolutt vern mot utsendelse

(retur) ............................................. 25

4 Gjeldende rett – straffeansvar .. 274.1 Innledning ...................................... 274.2 Mulig straffeansvar for deltakelse

i fremmed militær styrke .............. 274.3 Straffeansvar ved skade på

nasjonens vitale interesser ............ 30

5 Internasjonale forpliktelser på statsborgerrettens område ....... 31

5.1 Innledning ...................................... 31

5.2 FN-konvensjonen av 1930 (Haag-konvensjonen) ..................... 32

5.3 FN-konvensjonen av 1961 om begrensing av statsløshet .............. 32

5.4 Europarådskonvensjonen av 1963 med tilleggsprotokoller ........ 32

5.5 Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 ................ 33

5.5.1 Generelle prinsipper – Forbud mot vilkårlig tap og forskjellsbehandling 33

5.5.2 Dobbelt statsborgerskap, militære forpliktelser og statssuksesjon ..... 33

5.5.3 Tap av statsborgerskap i kraft av loven eller på en statsparts initiativ ............................................. 33

5.5.4 Tjenestegjøring i fremmed militær styrke ................................. 35

5.5.5 Fremferd som er sterkt til skade for statens vitale interesser ........... 36

5.5.6 Andre forhold som reguleres i konvensjonen ................................ 36

5.6 FNs barnekonvensjon .................... 375.7 FNs konvensjon om sivile og

politiske rettigheter ........................ 385.8 Øvrige relevante traktat-

forpliktelser ..................................... 395.9 Nærmere om statsløshet ............... 395.9.1 Innledning ....................................... 395.9.2 Hva regnes som en stat? ................ 395.9.3 Når er man statsborger etter en

annen stats «lovgivning»? .............. 405.9.4 Personer som kan erverve et annet

statsborgerskap, eller som selv har sagt fra seg annet statsborgerskap 40

5.9.5 Staten har bevisbyrden for at statsløshet ikke vil oppstå ............. 41

6 Generelle folkerettslige forpliktelser med betydning for statsborgerskap ..................... 42

6.1 Innledende om EMK og SP .......... 426.2 Straff og straffeprosessrettslig vern 426.3 Diskrimineringsvern

i internasjonale konvensjoner ....... 446.4 Retten til respekt for privatliv og

familieliv, EMK artikkel 8 .............. 45

7 Grunnlovens grenser ................. 487.1 Innledning ....................................... 487.2 Oversikt over aktuelle

grunnlovsbestemmelser ................ 487.3 Straff og straffeprosess .................. 497.3.1 Vernet etter Grunnloven §§ 95

og 96 ................................................ 497.3.2 Nærmere om straffebegrepet

ved tap av statsborgerskap ............ 50

7.4 Forbudet mot tilbakevirkende lover – Grunnloven § 97 ................ 51

7.5 Diskrimineringsvern – Grunnloven § 98 ............................. 52

7.6 Retten til respekt for privatliv og familieliv – Grunnloven § 102 ....... 52

8 Rettstilstanden og erfaringer fra andre land .............................. 54

8.1 Innledning ...................................... 548.2 Nordiske land ................................. 548.2.1 Finland, Island og Sverige ............ 548.2.2 Danmark ......................................... 548.3 Andre europeiske land .................. 558.3.1 Tyskland ......................................... 558.3.2 Nederland ....................................... 568.3.3 Storbritannia ................................... 568.3.4 Belgia .............................................. 578.3.5 Frankrike ........................................ 588.3.6 Irland ............................................... 58

Del III Vurdering og anbefaling ........... 59

9 Bør det innføres regler om tap av statsborgerskap? ............ 61

9.1 Rammene for vurderingen ............ 619.1.1 Oversikt: Forholdet mellom

rettslige skranker og politisk handlingsrom ................................. 61

9.1.2 Formålet med regelendring .......... 629.2 Vurdering av konkrete hensyn

og argumenter ................................ 639.2.1 Innledende bemerkninger ............ 639.2.2 Kontekstens betydning ................. 639.2.3 Konsekvenser for den enkelte

ved tap av statsborgerskap ........... 649.2.4 Reaksjoner i samfunnet:

Forebygging eller radikalisering? 659.2.5 Konsekvenser for integrerings-

prosessen ........................................ 679.2.6 Bevisvurderingen: Etterretnings-

informasjon og faren for justis-mord ................................................ 68

9.2.7 Effektuering av dom: Utfordringer relatert til utvisning, retur og videre overvåking .......................... 68

9.2.8 Utenrikspolitiske reaksjoner ........ 699.3 Konklusjon og anbefaling ............. 70

10 Hvordan bør regler om tap utformes? ...................................... 72

10.1 Innledende bemerkninger ............ 7210.2 Hvilke handlinger bør omfattes? .. 7210.2.1 Innledende om forbrytelser til

skade på nasjonens vitale interesser ........................................ 72

10.2.2 Forbrytelser mot statsmaktene og statsstyret ................................... 73

10.2.3 Terrorhandlinger ............................ 7310.2.4 Folkemord, forbrytelse mot

menneskeheten og krigs-forbrytelser ..................................... 74

10.3 Hvem bør omfattes av bestemmelsene ............................... 74

10.3.1 Tap av statsborgerskap for mindreårige? ................................... 74

10.3.2 Betydningen av hvordan det norske statsborgerskapet er ervervet ........................................... 75

10.3.3 Tidsbegrensinger i adgangen til å frata statsborgerskap .................. 77

10.4 Hvordan kan statsborgerskapet tapes? ............................................... 78

10.4.1 Straffesak for domstolene .............. 7810.4.2 Prosessregler .................................. 7910.5 Lovteknisk plassering og forslag

til lovendringer ............................... 8010.5.1 Statsborgerloven eller straffe-

loven? ............................................... 8010.5.2 Statsborgerloven kapittel 5 ............ 8010.5.3 Ny statsborgerlov § 26a ................. 8110.5.4 Straffeloven § 29 og kapittel 10 ..... 8210.5.5 Endring i straffeloven § 29 første

ledd bokstav f) ................................ 82

Del IV Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 83

11 Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser 85

11.1 Økonomiske og administrative konsekvenser .................................. 85

11.2 Andre vesentlige konsekvenser .... 86

Del V Forslag til lovendringer ............. 87

12 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget .. 89

13 Forslag ........................................... 91

Referanse- og litteraturliste ........................ 92

Vedlegg1 Notat vedrørende hvordan

innføring av regler for tap av stats-borgerskap vil kunne antas å fore-bygge terror, radikalisering og liknende ........................................... 94

2 Tap av statsborgerskap og integrering ...................................... 99

Del IInnledning

NOU 2015: 4 9Tap av norsk statsborgerskap Kapittel 1

Kapittel 1

Utreders mandat og arbeid

Ved departementsoppnevning 5. september 2014ble professor ved Universitet i Oslo BenedikteMoltumyr Høgberg oppnevnt som utreder forutredning om tap av norsk statsborgerskap. Utre-deren har vært støttet av et eget sekretariat ledetav Mari Aam. Sekretariatet har også bestått avHanne Krogenæs og Fatima Zohra El Boukri.

Utredningens mandat har vært som følger:Europarådets konvensjon om statsborgerskap

fra 1997 åpner for tilbakekall av statsborgerskapved frivillig tjeneste i utenlandsk militær styrke,og ved adferd som er sterkt til skade for statensvitale interesser. Utrederen gis i oppdrag å utredeog utarbeide utkast til regelverksendringer i stats-borgerloven om tap av statsborgerskap der enstatsborger opptrer sterkt til skade for statensvitale interesser eller frivillig har tjenestegjort i enfremmed militær styrke. Utredningen skal disku-tere hvorvidt en regelverksendring bør gjøres.

Utredningen skal gjøres av en utreder medjuridisk kompetanse som skal knytte til seg ellerinnhente bidrag fra eksperter med kompetanse påforebygging av terror og radikalisering, og påstatsborgerskapets betydning i integreringspro-sessen. Utredningen skal ferdigstilles innen6 måneder fra oppstart.

Utredningen skal:– gå gjennom hvilke internasjonale forpliktelser

som har relevans for spørsmålet– beskrive regelverk i andre land som det er

naturlig å sammenligne seg med– belyse erfaringer fra andre land som har inn-

ført lignende bestemmelser, herunder antalltap av statsborgerskap og hvilken effektreglene kan antas å ha hatt på bekjempelse avterror, radikalisering og lignende

– diskutere hvordan og i hvilken gradendringene vil kunne antas å forebygge terrorog radikalisering

– gi en diskusjon av hvordan forslaget vil virke iintegreringsprosessen, hvordan det vil kunneoppfattes i samfunnet, hva det vil ha å si for

hvordan vi tenker om det å være norsk stats-borger og lignende

– utarbeide utkast til regelverksendringer somgir hjemmel for tap av statsborgerskap der enstatsborger opptrer sterkt til skade for statensvitale interesser eller frivillig har tjenestegjort ien fremmed militær styrke, herunder hvemsom skal ha myndighet til å frata statsborger-skapet

– angi økonomiske, administrative og andrevesentlige konsekvenser av forslaget, jf. utred-ningsinstruksen

Utrederen startet sitt arbeid med utredningen5. september 2014. Det er innhentet utredningerfra Truls Hallberg Tønnessen ved Forsvaretsforskningsinstitutt (FFI), fra Marta Bivand Erdalog Tove Heggeli Sagmo ved Peace Research Insti-tute Oslo (PRIO). Utredningene ligger som ved-legg bakerst i denne NOU-en.

Truls Hallberg Tønnessen ble bedt om åskrive om hvilke mulige konsekvenser det kan fåfor terror og radikalisering i Norge dersom detinnføres nye regler om tap av statsborgerskap forpersoner som enten frivillig har tjenestegjort ifremmed militær styrke og/eller skader Norgesvitale interesser.

Marta Bivand Erdal og Tove Heggeli Sagmoble bedt om skrive om hvordan det å innføreregler om tap av statsborgerskap for personersom opptrer sterkt til skade for Norges vitaleinteresser eller frivillig har tjenestegjort i en frem-med militær styrke, vil virke i integreringsproses-sen, hvordan det vil kunne oppfattes i samfunnet,og hva det vil si for hvordan en tenker om det åvære norsk statsborger og lignende.

Utrederen og sekretariatet holdt møter medMarta Bivand Erdal og Tove Heggeli Sagmo 18.september 2014 og 29. oktober 2014. Truls Hall-berg Tønnessen deltok på det siste møtet.

10 NOU 2015: 4Kapittel 2 Tap av norsk statsborgerskap

Kapittel 2

Hovedpunktene i utredningen

2.1 Sammendrag

2.1.1 Innledende oversikt

Statsborgerskap knytter rettslige og sosiologiskebånd mellom stater og individer. Rettslige virknin-ger av statsborgerskap vil blant annet være at densom innehar norsk statsborgerskap har en ubetin-get rett til opphold i riket. Vedkommende vil i til-legg ha rett til å stemme ved politiske valg, samtrett til å inneha poster hos våre tre statsmaktersom henholdsvis stortingsrepresentant, statsrådeller høyesterettsdommer. Tilsvarende krav tilstatsborgerskap gjelder også for enkelte andrestillinger. Verneplikten er den mest uttrykkeligeav de rettslige plikter som hviler på norske stats-borgere.

I Norge erverves statsborgerskap etter stats-borgerlovens regler. Tilsvarende regulerer stats-borgerloven tap og tilbakekall av statsborgerskap.Det er i dag ingen regler i statsborgerloven ellerannen norsk lovgivning som regulerer tap avstatsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmedmilitær styrke eller ved å påføre skade på nasjo-nens vitale interesser. Dersom det skal innføresslike regler, må dette skje innenfor de rettsligerammer som oppstilles i Grunnloven og i interna-sjonale konvensjoner som Norge har forpliktetseg til å følge. En sammenfattende oversikt overdet rettslige rammeverket følger straks i punkt2.1.2 nedenfor.

Innenfor det rammeverket som trekkes opp iGrunnloven og internasjonale konvensjoner vildet være rettslig adgang til å endre dagens regel-verk og eventuelt innføre regler om tap av stats-borgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militærstyrke eller ved skade på nasjonens vitale interes-ser. Hvorvidt man bør utnytte dette rammeverketfullt ut, er en ganske annen vurdering. I noen gradberor vurderingen av hvilke regler man bør vedta iet samfunn på rettslige argumenter, men i dennevurderingen vil det også inngå argumenter oghensyn som er av sosiologisk, samfunnsmessig ogutenrikspolitisk karakter. En sammenfattende

oversikt over denne vurderingen og dens konklu-sjoner vil bli gitt i punkt 2.1.3 nedenfor.

2.1.2 Sammendrag: Det rettslige rammeverk

Det rettslige rammeverket som oppstilles etterGrunnloven og de internasjonale konvensjonenepå dette området danner den ytre rammen for vur-deringen. Innenfor dette rammeverket er detrettslig adgang til å vedta regler om tap av stats-borgerskap. Overskrides de rettslige rammene,kan beslutninger kjennes ugyldige og eventueltpåføre det offentlige et omfattende erstatningsan-svar.

Grunnloven og de internasjonale konvensjo-nene oppstiller enkelte absolutte skranker forregler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjø-ring i fremmed militær styrke og ved sterk skadepå nasjonens vitale interesser. For det første føl-ger det av Europarådets konvensjon om statsbor-gerskap av 1997 artikkel 7 at det er rettsligadgang til å gi regler om tap av statsborgerskapfor den som tjenestegjør i fremmed militær styrkeeller sterkt skader nasjonens vitale interesser der-som vedkommende har et annet statsborgerskap.Det er således en forutsetning for nasjonalregelutforming at den personen som risikerer tapav statsborgerskap ikke blir statsløs.

For det andre følger det av Europarådets kon-vensjon om statsborgerskap av 1997 artikkel 7 atmindreårige ikke kan fratas statsborgerskap somfølge av at foreldrene har tjenestegjort i fremmedmilitær styrke eller skadet nasjonens vitaleinteresser. Selv om mindreårige kan miste stats-borgerskap som følge av foreldrenes handlinger iandre relasjoner, for eksempel der foreldre aktivtsøker et annet statsborgerskap, er statene somhar tiltrådt denne konvensjonen forhindret fra åfrata mindreårige deres statsborgerskap når eneller begge foreldre har tjenestegjort i fremmedmilitær styrke eller skadet nasjonens vitaleinteresser.

For det tredje setter FNs barnekonvensjonartikkel 7 og 8, den europeiske menneskeretts-


konvensjonen (EMK) artikkel 8 og Grunnloven§§ 102 og 104 enkelte rettslige skranker for å fratamindreårige deres statsborgerskap dersom denmindreårige selv har tjenestegjort i fremmed mili-tær styrke eller skadet nasjonens vitale interesser.Det er ikke rettslig avklart hvorvidt disse skran-kene må forstås absolutt, dvs. om ingen mindreå-rige under noen omstendighet kan tape sitt stats-borgerskap på bakgrunn av slike handlinger. Selvom dette ikke er rettslig avklart, er det grunn til åtro at internasjonale organer og den norske Høy-esterett vil utlede et sterkt, kanskje absolutt, vernfor mindreårige i slike situasjoner.

For det fjerde følger det av Grunnloven § 98 ogen rekke konvensjonsbestemmelser at regler ogmyndighetsbeslutninger ikke skal utformes på endiskriminerende måte. Dette innebærer at reglerom tap av statsborgerskap i sin alminnelighet ikkekan omfatte eller ramme personer på grunnlag avetnisitet, religiøs tilhørighet, kjønn, hudfarge, sek-suell legning el.l. I stedet må reglene utformesslik at det ikke legges opp til usaklig eller ufor-holdsmessig forskjellsbehandling av enkeltegrupper i samfunnet.

For det femte må regler om tap av statsborger-skap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrkeog ved skade på nasjonens vitale interesser ansessom «straff» i henhold til Grunnloven og EMK.Det er flere grunner til dette. Sentralt i denne vur-deringen står argumentet om at tap av statsbor-gerskap ikke står i et direkte årsaksforhold tilhandlingen vedkommende har begått, samtidigsom reaksjonen er av en meget alvorlig og livsva-rig karakter.

At tap av statsborgerskap i disse situasjoneneer å anse som straff, får den konsekvens atreglene i Grunnloven og de internasjonale kon-vensjonene om straff legger klare føringer forutformingen og håndteringen av eventuelle reglerom tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring ifremmed militær styrke og ved skade på nasjo-nens vitale interesser. I kortform kan kravenelistes opp som følger. Straffebestemmelser skalutformes klart og presist, slik at den enkelte fårmulighet til å innrette seg etter reglene. Bestem-melsene må ikke gis tilbakevirkende kraft. Denenkelte må anses som uskyldig inntil det motsatteer bevist. Sak mot den enkelte må føres for deordinære domstolene på bakgrunn av en offentligog rettferdig rettergang, der den enkelte vil harett til innreise til landet for å forsvare seg i straf-fesaken. Den enkelte kan ikke straffeforfølges forsamme handling mer enn én gang, hvilket inne-bærer at tap av statsborgerskap må tas med i dom-

stolenes beregning av den konkrete straffeutmå-lingen.

Til sist følger det av EMK artikkel 8 og Grunn-loven § 102 en rett til respekt for privat- og familie-liv. Av disse bestemmelsene kan utledes at der-som den enkelte har en sterk tilknytning til riket,kan vedkommende heller ikke tape sitt norskestatsborgerskap mot sin vilje. Denne skranken erimidlertid av skjønnsmessig karakter, i den for-stand at domstolene må ta konkret stilling til til-knytningskriteriet i de saker hvor tap av statsbor-gerskap kan være aktuelt. Retten til respekt forprivat- og familieliv vil derfor kunne utgjøre retts-lige skranker for tap av statsborgerskap overfornoen personer, men ikke overfor andre.

2.1.3 Sammendrag: Vurdering og anbefaling

Innenfor de rettslige rammer som stilles opp iforegående punkt kan det gis regler om tap avstatsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmedmilitær styrke eller ved sterk skade på nasjonensvitale interesser. Vurderingen tar derfor utgangs-punkt i hvorvidt det rettslige handlingsrommetredegjort for i foregående punkt bør benyttes fulltut.

I denne vurderingen er enkelte argumenter oghensyn av rettslig karakter, mens andre argumen-ter er av sosiologisk, samfunnsmessig og uten-rikspolitisk karakter. Vurderingen tar særligutgangspunkt i hvilke konsekvenser en eventuellregelendring kan få i å forhindre at personer tje-nestegjør i fremmed militær styrke eller skadernasjonens vitale interesser, samt konsekvenser forintegreringsprosessen generelt, for faren for ter-ror og radikalisering og for ulike utenrikspolitiskeimplikasjoner.

I denne vurderingen pekes bl.a. på at de all-mennpreventive eller individualpreventive virk-ninger av en slik regelendring trolig er beskjedne.Tjenestegjøring i fremmed militær styrke ellerskade på nasjonens vitale interesser vil normalt hasammenheng med en dyp religiøs eller ideologiskoppfatning, der trusler om straff eller tap av stats-borgerskap neppe har særlig merkbar preventiveffekt. I noen grad kan det tenkes at regler om tapav statsborgerskap kan forhindre at personer somønsker å utføre terroraksjoner i Norge ikke fårinnpass til landet, slik at man på den måten forhin-drer terroraksjoner i Norge. Faren er imidlertidstørre for at personer som har mistet sitt statsbor-gerskap enten ikke kan sendes ut av Norge («ure-turnerbare personer») eller at de – etter utsen-delse – vil utgjøre en økt fare for terror mot nor-ske interesser i utlandet, både som et ledd i en


hevnaksjon og fordi de er godt kjent med norskeforhold og interesser. Det er også stor fare for atden staten som personene returneres til vil møteutsendelsen med utenrikspoliske reaksjoner over-for Norge, først og fremst fordi personene somsendes ut av Norge som følge av tjenestegjøring ifremmed militær styrke eller ved sterk skade pånasjonens vitale interesser er lite velkomne defleste andre steder i verden. I så måte kan tap avstatsborgerskap oppleves som et «svarteper-spill»mellom nasjonalstatene, der det blir om å gjøre forstatene å frata disse personene statsborgerskapetførst.

I mange situasjoner kan det også synes strengtå reagere med tap av statsborgerskap for delta-kelse i fremmed militær styrke, både fordi det oftevil være unge mennesker som deltar i slike styr-ker av ideologiske og religiøse grunner og fordifremmede styrker ikke sjelden vil kunne ha detnorske folk i ryggen gjennom frihetskamp ellerliknende. Dette gjør det vanskelig å sondre mel-lom hvilke konflikter som berettiger til tap avstatsborgerskap og hvilke konflikter som bør gåklar av slike regler. Det vil også være vanskelig åutforme generelle regler som sondrer mellomulike konflikter uten at denne sondringen opple-ves som usaklig eller uforholdsmessig forskjells-behandling, eller de kan oppleves som et ledd i enpolitisk strategi.

Disse utgangspunktene stiller seg imidlertidannerledes dersom det knyttes regler om tap avstatsborgerskap til konkrete handlinger som denenkelte begår, enten som et ledd i krigføring ellersom sivil. Personer som tjenestegjør i fremmedmilitær styrke vil for eksempel kunne gjøre segskyldig i deltakelse i folkemord eller krigsforbry-telser. I så fall har personene utvilsomt overskre-det en terskel som går langt utover alminneligkrigføring. Tap av statsborgerskap bør derforknyttes opp til personens handlinger, ikke selvedeltakelsen i fremmed militær styrke.

Tilsvarende gjelder for de personer som påannen måte sterkt har skadet nasjonens interessegjennom terrorhandlinger eller angrep påstatsmaktene eller statsstyret. Man kan foreksempel tenke seg personer som i første rekkebenytter sitt norske eller annet europeiske stats-borgerskap til å bygge terrornettverk eller utføreterroraksjoner i Europa. Personene kan normaltvære bosatt utenfor Schengen-området, menbenytter seg av sitt norske pass som en inngangs-billett til Schengen-området i den hensikt å utføreterroraksjoner. Skulle slike situasjoner inntreffe,bør det finnes tilstrekkelig lovhjemmel for å fratadisse personene deres norske statsborgerskap.

På bakgrunn av denne vurderingen anbefalesat det gis regler om tap av statsborgerskap for densom sterkt har skadet nasjonens vitale interesser,men ikke som en konsekvens av tjenestegjøring ifremmed militær styrke som sådan. Det anbefalesat tap av statsborgerskap knyttes til terrorbestem-melsen i straffeloven av 2005 § 131, samt regleneom forbrytelser mot statsstyret som kan lede tilfengsel i 21 år i straffeloven av 2005 kapittel 17 ogreglene om folkemord, krigsforbrytelser og for-brytelser mot menneskeheten som kan lede tilfengsel i 21 år eller mer i straffeloven av 2005kapittel 16.

Som følge av de begrensninger som barnekon-vensjonen og Grunnloven setter for mindreårige,anbefales at reglene utformes slik at ingen kan fra-tas norsk statsborgerskap på grunnlag avhandlinger begått før fylte 18 år.

Det foreslås at det inntas en bestemmelse meddette innhold i ny § 26a i statsborgerloven. I til-legg foreslås at mulighet for tap av statsborger-skap som et rettighetstap etter straffeloven synlig-gjøres i straffeloven av 2005 § 29 første ledd bok-stav f).

2.2 Kapitteloversikt

Utredningen er delt i fem hoveddeler. I Del I gisen innledning til utredningen, i Del II gis en over-sikt over dagens rettstilstand, i Del III fremsettesvurderinger og anbefalinger, i Del IV pekes påøkonomiske, administrative og øvrige konsekven-ser av lovendring og i Del V fremsettes forslag tillovendring med merknader.

Utredningens Del I Innledning omfatter kapit-tel 1 som gir en kort innføring i utredningensmandat og arbeid. I inneværende kapittel 2 følgeret sammendrag av utredningen, samt denne kapit-teloversikten.

Utredningens Del II Dagens rettstilstandstrekker seg over kapitlene 3 til 8. I denne delengis en fremstilling av rettstilstanden i Norge påstatsborgerrettens område og på øvrige rettsom-råder med betydning for statsborgerretten. I til-legg gis en oversikt over fremmed rett for spørs-mål om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøringi fremmed militær styrke eller ved skade på nasjo-nens vitale interesser.

Kapittel 3 tar nærmere for seg rettstilstandenetter statsborgerloven. Innledningsvis pekes detpå hvilke rettigheter og plikter som følger av detnorske statsborgerskapet. De neste punktene tarfor seg dagens regler om erverv og tap av stats-borgerskap. I tillegg redegjøres for administra-


sjon og saksbehandling relatert til statsborgerlo-ven. Kapitlet avsluttes med en redegjørelse forrettsvirkninger ved tap av statsborgerskap.

Kapittel 4 gir en kort oversikt over dagensregler om straffeansvar for tjenestegjøring i frem-med militær styrke og for skade på nasjonensvitale interesser. I dette kapitlet redegjøres nær-mere for Justis- og beredskapsdepartementets for-slag om kriminalisering av deltakelse i fremmedmilitær styrke.

Kapittel 5 gir en redegjørelse for Norges inter-nasjonale forpliktelser på statsborgerrettensområde. Kapitlet tar for seg konvensjonsbestem-melser som omhandler statsborgerskap direkteog som kan ha betydning for eventuelle fremti-dige regler om tap av statsborgerskap ved tjenes-tegjøring i fremmed militær styrke eller ved skadepå nasjonens vitale interesser. Kapitlet omtaler isærdeleshet Europarådets konvensjon om stats-borgerskap fra 1997 og FNs barnekonvensjon fra1989, men peker også på øvrige konvensjonsfor-pliktelser på statsborgerrettens område.

Kapittel 6 gir en redegjørelse for de generelleinternasjonale forpliktelser som har betydning fornasjonale regler om tap av statsborgerskap, menuten at statsborgerskap er direkte regulert i kon-vensjonsbestemmelsene. Det vises særlig til Deneuropeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)fra 1950, FNs konvensjon om sivile og politiskerettigheter (SP) fra 1966 og FNs barnekonven-sjon, men også øvrige konvensjoner er omtalt. Idette kapitlet vises i første rekke til at internasjo-nale bestemmelser om straff kan få betydning forregler om tap av statsborgerskap. Tilsvarendegjelder for de internasjonale bestemmelser tilvern mot diskriminering og til vern om privat- ogfamilielivets fred.

Kapittel 7 gir en oversikt og en vurdering avGrunnlovens rettslige betydning på statsborger-rettens område. Det pekes bl.a. kort på hvilkegrunnlovsbestemmelser som direkte regulererrettsvirkninger av statsborgerskap. I tillegg gjøresen vurdering av hvilke rettslige skranker enkeltesentrale grunnlovsbestemmelser setter for reglerom tap av statsborgerskap. I likhet med konven-sjonsvernet redegjort for i kapittel 6, oppstillerGrunnloven regler om straff, rettferdig rettergangog forbud mot tilbakevirkende lover i §§ 95-97. Itillegg oppstilles diskrimineringsvern i § 98, samt

vern om privat- og familielivets fred i §§102 og104.

Kapittel 8 gir en oversikt over fremmed rett forspørsmålet om tap av statsborgerskap ved tjenes-tegjøring i fremmed militær styrke eller ved skadepå nasjonens vitale interesser. I dette kapitlet visestil regler og erfaringer fra andre vesteuropeiskeland som pr. i dag har regler om tap av statsbor-gerskap, enten som følge av tjenestegjøring ifremmed militær styrke eller som følge av atnasjonens vitale interesser er påført skade.

Utredningens Del III Vurdering og anbefalinginneholder kapitlene 9 og 10. I denne delen vurde-res de ulike hensyn som gjør seg gjeldende forspørsmålet om hvor langt man bør gå i å gi reglerom tap av statsborgerskap. I tillegg vurdereshvilke situasjoner og hvilke personer som børomfattes av slike regler, samt den lovtekniskeplasseringen og utformingen av reglene.

Kapittel 9 gir en bred vurdering av om det børinnføres regler om tap av statsborgerskap ved tje-nestegjøring i fremmed militær styrke eller vedskade på nasjonens vitale interesser. Innlednings-vis trekkes opp konklusjoner fra Del II om hvilkerettslige rammer Grunnloven og internasjonalekonvensjonsforpliktelser legger på Norge. Dennærmere vurderingen av om det bør gis regler omtap av statsborgerskap i disse situasjonene ogeventuelt hvordan, må gjøres innenfor de rettsligerammene som Del II oppstiller. I kapittel 9 trekkesdet inn et spekter av ulike hensyn, både av retts-lig, sosiologisk, samfunnsmessig og utenrikspoli-tisk karakter. Kapitlet avsluttes med en anbefalingom at det innføres regler om tap av statsborger-skap ved sterk skade på nasjonens vitale interes-ser, men ikke ved tjenestegjøring i fremmed mili-tær styrke som sådan.

I kapittel 10 blir det tatt nærmere stilling tilhvilke konkrete situasjoner som bør kunne lede tiltap av statsborgerskap og hvem som omfattes avreglene. Til sist i dette kapitlet vurderes den lov-tekniske plasseringen og utformingen av en regelom tap av statsborgerskap ved skade på nasjonensvitale interesser.

Del IV inneholder kapittel 11 om økonomiskeog administrative konsekvenser av forslaget.

Del V inneholder kapitlene 12 og 13. I kapittel12 gis enkelte merknader til lovforslagene. I kapit-tel 13 fremsettes de konkrete lovforslag.

14 NOU 2015: 4 2015Tap av norsk statsborgerskap

Del IIDagens rettstilstand


Kapittel 3

Gjeldende rett – statsborgerskap

3.1 Innledning

I dette kapitlet gjennomgås gjeldende rett på stats-borgerfeltet som kan ha betydning for regler omtap av statsborgerskap for tjenestegjøring i frem-med militær styrke og ved skade på nasjonensvitale interesser. Først gis det en kort oversiktover de mest sentrale plikter og rettigheter somknytter seg til det norske statsborgerskapet.Reglene for hvordan og på hvilke vilkår norskstatsborgerskap kan erverves ved fødsel, adop-sjon, søknad og melding gjennomgås i punkt 3.3.Tap av norsk statsborgerskap kan skje enten vederverv av et annet statsborgerskap, ved fravær frariket, etter søknad fra en norsk statsborger somikke lenger ønsker det norske statsborgerskapet,samt ved at norske myndigheter tilbakekaller etinnvilget statsborgerskap på grunn av manglendeløsning eller på grunn av at vedtaket om innvil-gelse var ugyldig. Det gis en oversikt over dissereglene i punkt 3.4. Reglene for saksbehandling,instruksjonsmyndighet og berostilling av saker vilogså bli behandlet i punkt 3.5. Deretter behandlesrettsvirkningene ved tap av statsborgerskap her-under reglene om utvisning og retur i punkt 3.6.

3.2 Hvilke rettigheter og plikter gir det norske statsborgerskapet?

Statsborgerloven har regler om erverv og tap avnorsk statsborgerskap. Rettsvirkningene av det åha norsk statsborgerskap, det vil si hvilke rettig-heter og plikter som knyttes til statsborgerskapet,følger av annet regelverk.

Her gis en kort oversikt over de mest sentralebestemmelsene der statsborgerskapet er avgjø-rende for rettigheter og plikter.

En av de viktigste rettighetene som knyttes tildet norske statsborgerskapet er den ubetingederetten til opphold i Norge. Denne retten følger nåav Grunnloven § 106 annet ledd annet punktum,som sier at norske statsborgere ikke kan nektesadgang til riket. En norsk statsborger kan heller

ikke utvises fra Norge. Det samme gjelder utlen-dinger som er født i Norge og senere uavbrutt harhatt fast bopel her, jf. utlendingsloven § 69. Nor-ske statsborgere har videre rett til norsk passetter reglene i passloven.

En annen av de sentrale rettighetene som erforbeholdt norske statsborgere, er retten til åstemme ved valg til Stortinget, samt retten ogplikten til å stille til valg som stortingsrepresen-tant, jf. Grunnloven § 50. Det er videre kun norskestatsborgere som kan bli utnevnt til statsråd, jf.Grunnloven § 12.

Etter vernepliktloven § 3 er norske statsbor-gere vernepliktige. Den som har dobbelt statsbor-gerskap er ikke vernepliktig i Norge hvis konven-sjon med en annen stat er til hinder for det. Perso-ner som ikke er norske statsborgere, men somhører hjemme her i riktet, kan med visse begrens-ninger, pålegges verneplikt etter søknad, jf. verne-pliktloven § 3 annet ledd og vernepliktsforskriften§§ 2-4 til 2-8.

En norsk borger kan ikke utleveres til annetland, jf. utleveringsloven § 2. Et unntak fra dettegjelder for utlevering til annet land i Norden, jf.lov 3. mars 1961 nr. 1 om utlevering av lovbryteretil Danmark, Finland, Island og Sverige.

Statsborgerskapet har betydning for mulighe-ten til å representere Norge i idrett, og det kan habetydning for retten til utdanningsstøtte fra Sta-tens lånekasse for utdanning.

Norsk statsborgerskap er også en forutsetningfor å kunne ha visse stillinger. Den som skalutnevnes til embetsmann må være norsk statsbor-ger, jf. Grunnloven § 114. Det samme gjelder dom-mere, jf. domstolloven § 53, og medlemmene avArbeidsretten, jf. arbeidstvistloven § 36.

Lederen, nestlederen og minst ett annet med-lem i Trygderetten må oppfylle kravene til å værehøyesterettsdommer, jf. trygderettsloven § 3.Sammenholdt med domstolloven § 53 innebærerdette krav om norsk statsborgerskap. Faste med-lemmer av Trygderetten er uansett embetsmenn,slik at de må ha norsk statsborgerskap, jf. Grunn-loven § 114. Også andre stillinger og verv forut-


settes besatt av personer som fyller kravene til åvære høyesterettsdommer. Dette gjelder foreksempel for sivilombudsmannen, jf. sivilombuds-mannsloven § 1.

Tilsatte med alminnelig politimyndighet ipoliti- og lensmannsetaten må være norske bor-gere, jf. politiloven § 18. Det samme gjelderutsendte utenrikstjenestemenn og utsendt admi-nistrativt personell, jf. utenrikstjenesteloven § 18.

Statsborgerskapet har også betydning for nor-ske myndigheters muligheter for å yte diploma-tisk beskyttelse og ulike former for konsulærbistand i utlandet.

3.3 Hvordan norsk statsborgerskap erverves

Norsk statsborgerskap kan erverves på fire for-skjellig måter; ved fødsel, ved adopsjon, etter søk-nad og ved melding i henhold til nordisk avtale. Idette kapitlet gis det en oversikt over disse erver-vsmåtene.

3.3.1 Erverv ved fødsel

Et barn blir norsk statsborger ved fødselen der-som faren eller moren er norsk statsborger, jf.statsborgerloven § 4. Barnet får statsborgerskapetautomatisk, såfremt én av foreldrene på barnetsfødselstidspunkt er norsk. Dør faren før barnetblir født, er det tilstrekkelig at faren var norskstatsborger da han døde.

Det har ikke betydning for ervervet om barneter født av foreldre som er gift med hverandre, giftmed flere, samboende eller om barnet er født iutlandet eller i Norge.

Far til barnet er den som anses som far etterbestemmelsene i barneloven og barnet skal ansessom norsk fra og med fødselstidspunktet, selv omfarskapet blir fastslått senere.1

Barn som automatisk får flere statsborgerskapved fødselen kan beholde disse etter norsk rett.Dette er i tråd med internasjonale forpliktelserNorge er bundet av. Barn som har en foreldermed norsk statsborgerskap og en forelder medutenlandsk statsborgerskap, vil derfor ofte få dob-belt statsborgerskap ved fødselen.

3.3.2 Erverv ved adopsjon

Et barn som adopteres av en norsk statsborgerblir automatisk norsk statsborger ved adopsjonendersom barnet er under 18 år på adopsjonstids-punktet, jf. statsborgerloven § 5.

Adopsjonsbevillingen må være gitt av norskmyndighet i medhold av adopsjonsloven, eller vedutenlandsk adopsjon som skal gjelde i Norge etterbestemmelsene i adopsjonsloven kapittel 4.

Det er ikke et vilkår at barnet må løse seg fraandre statsborgerskap. Et barn som får norskstatsborgerskap ved adopsjon kan dermed få dob-belt statsborgerskap beroende på regelverket idet eller de andre landene barnet er statsborgerav.

3.3.3 Erverv etter søknad

Hovedregelen

Vilkårene for erverv av norsk statsborgerskapetter søknad framgår av statsborgerloven kapittel3. Hovedregelen om erverv etter søknad framgårav statsborgerloven § 7. Søkeren må ha klarlagtsin identitet, må være, og ha til hensikt å forbli,bosatt i Norge, må være over 12 år, og ha hatt opp-hold i landet i minst syv av de siste ti årene medoppholdstillatelser av minst ett års varighet.

Søkeren må også fylle krav til deltakelse inorskopplæring og ha eller fylle kravene for per-manent oppholdstillatelse etter utlendingsloven.Dersom søkeren er ilagt reaksjon for straffbartforhold, vil vedkommende måtte utholde karens-tid før statsborgerskap kan innvilges. Karensti-dens lengde avhenger av hva slags reaksjon ved-kommende er ilagt.

Statsborgerloven bygger på prinsippet om ettstatsborgerskap. Den som søker norsk statsbor-gerskap må derfor løse seg fra annet statsborger-skap med mindre dette er rettslig eller praktiskumulig eller av andre grunner fremstår som uri-melig å kreve. Løsningskravet er utdypet i stats-borgerloven § 10 og statsborgerforskriften § 6-1,se boks 3.1.

Tall fra UDI for perioden 2010 til og med 2014viser at om lag 56 prosent av de som innvilgesnorsk statsborgerskap fritas fra løsningskravet.Disse får dermed dobbelt eller flere statsborger-skap.

1 Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborger-skap s. 217


Unntak for særskilte grupper

Statsborgerloven har særregler for en rekkesøkergrupper, jf. statsborgerloven §§ 11-18. Detvil si at det gjøres unntak fra ett eller flere aververvsvilkårene i hovedregelen i statsborgerlo-ven § 7. Gruppene omfatter personer ankommetriket før fylte 18 år, personer som er gift, regis-trert partner eller samboer med en norsk stats-borger, nordiske statsborgere, søkere som omfat-tes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, tidli-gere norske statsborgere, statsløse og barn somsøker som biperson til en av sine foreldre. I stats-borgerforskriften er det videre, med hjemmel istatsborgerloven § 18, nedfelt unntaksregler foridrettsutøvere, kola-nordmenn, utlendinger somhar hatt norsk pass og husstandsmedlemmer tilutsendt personell ved norsk utenriksstasjon og tilmilitært personell.

For barn under 12 år som ikke er statsløse erdet en forutsetning for statsborgerskap at en avforeldrene er norsk, eller blir norsk samtidig medbarnet. Det stilles da lempeligere botidskrav tilbarnet. Barn under to år er fritatt fra botidskravet.Er barnet over to år på søknadstidspunktet, mådet ha oppholdt seg i riket de siste to årene medoppholdstillatelser av minst ett års varighet.

Om rettskravet

Den som fyller vilkårene for statsborgerskap ettersøknad, har et rettskrav på statsborgerskap, jf.statsborgerloven § 7 første ledd. Det betyr at detikke er opp til forvaltningens frie skjønn å vurdereom statsborgerskap skal innvilges.

Søkeren har imidlertid ikke rett til norsk stats-borgerskap dersom hensynet til grunnleggendenasjonale interesser eller utenrikspolitiske hen-syn taler mot, jf. statsborgerloven § 7 annet ledd.

3.3.4 Erverv ved melding

Nordiske borgere kan i tillegg til å erverve norskstatsborgerskap etter søknad, også erverve norskstatsborgerskap ved melding. Det samme gjelderbarn av nordiske borgere som erverver statsbor-gerskap ved melding. Dette er en enklere behand-lingsform, og vedkommende blir norsk fra dettidspunktet meldingen kommer fram til politiet,hvis vilkårene for meldingen er oppfylt. Vilkåreneframgår av statsborgerloven kapittel 4.

Boks 3.1 § 6-1. Unntak fra løsningskravet

I følgende tilfeller anses løsning fra annetstatsborgerskap som rettslig eller praktiskumulig, eller fremstår av andre grunner somurimelig, jf. statsborgerloven § 10 første ledd:1. Lovgivningen i søkerens tidligere hjemland

tillater ikke at statsborgere løses fra stats-borgerskapet, eller løsning anses praktiskumulig.

2. Myndighetene i tidligere hjemland haravslått søknad om løsning.

3. Hensynet til søkerens sikkerhet tilsier atdet ikke kreves at søkeren tar kontakt medmyndighetene i tidligere hjemland for åsøke om løsning.

4. Det er gått mer enn ett år fra norsk stats-borgerskap ble innvilget eller fra alder hvorløsning etter tidligere hjemlands lovgivinger mulig uten at løsning er dokumentertoppnådd, og hjemlandet har ikke gitt opp-lysninger om forventet saksbehandlings-tid. Dersom man har kunnskap om at søke-rens tidligere hjemland ikke svarer på søk-nader om løsning fra statsborgerskap, kandet gjøres unntak fra løsningskravet vedinnvilgelsen av norsk statsborgerskap.

5. Myndighetene i søkerens tidligere hjem-land setter urimelig tyngende vilkår for åbli løst. Hvorvidt løsningsgebyret som kre-ves er urimelig tyngende skal vurderes utfra alminnelig inntekt. Dersom gebyretoverstiger fire prosent av søkerens inntekt,anses løsningsgebyret urimelig tyngende.Det samme gjelder dersom søkeren haromsorg for barn under 18 år, og løsningsge-byret, derunder eventuelt løsningsgebyrfor barn, overstiger to prosent av søkerensinntekt. Løsningsgebyr til og med kr 2.500anses likevel ikke urimelig tyngende. Forforeldreløse barn anses ethvert løsningsge-byr som urimelig tyngende.

6. Søkeren har sperret adresse i folkeregiste-ret i henhold til forskrift 9. november 2007nr. 1268 om folkeregistrering § 9-5 og detvil medføre fare for søkerens sikkerhet der-som søkeren pålegges å ta kontakt medmyndighetene i tidligere hjemland for åsøke om løsning.

Kilde: Statsborgerforskriften


3.4 Hvordan norsk statsborgerskap tapes

Norsk statsborgerskap kan tapes ved erverv av etannet statsborgerskap, ved fravær fra riket, ettersøknad og ved tilbakekall. Adgangen til tap avnorsk statsborgerskap er uttømmende regulert istatsborgerloven kapittel 5.

Nedenfor følger en kort gjennomgang av taps-reglene. Tap eller tilbakekall kan ikke skje i andretilfeller enn de som faller inn under reglene i stats-borgerloven kapittel 5. Det er for eksempel ikkehjemmel for å frata en person det norske statsbor-gerskapet på grunnlag av kriminelle handlingersom er begått etter at vedkommende ble norskstatsborger, eller fordi en person utgjør en fare forgrunnleggende nasjonale interesser.

3.4.1 Tap ved erverv av annet statsborger-skap

Den som erverver annet statsborgerskap ettersøknad eller uttrykkelig samtykke, taper sitt nor-ske statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 23.

Det samme gjelder barn under 18 år som auto-matisk erverver et annet statsborgerskap fordi enav foreldrene som har del i foreldreansvareterverver et annet statsborgerskap. Dette gjelderikke dersom den andre av foreldrene er norskstatsborger, eller dersom barnet er gift eller regis-trert partner.

For at tap skal skje etter bestemmelsen måvedkommende, eller den som handler på vegne avvedkommende, positivt ha gitt uttrykk for etønske om statsborgerskap i et annet land. Videremå det uttrykte ønsket ha hatt betydning forervervet. Automatisk erverv av annet statsborger-skap, dvs. erverv som ikke er foranlediget av søk-nad, melding eller uttrykkelig samtykke, vil ikkemedføre tap av norsk statsborgerskap etterbestemmelsen.

3.4.2 Tap ved fravær fra riket

Den som ervervet norsk statsborgerskap ved fød-selen, men som ikke har vært bosatt i til sammento år i Norge eller til sammen syv år i Norge ogandre nordiske land, taper som hovedregel sittnorske statsborgerskap når vedkommende fyller22 år, jf. statsborgerloven § 24. Den det gjelderkan etter søknad ha rett til å beholde statsborger-skapet såfremt søkeren har tilstrekkelig tilknyt-ning til Norge og søker om å beholde statsborger-skapet før fylte 22 år.

Barn av den som taper norsk statsborgerskappå grunn av fravær fra riket, taper også somhovedregel sitt norske statsborgerskap.

3.4.3 Tap etter søknad

En norsk statsborger som er bosatt i utlandet ogsom har annet statsborgerskap, har etter søknadrett til å bli løst fra sitt norske statsborgerskap, jf.statsborgerloven § 25. Det er et vilkår at vedkom-mende ikke blir statsløs.

Statsløshet er ikke til hinder for løsning derden det gjelder er bosatt i utlandet, og løsning franorsk statsborgerskap er nødvendig av hensyn tilerverv av et annet statsborgerskap. Det skal dasettes en frist for når annet statsborgerskap måvære ervervet.

Dersom søkeren er bosatt i Norge, kan ved-kommende bare bli løst fra det norske statsbor-gerskapet dersom det vil være urimelig å nektedette. Muligheten for å bli løst for personer bosatti Norge er ment som en snever unntaksregel.2

Også her er det et vilkår at den det gjelder ikkeblir statsløs.

3.4.4 Tilbakekall

Tilbakekall ved manglende løsning fra annet statsborgerskap

Norsk statsborgerlov krever som hovedregel atden som skal bli norsk statsborger etter søknad,løser seg fra annet statsborgerskap på forhånd, jf.statsborgerloven § 10. Dersom søkeren ikke kanløses fra annet statsborgerskap på forhånd, innvil-ges det norske statsborgerskapet med vilkår omat søkeren dokumenterer at vedkommende harløst seg innen ett år etter vedtaket.

Dersom søkeren ikke kan bli løst fra annetstatsborgerskap før en viss alder er oppnådd, stil-les det krav om dokumentert løsning innen ett åretter at denne alderen er oppnådd.

Dersom den det gjelder, ikke løser seg innenfristen på ett år, skal det norske statsborgerskapettilbakekalles, jf. statsborgerloven § 26 første ledd.Dette gjelder likevel ikke dersom det gjøres unn-tak fra løsningskravet fordi løsning anses rettsligeller praktisk umulig eller av andre grunner frem-står som urimelig å kreve.

Dersom løsning fra annet statsborgerskapdokumenteres etter utløpet av fristen, kan tilbake-



kall unnlates med mindre særlige grunner talermot det.

Tilbakekall ved ugyldige vedtak

Et vedtak om statsborgerskap kan etter statsbor-gerloven § 26 annet ledd tilbakekalles der omgjø-ringsadgang følger av forvaltningsloven § 35 elleralminnelige forvaltningsrettslige regler. Tilbake-kall av statsborgerskap som er bygget på uriktigeeller ufullstendige opplysninger, kan likevel bareforetas hvis søkeren mot bedre vitende har gitt deuriktige opplysningene eller har fortiet forhold avvesentlig betydning for vedtaket. Uriktige forholdsom forvaltningen har lagt til grunn for sitt ved-tak, men som ikke kan klandres søkeren, kan der-for ikke begrunne tilbakekall.

Vedtaket om innvilgelse av norsk statsborger-skap skal anses som gyldig frem til vedtak om til-bakekall er truffet. Når et statsborgerskap er tilba-kekalt på grunn av ugyldighet skal imidlertid dendet gjelder anses for aldri å ha vært norsk.3

Det er opp til forvaltningens skjønn å vurdereom adgangen til å tilbakekalle skal benyttes. Deter videre ikke til hinder for tilbakekall at den detgjelder blir statsløs.

Spørsmålet om tilbakekall for barn vurderessærskilt når foreldrenes statsborgerskap er tilba-kekalt på grunn av ugyldighet. Det fremgår av for-arbeidene til statsborgerloven at utgangspunkteter at også barnets statsborgerskap tilbakekalles,men det finnes unntak.4

3.5 Administrasjon og saksbehandling

3.5.1 Saksbehandlingen etter statsborger-loven

Utlendingsdirektoratet behandler søknader ogmeldinger om norsk statsborgerskap i førsteinstans, jf. statsborgerloven § 27 første ledd. Deter også Utlendingsdirektoratet som treffer vedtakom tilbakekall av statsborgerskap, jf. § 27 annetledd.

Utlendingsnemnda er klageinstans både forvedtak om erverv av statsborgerskap og for ved-tak om tap og tilbakekall, jf. § 27 tredje ledd.

Kongen i statsråd er klageinstans i saker hvordepartementet har anvendt sin instruksjonsmyn-dighet etter statsborgerloven § 28 annet ledd. Det

vil si i saker der departementet har instruert omutfallet i en sak for å ivareta hensynet til grunnleg-gende nasjonale interesser eller utenrikspolitiskehensyn.

3.5.2 Instruksjonsmyndighet

Departementet kan som hovedregel ikke instru-ere om avgjørelsen av enkeltsaker, jf. statsborger-loven § 28 første ledd. Departementet kan instru-ere Utlendingsdirektoratet om generell lovtolkingog skjønnsutøvelse. Departementet kan somhovedregel ikke instruere Utlendingsnemnda omlovtolking eller skjønnsutøvelse.

I saker hvor hensynet til grunnleggende nasjo-nale interesser eller utenrikspolitiske hensyn gjørseg gjeldende, kan departementet allikevel gibåde generelle instrukser og instrukser om hvasom skal bli resultatet i en konkret enkeltsak for åivareta disse hensynene. Dette følger av statsbor-gerloven § 28 annet ledd. Departementet kan dainstruere både Utlendingsdirektoratet og Utlen-dingsnemnda. Instrukser fra departementet kanblant annet gå ut på at en sak skal avslås, innvilgeseller stilles i bero inntil videre. Det kan ogsåinstrueres om at et statsborgerskap skal tilbake-kalles. Kongen i statsråd er klageinstans i sakerhvor departementet har anvendt sin instruksjons-myndighet etter § 28 annet ledd, jf. § 27 tredjeledd.

Departementet kan videre instruere om priori-tering av saker.

3.5.3 Berostilling av saker

Dersom det oppstår spørsmål om å treffe vedtaketter utlendingsloven og vedtaket vil ha betydningfor søknaden om statsborgerskap, kan søknadenstilles i bero jf. statsborgerloven § 30 første ledd.

Behandlingen kan også stilles i bero dersomsøkeren er under etterforskning for et straffbartforhold som kan få betydning for søknaden.Mulige straffbare forhold der straffereaksjonen ipraksis ikke vil utsette tidspunktet for innvilgelseav statsborgerskap, gir derfor ikke adgang til åstille en søknad i bero.

3.6 Rettsvirkningene ved tap av statsborgerskap

3.6.1 Innledning

Den som taper sitt norske statsborgerskap, vilmiste de rettighetene og pliktene som følger avstatsborgerskapet, se punkt 3.2. Norsk statsbor-




gerskap er ikke bare en formalitet, men også etsymbol på tilhørighet til Norge, og en del av enpersons identitet. Tapet av statsborgerskap kanderfor føles mer alvorlig for den enkelte enn detde konkrete rettighetstapene skulle tilsi.

3.6.2 Personen blir utlending

En person som taper det norske statsborgerska-pet blir utlending, og vil dermed falle inn underreglene i utlendingsregelverket. Reglene etterutlendingsloven om blant annet lovlig opphold iNorge, utvisning og utsendelse vil da gjelde. Vedinnvilgelse av norsk statsborgerskap faller gjel-dende tillatelse etter utlendingsloven bort. En per-son som har tapt norsk statsborgerskap vil verkenha permanent oppholdstillatelse eller annen tilla-telse etter utlendingsloven, selv om vedkom-mende har hatt det tidligere. Mangel på nødven-dig tillatelse etter utlendingsloven eller unnlatelseav å innrette seg etter vedtak som innebærer atutlendingen må forlate riket, får konsekvenser. Enutlending som mangler nødvendig tillatelse etterloven kan bortvises etter utlendingsloven § 17.

3.6.3 Utvisning muliggjøres

3.6.3.1 Innledning

Et av formålene med å innføre en hjemmel for til-bakekall av statsborgerskap der en person har tje-nestegjort i fremmed militær styrke eller har ska-det Norges vitale interesser, vil være å kunneutvise vedkommende fra Norge. I det følgende gisen kort oversikt over reglene om utvisning ogretur. Dette fordi utvisning og utsendelse vil værespørsmål som gjerne vil følge i saker der norskstatsborgerskap tapes etter en eventuell ny taps-bestemmelse. Dersom utvisning og utsendelseikke vil være mulig, for eksempel på grunn av per-sonens tilknytning til riket eller fordi retur erumulig, vil tap av statsborgerskap ikke være likehensiktsmessig som i de situasjoner hvor ved-kommende kan utvises fra landet.

3.6.3.2 Vilkår og rettsvirkninger

Et vedtak om utvisning er en forvaltningsrettsligreaksjon som innebærer en plikt til å forlate lan-det. Samtidig gis det et varig eller tidsbegrensetforbud mot senere innreise. Som hovedregel vil etutvisningsvedtak fra norske utlendingsmyndig-heter også innebære innreiseforbud i hele Schen-gen-området. Bortvisning innebærer til sammen-

likning kun at en utlending nektes innreise ellerfår pålegg om å forlate landet.

Utvisningsinstituttet, og derigjennom innreise-forbudet, er blant annet begrunnet i hensynet til åbeskytte samfunnet mot personer som kanutgjøre en samfunnsfare, og i hensynet til å sikrerespekt for norske lover og regler, jf. Ot.prp. nr. 75(2006–2007) side 288. Det er en grunnleggendedel av innvandringsreguleringen å kunne holdepersoner som er uønsket på grunn av kriminaliteteller andre forhold, utenfor landets grenser. Utvis-ning kan også ha en allmennpreventiv effekt.Trusselen om utvisning kan i seg selv forebyggeuorden og kriminalitet, jf. Prop. 181 L (2012–2013) s. 7.

Reglene for utvisning av utlendinger fremgårav utlendingsloven kapittel 8, kapittel 135 og kapit-tel 146. Utlendingens oppholdsstatus har betyd-ning for hvilke handlinger som kan føre til utvis-ning. Utlendingsloven § 66 gjelder utvisning avutlendinger uten oppholdstillatelse, § 67 gjelderutvisning av utlendinger med midlertidig opp-holdstillatelse og § 68 gjelder utvisning av utlen-dinger med permanent oppholdstillatelse. Detfremgår av disse bestemmelsene at grunnlaget forutvisning kan være brudd på utlendingsloven ellerstraffbare forhold. En utlending uten oppholdstil-latelse kan utvises, blant annet når utlendingenher i riket er ilagt straff eller særreaksjon for etforhold som kan føre til fengselsstraff i mer enntre måneder. Utvisning av hensyn til «grunnleg-gende nasjonale interesser» følger av § 126 i kapit-tel 14. Vilkårene for å kunne utvise EØS-borgereog deres familiemedlemmer fremgår av utlen-dingsloven § 122 om utvisning av hensyn tiloffentlig orden eller sikkerhet og § 123 om utvis-ning av hensyn til folkehelsen. For at utlendings-myndighetene skal kunne fatte et utvisningsved-tak, må vilkårene i en av de nevnte bestemmel-sene være oppfylt.

Etter gjeldende rett kan ikke norske statsbor-gere og utlendinger som er født i riket og somsenere uavbrutt har hatt fast bopel her, utvises, jf.utlendingsloven § 69. Disse utlendingene eromfattet av det samme utvisningsvernet som nor-ske statsborgere.

I regjeringens handlingsplan mot radikalise-ring og voldelig ekstremisme framgår det at Jus-tis- og beredskapsdepartementet vil foreslå å inn-

5 Utvisning av utlendinger som omfattes av Avtale om Deteuropeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS-avtalen)og Konvensjon om opprettelse av Det europeiske Frihan-delsforbund (EFTA-konvensjonen)

6 Særskilte regler for saker som berører grunnleggendenasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn


føre et nytt utvisningsgrunnlag slik at utlendingersom det er alvorlig grunn til å anta at har gjort segskyldig i blant annet krigsforbrytelser i utlandet,forbrytelser mot menneskeheten eller en alvorligikke-politisk forbrytelse, skal kunne utvises ognektes oppholdstillatelse på andre oppholds-grunnlag enn asyl.

Justis- og beredskapsdepartementet har nylighatt på høring et forslag om å kriminalisere delta-kelse i væpnet konflikt, se punkt 4.2. Per i dag erdet ikke hjemmel for å utvise utlendinger for å hadeltatt i væpnet konflikt.

3.6.3.3 Forholdsmessighetsvurderingen

Etter utlendingsloven § 70 første ledd må det gjø-res en vurdering av utvisningens forholdsmessig-het:

«En utlending kan ikke utvises dersom det ibetraktning av forholdets alvor og utlendin-gens tilknytning til riket vil være et uforholds-messig tiltak overfor utlendingen selv eller denærmeste familiemedlemmene. I saker somberører barn skal barnets beste være et grunn-leggende hensyn.»

Kravet til forholdsmessighet gjelder også i sakerhvor utvisning er begrunnet med grunnleggendenasjonale interesser, jf. § 126 tredje ledd.

En forholdsmessighetsvurdering må også gjø-res for å kunne utvise EØS-borgere og deres fami-liemedlemmer, jf. utlendingsloven § 122 fjerdeledd.

Utlendingen kan ikke utvises dersom det vilvære uforholdsmessig overfor utlendingen selveller den nærmeste familien. Forholdets alvor måveies opp mot utlendingens tilknytning til Norge.

Mindreårige er ikke omfattet av noe absoluttutvisningsvern,7 men en EØS-borger som er min-dreårig kan ikke utvises med mindre det er tvin-gende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet,jf. utlendingsloven § 122 annet ledd bokstav c. Detvil bero på en konkret vurdering om et barn kanutvises fra Norge. Barnets beste skal være etgrunnleggende hensyn i alle saker som berørerbarn.8

I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) står det på side292:

«I vurderingen av «utlendingens tilknytning tilriket skal det blant annet legges vekt på

– utlendingens tilknytning til Norge vurdert i for-hold til tilknytningen til hjemlandet, dermomenter som botid og slektninger i hhv.Norge og hjemlandet, alder ved ankomst tilNorge, reiser til hjemlandet og lengden aveventuelle opphold der, språkferdigheter mv.er relevant,

– om utlendingen har familie og eventuelt min-dreårige barn i Norge, og hensynet til dem,herunder om utlendingen bor sammen medsin familie, har omsorgsansvar for barn mv. Idenne forbindelse vil også utlendingens betyd-ning for eventuelle særkullsbarn av ektefelle/samboer måtte vektlegges.

– hvorvidt familielivet ble etablert før eller etterat utlendingen burde forstått at utvisningkunne være aktuelt,

– muligheten for fortsettelse av familieliv i hjem-landet,

– utlendingens eller familiemedlemmenes helse-tilstand og konsekvenser ved utvisning avdenne grunn,

– graden av integrering gjennom blant annetutdannelse og arbeid.

Ved denne forholdsmessighetsvurderingen mådet videre tas hensyn til Norges internasjonaleforpliktelser.»

Forholdet til Den europeiske menneskerettskon-vensjon (EMK) art. 8 om retten til privatliv ogfamilieliv må vurderes med utgangspunkt i demomentene som går frem av Den europeiskemenneskerettsdomstolens (EMD) rettspraksis.Se nærmere punkt 6.4.

Lang oppholdstid i tidlig alder anses å skapesterkere tilknytning enn opphold senere i livet.Oppholdstiden ses derfor i sammenheng med alde-ren ved ankomst til Norge. Høyesterettsdommeninntatt i Rt. 2009 s. 546 gjaldt vedtak om utvisningpå grunn av alvorlig voldskriminalitet. Høyesterettfant at utvisningen var uforholdsmessig og dermedugyldig. Avgjørende var at vedkommende kom tillandet allerede som niåring og hadde svært liten til-knytning til sitt hjemland. I dommen siteres det fraOt.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 15.6.4 hvor depar-tementet omtaler et absolutt vern mot utvisning avutlendinger som kom til Norge i ung alder.

«Departementet er enig med de høringsinstan-sene som har påpekt at det norske samfunn måta ansvar for personer som begår kriminelle

7 Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlendingers adgangtil riket og deres opphold her (utlendingsloven) kapittel15.6.4

8 Utlendingsloven § 70 første ledd annet punktum, EMKartikkel 3 mm.


handlinger etter at de har hatt sin oppvekst her.Dersom utlendingen har vokst opp i Norge oghar hatt flere års uavbrutt opphold i riket, skaldet derfor som den klare hovedregel ansessom uforholdsmessig å utvise, i tråd meddagens rettspraksis. På den annen side menerdepartementet at det ikke bør gjelde noe abso-lutt vern som gjør det umulig å utvise i helt spe-sielle situasjoner. Dersom utlendingen harbegått svært alvorlige straffbare forhold, ellerdersom forholdene gjelder utvisning på grunnav hensynet til grunnleggende nasjonaleinteresser, skal det således likevel være muligå utvise.»

I avsnitt 44 i dommen står det:

«Unntak vil, under henvisning til den alminne-lige rettsfølelse og tilliten til innvandringspoli-tikken, kunne gjelde der utlendingen harbevart en sterk tilknytning til sitt opprinneligehjemland. Synspunktet fikk tilslutning fra kom-munal- og forvaltningskomiteens flertall, jf.Innst.O.nr.42 (2007–2008)»

3.6.3.4 Betydningen av nye forhold inntruffet i tiden mellom handlingen som ga grunnlag for utvisning og vedtakstids-punktet for utvisning

Det vil alltid gå noe tid mellom tidspunktet for nårhandlingene som fører til utvisning ble begått ogtidspunktet for når utvisningsvedtaket blir ende-lig. Et spørsmål som da oppstår, er hvilken vekt til-knytning til Norge i denne perioden skal tillegges.Ifølge retts- og forvaltningspraksis svekkes vek-ten av tilknytning som skjer etter at utlendingenvar kjent med at han eller hun kunne bli utvist.

På samme måte har det betydning om et even-tuelt familieliv ble etablert før de involverte par-tene visste at utlendingen kunne bli utvist, og omde hadde en berettiget forventning om å kunnefortsette familielivet. Ifølge Høyesterett vil utvis-ning normalt gripe inn i et familieliv, men dette måutlendingen ofte regne med. Det gjelder særligder de kriminelle handlinger er begått før etable-ring av familielivet.9

I Omoregie-saken (EMD) sies det slik:

«Already from the beginning of their relations-hip it must have been clear to them both thattheir prospects of being able to settle as acouple in Norway were precarious.»

Dette kan stille seg annerledes for barn. I Rt. 2011side 948 står det i avsnitt 56 og 57:

«(56) På grunnlag av praksis anser jeg det like-vel klart at den tilknytning A har til Norge, erutilstrekkelig til at utvisningsvedtaket kankjennes ugyldig på dette grunnlag. På sammemåte stiller det seg i relasjon til hennes sam-boer. Da de etablerte sitt forhold, måtte et fort-satt familieliv i Norge fremstå som høyst usik-kert.

(57) Det er primært konsekvensene forbarna som har vekt ved forholdsmessighets-vurderingen. I forhold til dem har det begren-set betydning at foreldrene ikke hadde grunn-lag for å forvente et samlet familieliv her. »

3.6.3.5 Oversikt over saksgangen i utvisningssaker

Foreligger de objektive vilkårene for utvisning,skal politiet opprette utvisningssak og forhånds-varsle utlendingen om utvisning.10 Forhåndsvar-selet skal også inneholde opplysninger om muliginnmelding i Schengen Informasjonssystem (SIS).Dersom politiet er i tvil om det skal opprettesutvisningssak, skal saken sendes til Utlendingsdi-rektoratet for vurdering.

I saker hvor utlendingen vurderes utvist pågrunn av straffbare forhold, kan det forhåndsvars-les om utvisning når det er tatt ut tiltale i straffe-sak, jf. utlendingsforskriften § 14–5 tredje ledd.Forhåndsvarsel på tiltalestadiet, i stedet for vedrettskraftig dom, vil kunne være aktuelt i sakerhvor det er behov for rask overføring og uttrans-port, eksempelvis ved soningsoverføring til utlen-dingens hjemland eller ved kortere dommer.

I de tilfeller hvor politiet forhåndsvarsler imedhold av utlendingsforskriften § 14–5, skalsakene ikke sendes over til Utlendingsdirektora-tet før det straffbare forholdet er rettskraftigavgjort. Dersom utlendingen ikke befinner seg iNorge, forhåndsvarsler direktoratet utlendingenom utvisning via utenriksstasjon. Når fristen for åkommentere forhåndsvarselet er gått ut, senderpolitiet saken til Utlendingsdirektoratet forbehandling. Utlendingsdirektoratet kan entenhenlegge saken eller fatte vedtak om utvisning.Hvis Utlendingsdirektoratet fatter vedtak omutvisning, skal saken sendes til det politidistriktetsom har forberedt saken. Politiet underretterutlendingen og setter frister for klage og begjæ-ring om utsatt iverksettelse. Er det begjært utsatt

9 Rt 2009 side 534 10 Jf. utlendingsforskriften § 14-5 annet ledd


iverksettelse av utvisningsvedtaket skal direktora-tet snarest mulig fatte beslutning i henhold tilbegjæringen og sende denne til politiet. Politietskal underrette utlendingen eller dennes advokatom direktoratets beslutning. Dersom utlendingenklager på vedtaket og Utlendingsdirektoratet ikkeomgjør vedtaket på bakgrunn av klagen, sendessaken til Utlendingsnemnda for klagebehandling.Utlendingsnemnda vil etter at det er fattet vedtak,sende saken til direktoratet for gjennomsyn ogkopi av vedtak til politidistrikt/utenriksstasjon ogeventuell advokat. Er utlendingen fremdeles iriket skal direktoratet sende saken til aktuelt poli-tidistrikt for effektuering.11

Det følger av utlendingsforskriften § 14–3 før-ste ledd at et eventuelt vedtak om utvisning børtreffes snarest mulig etter at rettskraftig straffe-dom foreligger eller fullbyrding av en dom erpåbegynt, jf. straffeprosessloven § 453, og for-trinnsvis ikke senere enn at vedtaket kan iverkset-tes samtidig med løslatelse eller overføring tilstraffullbyrdelse i annet land.

Ifølge utlendingsforskriften § 14–3 andre leddskal Utlendingsdirektoratet vurdere grunnlagetfor utvisningsvedtaket på nytt dersom det har gåttover ett år etter at Utlendingsdirektoratet ellerUtlendingsnemnda sist har vurdert saken ogutvisning fortsatt ikke er iverksatt.

Vedtak om utvisning av en utlending med mid-lertidig eller permanent oppholdstillatelse kanikke iverksettes før vedtaket er endelig.12

En utlending som har blitt utvist kan gå tilsøksmål mot staten for å få prøvet gyldigheten avUtlendingsnemndas vedtak. Domstolene har envid prøvingskompetanse i slike saker. Dette gårfram av rettspraksis der Høyesterett har slått fastat forholdsmessighetsvurderingen i uttvisningssa-ker er et rettsanvendelsesskjønn som kan prøvesfullt ut av domstolene.13

3.6.3.6 Hvor skal utlendingen returneres?

I utgangspunktet ilegges utlendingen en frist forfrivillig utreise, men unntaksvis kan utvisnings-vedtaket iverksettes straks, jf. utlendingsloven§ 90. Dersom vedkommende er utvist på grunn avstraff kan det unnlates å sette en utreisefrist, jf.§ 90 femte ledd. Ved frivillig utreise velger ved-kommende selv hvor han eller hun skal reise.Utlendingen kan imidlertid ikke reise til et annetSchengen-land dersom vedkommende er inn-

meldt i SIS (Schengen informasjonssystem), medmindre vedkommende har gyldig oppholdstilla-telse i et slikt land. Dersom utlendingen uttrans-porteres med tvang skal vedkommende, etter § 90sjette ledd, føres til det landet han eller hun komfra, med mindre særlige grunner taler for noeannet. Dette innebærer i hovedsak hjemlandet.Dersom vedkommende har flere hjemland (stats-borgerskap) kan utlendingen eller politiet velge.Det er også noen som uttransporteres til et annetEU/Schengen-land dersom vedkommende har engyldig oppholdstillatelse der og denne oppretthol-des til tross for utvisningen fra Norge.

Utvisning av utlendinger som er fratatt landetsstatsborgerskap, men som fortsatt er statsborgerav flere andre land, omtales av FNs internasjonalelovkommisjon i en rapport om utvisning.14 Der-som utlendingen har «effektivt statsborger-skap»15 i et av landene, skal vedkommende retur-neres til dette landet.

3.6.4 Absolutt vern mot utsendelse (retur)

En utlending som ikke har rett til oppholdstilla-telse og som er eller kan bli utvist, kan være ver-net mot utsendelse (retur). Dette innebærer at eteventuelt utvisningsvedtak ikke kan effektueres,slik at utlendingen blir værende i Norge. Etterdagens praksis blir utlendinger som er vernet motutsendelse ikke utvist, unntatt i tilfeller som nevnti § 126 femte ledd (vedtak om utvisning av hensyntil grunnleggende nasjonale interesser).

EMK artikkel 3 oppstiller et forbud mot atnoen utsettes for tortur eller umenneskelig ellernedverdigende behandling eller straff. Gjennompraksis fra EMD er det fastslått at EMK artikkel 3ikke bare er forpliktende for statenes handlingerpå eget territorium, men at bestemmelsen ogsåhar såkalt ekstraterritoriell virkning. Dette inne-bærer at statene er forpliktet til å avstå fra å retur-nere noen til et land eller område hvor de vil risi-kere å bli utsatt for slike overgrep som EMK artik-kel 3 forbyr.

Utlendingsloven § 73 annet ledd, jf. § 28 førsteledd bokstav b fastslår at en utlending ikke kansendes til et område der vedkommende står i reellfare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur ellerannen umenneskelig eller nedverdigende behand-

11 UDI runsdkriv RS 2010-005 og RS 2010-02412 Utlendingsloven § 90 tredje ledd13 Rt. 2000 side 591 og Rt. 2007 side 667

14 UN International Law Commission, Fourth report on theexpulsion of aliens, A/CN.4/594

15 Begrepet definers i rapporten slik: «…the character thenationality possesses when it expresses the attachment of aperson to a State by ties (social, cultural, linguistic, etc.)stronger than those which might link the person to anotherState»


ling eller straff. Vernet gjelder også utsendelse tilet område der vedkommende ikke ville væretrygg mot å bli sendt videre til et område somnevnt i § 28 første ledd, jf. § 73 tredje ledd.

En utlending som har vernet mot utsendelseetter § 73 som sitt eneste grunnlag for opphold iriket, kan gis en midlertidig oppholdstillatelse inn-til hinderet for utsendelse bortfaller, jf. § 74. Utlen-

dingen vil, dersom en slik midlertidig tillatelsegis, kun få opphold i Norge inntil vedkommendekan sendes tilbake til hjemlandet uten å stå i reellfare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur ellerannen umenneskelig eller nedverdigende behand-ling eller straff. Oppholdstillatelsen gir ikke rett tilå besøke andre Schengen-land.


Kapittel 4

Gjeldende rett – straffeansvar

4.1 Innledning

Per i dag foreligger ikke regler om tap av statsbor-gerskap for tjenestegjøring i fremmed militærstyrke eller for skade på nasjonens vitale interes-ser.

Det er imidlertid vurdert og under diskusjonom det skal innføres et straffeansvar for tjeneste-gjøring i fremmed militær styrke og/eller forrekruttering av andre personer til slike styrker.Dersom det skal innføres regler om tap av stats-borgerskap for tjenestegjøring i fremmed militærstyrke, er det nærliggende å knytte slike regler tilet mulig fremtidig straffeansvar for tjenestegjø-ring i fremmed militær styrke. I punkt 4.2 vil detderfor gis en oversikt over dagens rettstilstand ogdet pågående arbeidet med å innføre et eventueltstraffeansvar for disse handlingene.

I punkt 4.3 vil det bli gitt en kort oversikt overhvilke straffebestemmelser som i noen grad kansette straff for handlinger som under gitteomstendigheter kan påføre sterk skade på nasjo-nens vitale interesser.

Straffeloven av 2005 vil antagelig tre i kraft føreventuelle nye bestemmelser om tap av statsbor-gerskap kan tre i kraft.1 I det følgende vil det der-for bli vist til bestemmelsene i straffeloven av2005.

4.2 Mulig straffeansvar for deltakelse i fremmed militær styrke

Frivillig tjenestegjøring i en fremmed militærstyrke er ikke i seg selv straffbart etter gjeldenderett.

Justis- og beredskapsdepartementet har nylighatt på høring et forslag om å kriminalisere delta-kelse i væpnet konflikt.2 En beslektet problemstil-

ling som behandles i høringsnotatet er et forslagom å utvide straffeansvaret for rekruttering til del-takelse i militær virksomhet. Det drøftes også omnorske og allierte styrker på oppdrag i utlandet ertilstrekkelig vernet av norsk straffelovgivning.Høringsnotatet følger opp tiltak nummer 20 iregjeringens handlingsplan mot radikalisering ogvoldelig ekstremisme, som ble lagt frem 10. juni2014. Saken er per mars 2015 til behandling idepartementet. Det er derfor ikke klart hvilke lov-forslag som eventuelt vil bli fremmet for Stortin-get som en oppfølging av høringsforslaget. Det erikke klart om det vil bli fremmet et lovforslag omkriminalisering av deltakelse i væpnet konflikt, ogi så fall hvordan det vil se ut.

Om gjeldende rett om deltakelse i militær virk-somhet i væpnet konflikt, skriver Justis- og bered-skapsdepartementet i ovennevnte høringsnotat:

«Det er ingen konkrete straffebud som ram-mer det å delta, eller å la seg rekruttere til ådelta, i væpnet konflikt eller annen militær virk-somhet, verken i en annen stats væpnede styr-ker eller en ikke-statlig styrke. Dette gjelderuavhengig av styrkens folkerettslige status.Det er heller ikke forbudt å inngå forbund mednoen om å delta i væpnet konflikt.

En fullmaktslov fra 1937 gir myndigheteneformelt sett adgang til å forby noen her i riket åla seg verve til «fremmed krigstjeneste» for etland han ikke er statsborger i, eller å reise fraNorge til et sådant land for å delta i «krig» (lov19. mars 1937 nr. 1 angående forholdsregler forå hindre deltakelse i krig i fremmed land).Loven ble opprinnelig gitt i anledning den span-ske borgerkrigen, og omfatter dermed antake-lig også interne væpnede konflikter. Loven blevedtatt opphevet av Stortinget i 2009 som leddi vedtakelsen av sluttføringen av straffeloven2005, jf. § 412 nr. 22. I Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 16.13 side 483 uttalte departemen-tet at loven har sin bakgrunn i mer enn 60 årgamle historiske begivenheter og at loven pådenne bakgrunn bør oppheves. Det ble videre

1 Justis- og beredskapsdepartementet har fremmet forslagom at straffeloven av 2005 skal tre i kraft 1. oktober 2015, jf.Prop. 64 L (2014–2015).

2 Høringsbrev ble sendt ut 4. juli 2014.


uttalt at det uansett vil være nødvendig å kon-sultere Stortinget hvis det skulle bli behov foren slik lov på ny, ettersom slike saker trengerpolitisk avklaring. Opphevelsen er ikke satt ikraft. I høringsnotat juni 2014 om ikraftsettelseav straffeloven 2005 foreslår departementet atopphevelsen av den nevnte fullmaktslovenvidereføres, jf. dette lovforslaget § 2.

Straffeloven 1902 § 104 a første ledd ram-mer deltakelse i og støtte til private organisa-sjoner av militær karakter. Kravet til organisa-sjon innebærer at mer spontane sammenslut-ninger faller utenfor. Det er imidlertid på denannen siden ikke et krav at organisasjonenbesitter våpen eller annet militært utstyr, ellerat de driver militær trening.

Bestemmelsen er etter sin ordlyd ikkebegrenset til organisasjoner som er etablerther i riket. Uttalelser i forarbeidene kan imid-lertid tyde på at bestemmelsen ble gitt medtanke på etableringen av slike organisasjoner iNorge, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt7.11.4.1 side 144 med videre henvisninger.Plasseringen i straffeloven 1902 kapittel 9 omforbrytelser mot Norges statsforfatning ogstatsoverhode tilsier dessuten at den kun gjel-der organisasjoner som truer nasjonale interes-ser. Hvorvidt disse interessene ligger i Norgeeller utlandet, som for eksempel norske ambas-sader eller norske næringslivsinteresser, erantakelig uten betydning. Deltakelse i og støttetil militære organisasjoner som retter sin virk-somhet mot andre staters myndigheter, fallerlikevel utenfor denne straffebestemmelsen.Straffeloven § 104 a første ledd er videreført istraffeloven 2005 § 128 første punktum hvordet fremgår klart at kun organisasjoner her iriket rammes.

Den som danner, deltar i, rekrutterer med-lemmer eller yter økonomisk eller annen mate-riell støtte til en terrororganisasjon som har tattskritt for å realisere formålet med ulovlige mid-ler, vil kunne straffes etter straffeloven § 147 d.Det er grunn til å anta at aktiv deltakelse ienkelte av de væpnede gruppene som er invol-vert i den væpnede konflikten i Syria, vil kunnerammes av denne bestemmelsen. Straffebe-stemmelsen om deltakelse i terrororganisasjo-ner vil således etter omstendighetene kunne fåanvendelse hvor norske statsborgere reiser utfor å delta i væpnet konflikt.

Der vedkommende lar seg overtale til ådelta i straffbare handlinger, herunder strids-handlinger som skal utføres av stridende utenprivilegier, vil dette etter omstendighetene

også kunne rammes som inngåelse av forbundom ulike straffbare handlinger, jf. punkt 3.1.

Videre vil mottakelse av opplæring i meto-der eller teknikker som er særlig egnet til åutføre terrorhandlinger, kunne rammes avstraffeloven 1902 § 147 c første ledd bokstav dog straffeloven 2005 § 136 bokstav d.

For øvrig vil mange stridshandlinger værestraffbare etter norsk rett etter ulike straffe-bud, selv om de er foretatt i utlandet. Dette kangjelde både når de er foretatt av norsk statsbor-ger eller noen i Norge hjemmehørende person,jf. straffeloven 1902 § 12 første ledd nr. 3 bok-stav a, eller av en utlending, jf. § 12 første leddnr. 4 bokstav a. Dette gjelder tilsvarende for for-brytelser som nevnt i straffeloven 2005 kapittel16 (folkemord, krigsforbrytelser m.m.), jf.straffeloven 2005 § 5 første, andre og tredjeledd, jf. første ledd nr. 2. For alminnelige lov-brudd som terrorforbrytelser, drap, legemsbe-skadigelser, skadeverk mv. er hovedregelen istraffeloven 2005 et krav til dobbelt straffbar-het. I høringsnotat juni 2014 om ikrafttredelseav straffeloven 2005 foreslås visse utvidelser, jf.notatet punkt 4.2.9 side 20 flg.

Stridende uten privilegier vil som nevntovenfor i punkt 2.3 ikke kunne påberope segstraffrihetsgrunnen for lovlige stridshandlin-ger etter norsk rett. Det innebærer at dersomen slik person begår stridshandlinger vil hand-lingene kunne rammes av de alminnelige straf-febestemmelsene i straffeloven 1902, selv omhandlingene i seg selv skulle være i tråd medhumanitærretten. Dersom handlingen også erå anse som et alvorlig brudd på humanitærret-ten, vil den kunne straffes som krigsforbry-telse. For eksempel kan stridshandlinger sombegås mens man gir inntrykk av å være sivil,være straffbare som svik etter reglene omkrigsforbrytelser, jf. første tilleggsprotokollartikkel 37. Regelen er gjennomført i norsk retti straffeloven 2005 § 106 bokstav g (i kraft fra 7.mars 2008). Bestemmelsen lyder slik:

«For krigsforbrytelse straffes den som i for-bindelse med en væpnet konflikt […]

g) ved å forlede noen til å tro at de har retttil beskyttelse eller plikt til å gi beskyttelse ihenhold til folkeretten og med den hensikt åsvikte denne tilliten, dreper eller sårer noensom tilhører motpartens borgere eller væp-nede styrker»

Det vil likevel ofte være knyttet betydeligbevisproblematikk til handlinger begått iuoversiktlige situasjoner i utlandet. Lovbruddbegått av utlendinger vil dessuten som hoved-


regel bare bli strafforfulgt når saken har til-knytning til Norge. Strafforfølgelse av utlen-ding for handling begått i utlandet, må for øvrignormalt besluttes av Kongen i statsråd, jf. straf-feloven 1902 § 13. Det må også tas hensyn tilfolkerettslige begrensninger i adgangen til åstraffeforfølge en utlending for handlingerbegått i utlandet.

Videre vil terrorbestemmelsene ikke alltidkomme til anvendelse i væpnet konflikt. Detlegges til grunn at i interne væpnede konfliktergjelder ikke terrorbestemmelsene forhandlinger foretatt av personer som handler påvegne av opprørsgrupper som er part i en slikkonflikt i henhold til annen tilleggsprotokollartikkel 1, dersom ikke handlingen samtidig eri strid med humanitærretten, som for eksempelved drap av beskyttede personer. Dersomhandlingen derimot er foretatt på vegne av enopprørsgruppe i en ikke-internasjonal væpnetkonflikt som definert i felles artikkel 3, jf. punkt2.2 ovenfor, får terrorbestemmelsene likevelanvendelse selv om handlingen ikke er i stridmed humanitærretten, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.4.2.3 side 164.

Øvrige straffebestemmelser får derimotanvendelse både i situasjoner hvor opprørs-gruppen som handlingen utføres på vegne av,er part i en konflikt etter felles artikkel 3 og deropprørsgruppen er part i en konflikt etterannen tilleggsprotokoll artikkel 1.»

Justis- og beredskapsdepartementet skrivervidere om lovforslaget om deltakelse i militærvirksomhet:

«4.3.2.2 LovforslagI straffeloven 1902 kan en bestemmelse

plasseres i kapittel 12, for eksempel som ny§ 133 a som kan lyde slik, med alternative for-slag i hakeparentes (alternativ 1):

Den som [på rettsstridig måte] deltar i mili-tær virksomhet i en [internasjonal] væpnet kon-flikt straffes med fengsel inntil 6 år med mindrevedkommende deltar på vegne av en statlig [elleren sammenlignbar ikke-statlig] styrke.

Medvirkning straffes på samme måte.I en alternativ utforming av bestemmelsen

kan det inntas mer direkte henvisninger til deaktuelle folkerettslige reglene. Det kan ogsåtenkes kombinasjoner av de alternative forsla-gene (alternativ 2).

Den som tar aktivt del i fiendtlighetene i en[internasjonal] væpnet konflikt straffes medfengsel inntil 6 år, med mindre vedkommende

deltar på vegne av en statlig styrke [som [fallerinn under gruppen av stridende som etter folke-retten skal gis strafferettslig immunitet] [deltarpå vegne av styrker som nevnt i Genèvekonven-sjonenes tilleggsprotokoll II av 1977 artikkel 1nr. 1]].

Medvirkning straffes på samme måte.Vilkåret «på vegne av en statlig styrke» i

begge alternativene unntar fra straffansvar defleste som faller inn under gruppen av stri-dende som etter folkeretten skal gis straffe-rettslig immunitet. I alternativ 1 tar i tilleggrettsstridsreservasjonen høyde for at enkeltestridende har krav på straffrihet etter folkeret-ten uten å kjempe på vegne av en stat. I alterna-tiv 2 følger dette av en direkte henvisning til deaktuelle reglene i folkeretten.

Også funksjoner som utøves av for eksem-pel private sikkerhetsselskaper på kontraktmed eller oppdrag fra de aktuelle styrkene unn-tas, jf. formuleringen «på vegne av».

I begge alternativene holdes det åpent ombare internasjonale væpnede konflikter skalomfattes av forbudet.

I begge alternativene åpnes det også oppfor å gjøre unntak for deltakelse i visse ikke-statlige styrker, men med ulik utforming. Vilkå-ret i alternativ 1 om «en sammenlignbar ikke-statlig» styrke bygger på definisjonen i annentilleggsprotokoll artikkel 1 nr. 1. Avgjørendefor om styrken er sammenlignbar med en stat-lig styrke er om den er organisert på en slikmåte, og utøver slik grad av kontroll, at den harevne og vilje å overholde humanitærretten.

Alternativ 2 inneholder en direkte henvis-ning til definisjonen i annen tilleggsprotokollartikkel 1 nr. 1, se punkt 2.2. Denne formulerin-gen kompliserer lovteksten noe, men er samti-dig mer presis sammenlignet med alternativ 1.

Avgrenses straffebestemmelsens virkeom-råde mot deltakelse i visse ikke-statlige styrker,vil flere grupper falle utenfor. Kravet omansvarlig kommando innebærer et krav omautoritet og struktur som gjør at disiplin kanivaretas, men krever ikke nødvendigvis et mili-tært hierarkisk system helt som i en regulærstatlig væpnet styrke. Det grunnleggende kra-vet i definisjonen er evnen til å gjennomførebestemmelsene i protokollen, jf. Den Interna-sjonale Røde Kors-komités kommentarutgavetil tilleggsprotokollene av 1977 (1987), side1352–1353. Dette vil i hovedsak si at deltakelsepå vegne av styrker som har evne til å følgegrunnleggende regler for opptreden i væpnetkonflikt, vil falle utenfor forbudet som foreslås.


De hensyn som taler for et begrenset for-bud mot deltakelse i væpnet konflikt, kan synestilstrekkelig ivaretatt om forbudet avgrensesmot deltakelse i styrker som er organisert påen slik måte, og utøver slik grad av kontroll, atde er i stand til å overholde humanitærretten.Et generelt unntak for deltakelse i styrker somer part i en konflikt etter fellesartikkel 3, jf.punkt 2.2, kan oppfattes som så vidtgående atdet undergraver formålet med lovforslaget.

I alternativ 1 benyttes vilkåret «militær virk-somhet» slik dette er brukt i straffeloven 2005§ 128, dvs. som en videreføring av vilkåret«Krigstjeneste» i straffeloven 1902 § 133, jf.omtalen i punkt 3.3. Formuleringen «tar aktivtdel i fiendtlighetene» i alternativ 2 bygger pådet tilsvarende begrepet i humanitærretten oger noe snevrere enn alternativet «deltar i mili-tær virksomhet» i alternativ 1. Vilkåret «mili-tær virksomhet» klargjør at straffansvaret, imotsetning til statusen som lovlig angrepsmåletter humanitærretten, ikke opphører når del-takelsen er avsluttet. Uansett faller ikke-mili-tær virksomhet, slik som kriminelle bandersom ikke deltar militært i den væpnede konflik-ten, utenfor.

Alternativ 1 krever at vedkommende «del-tar i militær virksomhet» mens alternativ 2ramme den som «tar aktivt del i fiendtlighe-tene». Formålet om å forhindre radikaliseringgjennom deltakelse i væpnet konflikt, kan talefor at all deltakelse bør omfattes, herunder utø-velse av støtte- og hjelpefunksjoner. Samtidigkan et krav om aktiv deltakelse i fiendtlighetervære tilstrekkelig til å ramme de former for del-takelse som antas å medføre størst risiko forkapasitetsbygging og psykiske ettervirknin-ger. Det klargjør dessuten grensen mot perso-ner som sympatiserer med aktiviteten til denaktuelle væpnede gruppen. På den annen sidevil nok normalt mer tilfeldig bistand, for eksem-

pel nære slektninger som serverer mat, ellerdeler husrom med personer som deltar aktivt imilitante grupperinger, uansett falle utenfor.»

Høringsinstansene har hatt ulike syn på kriminali-sering av deltakelse i væpnet konflikt og på eneventuell utforming av en slik bestemmelse.3

4.3 Straffeansvar ved skade på nasjonens vitale interesser

Handlinger som skader nasjonens vitale interes-ser, vil normalt være handlinger belagt med straff.Det kan for eksempel være krenkelse av Norgesselvstendighet og fred, eller terrorhandlinger.

Norges vitale interesser er i første rekke ver-net gjennom straffeloven 2005 kapittel 17 «Vern avNorges selvstendighet og andre grunnleggendenasjonale interesser». Kapitlet setter i hovedsakstraff for krenkelse av Norges selvstendighet, fredog statsforfatning, angrep på statsmaktene og sen-trale samfunnsinstitusjoner, og landssvik.

Ved siden av disse bestemmelsene dekkerstraffeloven kapittel 16 folkemord, krigsforbrytel-ser og forbrytelser mot menneskeheten. I dengrad norske statsborgere er involvert i slikehandlinger, enten som gjerningsperson eller for-nærmet, må det legges til grunn at handlingenesmeget alvorlige karakter kan bidra til å skadenasjonens vitale interesser.

I tillegg vil reglene i straffeloven 2005 kapittel18 om straff for terror og terrorhandlinger kunnegi et vern om vitale nasjonale interesser.

3 Høringssvarene kan finnes på regjeringens nettsider:https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/Horing---for-slag-om-kriminalisering-av-visse-handlinger-knyttet-til-vap-net-konflikt-fremmedkrigere/id764888/ hentet 11.3.2015


Kapittel 5

Internasjonale forpliktelser på statsborgerrettens område

5.1 Innledning

Norge er bundet av flere internasjonale konven-sjoner på statsborgerrettens område. Konvensjo-nene setter blant annet skranker for hvilke reglersom kan innføres om tap av norsk statsborger-skap. Noen konvensjoner slår kun fast helt grunn-leggende prinsipper, slik som retten til å ha etstatsborgerskap. Andre konvensjoner er meromfattende og behandler flere sider ved statsbor-gerlovgivningen. Europarådskonvensjonen omstatsborgerskap fra 1997 inneholder en bred regu-lering av statsborgerlovgivningen og er helt sen-tral på statsborgerrettens område.

I punkt 5.2 til 5.8 følger en nærmere gjennom-gang av de mest sentrale konvensjonene på stats-borgerrettens område. Bestemmelsene i Deneuropeiske menneskerettskonvensjonen som kanfå betydning for statsborgerretten behandles nær-mere i kapittel 6.

Retten til statsborgerskap er slått fast i Verden-serklæringen om menneskerettigheter artikkel15. Bestemmelsen slår fast at enhver har rett tilstatsborgerskap og at ingen vilkårlig skal berøvessitt statsborgerskap eller retten til å endre dette.Barns rett til erverv av statsborgerskap fremgårav FNs konvensjon om sivile og politiske rettighe-ter (SP) artikkel 24 og FNs barnekonvensjonartikkel 7.

Spørsmål om statsborgerskap anses for å falleinnenfor hver stats nasjonale jurisdiksjon. Detteframkommer blant annet av Europarådskonven-sjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 3 ogFNs konvensjon om statsborgerskap av 1930artikkel 1 og 2. Her følger det at hver stat, vedegen lovgivning, bestemmer hvem som er densstatsborgere. Lovgivningen skal anerkjennes avandre stater, så langt den ikke strider mot interna-sjonale konvensjoner, internasjonal sedvane ellerinternasjonale rettsprinsipper på statsborgerret-tens område.

Statens rett til å avgjøre hvem som er densstatsborgere innebærer også en rett til å avgjørehvem som ikke er dens statsborgere. Internasjo-

nale konvensjoner legger likevel begrensningerpå adgangen statene har til å frata statsborger-skap.

Én begrensing, er forbudet mot vilkårlig tap avstatsborgerskap. Etter Europarådskonvensjonenom statsborgerskap av 1997 artikkel 4, skal hverstatsparts regler bygge på et prinsipp om at ingenskal fratas sitt statsborgerskap vilkårlig. Detteinnebærer blant annet at en avgjørelse om tap skalvære forutsigbar, forholdsmessig og foreskrevetved lov.1

I konvensjonens artikkel 7 gis det ytterligerebegrensinger. Artikkelen gir en uttømmende listeover hvilke tilfeller som kan begrunne tilbakekallav statsborgerskap på en statsparts initiativ.2 Treav de tilfellene der det kan gis bestemmelser omtap, er tilfeller der statsborgerskapet er ervervetpå uriktig grunnlag, der statsborgeren frivilliggjør tjeneste i fremmed militær styrke og der enstatsborger utøver fremferd som er sterkt tilskade for statens vitale interesser. Hva som liggeri de siste to alternativene gjennomgås nærmere ipunkt 5.5.4 og 5.5.5.

Der statsborgerskapet er ervervet på uriktiggrunnlag, for eksempel ved at det er gitt uriktigeopplysninger, står statene fritt til å tilbakekallestatsborgerskapet, selv om vedkommende blirstatsløs. I øvrige tilfeller er adgangen til å tilbake-kalle betinget av at den det gjelder ikke blir stats-løs, jf. Europarådskonvensjonen om statsborger-skap av 1997 artikkel 7 nr. 3.

Bakgrunnen for denne begrensingen er atstatsløse personer anses å være særlig sårbare.Dette fordi lovgivning i de fleste land knyttergrunnleggende rettigheter til statsborgerskapet.Statenes forpliktelse til å forsøke å hindre statsløs-het er anerkjent som internasjonal sedvanerett.Plikten kommer videre til uttrykk i Europaråds-konvensjonen om statsborgerskap av 1997 artik-

1 Explanatory Report punkt nr. 36 gjengitt i Ot.prp. nr. 41(2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap s. 269



kel 4, der det står at hver statsparts lovgivningskal bygge på prinsippet om å unngå statsløshet.Konvensjonen pålegger derfor også statene å haregler som letter statsløse personers erverv avstatsborgerskap, jf. artikkel 6.

Hva som ligger i begrepet «statsløs» vil væreavgjørende for hvilke regler som kan innføres omtap av norsk statsborgerskap. I FNs konvensjon av1954 «om statsløse personer stilling» artikkel 1 eruttrykket «statsløs» definert som «en person somikke anses som statsborger av noen stat i henholdtil deres lovgining». Europarådskonvensjonen omstatsborgerskap av 1997 viser i sin forklarenderapport til den samme definisjonen. Definisjonenbehandles nærmere i punkt 5.9.

5.2 FN-konvensjonen av 1930 (Haag-konvensjonen)

Den eldste sentrale konvensjonen Norge er tilslut-tet på statsborgerrettens område er FN-konven-sjonen «Overenskomst angående visse spørsmålvedrørende lovkonflikter med hensyn til statsbor-gerrett».3 Det går frem av konvensjonens fortaleat konvensjonen bygger på prinsippet om at dob-belt statsborgerskap og statsløshet bør unngås.Det erkjennes likevel at det rundt 1930 ikke varmulig å komme til ensartede regler på dette områ-det. Konvensjonen nøyer seg derfor med å regu-lere enkelte mulige lovkonflikter.

Konvensjonens artikler 1 og 2 slår fast prinsip-pet om at enhver stat ved sin lovgivning kanbestemme hvem som er dens statsborgere, og atlovgivningen skal anerkjennes av andre stater, sålangt den ikke strider mot internasjonal overens-komst, internasjonal sedvane eller internasjonalerettsprinsipper på statsborgerrettens område.

Som en konsekvens av dette slås det fast iartikkel 3 at en person som har statsborgerrett ito eller flere stater, i utgangspunktet kan betrak-tes som statsborger av hver av disse statene.

I artiklene 4 og 5 gjøres det enkelte unntak fraprinsippet i artikkel 3. Etter artikkel 4 kan en statikke yte diplomatisk beskyttelse til en av sinestatsborgere mot en annen stat, der vedkom-mende også er statsborger. I artikkel 5 slås detfast at en person som har statsborgerrett i flerestater, i en tredjestat skal betraktes som om ved-kommende bare har ett. Dette skal være den statder vedkommende har sin faste og prinsipalebopel, eller den stat vedkommende etter omsten-dighetene har sin sterkeste tilknytning til.

Artiklene 6 og 7 gir regler om retten til å kreveseg løst fra sitt statsborgerskap dersom man harstatsborgerskap i flere land. Reglene har til formålå unngå dobbelt statsborgerskap, men er ogsåutformet med sikte på å unngå statsløshet.

I tillegg gis det regler om gifte kvinners stats-borgerrett (artiklene 8 til 11), barns statsborger-rett (artiklene12 til 16) og vilkår for tap av stats-borgerskap ved adopsjon (artikkel 17).

5.3 FN-konvensjonen av 1961 om begrensing av statsløshet

FN-konvensjonen om begrensning av statsløshet4

inneholder detaljerte forpliktelser for den enkeltekonvensjonsstat til den nasjonale lovgivningen.Kravene til den nasjonale lovgivningen skal sikrestatsløse lettere tilgang til statsborgerskap. Kon-vensjonen har også regler som skal forebygge atstatsløshet oppstår.

Konvensjonen er tiltrådt blant annet av Norge,Sverige, Danmark, Finland, Belgia, Irland, Tysk-land, Storbritannia, Frankrike, Nederland,Ungarn, Østerrike.

Statsløses rettslige stilling er også søkt styrketgjennom FN-konvensjonen «Overenskomst omstatsløses stilling» som ble vedtatt i New York 28.september 1954. Etter konvensjonens artikkel 32skal konvensjonsstatene så vidt mulig lette statslø-ses tilpassing og erverv av statsborgerskap.

5.4 Europarådskonvensjonen av 1963 med tilleggsprotokoller

Europarådets konvensjon av 1963 «Om begrens-ning av tilfeller av dobbelt statsborgerskap og ommilitære forpliktelser i tilfeller av dobbelt statsbor-gerskap»5 bygger på prinsippet om at dobbeltstatsborgerskap og at statsløshet så vidt mulig børunngås.

I artikkel 1 gis det regler om tap av opprinne-lig statsborgerskap ved erverv av et nytt. Arti-klene 2 og 3 gir i likhet med Haag-konvensjonenartikkel 6 regler om at personer med statsborger-skap i flere stater skal kunne frasi seg ett ellerflere av disse. Artiklene 5 og 6 gir i tillegg bestem-melser om samordning av militære forpliktelserfor personer som er statsborger i to eller flere sta-ter som er tilsluttet konvensjonen. Bestemmel-

3 Vedtatt av Folkeforbundet i Haag 12. april 1930.

4 Vedtatt 30. august 1961 i New York5 Konvensjonen ble åpnet for undertegning i Strasbourg

6. mai 1963, og trådte i kraft 28. mars 1968.


sene tar sikte på at man skal avtjene verneplikt ibare én stat.

Den 24. november 1977 ble det vedtatt en pro-tokoll og en tilleggsprotokoll til konvensjonen.Protokollen foretok enkelte mindre endringer ikonvensjonen. Tilleggsprotokollen gir regler somskal sikre at det utveksles informasjon mellomkonvensjonsstatene når en person erverver et nyttstatsborgerskap, slik at reglene for å hindre dob-belt statsborgerskap blir effektive.

Ved tilleggsprotokoll av 2. februar 1993 ble detåpnet for at man i større grad enn tidligere skalkunne beholde opprinnelig statsborgerskap vederverv av et nytt. Denne er ikke signert av Norge.

5.5 Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997

Den europeiske konvensjonen om statsborger-skap, vedtatt i Strasbourg 6. november 1997, inne-holder en langt mer fullstendig regulering avstatsborgerlovgivningen enn tidligere konvensjo-ner. Gjeldende statsborgerlov som ble vedtatt i2005 ble utformet slik at konvensjonen skullekunne ratifiseres uten forbehold. Konvensjonenble deretter ratifisert av Norge, jf. statsborgerlo-ven § 35.

Andre land som har ratifisert konvensjonen erDanmark, Finland, Sverige, Island, Tyskland,Nederland, Østerrike, Ungarn, Albania, Bosnia ogHerzegovina, Bulgaria, Tsjekkia, Moldova, Monte-negro, Portugal, Romania, Slovakia, Makedoniaog Ukraina. Land som Frankrike, Belgia, Irland ogStorbritannia har ikke tiltrådt konvensjonen.Frankrike har imidlertid signert konvensjonen.

5.5.1 Generelle prinsipper – Forbud mot vilkårlig tap og forskjellsbehandling

Som grunnleggende generelle prinsipper fastslårkonvensjonen i artikkel 4 blant annet at enhverhar rett til et statsborgerskap og at statsløshetskal unngås. Det er videre et prinsipp at ingen vil-kårlig skal kunne tape sitt statsborgerskap, jf.artikkel 4 bokstav c. Forbudet mot vilkårlig tapinnebærer blant annet at en avgjørelse om tap skalvære forutsigbar, forholdsmessig og foreskrevetved lov.6 I den forklarende rapporten til konven-sjonen står det at denne bokstaven er hentet fraartikkel 15 nr. 2 i Verdenserklæringen om men-neskerettigheter. «Den gir et generelt vern som er

av særlig relevans for artikkel 7 i denne konven-sjonen angående tap av statsborgerskap ex legeeller på en statsparts initiativ.»7.

Konvensjonen fastslår i artikkel 5 nr. 1 at denasjonale reglene om statsborgerskap ikke måinnebære forskjellsbehandling på grunn av kjønn,religion, rase, hudfarge eller nasjonal eller etniskopprinnelse. Det følger videre av artikkel 5 nr. 2 atstatene skal rette seg etter prinsippet om ikke-dis-kriminering også mellom personer som har fåttstatsborgerskapet ved fødsel og personer som harervervet statsborgerskapet senere. Det framgårav den forklarende rapporten til konvensjonen atdette er en intensjonserklæring og ikke en obliga-torisk regel som skal følges i alle tilfeller.8

5.5.2 Dobbelt statsborgerskap, militære forpliktelser og statssuksesjon

Konvensjonen er nøytral i spørsmålet om ett ellerdobbelt statsborgerskap.9 Etter konvensjonenartikkel 14 skal dobbelt statsborgerskap aksepte-res i tilfeller hvor statsborgerskap erverves auto-matisk ved fødsel eller ekteskap. Det følger ogsåav konvensjonen artikkel 16 at en stat ikke kangjøre erverv av statsborgerskap betinget av atannet statsborgerskap frasies, der dette ikke ermulig eller ikke med rimelighet kan kreves. Kapit-tel VII inneholder regler om militære forpliktelserved dobbelt statsborgerskap, og inneholderbestemmelser som skal hindre at personer medflere statsborgerskap pålegges militære forpliktel-ser i flere stater. I kapittel VI finnes regler omstatsborgerskap og statssuksesjon.

5.5.3 Tap av statsborgerskap i kraft av loven eller på en statsparts initiativ

Konvensjonen setter skranker for hvilke regler enstatspart kan ha om tap av statsborgerskap.Bestemmelsen i artikkel 7 nr. 1 bokstavene a til ggir en uttømmende oppregning av i hvilke tilfelleren statspart kan ha bestemmelser om tap. Tapetkan inntre automatisk eller på annen måte.

Statspartene kan ha regler om tap når borge-ren frivillig erverver annet statsborgerskap, jf.bokstav a. Det samme gjelder dersom statspar-tens statsborgerskap er ervervet ved svikaktigfremferd med videre, jf. bokstav b.



8 Explanatory Report punkt nr. 44 og 45 gjengitt i Ot.prp. nr.41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap s. 271

9 Jf. kapitel V i konvensjonen.


Det kan gis bestemmelser om tap dersomstatsborgeren frivillig gjør tjeneste i fremmed mili-tær styrke, jf. bokstav c. Hva som ligger i detteutdypes i punkt 5.5.4.

Det kan videre gis bestemmelser om tap deren statsborger utøver fremferd som er sterkt tilskade for statens vitale interesser, jf. Europaråds-konvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. Hva somligger i dette utdypes i punkt 5.5.5.

Boks 5.1 Europarådskonvensjonen av 1997

Artikkel 7 om tap av statsborgerskap i kraft av loven eller på en statsparts initiativ

Article 7 Loss of nationality ex lege or at the ini-tiative of a State Party1. A State Party may not provide in its internal

law for the loss of its nationality ex lege or atthe initiative of the State Party except in thefollowing cases:a. voluntary acquisition of another nationa-

lity;b. acquisition of the nationality of the State

Party by means of fraudulent conduct,false information or concealment of anyrelevant fact attributable to the applicant;

c. voluntary service in a foreign militaryforce;

d. conduct seriously prejudicial to the vitalinterests of the State Party;

e. lack of a genuine link between the StateParty and a national habitually residingabroad;

f. where it is established during the mino-rity of a child that the preconditions laiddown by internal law which led to the exlege acquisition of the nationality of theState Party are no longer fulfilled;

g. adoption of a child if the child acquires orpossesses the foreign nationality of one orboth of the adopting parents.

2. A State Party may provide for the loss of itsnationality by children whose parents losethat nationality except in cases covered bysub-paragraphs c and d of paragraph 1. Howe-ver, children shall not lose that nationality ifone of their parents retains it.

3. A State Party may not provide in its internallaw for the loss of its nationality under para-graphs 1 and 2 of this article if the personconcerned would thereby become stateless,with the exception of the cases mentioned inparagraph 1, sub-paragraph b, of this article.

Artikkel 7 Tap av statsborgerskap ex lege ellerpå en statsparts initiativ1. En statspart kan i sin nasjonale lovgivning

ikke gi bestemmelser om tap av dens stats-borgerskap ex lege eller på statspartens initia-tiv unntatt i følgende tilfeller:a. frivillig erverv av annet statsborgerskap;b. erverv av statspartens statsborgerskap

ved hjelp av svikaktig fremferd, falskeopplysninger eller fortielse av relevantefakta vedrørende søkeren;

c. frivillig tjenestegjøring i en fremmed mili-tær styrke;

d. fremferd som er sterkt til skade forstatspartens vitale interesser;

e. fravær av reell tilknytning mellomstatsparten og en statsborger med fastbosted i utlandet;

f. når det fastslås før et barn når myndig-hetsalder at de vilkår som er fastsatt i dennasjonale lovgivning og som førte til exlege erverv av statspartens statsborger-skap ikke lenger er oppfylt;

g. adopsjon av et barn dersom barnet erver-ver eller innehar den ene av eller beggeadoptivforeldrenes fremmede statsbor-gerskap.

2. En statspart kan bestemme at barn hvis for-eldre taper dens statsborgerskap taper sliktstatsborgerskap unntatt i tilfeller som omfat-tes av nr. 1 bokstav c og d. Barn skal imidler-tid ikke tape statsborgerskapet dersom en avforeldrene beholder det.

3. En statspart kan i sin nasjonale lovgivningikke gi bestemmelser om tap av dens stats-borgerskap i henhold til nr. 1 og 2 i denneartikkel dersom den berørte derved ville blistatsløs, unntatt i tilfeller som nevnt i nr. 1bokstav b i denne artikkel.


Statsborgerskapet kan også tapes dersom detmangler et reelt tilknytningsforhold mellomstatsparten og en statsborger som har tatt fastbosted i utlandet, jf. bokstav e. For barn kan stats-borgerskapet tapes dersom det konstateres atgrunnlaget for automatisk erverv av statsborger-skapet ikke lenger er til stede, jf. bokstav f. Forbarn som adopteres kan statsborgerskapet tapesdersom barnet erverver eller har den ene av ellerbegge adoptivforeldrenes fremmede statsborger-skap, jf. bokstav g.

Etter artikkel 7 nr. 2 kan en statspart habestemmelser om at barn taper statsborgerska-pet, såfremt foreldrene gjør det. Det gjelder imid-lertid visse unntak fra dette som setter skrankerfor hvilke regler statene kan innføre. Statene kanikke ha slike regler om avledet tap for barn, derforeldrenes tap skyldes tilslutning til fremmedmilitær styrke eller fremferd som er sterkt tilskade for statens interesser. Videre skal ikke etbarn tape sitt statsborgerskap dersom en av forel-drene beholder det.

Selv om et tap er i overensstemmelse medbestemmelsene i artikkel 7 nr. 1 og 2, følger det avartikkel 7 nr. 3 at statsborgerskapet likevel ikkeskal bortfalle dersom vedkommende blir statsløs.Statsløshetsreservasjonen gjelder allikevel ikkedersom statsborgerskapet er ervervet ved svikak-tig fremferd eller liknende.

5.5.4 Tjenestegjøring i fremmed militær styrke

Etter konvensjonen kan det gis bestemmelser omtap av statsborgerskap dersom statsborgeren fri-villig gjør tjeneste i fremmed militær styrke, jf.artikkel 7 nr. 1 bokstav c. Artikkel 7 nr. 1 bokstavc er omtalt i konvensjonens forklarende rapport:

«64. Denne bokstav dekker frivillig tjeneste ienhver utenlandsk militær styrke uten hensyntil om den er en del av en utenlandsk stats væp-nede styrker. Personer anses ikke for å ha tje-nestegjort i en utenlandsk militær styrke der-som de, før de ervervet statsborgerskap, tje-nestegjorde i en militær styrke i et land som devar borgere av.

65. Deltakelse i en flernasjonal styrke påvegne av staten som vedkommende er borgerav, kan imidlertid ikke anses som tjenestegjø-ring i en utenlandsk militær styrke. Videre erfrivillig militær tjeneste i et annet land i sam-svar med en bilateral eller multilateral konven-sjon, heller ikke dekket av denne bestemmel-sen.

66. Det bør bemerkes at denne bokstav gjel-der personer som frivillig tjenestegjør i en uten-landsk militær styrke som profesjonelle solda-ter. Denne situasjonen er forskjellig fra denomtalt i artikkel 21 nr. 3 a, hvor personer kanvelge mellom forpliktelsene hos forskjelligestater som de er borgere av. Videre, fordidenne bokstav ikke inneholder (som konven-sjonen i sin helhet) bestemmelser som trer ikraft automatisk, skal statene, når de regulererdette spørsmålet, fastsette vilkårene som skalgjelde.»

I Europa er det kun et fåtall land som har «tjenes-tegjøring i en fremmed militær styrke» som egetuttrykkelig grunnlag for tap av statsborgerskap.Av landene utredningen har sett nærmere på gjel-der dette Tyskland, Nederland og Frankrike.Grunnen til dette kan være at det i mange landikke er forbudt å tjenestegjøre i en fremmed mili-tær styrke. Andre lands rett er beskrevet nærmerei kapittel 8.

Trolig vil deltakelse i fremmed militær styrkekunne føre til tilbakekall også i land der det ikkeer egen uttrykkelig hjemmel for disse tilfellene,men der det er mer skjønnsmessige formulerin-ger for hvilke handlinger som kan medføre tap avstatsborgerskap. For eksempel der tap er til «all-mennhetens beste».

Danmark har ingen egen bestemmelse om tapved tjenestegjøring i fremmed militær styrke.Men overtredelse av dansk straffelov § 102, somblant annet gjelder verving og tjenestegjøring forfiendtlig makts styrker i krigstid, kan føre til tapav statsborgerskap. Det samme kan den somstraffes etter § 114 f om deltakelse i ulovlig mili-tær organisasjon eller gruppe. Paragraf 114 f harimidlertid en strafferamme på kun to år. Grunnetkravet til forholdsmessighet, vil tap av dansk stats-borgerskap som utgangspunkt ikke skje ved over-tredelse av denne bestemmelsen med mindretapet vil være av mindre betydning for den detgjelder. Det vil være tilfelle dersom vedkom-mende har en svak tilknytning til Danmark.

Nederland har gjort tap for tjenestegjøring ifremmed militær styrke betinget av at den andrestaten er involvert i krigshandlinger mot Neder-land eller mot en allianse Nederland er del av.

Tyskland og Frankrike har bestemmelser omtap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i frem-med militær styrke som ligger nærmere opp tilbeskrivelsen i Europarådskonvensjonen artikkel 7nr. 1 bokstav c og den forklarende rapporten tilkonvensjonen. I Frankrike er det likevel et vilkårfor tilbakekall at vedkommende ikke har fulgt


pålegg fra franske myndigheter om å avslutte tje-nesten. I Tyskland er det vilkår om at personenverver seg i et land vedkommende er statsborgerav og at internasjonale konvensjoner ikke tillaterslik deltakelse.

5.5.5 Fremferd som er sterkt til skade for statens vitale interesser

Det kan videre gis bestemmelser om tap der enstatsborger utøver fremferd som er sterkt tilskade for statens vitale interesser, jf. Europaråds-konvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. Omdenne bestemmelsen står det i konvensjonens for-klarende rapport:

«67. Ordlyden «fremferd som er sterkt til skadefor statspartens vitale interesser» er hentet fraartikkel 8 nr. 3 a ii i 1961-konvensjonen ombegrensning av statsløshet. Slik fremferd inn-befatter særlig landsforræderi og andre aktivi-teter rettet mot vedkommende stats vitaleinteresser (for eksempel arbeid for en uten-landsk hemmelig tjeneste), men omfatter ikkevanlige straffbare forhold, uansett hvor alvor-lige de måtte være.»

Det er ikke mange av de landene som har tiltrådtkonvensjonen som har innført regler om tap avstatsborgerskap ved skade på statens vitaleinteresser. Dette gjelder kun Danmark, Neder-land, Bulgaria, Montenegro og Romania.10 Disselandenes regler kan si noe om hvordan disse lan-dene har tolket konvensjonen. Se nærmere omandre lands rett i kapittel 8.

I Danmark er tapsbestemmelsen knyttetdirekte til overtredelse av bestemte straffebe-stemmelser, straffelovens kapittel 12 og 13. Kapit-tel 12 inneholder straffebud for forbrytelser motstatens selvstendighet og sikkerhet (krigsforbry-telser, spionasje mm.). Kapittel 13 gjelder forbry-telser mot statsforfatningen og de øverstestatsmyndighetene (terrorisme mm.)

I Nederland kan statsborgerskapet tilbakekal-les ved dom for terror, folkemord, forbrytelsermot menneskeheten eller krigsforbrytelser. Densom straffes for å ha drevet rekruttering til frem-med militær tjeneste eller væpnet konflikt, kanogså tape sitt nederlandske statsborgerskap.

Overtredelse av visse andre straffebestemmelsermed en strafferamme på minst åtte år, kan ogsåføre til tap. Dette omfatter forbrytelser mot sta-tens sikkerhet, mot monarken, mot fremmedestatsledere, samt forbrytelser som hindrer utøvel-sen av visse demokratiske rettigheter og plikter.

Bulgaria knytter også tap av statsborgerskaptil overtredelse av straffebestemmelser, jf. bul-garsk statsborgerlov § 24.11 Dersom tap skal inn-tre, må den det gjelder være dømt for en alvorligforbrytelse mot staten.

Flere av de landene som ikke har tiltrådt kon-vensjonen har mer skjønnsmessige formuleringerfor hvilke handlinger som kan føre til tap, i lik-nende tilfeller som nevnt i Europarådskonvensjo-nen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. I Storbritannia kanstatsborgerskapet tilbakekalles når det er til «all-mennhetens beste», i Belgia dersom personen har«sviktet sine forpliktelser som statsborger», iIrland der personen har « brutt troskap og lojalitettil landet» og i Frankrike ved forbrytelser mot«statens fundamentale interesse». De ulike lande-nes regler omtales nærmere i kapittel 8. I og medat landene ikke har sluttet seg til Europarådskon-vensjonen, gir imidlertid ikke disse reglene noenbindende veiledning for hvordan konvensjonenskal tolkes.

5.5.6 Andre forhold som reguleres i konven-sjonen

Konvensjonen har også bestemmelser om hvilkeregler en statspart kan eller skal innføre omerverv av statsborgerskap, gjenerverv av stats-borgerskap og tap av statsborgerskap på inneha-vers initiativ, samt regler om prosedyrer vedrø-rende statsborgerskap.

Konvensjonen pålegger blant annet statene åha regler som letter statsløse personers erverv avstatsborgerskap, jf. artikkel 6 nr. 4. bokstav g. Per-soner som med overlegg er blitt statsløse i stridmed konvensjonens prinsipper (for eksempel per-soner med opprinnelse i en stat med en nasjonallovgivning som, i strid med artikkel 8 i konvensjo-nen, tillater fraskrivelse av statsborgerskap utenforutgående erverv av et annet statsborgerskap),skal ikke ha rett til å erverve statsborgerskap påforenklet måte.12

10 European Union Democracy Observatory on CitizenshipDatabases http://eudo-citizenship.eu/databases hentet11.3.2015

11 ibid.12 Explanatory Report punkt nr. 57 gjengitt i Ot.prp. nr. 41

(2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap s. 273


5.6 FNs barnekonvensjon

Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 slår fast at bar-nets beste skal være et grunnleggende hensynved utøvelse av myndighet. En liknende formule-ring er nå inntatt i Grunnloven § 104. Videre slårbarnekonvensjonen artikkel 7 fast at barn skal harett til statsborgerskap ved fødsel, mens artikkel 8slår fast at statene skal utvise respekt for barnetsidentitet, herunder dets statsborgerskap.

Barnekonvensjonen artikkel 7 slår fast at barnskal registreres umiddelbart etter fødselen, samtfra fødselen ha rett til navn, rett til erverv av stats-borgerskap, og rett til å kjenne sine foreldre og fåomsorg fra dem så langt dette er mulig. Stateneskal sikre gjennomføringen av disse rettighetene isamsvar med sin nasjonale lovgivning og sine for-pliktelser i henhold til relevante internasjonaleinstrumenter på dette området, særlig når barnetellers ville blitt statsløs. Selv om barn har rett tilstatsborgerskap, har ikke statene nødvendigvisplikt til å gi statsborgerskap til ethvert barn fødtinnenfor deres jurisdiksjon.13

Artikkel 8 beskytter barnets rett til å bevaresin identitet, herunder statsborgerskap, navn ogfamilieforhold som anerkjent av loven, uten ulov-lig innblanding. Dersom et barn ulovlig blir fratattsin identitet helt eller delvis, skal partene yteegnet bistand og beskyttelse med henblikk påhurtig gjenoppretting av hans eller hennes identi-tet.

Artikkel 8 omhandler barns identitet mergenerelt enn artikkel 7. Bestemmelsen kan sessom en rett til å bevare en situasjon opprettet imedhold av artikkel 7, men begrepet «identitet»strekkes samtidig videre enn hva som følger avartikkel 7.14 En nærliggende forståelse av dissebestemmelsene lest i sammenheng er at stateneer forpliktet til å sørge for at barn får mulighet til åutvikle og opprettholde en personlig identitet, dertilhørighet til en nasjon gjennom statsborgerskapanses som en del av barnets personlige identitet.

Retten til respekt for den personlige identitetkan i noen grad også utledes av Den europeiskemenneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8, senærmere punkt 6.4. Barnekonvensjonens bestem-melser og EMK artikkel 8 om retten til respekt forprivatliv og familieliv vil samlet sett gi et sterktvern om mindreåriges rett til personlig og sosial

identitet gjennom blant annet statsborgerskap.Tilsvarende utgangspunkter vil trolig kunne utle-des av Grunnloven § 102, jf. § 104, se nærmerepunkt 7.6.

Med bakgrunn i disse reglene er det derforgrunn til å anta at det foreligger rettslige skrankeri de internasjonale konvensjonene (og i Grunnlo-ven) som er til hinder for at mindreårige mednoen grad av tilknytning til Norge fratas sitt nor-ske statsborgerskap. Dette må gjelde selv om denmindreårige i ettertid kan stilles strafferettsligansvarlig for sine handlinger, og selv om den min-dreårige innehar et annet statsborgerskap.

Hvor sterkt de mindreåriges vern er etter deinternasjonale konvensjonene kan per i dag ikkesies med sikkerhet, all den tid spørsmålet ikkeutvetydig er behandlet i internasjonale organer.Det er først og fremst vurderinger fra institusjo-ner som Den europeiske menneskerettsdomsto-len (EMD) og FNs barnekomité som vil være avinteresse i den forbindelse. Problemstillingen erså langt ikke behandlet i disse institusjonene, mendet er grunn til å tro at problemstillingens aktuali-tet vil lede til behandling i nær fremtid. Det kanikke utelukkes at disse institusjonene vil trekkeopp et sterkt – kanskje nær absolutt – vern formindreårige i relasjon til tap av statsborgerskapved tjenestegjøring i fremmed militær styrke ellerved skade på nasjonens vitale interesser.

Foruten disse rettslige utgangspunktene erdet også slik at ved alle handlinger som berørerbarn, enten de foretas av offentlige eller privatevelferdsorganisasjoner, domstoler, administrativemyndigheter eller lovgivende organer, vil barnetsbeste være et grunnleggende hensyn, jf. barne-konvensjonen artikkel 3 nr. 1. Barnekomiteenbeskriver hensynet til barnets beste som et trefol-dig konsept.15 For det første er det en materiellrettighet som medfører at barnets beste skal vur-deres i avgjørelser som gjelder barn. For detandre er barnets beste et tolkningsprinsipp: Der-som en bestemmelse kan tolkes på flere måter,skal tolkningen som i størst grad ivaretar barnetsbeste legges til grunn. For det tredje er barnetsbeste en prosessuell regel. Avgjørelser som gjel-der barn må foranlediges av en prosess som viserat barnets interesser er identifisert og hvordan deer vektet mot andre hensyn. I Rt. 2015 side 206vises det i avsnitt 65 til Barnekomiteens kommen-tar:

13 Høstmælingen, Njål (red.), Elin S. Kjørholt (red.) og Kir-sten Sandberg (red.) (2012): Barnekonvensjonen – barnsrettigheter i Norge, 2. utgave, Universitetsforlaget, side 122

14 ibid. side 125, Høstmælingen, Njål og Wille, Petter F.(2011), kommentar til artikkel 8, Gyldendal RettsdataNorsk Lovkommentar

15 UN Committee on the Rights of the Child General commentNo. 14 (2013) on the right of the child to have his or her bestinterests taken as a primary consideration (art.3, para. 1)29 May 2013


«I avsnitt 36–40 utdyper Barnekomiteen selvenormen. Det fremgår at hensynet til barnetikke er det eneste, og heller ikke alltid detavgjørende, jf. her også plenumsdommen i Rt.2012 side 1985 avsnitt 134–136. Men komiteenunderstreker at ved avveiningen mot andreinteresser skal hensynet til barnets beste hastor vekt – det er ikke bare ett av flere momen-ter i en helhetsvurdering: Barnets interesserskal danne utgangspunktet, løftes spesielt fremog stå i forgrunnen.»

Når det gjelder hensynet til barnets beste i sakerom statsborgerskap har FNs høykommissær forflyktninger (UNHCR) uttalt:

«Article 3 of the CRC sets out a general princi-ple and also applies in conjunction with Articles7 and 8, requiring that all actions concerningchildren, including in the area of nationality,must be undertaken with the best interests ofthe child as a primary consideration.»16

5.7 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettighe-ter (SP) inneholder flere bestemmelser som kanfå betydning for utforming og praktisering av enny tapsbestemmelse i statsborgerloven.

Retten til statsborgerskap er nedfelt i artikkel24 nr. 3:

«Every child has the right to acquire a nationa-lity.»

På samme måte som etter Barnekonvensjonen erdet ikke fastsatt en plikt for statene til å gi stats-borgerskap til ethvert barn født i deres jurisdik-sjon.

Artikkel 12 nr. 4 slår fast at ingen vilkårlig skalberøves retten til å reise inn i «sitt eget land» («hisown country»). I flere FN-dokumenter fremhevesdet at denne retten går lenger enn det å sikrestatsborgere adgang til land de er statsborgereav.17 Bestemmelsen anses dessuten å gi rett til åforbli i «sitt eget land».

I rapporten «Human rights and arbitrarydeprivation of nationality» står det i avsnitt 26under tittelen «Expulsion» (utvisning):

«According to the Human Rights Committee inits general comment on article 12 of the Inter-national Covenant on Civil and Political Rights,reference to a person’s right to enter «his owncountry» in article 12 is broader than the con-cept of «country of nationality».18 Where «nati-onals of a country […] have been stripped oftheir nationality in violation of internationallaw»,19 a person whose nationality has beenwithdrawn will continue to hold the right toenter and reside in that country, as his or her«own country» under international law. Equ-ally, the person may continue to enjoy their pri-vate or family life in that country, which canalso form a barrier to expulsion.20 Further-more, where a person has been left statelessthrough loss or deprivation of nationality, theState may be required to provide a right of resi-dence in order to ensure the enjoyment of therights guaranteed to stateless persons underthe 1954 Convention relating to the Status ofStateless Persons and human rights law.21»

Det er altså ikke selvsagt at utlendinger kan utvi-ses fra et land de har vært statsborgere av, somfølge av den tilknytningen de har til landet. Idenne sammenheng nevnes også retten til privat-og familieliv som et hinder. Retten til privat- ogfamilieliv beskyttes av flere ulike menneskerettig-hetskonvensjoner, herunder SP artikkel 17 ogEMK artikkel 8. Temaet behandles nærmere ipunkt 6.4.

16 UNHCR, Guidelines on Statelessness No. 4: Ensuring EveryChild's Right to Acquire a Nationality through Articles 1-4 ofthe 1961 Convention on the Reduction of Statelessness,21 December 2012, HCR/GS/12/04

17 UN Human Rights Council, Human rights and arbitrarydeprivation of citizenship: report of the Secretary-General,19 September 2013, avsnitt 26 General comment No. 27: Freedom of movement (Art. 12 ofthe International Covenant on Civil and Political rights,1999, avsnitt 19 flg.UNHCR, Handbook on Protection of Stateless Persons, 30.juni 2014 avsnitt 142 og 164 flg.

18 UN Human Rights Committee, General comment No. 27(1999) on freedom of movement, para. 20.

19 Ibid.20 As protected, for instance, under article 17 of the Internati-

onal Covenant on Civil and Political Rights, article 8 of theEuropean Convention on Human Rights. See also Euro-pean Court of Human Rights jurisprudence on the expul-sion of aliens, and African Commission on Human and Peo-ples’ Rights, comm. 97/93, Modise v. Botswana, 2000.

21 UNHCR, Guidelines on Statelessness No. 3: The Status ofStateless Persons at the National Level, 17 July 2012, HCR/GS/12/03, para. 28.


5.8 Øvrige relevante traktat-forpliktelser

Av øvrige traktatforpliktelser på statsborgerret-tens område kan det vises til FNs konvensjon omflyktningers rettsstilling (flyktningkonvensjonen)vedtatt i Genève 28. juli 1951, som i artikkel 34bestemmer at de kontraherende stater så vidtmulig skal lette flyktningers erverv av statsbor-gerskap. Tilsvarende bestemmer FN-konvensjo-nen av 28. september 1954 nr. 1 «Overenskomstom statsløses stilling» at de kontraherende staterså vidt mulig skal lette statsløse personers oppta-gelse i samfunnet og adgang til statsborgerskap.

FN-konvensjonen «Overenskomst om giftekvinners statsborgerrett» som ble vedtatt i NewYork 20. februar 1957, regulerer gifte kvinnersstatsborgerrettslige status. Også FN-konvensjo-nen om å avskaffe alle former for diskrimineringmot kvinner, vedtatt i København 18. desember1979, berører statsborgerforhold. I artikkel 9 slåsdet fast at kvinner skal ha samme rett som menntil å erverve, endre eller beholde sitt statsborger-skap. Verken inngåelse av ekteskap eller at man-nen endrer statsborgerskap under ekteskapet,skal medføre at kvinnens statsborgerskap endres,at hun blir statsløs eller at hun påtvinges mannensstatsborgerskap. Det slås også fast at kvinner skalgis samme rettigheter som menn når det gjelderbarnas statsborgerskap.

Verdenserklæringen om menneskerettighe-ter, slår i artikkel 15 fast prinsippet om at enhverhar rett til statsborgerskap, og at ingen vilkårligskal bli fratatt sitt statsborgerskap eller retten til åendre dette. Verdenserklæringen er ikke folke-rettslig bindende, men kan i stor grad sies å giuttrykk for internasjonal sedvanerett. Bestemmel-sene i erklæringen kan også ha betydning ved atde gir uttrykk for prinsipper som kan påvirkeutformingen av nasjonal lovgivning.

Det eksisterer et nordisk samarbeid på stats-borgerrettens område. Det er inngått avtale om ålette adgangen for nordiske borgere til å ervervestatsborgerskap i et annet nordisk land. Den sisteavtalen om nordisk samarbeid ble inngått 13. sep-tember 2010 mellom Danmark, Finland, Island,Norge og Sverige.

Av bilaterale avtaler kan nevnes vennskaps-,handels- og sjøfartsavtalen mellom Norge/Sve-rige og Argentina av 17. juli 1885. Avtalen inne-holder regler om anerkjennelse av hverandresstatsborgerlovgivning, samt bestemmelser omgjenerverv av statsborgerskap for personer somhar hatt henholdsvis argentinsk eller norsk/svensk statsborgerskap i en periode.

5.9 Nærmere om statsløshet

5.9.1 Innledning

Norge kan ikke innføre regler om tap av statsbor-gerskap der den det gjelder blir statløs, med min-dre statsborgerskapet er ervervet ved svikaktigfremferd eller liknende. Det følger av Europaråds-konvensjonen om statsborgerskap av 1997 artik-kel 7 nr. 3. Dersom det innføres regler om tap, vilman i hver enkelt sak måtte ta stilling til om tap vilføre til statsløshet.

I FN-konvensjonen av 1954 «Om statsløse per-soner stilling» artikkel 1 er uttrykket «statsløs»definert som «en person som ikke anses somstatsborger av noen stat i henhold til deres lovgi-ning». Europarådskonvensjonen om statsborger-skap av 1997 viser i sin forklarende rapport til densamme definisjonen.22 Det er bare «statsløse dejure» som dekkes av definisjonen og ikke «stats-løse de facto».23 «Statsløs de facto» er et uttrykksom ofte brukes for å beskrive en person som for-melt har et statsborgerskap, men som likevelbefinner seg i en liknende situasjon som en stats-løs. Det kan skyldes at personen nektes diploma-tisk beskyttelse eller bistand fra sitt hjemlandsmyndigheter i utlandet, eller at vedkommendenektes innreise til det landet der vedkommende erstatsborger.

5.9.2 Hva regnes som en stat?

Et spørsmål som vil kunne oppstå er for eksempelhvorvidt en person som har et såkalt IS-pass, skalregnes som statsløs dersom vedkommende tapersitt norske statsborgerskap og heller ikke harandre statsborgerskap.

Det avgjørende vil da være hvorvidt IS(Islamsk stat) kan regnes som en «stat» etterstatsløs-definisjonen i 1954-konvensjonen artikkel1. Kriteriene i Montevideo-konvensjonen om sta-ters rettigheter og plikter av 1933 vil da være rele-vante.24 Man må altså se hen til statsbegrepet i fol-keretten for å ta stilling til om det foreligger en«stat» i rettslig forstand. I konvensjonens artikkel1 beskrives fire forutsetninger for statsdannelse.Det må foreligge:– en fast befolkning– et bestemt, avgrenset territorium


23 ibid.24 UNHCR, Handbook on protection of stateless persons (2014)

s. 11


– et statsstyre– evne til å inngå forbindelser med andre stater

De fire kriteriene er avgjørende for at det skalforeligge en stat i folkerettslig forstand. Det sistekriteriet formuleres ofte som et krav om formelluavhengighet i forhold til andre stater.

Staten må altså ha en fast befolkning. Normaltvil enhver stat ha faste kriterier for statsborger-skap, men dette er ingen betingelse.25 Det er hel-ler ingen betingelse at befolkningen er opptalt ogregistrert.26 Fleischer skriver at befolkningen«må være så vidt stor at den kan fornye seg ogopprettholde statens virksomhet gjennom lengretid. En tilfeldig samling banditter som har slått segned på et område skaper ingen stat.»27

Det må videre forligge et fast og avgrenset ter-ritorium. Det at grensen er usikker på grunn avkonflikter eller annet er ikke til hinder for at detlikevel kan foreligge en stat.

Det må også finnes et styre eller en regjeringsom opprettholder en viss rettsorden og er øver-ste myndighet for befolkningen på territoriet.Dette tolkes ikke strengt. Det finnes flere statersom har blitt akseptert på et tidlig tidspunkt, utenat de formelle organer for statsstyre har værtorganisert og fast etablert. I det en stat først eretablert, er det en sterk presumpsjon i folkerettenfor opprettholdelse av staten uavhengig av stats-styres effektivitet.28 Selv om en stat ikke lengerhar et effektivt statsstyre, for eksempel på grunnav en internasjonal konflikt, kan staten allikevelanses som en «stat» etter 1954-konvensjonensartikkel 1.29 Det at en stats territorium blir full-stendig okkupert under krig, slik at regjeringenmå søke eksil, medfører heller ikke at staten opp-hører å eksistere.30

Det er ikke noe krav at staten skal være aner-kjent som stat av et stort antall land, eller at statenhar blitt medlem av FN. På den annen side så vilbred anerkjennelse og medlemskap i FN væresterke argumenter for at det foreligger en stat ifolkerettslig forstand.31

Det kan argumenteres for at en person sommener å være statsborger av IS, ikke burde nytegodt av det vernet internasjonale konvensjoner girfor å forhindre statsløshet ved tilbakekall av stats-borgerskap. Det avgjørende etter konvensjoneneNorge er bundet av, må likevel være hvorvidt detforeligger en stat etter folkeretten. Så lenge ISikke kan regnes som en stat etter folkeretten, vilen person som kun har et såkalt IS-statsborger-skap, måtte anses som statsløs.

5.9.3 Når er man statsborger etter en annen stats «lovgivning»?

Definisjonen av statsløs i 1954-konvensjonen artik-kel 1 viser til at personer som ikke anses somstatsborger av noen stat etter denne statens «lov-givning», skal anses statsløse. Dette skal tolkesvidt slik at det omfatter både formelle lover, for-skrifter, dekreter, rettspraksis, annen praksis ogregler basert på sedvane.32

Dersom norske myndigheter skal ta stilling tilom en person er statsborger av et annet land, månorske myndigheter ta utgangspunkt i det andrelandets tolking av sitt eget statsborgerregelverk.Dersom en annen stat ikke anser en person somderes statsborger, må andre stater legge dette tilgrunn.33

5.9.4 Personer som kan erverve et annet statsborgerskap, eller som selv har sagt fra seg annet statsborgerskap

Ved vurderingen av om en person vil bli statsløsved tap av norsk statsborgerskap, må man se påvedkommendes situasjon på det tidspunktet stats-borgerskapet tapes. Det at en person lett kanerverve et annet statsborgerskap vil ikke værerelevant når det gjelder muligheten til å frata ved-kommende det norske statsborgerskapet.

Dette følger av en naturlig språklig forståelseav ordlyden i både Europarådskonvensjonen av1997 og i FN-konvensjonen av 1961 om begren-sing av statsløshet. 1961-konvensjonen artikkel 8sier i likhet med 1997-konvensjonen artikkel 7 attap av statsborgerskap ikke skal føre til statsløs-het med mindre statsborgerskapet er ervervet påfeil grunnlag.34 FNs høykommissær for flyktnin-ger (UNHCR) holdt i 2013 et ekspertmøte om

25 Ruud, Morten og Ulfstein, Geir (2011): Innføring i folkeretts. 115

26 ibid.27 Fleischer, Carl August (2005): Folkerett s. 6728 UNHCR, Handbook on Protection of Stateless Persons,

(2014) s. 1229 ibid.30 Ruud, Morten og Ulfstein, Geir (2011); Innføring i folkerett

s. 11431 UNHCR, Handbook on Protection of Stateless Persons, 2014

s. 12

32 ibid.33 UNHCR Expert Meeting on interpreting the 1961 Stateless-

ness Convention and Avoiding Statelessness resulting fromLoss and Deprivation of Nationality. Summary Conclusionss. 3 (2013)


statsløshet og tolkingen av 1961 konvensjonen. Ien oppsummering fra møtet, er den samme tolk-ningen lagt til grunn:

«Where the 1961 Convention requires that aperson shall not lose or be deprived of nationa-lity if this would render him or her stateless,States are required to examine whether theperson possesses another nationality at thetime of loss or deprivation, not whether theycould acquire a nationality at some futuredate.»35

At en person på et tidligere tidspunkt har frasagtseg et annet statsborgerskap, vil heller ikke habetydning når det gjelder muligheten til å fratavedkommende det norske statsborgerskapet. Vur-deringen av personens status må skje på det tids-punktet statsborgerskapet skal tapes. Dette følgerogså av en naturlig språklig forståelse av ordlydeni de nevnte konvensjonene. Selv om en personetter egen vilje har tapt sitt andre statsborgerskap,med det formål å unngå tap av norsk statsborger-skap, vil man altså ikke ha mulighet til å frata ved-kommende det norske statsborgerskapet.

5.9.5 Staten har bevisbyrden for at statsløshet ikke vil oppstå

I en sak om tap av statsborgerskap på grunn avtjenestegjøring i fremmed militær styrke elleropptreden til skade for statens vitale interesser, vildet være staten som fremmer påstand om tap. Deter staten som får bevisbyrden og må godtgjøre attapet av statsborgerskap ikke vil føre til statsløs-het. Problemstillingen er omtalt i den ovennevnteoppsummeringen fra ekspertmøtet i UNHCR omtolkingen av 1961-konvensjonen:

«As a general rule, the responsibility for sub-stantiating a claim lies with the party whichadvances that claim. As a result, the burden liesprimarily with authorities of a State that isseeking to apply rules for loss or deprivation ofnationality to show that the person affected hasanother nationality, or that the person iscovered by one of the exceptions allowed for inArticle 7 of the 1961 Convention with respect toloss, or Article 8 with respect to deprivation ofnationality. On the other hand, some relevantinformation may be in the possession of, or canonly be acquired by the individual concerned.Each individual therefore has a duty to providea truthful and as full an account of his or herposition as possible, and to submit all evidencereasonably available.»36

34 1961-konvensjonen stiller også opp et annet alternativ iartikkel 8 nr. 2 bokstav a der statsløshet aksepteres, mendette er ikke relevant i denne sammenhengen.

35 UNHCR (2013): Expert Meeting on interpreting the 1961Statelessness Convention and Avoiding Statelessness resul-ting from Loss and Deprivation of Nationality. SummaryConclusions s. 3 36 ibid.


Kapittel 6

Generelle folkerettslige forpliktelser med betydning for statsborgerskap

6.1 Innledende om EMK og SP

Den europeiske menneskerettskonvensjonen(EMK) regulerer i begrenset utstrekning spørs-mål om statsborgerskap. I tilleggsprotokoll 4artikkel 3 (P4–3) er det slått fast et forbud motutvisning av egne statsborgere. En liknendebestemmelse er nå inntatt i Grunnloven § 106annet ledd annet punktum, der det fremkommerat norske statsborgere ikke kan nektes adgang tilriket.

Foruten P4–3 regulerer ikke EMK statsbor-gerskap direkte. I den forklarende rapporten tilEuroparådskonvensjonen om statsborgerskapheter det at selv om EMK ikke direkte omhandlerstatsborgerskap, kan enkelte bestemmelser fåbetydning for statsborgerspørsmål. I den forbin-delse vises blant annet til EMK artikkel 8 om retttil respekt for privatliv og familieliv.1 Vernet etterdenne bestemmelsen vil bli nærmere omtalt ipunkt 6.4 nedenfor.

Også øvrige bestemmelser i EMK kan fåbetydning for statsborgerskap dersom de faktiskeforhold ligger til rette for det. I den utstrekningtap av statsborgerskap utgjør straff, vil bestem-melser om lovskrav for straff (artikkel 7), rett tilrettferdig rettergang (artikkel 6) og forbud motdobbeltstraff (P7–4) være retningsgivende forden prosessen myndighetene kan føre mot denenkelte. Disse bestemmelsene vil bli nærmereomtalt i punkt 6.2 nedenfor.

I tillegg vil det aksessoriske diskriminerings-vern i EMK artikkel 14 få betydning for utformingog anvendelse av eventuelle regler om tap avstatsborgerskap. Diskrimineringsvernet må ogsåforstås i overensstemmelse med forbudet mot dis-kriminering i artikkel 26 i FNs konvensjon omsivile og politiske rettigheter (SP) og med de ulikebestemmelsene til vern mot diskriminering i FNs

kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rase-diskrimineringskonvensjon. Diskrimineringsver-net vil bli omtalt i punkt 6.3 nedenfor.

Både EMK, SP og kvinnediskrimineringskon-vensjonen er inntatt i menneskerettsloven av 1999med forrang fremfor annen lovgivning, jf. § 3.

6.2 Straff og straffeprosessrettslig vern

Den enkelte har et omfattende menneskerettsligvern i forbindelse med straff og prosessen fremmot straff. Et grunnleggende rettsstatsprinsipp erat ingen kan straffes uten at det foreligger lov-hjemmel som foreskriver straffeansvaret på dettidspunkt handlingen ble begått. Dette er kommettil uttrykk i EMK artikkel 7. Bestemmelsen fast-setter således et lovskrav og et tilbakevirknings-forbud i strafferetten, og den er i hovedtrekk sam-menfallende med Grunnloven §§ 96 og 97,behandlet i punkt 7.3 og 7.4 nedenfor.

Gjennom sin praksis har Den europeiske men-neskerettsdomstolen (EMD) oppstilt krav om atlovgivningen som skal benyttes til straff må væreutformet med klarhet og presisjon, samtidig somden må være tilgjengelig for folk. Det rettsligepoenget er at individene, i rimelig utstrekning,skal være i stand til å forutse konsekvensene avsine handlinger før handlingene gjennomføres.2

Dette innebærer at rettsregler som danner grunn-lag for straff ikke kan være for vage, uklare ellerskjønnspregede.3

I relasjon til regler om tap av statsborgerskapinnebærer dette at reglene må være utformet påen slik måte at den enkelte på forhånd kan forutseat bestemte handlinger kan lede til tap av statsbor-gerskap. Det sterke lovskravet forutsetter at tap


2 Se særlig EMD-6538-74 Sunday Times v. Storbritannia(26.04.1979).

3 Se for eksempel Rt. 2009 s. 780.


av statsborgerskap er å anse som straff i henholdtil EMK artikkel 7.

Det følger videre av EMK artikkel 6 omfat-tende krav til prosessen frem mot endelig straffe-dom. Utgangspunktet er at den enkelte har kravpå en offentlig og rettferdig rettergang. Tilsva-

rende reguleringer følger nå av Grunnloven § 95,jf. punkt 7.3 nedenfor.

Hovedtrekkene i EMK artikkel 6 er retten til åbli ansett uskyldig inntil det motsatte er bevist,rett til å bli kjent med anklagene mot seg, rett tiltilstrekkelig tid til å forberede et forsvar, rett tiladvokat, rett til å forsvare seg mot anklagene ogrett til tolk om nødvendig.

I tillegg til de prosessuelle rettighetene i EMKartikkel 6, følger det av EMK P7–4 at ingen skalstraffeforfølges eller dømmes for et straffbart for-hold mer enn en gang.

Forbudet mot dobbeltstraff kan komme tilanvendelse for spørsmål om tap av statsborger-skap dersom slikt tap er å anse som straff og detsamtidig er ilagt andre straffereaksjoner enn tapav statsborgerskap.

Felles for EMK artikkel 6, artikkel 7 og P7–4er at de omhandler strafferettslige reaksjoner.Vernet som oppstilles i disse bestemmelsene vilkun ha relevans for regler om tap av statsborger-skap i den utstrekning slikt tap er å anse somstraff. I vurderingen av om «straff» foreligger harEMD tatt utgangspunkt i det som ofte omtalessom «Engel-kriteriene».4 Dette er kriterier somligger til grunn for domstolens vurdering i hvertenkelt tilfelle når det skal tas stilling til om det

Boks 6.1 EMK artikkel 6

Art 6. Right to a fair trial

1. In the determination of his civil rights andobligations or of any criminal chargeagainst him, everyone is entitled to a fairand public hearing within a reasonable timeby an independent and impartial tribunalestablished by law. Judgment shall bepronounced publicly but the press andpublic may be excluded from all or part ofthe trial in the interests of morals, publicorder or national security in a democraticsociety, where the interests of juveniles orthe protection of the private life of the par-ties so require, or to the extent strictlynecessary in the opinion of the court in spe-cial circumstances where publicity wouldprejudice the interests of justice.

2. Everyone charged with a criminal offenceshall be presumed innocent until provedguilty according to law.

3. Everyone charged with a criminal offencehas the following minimum rights:a. to be informed promptly, in a language

which he understands and in detail, ofthe nature and cause of the accusationagainst him;

b. to have adequate time and facilities forthe preparation of his defence;

c. to defend himself in person or throughlegal assistance of his own choosing or,if he has not a sufficient means to payfor legal assistance, to be given it freewhen the interests of justice so require;

d. to examine or have examined witnessesagainst him and to obtain the atten-dance and examination of witnesses onhis behalf under the same conditions aswitnesses against him;

e. to have the free assistance of aninterpreter if he cannot understand orspeak the language used in court.

Boks 6.2 EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 (P7 – 4) nr. 1

Art 4. Right not to be tried or punished twice

«1. No one shall be liable to be tried orpunished again in criminal proceedingsunder the jurisdiction of the same State foran offence for which he has already beenfinally acquitted or convicted in accordancewith the law and penal procedure of thatState.

2. The provisions of the preceding para-graph shall not prevent the reopening ofthe case in accordance with the law andpenal procedure of the State concerned, ifthere is evidence of new or newly disco-vered facts, or if there has been a funda-mental defect in the previous proceedings,which could affect the outcome of the case.

3. No derogation from this Article shallbe made under Article 15 of the Conven-tion.»


foreligger straff eller ikke. Kriteriene ble førstegang utviklet av EMD i relasjon til dobbeltstraffor-budet i P7–4, men er senere også lagt til grunnsom utgangspunkt ved vurderingen av straffebe-grepet i EMK artiklene 6 og 7. Det kan ikke ute-lukkes at EMD i enkelttilfeller vil kunne legge littulike vurderinger i straffebegrepet etter de for-skjellige bestemmelsene, men de rettsligeutgangspunktene vil i stor utstrekning være desamme.

Ved vurderingen av om en myndighetsreak-sjon utgjør straff i henhold til EMK P7–4 harEMD tatt utgangspunkt i en sammensatt vurde-ring der det særlig tas hensyn til hvorvidt reaksjo-nen kommer som følge av en straffbar handling,hva formålet med reaksjonen er, hvordan forhol-det er karakterisert i nasjonal rett, hva som erbakgrunnen for at reaksjonen er inntatt i lovver-ket og reaksjonens alvorlighetsgrad.5

Tilsvarende vil det være de samme rettsligeutgangspunkter som danner forståelsen av straffe-begrepet etter Grunnloven §§ 95 og 96. Hvorvidttap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i frem-med militær styrke eller ved skade på nasjonensvitale interesser omfattes av straffebegrepet, vilderfor bli nærmere kommentert i relasjon tilgrunnlovsbestemmelsene i punkt 7.3 nedenfor.

6.3 Diskrimineringsvern i interna-sjonale konvensjoner

EMK artikkel 14 forbyr diskriminering innenforkonvensjonens område. Dette innebærer at diskri-mineringsvernet er aksessorisk, dvs. avhengig avom det foreligger en krenkelse av en av de øvrigebestemmelsene i EMK. Tilsvarende foreligger etvern mot diskriminering i SP artikkel 26, i FNskonvensjon om økonomiske, sosiale og kulturellerettigheter (ØSK) artikkel 2 og 3, FNs barnekon-vensjon artikkel 2, samt generelle bestemmelser iFNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs kvin-nediskrimineringskonvensjon. Samtlige konven-sjoner er inkorporert i norsk rett. Med unntak avrasediskrimineringskonvensjonen er alle dissekonvensjonene gitt forrang fremfor annen norsklovgivning, i kraft av menneskerettsloven av 1999§ 3.

Etter EMK artikkel 14 kan diskrimineringikke skje på grunnlag av kjønn, rase, hudfarge,språk, religion, politisk eller annen oppfatning,

nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til ennasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annenstatus. EMD har uttalt at EMK artikkel 14 er over-trådt dersom forskjellsbehandlingen ikke kan rett-ferdiggjøres på rimelig og nøytral måte («obje-ctive and reasonable justification»). Inngrep i ret-tigheten, må i likhet med inngrep i øvrige EMK-rettigheter, være foreskrevet i lov, forfølge et legi-timt formål og være nødvendig i et demokratisksamfunn (proporsjonalitetsvurdering).6

Den norske diskrimineringsloven om etnisi-tet7 forbyr diskriminering på grunnlag av etnisi-tet, religion eller livssyn (§ 6 første ledd). Det erfastsatt at diskriminering på grunn av nasjonalopprinnelse, avstamning, hudfarge og språk reg-nes som diskriminering på grunn av etnisitet. For-budet gjelder videre diskriminering på grunn avfaktisk, antatt, tidligere eller fremtidig etnisitet,religion eller livssyn. Forbudet gjelder også diskri-minering på grunn av etnisitet, religion eller livs-syn til en person som den som diskrimineres hartilknytning til. I § 6 annet ledd defineres diskrimi-nering som direkte eller indirekte forskjellsbe-handling som ikke er lovlig etter § 7 (lovlig for-skjellsbehandling) eller § 8 (positiv særbehand-ling).

FNs rasediskrimineringskonvensjon forbyrdiskriminering på grunnlag av rase, hudfarge,avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse.Konvensjonen gjelder imidlertid ikke forskjellsbe-handling mellom statsborgere og ikke-statsbor-gere (utlendinger). Det er fastsatt at konvensjo-nen ikke skal virke inn på konvensjonsstatenesrettsregler om statsborgerskap og naturalisering,så lenge slike nasjonale regler ikke diskriminererbestemte nasjonaliteter. Rasediskrimineringsko-miteen har i en generell anbefaling imidlertiduttalt at forskjellsbehandling på bakgrunn avstatsborgerskap kan være rasediskriminerende:

«Under the Convention, differential treatmentbased on citizenship or immigration status willconstitute discrimination if the criteria for suchdifferentiation, judged in the light of the obje-ctives and purposes of the Convention, are notapplied pursuant to a legitimate aim, and arenot proportional to the achievement of thisaim….»8

4 Første gang referert til i sak EMD Engel m.fl. mot Neder-land (1976).

5 Se særlig EMD Engel m.fl. mot Nederland (1976).

6 EMD Belgian Linguistics 23. juli1968, 7 Lov 21. juni 2013 nr. 60 om forbud mot diskriminering på

grunn av etnisitet, religion og livssyn 8 UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination,

General Recommendation No. 30: Discrimination againstNon-Citizens (2004) under Kapittel I. Responsibilities ofstates parties to the Convention punkt 4.


Når det gjelder diskrimineringsforbudets betyd-ning for statenes mulighet til å frata statsborger-skap, har Rasediskrimineringskomiteen uttalt atrase, hudfarge, avstamning, nasjonal eller etniskopprinnelse ikke kan danne grunnlag for tap avstatsborgerskap:

«Recognize that deprivation of citizenship onthe basis of race, colour, descent, or national orethnic origin is a breach of States Parties’ obli-gations to ensure non-discriminatory enjoy-ment of the right to nationality»9

Generelt kan man si at for erverv og tap av stats-borgerskap er de internasjonale konvensjonene tilhinder for at regler om dette utformes på en slikmåte at det leder til formell eller faktisk forskjells-behandling av personer basert på rase, hudfarge,avstamning, religion, etnisitet, kjønn, alder, seksu-ell orientering etc.

6.4 Retten til respekt for privatliv og familieliv, EMK artikkel 8

EMK artikkel 8 slår fast retten til respekt for pri-vatliv og familieliv. I EMD er det knyttet en omfat-tende praksis til bestemmelsen. Det er blant annetsikker rett at bestemmelsen omfatter både denfysiske og den psykiske integriteten til enkeltindi-vider. Videre er det antatt at bestemmelsen bådeforplikter statene til å avstå fra å gripe inn i enkelt-personer privatliv og til aktivt å iverksette tiltak forå verne om privatlivets fred. Ved vurderingen avom EMK artikkel 8 er krenket, kan EMD ta hen-syn til om myndighetenes handling er å anse somdiskriminerende, jf. EMK artikkel 14.

Ved vurderingen av om EMK artikkel 8 erkrenket, vil EMD først ta stilling til om det fore-ligger et inngrep i den enkeltes privatliv eller fami-lieliv. Dersom dette er tilfelle, vil EMD vurdereom inngrepet er lovmessig, om det ivaretar et legi-timt formål og om det er nødvendig i et demokra-tisk samfunn. I denne siste «nødvendighetsvurde-ringen» – eller proporsjonalitetsvurderingen – vilproblemstillingen være hvorvidt det foreligger en«fair balance» mellom inngrepet og statens legi-time mål. I relasjon til EMK artikkel 8 nr. 2 utgjørblant annet rikets sikkerhet, offentlig sikkerhetog hensynet til statens økonomiske velferd legi-time formål.

Fra EMDs praksis er det foreløpig ingen sakersom omhandler tap av statsborgerskap som følgeav tjenestegjøring i fremmed militær styrke ellerfor skade på nasjonens vitale interesser, men detmå ventes at spørsmålet etter hvert kommer oppfor EMD. Per i dag er det avsagt enkelte avgjørel-ser som berører andre forhold ved statsborger-skapet. Dette er saker om avslag på statsborger-skap og spørsmål om statene er forpliktet til ålegge til rette for eller innvilge søknad om stats-borgerskap.

Sak EMD Kuric m.fl. mot Slovenia illustrererEMDs metodetilnærming i slike saker. Kuric-saken gjaldt spørsmål om statsborgerskap i dennye slovenske republikken fra 1991. Personermed bosted i Slovenia og med et tidligere stats-borgerskap i den jugoslaviske republikken ble gitten frist på seks måneder til å søke slovensk stats-borgerskap. Søknad etter dette tidspunkt ble ikkebehandlet, hvilket etterlot en rekke personerstatsløse. EMD fastslo at denne ordningen inne-bar et inngrep i disse personenes privat- og fami-lieliv. Selv om Slovenia hadde et legitimt formålmed ordningen, var ordningen ikke tilstrekkeliglovmessig og heller ikke basert på en «fairbalance» mellom personenes privat- og familielivog statens legitime interesser.10

I sak EMD Genovese mot Malta trekker EMDopp enkelte føringer for hva som utgjør privat- og

9 ibid.10 Se EMD-2006-26828 Kuric m.fl. mot Slovenia (avsagt

26.6.2012), særlig avsnitt 359.

Boks 6.3 EMK artikkel 8

Art 8. Right to respect for private and family life

1. Everyone has the right to respect for hisprivate and family life, his home and hiscorrespondence.

2. There shall be no interference by a publicauthority with the exercise of this rightexcept such as is in accordance with thelaw and is necessary in a democraticsociety in the interests of national security,public safety or the economic well-being ofthe country, for the prevention of disorderor crime, for the protection of health ormorals, or for the protection of the rightsand freedoms of others.


familieliv etter EMK artikkel 8. Genovese-sakengjaldt avslag på maltesisk statsborgerskap forsøker født i Skottland med britisk mor og malte-sisk far.11 Ifølge maltesisk lov kunne statsborger-skap bare erverves av barn født utenfor Malta der-som mor var malteser. Søkeren hevdet at den mal-tesiske loven diskriminerte ham i strid med EMKartikkel 14, jf. artikkel 8, og fikk medhold i EMD.Ved fortolkningen av privatliv og familieliv, laEMD til grunn at uttrykket «private life» etterartikkel 8 «covers the physical and psychologicalintegrity of a person. It can therefore embracemultiple aspects of the person’s physical andsocial identity».12 EMD la slik til grunn at EMKartikkel 8 verner om den enkeltes sosiale identi-tet.

EMD understreket videre at artikkel 8 ikke girden enkelte rett til å erverve et bestemt statsbor-gerskap, men det ble pekt på at vilkårlig nektelseav statsborgerskap kan innebære en krenkelse avartikkel 8. Krenkelse kan inntreffe enten som enkonsekvens av at den enkelte nektes å etablereeller opprettholde et familieliv, eller som en konse-kvens av at den enkeltes sosiale identitet berøres.EMD skriver i den anledning:

«However, as the Court has observed above,even in the absence of family life, the denial ofcitizenship may raise an issue under Article 8because of its impact on the private life of anindividual, which concept is wide enough toembrace aspects of a person’s social identity.While the right to citizenship is not as such aConvention right and while its denial in the pre-sent case was not such as to give rise to a viola-tion of Article 8, the Court considers that itsimpact on the applicant’s social identity wassuch as to bring it within the general scope andambit of that Article.»

Hvilke momenter som vil være relevante forEMDs vurdering av om det foreligger en kren-kelse av artikkel 8, vil variere fra sak til sak. I til-legg til Kuric-saken og Genovese-saken finnesenkelte holdepunkter i EMD sak Rodrigues daSilva m.fl. mot Nederland. Her understreker EMDat det avgjørende for beskyttelsen under artikkel8 er den enkeltes tilknytning til staten. Det uttalesblant annet:

«Factors to be taken into account in this con-text are the extent to which family life is effecti-vely ruptured, the extent of the ties in the Con-tracting State, whether there are insurmounta-ble obstacles to the family living in the countryof origin of one or more of them and whetherthere are factors of immigration control (forexample, a history of breaches of immigrationlaw) or considerations of public order weighingin favour of exclusion…»13

I den utstrekning tap av statsborgerskap medføreret inngrep i den enkeltes privat- og familieliv, måstaten – for ikke å krenke EMK artikkel 8 – vise tillovhjemmel og et legitimt formål bak inngrepet,samt at det er ivaretatt en «fair balance» i den kon-krete saken. Siden det ikke er avsagt avgjørelserom tap av statsborgerskap i EMD er det usikkerthvilke utgangspunkter EMD vil legge vekt på vedvurderingen av om det foreligger et legitimt for-mål og om det foreligger såkalt «fair balance». Deter imidlertid nærliggende å anta at EMD vil til-kjenne statene en viss skjønnsmargin ved vurde-ringen av sikkerhetspolitiske spørsmål.

Det er samtidig nærliggende å anta at EMD viltrekke veksler på de argumenter som normalt til-legges vekt i utvisningssaker, siden tap av stats-borgerskap i realiteten kan lede til senere utvis-ning. I sak EMD Boultif mot Sveits etablerte EMDsåkalte «guiding principles» til nødvendighetsvur-deringen i EMK artikkel 8 i utvisningssaker og isaker der utlending nektes videre opphold. Kon-kret omhandlet Boultif-saken en mann fra Algerie,gift med sveitsisk statsborger, som ikke fikk for-nyet oppholdstillatelse i Sveits. EMD la til grunnen rekke momenter ved vurderingen som det ergrunn til anta kan gjøre seg gjeldende også i sakervedrørende tap av statsborgerskap:

«In assessing the relevant criteria in such acase, the Court will consider the nature andseriousness of the offence committed by theapplicant; the duration of the applicant’s stay inthe country from which he is going to be expel-led; the time which has elapsed since thecommission of the offence and the applicant’sconduct during that period; the nationalities ofthe various persons concerned; the applicant’sfamily situation, such as the length of the mar-riage; other factors revealing whether thecouple lead a real and genuine family life; whet-her the spouse knew about the offence at the

11 Se EMD-2009-53124 Genovese mot Malta (avsagt11.10.2011).

12 Ibid, avsnitt 30.13 Se EMD-1999-50435 Rodrigues da Silva m.fl. mot Neder-

land (avsagt 31.1.2006) avsnitt 39.


time when he or she entered into a family rela-tionship; and whether there are children in themarriage and, if so, their age. Not least, theCourt will also consider the seriousness of thedifficulties which the spouse would be likely toencounter in the applicant’s country of origin,although the mere fact that a person might face

certain difficulties in accompanying her or hisspouse cannot itself preclude expultion.»14

14 Se EMD-2000-54273 Boultif mot Sveits (avsagt 2.8.2001)avsnitt 48. Disse «guiding principles» suppleres og utdypesnærmere i sak EMD Üner mot Nederland EMD-1999-46410 (avsagt 18.10.2006) avsnitt 58 til 60.


Kapittel 7

Grunnlovens grenser

7.1 Innledning

Det foreligger enkelte rettslige skranker forhvilke lovendringer som kan gjennomføres i denasjonale reglene om erverv og tap av statsbor-gerskap. Noen av disse skrankene er å finne iGrunnloven, mens andre skranker gjenfinnes i deinternasjonale konvensjonene som Norge har for-pliktet seg til å følge, jf. kapittel 5 og 6.

I praksis utgjør reglene i Grunnloven skrankerfor både lovgiver, forvaltningsorganer og domsto-ler. For lovgiver innebærer dette at lover som er istrid med Grunnlovens regler kan kjennes grunn-lovsstridige av domstolene i henhold til domstole-nes ulovfestede rett til å prøve lovers grunnlovs-messighet. Den som eventuelt fratas sitt norskestatsborgerskap kan dermed få prøvet om dennemyndighetsbeslutningen er i strid med Grunnlo-vens bestemmelser.

Dette er bakgrunnen for at det i inneværendekapittel vil bli pekt på hvilke grunnlovsbestemmel-ser den enkelte typisk vil kunne påberope seg isaker om tap av statsborgerskap. I dette kapitletgis kun en oversikt over regelverket på området.Hvorvidt Grunnloven kan sies å gi et vern mot tapav statsborgerskap i helt konkrete tilfeller vilkunne variere med omstendighetene i enkeltsa-ker.

7.2 Oversikt over aktuelle grunnlovs-bestemmelser

Hvem som kan erverve og tape statsborgerskapog på hvilket grunnlag, er ikke særskilt regulert iGrunnloven. Flere av bestemmelsene i Grunnlo-ven knytter likevel rettslige virkninger til det å hastatsborgerskap: I første rekke uttrykker Grunn-loven § 50 at det er norske borgere over 18 år somhar stemmerett ved stortingsvalg. Videre er detbare norske statsborgere som kan ta i mot vervsom stortingsrepresentanter, jf. Grunnloven § 61,

og statsråder, jf. Grunnloven § 12. Til sist følgerdet nå av Grunnloven § 106 annet ledd annetpunktum at norske statsborgere ikke kan nektesadgang til riket. Se for øvrig punkt 3.2 om hvilkerettigheter som er knyttet til det norske statsbor-gerskapet.

Selv om enkelte bestemmelser i Grunnlovenknytter rettsvirkninger til det å ha norsk statsbor-gerskap, følger det ikke av bestemmelsene hvilkerettslige skranker som hviler på lovgiver når detskal fastsettes regler om hvem som kan erverveeller tape statsborgerskap eller på hvilket grunn-lag dette kan skje. Det betyr imidlertid ikke atGrunnloven ikke har slike skranker. De rettsligeskranker for myndighetene følger i stedet av degenerelle rettighetsbestemmelsene i Grunnlovenskapittel E. Disse bestemmelsene knytter seg til allmyndighetsutøvelse og kan dermed også fåanvendelse i relasjon til regler om statsborger-skap. Generelt er det likevel grunn til å anta at detvern som følger av Grunnlovens rettighetsbe-stemmelser for spørsmålet om tap av statsborger-skap, vil være nokså sammenfallende med detvern som følger av Den europeiske menneske-rettskonvensjon (EMK), redegjort for i kapittel 6foran.

Bestemmelser som vil fungere som skrankefor lovgiver i denne sammenhengen, er i førsterekke reglene om straff og straffeprosess i Grunn-loven §§ 95-96. Dernest vil Grunnloven § 97 somforbyr tilbakevirkende lover, kunne fungere somen rettslig skranke ved regelendring. Deretterkan bestemmelsen i § 98 om at alle er like forloven og et forbud mot diskriminering, tenkes å fåbetydning. Og til sist vil den nye bestemmelsen iGrunnloven § 102 om rett til respekt for privatlivog familieliv, eventuelt lest i sammenheng medGrunnloven § 104 om barns rettigheter, kunneutgjøre en skranke for lovgiver. I de følgendepunktene vil disse bestemmelsene kommenteresnærmere.


7.3 Straff og straffeprosess

7.3.1 Vernet etter Grunnloven §§ 95 og 96

I Grunnloven § 95 slås det fast at den som skalstraffes har krav på en rettferdig og offentlig ret-tergang. Videre fastsetter Grunnloven § 96 atingen kan straffes uten lov og dom, samt at densom tiltales for en straffbar handling skal ansessom uskyldig inntil det motsatte er bevist. Tilsva-rende regler finnes i EMK artikkel 6 og artikkel 7,se punkt 6.2 foran.

Retten til en rettferdig rettergang i Grunnlo-ven § 95 regnes for å være en grunnleggenderettssikkerhetsgaranti i et moderne samfunn. Ret-ten til en rettferdig rettergang er ikke helt sam-menfallende for sivile saker og straffesaker, mende sentrale elementene i en rettferdig rettergangkan i hovedtrekk sies å være følgende: Retten til åla seg representere av advokat, retten til å bli kjentmed anklagene mot seg, retten til å forsvare segmot anklagene (kontradiksjon), retten til tilstrek-kelig tid til å forberede sitt forsvar, retten til å føreog eksaminere vitner, retten til tolk, retten tiloffentlig rettergang, retten til begrunnelse for deavgjørelser som treffes, retten til anke, samt ret-ten til å få saken prøvet for en uavhengig og upar-tisk domstol med habile dommere innen rimeligtid.

En vesentlig forskjell på sivile saker og straf-fesaker, ligger i den enkeltes eget initiativ for iva-retakelse av disse rettighetene. Mens det i straf-fesaker hviler på myndighetene å sørge for at denenkelte stilles for retten og gis mulighet til kontra-diksjon m.v., vil det i sivile saker være opp til denenkelte hvorvidt hun eller han ønsker å anleggesøksmål eller imøtegå et sivilt søksmål. Skulleman for eksempel ha et ønske om å kjenne et for-valtningsvedtak ugyldig, vil det være opp til denenkelte å angripe vedtaket gjennom sivilt søks-mål.

Kravet til lov og dom i Grunnloven § 96 førsteledd innebærer at det kun er domstolene som kanilegge straff. Dette må skje på bakgrunn av en lov-bestemmelse som fastslår straffeansvar for over-tredelse. Tilsvarende krav fremkommer av EMKartikkel 7. Selv om lovskravet i Grunnloven § 96 iall hovedsak retter seg mot den utøvende og dendømmende makt, inneholder bestemmelsen sam-tidig en viktig skranke for lovgiver gjennom for-tolkningen og forståelsen av hva som menes med«lov». Et viktig utgangspunkt for lovgiver er at detmå fremgå rimelig klart av lovhjemmelen hvilkehandlinger som er straffbare og hvordan dissehandlingene kan bli pådømt. En konsekvens av

dette utgangspunktet er at straffeansvar ikke kanvære upresist gjengitt i lovteksten eller at ansvaretikke kan etableres på grunnlag av analogislutnin-ger fra lover som regulerer andre forhold. Analo-giforbudet gir imidlertid ingen føringer på hvorstrenge krav man stiller til lovens presisjon i kon-krete saker.

I de første tiårene etter annen verdenskrig såman tendenser i Høyesterett til nokså utvidendetolkninger av straffebud.1 Dette synes imidlertid åha endret seg i takt med påvirkningen fra denstrengere fortolkningen av EMK artikkel 7.Denne bestemmelsen har blitt forstått slik at ret-ten på det aktuelle området må fremstå som «klar,presis og tilgjengelig» for at rettsreglene kandanne grunnlag for straff, jf. punkt 6.2 foran. Ogdenne læren håndheves av Den europeiske men-neskerettsdomstol (EMD).

Uskyldspresumsjonen i Grunnloven § 96annet ledd innebærer i korte trekk at tiltalte i enstraffesak skal anses uskyldig inntil det er bevistat vedkommende er skyldig etter loven. Selv omuskyldspresumsjonen nylig er inntatt i Grunnlo-ven, har prisnippet vært en del av sikker norskrett i svært lang tid.2 Uskyldspresumsjonen erogså nedfelt i EMK artikkel 6 nr. 2.

Normalt leder ikke uskyldspresumsjonen tilvidere utfordringer i norsk rett, men problemstil-lingen dukker fra tid til annen opp i relasjon tilsivilrettslige reaksjoner der man allerede er frifun-net for straffeansvar. Typisk kan spørsmål omuskyldspresumsjonen reises der personer frifin-nes for straffeansvar for en handling som vedkom-mende senere ilegges et erstatningsansvar for.3

Tilsvarende situasjoner kan også tenkes der manfrifinnes for straff (alternativt at det ikke reises til-tale fordi bevisene er å anse som svake) for deret-ter å bli ilagt en administrativ sanksjon for densamme handlingen. Dette kan for eksempel væretap av førerkort, alkoholbevilling, advokatlisens,statsborgerskap etc. Uskyldspresumsjonen kansåledes være til hinder for at man fratar personerderes statsborgerskap administrativt i etterkant avat personen er frifunnet i en straffesak som varbasert på de samme faktiske forhold som tap avstatsborgerskap.

Dersom den administrative sanksjonen er åanse som «straff» er det åpenbart at uskyldspre-

1 Se for eksempel Rt. 1958 s. 479 (Agnar Mykle) og Rt. 1973s. 433 (passbåtdommen).

2 Se bl.a. Rt. 1998 s. 1945, og s. 1947.3 Norge er domfelt av EMD fire ganger for overtredelse av

uskyldspresumsjonen, se O mot Norge (2003), Hammerenmot Norge (2003), Y mot Norge (2003) og Orr mot Norge(2008).


sumsjonen også gjelder for ileggelse av en slikadministrativ sanksjon, se punkt 7.3.2 nedenforfor den nærmere redegjørelsen av straffebegre-pet.

7.3.2 Nærmere om straffebegrepet ved tap av statsborgerskap

Ileggelse av «straff» er det avgjørende kriteriet forat myndighetene på eget initiativ må ivareta rettig-hetene etter Grunnloven §§ 95 og 96. Hvorvidt enmyndighetsbeslutning er å anse som «straff», erdet i siste omgang opp til domstolene å avgjøre.Men lovgiver og forvaltning bør før utarbeidelseav formelle lover, forskrifter eller enkeltvedtakgjøre en vurdering av om myndighetsbeslutnin-gen er å klassifisere som «straff» eller ikke. Detgjelder også ved utformingen av regler om tap avstatsborgerskap.

I de senere års høyesterettspraksis er det lagttil grunn at det skal gjøres en konkret vurderingav om myndighetenes reaksjon utgjør «straff»eller ikke. Høyesterett har på dette punktet vist tiltilsvarende vurderinger gjennomført av EMD irelasjon til EMK artikkel 6 (rettferdig rettergang),artikkel 7 (lovskrav og tilbakevirkningsforbud påstrafferettens område), og EMKs tilleggsproto-koll 7 artikkel 4 (P7–4 om forbud mot dobbelt-straff), jf. punkt 6.2 foran. I noen grad har det værtdiskutert om straffebegrepet skal forstås uliktetter de ulike bestemmelsene i EMK og etter deulike bestemmelsene i Grunnloven, men hoved-trekkene i straffebegrepet i disse bestemmelsenevil være det samme. Mindre nyanser kan inntreffepå bakgrunn av ulikt faktum i de saker som stårfor domstolene, men i forkant av sakene har detlite for seg å forsøke å trekke opp ulikheter i straf-febegrepet på generelt grunnlag.

At det skal gjennomføres en konkret vurde-ring innebærer at domstolene vil vurdere straffe-begrepet i relasjon til hver enkelt sak og hvertenestående faktum når saken kommer opp fordomstolene. En rekke konkrete hensyn ogmomenter må tas i betraktning når det skal tasstilling til om reaksjonen er å anse som «straff»eller ikke. I vurderingen av om «straff» foreliggerhar EMD, og senere Høyesterett, tatt utgangs-punkt i det som ofte omtales som «Engel-kriteri-ene».4 Momentene oppsummeres gjerne som føl-ger: Hvorvidt myndighetenes reaksjon kommersom følge av en straffbar handling, hva formåletmed reaksjon er, hvordan reaksjonen er klassifi-

sert i nasjonal rett, hva som er bakgrunnen ellerforhistorien til at reaksjonen er inntatt i lovgivnin-gen og hvor alvorlig man anser reaksjonen for åvære. Også øvrige momenter kan være av betyd-ning for den konkrete vurderingen.

På den bakgrunn har EMD slått fast at enkeltereaksjoner som ikke er klassifisert som straff inasjonal rett, likevel er å anse som straff i henholdtil EMK. Det er for eksempel ikke avgjørende omreaksjonen er klassifisert som «straff» av myndig-hetene, men dette vil kunne være ett av fleremomenter som spiller inn i en helhetlig vurdering.Tilsvarende utgangspunkter har den senere tidblitt lagt til grunn for tolkningen av Grunnloven§ 96. Høyesterett har riktignok presisert at straffe-begrepet etter Grunnloven § 96 kan forstås påannen måte enn etter EMK, men har i hovedsaklagt den samme vurderingen til grunn. Dette inne-bærer at administrative reaksjoner kan bli ansettsom «straff» av domstolene, uavhengig av hvor-dan lovgiver selv vurderer dette spørsmålet.

For spørsmål om tap av statsborgerskap er detet nærliggende rettslig utgangspunkt at tap somskyldes tjenestegjøring i fremmed militær styrkeeller skade på nasjonens vitale interesser ansessom «straff» etter Grunnloven §§ 95-96. Det måogså anses som «straff» etter EMK artikkel 6,artikkel 7 og P7–4, jf. punkt 6.2 foran. Sentralt idenne vurderingen er at tap av statsborgerskap erment å være en direkte konsekvens av handlingerbegått av den enkelte, der samfunnets holdning erat disse handlingene er straffverdige.

Tap av statsborgerskap for disse handlingeneskiller seg vesentlig fra for eksempel tilbakekallav statsborgerskap som følge av at statsborgerska-pet er ervervet på bakgrunn av uriktige opplysnin-ger. For de sistnevnte tilfeller skyldes tilbakekalletat vedkommende aldri skulle hatt norsk statsbor-gerskap dersom innvilgelsen av statsborgerskapethadde vært basert på korrekte opplysninger. Tapav statsborgerskap som følge av tjenestegjøring ifremmed militær styrke eller ved skade på nasjo-nens vitale interesser har et helt annet utgangs-punkt. I disse tilfellene foreligger det ikke noeuriktig eller straffverdig ved ervervet av statsbor-gerskapet. I stedet begås handlinger i ettertidsom ikke er relatert til statsborgerskapet, mensom likevel kan lede til tap av statsborgerskap. Enslik reaksjon vil typisk utgjøre en strafferettsligreaksjon fordi myndighetene reagerer med å frataborgere rettigheter eller goder som ikke står i etårsaksforhold til handlingen eller som på annenmåte har nær sammenheng med handlingen.

I den forbindelse bør det bemerkes at reaksjo-nen også er av særdeles alvorlig karakter, fordi

4 Første gang referert til i sak EMD Engel m.fl. mot Neder-land (1976).


borgeren som rammes ikke lenger er å anse somborger av det norske samfunn. Slik vil tap av stats-borgerskap som følge av straffverdige handlinger,utgjøre den mest alvorlige av alle rettighetstap,nemlig tap av retten til å være norsk statsborger.Dette rettighetstapet vil ha som konsekvens atogså en lang rekke andre rettigheter automatiskfaller bort, herunder for eksempel rett til innreiseog opphold, stemmerett, osv.

For den enkelte vil tap av statsborgerskap tro-lig også oppleves som straff, særlig fordi reaksjo-nen bryter så fundamentalt inn i den enkeltes livog selvforståelse. Samtidig ligger det i kortene attapet normalt vil være irreversibelt, det vil si atden som taper sitt statsborgerskap utsettes for enlivsvarig reaksjon fra myndighetenes side. Der-med mister den enkelte muligheten for en gang ifremtiden å legge handlingene bak seg, og fort-sette sitt liv slik det var før handlingene ble begått.

Formålet med å innføre regler om tap av stats-borgerskap kan være flere, men viktige formål erå unngå at norske statsborgere tjenestegjør ifremmed militær styrke eller skader nasjonensvitale interesser. Således foreligger både individu-alpreventive og allmennpreventive hensyn – for-mål som typisk begrunner strafferettslige reaksjo-ner.

Danmark og Storbritannia har konkludertulikt på spørsmålet om tap av statsborgerskap vedskade på nasjonens vitale interesser er å anse somstraff. Ved vedtakelsen av de danske reglene omtap av statsborgerskap ble det utvetydig lagt tilgrunn at regler om dette var å anse som straffe-rettslige regler. I Danmark er derfor tap av stats-borgerskap for disse handlingene direkte knyttetopp til konkrete straffebestemmelser i straffelo-ven, og prosessen frem til et eventuelt tap av stats-borgerskap må skje etter straffeprosessuelleregler. I Storbritannia er det imidlertid adgang tiladministrativt tap av statsborgerskap, det vil si atutlendingsmyndigheten kan frata den enkelte den-nes statsborgerskap uten at saken prøves for dom-stolene. Ordningen har vært gjenstand for kritikkog har ennå ikke vært prøvet for EMD.

På bakgrunn av de vurderinger som er gjort iinneværende punkt, må tap av statsborgerskapved tjenestegjøring i fremmed militær styrke ellerved skade på nasjonens interesser utvilsomt ansessom «straff» etter Grunnloven §§ 95-96, troligogså etter EMK artikkel 6, artikkel 7 og P7–4.Den rettslige konsekvensen av dette, er at detstrafferettslige og straffeprosessuelle vernet etterdisse bestemmelsene trer inn. I korte trekk inne-bærer det at beslutning om tap av statsborgerskapmå treffes av domstolene på bakgrunn av klar og

presis lovgivning og på bakgrunn av en rettferdigrettergang. Dette siste forutsetter blant annet atden som risikerer å tape sitt statsborgerskap mågis rett til å være til stede under rettssaken. Ved-kommende kan heller ikke nektes innreise til lan-det for å imøtegå anklagene mot seg.

7.4 Forbudet mot tilbakevirkende lover – Grunnloven § 97

Grunnloven § 97 fastsetter et forbud mot å gi lovertilbakevirkende kraft. Forbudet gjelder på allerettsområder, men er særlig sterkt på strafferet-tens område.

På strafferettens område vil forbudet typiskkomme til anvendelse dersom lovgiver vedtarstraffeansvar for en handling etter at den blebegått,5 eller det etableres et annet straffeansvarfor handlingen enn det som eksisterte på hand-lingstidspunktet,6 eller den øvre strafferammenfor handlingen heves med virkning for tiltalteetter at handlingen ble begått.7 Straffeansvar ogstraffeskjerpelse gitt med tilbakevirkende kraft vili utgangspunktet være i strid med tilbakevir-kningsforbudet i Grunnloven § 97.

I relasjon til en eventuell regelendring der detinnføres bestemmelser om tap av statsborgerskapfor tjenestegjøring i fremmed militær styrke ellerfor skade på nasjonens vitale interesser, er det avsærlig betydning for anvendelsen av tilbakevir-kningsforbudet at tap av statsborgerskap er å ansesom en strafferettslig reaksjon, jf. punkt 7.3 foran.Regler om tap av statsborgerskap kan dermedikke gis med tilbakevirkende kraft. Dette gjelderbåde om det skulle innføres egne straffebestem-melser som regulerer disse forhold, eller om manknytter tap av statsborgerskap til allerede eksis-terende straffebestemmelser.

Tidspunktet for tilbakevirkningsvurderingenetter Grunnloven § 97 er det tidspunkt hvor lovenblir vedtatt. Dette innebærer at handlinger begåttforut for vedtakelsestidspunktet ikke kan omfattesav de nye reglene. Tilsvarende gjelder også forløpende handlinger: Det er bare den delen avhandlingsforløpet begått etter vedtakelsestids-punktet som normalt kan tas i betraktning vedvurderingen av om statsborgerskapet kan tapes.

5 Dette følger av sikker praksis og teori, både nasjonalt oginternasjonalt, senest slått fast av Høyesterett i Rt. 2006 s.293 (Arves Trafikkskole) og Rt. 2010 s. 1445 (krigsforbry-ter)

6 Se Rt. 2010 s. 1445 (krigsforbryter).7 Se Rt. 2004 s. 357 (voldtektsak).


Det bør bemerkes at det tilsvarende tilbakevir-kningsvernet etter EMK artikkel 7 normalt leggertidspunktet for kunngjøring til grunn, ikke det tid-ligere tidspunkt når loven ble vedtatt. Den enkeltekan dermed få et bedre vern etter EMK artikkel 7enn etter Grunnloven § 97. EMD har imidlertidåpnet for å legge det tidligere vedtakelsestids-punktet til grunn i saker der regelendringen er all-ment kjent fra og med vedtakelsestidspunktet.

7.5 Diskrimineringsvern – Grunnloven § 98

Grunnlovens diskrimineringsvern i § 98 er utfor-met som et generelt forbud mot usaklig eller ufor-holdsmessig forskjellsbehandling. Det er ikkelistet opp ulike diskrimineringsgrunnlag, slik deter gjort i mange av menneskerettighetskonvensjo-nene.8

Bestemmelsen ble vedtatt i forbindelse medgrunnlovsrevisjonen i 2014 og har foreløpig ikkevist seg å ha selvstendig betydning utover det dis-krimineringsvern som allerede er en del av norskrett gjennom menneskerettsloven av 1999 ogøvrig nasjonal lovgivning. Det var heller ikkeintensjonen med grunnlovsrevisjonen å endrerettstilstanden på dette området. For det nærmereinnholdet i grunnlovsbestemmelsen vil trolig dentidligere praktiseringen av ulike andre diskrimine-ringsbestemmelser ha betydning.

Det generelle vern mot diskriminering i norskrett vil ha betydning ved utformingen av reglerom erverv og tap av statsborgerskap. En tapsbe-stemmelse kan for eksempel ikke utformes slik atden formelt eller reelt rammer bestemte etniskegrupper eller utvalgte trossamfunn. Regelen måutformes på nøytral måte, slik at det ikke oppstårusaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehand-ling basert på etnisk opprinnelse, religiøs tilhørig-het, seksuell legning, alder, hudfarge, kjønn ellerliknende forhold ved personen selv. Tilsvarendemå domstolene ved anvendelsen av en eventuelltapsregel sørge for at praktiseringen av regelenikke leder til usaklig eller uforholdsmessig for-skjellsbehandling.

7.6 Retten til respekt for privatliv og familieliv – Grunnloven § 102

Det følger av Grunnloven § 102 en rett til respektfor privatliv og familieliv. Den lyder som følger:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv ogfamilieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon.Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kri-minelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern omden personlige integritet.»

Formuleringen i første ledd annet punktum er envidereføring av den tidligere § 102 om forbud mot«Hus-Inkvisitioner». Den nye bestemmelsen blevedtatt 13. mai 2014. Første punktum er en direkteoversettelse av den tilsvarende bestemmelsen iEUs Charter of Fundamental Rights artikkel 7, ogformuleringen er nær identisk med privatlivsbe-stemmelsen i EMK artikkel 8.

Forarbeidene til den nye Grunnloven § 102legger til grunn at praksis knyttet til EUs Charterof Fundamental Rights artikkel 7 og EMK artikkel8 vil være relevante rettskilder ved forståelsen ogfortolkningen av den nye grunnlovsbestemmel-sen.9 Som utgangspunkt må det derfor antas atdet vern EMD har etablert i saker om statsborger-skap og utvisning i henhold til EMK artikkel 8,også skal legges til grunn for forståelsen av detvern som følger av Grunnloven § 102 i tilsvarendesaker. Det vises til redegjørelsen for EMK artikkel8 i punkt 6.4.

Grunnloven § 102 vil, i likhet med samtligegrunnlovsbestemmelser, være gjenstand for engenuin nasjonal fortolkning, i første rekke gjen-nom Høyesteretts praksis. Høyesterett har i nyererettsavgjørelser lagt til grunn at Grunnloven § 102kan gi et selvstendig vern for individets rett til pri-vat- og familieliv.10 Det er dermed grunn til å antaat bestemmelsen, lest i sammenheng med blantannet EMK artikkel 8, vil kunne utgjøre en rele-vant skranke for tap av statsborgerskap i konkretesaker. Hvorvidt retten til privat- og familieliv kanutgjøre en slik skranke vil bero på de enkelteomstendigheter. Det kan derfor ikke trekkes oppnoen klare rettslige rammer på generelt grunnlag.

Hovedtrekkene i EMDs praksis er at EMKartikkel 8 kan gi et vern i saker vedrørende stats-borgerskap og utvisning dersom myndighetsbe-slutningen griper inn i den enkeltes familieliv ellergriper inn i den enkeltes sosiale identitet. I gittesituasjoner kan et slikt inngrep likevel være legi-timt, men dette forutsetter at inngrepet er nødven-dig i et demokratisk samfunn, for eksempel for å

8 SP artikkel 26, SP artikkel 2.1, ØSK artikkel 2.2.

9 Se Dokument 16 (2011–2012), Rapport fra Menneskerettig-hetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, kapittel15.

10 Se særlig utvisningssaker HR-2015-289-A (datert06.02.2015) og HR-2015-206-A (datert 29.01.2015).


trygge rikets sikkerhet. For domstolene vil vurde-ringen av om tap av statsborgerskap kan finnested være konkret, det vil si at vurderingen ute-lukkende vil ta sikte på å løse den aktuelle sakensom kommer opp for domstolene. I den konkretevurderingen vil det måtte tas stilling til hvor sterktilknytningen til landet er, enten gjennom familie-relasjoner eller gjennom identitetsforståelse. Der-etter vil det måtte vurderes hvorvidt det av hen-syn til for eksempel rikets sikkerhet er nødvendigå gjennomføre det aktuelle inngrepet.

Generelt kan pekes på at tilknytningen til riketnormalt vil være sterk dersom den det gjelder ermindreårig og vedkommende har vært bosatt ilandet over tid. Tilsvarende sterkt tilknytning vilnormalt også være tilfellet dersom den det gjelderhar barn i landet som vedkommende har boddsammen med eller har foreldreansvar for. Der denmindreårige er direkte eller indirekte berørt avregler om tap av statsborgerskap og/eller utvis-ning, vil den nye barnebestemmelsen i Grunnlo-ven § 104 kunne bidra ved fortolkningen av

Grunnloven § 102. Det følger blant annet avGrunnloven § 104 siste punktum i.f. at myndighe-tene skal «sikre at barnet får den nødvendige øko-nomiske, sosiale og helsemessige trygghet, for-trinnsvis i egen familie». Generelt er det også slåttfast at myndighetsbeslutninger skal ivareta prin-sippet om barnets beste. Disse utgangspunktenegjør at det kan være mer inngripende å ta statsbor-gerskapet fra personer med foreldreansvar forbarn bosatt i Norge enn for personer uten sliktforeldreansvar.

En annen viktig konsekvens av Grunnloven§ 104, jf. § 102, lest i sammenheng med EMKartikkel 8, er at barn under 18 år må anses for å haet meget sterkt vern mot tap av statsborgerskap.Dette er fordi barn og ungdom er i ferd med åbygge en egen identitetsforståelse, der tap avstatsborgerskap typisk vil representere et kraftiginnhogg i disse personenes identitetsforståelse,med desto større skadevirkninger langt fremoveri tid.


Kapittel 8

Rettstilstanden og erfaringer fra andre land

8.1 Innledning

I dette kapitlet gjennomgås utvalgte andre landsregelverk om tap av statsborgerskap ved frivilligtjeneste i utenlandsk militær styrke, og ved adferdsom er sterkt til skade for statens vitale interessereller liknende vilkår. Omtalen er basert på infor-masjon innhentet fra de respektive landene viaEuropean Migration Network (EMN) gjennom en«Ad-Hoc Query»,1 sammenholdt med informasjonfra andre kilder, herunder informasjon fra Euro-pean Union Democracy Observatory on Citizens-hip sine nettsider.

I EU har 19 av medlemslandene som reglerom tap i slike tilfeller. Ni av medlemslandene harregler om tap ved deltakelse i fremmed militærstyrke, 15 land har regler om tap ved adferd sterkttil skade for statens vitale interesser.2

Noen europeiske land har ikke hjemmel fortap av statsborgerskap i slike tilfeller. Dette gjel-der for eksempel Finland, Island, Sverige, Polen,Portugal og Ungarn.

Andre land har hjemler for tap i begge tilfeller.Det gjelder for eksempel Frankrike og Nederland.

Andre land igjen, har kun en uttrykkelig hjem-mel for tap ved skade på vitale interesser eller lik-nende. Dette gjelder for eksempel Danmark.3

Noen land har kun regler om tap ved tjeneste-gjøring i fremmed militær styrke, slik som Tysk-land.

8.2 Nordiske land

8.2.1 Finland, Island og Sverige

Etter finsk, islandsk og svensk rett kan ikke etstatsborgerskap tilbakekalles selv om en statsbor-ger opptrer sterkt til skade for statens vitaleinteresser eller frivillig har tjenestegjort i en frem-med militær styrke.

8.2.2 Danmark

Gjeldende rett

Etter dansk rett er det ikke noen hjemmel for åfrata statsborgerskap der en person frivillig hartjenestegjort i en fremmed militær styrke. 4

Danmark har imidlertid innført en hjemmelfor å frata statsborgerskap der en person dømmesfor overtredelse av en eller flere bestemmelser iden danske straffeloven kapittel 12 (om forbrytel-ser mot statens selvstendighet og sikkerhet) ogkapittel 13 (om forbrytelser mot statsforfatningenog de øverste statsmyndigheter, terrorisme m.v.),jf. lov om dansk innfødsrett § 8B. Tilbakekall kanogså skje der en dansk statsborger er ilagt straff iutlandet for liknende forhold. Tilbakekall kan ikkeskje dersom den det gjelder blir statsløs.

Tilbakekall kan skje både der den det gjelderhar fått statsborgerskap ved fødsel eller adopsjon,og der vedkommende har fått statsborgerskapetved søknad eller melding.

Ved avgjørelsen av om dansk statsborgerskapskal tapes, skal domstolen foreta en proposjonali-tetsvurdering. Det vil si at domstolen skal gjøre enavveining av det straffbare forholdets grovhet,mot betydningen tap av statsborgerskap vil ha forden det gjelder.5 Det fremgår av forarbeidene til

1 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/ad-hoc-queries/miscellaneous/610_emn_ahq_revoking_citizenship_because_of_voluntary_military_service_in_foreign_country_2014_en.pdf hentet 11.3.2015

2 De Groot, Gerard-René og Vink, Maarten P. (2014): BestPractices in Involuntary Loss of Nationality in the EU, CEPSpaper in Liberty and Security No. 73 november 2014

3 Danmark har ingen egen bestemmelse om tap ved tjeneste-gjøring i fremmed militær styrke. Men overtredelse avdansk straffelov § 102, som blant annet gjelder verving ogtjenestegjøring for fiendtlig makts styrker i krigstid, kanføre til tap av statsborgerskap. Det samme kan den somstraffes etter § 114 f om deltakelse i ulovlig militær organi-sasjon eller gruppe. § 114 f har imidlertid en strafferammepå kun to år. Tap av dansk statsborgerskap vil dermed somutgangspunkt ikke skje ved overtredelse av denne bestem-melsen med mindre tapet vil være av mindre betydning forden det gjelder. Det vil si at vedkommende har en svak til-knytning til Danmark. 4 Se forrige fotnote


loven at det da skal legges vekt på personens til-knytning til Danmark og til utlandet. Varighetenog karakteren av personens opphold i Danmarkvil være relevant, inkludert hvor personen harvokst opp. Videre vil familiemessige forhold i Dan-mark og i utlandet være relevante, samt perso-nens språkkunnskaper. Det fremgår av forarbei-dene til loven at mer alvorlige forhold, somutgangspunkt, bør føre til tilbakekall:

«I tilfælde, hvor en person alene dømmes formindre alvorlige forhold, bør den pågældendekun frakendes dansk indfødsret, hvis dennesanktion må anses for at være af mindre indgri-bende betydning for den pågældende. Dette vilnavnlig være tilfældet, hvis den pågældendestilknytning her til landet er så ringe, at det min-der om de omstændigheder, der i medfør afindfødsretslovens § 8 indebærer fortabelse afdansk indfødsret.

I tilfælde, hvor en person dømmes for merealvorlige forhold, bør den pågældende somudgangspunkt frakendes dansk indfødsret.Den betydning, en frakendelse har for pågæl-dende, kan dog tale afgørende herimod. Her-under bør der ikke ske frakendelse i forbin-delse med selv meget alvorlige forhold, hvisden pågældende ikke har nogen eller alene haren meget ringe tilknytning til et andet land. Idisse situationer bør Danmark tage ansvaretfor den pågældende danske statsborgershandlinger.

Ved mere alvorlige forhold forstås somudgangspunkt forhold, der straffes med fæng-sel i 2 år eller derover.»

Utlendingsregelverket om inndragning og utvis-ning skal også i et visst omfang tillegges vekt iproposjonalitetsvurderingen. Dette er omtalt i for-arbeidene til loven, der det blant annet står:

«I det omfang, der er sammenfald mellem dehensyn, der efter den foreslåede bestemmelseom frakendelse af dansk indfødsret skal indgåved vurderingen af, om en person skal fraken-des dansk indfødsret, og de hensyn, der skalindgå i vurderingen efter udlændingelovensregler om inddragelse af opholdstilladelse ogudvisning, og en vurdering ud fra disse hensynikke ville føre til inddragelse af opholdstilla-delse og udvisning, bør der normalt ikke skefrakendelse af dansk indfødsret.»

Praksis

Riksadvokaten i Danmark har fram til medio 2014,nedlagt påstand om tap av statsborgerskap i tosaker, etter dansk statsborgerlov § 8B. Domsto-lene kom imidlertid i begge sakene til at det dan-ske statsborgerskapet ikke skulle tapes.6

Den ene saken gjaldt en person som var idømtsyv års fengsel for forsøk på terrorisme etterdansk straffelov § 114 første ledd nr. 1, jf § 21. Hanhadde på gjerningstidspunktet nettopp fylt 16 år.Han var født i Danmark av foreldre som haddeervervet dansk statsborgerskap. Han fikk dermeddansk statsborgerskap ved fødselen. I tillegghadde han statsborgerskap i Jordan. Han haddehatt sin oppvekst og skolegang i Danmark. Hansmor, far og ti søsken var alle danske statsborgereog bodde i Danmark. Eneste familie i Jordan varen tante som han ikke hadde noen kontakt med.Han hadde kun vært i Jordan én gang. Det var pågjennomreise da han var omtrent fire år. Hans til-knytning til Jordan var derfor svak. På bakgrunnav dette og på bakgrunn av risiko for at personenved retur til Jordan, ville kunne lide overlast, fantretten at det forelå avgjørende hensyn som taltemot tap av statsborgerskap.

Den andre saken gjaldt en person som ble fun-net skyldig i å ha fremmet terrorvirksomhet, etterdansk straffelov § 114 b (gjeldende § 114 e). Hanvar dansk og marokkansk statsborger. Etter ensamlet vurdering, herunder av hans opphold iDanmark og tilknytning til Marokko, samt farenfor at han kunne lide overlast ved utsendelse tilMarokko, fant domstolen at det ikke var grunnlagfor å fradømme ham statsborgerskapet. Det bleogså lagt vekt på at bestemmelsen i dansk stats-borgerlov § 8 B ble innført i mai 2004, mens detstraffbare forholdet strakte seg fra juni 2002 tilseptember 2005.

8.3 Andre europeiske land

8.3.1 Tyskland

Etter tysk statsborgerlov § 28 skal en tysk stats-borger tape sitt statsborgerskap dersom vedkom-mende frivillig og uten tyske myndigheters sam-tykke, verver seg til væpnede styrker eller annensammenlignbar væpnet organisasjon for en frem-med stat hvor vedkommende også er statsborger.Tap kan skje både for personer som har fått stats-borgerskapet ved fødsel og for personer som har

5 Danske forarbeider 2003/1 LSF 138 https://www.retsinfor-mation.dk/Forms/R0710.aspx?id=100345 hentet 11.3.2015

6 http://www.ft.dk/samling/20131/almdel/reu/spm/600/svar/1143685/1380391.pdf hentet 11.3.2015


fått statsborgerskapet senere. Tap skal ikke skjedersom den tyske statsborgeren har adgang til åverve seg i henhold til internasjonale konvensjo-ner.

Tysk statsborgerlovgivning har ingen uttryk-kelig hjemmel for å tilbakekalle statsborgerskapselv om en tysk statsborger opptrer sterkt tilskade for statens vitale interesser eller begåralvorlige kriminelle handlinger. Det er imidlertiden adgang til å tilbakekalle vedtak som er fattet påfeil grunnlag. Det kan for eksempel skje der søke-ren har oppgitt gale eller mangelfulle opplysnin-ger, jf. tysk statsborgerlov § 35 første ledd.

Denne hjemmelen gjør at tysk statsborger-skap i noen tilfeller kan tilbakekalles der en søkerfor eksempel har tilknytning til en terrororganisa-sjon. Personer som skal få tysk statsborgerskapved søknad må nemlig bekrefte at vedkommendeslutter seg til det demokratiske systemet i Tysk-land. De må også bekrefte at de verken på søk-nadstidspunktet eller tidligere har strebet ettereller støttet handlinger som bryter ned det demo-kratiske system, som rammer Tysklands sikker-het eller hemmer konstitusjonelle organer i Tysk-land, eller som truer Tysklands utenrikspolitiskeinteresser gjennom bruk av vold. Dette følger avtysk statsborgerlov § 10. Dersom det er konkreteberettigede grunner til å anta at en person ikkefyller disse kriteriene, skal tysk statsborgerskapikke innvilges jf. tysk statsborgerlov § 11. På bak-grunn av dette kan et tysk statsborgerskap tilba-kekalles dersom det kommer frem at søkeren harholdt tilbake eller gitt gale opplysninger som gjel-der disse forholdene. Tilbakekall kan imidlertidbare skje dersom det er mindre enn fem år sidenstatsborgerskapet ble innvilget, jf. tysk statsbor-gerlov § 35 annet ledd.

8.3.2 Nederland

En myndig person taper automatisk sitt neder-landske statsborgerskap dersom vedkommendeav fri vilje tjenestegjør i en fremmed stats militærestyrke, og denne staten er involvert i krigshand-linger mot Nederland eller mot en allianse Neder-land er del av, jf. nederlandsk statsborgerlov § 15første ledd bokstav e. Deltakelse i en separatist-gruppe eller terrororganisasjon vil ikke føre til tapetter bestemmelsen idet slike grupper ikke erstatlige militære styrker.7

Den nederlandske statsborgerloven § 14 annetledd åpner for tilbakekall der en person er dømtfor overtredelse av visse straffebestemmelser

med en strafferamme på åtte år eller mer. Detteomfatter forbrytelser mot statens sikkerhet, motKongen, mot fremmede statsledere, samt forbry-telser som hindrer utøvelsen av visse demokra-tiske rettigheter og plikter.

§ 14 annet ledd åpner videre for tilbakekall avstatsborgerskap der en nederlandsk statsborgerer endelig domfelt for en terrorhandling eller forfolkemord, forbrytelser mot menneskeheten ellerkrigsforbrytelser. Den som straffes for å ha drevetrekruttering til fremmed militær tjeneste ellervæpnet konflikt, kan også tape sitt nederlandskestatsborgerskap. Tilbakekall kan skje både over-for de som har ervervet statsborgerskap ved fød-sel, og overfor de som har ervervet statsborger-skapet ved søknad eller liknende. Tilbakekall kankun skje dersom den det gjelder ikke blir statsløs.Tilbakekallet gjøres ved et administrativt vedtak.

I løpet av de siste tre tiårene har det ikke værtnoen kjente saker der en person har tapt sitt ned-erlandske statsborgerskap på grunn av å ha tje-nestegjort i fremmed militær styrke. Tilbakekalls-hjemmelen i saker som gjelder terror, folkemordm.v. ble innført i 2010 og hjemmelen har foreløpigikke blitt tatt i bruk.8

8.3.3 Storbritannia

Britisk statsborgerskap kan bli tilbakekalt dersomtilbakekall er til allmennhetens beste («conductiveto the public good»), jf. britisk statsborgerlov § 40nr 2. Britiske myndigheter har i retningslinjer tilloven indikert at det er til allmennhetens besteder en person har deltatt i:a. skadelig virksomhet mot rikets sikkerhet, her-

under blant annet spionasje eller terrorisme-handlinger rettet mot staten selv, eller en alliertstat

b. krigsforbrytelserc. alvorlig organisert kriminalitetd. uakseptabel adferd, for eksempel å drive nett-

steder som oppfordrer til jihad

Tilbakekall kan som hovedregel bare gjøres der-som den det gjelder ikke blir statsløs ved tilbake-kallet.

I 2014 trådte en lovendring i § 40 nr. 4A i kraftslik at statsborgerskap som er ervervet ved natu-ralisasjon, det vil si ved søknad eller liknende, kantilbakekalles selv om det fører til statsløshet.9 Deter da et vilkår at tilbakekall er til allmennhetensbeste fordi den det gjelder har opptrådt alvorlig tilskade for statens vitale interesser. Det er i tillegg

7 Jf. Nederlands svar på EMN Ad-Hoc Query 8 Ibid.


et krav at britiske myndigheter har en rimeliggrunn til å anta at personen kan bli statsborger avet annet land eller territorium.

Vedtaket om tilbakekall er en administrativavgjørelse som treffes av den britiske innenriks-ministeren.

I perioden 2006–2013 fikk 24 personer tilbake-kalt sitt statsborgerskap.10 To av disse fikk tilba-kekall på grunn av å ha gitt gale opplysninger, jf.britisk statsborgerlov § 40 (3). 22 av dem fikkstatsborgerskapet tilbakekalt på grunn av hensy-net til allmennhetens beste, jf. § 40 nr 2.

Av de 24 hadde to hatt britisk statsborgerskapi mindre enn ett år; 13 hadde hatt statsborgerskapi mellom ett og ti år; ni hadde hatt statsborgerskapi mer enn ti år.

De 24 var statsborgere av Russland, Somalia,Yemen, Australia, Pakistan, Albania, Egypt, Liba-non, Sudan, Vietnam, Iran, Irak og Nigeria. Dehadde i tillegg hatt britisk statsborgerskap sidenfødselen, eller siden erverv etter søknad.

8.3.4 Belgia

Deltakelse i en fremmed militær styrke er ikke iseg selv et grunnlag for å tilbakekalle et statsbor-gerskap etter belgisk statsborgerlov.

Belgisk statsborgerskap kan imidlertid tilba-kekalles dersom en person har sviktet sine forplik-telser som belgisk statsborger, jf. belgisk statsbor-gerlov § 23. Dette er en hjemmel som har vært litebrukt i Belgia, med kun en håndfull tilfeller etterandre verdenskrig.11 Én person tapte sitt belgiskestatsborgerskap etter denne bestemmelsen i 2010etter å ha blitt dømt for terrorisme.12

Et belgisk statsborgerskap kan også tilbake-kalles dersom det er ervervet ved svindel, ved åoppgi gale opplysninger eller liknende.

Belgiske statsborgere som er dømt for alvorligkriminalitet kan også tape sitt statsborgerskap, jf.belgisk statsborgerlov § 23/1. Som alvorlig krimi-nalitet regnes forbrytelser mot kongen eller sta-tens sikkerhet, forbrytelser mot menneskeheten,krigsforbrytelser, terrorisme, menneskehandel,menneskesmugling og tyveri av nukleært materi-ale. Fengselsstraffen må ha vært av minst fem årsvarighet. Med mindre det gjelder krigsforbrytel-ser, folkemord eller forbrytelser mot menneske-heten, så må forbrytelsen være begått innen ti åretter at statsborgerskapet ble innvilget dersom til-bakekall skal være mulig.

Tilbakekall kan også skje der en person erdømt for kriminalitet som er gjort mulig gjennomdet faktum at personen har belgisk statsborger-skap. Fengselsstraffen må være av minst 5 årsvarighet og forbrytelsen må være begått innenfem år etter at statsborgerskapet ble innvilget.

Tilbakekall kan også under visse vilkår skjeder belgisk statsborgerskap er ervervet gjennomet proformaekteskap som er blitt annullert.

Statsborgerskapet kan ikke i de ovennevnte til-fellene tilbakekalles der den det gjelder har fåttstatsborgerskapet ved fødsel eller adopsjon gjen-nom en belgisk forelder. Det kan heller ikke tilba-kekalles der personen fikk belgisk statsborger-skap etter spesielle regler som gjelder for barnfødt i Belgia av utenlandske foreldre som også blefødt i Belgia. Videre er det et vilkår at den det gjel-der ikke blir statsløs ved tilbakekallet, med min-dre statsborgerskapet er ervervet ved å oppgi fal-ske opplysninger eller liknende.

Tap av statsborgerskap skjer ved dom.

9 Storbritannia har ikke tiltrådt Europarådskonvensjonen omstatsborgerskap fra 1997 og har videre tatt forbehold vedratifiseringen av FNs konvensjon om begrensning av stats-løshet av 1961. Storbritannia har derfor en videre adgangenn Norge, til å ha regler om tilbakekall av statsborgerskapder dette fører til statsløshet. Se kapittel 5 om Norges inter-nasjonale forpliktelser.

10 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmhansrd/cm130603/text/130603w0004.htm#13060415000722 hentet 11.3.2015

1 I desember 2013 ble det rapportert at åtte britiske stats-borgere hadde mistet sitt statsborgerskap så langt i 2013på grunn av hensynet til allmennhetens beste. 12 haddetapt statsborgerskap på grunn av erverv på feilaktiggrunnlag. (http://www.theyworkforyou.com/wrans/?id=2014-03-04b.187940.h#g187940.r0)

Tabell 8.1 Det totale antall tilbakekall i Storbritannia

Årstall Antall tilbakekall

2006 1

2007 1

2009 2

2010 5

2011 6

2012 6

2013 (første halvdel)1 3

11 Marie-Clare Fobles, Zeynep Yanasmayan og Patrick Waute-let (september 2013) Country report: Belgium EUDO Citi-zenship Observatory

12 Jf. Belgias svar på EMN Ad-Hoc Query


8.3.5 Frankrike

En fransk statsborger som tjenestegjør eller girassistanse til fremmed styrke, offentlig tjenesteeller i internasjonal organisasjon der Frankrikeikke er medlem, kan tape sitt statsborgerskap.Det kan imidlertid bare skje dersom vedkom-mende ikke har fulgt pålegg fra franske myndig-heter om å avslutte tjenesten eller assistansen.Dette følger av den franske sivillovbok § 23-8.

Etter fransk sivillovbok § 25 kan en personsom har ervervet fransk statsborgerskap pågrunnlag av melding, søknad eller gjenerverv, fåsitt statsborgerskap tilbakekalt dersom vedkom-mende– er dømt for forbrytelse mot statens fundamen-

tale interesse eller for terrorhandlinger– er dømt for forhold etter bestemmelsene i

fransk straffelov om krenkelse mot staten fore-tatt av offentlig tjenestemann

– er dømt for ikke å oppfylle sin plikt til militær-tjeneste

– har begått spionasje eller liknende

Det er etter § 25 et vilkår at vedkommende ikkeblir statsløs. Det er videre et vilkår at grunnlaget

for tilbakekallet oppstod før ervervet av franskstatsborgerskap eller innen ti år etter ervervet.

Fra 2000 til 2014 fikk åtte personer tilbakekaltsitt franske statsborgerskap etter § 25; én i 2002,én i 2003, fem i 2006 og én i 2014. Tilfellet i 2014gjaldt en person som var dømt til syv års fengselfor terrorhandlinger.13

8.3.6 Irland

Irland har regler om tilbakekall av statsborger-skap der statsborgeren har fått statsborgerskapetved søknad, og har brutt troskap og lojalitet til lan-det, jf. irsk statsborgerlov § 19 (1) b. Irlands harogså regler om tilbakekall der en person som harfått irsk statsborgerskap også har statsborgerska-pet til et land som Irland er i krig med, jf. irskstatsborgerlov § 19 (1) bokstav d.

Tilbakekall av statsborgerskap skal skje ved etadministrativt vedtak fattet av justisministeren.Det foreligger ikke noen praksis for tilbakekalletter disse bestemmelsene i Irland.14

13 Jf. Frankrikes svar på EMN Ad-Hoc Query14 Jf. Irlands svar på EMN Ad-Hoc Query

Del IIIVurdering og anbefaling


Kapittel 9

Bør det innføres regler om tap av statsborgerskap?

9.1 Rammene for vurderingen

9.1.1 Oversikt: Forholdet mellom rettslige skranker og politisk handlingsrom

Fremstillingen i Del II viser at både Grunnlovenog internasjonale konvensjoner som Norge er for-pliktet til å følge, setter grenser for nasjonal lov-givningsmyndighet hva gjelder innføring av reglerom tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring ifremmed militær styrke eller ved sterk skade pånasjonens vitale interesser. Det er likevel slik atdet eksisterer et relativt stort politisk handlings-rom innenfor de rettslige skranker som Grunnlo-ven og konvensjonene stiller opp. Spørsmålet idette kapitlet er hvorvidt det politiske handlings-rommet bør benyttes fullt ut. Alternativene erenten at norsk lovgivning fortsatt ikke åpner fortap av statsborgerskap i disse situasjonene, ellerat det velges en mer begrenset adgang til tap avstatsborgerskap innenfor de rettslige rammenesom Grunnloven og konvensjonene stiller opp.

De rettslige skranker som oppstilles etterGrunnloven og konvensjonene på dette områdetdanner den ytre rettslige rammen for vurderin-gen. Den ytre rammen kan kort oppsummeressom følger, jf. også oversikten i punkt 2.1.2. Euro-parådets konvensjon om statsborgerskap av 1997artikkel 7 åpner for tap av statsborgerskap for densom tjenestegjør i fremmed militær styrke ellersterkt skader nasjonens vitale interesser dersomvedkommende har et annet statsborgerskap. Ved-kommende som risikerer tap av norsk statsbor-gerskap kan således ikke gjøres statsløs. Ettersamme konvensjon kan mindreårige ikke fratasstatsborgerskap som følge av at foreldrene har tje-nestegjort i fremmed militær styrke eller skadetnasjonens vitale interesser. Samtidig setter FNsbarnekonvensjon artiklene 7 og 8, samt Grunnlo-ven § 104, rettslige skranker for å frata mindreå-rige deres statsborgerskap i de situasjoner hvorden mindreårige selv har begått de aktuelle hand-lingene. Hvorvidt mindreårige har en absoluttbeskyttelse mot tap av statsborgerskap når de selv

har begått handlingene er ikke rettslig avklart,men internasjonale organer og Høyesterett vil tro-lig gi mindreårige et sterkt, kanskje absolutt, vernmot tap av statsborgerskap.

Videre er diskrimineringsvernet i blant annetGrunnloven § 98, Den europeiske menneskeretts-konvensjon (EMK) artikkel 14 og FNs konven-sjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artik-kel 26 til hinder for at personer taper sitt statsbor-gerskap som følge av usaklig eller uforholdsmes-sig forskjellsbehandling. EMK artikkel 8 ogGrunnloven § 102 setter også en skjønnsmessigskranke for å frata personer deres statsborger-skap dersom de har en sterk tilknytning til riket.Og til sist må regler om tap av statsborgerskapved tjenestegjøring i fremmed militær styrke ogved sterk skade på nasjonens vitale interesseranses som «straff» i henhold til Grunnloven ogEMK. Dette innebærer blant annet at tap av stats-borgerskap i disse situasjonene forutsetter en rett-ferdig og offentlig rettergang på bakgrunn av klarog presis lovgivning som ikke er gitt tilbakevir-kende kraft, jf. Grunnloven §§ 95-97 og EMKartikkel 6 og artikkel 7. Dette betinger at denanklagede gis rett til innreise til landet for å for-svare seg mot anklagene. Vedkommende kan hel-ler ikke straffeforfølges for handlingen mer ennén gang, slik at domstolene må vurdere tap avstatsborgerskap som et ledd i straffeutmålingen. Itillegg må vedkommende anses som uskyldig inn-til det motsatte er bevist.

Innenfor den rettslige rammen skissert foraner det dermed adgang til å vedta regler om tap avstatsborgerskap. Det er likevel ikke slik at det all-tid vil være klokt å ta i bruk rettslige styringsin-strumenter selv om det skulle være adgang til det.For regler om tap av statsborgerskap er detmange kryssende hensyn som gjør seg gjeldende,der det til sist er opp til politisk ledelse og Stortin-get å konkludere.

De argumenter og hensyn som gjør seg gjel-dende for denne vurderingen er delvis av rettsligkarakter, men også av sosiologisk, samfunnsmes-sig og utenrikspolitisk karakter. Dette gjør vurde-


ringen svært sammensatt. For dette punktet iutredningen er det derfor innhentet to ulike utred-ninger, fra henholdsvis Peace Research InstituteOslo (PRIO) og Forsvarets forskningsinstitutt(FFI), som et ledd i å klargjøre hvilke konsekven-ser en eventuell regelendring kan tenkes få forintegreringsprosessen og for terror og radikalise-ring i Norge. Disse utredningene bidrar til å syn-liggjøre hvilke momenter og argumenter som kanspille inn ved vurderingen av om tap av statsbor-gerskap ved tjenestegjøring i fremmed militærstyrke eller ved sterk skade på nasjonens vitaleinteresser bør innføres i Norge.

Før spørsmålet om det bør innføres slikeregler, må det i noen grad tas stilling til hva manønsker å oppnå med regelendringen. Dette vil blinærmere kommentert i punkt 9.1.2 nedenfor. Der-etter vil det bli gitt en bred vurdering av ulike hen-syn og argumenter i punkt 9.2, før det konklude-res og gis en videre anbefaling i punkt 9.3. Dennærmere utformingen av eventuelle regler vil bligjennomført i kapittel 10.

9.1.2 Formålet med regelendring

Ved enhver vurdering av om det bør gjennomfø-res regelendring, bør det innledningsvis tydelig-gjøres hva man ønsker å oppnå med regelend-ringen. Det er m.a.o. formålet med regelend-ringen som må danne utgangspunkt for vurderin-gen av om regelendring bør finne sted. Formåletmed en eventuell regelendring for tap av statsbor-gerskap er imidlertid ikke tydeliggjort i mandatetfor denne utredningen, og utreder har derfor lagtfølgende utgangspunkter til grunn for vurderin-gen.

På det overordnede plan må det anses som etsentralt formål å bevare en god samfunnsorden oget godt samfunn. Dette innebærer i første rekke atidealene for det norske statsstyret holdes i hevd,slik disse idealene blant annet er reflektert iGrunnloven § 2. Der heter det at konstitusjonenskal sikre demokratiet, rettsstaten og menneske-rettighetene, herunder rettigheter som rettferdigrettergang, ytringsfrihet, religionsfrihet, diskrimi-neringsvern og privat- og familielivets fred. Demo-kratiet må blant annet sikres gjennom lik stemme-rett, mulighet for deltakelse i demokratiskebeslutningsprosesser og tilgang til åpne samtalerog diskusjonsarenaer, uten å frykte for liv oghelse. Trygghet for den enkelte må samtidig reg-nes som en verdi i seg selv – og derigjennom etviktig formål – fordi skade og frykt i befolkningenbryter ned den gode samfunnsorden og det godesamfunn.

På nivået under disse helt overordnede formål,må straffens funksjoner anses som sentrale for-mål ved en eventuell regelendring. Dette har sam-menheng med redegjørelsen i punkt 7.3.2, der detkonkluderes med at tap av statsborgerskap vedtjenestegjøring i fremmed militær styrke eller vedskade på nasjonens vitale interesser må ansessom «straff» i henhold til Grunnloven og EMK.Eventuelle regler om tap av statsborgerskap vedtjenestegjøring i fremmed militær styrke eller vedsterk skade på nasjonens vitale interesser må såle-des regnes som et rettighetstap og settes i enstrafferettslig kontekst. Straffens ulike funksjoner– eller formålet med straffen – må dermed forståssom formål man ønsker å oppnå med tap av stats-borgerskap i disse situasjonene.

På generelt grunnlag er det forebygging ogrehabilitering som regnes som straffens viktigstefunksjoner. Også gjengjeldelse har i tidligere tidervært et uttrykt formål med straff, men er i dagtonet noe ned. I relasjon til tjenestegjøring i frem-med militær styrke og skade på nasjonens vitaleinteresser, må det i første rekke antas å være etviktig formål å forebygge eller forhindre slik akti-vitet. Skal man straffe aktiviteten med en så alvor-lig reaksjon som tap av statsborgerskap, bør straf-fen anses for å ha preventiv effekt, slik at noenpersoner avstår fra aktiviteten. Hvis straffen ikkehar slik preventiv effekt, vil den heller ikke væreet godt styringsinstrument i disse tilfellene. Straffi form av frihetsberøvelse vil i én relasjon alltidvirke preventivt ved at lovbryteren berøves frihe-ten og (normalt) forhindres fra å begå nye straff-bare forhold. Frihetsberøvelse kan i tillegg virkerehabiliterende på mange lovbrytere, ved at deavstår fra å begå nye straffbare forhold etter løsla-telse. Hvorvidt rettighetstap i form av statsborger-skap kan ha preventiv eller rehabiliterende effekt,blir ett av spørsmålene som vurderes i punkt 9.2nedenfor.

Uavhengig av straffens forebyggende ellerrehabiliterende effekt, har straffen også et ele-ment av gjengjeldelse, selv om dette er en funk-sjon av straffen som er tonet ned i vår tid. Gene-relt kan tanken om gjengjeldelse ha flere elemen-ter: Et element kan være hevn. Mer fremtredendeer nok likevel tanken om å forhindre anarki eller«borgervern», dvs. at noen tar saken i egne hen-der for å gjengjelde handlinger som befolkningeni alminnelighet finner straffverdige. Når myndig-hetene i stedet tar på seg ansvaret med å gjen-gjelde handlingene på rimelig vis, bidrar dette tilopprettholdelse av rettsstaten og til et samfunnsom er basert på minst mulig vold, frykt og til-feldigheter. Av den grunn vil også gjengjeldelsese-


lementet bli trukket inn som en underliggendemålsetting med straffen, men dette elementet vilbli tillagt vesentlig mindre vekt ved vurderingenenn straffens forebyggende og rehabiliterendefunksjoner.

Ved siden av forebygging, rehabilitering oggjengjeldelse legger mandatet til utredning opp tilat vurderingen skal ta i betraktning hvilke konse-kvenser en eventuell regelendring kan få for inte-greringsprosessen i Norge og for terrorog radi-kaliseringsfare. Med dette forstås at formålet meden eventuell regelendring er at den i minst muligutstrekning virker negativt inn på disse forhol-dene.

All den tid tap av norsk statsborgerskap vedtjenestegjøring i fremmed militær styrke eller vedsterk skade på nasjonens vitale interesser ikkebare berører innenrikspolitiske forhold, er detnaturlig å forutsette at en eventuell regelendring iminst mulig utstrekning påvirker Norges relasjontil andre stater negativt. Et formål med regelend-ringen må derfor være at norske utenrikspolitiskerelasjoner i minst mulig utstrekning blir skadeli-dende.

9.2 Vurdering av konkrete hensyn og argumenter

9.2.1 Innledende bemerkninger

I dette punktet omtales hensyn og argumenter avbetydning for spørsmålet om det bør innføresregler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjø-ring i fremmed militær styrke eller ved sterkskade på nasjonens vitale interesser.

De ulike formål med en eventuell regelendringi foregående punkt fungerer som et bakteppe tilvurderingen. Tilsvarende fungerer også generelleinternasjonale uttalelser, om at tap av statsborger-skap må tjene et legitimt formål og være forholds-messig, som et bakteppe til vurderingen. FNs høy-kommissær for menneskerettigheter har blantannet uttalt:

«Under international law, loss or deprivation ofnationality that does not serve a legitimate aim,or is not proportionate, is arbitrary and there-fore prohibited».1

9.2.2 Kontekstens betydning

Spørsmål om tap av statsborgerskap ved tjeneste-gjøring i fremmed militær styrke eller ved skadepå nasjonens vitale interesser er i disse dager reistflere steder i verden i anledning en særskilt kon-tekst: De siste par årene har vi vært vitne til at etstadig økende antall personer har reist fra vestligeland til områder i Syria og Irak for å tjenestegjørefor IS (Islamsk Stat), tidligere ISIL (Islamsk Stat iLevanten). Det er dokumentert at IS står bak ter-ror og overgrep mot lokalbefolkning og motetniske og religiøse minoriteter i de områdene dekontrollerer eller forsøker å ta kontroll over. Detteinkluderer også den delen av sivilbefolkningensom tilhører andre trosretninger innenfor islam.IS har samtidig provosert og sjokkert en hel ver-den gjennom blant annet offentlig oppfordring tilvold og terror, samt offentliggjøring av sterkevolds- og drapsscener via internett. IS sympati-sører har den senere tid stått bak en rekke terror-aksjoner flere steder i verden, herunder Paris ogKøbenhavn. Norge, Danmark, Belgia og Storbri-tannia tilhører de vesteuropeiske land som harbidratt med flest fremmedkrigere til IS.

Gjennom sin aktivitet har IS bidratt til å desta-bilisere Syria og Irak, samt true sikkerheten tilandre stater i regionen. Hvorvidt Norge bør bidraaktivt i kampen mot IS er ikke et tema for denneutredning, men det forhold at flere av deltakerne iIS’ militære styrker har norsk eller annet vestligstatsborgerskap har aktualisert debatten om del-takelse i fremmed militær styrke bør straffes,eventuelt lede til tap av vestlig statsborgerskap.Vurderingen av straffeansvar for deltakelse i frem-med militær styrke ligger til Justis- og bered-skapsdepartementet, jf. punkt 4.2 foran.

Regler om tap av statsborgerskap for norskestatsborgere som deltar i IS’ militære styrker vilkunne ses på som et ledd i Norges internasjonalebidrag for å gjenopprette stabilitet i Syria og Irak.Prinsipielt er det likevel uheldig å gi regler omalvorlige reaksjoner på bakgrunn av en bestemtkonfliktsituasjon. Erverv og tap av norsk statsbor-gerskap er av så vidt grunnleggende karakter atdet bør utformes generelle regler som borgernekan forholde seg til før de treffer beslutning om ågå inn i bestemte konfliktsituasjoner. Noe annetvil bryte med norsk statsborgertradisjon.

Utfordringen med generelle regler om tap avstatsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmedmilitær styrke er at det neppe er politisk ønskeligå forhindre eller åpne for straffeforfølgelse avnordmenns deltakelse i enhver fremtidig konflikt,enda mindre frata disse personene deres statsbor-

1 Annual report of the United Nations High Commissionerfor Human Rights and reports of the Office of theHigh Commissioner and the Secretary-General. Humanrights and arbitrary deprivation of nationality. 19 December2013. Avsnitt 40.


gerskap. En generell regel vil ikke ta høyde for atnorske statsborgere trolig vil befinne seg på ulikesider i mange konfliktområder, heller ikke at kon-fliktsituasjoner og personlig engasjement kanendre seg. Selv vår nyere historie viser at norskeborgere har vært til stede og kjempet på mangesider i ulike konfliktområder rundt om i verden.Noe deltakelse har vært åpenbart uønsket fra nor-ske myndigheters side, mens annen deltakelsehar vært hilst velkommen i brede politiske lag,slik som for eksempel deltakelse på finsk sideunder vinterkrigen i 1939–40. Denne kompleksi-teten gjør det særskilt vanskelig å skulle ha gene-relle regler om tap av statsborgerskap ved tjenes-tegjøring i fremmed militær styrke.

En annen utfordring er at det kan være van-skelig å skille humanitært arbeid fra bistand tilkrigføring. Enkelte humanitære organisasjoner vili prinsippet være nøytrale og bidra med humani-tær bistand uavhengig av hvilken side av konflik-ten som trenger humanitær bistand, mens andreorganisasjoner i større utstrekning vil være knyt-tet til arbeidet ved fronten. Dette reiser spørsmålom hvor grensen skal trekkes i relasjon til hvemsom faktisk har tjenestegjort eller deltatt i frem-med militær styrke – et spørsmål det vanskeligkan gis et generelt svar på.

I stedet for å knytte tap av statsborgerskap oppmot tjenestegjøring i fremmed militær styrke kantap av statsborgerskap knyttes opp mot konkretestraffverdige handlinger som den enkelte eransvarlig for etter gjeldende bestemmelser i straf-feloven. Slik kan fremmedkrigere med annetstatsborgerskap risikere tap av sitt norske stats-borgerskap, ikke for tjenestegjøring som sådan,men for straffbare handlinger som generelt måanses å skade nasjonens vitale interesser sterkt.Dette vil sikre at man unngår å ta stilling til hvilkekonflikter som kan berettige tap av statsborger-skap og hvilke som ikke berettiger et slikt tap.Man unngår også diskusjonen om hva det vil si åtjenestegjøre i fremmed militær styrke og hvorsterk tilknytningen til den militære gruppen måvære før man risikerer å tape norsk statsborger-skap. I stedet kan det tas utgangspunkt i dehandlinger vedkommende beviselig har gjort segskyldig i.

9.2.3 Konsekvenser for den enkelte ved tap av statsborgerskap

Det er åpenbart at konsekvensene av tap av stats-borgerskap kan være store for den som blir fratattsitt statsborgerskap. Dette vil også være en tilsik-tet konsekvens av reglene. Tap av statsborger-

skap er i prinsippet en livslang straff som manikke får sonet ferdig. Slikt tap vil trolig innebæreutvisning og hjemsendelse til den staten hvor ved-kommende fortsatt har tilhørighet gjennom stats-borgerskap, eventuelt vil slik hjemsendelse skjeetter at et lengre fengselsopphold er sonet. Per-manent opphold i Norge vil normalt være uteluk-ket for personer som er utvist.

Utvisning fra landet kan ha den positive effektat vedkommende vil få større problemer med åbegå handlinger som er til skade for nasjonensvitale interesser når han eller hun befinner segutenfor Norges grenser. I noen grad vil derfor tapav statsborgerskap kunne ha en viss form for pre-ventiv effekt i form av at skade på nasjonens vitaleinteresser vanskeliggjøres.

En tilsvarende effekt vil man neppe kunne sedersom vedkommende har tapt sitt norske stats-borgerskap fordi han eller hun har tjenestegjort ifremmed militær styrke. Utvisning fra Norge kannok heller øke sannsynligheten for at vedkom-mende fortsetter som fremmedkriger. Dette harsammenheng med en rekke forhold, både av fak-tisk og psykologisk karakter: Den utviste vil kan-skje ikke ha andre steder å reise eller ha andremuligheter til å tjene til livets opphold utenforNorges grenser enn tjenestegjøring i fremmedmilitær styrke. I verste fall kan tap av vestlig stats-borgerskap for tidligere fremmedkrigere ledeenkelte inn i rollen som profesjonell kriger, forderetter å oppsøke konfliktområder og utkjempekamper mot betaling i form av penger eller løfterom fremtidige fordeler i nye regimer. Det er allgrunn til å tro at sannsynligheten øker for at denenkelt kan vikle seg inn i slike negative spiralerdersom personlige og familiære bånd rives over.

De personlige konsekvensene ved tap av stats-borgerskap vil kunne variere stort alt etter hvilketland den nære familie er bosatt i og alt etter hvorden enkelte har sitt sosiale nettverk. Personermed dobbelt statsborgerskap i Norge er en sam-mensatt gruppe, der noen kan ha mesteparten avsin familie og sine venner i et annet land. Skulletap av norsk statsborgerskap tvert i mot lede tilbrudd med nær familie og venner i Norge, vildette trolig være en opprivende prosess for denenkelte. Dersom vedkommende utelukkende harsine nære familierelasjoner i Norge, kan vern omprivatliv og familieliv i Grunnloven § 102 og EMKartikkel 8 være til hinder for tap av statsborger-skap og utvisning, jf. punkt 6.4 foran. Familietil-knytningen må således tas i betraktning alleredepå det tidspunkt hvor tap av statsborgerskap skalvurderes. Dette gjør at ikke alle personer meddobbelt statsborgerskap rettslig sett kan fratas sitt


norske statsborgerskap, selv der det er begåttgrove og alvorlige forbrytelser.

Dette gjør at den rettslige vurderingen av omden enkelte skal fratas statsborgerskapet kan falleulikt ut selv for personer som har begått sammehandling. Det kan ikke utelukkes situasjoner derA og B begår samme handling i felleskap, menhvor B er beskyttet mot tap av statsborgerskapfordi han eller hun har hele sin familie og sitt sosi-ale nettverk i Norge, i motsetning til A, som kan-skje har besteforeldre eller andre slektninger i etannet land. Selv om regler om tap av statsborger-skap utformes generelt, vil reglene måtte praktise-res i lys av annet regelverk, som altså kan lede tilreell forskjellsbehandling for to personer som harbegått samme handling. I opinionen vil en slik for-skjellsbehandling kunne være vanskelig å få for-ståelse for.

I forlengelsen av dette bør påpekes at enkeltepersoner kan komme til å opparbeide seg en sterkfamiliær tilknytning til Norge i perioden etter tapav statsborgerskap, men forut for effektuering avutvisning, jf. også det som er skrevet om utvisningi punkt 3.6.3 foran. Dette kan for eksempel skjemens vedkommende soner en lang fengselsstraff iNorge og får barn i løpet av fengselsoppholdet.Har barna norsk stasborgerskap, og senere skullemiste sin andre omsorgsperson, kan det rasktkomme i konflikt med EMK artikkel 8 å utviseden av foreldrene som er i live. At utvisningsvedta-ket ikke kan effektueres forhindrer imidlertidikke i seg selv tap av statsborgerskap. Tap avstatsborgerskap vil ha andre rettslige konsekven-ser enn bare utvisning, herunder særlig tap avstemmerett. En annen konsekvens er at vedkom-mende kan få problemer med å ferdes i Europa oginnenfor Schengen-området med sitt gjenværendestatsborgerskap.

Det er ikke bare personer med sterk familiærtilknytning til Norge som ikke kan utvises. Hellerikke personer som står i fare for tortur eller døds-straff i hjemsendelseslandet kan returneres, jf.EMK artikkel 2 og Grunnloven § 93. Dette vilraskt være tilfelle med personer som har sittandre statsborgerskap i land som Irak, Syria ellerUSA. Konsekvensen av å frata disse personenenorsk statsborgerskap er at de blir gående iNorge som såkalt ureturnerbare personer. Det tørvære innlysende at personer som har tapt sitt nor-ske statsborgerskap, men som ikke kan utvisesfra Norge, vil kunne utgjøre en økt sikkerhetsri-siko på norsk jord, uavhengig av årsaken til atutvisningsvedtaket ikke kan effektueres.

På den annen side er det sannsynlig at hjem-komsten til et økt antall fremmedkrigere til Norge

vil kunne utgjøre en økt sikkerhetsrisiko, uavhen-gig av om disse personene fratas statsborgerska-pet eller ikke. Hvorvidt sikkerhetsrisikoen økerytterligere dersom de i tillegg fratas statsborger-skapet er neppe usannsynlig, men dette er enantakelse som for det meste må baseres på gjet-ninger om at tap av statsborgerskap kan lede tilhevntanker, enten hos den som fratas statsborger-skapet eller hos dennes nærmeste venner og fami-lie. Dette er hevntanker som på lengre sikt kanresultere i radikalisering og terroranslag på norskjord eller mot norske interesser i utlandet, foreksempel mot norske ambassader, bedrifter ellerturister. Personer som mister sitt norske statsbor-gerskap kan dermed utgjøre en større trussel motNorge og norske interesser enn personer som foreksempel kun straffes for sine handlinger gjen-nom frihetsberøvelse. Disse personene vil i annengrad være ferdig med saken etter endt soning,mens den som taper sitt norske statsborgerskapfor all fremtid mister de rettigheter som statsbor-gerskapet fører med seg. Det er ikke sikkert atdette må ses på som en rimelig behandling av allehjemvendte fremmedkrigere, så lenge det ergrunn til å anta at ikke alle vil utgjøre en trusselmot det norske samfunn.

Straff kan også ha rehabilitering eller resosiali-sering som et formål.2 Å miste rettigheter for all-tid som følge av tapt statsborgerskap har neppenoen rehabiliterende effekt på den enkelte. Tvert imot er det grunn til å anta at tap av statsborger-skap for personer som har vært fremmedkrigereeller truet norske interesser ikke vil være et mid-del til å bringe dem tilbake til det alminnelige sam-funnsliv.

9.2.4 Reaksjoner i samfunnet: Forebygging eller radikalisering?

Når effekten av en eventuell regelendring skalmåles, kan den måles opp mot reaksjoner i sam-funnet på det tidspunkt hvor det vedtas regler omtap av statsborgerskap og på det tidspunkt hvorreglene benyttes i konkrete saker. Det er ikke gittat samfunnets reaksjoner er sammenfallende irelasjon til regler som bare fortoner seg som teoriog i relasjon til regler som benyttes i praksis.

Den allmennpreventive effekten av å innføreregler for tap av statsborgerskap vil være denavskrekkende effekten slike regler kan få i befolk-ningen generelt. Trusselen om tap av norsk stats-borgerskap kan i prinsippet gjøre at befolkningenavstår fra å utføre de handlinger som kan føre til

2 Eskeland, Ståle (2006): Strafferett, 2. utgave, s 49


tap. Den symbolske effekten av forslaget kan ogsåpåvirke befolkningens handlinger og kanskjevære med på å redusere ekstremisme. Ved å inn-føre regler om tap av statsborgerskap forbestemte handlinger, viser staten at disse handlin-gene ikke er akseptert. Uavhengig av om bestem-melsene blir benyttet i praksis, kan den allmenn-preventive effekten få betydning for de valgenebefolkningen tar.

Generelt kan sies at dersom det vedtas reglerom tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring ifremmed militær styrke og ved skade på nasjo-nens interesser vil dette sende et signal ut i sam-funnet og til befolkningen som sådan om at detteer uakseptable handlinger. Som pekt på av PRIOkan signaleffekten ha positiv virkning ved at grup-per i samfunnet opplever at statens myndighetertar trusselsituasjonen mot Norge (og Midt-Østen)på alvor. Dette skjer ved at det vedtas regler som iprinsippet kan virke avskrekkende og dernestgjøre det mulig å reagere overfor personer sombegår denne type handlinger. Det kan ikke uteluk-kes at også deler av minoritetsbefolkningen vilverdsette slike regler, fordi reglene blir et uttrykkfor at det er handlingene, ikke det å tilhøre enminoritet, man er ute etter å slå ned på.

En annen positiv effekt er avskrekkingseffek-ten, der frykten for å miste tilhørigheten til detnorske samfunn kan få enkelte personer sombefinner seg i en vippeposisjon til å avstå frahandlinger som kan lede til tap av statsborger-skap. Erfaringene fra Danmark og Storbritanniatyder imidlertid på at regler om tap av stasborger-skap ikke har en slik allment avskrekkende effekt.Disse landene har de siste ti årene delvis hattregler om tap av statsborgerskap for tjenestegjø-ring i fremmed militær styrke, uten at dette harvært til hinder for at Danmark og Storbritannia erblant de europeiske land med flest fremmedkri-gere i Syria og Irak sammenholdt med folketall. IStorbritannia har nærmere 30 personer mistet sittstatsborgerskap etter at lovendringene trådte ikraft. Det er derfor lite som tyder på at regler omtap av statsborgerskap vil ha den tilsiktedeavskrekkende effekt på deltakelse i fremmed mili-tær styrke.

Hvordan signaleffekten vil være overforbefolkningen for øvrig vil trolig variere med enrekke faktorer, som blant annet politisk oppfat-ning, religiøs tilhørighet, etnisitet, fødested,utdanning, kjønn og alder. I noen grad vil det væremulig å undersøke de ulike gruppenes reaksjoneri etterkant av at regelendringer er gjennomført. Iforkant av en eventuell regelendring vil forutsigel-ser om reaksjoner i ulike lag av befolkningen

være basert på mer eller mindre kvalifisert gjet-ning.

Ulike oppfatninger i befolkningen om innfø-ring av regler om tap av statsborgerskap er ikke iseg selv et argument mot å vedta regelendring.Men ulike oppfatninger i befolkningen om viktigeregelendringer, kan generelt ha den konsekvensat det bidrar til uro og splittelse. På lengre sikt kanslik splittelse i befolkningen alene vise seg åundergrave de effekter man ønsket å oppnå medregelendringen. Når målsettingen med regelend-ringen er å etablere et tryggere samfunn, viluenighet i befolkningen, samt en manglende poli-tisk ryggdekning for regelendringen, kunne ledetil stikk motsatt effekt.

Negative virkninger overfor grupper i samfun-net kan oppstå dersom det etableres en opplevelseav at norske myndigheter er ute etter å rammesærskilte samfunnsgrupper eller særskilte minori-teter. Uavhengig av myndighetenes intensjon, kanslike opplevelser i enkelte grupper virke mot sinhensikt ved at de bidrar til en større grad av pola-risering i samfunnet. I så fall foreligger en kom-munikasjonsutfordring, der noen grupper – foreksempel på bakgrunn av religion og etnisitet –opplever at de mistenkeliggjøres og gis lavere sta-tus som samfunnsborgere.

Både på kort og lang sikt kan det tenkes at denenkeltes frustrasjon vil lede til kriminalitet, even-tuelt også organisert kriminalitet. I verste fall kandette gi seg utslag i kriminelle handlinger som ter-ror eller terrorliknende handlinger. Poenget herer at den menneskelige følelsen av manglende til-hørighet og den menneskelige følelsen av at myn-dighetene er ute etter en, kan gi seg utslag i volde-lige handlinger, uavhengig av om følelsen objek-tivt sett er korrekt eller ikke. Det gjør at trusselenom utestengelse fra fellesskapet – eller det somfor individet kan oppleves som en bekreftelse påat samfunnet har som målsetting å stenge en utefra fellesskapet – i verste fall kan trigge enkeltindi-vider til å begå handlinger de ellers ikke villebegått. Det kan ikke utelukkes at det norske sam-funnet har et fåtall individer som vil oppleve entrussel om tap av statsborgerskap som et argu-ment for å begå terror eller terrorliknendehandlinger, i stedet for å avstå fra dem. Det somvar ment å være avskrekkende, kan i stedet økefaren for terror og radikalisering fordi reglene bleoppfattet som en provokasjon i seg selv. Slikeholdninger kan underbygges av det forhold at tapav statsborgerskap har livslange konsekvenser.En fengselsstraff vil man kunne sone ferdig ogman vil ha mulighet til å begynne på nytt etterendt soning. Med tap av statsborgerskap vil reha-


biliteringsmulighetene innenfor det norske sam-funn for alltid løpe fra den enkelte.

Når man så står overfor konkrete saker, kansamfunnets reaksjoner spenne ulikt alt etter hvorgrove handlingene er. Det er lett å se for seg lokal-samfunn som slår ring om den hjemvendte 19-åringen, som for det meste av tiden ute, lå vett-skremt i en skyttegrav. På den annen side kanman også se for seg samfunnets krav om tap avstatsborgerskap for de personer som har begåttde mest grusomme handlinger, kanskje også pånorsk jord, fordi handlingene oppleves som grovtillojale mot det norske samfunn og det vil være all-ment støtende om norsk statsborgerskap ikketapes som et ledd i straffeforfølgningen av ved-kommende.

En annen begrunnelse for å ta statsborgerska-pet fra personer som skader norske interesser,kan være at det anses som en rimelig reaksjon.Statsborgerskapet symboliserer lojalitet og tilhø-righet til Norge. Det å delta i fremmed militærstyrke eller skade landets vitale interesser erhandlinger som bryter med samfunnskontraktenmellom stat og individ. Den alminnelige rettsfø-lelse kan tilsi at handlinger som strider så funda-mentalt med tilliten i dette forholdet, bør lede til atnorsk statsborgerskap går tapt.

9.2.5 Konsekvenser for integrerings-prosessen

Som pekt på av PRIO er statsborgerskapet i dag etviktig virkemiddel i integreringsprosessen. Dettegjør at både regelendring på dette feltet og disku-sjoner omkring regelendring kan påvirke folkstanker om egen integrering i samfunnet. Detsynes å være en økende tendens i Europa, også iNorge, til å knytte plikter til erverv av statsborger-skap i form av språkkunnskap og samfunnskunn-skap. Et perspektiv kan være at muligheten for tapav statsborgerskap inngår som en del av den plik-ten man har til å opptre lojalt mot staten ved ikke ågå i fremmed makts tjeneste eller skade nasjonensvitale interesser.

Utfordringen med å kommunisere et slikt bud-skap overfor norske statsborgere er imidlertidflere. For det første ligger det, som påvist avPRIO, er paradoks ved at Norge i utgangspunktetforbyr dobbelt statsborgerskap, men vurderer åfrata norske statsborgere deres statsborgerskapdersom de også innehar et annet statsborgerskap.Dette paradokset kan bidra til at statsborgerska-pet reduseres som virkemiddel i integrerings-prosessen. Videre kan det oppleves som enansvarsfraskrivelse fra norske myndigheter der-

som enkelte handlinger kan sanksjoneres medutestengelse fra det norske samfunn. I denutstrekning norske borgere ellers begår straff-bare handlinger, tar norske myndigheter ansvarved å straffeforfølge, reagere og deretter rehabili-tere lovbrytere. Selv om rehabilitering viser seg åvære nytteløst overfor enkelte av våre borgere,erkjenner staten like fullt et ansvar overfor dissepersonene. Regler om tap av stasborgerskap kan istedet oppleves som om myndighetene ikke tarsin del av ansvaret for alle straffbare forhold.

Som også påpekt av PRIO er integreringspro-sessen en toveis prosess, der den enkelte selvsøker tilpasninger til det samfunn man lever i,men hvor også samfunnet sitter med kunnskap ogforståelse for at ikke alle har den samme bak-grunn, morsmål, tradisjoner og livssyn. Bare gjen-nom en slik erkjennelse i samfunnet, kan samfun-net være en aktør i integreringsprosessen. Det er idenne sammenhengen statsborgerskapet spilleren rolle, ved at statsborgerskap bidrar til enfølelse av tilhørighet til samfunnet og til å byggeden enkeltes sosiale identitet. I den utstrekningstatsborgerskapet kan fratas den enkelte på bak-grunn av straffbare forhold, vil dette kunnesvekke tilliten til staten og samtidig svekke deøvrige virkemidlene som staten benytter i integre-ringsprosessen. Generell mistillit til offentligemyndigheter vil på grunnplan kunne ramme deetater som jobber tettest på integreringsproses-sen, slik som for eksempel kommune, politi, skoleog barnevern.

Regler om tap av statsborgerskap for tjeneste-gjøring i fremmed militær styrke eller ved skadepå nasjonens vitale interesser trenger ikke bare fånegative konsekvenser for integreringsprosessen.Regler om dette kan bidra til at aktuelle miljøersondrer mellom «dem» og «vi», dvs. at miljøeneselv tydeliggjør hvem som er i faresonen og tar etansvar i å forhindre at det begås alvorlige straff-bare handlinger.

På det tidspunkt man står overfor konkretesaker der personer taper sitt statsborgerskap ellerstår i reell fare for det, kan imidlertid disse perso-nene få økt oppslutning eller sympati i enkelte lagav befolkningen. Det kan utvikle seg en form forheltestatus eller martyrstatus, kanskje særlig forunge, karismatiske personer. I realiteten vil nokslike personer lettere nøytraliseres gjennom len-gre fengselsstraffer enn gjennom tap av statsbor-gerskap og deretter utvisning. Slik utvisning vilikke forhindre dem fra å kommunisere med grup-per i Norge via sosiale medier, og på den måtenpåvirke integreringsprosessen av enkelte grup-per. Dette gjelder særlig overfor personer som sli-


ter med følelsen av stigmatisering, utenforskap ogidentitetskrise, kanskje som en konsekvens av atman opplever seg i skvis mellom flere kulturer.

Når det større bildet skal tegnes, vil det – påbakgrunn av den mer overordnede målsetting –måtte foretas en form for kost-nytte-vurdering. Iden grad man svekker statsborgerskapets funk-sjon som virkemiddel i integreringsprosessen, børman i den andre enden se at man kan oppnå klarefordeler gjennom redusert deltakelse i fremmedmilitær styrke eller redusere faren for at nasjonaleinteresser blir skadelidende. Når man ser at denforebyggende effekten trolig er begrenset, er detikke sikkert at regler om tap av statsborgerskapvil lønne seg når man foretar en slik kost-nytte-vurdering.

9.2.6 Bevisvurderingen: Etterretningsinfor-masjon og faren for justismord

I noen tilfeller vil det utvilsomt være klare og enty-dige bevis for at den som risikerer sitt statsbor-gerskap, har begått de handlinger vedkommendeer anklaget for. Dette vil kanskje først og fremstvære tilfelle for handlinger begått innenfor norskjurisdiksjon og som er gjenstand for ordinær poli-tietterforskning.

Det er imidlertid sannsynlig at flere saker omtap av statsborgerskap må bygge sin bevisvurde-ring helt eller delvis på etterretningsinformasjon,særlig dersom tjenestegjøring i fremmed militærstyrke som sådan kan lede til tap av statsborger-skap. Slik tjenestegjøring vil normalt ha funnetsted utenfor norsk jurisdiksjon. Dermed reduse-res mulighetene for etterprøvbarhet av og offent-lighet omkring de bevis som fremlegges i en straf-fesak mot vedkommende. Fra påtalemyndighe-tens side kan det by på utfordringer å gi fullsten-dig informasjon om hvilke kilder og vitner sombenyttes, enten disse er innhentet av norsk ellerutenlandsk etterretning. Fremleggelse av bevisuten fullt offentlig innsyn i slike saker vil i seg selvkunne svekke tilliten til norske myndigheter og tilde prosesser myndighetene eventuelt måtte føremot enkeltpersoner.

I denne sammenhengen er det også et poengat så lenge befolkningen – eller grupper i befolk-ningen – er i tvil om det gis fullstendig innsyn iden etterretningsinformasjon som benyttes for åbygge en sak mot enkeltpersoner, vil bruken avslik etterretningsinformasjon kunne bidra til spe-kulasjoner i massemedier og sosiale medier, ogslik sett bidra til en økende mistillit til norskemyndigheter. Selv om norske myndighetsperso-ner eller politikere skulle ha tillit til den etterret-

ningsinformasjonen som bygger saker mot enkelt-personer, vil ikke det nødvendigvis avdempe denskepsis det må antas at deler av befolkningen hartil norsk og utenlandsk etterretning.

Manglende transparens i bevisvurderingen vilogså, på helt generelt grunnlag, kunne øke farenfor justismord, dvs. at feil person tas for handlin-gene eller at handlingene vedkommende er ankla-get for faktisk aldri har inntruffet. I krig og krigs-liknende situasjoner vil noen personer, enten deer hjelpearbeidere, helsepersonell eller øvrigesivile, åpenbart kunne befinne seg på «feil sted tilfeil tid», der etterretningen bare sitter med trover-dig informasjon om bruddstykker av et hendelses-forløp. Selv om man i dag har de rettslige virke-midlene for å få gjenopptatt straffesaker etterbeslutning fra gjenopptakelseskommisjonen, vilden som er fratatt sitt statsborgerskap og vist bortfra Norge, ha en lang og tung vei for å få sin sakgjenopptatt i ettertid. Dette taler for at det særligutvises varsomhet med å vedta regler om tap avstatsborgerskap for personer som utelukkendehar tjenestegjort i fremmed militær styrke.

9.2.7 Effektuering av dom: Utfordringer relatert til utvisning, retur og videre overvåking

En individualpreventiv effekt av regler om tap avstatsborgerskap vil være at personer som utførerhandlinger fratas rettigheter, blant annet rettighe-ten til ubetinget opphold i Norge. Et av formålenemed tap av statsborgerskap for personer som hartjenestegjort i fremmed militær styrke eller sterkthar skadet Norges vitale interesser, er å kunneutvise dem fra Norge. Den som får det norskestatsborgerskapet tilbakekalt er igjen utlendingog som regel ikke vernet mot utvisning. Utvisningpå bakgrunn av slike alvorlige handlinger det herer snakk om, vil antakelig innebære et varig inn-reiseforbud til Norge. Personen vil på dennemåten fjernes fra det norske samfunnet ogsåutover en eventuell fengselsstraff. Ved å stengepersonen ute fra Norge, er personens mulighet tilå gjøre skade på norsk territorium begrenset.

Så snart dom om tap av statsborgerskap errettskraftig, vil utlendingsmyndighetene kunneigangsette en prosess der pass og oppholdstilla-telse inndras. I realiteten vil nok vedkommendeogså være ilagt en fengselsstraff, som – med min-dre det foreligger særskilte soningsavtaler medfremmed stat – må sones i Norge. Det kan ikkeutelukkes av fengselsstraffen er lang, kanskje detogså vil være tale om forvaring, der vedkom-mende potensielt kan forbli fengslet resten av sitt


liv. I disse tilfellene vil tap av statsborgerskap ikkefå annen rettslig betydning enn at vedkommendeikke har stemmerett ved valg eller liknende. I såmåte vil tap av statsborgerskap ha liten betydning,både som avskrekkende element og som straff forden enkelte.

Det er i de tilfeller hvor vedkommende slippesfri etter endt soning at utfordringene begynner.Umiddelbart kan det synes enkelt dersom et utvis-ningsvedtak leder til at vedkommende straks for-later landet. Personer som er straffedømt i Norge,som har sonet sin straff, fratatt sitt norske stats-borgerskap og har returnert – enten frivillig ellerufrivillig – til sitt andre hjemland, er i prinsippeten person som vil ha full bevegelsesfrihet i det lan-det vedkommende returneres til. Eksempelvis vilen person som har returnert til et land i Nord-Afrika – og som har sonet straff for tjenestegjø-ring i fremmed militær styrke i Norge – frittkunne bevege seg inn i de samme konfliktområ-dene som tidligere, uten at norske myndigheterkan gripe inn. Dermed settes vedkommende kunut av sirkulasjon for en kort stund, nemlig i denperioden vedkommende satt fengslet i Norge.Etter dette kan vedkommende være tilbake i kon-fliktområdene, men denne gangen uten at norskemyndigheter lenger har virkemidler overfordenne personen.

En slik returnert person vil trolig utgjøre enreell trussel mot norske interesser, særlig i utlan-det. Det kan ikke utelukkes at vedkommende haret ønske om hevn og at han eller hun raskt slutterseg til grupper andre steder i verden der radikali-seringsprosessen kan fortsette uten innblandingfra offentlige myndigheter. Dette er personer somvil kunne ha et potensial til å få martyrstatus ellerheltestatus i ulike subkulturer. Slike personer viltrolig måtte anses som svært farlige, både medtanke på terrorhandlinger og med tanke pårekrutteringen av andre norske statsborgere inn iet nettverk eller en organisasjon som etterret-ningstjenesten ikke har oversikt over. Tap av stats-borgerskap vil således kunne vanskeliggjøre vik-tig etterretningsarbeid i form av etterkontroll medtidligere fremmedkrigere og terrorister.

Det kan m.a.o. oppstå store problemer med depersonene som returnerer til sitt annet hjemland.Like store problemer kan man få med de perso-nene som av ulike grunner ikke kan returneres,for eksempel fordi de risikerer tortur eller døds-straff i sitt annet hjemland. Disse personene måda oppholde seg på norsk jord på ubestemt tid.

9.2.8 Utenrikspolitiske reaksjoner

Avslutningsvis bør påpekes at en eventuell prakti-sering av regler om tap av statsborgerskap kanbidra til enkelte utenrikspolitiske utfordringer.Dette gjelder først og fremst i de situasjoner hvorvedkommende transporteres fra Norge til den sta-ten hvor vedkommende fortsatt har sitt statsbor-gerskap i behold. Dette kan lede til politisk mis-nøye i den staten vedkommende returneres til. Atde utenrikspolitiske reaksjonene vil komme der-som utvisningen skjer til et annet Schengen-lander nokså åpenbar. Eksempelvis vil franskemyndigheter og fransk opinion trolig reagere påat personer med dobbelt norsk og fransk statsbor-gerskap fratas sitt norske statsborgerskap for å hatjenestegjort i en fremmed militær styrke i Midt-Østen, for deretter å bli «hjemtransportert» tilFrankrike. Enda sterkere vil reaksjonene troligvære dersom vedkommende har gjort seg skyldigi en skade på nasjonens vitale interesser, foreksempel utført en terroraksjon mot norskeoljeinstallasjoner i Nordsjøen. Norge vil i dissesituasjonene trolig møte liten forståelse for utvis-ning og «hjemtransport» til et annet Schengen-land.

Utenrikspolitiske utfordringer av tilsvarendekarakter vil trolig oppstå også ved utvisning til sta-ter utenfor Schengen-området. Flere stater uten-for Schengen-området kan ha regler om tap avstatsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmedmilitær styrke, og land som Marokko, Egypt,Algerie og andre nordafrikanske stater vil troligkomme med skarpe reaksjoner på at personersom har vært bosatt i Norge med norsk statsbor-gerskap utvises til deres stater som følge av krig-føring i Irak og Syria. I realiteten kan disse statenefrata personene deres statsborgerskap før Norgerekker å gjøre det. I så måte bør det nok erkjen-nes at personer det her kan være tale om å utvise,er personer som ingen stater vil ha innenfor sinjurisdiksjon. Dermed kan det oppstå et kappløp,der det blir om å gjøre å frata personene statsbor-gerskapet først, og den som reagerer sist blir sit-tende igjen med «svarteper». Slike forhold vilneppe bidra til å bygge gode utenrikspolitiskerelasjoner for Norge.

En annen – og neppe like tilsiktet reaksjon – eri de tilfeller hvor tap av norsk statsborgerskapapplauderes i de miljøene man har ment å ramme.FFI omtaler i sin rapport at en av IS’ målsettingerer å bryte forbindelsen mellom sine fremmedkri-gere og deres vestlige statsborgerland. Dette gjø-res blant annet gjennom offentlig brenning avvestlige pass, der filmene siden benyttes i mar-


kedsføringen for å rekruttere nye krigere. For dettilfelle at vestlige land samtidig trekker statsbor-gerskapet tilbake, er dette vestlig atferd som erønsket fra IS, og som vil bidra i propagandaen forå rekruttere flere fremmedkrigere fra vestligeland. Tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring ifremmed militær styrke kan bidra til å forsterkekonflikter ytterligere.

9.3 Konklusjon og anbefaling

En rekke hensyn gjør seg gjeldende ved vurderin-gen av om det bør innføres regler om tap av stats-borgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militærstyrke eller ved sterk skade på nasjonens vitaleinteresser. Når argumenter og hensyn skal veiesog oppsummeres før det treffes en endelig beslut-ning, er dette en avveining hvor man fort kanlegge vekt på litt ulike hensyn.

Et overordnet hensyn som trer tydelig frem erat myndighetene i størst mulig utstrekning måsøke å oppnå en situasjon som på lengre sikt redu-serer – ikke øker – faren for vold og frykt i sam-funnet. Et annet overordnet hensyn er at de idea-ler som det norske samfunnet er tuftet på må iva-retas. Det gjelder særlig idealer som demokrati ogmenneskerettigheter. Disse to overordnede hen-syn gjør at regelverket på dette området ikke kangå på akkord med demokratiske eller menneske-rettslige idealer. For befolkningen som sådan til-sier det at rettigheter som for eksempel ytringsfri-het, religionsfrihet eller diskrimineringsvern ikkemå vike plassen i kampen mot terror og radikali-sering. For den som risikerer å tape sitt statsbor-gerskap innebærer dette at idealer som for eksem-pel rettferdig rettergang, ikke må vike plass forsinne og frustrasjon i samfunnet.

De sentrale argumentene for å innføre reglerom tap av statsborgerskap er knyttet til reglenessignaleffekt i samfunnet, samfunnets behov for åbeskytte seg mot enkeltpersoner gjennom fysiskutestengelse fra landet og behovet for en gjengjel-delse mot rystende og illojale handlinger mot lan-det. Den forebyggende effekten av slike regler målikevel anses som begrenset, all den tid det er litesom tyder på at liknende regler har hatt særligforebyggende effekt i Danmark eller Storbritan-nia. Dette har kanskje først og fremst sammen-heng med at de handlingene det her er tale omgjerne springer ut av sterke ideologiske og/ellerreligiøse overbevisninger. Troen i seg selv trengerikke være ekstrem, men den enkelte er villig til åbegå ekstreme handlinger for å påvirke samfun-net de lever i eller verden for øvrig. Med et slikt

perspektiv for øye vil virkningen av regler om tapav statsborgerskap for de færreste være tungenpå vektskålen i de avveiningene den enkelte tarfør man sier seg villig til å begå ekstremehandlinger.

Det vil samtidig foreligge et behov for å reinte-grere særlig fremmedkrigere til samfunnet, slik atde ikke oppnår helte- eller martyrstatus ibestemte miljøer og slik at de selv ikke utgjør enfremtidig og løpende trussel mot norske interes-ser. Utvisning fra Norge kan øke sannsynlighetenfor at vekommende fortsetter som fremmed-kriger, jf. punkt 9.2.3 foran. En regel om tap avstatsborgerskap for fremmedkrigere vil slikkunne virke mot sin hensikt, ved at personer manburde ha som mål å rehabilitere, støtes ut av sam-funnet og landet, til en rolle som profesjonelle kri-gere. Det kan videre være et problem å single uthvilke konfliktsituasjoner som bør omfattes oghvor stor deltakelsen må være for å omfattes. Mankan også risikere at personene vil være vanskeligå returnere til sitt andre hjemland, slik at perso-nene blir værende i Norge på ubestemt tid. Det erogså grunn til at tro at en rekke land vil reagerenegativt dersom Norge returnerer fremmedkri-gere til dem.

Dette siste vil nok også være tilfelle for skadepå nasjonens vitale interesser, der gjerningsperso-nene har norsk statsborgerskap på gjerningstids-punktet og handlingene begås innenfor norskjurisdiksjon. For skade på nasjonens vitale interes-ser, begått på norsk jord, vil det stort sett væremest nærliggende at Norge selv tar et oppgjørmed lovbryterne, fremfor å sende dem til andreland. Dette kan imidlertid stille seg annerledesder norsk pass i første rekke benyttes som en inn-gangsbillett til Schengen-området for å utføreaksjoner her. Eller der tilhørigheten til hjemsen-delseslandet for øvrig er sterkere enn tilknytnin-gen til Norge.

Disse vurderingene trekker i retning av at tje-nestegjøring i fremmed militær styrke og skademot nasjonens vitale interesser ikke nødvendigvisbehandles på samme måte. For skade på nasjo-nens vitale interesser kan handlingene være av enslik grov karakter at de fremstår som sjokkerendeog rystende. Mens fremmedkrigere som ikke harbegått alvorlige forbrytelser, skulle ha en rimeligsjanse for å reintegreres i samfunnet, vilhandlinger som for eksempel folkemord, forbry-telser mot menneskeheten og terror representereforbrytelser som allmennheten finner forkastelig.Det er i disse siste tilfellene at det kan fremståsom særlig anstøtelig at personer med dobbeltstatsborgerskap får beholde sitt norske statsbor-


gerskap, særlig dersom tilknytningen til Norge ersvak.

På bakgrunn av disse vurderinger anbefalesdet ikke at det politiske handlingsrom benyttesfullt ut for innføring av regler om tap av statsbor-gerskap. Det anbefales ikke at det gis regler omtap av statsborgerskap for tjenestegjøring i frem-med militær styrke som sådan. Men under noe tvilanbefales det at det gis regler om tap av statsbor-gerskap for enkelte, konkretiserte straffbare for-

hold som er av en slik grov karakter at de måanses for å falle inn under betegnelsen «nasjonensvitale interesser». Dette vil være handlinger somer ytterst alvorlige og som fremstår som så rys-tende at det vil støte an mot den allmenne rettsfø-lelsen om personer som står bak disse handlin-gene får beholde sitt norske statsborgerskap nårde allerede har et annet statsborgerskap.


Kapittel 10

Hvordan bør regler om tap utformes?

10.1 Innledende bemerkninger

Det følger av anbefalingen i foregående kapittel atdet bør gis regler om tap av statsborgerskap forhandlinger som sterkt er til skade for nasjonensvitale interesser. Det bør likevel ikke være auto-matikk i tap av statsborgerskap i slike situasjoner.Regelen bør utformes som en «kan-regel» fordomstolene, der tap av statsborgerskap utgjør endel av straffeutmålingen. Tap av statsborgerskapblir således å regne som et rettighetstap som – pålik linje med bl.a. fengsel, forvaring og bot – kanilegges som et ledd i domstolenes utmåling avstraff.

En slik domstolstilnærming vil kunne ivaretade rettslige krav som Grunnloven og de interna-sjonale konvensjonsforpliktelsene setter til utfor-ming av regler om tap av statsborgerskap: I førsterekke vil en prosess for domstolene kunne ivaretade krav som stilles til straffedom, men i tillegg vildomstolene kunne foreta den nødvendige vurde-ringen av den enkeltes tilknytning til riket før dettreffes endelig beslutning om tap av statsborger-skap. På den måten vil de rettslige krav være til-fredsstilt. Samtidig vil prosessen frem mot tap avstatsborgerskap styres av gjeldende lovgivning påområdet, ikke av varierende politiske oppfatnin-ger og strømninger.

Disse utgangspunktene betinger at lovgivnin-gen er klar og presis i relasjon til hvilke situasjo-ner som kan lede til tap av statsborgerskap oghvilke personer som potensielt omfattes avreglene. I de neste punktene vil det derfor vurde-res og tas stilling til hvilke handlinger som børomfattes av en slik regel (punkt 10.2), hvilke per-soner som potensielt bør omfattes (punkt 10.3) oghvordan den nærmere prosessen frem mot tap avstatsborgerskap vil være (punkt 10.4). Til sist vilden lovtekniske plasseringen og den nærmereutformingen av reglene bli vurdert (punkt 10.5).

10.2 Hvilke handlinger bør omfattes?

10.2.1 Innledende om forbrytelser til skade på nasjonens vitale interesser

Når det skal tas stilling til hvilke handlinger sombør kunne straffes med tap av statsborgerskap, erdet for denne utredningen naturlig å ta utgangs-punkt i de straffbare forhold som er regulert istraffeloven av 2005. Skal regler om tap av stats-borgerskap tilfredsstille krav om klar og presisstraffelovgivning, er det helt avgjørende atreglene kobles direkte til eksisterende straffe-hjemler. Dette reiser spørsmål om hvilke straffe-bestemmelser som bør kobles med regler om tapav statsborgerskap. Svaret på dette spørsmålet vilbero på hvilke straffebestemmelser som må ansessom forbrytelser som er sterkt til skade for nasjo-nens vitale interesser.

Europarådets konvensjon om statsborgerskapav 1997 artikkel 7 åpner for tap av statsborgerskapfor den som sterkt har skadet nasjonens vitaleinteresser. Det er ikke tilstrekkelig at vedkom-mende har skadet nasjonens vitale interesser. I til-legg kreves at skaden er av kvalifisert karakter,dvs. at terskelen for når den enkelte kan tape sittstatsborgerskap er vesentlig høyere enn terskelenfor å straffeforfølge for skade på nasjonens vitaleinteresser. I juridisk terminologi er «sterkt» etuttrykk som peker tilbake på de svært alvorligehandlinger. Dette innebærer at bare de forbrytel-ser som er av meget alvorlig karakter og alleredemed høy strafferamme vil kunne tilfredsstille kra-vet om «sterkt» til skade på nasjonens vitaleinteresser.

Internasjonalt er det lagt få føringer på hvasom menes med «vitale interesser», og det måantas at nasjonalstatene har en relativt vidskjønnsmargin, så lenge man holder seg innenforen rimelig rettslig forståelse av uttrykket. Det erinnlysende at nasjonen må være berørt av hand-lingene, enten direkte eller indirekte ved at nor-ske statsborgere sterkt skader andre nasjonersvitale interesser. Disse utgangspunktene singler


ut de straffbare handlinger som er omtalt i kapit-lene 16, 17 og 18 i straffeloven av 2005. I det føl-gende vil disse handlingene bli nærmere kom-mentert.

10.2.2 Forbrytelser mot statsmaktene og statsstyret

I straffeloven kapittel 17 er det gitt bestemmelsertil vern om Norges selvstendighet og andregrunnleggende nasjonale interesser. Kapitletomhandler blant annet regler om landssvik, forbry-telser mot Norges selvstendighet og fred, forbrytel-ser mot statsforfatningen og forbrytelser motstatsmaktene, statsstyret og sentrale samfunnsin-stitusjoner. Bestemmelsene omhandler uten tvilsituasjoner som skader nasjonens interesser.

Det er likevel ikke alle handlinger i dette kapit-let som kvalifiserer til «sterk» skade på nasjonensvitale interesser. På generelt grunnlag er det van-skelig å sortere ut hvilke handlinger som har etpotensial å skade nasjonens vitale interessersterkt. Lovgiver har imidlertid foretatt en grade-ring av de ulike handlingene gjennom stadfestingav en øvre strafferamme for de ulike handlingene.For eksempel har grovt landssvik en øvre straffe-ramme på 21 års fengsel (§ 120), mens ulovligetterretningsvirksomhet har en øvre straffe-ramme på 3 års fengsel (§ 126).

Det er nærliggende å legge til grunn den gra-deringen av forbrytelser som lovgiver allerede hartatt utgangspunkt i, slik at det bare er de tilfellersom har en strafferamme på 21 års fengsel somanses å være «sterkt» til skade på nasjonens vitaleinteresser. Etter kapittel 17 er dette grov kren-kelse av Norges selvstendighet og fred (§112),grov krenkelse av Norges statsforfatning (§114),grovt angrep på de høyeste statsorganenes virk-somhet (§ 116), og grovt landssvik (§ 120).

Det anbefales at det knyttes regler om tap avstatsborgerskap til overtredelse av disse bestem-melsene, det vil si regler om at den som overtrerde bestemmelser i straffeloven av 2005 kapittel 17som har en øvre strafferamme på 21 års fengselkan straffes med tap av sitt norske statsborger-skap.

10.2.3 Terrorhandlinger

I straffeloven kapittel 18 er det gitt bestemmelserom terrorhandlinger og terrorrelatertehandlinger. Etter sin art må terrorhandlingeranses for å utgjøre skade på nasjonens vitaleinteresser. Det er imidlertid ikke alle handlinger

som omhandles i dette kapitlet som i rettslig for-stand kan sies å skade nasjonens vitale interesser«sterkt».

I første rekke er det de handlinger som oppfyl-ler den objektive og subjektive gjerningsbe-skrivelse i § 131 som sterkt kan skade nasjonensvitale interesser. Dette er hovedbestemmelsen omterror i norsk lovgivning og bestemmelsen forut-setter blant annet at den enkelte har hatt terror-hensikt. Bestemmelsen har en strafferamme påinntil 21 års fengsel, mens de grove terrorhandlin-ger har en øvre strafferamme på 30 års fengseletter § 132.

Terrorhandlinger kan direkte – gjennomanslaget – skade nasjonens vitale interesser«sterkt». Men også indirekte kan terrorhandlin-ger «sterkt» skade nasjonens vitale interesser vedat det spres frykt, eller utløses panikk, i befolknin-gen. En slik frykt i befolkningen kan føre til at folkholder seg hjemme fra jobb og skole, unngårbestemte områder, bygninger, plasser eller byer,m.m. Selv relativt små utslag i befolkningen, kanfå betydning for økonomi og omsetning. Størreutslag i befolkning kan utgjøre et demokratiskproblem. Uansett effekt, på kort eller lang sikt, til-sier dette at den som dømmes for en terrorhand-ling utført i Norge eller i en annen stat, risikerer åtape sitt norske statsborgerskap som et ledd istraffeutmålingen.

Øvrige straffebestemmelser i kapittel 18omhandler ulike former for handlinger som repre-senterer voldelige anslag i samfunnet, såkalte ter-rorrelaterte eller terrorliknende handlinger.Disse bestemmelsene kan knyttes sammen medhovedbestemmelsen i § 131 dersom gjerningsper-sonen har hatt terrorhensikt. For det tilfellet atgjerningspersonen ikke har hatt terrorhensikt,kan vedkommende heller ikke straffes etter§§ 131 og 132, selv om vedkommende har over-trådt en av de øvrige bestemmelsene i kapittel 18.Når vedkommende ikke har hatt terrorhensikt, vilhandlingene oftere kunne relateres til personligetragedier eller til rene tilfeldigheter, slik at hand-lingen ikke er egnet til å spre allmenn frykt ibefolkningen i samme grad som de rene terrorak-sjoner. Dette taler for at handlinger uten terror-hensikt normalt ikke vil skade nasjonens vitaleinteresser «sterkt».

På denne bakgrunn anbefales at det gis reglerom at den som overtrer straffeloven § 131 kantape sitt norske statsborgerskap. Det foreslås atdet kun vises til denne bestemmelsen siden det erdenne bestemmelsen som rammer gjerningsper-soner med terrorhensikt.


10.2.4 Folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelser

I straffeloven kapittel 16 er det gitt bestemmelserom de internasjonale forbrytelser. Dette er forbry-telser som også er straffbare etter folkeretten oghvor gjerningspersonen i prinsippet kan pådøm-mes av internasjonale straffedomstoler eller av enhvilken som helst nasjonal domstol, selv om hand-lingene ikke er begått innenfor denne statensjurisdiksjon.

De internasjonale forbrytelsene er folkemord,forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbry-telser. Forbrytelsene anses som internasjonaleforbrytelser fordi de etter sin art er grenseover-skridende og rammer menneskeheten. Av dengrunn må forbrytelsene også anses å være sterkttil skade for nasjonens vitale interesser. Hvorvidtdet vil være hensiktsmessig å frata noen deresnorske statsborgerskap på grunnlag av overtre-delse av slike forbrytelser, kan det reises spørs-mål om. Det kan likevel ikke utelukkes at enkeltepersoner med svak tilknytning til Norge stilles forretten i Norge for slike forbrytelser.

Det anbefales på denne bakgrunn at det gisregler om at den som dømmes for overtredelse avstraffeloven kapittel 16 kan tape sitt norske statsbor-gerskap, så lenge den øvre strafferammen er 21 eller30 års fengsel. Det foreslås at spørsmålet om hvor-vidt det er hensiktsmessig å utmåle en slik straff forde internasjonale forbrytelsene avgjøres konkret avden domstol som har saken til behandling.

10.3 Hvem bør omfattes av bestem-melsene

10.3.1 Tap av statsborgerskap for mindreårige?

Ved en eventuell innføring av regler om tap avstatsborgerskap ved skade på nasjonens vitaleinteresser reises to hovedproblemstillinger i rela-sjon til mindreårige. Den første problemstillingener relatert til de situasjoner hvor den mindreårigeselv har skadet nasjonens vitale interesser. Denandre problemstillingen er relatert til de situasjo-ner hvor den mindreåriges foreldre har skadetnasjonens vitale interesser.

Europarådets konvensjon om statsborgerskapfra 1997 omtaler kun den andre av disse problem-stillingene, dvs. de situasjoner hvor foreldre taperstatsborgerskap som følge av tjenestegjøring ifremmed militær styrke eller ved skade på nasjo-nens vitale interesser. For disse tilfellene setterkonvensjonens artikkel 7 nr. 2 et absolutt forbud

mot å tilbakekalle den mindreåriges statsborger-skap.

Den første problemstillingen, der den mindre-årige selv har skadet nasjonens vitale interesser,er ikke eksplisitt omtalt i denne eller andre kon-vensjoner. Barnekonvensjonen har imidlertidgenerelle bestemmelser om barn og statsborger-skap som langt på vei må forstås slik at de somutgangspunkt er til hinder for at mindreårige kanfratas statsborgerskap i disse situasjonene, jf.punkt 5.6 foran.

Disse utgangspunktene reiser spørsmål omdet ved en eventuell innføring av regler om tap avstatsborgerskap som følge av tjenestegjøring ifremmed militær styrke eller ved skade på nasjo-nens vitale interesser, bør gjøres unntak for perso-ner under 18 år. Alternativet er at regelen utfor-mes på en skjønnsmessig måte, der det leggesopp til en konkret vurdering fra sak til sak basertpå hvor sterk tilknytning den mindreårige har tillandet.

Ved vurderingen av hvilken regel som børutformes for mindreårige bør det tas hensyn til atman i dag ikke kjenner med sikkerhet hvilke kon-klusjoner de internasjonale organene vil kommetil vedrørende tolkningen av Den europeiske men-neskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 og barne-konvensjonen artikkel 7 og 8 hva gjelder barnstap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i frem-med militær styrke eller ved skade på nasjonensvitale interesser.

Den rettslige usikkerheten på dette områdetutgjør per i dag et argument som tilsier varsom-het. Konkret innebærer det at man ved utformin-gen av en bestemmelse om tap av statsborgerskapikke bør la bestemmelsen omfatte personer under18 år. En slik absolutt regel vil være klar, forutsig-bar og rettsteknisk enkel, i den forstand at det vilvære lett for befolkningen å lese seg til at perso-ner under 18 ikke kan tape statsborgerskap vedskade på nasjonens vitale interesser, eventuelt hel-ler ikke som følge av tjenestegjøring i fremmedmilitær styrke. Dette vil etablere en rettslig trygg-het for barn og ungdom.

Øvrige argumenter som kan trekke i sammeretning – som er av mer samfunnsmessig og psy-kologisk karakter enn rettslig karakter – er atbarn og ungdom generelt er på søken etter egenidentitet og etter tilhørighet i samfunnet. Noenkan ha dårligere forutsetninger enn andre for åfinne sin plass, enten dette skyldes resurssvakeeller fraværende foreldre, dårlige rollemodeller,svake skoleresultater, dårlige språkkunnskaper,dårlige kår, psykiske problemer eller annet. Sidenmindreårige langt på vei er avhengig av voksne


for å klare seg i samfunnet, er det nærliggende atstatsborgerlandet har et rettslig og moralskansvar for den mindreårige frem til myndighetsal-der, også på en slik måte at alvorlig klanderverdigoppførsel ikke kan lede til at den unge støtes ut avsamfunnet gjennom tap av statsborgerskap.

Et argument som kan trekke i en annen ret-ning, er at normer og regler etablert av storsam-funnet i noen grad kan virke oppdragende og sty-rende på barn og unges holdninger og atferd.Man kan ikke se bort fra at regler om tap av stats-borgerskap kan føre til at noen ungdommer avstårfra handlinger de ellers ville begått. Det er imid-lertid svært vanskelig å forutsi slike reglersmulige preventive effekt, i sær overfor ungdom påleting etter identitet og tilhørighet.

Et annet poeng er at enkelte mindreårige mednorsk statsborgerskap vil ha en fjern tilknytningtil landet. Mindreårige med dobbelt statsborger-skap kan ha vært uten fast bopel i Norge i hele sittliv. I prinsippet kan den mindreåriges eneste til-knytning til landet være gjennom et norsk pass.Det er likevel grunn til å tro at det er relativt fåmindreårige som har en slik svak tilknytning tilNorge og som i så ung alder vil komme til å skadenasjonens vitale interesser. For disse personeneer det uansett nærliggende å anta at en mulig trus-sel om tap av norsk statsborgerskap vil ha litenpreventiv effekt på de valg vedkommende gjør.

På denne bakgrunn anbefales at en eventuellfremtidig bestemmelse om enten tap av statsbor-gerskap for tjenestegjøring i fremmed militærstyrke eller ved skade på nasjonens vitale interes-ser, ikke gjøres gjeldende overfor mindreårige.De avgjørende hensyn bak denne anbefalingen erat dette vil videreføre den rettstrygghet som barnog unge i Norge i dag har på dette området. Samti-dig vil regelen være rettsteknisk enkel og hånd-tere. I tillegg tar en slik anbefaling hensyn til atGrunnloven § 104, jf. § 102, EMK artikkel 8 ogbarnekonvensjonens bestemmelser trekker oppmeget snevre rammer for adgangen til å frata min-dreårige deres statsborgerskap.

I tråd med prinsippene i Grunnloven §§ 96 og97, vil en regel om at mindreårige ikke kan tapesitt statsborgerskap, være til hinder for at mindre-årige taper sitt statsborgerskap etter fylte 18 år forhandlinger begått forut for oppnådd myndighets-alder. Det vil således kun være handlinger begåttetter fylte 18 år som kan tas i betraktning ved vur-deringen av tap av statsborgerskap.

En reservasjon om at mindreårige ikke kantape statsborgerskap vil lovteknisk kunne gjen-nomføres ved en tilføyelse i en eventuell ny

bestemmelse om tap av statsborgerskap. Dettekan formuleres på følgende vis:

Ingen kan tape sitt norske statsborgerskapetter denne bestemmelsen for handlingerbegått før fylte 18 år.

Denne formuleringen får tydelig frem at personerunder 18 år ikke kan tape norsk statsborgerskappå samme vilkår som personer over 18 år. Skalpersoner under 18 år tape norsk statsborgerskapmå dette skje på bakgrunn av andre bestemmel-ser i statsborgerloven. Formuleringen får ogsåfrem at man ikke kan frata statsborgerskap forhandlinger som ble begått mens man ennå varmindreårig. Formuleringen tydeliggjør imidlertidikke at den mindreårige ikke er ansvarlig for forel-drenes handlinger, men siden tap av statsborger-skap må anses som en strafferettslig reaksjon, erdet en selvfølge at man ikke kan stille andre ennden som har begått eller medvirket til handlingenansvarlig for handlingen. En formulering som fan-ger opp også dette, vil for eksempel være:

Personer under 18 år kan ikke tape sitt norskestatsborgerskap som følge av at vedkommendeselv eller dets foreldre har begått handlingeromtalt i første ledd.

Hvilken språklig variant man velger vil i noen gradavhenge av hvordan bestemmelsen for øvrig for-muleres. Det anbefales likevel at det benyttes enbestemmelse som etter sin ordlyd er enkel å for-stå. Det anbefales derfor at den første av disse for-muleringene anvendes, dvs. følgende formule-ring:


10.3.2 Betydningen av hvordan det norske statsborgerskapet er ervervet

Et sentralt spørsmål ved vurderingen av om nyeregler om tap av statsborgerskap, er hvorvidt det iden forbindelse bør gjøres forskjell på grunnlagav hvordan statsborgerskapet i sin tid ble erver-vet. Som vist i punkt 3.3 kan norsk statsborger-skap erverves gjennom fødsel, adopsjon, søknadog melding.

Det kan vanskelig ses at internasjonale kon-vensjoner eller Grunnloven setter rettslige skran-ker for å innføre regler om tap av statsborgerskaputelukkende for personer som har ervervet stats-


borgerskap for eksempel etter søknad. De retts-lige skrankene måtte i så fall la seg utlede av detgenerelle diskrimineringsvernet i Grunnloven§ 98, EMK artikkel 14 og SP artikkel 26. En regelom tap av statsborgerskap utelukkende for perso-ner som har ervervet statsborgerskap etter søk-nad, vil i sin kjerne ikke forskjellsbehandle perso-ner på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion ellerandre typiske diskrimineringsgrunnlag. I noengrad vil det kunne argumenteres for at flereetniske nordmenn har ervervet statsborgerskapved fødsel enn ved søknad, men det underslårikke den realitet at også mange med ikke-vestligog ikke-kristen bakgrunn vil være blant de norskestatsborgere som har ervervet statsborgerskapetved fødsel. Dette trekker i retning av at regler omtap av statsborgerskap utelukkende for personersom har ervervet statsborgerskap ved søknadeller melding vil utgjøre en ikke-diskriminerenderegel, både i formell og reell forstand.

Etter Europarådskonvensjonen om statsbor-gerskap av 1997 artikkel 5 nr. 2 skal statene retteseg etter prisnippet om ikke-diskriminering ogsåmellom personer som har fått statsborgerskapetved fødsel og personer som har ervervet statsbor-gerskapet senere. Det framgår imidlertid av denforklarende rapporten til konvensjonen at dette eren intensjonserklæring og ikke en obligatoriskregel som skal følges i alle tilfeller.1

Selv om diskrimineringsvernet i internasjo-nale konvensjoner og Grunnloven ikke setterrettslige skranker for å innføre regler om tap avstatsborgerskap for de personer som har ervervetstatsborgerskap ved søknad, må det like fullt vur-deres om det bør innføres en slik sondring. Svaretpå dette spørsmålet beror i noen grad på hvordanreglene for øvrig utformes og hva man ønsker åoppnå med reglene.

Et viktig argument for å sondre mellom perso-ner som har ervervet statsborgerskap gjennomsøknad og personer som har ervervet det ved fød-sel, er at regler om tap av statsborgerskap ikkeskal lede til utrygghet i befolkningen generelt.Slik uttrygghet kan oppstå dersom man ikke fulltut forstår reglene som kan lede til tap av statsbor-gerskap. Dette kan raskt være konsekvensen der-som det innføres mange ulike og til dels skjønn-spregede regler om tap av statsborgerskap. Ulem-pen med en slik sondring er at den kan bli tatt til

inntekt for at noen personer stemples som første-rangsborgere, mens andre stemples somannenrangsborgere. Personer som opplever segstemplet som annenrangsborgere vil kunne eta-blere mindre grad av lojalitet til Norge enn de somhar ervervet statsborgerskap ved fødsel. Konse-kvensene kan i noen grad være økt fare for terrorog radikalisering, men vil nok i all hovedsakkunne vise seg gjennom andre former for krimina-litet. Dette kan tale for at man formulerer enkle ogabsolutte regler for å unngå en slik uttrygghet forstore deler av befolkningen.

Med utgangspunkt i vurderingen i kapittel 9og den anbefalingen som foreligger i punkt 9.3,skulle det være liten grunn til å etablere regler omtap av statsborgerskap utelukkende for personersom har ervervet dette ved søknad. Det følger avden generelle anbefalingen i punkt 9.3 at reglerom tap av statsborgerskap utelukkende børomfatte situasjoner der nasjonens vitale interesserer sterkt skadet. Det vil i så tilfelle være helt unn-taksvis at man står overfor situasjoner der det kanbli aktuelt å frata statsborgerskap på dette grunn-lag. Skulle situasjonen inntreffe, bør det ikke væreavgjørende for tap av statsborgerskap hvordan deti sin tid ble ervervet. Det ligger allerede en forut-setning om at vedkommende har et annet stats-borgerskap og at vedkommende har en slik svaktilknytning til Norge at vedkommende ikke er ver-net mot utsendelse etter reglene om vern om pri-vatliv og familieliv i Grunnloven § 102 eller EMKartikkel 8.

For det tilfellet at det er politisk ønskelig medregler om tap av statsborgerskap i en størreutstrekning enn det anbefalingen i punkt 9.3 leg-ger opp til, kan det samtidig vurderes om det børsondres mellom statsborgerskap ervervet vedfødsel og søknad. Ikke-diskrimineringsprinsippet iEuroparådskonvensjonen av 1997 taler imidlertidi mot en slik løsning.

Dersom man vil sondre mellom statsborger-skap ervervet ved fødsel og søknad, bør statsbor-gerskap ervervet ved adopsjon sidestilles medstatsborgerskap ervervet ved fødsel. Statsborger-loven bygger også ellers på prinsippet om likestil-ling mellom adopterte og egenfødte barn.

Hovedkonklusjonen til dette punktet er at detikke anbefales å knytte adgangen til å tilbakekallestatsborgerskap ved skade på nasjonens vitaleinteresser til en sondring mellom hvordan stats-borgerskapet i sin tid ble ervervet.1 Explanatory Report punkt nr. 44 og 45 gjengitt i Ot.prp. nr.

41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap s. 271


10.3.3 Tidsbegrensinger i adgangen til å frata statsborgerskap

Innledning

I kapitlet ovenfor anbefales det at nye regler omtap av statsborgerskap bør gjelde både de som harervervet norsk statsborgerskap ved fødsel elleradopsjon, og også de som har ervervet det vedsøknad eller melding.

Dersom nye regler om tap av statsborgerskapkun skal gjelde de som har fått statsborgerskapved søknad eller melding, kan man også vurdere åinnføre en tidsbegrensning i regelen slik at denkun omfatter personer som har hatt statsborger-skap et visst antall år.

Flere land har regler om at tap av statsborger-skap kun kan skje innen en viss periode etter atstatsborgerskapet er ervervet.

Tidsbegrensinger ved tilbakekall av ugyldige vedtak

Noen land har slike regler når det gjelder adgan-gen til å tilbakekalle vedtak om statsborgerskappå grunn av ugyldighet. Dette gjelder for eksem-pel Tyskland og Finland. Der kan statsborgerved-tak som er ugyldige på grunn av gale forutsetnin-ger, kun tilbakekalles dersom dette skjer innenfem år etter at statsborgerskapet er ervervet.Ungarn og Nederland har liknende regler. Der ertidsgrensen henholdsvis satt til 10 og 12 år. Sekapittel 8 for en nærmere beskrivelse av andrelands rett.

Etter gjeldende norsk rett har man ikke slikebegrensinger når det gjelder adgangen til å tilba-kekalle ugyldige statsborgervedtak, jf. statsbor-gerloven § 26 annet ledd. At det har gått lang tidsiden ervervet, kan imidlertid være et momentsom kan tillegges vekt i skjønnsavgjørelsen av omman skal tilbakekalle et ugyldig vedtak eller ikke.

Tidsbegrensninger ved tilbakekall på grunn av opptreden til skade for statens vitale interesser

Noen av de landene som har regler om tap avstatsborgerskap på grunn av tjenestegjøring ifremmed militær styrke eller opptreden til skadefor statens vitale interesser, har også tidsbegren-singer når det gjelder tap etter disse reglene. Bel-gia er et slikt eksempel. De belgiske reglene omtap av statsborgerskap for personer som er dømtfor alvorlig kriminalitet, kan bare anvendes i sakerder forbrytelsen er begått innen ti år etter at stats-borgerskapet ble innvilget. Dette gjelder allikevelikke der den det gjelder er dømt for krigsfor-

brytelser, folkemord eller forbrytelser motmenneskeheten.

Frankrike har regler som muliggjør tap avfransk statsborgerskap blant annet der en personhar begått en forbrytelse mot statens fundamen-tale interesse, er dømt for en terrorhandling ellerfor å ha drevet spionasje. Det er imidlertid da etvilkår at grunnlaget for tilbakekallet oppstod førervervet av fransk statsborgerskap eller innen tiår etter ervervet. Verken Belgia eller Frankrikehar signert Europarådskonvensjonen av 1997. Dehar derfor ikke bundet seg til ikke-diskrimine-ringsprinsippet i konvensjonens artikkel 5 nr. 2.

Det finnes også land som ikke har slike regler.Det gjelder for eksempel Storbritannia. Der kantap av hensyn til allmennhetens beste skje, både isaker der statsborgerskapet er ervervet ved fød-sel, og der det er ervervet ved søknad. Det er ikkenoen tidsbegrensing når det gjelder antall år somhar gått siden ervervet av det britiske statsborger-skapet.2

Det samme gjelder de danske og nederland-ske reglene om tap ved overtredelse av visse straf-febestemmelser. Heller ikke der settes det en tids-begrensing, og tap kan skje uavhengig av omstatsborgerskapet er ervervet ved fødsel eller vedsøknad.

Etter dansk rett, vil det avgjørende heller væreden straffbare handlingens grovhet og hvilken til-knytning den det gjelder har til Danmark. Det skalforetas en proposjonalitetsvurdering. Det vil si atdomstolen skal gjøre en avveining av forholdetsgrovhet, mot betydningen tap av statsborgerskapvil ha for den det gjelder.3 Som nevnt i kapittel 8.2om dansk rett så fremgår det av forarbeidene tilloven at det da skal legges vekt på personens til-knytning til Danmark og til utlandet. Varighetenog karakteren av personens opphold i Danmark errelevant, inkludert hvor personen har vokst opp.Videre vil familiemessige forhold i Danmark og iutlandet være relevante, samt personens språk-kunnskaper.

2 Det er imidlertid en utvidet adgang til tilbakekall i sakerder britisk statsborgerskap er ervervet ved naturalisasjon.Etter § 40 nr. 4A kan statsborgerskap som er ervervet vednaturalisasjon, dvs. ved søknad eller liknende, tilbakekallesselv om det fører til statsløshet. Det er da et vilkår at tilba-kekall er til allmennhetens beste fordi den det gjelder haropptrådt alvorlig til skade for statens vitale interesser. Deter i tillegg et krav at britiske myndigheter har en rimeliggrunn til å anta at personen kan bli statsborger av et annetland eller territorium. Se nærmere punkt 8.3.3.

3 Danske forarbeider 2003/1 LSF 138 https://www.retsinfor-mation.dk/Forms/R0710.aspx?id=100345 hentet 11.3.2015


Bør man innføre tidsbegrensinger dersom man innfører en ny hjemmel for tap av statsborgerskap etter norsk rett?

Innføring av en tidsbegrensing vil avgrense grup-pen som kan fratas sitt statsborgerskap etter eneventuell ny bestemmelse. Dette kan ha bådepositive og negative konsekvenser. I den grad entapsbestemmelse kan antas å ha forebyggendeeffekt, vil denne kanskje svekkes. I den gradbestemmelsen anses å ha negativ effekt foreksempel når det gjelder integrering, fremmed-gjøring og radikalisering, vil en tidsbegrensingkunne ha positiv effekt.

Dersom det skal utformes nye regler om tapav statsborgerskap så må man også ta hensyn tilprinsippet om ikke-diskriminering i Europaråds-konvensjonen om statsborgerskap av 1997 artik-kel 5 nr. 2. Bestemmelsen gjelder ikke-diskrimine-ring mellom personer som har fått statsborgerska-pet ved fødsel og personer som har ervervet stats-borgerskapet senere. Bestemmelsen gir uttrykkfor en intensjonserklæring og er ikke en obligato-risk regel som skal følges i alle tilfeller.4 Bestem-melsen taler allikevel for at man ikke lager reglersom gjør forskjell på de som har ervervet stats-borgerskap ved søknad, og de som har ervervetstatsborgerskap ved fødsel.

Dersom regler om tap, kun innføres for desom har fått statsborgerskap ved søknad ellermelding, vil innføring av en tidsbegrensing i rege-len kunne demme opp for den uheldige forskjel-len i rettsstilling som skapes mellom personersom har fått statsborgerskap ved fødselen og per-soner som har fått statsborgerskap senere.

Hvis en regel bare gjelder de som har fåttstatsborgerskap ved søknad, får man fort et a-lagog et b-lag med statsborgere. Der noen har stats-borgerskap som ikke kan fratas dem, mens andreikke har de samme rettighetene. Dette kan oppfat-tes negativt i samfunnet, og ha negative konse-kvenser både for integrering og for fremmed-gjøring og radikalisering. Ved å sette en tids-grense, vil alle statsborgere etter hvert kommeover på a-laget. Dette kan virke positivt for inte-greringen.

10.4 Hvordan kan statsborgerskapet tapes?

10.4.1 Straffesak for domstolene

Tap av statsborgerskap for den som sterkt harskadet nasjonens vitale interesser må i henhold tilvurderingen i punkt 7.3.2 anses som straff. Detteinnebærer at tap av statsborgerskap må skje forde ordinære domstolene, ikke gjennom adminis-trative beslutninger.

I prinsippet kunne det fra myndighetenes sidevært en fordel med administrativ behandling, ihvert fall på kort sikt. Administrativ behandling ergjerne enklere og mindre resurskrevende enndomstolsbehandling. Viktigere er kanskje atadministrativt tap av statsborgerskap kan skje pået tidspunkt hvor vedkommende ikke oppholderseg i landet, slik at tap av statsborgerskap forhin-drer vedkommende fra å returnere til landet. Sam-tidig vil man kunne senke beviskravene ved admi-nistrativ behandling sammenliknet med beviskra-vene i straffesaker for domstolene.

Erfaringene fra Storbritannia, der tap av stats-borgerskap kan skje gjennom administrativbeslutning, har imidlertid vært gjenstand for sterkkritikk internt i Storbritannia. Det er pekt på atadministrativ behandling leder til manglendeåpenhet, manglende ankemulighet, at den enkeltei praksis fanges i de konfliktområder manbefinner seg i på et gitt tidspunkt, samt at myndig-hetene mister verdifull etterretningsinformasjonsom man ellers kunne fått tilgang til dersom ved-kommende hadde returnert til landet. Også iNorge ville faren for negative reaksjoner motregelendring og gjennomføring av saker om tapav statsborgerskap trolig vært meget stor dersomtap av statsborgerskap kan besluttes administra-tivt, for eksempel i Utlendingsdirektoratet ogUtlendingsnemnda.

Tap av statsborgerskap må generelt anses somen alvorlig straffereaksjon, og i vår rettskulturskal slike alvorlige reaksjoner ilegges av domsto-lene. En domstolsprosess vil i større utstrekningenn administrativ behandling ivareta generellerettsstatsidealer, der den enkelte blant annet gisrett til forsvarer og til å fremlegge bevis som styr-ker hans eller hennes sak. Vel så viktig er kanskjeat domstolsprosessene ikke er politisk styrt, slikat det ikke oppstår allmenn spekulasjon omkringregjeringens rolle i saker vedrørende tap av stats-borgerskap.

Domstolsbehandling vedrørende tap av stats-borgerskap for den som sterkt har skadet nasjo-nens interesser vil måtte skje i anledning straf-



fesaken mot den enkelte. På den måten vil dom-stolene kunne ta i betraktning, og eventuelt foretaen forening, av de ulike aktuelle straffereaksjoner.Tap av statsborgerskap vil inngå som én muligreaksjon, for eksempel i forening med fengseleller forvaring. Tap av statsborgerskap vil såledesvære et rettighetstap som inngår som en del avstraffeutmålingen i den enkelte sak. I likhet medøvrige straffesaker, får da domstolene anledningtil å ta hensyn til den samlede straffen for et lov-brudd, jf. straffeloven av 2005 § 29 annet ledd.

En konsekvens av å innta tap av statsborger-skap som et rettighetstap som ledd i straffeutmå-lingen, er at det overlates til domstolenes skjønns-utøvelse hvorvidt tap av statsborgerskap skal skjei den enkelte situasjon. Vurderingen vil da førstskje på bakgrunn av de straffbare forhold ved-kommende er funnet skyldig i og dernest på bak-grunn av vedkommendes personlige og familiære

forhold, særlig sett i lys av bestemmelser omrespekt for privat- og familieliv i Grunnloven § 102og EMK artikkel 8. Den samlede utmålingen avstraff skal da stå i et rimelig forhold til lovbruddet,jf. straffeloven av 2005 § 29 annet ledd.

10.4.2 Prosessregler

Tap av statsborgerskap ved skade på nasjonensvitale interesser vil følge de alminnelige regler forstraffeprosessen som til enhver tid måtte gjelde,jf. lov 22. mai 1981 nr 25 om rettergang i straffesa-ker (straffeprosessloven) § 1. Riksadvokatenavgjør spørsmål om tiltalte når det gjelder forbry-telser som kan straffes med fengsel inntil 21 eller30 år, jf. straffeprosessloven § 65.5 Dette gjelder

5 I Prop. 64 L (2014–2015) Lov om ikraftsetting av straffe-loven 2005, er det foreslått enkelte endringer i straffe-prosessloven § 65.

Boks 10.1 Straffeloven av 2005 § 8: Adgangen til å strafforfølge forhold som er pådømt i utlandet

Når det i utlandet er avsagt endelig dom somgår inn undera) lov 25. mars 1977 nr. 22 om overføring av

straffeforfølging fra eller til annet europeiskland,

b) lov 20. juli 1991 nr. 67 om overføring av dom-felte, eller

c) internasjonal avtale innenfor Schengensam-arbeidet,

kan ikke straffesak reises eller straffedomavsies i Norge for samme straffbare forhold, når1. vedkommende ble frifunnet eller funnet skyl-

dig uten at det ble fastsatt noen reaksjon,eller

2. den idømte reaksjonen er helt fullbyrdet, erunder fullbyrding eller er bortfalt etter doms-landets regler.

Dersom strafforfølgningen i domslandet ikkehar skjedd etter krav fra norske myndigheter,kan forfølgning i Norge skje for saker som nevnti første ledd bokstav a og b, nåra) handlingen er foretatt i et område som nevnt

i § 4, jf. § 7,b) lovbryteren på handlingstidspunktet hadde

bosted i Norge eller var norsk statsborger,og allmenne hensyn tilsier forfølgning,

c) handlingen var rettet mot en person mednorsk offentlig verv, eller mot en offentliginstitusjon eller annet som er av offentligkarakter i Norge, eller lovbryteren selvhadde norsk offentlig verv, eller

d) Norge har folkerettslig rett eller plikt tilstrafforfølgning.

Dersom strafforfølgningen i domslandet ikkehar skjedd etter krav fra norske myndigheter,kan forfølgning i Norge skje for saker som nevnti første ledd bokstav c, nåra) handlingen helt eller delvis ble foretatt i

Norge. Ble handlingen bare delvis foretatt iNorge, gjelder unntaket likevel ikke dersomhandlingen delvis ble foretatt på territoriet tilden konvensjonspart som avsa dommen,

b) handlingen er straffbar i Norge som krigsfor-brytelse, folkemord, lovbrudd mot statensselvstendighet og sikkerhet, lovbrudd motstatsforfatningen og det politiske system,eller som kapring, sabotasje mot infrastruk-turen, grovt narkotikalovbrudd, ulovlig befat-ning med plutonium og uran, eller grovbrannstiftelse eller annen særlig farlig øde-leggelse, eller

c) handlingen ble foretatt av en norsk tjeneste-mann og var et brudd på vedkommendes tje-nesteplikter.


med mindre det er Kongen i statsråd som skalavgjøre spørsmålet i henhold til straffeprosesslo-ven § 64. Ved forsøk på overtredelse av straffebe-stemmelse med lengstestraff på 21 år, behøverikke tiltalespørsmålet avgjøres av riksadvokaten.Forslaget i denne utredningen er at tap av stats-borgerskap skal knyttes opp mot overtredelse avstraffebud som kan føre til fengsel i 21 år ellermer. Det vil dermed som regel være riksadvoka-ten som avgjør om det skal nedlegges påstand omtap av statsborgerskap i forbindelse med straffe-saken.

Videre kan retten idømme rettighetstap, selvom det ikke er lagt ned påstand om det, jf. straffe-prosessloven § 38 annet ledd annet punktum. Ret-ten vil dermed også på eget initiativ kunneidømme tap av statsborgerskap, selv om det ikkeer nedlagt påstand om dette.

Med de unntak som følger av straffeloven 2005§ 8 vil straffesak kunne reises i Norge selv om for-holdet allerede er pådømt i utlandet. Dersom ennorsk statsborger dømmes for straffbare forhold iutlandet, vil det avhenge av § 8 hvorvidt det kanreises straffesak i Norge med påstand om tap avnorsk statsborgerskap. Dersom tap av statsbor-gerskap knyttes til overtredelse av alvorlige straf-febestemmelser, slik det foreslås i denne utrednin-gen, vil staten kunne reise sak om tap av statsbor-gerskap i de fleste tilfeller der en person er dømtfor slike forhold i utlandet.

Fullbyrdet strafferettslig reaksjon ilagt i utlan-det for en handling som også blir pådømt i Norge,skal så vidt mulig trekkes fra i den norske dom-men, jf. straffeloven 2005 § 84. Bestemmelsenviderefører i det vesentlige straffeloven av 1902§ 13 fjerde ledd. Om § 13 fjerde ledd skriverAndenæs: «Reservasjonen «saavidt muligt» siktertil at det finnes straffer som gir mulighet for fra-drag for tidligere utstått straff, for eksempel hvisdommen går ut på tap av offentlig stilling.»6

10.5 Lovteknisk plassering og forslag til lovendringer

10.5.1 Statsborgerloven eller straffeloven?

De forutgående punktene leder frem til spørsmå-let om den lovtekniske plasseringen av regler omtap av statsborgerskap ved skade på nasjonensvitale interesser bør skje i statsborgerloven ellerstraffeloven.

Regler om erverv og tap av statsborgerskap er idag utelukkende regulert i statsborgerloven. Dettetaler for at eventuelle fremtidige regler om tap avstatsborgerskap fortsatt bør inntas i statsborgerlo-ven, slik at denne loven uttømmende regulerer desituasjoner hvor statsborgerskap kan tapes, tilbake-kalles eller kjennes ugyldig på annet vis.

Straffelovens system legger imidlertid tilgrunn at rettighetstap som straff skal være angitt istraffeloven. Det følger av straffeloven av 2005§ 29 første ledd at «straffene er […] f) rettighets-tap, jf. kapittel 10». Tap av statsborgerskap somfølge av straffbare handlinger utgjør et rettighets-tap som i henhold til straffelovens system forut-settes forankret i straffeloven, enten i straffelovenkapittel 10 eller gjennom en endring i straffeloven§ 29 første ledd bokstav f). En forankring i straffe-loven utelukker likevel ikke at tap av statsborger-skap primært er regulert i statsborgerloven.

Slik lovgivningen er utformet per i dag anbefa-les at tap av statsborgerskap reguleres i statsbor-gerloven, men med henvisning til de straffebud istraffeloven som kan lede til tap av statsborger-skap. Statsborgerloven vil dermed fortsatt uttøm-mende regulere erverv og tap av statsborgerskap,riktignok supplert av konkrete straffebud i straffe-loven.

I tillegg til regulering i statsborgerloven – iden hensikt å opprettholde også straffelovens sys-tem – anbefales at det inntas en endring i straffelo-ven § 29 første ledd bokstav f) eller i straffelovenkapittel 10. Dette blir for å synliggjøre at rettig-hetstap i form av tap av statsborgerskap primærter regulert i statsborgerloven.

10.5.2 Statsborgerloven kapittel 5

Som konkludert med i foregående punkt, bør enbestemmelse om tap av statsborgerskap somfølge av skade på nasjonens vitale interesser plas-seres i statsborgerloven. Tap og tilbakekall avstatsborgerskap er regulert i lovens kapittel 5, ogen ny bestemmelse om tap av statsborgerskap børderfor inn i lovens kapittel 5.

Statsborgerloven kapittel 5 strekker seg fra§ 23 til § 26, og kapitlet har ingen ledige ellertomme paragrafer. Paragrafene 23 til 26 inne-holder bestemmelser om tap av statsborgerskapfor andre forhold enn straffbare forhold. Det fallerderfor ikke naturlig å plassere regler om tap avstatsborgerskap som følge av skade på nasjonensvitale interesser som et tredje eller fjerde ledd tilen av de eksisterende paragrafer. Tap av statsbor-gerskap som følge av skade på nasjonens vitaleinteresser er av en slik grunnleggende karakter at

6 Andenæs, Johs., Magnus Matningsdal (red.) og Georg f.Rieber-Mohn (red.) (2004) Alminnelig strafferett, 5. utgave,Universitetsforlaget


regler om dette bør synliggjøres gjennom en egenbestemmelse.

Fra et rettslig perspektiv har tap av statsbor-gerskap som følge av skade på nasjonens vitaleinteresser størst likhet med den eksisterende § 23som omhandler tap av statsborgerskap dersomman aktivt søker annet statsborgerskap. En nybestemmelse om tap av statsborgerskap vedskade på nasjonens vitale interesser kan plasseressom ny § 23a.

Et annet alternativ vil være å plassere bestem-melsen sist i kapitlet, slik at det etableres en ny§ 26a. Dermed bryter man ikke opp systematik-ken i de eksisterende bestemmelsene i statsbor-gerloven kapittel 5.

Hvorvidt man velger å plassere tap av statsbor-gerskap som ny § 23a eller ny § 26a har ingenrettslig betydning. På denne bakgrunn anbefalesat man i minst mulig utstrekning rører ved deneksisterende systematikken og plasserer nybestemmelse som statsborgerloven § 26a.

10.5.3 Ny statsborgerlov § 26a

Forslag til ny § 26a i statsborgerloven bør inne-holde et første ledd som spesifiserer når tap avstatsborgerskap kan skje. Første ledd bør såledesgi en beskrivelse av det rettslige utgangspunktetfor at tap kan skje. Eventuelle senere ledd børinneholde unntak eller modifikasjoner til det retts-lige utgangspunktet i første ledd.

På bakgrunn av de forutgående drøftelsene vilde rettslige utgangspunktene for tap av statsbor-gerskap være to. For det første må det synliggjø-res hvilke straffbare forhold som kan lede til tapav statsborgerskap. For det andre må det synlig-gjøres at det bare er den som har annet statsbor-gerskap enn norsk statsborgerskap som kan tapesitt norske statsborgerskap etter disse reglene.Disse to utgangspunktene kan enten formuleres ien og samme setning, eller de kan formuleres i tosetninger.

Dersom de to rettslige utgangspunkter formu-leres i én setning, kan første ledd lyde:

Den som har norsk og annet statsborgerskap,kan tape sitt norske statsborgerskap ved over-tredelse av straffeloven § 131 eller en bestem-melse som kan lede til fengsel i 21 år eller meretter straffeloven kapitlene 16 eller 17.

I tillegg kan det uttrykkelig formuleres at tap avstatsborgerskap må skje ved dom eller som etledd i straffeutmålingen. En slik formulering kanlyde:

Den som har norsk og annet statsborgerskap,kan ved dom tape sitt norske statsborgerskapdersom vedkommende straffes for overtre-delse av straffeloven § 131 eller en bestem-melse som kan lede til fengsel i 21 år eller meretter straffeloven kapitlene 16 eller 17.

Derom de to rettslige utgangspunktene formule-res i to setninger, kan bestemmelsen lyde:

Den som overtrer straffeloven § 131 eller enbestemmelse som kan lede til fengsel i 21 åreller mer etter straffeloven kapitlene 16 eller17, kan tape sitt norske statsborgerskap. Ingenkan tape sitt norske statsborgerskap dersomdette fører til statsløshet.

Eller:

Den som overtrer straffeloven § 131 eller enbestemmelse som kan lede til fengsel i 21 åreller mer etter straffeloven kapitlene 16 eller17, kan tape sitt norske statsborgerskap, såfremt vedkommende har annet statsborger-skap.

De ulike alternativene formidler de samme retts-lige utgangspunkter. Det anbefales likevel at detførste alternativet benyttes: Den er kortfattet, mensamtidig presis. Den får tydelig frem at dobbeltstatsborgerskap er en forutsetning for at overtre-delse av straffeloven kan lede til tap av statsbor-gerskap. Og den følger samtidig den sammespråklige stilen som de øvrige bestemmelsene ikapittel 5 i statsborgerloven.

Det anbefales heller ikke at det inntas formule-ringer om at tap av statsborgerskap skal skje veddom eller liknende formuleringer. Dette er selv-sagt når tap av statsborgerskap inngår som en delav straffeutmålingen i en straffesak. Uttrykk som«ved dom» eller liknende kan tvert i mot skapeuklarhet om hvorvidt det er adgang til å treffedomsslutning om tap av statsborgerskap utenforstraffesaken.

I forslagets annet ledd bør det fremkomme atreglene ikke kommer til anvendelse på mindreå-rige. Den nærmere formuleringen for dette blebehandlet i punkt 10.3.1 foran:


I tillegg til selve hovedteksten i ny § 26a i statsbor-gerloven bør bestemmelsen også ha en overskrift


slik de øvrige paragrafer i statsborgerloven kapit-tel 5 har. Overskriften bør synliggjøre hvilke situa-sjoner som reguleres i paragrafen og en passendeoverskrift vil da være:

Tap av statsborgerskap ved straffbare for-hold

Det anbefalte forslag til ny § 26a i statsborgerlo-ven lyder da:

Tap av statsborgerskap ved straffbare for-hold

Den som har norsk og annet statsborger-skap, kan tape sitt norske statsborgerskap vedovertredelse av straffeloven § 131 eller enbestemmelse som kan lede til fengsel i 21 åreller mer etter straffeloven kapitlene 16 eller 17.


10.5.4 Straffeloven § 29 og kapittel 10

Straffeloven 2005 § 29 lister opp ulike former forstraff i første ledd bokstav a) til f). Rettighetstap erlistet opp under bokstav f), med en videre henvis-ning til straffeloven kapittel 10. Dette gjør at ret-tighetstap i form av tap av statsborgerskap entenmå synliggjøres i straffeloven § 29 første ledd bok-stav f) eller i kapittel 10.

I straffeloven kapittel 10 finner vi ingen over-sikt over mulige rettighetstap, slik det er å for-vente av nyere lovgivning. Kapitlet inneholder fireparagrafer (§§ 56-59), hvorav de to første paragra-fene regulerer henholdsvis rettighetstap i form avtap av stilling etc. og såkalt kontaktforbud. De tosiste paragrafene i kapitlet regulerer generellespørsmål som ikrafttredelse, varighet og foreningmed andre straffer.

Systematikken i straffeloven kapittel 10 gjør detumulig å legge til eller trekke fra nye rettighetstaputen å lage uorden i kapitlet. Ideelt sett burde denførste paragrafen i dette kapitlet gitt en oversiktover hvilke rettighetstap som i øyeblikket er gjel-dende rett, gjennom en enkel opplisting fra bokstava), b), c) osv. Hadde straffeloven kapittel 10 hatt enslik naturlig innledende bestemmelse om hvilkerettighetstap vi har i norsk straffelovgivning, kunnetap av statsborgerskap vært naturlig føyet til somett av flere rettighetstap. I så fall kunne det værtgjort en enkel tilføyelse i for eksempel en ny bok-stav c), der det fremkommer at tap av statsborger-skap som følge av straffbare forhold er nærmereregulert i statsborgerloven § 26a.

I stedet for en slik innledende bestemmelseom hvilke rettighetstap vi har, begynner straffelo-ven kapittel 10 rett på reguleringen av et helt kon-kret rettighetstap i § 56 og deretter en annen formfor rettighetstap i § 57. Dette gjør at en nærmereregulering av tap av statsborgerskap for straffbareforhold i kapittel 10 enten må skje i ny § 56a eller§ 57a. Dette vil imidlertid gjøre straffeloven kapit-tel 10 nokså uoversiktlig.

Det er også grunn til å tro at det allerede i dageksisterer svakheter med straffeloven kapittel 10,for eksempel savnes regler om tap av stemmerett.I henhold til Grunnloven § 53 bokstav a) kan lov-giver gi regler om tap av stemmerett dersom detforeligger straffbare forhold som foreskrevet i lov.Slike regler er ikke kommet til uttrykk i straffelo-ven kapittel 10, og det er heller ikke lett å se avdagens regelverk om tap av stemmerett overho-det er videreført med straffeloven av 2005.

Det er derfor fristende å revidere kapittel 10 istraffeloven av 2005 slik at kapitlet generelt opp-dateres, blir mer leservennlig og mer fleksibeltved fremtidige endringer i reglene om rettighets-tap. En slik reorganisering faller imidlertid uten-for denne utredningens mandat og er i sin almin-nelighet en oppgave som ligger til Justis- ogberedskapsdepartementets lovavdeling. For denneutredningen er det enkleste derfor at det vedtas ettillegg i straffeloven § 29 første ledd bokstav f) omat rettighetstap også er regulert i statsborger-loven § 26a.

10.5.5 Endring i straffeloven § 29 første ledd bokstav f)

For å synliggjøre i straffeloven av 2005 at tap avstatsborgerskap kan skje etter nærmere regler istatsborgerloven, foreslås en endring i straffelo-ven § 29 første ledd bokstav f). En slik endringkan formuleres som følger (forslag til endringfremhevet i kursiv):

Straffene er […] f) rettighetstap, jf. kapittel 10eller statsborgerloven § 26a.

Denne løsningen er ikke rettsteknisk optimal,men den får frem det grunnleggende rettsligeutgangspunktet om at statsborgerloven inne-holder regler om rettighetstap ved straffbare for-hold ved siden av straffeloven kapittel 10. Medmindre Justis- og beredskapsdepartementets lov-avdeling foreslår en revisjon av straffeloven kapit-tel 10 som innbefatter tap av statsborgerskap,anbefales at straffeloven § 29 første ledd bokstavf) endres i tråd med ordlyden ovenfor.

Del IVØkonomiske og administrative konsekvenser


Kapittel 11

Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser

11.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Innledning

Det anbefales i denne utredningen at eventuelleregler om tap av statsborgerskap skal knyttesdirekte opp til overtredelse av konkrete straffebe-stemmelser.

Tapsbestemmelsene knyttes dermed til enstraffeprosess, med tilhørende etterforskning,saksforberedelse, straffesak og eventuelt utvis-ning og uttransportering av den straffedømte vedtap av det norske statsborgerskapet. Det er imid-lertid rimelig å anta at det vil være snakk om gan-ske få tilfeller.

Det er vanskelig å si hva innføringen av dennetapsbestemmelsen vil koste i kroner, fordi det erfor mange ulike scenario og forhold som må tas ibetraktning. En beskrivelse av den administrativeprosessen kan gi et inntrykk av forventede kost-nader og tidsbruk.

Saksforberedelser

Antatt ressursbruk avhenger av forbrytelsensalvorlighetsgrad og omfang. Eksempelvis vil etter-forskning av forbrytelser begått i utlandet normaltvære mer ressurskrevende enn forbrytelserbegått på norsk jord.

Straffesaker der spørsmål om tap av statsbor-gerskap skal behandles, vil kreve noe mer ressur-ser til saksforberedelse og bevisføring utover detsom er vanlig i straffesaker. Det skal dokumente-res om den det gjelder har dobbelt statsborger-skap og om tap av statsborgerskap vil være en for-holdsmessig og lovlig reaksjon, jf. norsk lov oginternasjonale konvensjoner Norge er bundet av.

Påtalemyndigheten skal bevise tiltaltes tilknyt-ning til Norge og til det andre landet vedkom-mende har statsborgerskap i. Det vil være nødven-dig å innhente informasjon fra relevante institusjo-ner i både Norge og utland.

Rettssak

Tap av statsborgerskap, slik det er foreslått idenne utredningen, er en straff i form av et rettig-hetstap som må idømmes av domstolene. Domsto-lens utgifter ved en sak i tingretten er omtrent11 500 kroner per dag, mens den i lagmannsrettener cirka 24 000 kroner per dag. Tallene inkludererutgifter til dommere og saksbehandlere samt hus-leie, strøm med mer. Tallene inkluderer ikke utgif-ter til IKT.1

Spørsmålet om tap av statsborgerskap vil væreen problemstilling som domstolene tar stilling til,som en del av straffeutmålingen, etter at domsto-len har funnet den tiltalte skyldig. Ved vurderin-gen av om domstolene skal fradømme statsbor-gerskapet, må domstolen ta stilling til om vilkå-rene for tap av statsborgerskap er oppfylt, her-under gjøre en forholdsmessighetsvurdering.Tidsbruken på forholdsmessighetsvurderingenvil antagelig være ganske lik, uavhengig av hvorkomplisert straffesaken ellers er. Siden tap avstatsborgerskap blir et ytterligere spørsmål somskal prosederes og vurderes, vil dette normaltmedføre økt tids- og ressursbruk for domstoleneog påtalemyndighetene. Det er rimelig å anta atvurderingen som skal gjøres vil kreve om lag densamme ressursbruken som forholdsmessighets-vurderingen i en utvisningssak. Man kan anslå atspørsmålet om tap av statsborgerskap, vil føre tilén til to dager lengre behandling i hver rettsin-stans, og dermed noe økte kostnader for domsto-lene.

Behandling i Høyesterett er en sannsynligmerutgift. Både påtalemyndighetene og den straf-fedømte har mulighet til å anke over straffeutmå-lingen til Høyesterett. Det er rimelig å anta at defleste som taper sitt statsborgerskap vil ønske åprøve denne avgjørelsen for Høyesterett, selv omvedkommende ikke ønsker å anke den øvrigestraffeutmålingen. Man kan anta at det må settesav en til fire dager til denne behandlingen.

1 E-post fra Domstolsadministrasjonen av 16.2.15


Forsvarere, tolker, sakkyndige, vitner og med-dommere godtgjøres over Justis- og beredskaps-departementets budsjett kapittel 466 Særskiltestraffesaksutgifter. Det må påberegnes noe økteutgifter på denne posten, avhengig av antall sakerder tiltalte har opptrådt sterkt til skade for nasjo-nens vitale interesser.

Utvisning og uttransportering

Utvisning og utsendelse vil være spørsmål somgjerne vil oppstå i kjølvannet av saker der norskstatsborgerskap tapes etter en eventuell ny taps-bestemmelse. Utgifter i forbindelse med utvis-ningssaken kan dermed være en indirekte konse-kvens av tapet av det norske statsborgerskapet.

Årsakene til at personer blir utvist fra Norge erenten brudd på utlendingsloven eller straffeloven,se kapittel 3.6. I 2013 var de gjennomsnittligeomkostningene for saksbehandling i Utlendings-direktoratet per utvisningssak i underkant av 6500 kroner.2 Det kan tenkes at saksbehandlingen ide tilfeller denne utredningen belyser, vil væremer ressurskrevende. Utlendingsdirektoratetsavgjørelse kan påklages til Utlendingsnemnda,noe som vil føre til økt ressursbruk også der.

En annen mulig merutgift oppstår dersomutvisningsvedtaket, eller avslag på omgjøringsbe-gjæringer, prøves for domstolene.

De tilfellene der uttransportering blir relevantsom følge av utvisning for brudd på straffeloven,vil normalt havne på prioriteringslisten til politietsutlendingsenhet. Dette vil også gjelde tilfeller derstatsborgerskap er tapt i forbindelse med en straf-fesak og vedkommende utvises i etterkant. Res-sursbruken vil dermed ikke gå utover eksis-terende budsjettrammer.

Dersom det oppstår saker der en person hartapt sitt statsborgerskap, men er vernet motutsendelse, kan dette føre til økt ressursbruk ogøkte kostnader blant annet for politi, rettsvesen ogutenrikstjenesten, herunder til arbeid medreturavtaler.

11.2 Andre vesentlige konsekvenser

Når det gjelder vurderingen av andre konsekven-ser enn de økonomiske og administrative visesdet til foregående kapitler i utredningen.

Problemstillingens relasjon til menneskeret-tighetene vurderes særlig i kapittel 6 og 7, her-under diskrimineringsvern og barns rettigheter.

I kapittel 9.1 gis en oppsummering av hvilkerettslige rammer de internasjonale konvensjo-nene setter. I kapittel 9.3 gis en oversikt over kon-sekvenser forslaget kan tenkes å få for denenkelte og for samfunnet. Blant annet omtaleskonsekvenser for forebygging av terror og radika-lisering, integrering og utenrikspolitisk samar-beid.2 E-post fra Utlendingsdirektoratet av 4.3.2015

Del VForslag til lovendringer


Kapittel 12

Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

Til statsborgerloven § 26a

§ 26a Tap av statsborgerskap ved straffbare for-hold.

Den som har norsk og annet statsborgerskap,kan tape sitt norske statsborgerskap ved overtredelseav straffeloven § 131 eller en bestemmelse som kanlede til fengsel i 21 år eller mer etter straffelovenkapitlene 16 eller 17.

Ingen kan tape sitt norske statsborgerskap etterdenne bestemmelsen for handlinger begått før fylte18 år.

Første ledd setter vilkår for når norsk statsbor-gerskap kan tapes som følge av straffbare forhold.

Det er for det første et vilkår at den det gjelderhar minst ett annet statsborgerskap på det tids-punkt hvor norsk statsborgerskap tapes. Detteinnebærer at vedkommende ikke kan gjøres stats-løs gjennom beslutning om tap av statsborger-skap. Hvorvidt vedkommende lett kan erverve etannet statsborgerskap eller burde ervervet etannet statsborgerskap, er ikke relevant for mulig-heten til å frata ham eller henne det norske stats-borgerskapet. Den det gjelder må være faktiskinnehaver av minst ett annet statsborgerskap forat det norske statsborgerskapet kan tapes. Detandre statsborgerskapet må være relatert til enstat som tilfredsstiller vilkårene for statsdannelseetter folkeretten. Hvorvidt staten eller selvstyre-myndighetene er anerkjent av Norge er utenbetydning, så lenge staten tilfredsstiller folkeret-tens krav. Se kapittel 5.9 for en nærmere redegjø-relse av statsløsreservasjonen.

Tap kan skje uavhengig av hvordan norskstatsborgerskap er ervervet. Tap kan også skjeuavhengig av hvordan annet statsborgerskap erervervet.

Dernest er det et vilkår for tap av statsborger-skap etter denne bestemmelsen at vedkommendeovertrer enten straffeloven § 131 eller en bestem-melse i straffeloven kapittel 16 eller en bestem-melse i straffeloven kapittel 17. For overtredelseav en bestemmelse i kapitlene 16 eller 17 må ved-

kommende ha overtrådt en bestemmelse som haren øvre strafferamme på 21 eller 30 års fengsel.

Forbudet mot tilbakevirkende lover tilsier attap av statsborgerskap utelukkende kan finne stedder de straffbare forhold er begått etter at lovend-ringen trådte i kraft. Se nærmere punkt 7.4.

Tap av statsborgerskap etter denne bestem-melsen regnes som straff i form av rettighetstap.Hvorvidt vedkommende taper sitt norske stats-borgerskap vil inngå som en del av domstoleneskonkrete straffeutmåling. Det er dermed domsto-lene som skal avgjøre om statsborgerskapet skaltapes som en konsekvens av at vedkommende erfunnet skyldig i straffbare forhold som foreskre-vet i første ledd. Påtalemyndigheten avgjør om detskal reises straffesak etter gjeldende prosessre-gler og kan i den forbindelse nedlegge påstandom tap av norsk statsborgerskap. Retten kanvidere idømme rettighetstap i en straffesak selvom det ikke er lagt ned påstand om det, jf. straffe-prosessloven § 38 annet ledd annet punktum. Ret-ten må imidlertid se til at tiltalte gis tilstrekkeligmulighet til å fremlegge opplysninger som kantale mot at statsborgerskapet tapes. Med de unn-tak som følger av straffeloven 2005 § 8 kan straffe-sak om tap av statsborgerskap etter § 26a reises iNorge selv om forholdet for øvrig er pådømt iutlandet.

Bestemmelsen er på lik linje med de flestestraffebestemmelser utformet som en skjønns-bestemmelse. Dersom vilkårene er oppfylt, kandomstolene som et ledd i straffeutmålingen,beslutte at statsborgerskapet tapes. Vurderingenmå da skje på bakgrunn av karakteren og alvorlig-hetsgraden av det straffbare forhold som vedkom-mende er funnet skyldig i, samt vedkommendespersonlige og familiære forhold, særlig sett i lysav bestemmelser om respekt for privat- og familie-liv i Grunnloven § 102 og Den europeiske men-neskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. Tap avstatsborgerskap kan bare finne sted dersom detteanses som et rimelig og forholdsmessig tiltak.

Tap av statsborgerskap kan ilegges sammenmed for eksempel fengsel, forvaring eller bot.


Den samlede utmålingen av straff skal stå i etrimelig forhold til lovbruddet, jf. straffeloven av2005 § 29 annet ledd.

Annet ledd bestemmer at ingen kan tape sittnorske statsborgerskap etter § 26a for handlingerbegått før fylte 18 år. Dette innebærer at selv omden mindreårige er strafferettslig ansvarlig forhandlingene, kan utmålingen av straff ikke inklu-dere tap av statsborgerskap. Det følger implisitt avbestemmelsen at mindreårige heller ikke kan tapenorsk statsborgerskap fordi foreldre taper stats-borgerskapet som følge av straffbare forhold.

Til straffeloven 2005 § 29 første ledd bokstav f

§ 29. StraffeneStraffene er

a) fengsel, jf. kapittel 6,b) forvaring, jf. kapittel 7,c) samfunnsstraff, jf. kapittel 8,d) ungdomsstraff, jf. kapittel 8 a,e) bot, jf. kapittel 9, ogf) rettighetstap, jf. kapittel 10 eller statsborger-

loven § 26a.Når det ved fastsetting av straff er aktuelt å

ilegge flere strafferettslige reaksjoner, jf. første

ledd og § 30, skal den samlede reaksjonen stå iet rimelig forhold til lovbruddet.

Lovforslaget tar utgangspunkt i straffeloven av2005 i det denne antagelig vil tre i kraft før even-tuelle endringer i statsborgerloven m.v.

Straffeloven av 2005 § 29 bestemmer hvilkereaksjoner som omfattes av straffelovens formellestraffebegrep. Ved å ta inn en henvisning til stats-borgerloven § 26a i § 29 første ledd bokstav f), viltap av statsborgerskap defineres som straff i formav rettighetstap etter straffeloven av 2005.

Saker om tap av statsborgerskap etter § 26askal behandles etter reglene i straffeprosessloven,jf. straffeprosessloven § 1. Straffeloven av 2005§ 59 om forening av rettighetstap med andre straf-fer vil gjelde også i saker der statsborgerskaptapes etter § 26a så langt bestemmelsen passer.Tilsvarende kommer straffeloven av 2005 § 58 før-ste ledd til anvendelse så langt bestemmelsen pas-ser. Av denne bestemmelsen følger det at rettig-hetstapet trer i kraft fra det tidspunkt hvor dom-men er endelig avgjort.


Kapittel 13

Lovforslag

Forslag til lov om endringer i statsborgerlovenog straffeloven

II lov om norsk statsborgerskap 10. juni 2005

nr. 51 skal ny § 26a lyde:

§ 26a Tap av statsborgerskap ved straffbare forholdDen som har norsk og annet statsborgerskap,

kan tape sitt norske statsborgerskap ved overtredelseav straffeloven § 131 eller en bestemmelse som kanlede til fengsel i 21 år eller mer etter straffelovenkapitlene 16 eller 17.

Ingen kan tape sitt norske statsborgerskap etterdenne bestemmelsen for handlinger begått før fylte18 år.

III lov om straff 20. mai 2005 nr. 28 skal § 29 før-

ste ledd bokstav f) lyde:f) rettighetstap, jf. kapittel 10 eller statsborger-

loven § 26a.III

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.

92 NOU 2015: 4Referanse- og litteraturliste Tap av norsk statsborgerskap

Referanse- og litteraturliste

Andenæs, Johs., Magnus Matningsdal (red.) ogGeorg f. Rieber-Mohn (red.) (2004) Alminneligstrafferett, 5. utgave, Universitetsforlaget

De Groot, Gerard-René og Maarten P. Vink(2014): Best Practices in Involuntary Loss of Natio-nality in the EU, CEPS paper in Liberty andSecurity No. 73 november 2014

Eskeland, Ståle (2006): Strafferett, 2. utgave,Cappelen Damm Akademisk

Fleischer, Carl August (2005): Folkerett, Uni-versitetsforlaget

Høstmælingen, Njål (red.), Elin S. Kjørholt(red.) og Kirsten Sandberg (red.) (2012): Barne-konvensjonen – barns rettigheter i Norge, 2. utgave,Universitetsforlaget

Ruud, Morten og Geir Ulfstein (2011): Innfø-ring i folkerett, Universitetsforlaget

Dommer

Den europeiske menneskerettsdomstolen (1968):Case «Relating to Certain Aspects of the Laws onthe Use of Languages in Education in Belgium»(avsagt 23. juli 1968)

Den europeiske menneskerettsdomstolen(1976): Engel m.fl. mot Nederland (avsagt 8. juni1976).

Den europeiske menneskerettsdomstolen(1979): Sunday Times mot Storbritannia (avsagt26. april 1979). EMD-6538–74

Den europeiske menneskerettsdomstolen(2001): Boultif mot Sveits (avsagt 2.8.2001).EMD-2000–54273

Den europeiske menneskerettsdomstolen(2006): Rodrigues da Silva m.fl. mot Nederland(avsagt 31.1.2006). EMD-1999–50435

Den europeiske menneskerettsdomstolen(2006): Üner mot Nederland (avsagt 18.10.2006).EMD-1999–46410

Den europeiske menneskerettsdomsol (2008):Darren Omoregie m.fl. mot Norge (dom avsagt31.8.2008)

Den europeiske menneskerettsdomstolen(2011): Genovese mot Malta (avsagt 11.10.2011).EMD-2009–53124

Den europeiske menneskerettsdomstolen(2012): Kuric m.fl. mot Slovenia (avsagt26.6.2012). EMD-2006–26828Norske dommer: HR-2015–289-A HR-2015–206-A Rt. 1958 side 479 Rt. 1973 side 433 Rt. 1998 side 1945 og 1947 Rt. 2000 side 59 Rt. 2004 side 357 Rt. 2006 side 293 Rt. 2007 side 667 Rt. 2009 side 543 Rt. 2009 side 780 Rt. 2010 side 1445 Rt. 2012 side 1985

Konvensjoner

Den europeiske menneskerettskonvensjon av1950

Europarådets konvensjon om begrensning avtilfeller med dobbelt statsborgerskap og om mili-tære forpliktelser i tilfeller av dobbelt statsborger-skap av 1963

Europarådets konvensjon om statsborgerskapav 1997

FNs konvensjon mot rasediskriminering av1965

FNs konvensjon om barns rettigheter av 1989FNs konvensjon om begrensning av statsløs-

het av 1961FNs konvensjon om sivile og politiske rettig-

heter av 1966FNs konvensjon om statsborgeskap av 1930FNs konvensjon om statsløses stilling av 1954FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og

kulturelle rettigheter av 1966FNs verdenserklæring om menneskerettighe-

ter av 1948

NOU 2015: 4 93Tap av norsk statsborgerskap Referanse- og litteraturliste

Offentlige publikasjoner

Dokument 16 (2011–2012): Rapport til Stortingetspresidentskap fra Menneskerettighetsutvalget ommenneskerettigheter i Grunnloven

Europarådets konvensjon om statsborgerskap(1997): Explanatory Report

Justis- og beredskapsdepartementet (2014):Handlingsplan mot radikalisering og voldeligekstremisme

Justis- og beredskapsdepartementet (2014):Høring – forslag om kriminalisering av vissehandlinger knyttet til væpnet konflikt (fremmedkri-ger), høringsbrev av 4.7.2014

Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norskstatsborgerskap, Kommunal- og regionaldeparte-mentet

Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlen-dingers adgang til riket og deres opphold her (utlen-dingsloven), Arbeids- og inkluderingsdepartemen-tet

Prop. 64 L (2014–2015) Lov om ikraftsetting avstraffeloven 2005, Justis- og beredskapsdeparte-mentet

UN Committee on the Elimination of RacialDiscrimination, General Recommendation No. 30:Discrimination against Non-Citizens (2004)

UN Committe on the Rights of the Child, Gene-ral comment No. 14 (2013) on the right of the childto have his or her best interests taken as a primaryconsideration (art.3, para. 1), 29 May 2013

UN High Commissioner for Refugees(UNHCR) (2013): Expert Meeting on interpretingArticle 5–6 of the 1961 Statelessness Conventionand Avoiding Statelessness resulting from Loss andDeprivation of Nationality. Summary Conclusions

UN High Commissioner for Refugees(UNHCR), Guidelines on Statelessness No. 4:Ensuring Every Child’s Right to Acquire a Nationa-lity through Articles 1–4 of the 1961 Convention onthe Reduction of Statelessness, 21 December 2012,HCR/GS/12/04

UN High Commissioner for Refugees(UNHCR), Handbook on Protection of Stateless Per-sons, 30 June 2014

UN Human Rights Committee, GeneralComment 27, Freedom of movement (Art.12), U.N.Doc CCPR/C/21/Rev.1/Add.9 (1999)

UN Human Rights Council, Human rights andarbitrary deprivation of citizenship: report of theSecretary-General, 19 September 2013

UN International Law Commission, Fourthreport on the expulsion of aliens, A/CN.4/594

Utlendingsdirektoratet (2010): Saksbehand-lingsrutiner – utvisning av straffedømte utlendin-ger, jf. utlendingsloven § 67 første ledd bokstav c,§ 68 første ledd bokstav b eller § 122, RS 2010–005

Utlendingsdirektoratet (2010): Utvisning etterutlendingsloven §§ 66, 67 og 68 - brudd på utlen-dingsloven og/eller straffbare forhold, RS 2010–024

Lover og forskrifter

Grunnloven. Kongeriket Norges Grunnlov 17.mai 1814

Straffeloven. Almindelig borgerlig straffelov22. mai 1902 nr. 10

Vernepliktsloven. Lov 17. juli 1953 nr. 29 omverneplikt

Straffeprosessloven. Lov 22. mai 1981 nr. 25om rettergangsmåten i straffesaker

Adopsjonsloven. Lov 28. februar 1986 nr. 8 omadospjon

Straffeloven. Lov 20. mai 2005 nr. 28 om straffStatsborgerloven. Lov 10. juni 2005 nr. 51 om

norsk statsborgerskapUtlendingsloven. Lov 15. mai 2008 nr. 35 om

utlendingers adgang til riket og deres opphold herDiskrimineringsloven om etnisitet. Lov 21. juni

2013 nr. 60 om forbud mot diskriminering pågrunn av etnisitet, religion og livssyn

Statsborgerforskriften. Forskrift 30. juni 2006nr. 756 om erverv og tap av norsk statsborgerskap

Utlendingsforskriften. Forskrift 15. oktober2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket ogderes opphold her

94 NOU 2015: 4Vedlegg 1 Tap av norsk statsborgerskap

Vedlegg 1

Notat vedrørende hvordan innføring av regler for tap av statsborgerskap vil kunne antas å forebygge terror,

radikalisering og liknende

Truls Hallberg Tønnessen (FFI)

Spørsmålet i oppdraget lyder som følger: Hvilkemulige konsekvenser kan det få for terror og radi-kalisering i Norge dersom det innføres nye reglerom tap av statsborgerskap for personer som entena) frivillig har tjenestegjort i fremmed makts tje-neste og/eller b) skader Norges vitale interesser.Radikalisering vil her bli definert som «en prosessder personer eller grupper gradvis aksepterer ogtar i bruk vold som politisk virkemiddel.»1

For å diskutere konsekvensene av nye reglertap av statsborgerskap kan det være hensiktsmes-sig å differensiere mellom to grupper av befolk-ningen som kan tenkes å påvirkes ulikt. Den før-ste gruppa utgjør personer som allerede kan sieså være «fullradikalisert» og som har sluttet seg tileller sympatiserer med terrorgrupper, eller somhar framsatt trusler om angrep mot norskeinteresser. Dette er en liten gruppe på 50–150 per-soner, men det er blant denne gruppa det er mestaktuelt at en eventuelt ny regel om tap av statsbor-gerskap vil bli prøvd.

Den andre gruppa består av individer somennå ikke er fullt ut radikaliserte men som kansies å være inne i en radikaliseringsprosess og/eller som har et potensial for å bli radikalisert. Deter blant denne gruppa nye regler om tap av stats-borgerskap sannsynligvis vil ha størst effekt, daenten i form av avskrekking eller eventuelt i formav ytterligere radikalisering. Det kan også disku-teres hvorvidt fremmedkrigere som ikke harbrutt norsk lov inngår i denne gruppa.2 I tilleggkommer den store majoriteten av norske statsbor-gere, uansett etnisk og religiøs bakgrunn, som tarsterk avstand fra ekstreme grupperinger og terro-risme.

1 Tidligere erfaring med tap av statsborgerskap

Når det gjelder tidligere erfaringer med regler omtap av statsborgerskap er det svært lite empiriinternasjonalt og dermed også lite eksisterendeforskning å basere seg på. Etter andre verdens-krig har tap av statsborgerskap hovedsakelig værtfrivillig ved at statsborgere har gitt avkall på sittstatsborgerskap for å få et annet statsborgerskapeller naturaliserte statsborgere som har blitt fra-dømt sitt statsborgerskap ettersom de har fått inn-vilget statsborgerskap basert på falske opplysnin-ger.3 Det er imidlertid to viktige unntak hvor stats-borgere har mistet sitt statsborgerskap grunnettilknytning til en terrorgruppe eller å ha skadetnasjonens interesser, nemlig Bosnia og Storbritan-nia. I begge landene har denne sanksjonen nestenutelukkende rammet muslimske fremmedkrigere.

Bosnia må sies å være et særtilfelle ettersomdet her dreide seg om i utgangspunktet ikke-bosniske muslimske fremmedkrigere som kom tilBosnia for å delta på bosnisk side i Bosniakrigen(1992–1995). Etter krigens slutt ble flere av dissefremmedkrigerne naturaliserte statsborgere avBosnia-Herzegovina enten som belønning for inn-

1 Se Anja Dalgaard-Nielsen, «Violent Radicalization inEurope: What We Know and What We Do Not Know,» Stu-dies in Conflict & Terrorism, 9 (2010), 798. For mer omradikalisering se også Magnus Ranstorp (ed.), Understan-ding Violent Radicalization - Terrorist and JihadistMovements in Europe, (Routledge: 2010).

2 Det finnes ingen entydig definisjon av «fremmedkriger»,men en vanlig definisjon er at dette er et individ som deltari en konflikt eller opprør individet ikke har etniske ellerfamiliære tilknytning til, og som ikke opptrer på vegne avoffisiell militær organisasjon og som ikke er motivert avmateriell gevinst. Se for eksempel Thomas Hegghammer,«The Rise of Muslim Foreign Fighters: Islam and the Glo-balization of Jihad,» International Security, 3 (2010/2011):53-94 og Brynjar Lia og Petter Nesser, «Norske mus-limske fremmedkrigere,» Nytt Norsk Tidsskrift, 4 (2014):399-416.

3 For en oversikt se for eksempel Craig Forcese, «A Tale ofTwo Citizenships: Citizenship Revocation for 'Traitors andTerrorists’,» Queen's Law Journal, 2 (2014): 551-586 ogMatthew J. Gibney,«‘A Very Transcendental Power’: Dena-turalisation and the Liberalisation of Citizenship in the Uni-ted Kingdom,» Political Studies, 3 (2013): 637–655.

NOU 2015: 4 95Tap av norsk statsborgerskap Vedlegg 1

satsen eller fordi de hadde giftet seg med enbosnisk statsborger. Hvor mange dette gjaldt erusikkert, og anslagene spriker mellom 400 og3000.4 I 2006 ble det igangsatt en prosess med ågjennomgå disse naturaliserte statsborgerska-pene, og i desember 2008 hadde minst 600 av demmistet sitt statsborgerskap og flere sendt hjem tilsine opprinnelige hjemland.5 Denne prosessenhar blitt kritisert for å være diskriminerende, litetransparent og utført etter amerikansk press(USA var faktisk også representert i kommisjonensom gikk gjennom statsborgerskapene.) Flere avde som ble sendt hjem til sine opprinnelige hjem-land skal også ha blitt torturert.6

Som en følge av det økende antall vestligestatsborgere som har oppsøkt konfliktområder ogsluttet seg til ekstreme grupperinger de senereårene har flere land innført eller vurdert å innførenye regler om tap av statsborgerskap. Så langt erdet imidlertid kun Storbritannia som har imple-mentert tiltaket. Fra 2002 og særlig i etterkant avterrorangrepet i London sommeren 2005, harStorbritannia gradvis lempet på restriksjonenesom må oppfylles for at noen kan miste sitt bri-tiske statsborgerskap, så lenge de har dobbeltstatsborgerskap. Dette gjelder både de som erfødt britiske og de som har blitt naturalisertestatsborgere. Fra januar 2006 og til mai 2011 skal13 britiske statsborgere ha mistet sitt statsborger-skap, og nesten samtlige var anklagd for koblin-ger til islamistiske terrorgrupper.7 I desember2013 ble det rapportert at 37 britiske statsborgerehadde mistet sitt statsborgerskap etter 2010, og at20 av disse tilfellene forekom i 2013. Dette talletinkluderer imidlertid også de som hadde fått inn-vilget statsborgerskap på feilaktig grunnlag. Enundersøkelse fra februar 2013 fant at av 18 somkunne identifiseres hadde 17 mistet sitt statsbor-gerskap fordi de utgjorde en trussel mot rikets

sikkerhet. Den eneste ikke-muslimen blant disse17 var den russisk-britiske Anna Chapman,anklagd for å være russisk spion. Av de identifi-serte og navngitte tilfellene har flere av de britiskestatsborgerne mistet sitt statsborgerskap grun-net koblinger til den al-Qaida relaterte terror-gruppa al-Shabaab i Somalia.8 Det er uklart hvormange av Syriafarerne som har mistet sitt britiskestatsborgerskap og lovforslagene her er under sta-dig revisjon og som i de fleste vestlige land er deten pågående diskusjon rundt denne problematik-ken.9

Storbritannia har imidlertid i stor grad prakti-sert en «administrativ behandling» hvor proses-sen rundt tap av statsborgerskap har foregått forlukkede dører i utlendingsforvaltningen og ikkegjennom åpne rettsaker med tiltalte tilstede. Dettehar også medført at flere britiske statsborgere harblitt fratatt sitt statsborgerskap mens de har vært iutlandet. Denne ordningen har blitt kritisert bådeav jurister og av terrorforskere på grunn av man-glende åpenhet, tiltaltes manglende mulighet til åanke og at det i praksis medfører at fremmedkri-gerne blir fanget i konfliktområdet uten mulighettil å komme hjem igjen.10 To av de som mistet sittbritiske statsborgerskap ble kort tid etterpå drepti amerikanske droneangrep, mens en tredje sitternå på isolat i et amerikansk høysikkerhetsfengselanklagd for koblinger til den somaliske gruppenal-Shabaab.11 Forskere og analytikere har ogsåpåpekt at man risikerer å miste verdifull etterret-ningsinformasjon ettersom man blir forhindret framuligheten til å avhøre eventuelt hjemvendtefremmedkrigere.12

4 Stephanie Zosak, «Revoking Citizenship in the Name ofCounterterrorism: The Citizenship Review CommissionViolates Human Rights in Bosnia and Herzegovina,» Nort-hwestern Journal of International Human Right, 2 (2010):216-232 og Jeanine de Roy van Zuijdewijn and Edwin Bak-ker «Returning Western Foreign Fighters: The Case of Afg-hanistan, Bosnia and Somalia,» The International Centrefor Counter –Terrorism, June 2014.

5 Zosak (2010).6 For denne kritikken se særlig Zosak (2010) og Darryl Li,

«Universal Enemy?: «Foreign Fighters» and Legal Regimesof Exclusion and Exemption under the «Global War on Ter-ror»,» Columbia Human Rights Law Review, 2 (2010): 355-428. Se også Jonathan Finer, «In Bosnia, Former FightersFace Expulsion,» Washington Post, 4 September 2007.

7 Gibney (2013) og Katrin Bennhold, «Britain IncreasinglyInvokes Power to Disown Its Citizens,» New York Times, 9April 2014.

8 Chris Woods og Alice K Ross, «‘Medieval Exile': The 42 Bri-tons Stripped of their Citizenship,» The Bureau of Investi-gative Journalism, 26 February 2013.

9 Se for eksempel Alice Ross, Patrick Galey, Nigel Morris,«Exclusive: No way back for Britons who join the Syrianfight, says Theresa May,» The Independent, 23 December2013, Alan Travis, «Counter-terrorism and security bill: pro-posals and pitfalls,» The Guardian, 24 November 2014.

10 Shiraz Maher and Peter Neumann, «Offering Foreign Figh-ters in Syria and Iraq a Way Out,» The International Centrefor the Study of Radicalisation and Political Violence,August 2014 og Alan Travis and Patrick Wintour, «Plan torefuse jihadis re-entry to UK breaches citizenship laws, saycritics,» The Guardian, 14 November 2014,

11 Alice K Ross «Stripped of his UK citizenship, now MahdiHashi is in solitary confinement in New York,» The Bureauof Investigative Journalism, 19 April 2014, og Chris Woods ,Alice K Ross , Oliver Wright, «British terror suspectsquietly stripped of citizenship… then killed by drones,»The Independent, 28 February 2013.

12 Dina Temple-Raston,«Britain Debates Revoking PassportsOf Fighters Returning From Syria, Iraq,» NPR, 14 October2014.


Et annet problem ved denne administrativebehandlingen er at den også langt på vei kan bidratil å bekrefte fremmedkrigernes ideologiske ver-denssyn og snarere forsterke deres tilknytning tilkonfliktområdet eller til en militant aktør i områ-det og styrke deres overbevisning om at de harbrutt med sitt hjemland. Samtidig vil det vanske-liggjøre retur for de fremmedkrigerne som even-tuelt angrer og vil hjem.

Den islamske staten (IS) oppmuntrer foreksempel fremmedkrigerne som er med i gruppatil å brenne sine pass for å demonstrere at dereslojalitet ikke er knyttet til en nasjonalstat, men kuntil Islam og deres selverklærte islamske stat. ISgjør et stort poeng ut av dette i sin propaganda ogdet finnes en rekke filmklipp av fremmedkrigeresom brenner sine vestlige pass.13 Flere sentraleIS-sympatisører i Vesten har frivillig sagt fra segsitt gamle statsborgerskap eller bedt myndighe-tene om å oppheve statsborgerskapet til muslimersom vil slutte seg til den islamske staten.14 IS skalendog ha utstedt egne pass som viser at medlem-mene i stedet er statsborgere av denne nye islam-ske «staten».15 Dette er også en måte å kontrol-lere fremmedkrigerne på, og det har blitt rappor-tert at IS og andre tilsvarende grupper ofte konfis-kerer passene til fremmedkrigerne for å gjøre detvanskeligere for dem å forlate gruppa.16 Det fore-ligger også flere rapporter om at IS og al-Shabaabi Somalia har henrettet flere medlemmer, ogsåvestlige fremmedkrigere, som vil forlate gruppa.17

Det har blitt argumentert at fremmedkrigeresom sverger ed til den islamske staten dermedogså automatisk har frasagt seg sitt egentligestatsborgerskap. En viktig og prinsipiell innven-ding her kan være at det ikke bør være opp til enaktør som IS eller deres sympatisører å bestemmehvem som skal være norsk statsborger eller ei.Det kan også indirekte bidra til å styrke IS sitt

argument om at de faktisk er en legitim og aner-kjent stat og bidra til å bekrefte deres retorikk omat muslimer kun kan ha tilhørighet til denne sta-ten og ikke til en nasjonalstat.

2 Konsekvenser for terrorisme

En mulig positiv effekt av å frata norske fremmed-krigere deres statsborgerskap er at dette vilbegrense fremmedkrigerens adgang til Norge ogdermed også begrense deres mulighet til å utføreterror i Norge. På den annen side kan det ogsåbidra til å øke trusselen mot norske interesser iutlandet, ettersom man ikke kan se bort fra dentidligere norske statsborgeren vil hevne seg påNorge. Man kan heller ikke se bort fra at andrenorske statsborgere vil hevne seg på vegne av per-sonen ved å gjennomføre et angrep i Norge. Deter heller ikke bare hjemvendte fremmedkrigeresom utgjør en mulig terrortrussel. Flere land har idet siste opplevd at IS-sympatisører som ikke harvært fremmedkrigere har gjennomført mindreterrorangrep for å hevne seg mot land som erinvolvert i kampen mot IS. Et viktig bakteppe herer at talsmannen til IS i september 2014 oppfor-dret sympatisører til å angripe politi, soldater, ogandre myndighetspersoner i land som har deltattmilitært i offensiven mot IS.

En mulig negativ konsekvens for terrortrusse-len mot Norge er at ved å frata norske statsbor-gere deres statsborgerskap og å dermed i praksislandsforvise dem etter endt soning i Norge, er atdet kan bli noe vanskeligere for norske myndig-heter å kontrollere aktivitetene til den forhenvæ-rende norske statsborgeren. Man risikerer der-med en situasjon hvor en forhenværende norskstatsborger, med en potensiell martyrposisjonblant visse miljøer i Norge og et insentiv til åhevne seg mot Norge kan etablere seg i et konflik-tområde eller oppsøke en internasjonal terroror-ganisasjon. Fra denne posisjonen kan den forhen-værende norske statsborgeren via internett opp-ildne norske eller andre statsborgere til å angripenorske interesser i Norge eller i utlandet ellereventuelt å bruke sin posisjon innad i en terror-gruppe til å gjennomføre hevnangrep mot norskemål. Mullah Krekar har for eksempel ved flereanledninger oppfordret til hevnangrep mot norskemål hvis han skulle bli fengslet, og eventueltdeportert.18

13 Pieter Van Ostaeyen,«Foreign fighters denounce their nati-onality – ISIS – Syria, » pietervanostaeyen.wordpress.com,13 April 2014.

14 Se for eksempel Rose Troup Buchanan «Anjem Choudaryclaims he would renounce British citizenship and liveunder Isis rule,» The Independent, 7 November 2014.

15 «ISIS allegedly issues ‘caliphate’ passport,» al-Arabiyya, 5July 2014.

16 Griff Witte, «Westerners fighting in Syria disillusioned withIslamic State but can’t go home,» The Washington Post, 12September 2014 og Nina Johnsrud, «Fanget som IS-krigerei Syria, » Dagsavisen, 25. september 2014.

17 Jeanine de Roy van Zuijdewijn and Edwin Bakker «Retur-ning Western Foreign Fighters: The Case of Afghanistan,Bosnia and Somalia,» The International Centre for Counter–Terrorism, June 2014 og Mark Townsend, «Isis threatensto kill British jihadis wanting to come home,» The Guar-dian, 25 October 2014.

18 Se for eksempel Arild M. Jonassen og Arild Færaas, «Kre-kar snakker om mulig bombing og selvmordsaksjon iNorge, » Aftenposten, 29. mars 2012.


En annen faktor som kan være relevant når detgjelder terrorisme som følge av mulig tap av stats-borgerskap er det som omtales i radikale islamist-miljøer som «sikkerhetspakten.» Dette er et noeullent begrep som sentrale islamistiske militanteledere basert i Europa har referert til og som sierat det ikke er religiøst legitimt å angripe det landetsom gir deg beskyttelse og mulighet til å prakti-sere Islam gjennom et visum, oppholdstillatelse,eller statsborgerskap. Det er imidlertid uklarthvor stor oppslutning ideen om en sikkerhetspaktfortsatt har i europeiske jihadistmiljøer. Enkelteideologer har argumentert for at denne paktenblir opphevet i det øyeblikk den gjeldene stat sen-der soldater for å delta i en militær operasjon i etmuslimsk land eller begynner å arrestere islamis-ter.19 Men det finnes samtidig indikasjoner på atideen om en sikkerhetspakt hos noen har redu-sert intensjonen om å angripe mål i Europa. Ogsåinnad i det ekstreme miljøet i Norge skal enkelteha referert til denne sikkerhetspakten.20 I hvilkengrad tap statsborgerskapet alene spiller inn her ervanskelig å si, men fra ekstremistisk hold kan detmuligens bli argumentert at dette er et brudd påsikkerhetspakten og for den som har blitt fratattstatsborgerskapet vil sikkerhetspakten dermedikke lenger være gjeldende.

3 Konsekvenser for radikalisering

Tidligere forskning om radikalisering har vist aten rekke forskjellige faktorer kan føre til radikali-sering og at radikaliseringsprosessen kan varierefra person til person. En faktor som flere har pektpå når det gjelder radikalisering blant muslimer iVesten er opplevd utenforskap og identitetskrise.Dette henviser til en oppfatning av å befinne seg ien skvis mellom foreldregenerasjonens bak-grunn fra et muslimsk land og kultur og det vest-lige samfunnet de vokser opp i og hvor de følerseg diskriminert på ulike måter.21

I hvilken grad nye regler om tap av statsbor-gerskap vil virke preventivt eller radikaliserendevil dermed i stor grad avhenge av hvordan de nyereglene utformes og eventuelt praktiseres. I ogmed at tap av statsborgerskap må anses som en

særdeles streng straff som er svært lite brukt ver-ken i Norge eller internasjonalt, og som i praksisogså er en straff som vil vare livet ut, er det sværtviktig at en slik eventuell straff framstår så objek-tiv som mulig. Det bør være så klare prinsipielleog allmenngyldige retningslinjer som mulig forhva som kan defineres som «fremmed makts tje-neste» og hva som utgjør «Norges vitale interes-ser». Hvis reglen om tap av statsborgerskap blirutformet slik at den kan oppfattes som at den kunrammer et spesifikt segment av befolkningen ogat det ligger mer subjektive og politiske føringerbak hva som utgjør «Norges vitale interesser» oghva som er «fremmed makts tjeneste» kan detteoppfattes av den muslimske befolkningen som dis-kriminerende og muligens bidra til ytterligereradikalisering.

Nye regler om tap av statsborgerskap møterher en ekstra utfordring ettersom folkeretten for-plikter stater til ikke å gjøre noen statsløse. Der-med vil denne reglen i praksis kun gjelde de somhar dobbelt statsborgerskap og kan bli oppfattetsom diskriminerende ettersom man kan få en situ-asjon hvor samme overtredelse fører til ulik straff.Det finnes ingen tilgjengelig oversikt over hvormange nordmenn som har dobbelt statsborger-skap men det er grunn til å anta at norske stats-borgere med annen etnisk bakgrunn enn norsk erklart overrepresentert. De nye reglene vil dermedkun i liten grad ramme for eksempel etnisk nor-ske konvertitter til Islam. Nettopp av denne grunnhar flere advart mot at mulig av tap av statsborger-skap kan medføre to klasser av statsborgerskapog doble standarder som framstår som diskrimi-nerende.22

Forskere har observert at fremmedkrigereutgjør en heterogen gruppe. Ulike fremmedkri-gere har dratt av ulike årsaker og gjort forskjelligeting mens de har vært ute. Enkelte forskere harderfor oppfordret til å ikke behandle alle (hjem-vendte) fremmedkrigere likt, men å differensieremellom de som har vært involvert i terrorismeeller som viser potensial til det og de som letterekan reintegreres i samfunnet.23 Det å dømme enhjemvendt fremmedkriger som kanskje i utgangs-punktet ikke representerer en trussel kan bidra tilå radikalisere fremmedkrigeren og eventuelt ogsåandre i samfunnet hvis straffen blir oppfattet som ioverkant streng eller diskriminerende.

Innføring av nye regler om tap av statsborger-skap vil sende et sterkt signal til potensielle frem-

19 For mer om denne sikkerhetspakten se Petter Nesser,«Ideologies of Jihad in Europe,» Terrorism and PoliticalViolence 2 (2011): 173–200.

20 Se Lars Akerhaug, Norsk Jihad (Kagge Forlag: Oslo,2013), 222.

21 Anja Dalgaard-Nielsen, «Violent Radicalization in Europe:What We Know and What We Do Not Know,» Studies inConflict & Terrorism, 9 (2010), 798.

22 Craig Forcese, «A Tale of Two Citizenships: CitizenshipRevocation for 'Traitors and Terrorists’,» Queen's LawJournal, 2 (2014): 551-586.


medkrigere at utreisen kan få alvorlige konse-kvenser. Samtidig har mange av fremmedkri-gerne allerede så høy motivasjon og risikovilje attap av statsborgerskap neppe vil virke avskrek-kende på alle. Effekten er også litt avhengig hvor-dan de nye reglene blir utformet og hvorvidt det åtjene i fremmed makts tjeneste alene skal væregrunn nok eller om personen i tillegg må ha ska-det Norges vitale interesser.

Et annet poeng er at enkelte forskere harpåpekt viktigheten av et godt samarbeid mellommyndighetene og det muslimske miljøet, både forå hindre radikalisering og for å få informasjon omsuspekt aktivitet i miljøet. Det muslimske miljøetkan formodentlig også spille en viktig rolle i åreintegrere hjemvendte fremmedkrigere. Øktpolitisering av spørsmålet om fremmedkrigere ogen (generell) kriminalisering av fremmedkriger-virksomhet kan gjøre at flere i det muslimske mil-jøet vegrer seg for å kontakte myndighetene.24

En mulig rettsak hvor en sentral person innen-for et ekstremistisk miljø i Norge risikerer å mistesitt norske statsborgerskap kan fort bli en langva-rig prosess som skaper mye oppmerksomhet ogsom dette ekstreme miljøet vil bruke til å mobili-sere og eventuelt radikalisere andre som er i ytter-kant av miljøet. For å unngå ytterliggere radikali-sering er det dermed viktig at denne prosessenframstår som så lite politisert som mulig og at detframstår som tydelig hva som er så spesielt meddenne saken at personen risikerer å miste sittstatsborgerskap.

4 Konklusjon

Ettersom det finnes så lite tidligere empiri ogforskning på effekten av å innføre nye regler fortap av statsborgerskap er det vanskelig å konklu-dere hvilke konsekvenser dette eventuelt kan fåfor radikalisering og terrorisme i Norge. Dettenotatet har skissert noen mulige positive og nega-tive effekter, men effekten vil i stor grad avhengeav hvordan eventuelt nye regler blir praktisert og ihvilken grad de nye reglene blir kombinert medandre mulige tiltak for hjemvendte fremmedkri-gere, for eksempel deradikaliseringsprogram. Iog med at (potensielle) fremmedkrigere utgjør enheterogen gruppe vil effekten sannsynligvis varie-rer fra person til person og utfra hvor langt perso-nen eventuelt er kommet i en radikaliseringspro-sess.

23 Edwin Bakker, Christophe Paulussen and Eva Entenmann,«Dealing with European Foreign Fighters in Syria: Gover-nance Challenges & Legal Implications,» The InternationalCentre for Counter –Terrorism, December 2013, ShirazMaher and Peter Neumann, «Offering Foreign Fighters inSyria and Iraq a Way Out,» The International Centre for theStudy of Radicalisation and Political Violence, August 2014og Daniel Byman og Jeremy Shapiro, «Homeward Bound?Don't Hype the Threat of Returning Jihadists,» ForeignAffairs, November/December 2014.

24 Edwin Bakker, Christophe Paulussen and Eva Entenmann,«Dealing with European Foreign Fighters in Syria: Gover-nance Challenges & Legal Implications,» The InternationalCentre for Counter –Terrorism, December 2013.


Vedlegg 2

Tap av statsborgerskap og integrering

Redegjørelse om mulige konsekvenser av rege-lendring om tap av statsborgerskap for integrerings-prosesser i det norske samfunnet. Utført av MartaBivand Erdal og Tove Heggli Sagmo (PRIO) påoppdrag fra BLD i forbindelse med «Utredning avom det bør gjøres endringer i statsborgerregelverket– regler om tap av norsk statsborgerskap». Oktober-desember 2014.

1 Innledning: Statsborgerskap, tap av statsborgerskap og integrering

De siste årene har vært preget av fokus på nord-menn som har utført ekstreme handlinger ulikesteder i verden. Nordmenns deltakelse i krigen iSyria for IS spesielt, men også terrorangrepet påkjøpesenteret West Gate i Nairobi er friskt iminne. I møte med slike alvorlige lovbrudd er detviktig med en debatt om hvilke sanksjoner som errimelige, og som samtidig kan ha en preventiveffekt. I denne sammenheng er et forslag omregelendring som muliggjør tap av norsk statsbor-gerskap på bakgrunn av ekstreme handlinger etrimelig og legitimt innspill som bør gis en grundigvurdering.

Vi har fått i oppdrag å diskutere mulige konse-kvenser en regelendring om tap av statsborger-skap vil kunne få for integreringsprosesser i detnorske samfunnet. Dette oppdraget, som politiskedokumenter om integrering, legger til grunn atdet finnes sammenhenger mellom statsborger-skap og integrering. Det er imidlertid en utfor-dring for vår diskusjon at forståelsen av slike sam-menhenger er uklart definert i politiske dokumen-ter som aktivt bruker begge begrep1. I tråd medfokuset på effekter på integrering generelt, ser vibort fra konsekvensene en regelendring vil kunnefå for det enkelte individ den måtte ramme, og fordisse individenes familier som kan bli direkteberørt.

Det finnes lite forskning på samfunnsmessigefølger av regelendringer om tap av statsborger-skap i andre land. Denne redegjørelsen byggerdermed på det som finnes av kunnskap om sam-menhenger mellom statsborgerskap og integre-ring, samt forskning på menneskers opplevelse avtilhørighet. Vi har sett på offentlig debatt i Storbri-tannia og Danmark hvor det er blitt gjennomførttilsvarende endringer i løpet av de siste ti årene.Vi drøfter ut ifra dette mulige effekter av en regel-endring om tap av statsborgerskap for det norskesamfunnet. Det er selvfølgelig umulig å spå omfremtiden, og vår konsekvensanalyse er derfornødvendigvis fundert på antakelser som er heftetmed usikkerhet.

I denne redegjørelsen går vi ikke inn i en dis-kusjon om årsaker til radikalisering til voldeligekstremisme. Tematikk knyttet til radikaliseringblir diskutert i en annen redegjørelse skrevet avForsvarets Forskningsinstitutt (FFI) i forbindelsemed den pågående utredningen om en muligregelendring som muliggjør tap av statsborger-skap. Det er forøvrig klare berøringspunkter herog vi nevner begrepet radikalisering når vi disku-terer den politiske konteksten som dette lovforsla-get springer ut ifra. Myndighetenes egen forstå-else av radikalseing er: ‘en prosess der en person iøkende grad aksepterer bruk av vold for å nå poli-tiske, ideologiske eller religiøse mål’2. Men begre-pet radikalisering brukes og forstås ulikt av for-skjellige aktører i Norge, og det er uenighet omhvordan og hvorfor individer blir radikalisert oghva som skal til for å rehabilitere mennesker somhar utført handlinger som kan karakteriseres somekstreme. Når vi velger å bruke begrepet radikali-sering, uten en inngående debatt om utfordrin-gene knyttet til begrepet, er det fordi begrepetbrukes og diskuteres i dagens offentlige debatt,og står sentralt i bakgrunnen for forslaget omregelendring om tap av statsborgerskap.

1 Furre, H., Viblemo, T.E., Gustafsson, M., Ersbøll, E.,Damsholt, T., Aagedal, O., Slottved, M., og Salomonsen, J.,(2010). Rettigheter og Tilhørighet: Evaluering av statsbor-gerregelverket. Kristiansand: Oxford Research.

2 Handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme.(2014). http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/rap-porter_planer/planer/20141/Handlingsplan-mot-radikali-sering-og-voldelig-ekstremisme.html?id=762413


1.1 Tap av statsborgerskap

Forslaget om tap av statsborgerskap har bak-grunn i et utspill fra Oslo FrP sommeren 2014omkring mulighet for tap av statsborgerskap forsåkalte «fremmedkrigere» og her spesifikt medtanke på norske statsborgere som deltar i krigen iSyria sammen med IS. Motivasjonen bak et for-slag om regelendring må sees i sammenheng medRegjeringens pågående arbeid for å forebyggeradikalisering og ekstremisme, og handler der-med vel så mye om potensiell forebygging somom potensiell straff.

Et forslag om regelendring om tap av statsbor-gerskap inneholder flere elementer og juridiskeavveininger som i sin helhet og hver for seg, vilpåvirke oppfatningen av denne regelendringen, ogdermed den effekt den kan få på integreringspro-sesser i det norske samfunnet. Et forslag om rege-lendring dreier seg om å muliggjøre tap av stats-borgerskap for personer som i) har deltatt i uten-landsk militær styrke eller ii) utgjør en trusselmot statens vitale interesser. Videre ligger det tilgrunn at kun personer som ikke blir gjort stats-løse gjennom tap av norsk statsborgerskap kanomfattes; altså kun personer som besitter to stats-borgerskap. Dette er på grunn av Norges interna-sjonale forpliktelser, hvor hensikten er å unngåstatsløshet3. Det gjøres også avveininger medtanke på gradering av hvem bestemmelsen kangjelde for, blant annet om den kan gjelde for allenorske statsborgere (som har dobbelt statsbor-gerskap), bare dem som har fått norsk statsbor-gerskap ved søknad, bare dem som har hatt norskstatsborgerskap i en kortere periode, eller enannen type avgrensning.

De juridiske avveiningene rundt hvem somkan omfattes av et forslag om regelendring er iseg selv vesentlige for denne redegjørelsen, da degir rom for fortolkninger og ulike forståelser avhvem som inkluderes og hvem som ekskluderesfra det politiske fellesskap som statsborgerskapetinnlemmer borgeren i. Det er rimelig at en statkan se på deltakelse i utenlandsk militær styrkesom en potensiell fare, og på samme måte, kanoppfatte bestemte personer, miljøer eller organisa-sjoner som en trussel mot «statens vitale interes-ser». Det er samtidig også åpenbart at hvilkenmening som legges i disse to leddene, er avgjø-rende for hvilke følger en slik regelendring kan fåfor integreringsprosesser. Det er nærliggende å

tenke seg at det kan finnes en rekke ekstremeeksempler innenfor begge ledd, hvor et stort fler-tall blant befolkningen i Norge, uavhengig av poli-tiske, økonomiske, sosiale, etniske eller religiøseskillelinjer, ville stille seg bak en påstand om atekstraordinære tiltak er påkrevd.

Det er imidlertid like klart at det også vil fin-nes gråsonetilfeller, hvor en slik felles forståelseikke kan forventes. Dette forslaget om rege-lendring kommer i en bestemt kontekst, krigen iSyria og Irak og kampen mot IS. Dette inngir bådeen bestemt fortolkningsnøkkel til hvem som skalkunne omfattes, og hvilke typer handlinger mankan tenkes å innlemme. Men en regelendring vilvære permanent, og vil omfatte mange andre situ-asjoner og kontekster, som kanskje krever enannen fortolkningsnøkkel og som kan involvereandre typer handlinger og trusler.

Hva som utgjør deltakelse i utenlandsk militærstyrke, og hva som vil være en gjengs oppfatningav dette, er ikke gitt. Hva som innebærer en trus-sel mot statens vitale interesser, er heller ikkenødvendigvis åpenbart, og det kan også endresover tid. Staten har en plikt til å beskytte institu-sjoner og borgere mot trusler. Med tanke på hvor-dan en slik regelendring vil oppleves og forstås ermangfoldet i betydningen viktig å reflektere over.Hvilke effekter ulike regler kan ha for fellesskaps-følelse og tilhørighet, tillit til staten og til det nor-ske samfunnet, kan slå ulikt ut i forskjellige delerav befolkingen, ut ifra politiske oppfatninger, ellernasjonal, etnisk og religiøs bakgrunn.

1.2 Statens mål med statsborgerskapet i integreringsprosesser

Det er et uttalt mål for norsk integreringspolitikkat så mange som mulig av dem som bor i Norgepå permanent basis skal bli norske statsborgere4.Statsborgerskapet er på denne måten konkretknyttet til politikk på integreringsfeltet, som eninkluderingsmekanisme i det politiske fellesska-pet i Norge. Statsborgerskapsseremoniene somble innført med den nye Statsborgerloven i 2005,er en symbolsk markering av nettopp dette. Avleg-gelsen av troskapsløftet til Norge fremhever hvor-

3 Tap av statsborgerskap - norske og internasjonale reglerhttps://lovdata.no/artikkel/tap_av_statsborgerskap_-_norske_og_internasjonale_regler/1458

4 Meld. St. 6 (2012–2013): En helhetlig integreringspolitikk.Mangfold og fellesskap; Brochmann, Grete, and AnnikenHagelund. 2010. Velferdens grenser: Innvandringspolitikkog velferdsstat i Skandinavia 1945–2010. Oslo: Universitets-forlaget;Furre, H., Viblemo, T.E., Gustafsson, M., Ersbøll, E.,Damsholt, T., Aagedal, O., Slottved, M.,og Salomonsen, J.,(2010). Rettigheter og Tilhørighet: Evaluering av statsbor-gerregelverket. Kristiansand: Oxford Research.


dan statsborgerskapet forplikter både borgerenog staten5. Samtidig er det klart at integrerings-prosesser foregår både før og etter at en personsøker om, og får innvilget norsk statsborgerskap.Evalueringen av statsborgerskapslovgivningen6,peker på en grunnleggende svakhet ved statsbor-gerskapets rolle hva angår integreringsprosesser iNorge: det er ikke definert tydelig hva slags rolledette skal være, hvilke mål man har, og hvilkemidler som benyttes for å oppnå målene. Sam-menhengene mellom statsborgerskapet og inte-grering behandles på en svært lite omfattendemåte, men implisitt ligger en sterk antakelse omen sammenheng mellom statsborgerskap og inte-grering til grunn i offentlige dokumenter7.

Statsborgerskapet er en relasjon mellom sta-ten og borgeren basert på en rekke rettigheter ogplikter. Det er også en relasjon mellom borgerenog de andre borgerne som danner det politiskefelleskapet som staten er tuftet på. I dette felles-skapet er alle borgere i kraft av sitt statsborger-skap like for loven. Statsborgerskapet er dermeden institusjon som garanterer likeverd som juri-disk prinsipp8. Både rettigheter og plikter er fun-damentale deler av statsborgerskapet. Rettigheterfungerer som inkluderings- og ekskluderingsme-kanismer i det politiske fellesskap, i norsk sam-menheng sterkest symbolisert ved rett til åstemme ved Stortingsvalg. Mange andre rettighe-ter kan i norsk sammenheng ofte erverves av demsom har permanent oppholdstillatelse. Plikter haren etisk side, men også en instrumentell dimen-sjon. På den ene siden har borgeren en etisk plikttil å delta og bidra, men samtidig har staten ogsåbehov for at borgeren deltar, og plikten har der-med en instrumentell funksjon for statsborgerska-pet og det politiske fellesskapets eksistens9. Plikt-siden av statsborgerskapet har de senere årene iEuropeisk sammenheng blitt satt sterkere søkelyspå, blant annet gjennom krav om språk- og sam-

funnskunnskap i forbindelse med søknad omstatsborgerskap (jmf. høring om krav til norsk- ogsamfunnskunnskap for dem som søker om norskstatsborgerskap10). Også et forslag om rege-lendring kan forstås i denne sammenheng, da sta-ten setter klarere grenser for hva som er aksepta-belt, og hva som er utenfor grensene til det aksep-table i en stat-borger relasjon. Staten styrker medandre ord kravene eller pliktene som borgerenpålegges i kraft av statsborgerskapet.

Statsborgerskapet er både en juridisk og ensosiologisk størrelse, hvor det altså er relasjonenmellom staten og borgeren som står i sentrum.Mens man i Danmark skiller mellom statsborger-skap (juridisk) og medborgerskap (sosiologisk),er dette ikke et begrepsapparat som brukes iNorge, til tross for ulike forsøk11. Utfordringenmed dette skillet er at de to er så tett knyttet tilhverandre. Juridiske rettigheter og plikter er påmange måter en forutsetning for å snakke omsamfunnsmessig deltakelse, reell inkludering ogutvikling av utvidede forståelser av det politiskefellesskap, også utover det kulturelt og språklighomogene. Fordelen med en utvidelse fra bare åbruke «statsborgerskap» knyttet til de juridiskedimensjonene, er at man bedre klarer å favne hel-heten i statsborgerskapet som institusjon. Dennehelheten inkluderer både medlemskap, delta-kelse, rettigheter/plikter og tilhørighet, hvor deter samspillet mellom det juridiske og det sosiolo-giske som muliggjør en realisering av statsborger-skapet12. Det engelske «citizenship»- begrepetbrukes nettopp som en slik paraply, som innbefat-ter disse ulike sidene. I norsk sammenheng erimidlertid spørsmålet om begrepsbruk uavklart,mens de juridiske dimensjonene implisitt får for-rang, gitt statsborgerskap- begrepets posisjon.Men nettopp med tanke på de sammenhengersom finnes mellom statsborgerskap og integre-ring, er det helt nødvendig å løfte blikket utover

5 Lov om norsk statsborgerskap. (2005) https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2005-06-10-51, Innst. O. nr. 86 (2004–2005): Innstilling fra kommunal-komiteen om lov om norsk statsborgerskap (statsborger-loven).Ot.prp. nr. 41 (2004–2005): Om lov om norsk statsborger-skap. Kommunal- og regionaldepartementet.

6 Furre, H., Viblemo, Marianna Gustafsson, Eva Ersbøll,Tine Damsholt, Olaf Aagedal, Mette Slottved, and JosefSalomonsen. (2010). Rettigheter og Tilhørighet: Evalueringav statsborgerregelverket. Kristiansand: Oxford Research.

7 Meld. St. 6 (2012–2013): En helhetlig integreringspolitikk.Mangfold og fellesskap

8 Karolewski, I.P. (2011). ‘Conceptualizing Welfare Citizens-hip.’ In Welfare Citizenship and Welfare Nationalism, edi-ted by A. Suszycki. Helsinki: Nordic Centre of ExcellenceNORDWEL.

9 Karolewski, I.P. (2011). ‘Conceptualizing Welfare Citizens-hip.’ In Welfare Citizenship and Welfare Nationalism, edi-ted by A. Suszycki. Helsinki: Nordic Centre of ExcellenceNORDWEL.

10 Høring om innføring av språktest: http://www.regjerin-gen.no/nb/dep/bld/dok/hoyringar/hoeringsdok/2014/Horing--forslag-til-endringer-i-statsborgerskapsloven--krav-om-at-sokere-mellom-18-og-67-ar-skal-beherske-et-mini-mum-av-norsk-muntlig-og-besta-en-test-i-samfunnskunn-skap.html?id=772725

11 Brochmann, G, og Hagelund, A. (2011). ‘Migrants in theScandinavian welfare state. The emergence of a socialpolicy problem.’ Nordic Journal of Migration Research 1(1):13-24. doi: 10.2478/v10202-011-0003-3.

12 Stokke, K. (2013). ‘Conceptualizing the politics of citizens-hip.’ Publication on Power, Conflict and Democracy inSouth & Southeast Asia 5 (1).


de rent juridiske og formelle sidene ved statsbor-gerskapet.

1.3 Integreringsprosesser

Integrering dreier seg om tilpasningsprosesser,som uunngåelig skjer når mennesker bosetter segnye steder13. Uavhengig av om integrering erbegrepet man velger å bruke, er det disse proses-sene staten er opptatt av med tanke på å utvikle etsamfunn med velfungerende fellesskap. I Britiskkontekst er dette blitt omtalt som «social cohe-sion»14. Her understreker man at ønskelige utfallfor samfunnet som helhet er betinget av alle aktø-rers handlinger, og at dette samtidig også er noedet må tilrettelegges for, fra statlig eller kommu-nalt hold.

Tilpasningsprosessene hos dem som flytterinn i et nytt samfunn, og i dette samfunnets møtemed nye beboere, er én dimensjon ved integre-ringsprosesser. Man kan beskrive dette som deempiriske mønstrene i hvordan mennesker ogsamfunnet gjennom sine institusjoner og felles-kapsarenaer gradvis utvikler seg. Men integreringer også et normativt begrep, som forteller osshvordan ting bør være. Samtidig dreier integre-ring seg om menneskers erfaringer i hverdagen,hvor tilhørighet og trygghet, inkludering og eks-kludering, er viktige stikkord15. Integrering –enten det er som empiriske mønstre, normativt,eller som menneskers erfaringer – er prosessersom påvirker hele samfunnet og enkeltmenneskeruavhengig av hvorvidt disse har minoritets- ellermajoritetsbakgrunn.

Integrering sees i norsk kontekst på som enmiddelvei mellom alternative ideologiske og nor-mative tilnærminger, som assimilering eller multi-kulturalisme16. Mangfold er et begrep som bru-kes mer og mer i Norge, hvor det å skille mellomnormative føringer og empiriske mønstre også eren utfordring. Det sistnevnte kan oppsummeresmed et spørsmål: Er mangfold et mål, eller er det

en realitetsbeskrivelse? Begge disse begrepenebrukes i Norge så vel som internasjonalt, men ihvert land brukes de noe ulikt, med noe forskjel-lige politiske assosiasjoner, og med særegne his-toriske erfaringer. Den norske stat er aktivt invol-vert i integreringsprosesser på nasjonalt plan,hvor integrering også diskuteres i offentlige doku-menter. Det finnes flere berøringspunkter mellomstatsborgerskap og integrering, og i Norge som iEuropa forøvrig ser man en økende tendens til atstatsborgerskapet sees som et viktig virkemiddel iintegreringspolitikken17.

Integrering er en relasjonell prosess, hvorindividet tilpasser seg, men hvor også omgivel-sene tilpasser seg, både de institusjonelle omgivel-sene og menneskene som danner fellesskapet isamfunnet18. Når vi i denne redegjørelsen disku-terer mulige effekter av en regelendring om tap avstatsborgerskap på integreringsprosesser, så tarvi inn over oss nettopp det at integreringsproses-ser er relasjonelle, noe som foregår i samfunnetder individer møtes, der individer og institusjonermøtes, og der individer møtes på fellesskapsare-naer, både konkret i lokalsamfunn og nasjonalt idet offentlige ordskiftet. Dermed kan mulige kon-sekvenser av en regelendring om tap av norskstatsborgerskap belyses ved å gå inn i ulike typerrelasjoner hvor integrering foregår, på ulike geo-grafiske og institusjonelle nivåer og i det offent-lige ordskiftet.

1.4 Oppbygning av diskusjonen

En regelendring om tap av statsborgerskap vil tro-lig ha en påvirkning på integreringsprosesser,både i kraft av selve endringen, men også gjen-nom den diskusjonen som oppstår omkring forsla-get. I denne redegjørelsen tar vi utgangspunkt ihvordan et forslag om regelendringen vil kunneoppfattes av ulike aktører og miljøer, og medtanke på det offentlige ordskifte og det politiskeklima hva gjelder spørsmål om inkludering ogekskludering, integrering og mangfold (del 5). Vi

13 Kivisto, P. (2003). ‘Social spaces, transnational immigrantcommunities, and the politics of incorporation.’ Ethnicities3 (1):5-28.

14 Kalra, VS, and Kapoor, N.( 2009). ‘Interrogating Segrega-tion, Integration and the Community Cohesion Agenda.’Journal of Ethnic and Migration Studies 35 (9):1397-1415.doi: 10.1080/13691830903125893.

15 Erdal, MB. (2013). ‘Migrant Transnationalism and Multi-Layered Integration: Norwegian-Pakistani Migrants' OwnReflections.’ Journal of Ethnic and Migration Studies 39(6):983-999. doi: 10.1080/1369183X.2013.765665.

16 Brochmann, G., og Hagelund, A. (2010). Velferdens gren-ser: Innvandringspolitikk og velferdsstat i Skandinavia1945–2010. Oslo: Universitetsforlaget.

17 Goodman, S.W. (2012). ‘Fortifying Citizenship: Policy Stra-tegies for Civic Integration in Western Europe.’ World Poli-tics 64:659-698. doi: 10.1017/S0043887112000184; Joppke,Christian. 2010. Citizenship and Immigration. Cambridge:Polity Press; Joppke, Christian. 2012. The role of the statein cultural integration: Trends, challenges and ways ahead.Migration Policy Institute; Kostakopoulou, D. 2010. ‘Mat-ters of Control: Integration Tests, Naturalisation Reformand Probationary Citizenship in the United Kingdom.’Journal of Ethnic and Migration Studies 36 (5):829-846. doi:10.1080/13691831003764367.

18 Ager, A., og Strang, A. 2008. ‘Understanding Integration: Aconceptual Framework’. Journal of Refugee Studies, 21 (2):166-191. doi: 10.1093/jrs/fen016


gjør også rede for mulige effekter av et forslag omregelendring på forståelser av hva det vil si å værenorsk statsborger, i tilknytning til muligheten for åkunne miste et norsk statsborgerskap (del 6).Videre ser vi også på hvordan integreringsarbeidpå nasjonalt plan, kommunalt og på lokalt plan vilkunne påvirkes av en regelendring (del 4). Rede-gjørelsen avsluttes med en anbefaling i del 7. Vibegynner her med noen betraktninger omkringdilemmaer knyttet til dobbelt statsborgerskap, iforbindelse med et forslag om regelendring (del2), etterfulgt av en diskusjon av historisk kontekstog internasjonale erfaringer fra Danmark og Stor-britannia (del 3).

2 Dilemmaer knyttet til dobbelt statsborgerskap

2.1 Dobbelt statsborgerskap som premiss for tap av statsborgerskap

En endring av dagens regelverk som vil kunnemuliggjøre tap av statsborgerskap har en prinsi-piell side, og befinner seg samtidig i en bestemtkontekst: den samfunnsmessige situasjonen for-slaget oppstår i, med krigen i Syria og norske«fremmedkrigere» som er involvert der. Tap avnorsk statsborgerskap skjer i dag kun i tilfellerhvor en person søker om et annet lands statsbor-gerskap, og hvor dette meldes til norske myndig-heter, eller dersom det norske statsborgerskapeter blitt innvilget på premisser som ikke oppfyllerkravene. Tap av statsborgerskap på andre grunn-lag, som ved forræderi, er ikke uvanlig i andreland, og er dermed et prinsipielt spørsmål ommekanismer for inkludering og ekskludering i detpolitiske fellesskap. En prinsipiell diskusjon omhvorvidt det finnes situasjoner hvor en statsbor-ger kan fratas det norske statsborgerskapet børsees på som rimelig. Samtidig har man i norsksammenheng et pedagogisk problem overforbefolkningen, da det å kunne frata en personnorsk statsborgerskap forutsetter at vedkom-mende har dobbelt statsborgerskap, noe som eruttalt uønsket i norsk lov.

Dobbelt statsborgerskap er etter dagens Stats-borgerskapslov uønsket, da denne loven legger etprinsipp om ett statsborgerskap til grunn. Det fin-nes likevel unntak, hvor personer med norskstatsborgerskap også har ett annet statsborger-skap. Slike unntak forekommer dersom personerikke har mulighet til å løse seg fra et annet landsstatsborgerskap, prinsipielt (som i Iran, hvor detikke finnes åpning for dette) eller i praksis (som iSomalia, hvor det i lang tid ikke har vært et stats-

apparat som håndterer denne typen spørsmål).Videre finnes det unntak der det foreligger sær-skilte grunner til dette, hvor UDI gjør en vurde-ring om unntak fra regelen om å løse seg fra tidli-gere statsborgerskap, når personer søker omnorsk statsborgerskap (som i Russland, hvorregler i bestemte regioner forhindrer utenlandskeborgere fra å være i besittelse av eiendom). Andreunntak dreier seg hovedsakelig om barn somfødes inn i flere statsborgerskap, der man foreksempel blir født i USA av norske statsborgere,og automatisk får to statsborgerskap19.

En regelendring om tap av norsk statsborger-skap vil kunne få forskjellige følger for personermed ulik statsborgerskapsstatus, selv om dehandlinger de kan ha begått, skulle være iden-tiske. Dette vil selvsagt også være tilfellet dersomman i Norge hadde en lov som åpnet for dobbeltstatsborgerskap, men da ville det være mer åpen-bart at dette er et valg den enkelte fritt foretar seg,enten å velge å kun ha ett statsborgerskap, eller iden grad man har rett til det i andre land, å ogsåerverve eller beholde andre lands statsborger-skap. Det at forslaget om regelendring om tap avstatsborgerskap i seg selv kan reise en debatt omå åpne opp for dobbelt statsborgerskap, da instru-mentelt knyttet til et ønske om å kunne frata per-soner med to statsborgerskap deres norske stats-borgerskap, er et interessant paradoks. En nydebatt om dobbelt statsborgerskap kan likevelbidra til en mer gjennomtenkt og helhetlig tilnær-ming til statsborgerskapet i Norge.

De fleste Europeiske land som tillater dobbeltstatsborgerskap, argumenterer for at dette bidrartil en sterkere tilhørighet til begge land. Slik man inorsk integreringspolitikk ikke ser noen motstridmellom det å være norsk og det å ha tilknytningog tilhørighet til andre land20, slik ser man i stats-borgerskapslovgivningen i andre land at det å hato statsborgerskap ikke forstås som en utfordringmot den formelle tilknytning statsborgerskapetgir. I norsk sammenheng er forholdet mellomstatsborgerskap og integrering ikke helt avklart,og det er heller ikke helt avklart hvordan manskal forstå det at man på den ene siden verdsettertilknytning og tilhørighet til flere land, samtidigsom man på den annen side opererer med enstatsborgerskapspolitikk hvor formelle bånd tilandre land umuliggjøres.

19 UDI om statsborgerskap: http://www.udi.no/ord-og-begre-per/losning-fra-tidligere-statsborgerskap/

20 Meld. St. 6 (2012–2013): En helhetlig integreringspolitikk.Mangfold og fellesskap, se også: St.meld. nr. 15 (2008–2009): Interesser, ansvar og muligheter Hovedlinjer i norskutenrikspolitikk


2.2 Tap av statsborgerskap: Noen mulige scenarier

Et forslag om regelendring vil på grunn av Norgesfolkerettslige forpliktelser bare kunne gjelde demmed dobbelt statsborgerskap. Dette medfører aten slik regel som utgangspunkt vil virke ulikt, noesom kan anses som svært uheldig. I Norge er per-soner med to ulike statsborgerskap en sammen-satt gruppe. Et forslag om regelendring kan ipraksis få svært ulike følger, ettersom sakerbehandles administrativt eller i rettsvesenet. Detvil også ha en signaleffekt hvor man stiller spørs-mål ved inkludering og ekskludering i det poli-tiske fellesskap, på en annen måte enn det som ertilfellet i dag.

De praktiske konsekvensene kan for eksempelslå ut ved at en person med norsk og syrisk stats-borgerskap, en person med norsk og marokkanskstatsborgerskap, en person med norsk og ameri-kansk statsborgerskap og en person med barenorsk statsborgerskap vil få svært ulike utfallbasert på identiske handlinger. Gitt et eksempelhvor fire individer reiser til Syria eller Irak for ådelta i utenlandsk militær styrke, og deres sakerom dette skal behandles i Norge, så vil man førstha en juridisk vurdering av hvorvidt deres mili-tære deltakelse omfattes av bestemmelsen ellerikke, hvor det er rom for vurderinger og avveinin-ger, for eksempel relatert til om deres innsats varmilitær eller humanitær, og kanskje også hvilkenside i konflikten de kjempet på. Dernest vil man ide tre tilfellene med dobbelt statsborgerskapkunne vurdere tap av statsborgerskap som en delav straffen, mens dette faller bort for personensom kun har norsk statsborgerskap. Denne perso-nen kan ha innvandrerbakgrunn eller ikke, mener uansett beskyttet mot denne straffen i kraft avkun å besitte norsk statsborgerskap. Imidlertid vildet for de tre andre personene kunne ha ulikeutfall, da den andre staten kan ha like bestemmel-ser som Norge, og også frata statsborgerskap, ogderigjennom kan Norge bidra til å gjøre noenstatsløs. Den andre staten kan true med tortur ogdødsstraff, og dermed kan Norge ikke utvise sintidligere borger likevel. I sistnevnte eksempel kanman tenke seg situasjoner hvor tidligere borgereikke kan utvises, men lever uten gyldig opp-holdstillatelse og statsborgerskap i Norge. Dennetypen juridiske komplikasjoner vil medføre redu-sert forutsigbarhet for den enkeltes rettsstillingog kan bidra til å svekke den allmenpreventiveeffekt som søkes nådd med et forslag om rege-lendring, med å bidra til å hindre rekruttering avfremmedkrigere.

3 Historisk kontekst og internasjonale erfaringer

3.1 Historisk kontekst

Hvem som er frihetskjempere og hvem som erterrorister har til alle tider vært gjenstand for dis-kusjon. Et eksempel på dette er den spanske bor-gerkrigen på 1930-tallet. Oppfatninger om denneborgerkrigen gikk rett inn i verdikampen sompågikk mellom høyre- og venstresiden i norskpolitikk21. Generelt sett støttet høyresiden gene-ral Franco, mens venstresiden støtte republikkensom ble styrt av kommunistene. Arbeiderpartietregjerte i en mindretallsregjering og valgte ennøytral linje for å forhindre en regjeringskrise.For å tydeliggjøre denne linjen introduserte de enlov som kriminaliserte nordmenns deltagelse ikrigen. Til tross for denne loven, er det antatt atover 200 nordmenn deltok i krigen. De kjempet påbegge sider i konflikten og var både direkte ogindirekte involvert i kamphandlinger22.

Sivilsamfunnet har i stor grad påvirket norskemyndigheters oppfatning av hva som er legitimpolitiske aktivisme. Myndighetene ga støtte tilflere frigjøringsbevegelser i det sørlige Afrika frabegynnelsen av 70-tallet, men ekskluderte ANCog tilsvarende grupperinger i Sør Afrika. Etterstort press fra norske NGO’er endret Utenriksde-partementet sin politikk, og gikk inn for å gidirekte støtte til ANC og andre frigjøringsbevegel-ser i Sør Afrika fra 197723. Hva myndigheter opp-fatter som legitim frigjøringskamp kan med andreord endres over tid.

NGO’er med humanitære prosjekter i områdersom er kontrollert av en opprørsgruppe, somf.eks Norsk Folkehjelp i Sør Sudan frem til 2005,blir ofte en politisk aktør i konflikten24, og utfor-drer grensen mellom det humanitære og militæreved å ta side i en konflikt. Militære aktører har iøkende grad gitt direkte eller indirekte støtte tilkortsiktige humanitær prosjekt eller mer langsik-tige bistands prosjekter for å oppnå militære mål.En påstand fra humanitære aktører er at disseaktivitetene reduserer deres mulighet for å gi nøy-

21 Moen, J. S., og Sæther, R. (2009). Tusen dager: Norge ogden spanske borgerkrigen 1936–1939. [Oslo]: Gyldendal.

22 Moen, J. S., og Sæther, R. (2009). Tusen dager: Norge ogden spanske borgerkrigen 1936-1939. [Oslo]: Gyldendal.

23 Østbye, E.H.( 2000). «The South African LiberationStruggle: Official Norwegian Support.» In Norway andnational liberation in Southern Africa, edited by T.L Erik-sen. Stockholm, Sweden: Nordiska Afrikainstitutet.

24 Rolandsen, Ø. H. (2005). Guerrilla Government : PoliticalChanges in the Southern Sudan During the 1990s.[Uppsala]: Nordiska Afrikainstitutet.


tral og upartisk hjelp til sivilbefolkningen25. Resul-tatet er at det oppstår tvil om hva som defineressom militær deltagelse. Hvordan definerer man etsykehus som er under administrativt press fra enopprørsgruppe26 eller administrativt personellsom er involvert i logistikk eller økonomi og sommå få godkjennelse av en militær styrke i områ-det? Slike grenseoverskridende aktiviteter vilvære en utfordring for myndigheten når de skalvurdere hva som defineres som militær delta-gelse.

Konflikten mellom Israel og Palestina har somden spanske borgerkrigen, skapt splittelse i detnorske samfunnet og vi har sett at nordmennengasjerer seg på begge sider. Norske frivilligereiser til Israel for å støtte den Israelske hæren27,samtidig som andre nordmenn er dypt engasjert ihumanitære prosjekter på den palestinske siden.Denne konflikten har skapt en polarisering iNorge, som gjør at det er vanskelig å skape enig-het om hva som er legitim krigføring og hvordandenne konflikten står i forhold til den norske statsvitale interesser.

Historisk bevissthet er viktig når man prøver åfinne løsninger på dagens utfordringer. Disseeksemplene viser at myndighetenes holdningerkan endres over tid, militære organisasjoner kanendre sin profil over tid og at det ikke alltid erenighet i samfunnet om hvem som fører en legi-tim kamp. Selv om det er uenighet om hvilkenside i konflikten som har politisk legitimitet ellermest rettmessige krav, er svært alvorlige folke-rettsbrudd uansett problematiske og bør straffe-forfølges. I denne redegjørelsen vil vi ikke vur-dere ulike alternative straffemetoder for slike for-brytelser, kun vurdere tap av statsborgerskap utfra et integreringsperspektiv.

3.2 Erfaringer fra Danmark

Mellom 2002 og 2010 innførte Danmark 64endringer i utlendingsloven28 som har ført til atdansk migrasjonspolitikk har gått fra å være en avde mest liberale i Europa til å bli en av de mestrestriktive29. I 2004 åpnet Danmark for å kunne ta

statsborgerskapet fra individer som viste seg åvære illojale mot Danmark, dersom de hadde dob-belt statsborgerskap30. Denne lovendringen gjel-der både dem som har søkt om statsborgerskapog dem som har fått det danske statsborgerskapetved fødsel. Lovendringen ble knyttet opp til spesi-fikke straffelover, herunder terrorloven. Ingenhar så langt blitt fradømt det danske statsborger-skapet31. Til tross for denne loven er Danmark,sammen med Belgia, de landene som har den høy-este andelen «fremmedkrigere» som kjemper forIS eller tilsvarende organisasjoner i Syria og Irak, iforhold til folketallet32.

Det pågår høsten 2014 en politisk debatt i Dan-mark omkring behovet for å skjerpe lovformule-ringen, hvor ett ytterpunkt er Dansk Folkepartisom krever at også personer uten dobbelt stats-borgerskap skal kunne fratas det danske statsbor-gerskapet, selv om det ville føre til statsløshet (ogbrudd på Danmarks internasjonale forpliktel-ser)33. Spørsmål om en administrativ ordning forå behandle saker raskere, er også blitt reist, dadagens danske lovgivning legger en rettsbehand-ling av sakene til grunn. Argumentene for skjer-pede virkemidler bygger hovedsakelig på en over-bevisning om at alle midler må tas i bruk for å for-hindre terror på dansk jord.

Den politiske responsen fra motsatt hold er åstille spørsmål ved om rettsikkerheten vil bli iva-retatt ved en slik endring, og samtidig påpeke atden eksisterende loven ikke har forhindret dan-ske statsborgere fra å reise til Syria og Irak. Der-med stilles det spørsmålstegn ved om skjerpelseri loven vil ha den tiltenkte effekt i form av avskrek-kelse34. Samtidig åpner den danske regjeringensnye handlingsplan «Forebyggelse av radikalise-ring og ekstremisme» for en gjennomgang aveksisterende lover for å forhindre og straffehandlinger som anses som ekstreme35. Den dan-

25 Collinson, S., and Elhawary, S. (2012). Humanitarian space:a review of trends and issues. HPG Report 32.

26 NRK om støtte til sykehus I Syria: http://www.nrk.no/ver-den/norge-betaler-for-sykehus-som-behandler-is-krigere-1.12057340

27 http://www.aftenposten.no/nyheter/uriks/60-norske-fri-villige-i-Israels-har-7785946.html

28 Dansk avis om dansk utlendingslov http://politiken.dk/indland/politik/ECE2034816/juraeksperter-ingen-forstaar-udlaendingeloven/

29 Rytter, M. (2012). ‘Semi-legal family life: Pakistani couplesin the borderlands of Denmark and Sweden.’ GlobalNetworks-a Journal of Transnational Affairs 12 (1):91-108.doi: 10.1111/j.1471-0374.2011.00325.x.

30 Ersbøll, E. (2013). Country report: Denmark. EUDO Citi-zenship Observatory.

31 Status 30.11.201432 Dansk avis om «fremmedkrigere» og tap av statsborger-

skap http://jyllands-posten.dk/politik/ECE6992336/v-k-og-df-syrien-krigere-skal-fratages-statsborgerskab/

33 Dansk avis om statsløshet http://jyllands-posten.dk/poli-tik/ECE7041946/df-fanatiske-halshuggere-skal-goeres-statsloese/

34 Dansk avis om tap av tap statsborgerkskap http://www.information.dk/92083Dansk avis om danske Syriakrigere http://www.informa-tion.dk/508193


ske regjeringen ikke ønsker å fremstå som svak ikampen mot terror.

Retorikken mot innvandring i den offentligedebatt i Danmark har vært preget av kulturellemotsetninger, der innvandrerbefolkningens kulturhar blitt klandret for å forårsake manglende inte-grering36. Samtidig vedtok det danske parlamen-tet sommeren 2014 en lovendring som åpner oppfor dobbelt statsborgerskap37. Denne lovend-ringen vil tre i kraft i 2015. Dette kan sees som etforsøk på å balansere de strenge kravene i utlen-dingsloven, som kan ha ført til økt mistenkeliggjø-ring av innvandrerbefolkningen i Danmark.

3.3 Erfaringer fra Storbritannia

Begreper som radikalisering, terrorisme ogekstremisme har fått mye oppmerksomhet i denoffentlige debatten i Storbritannia siden lenge førkrisen i Syria og Irak kom på dagsorden. Myndig-hetene har gjennom en årrekke innført flere rege-lendringer for å hindre personer fra å dra til kon-fliktområder, og for å forebygge mot den potensi-elle sikkerhetsrisikoen etter at slike personer harreturnert til Storbritannia38. I 2002 vedtok Storbri-tannia en lov som tillot myndighetene å frata per-soner det britiske statsborgerskapet, når dissepersonene ble vurdert som en trussel mot statensvitale interesser, under forutsetning av at dehadde dobbelt statsborgerskap. Denne lovend-ringen innbefatter både dem som har søkt om bri-tisk statsborgerskap og dem som har fått det vedfødsel. Daværende innenriksminister David Blun-kett mente at denne endringen ville øke verdienav statsborgerskapet, ved at nye statsborgere villebli mer stolte av å få det Britiske statsborgerska-pet og at disse derfor ville investere mer både forå oppnå det og for å beholde det39.

I 2006 ble reglene for tap av statsborgerskapendret, slik at statsborgerskapet kunne fratas per-soner dersom dette ble ansett å være «et bidrag tildet felles beste». Da ble også en ankemulighet

innført. Siden 2006 har 27 personer blitt fratatt sittBritiske statsborgerskap med referanse til statensvitale interesser40. Den britiske loven om tap avstatsborgerskap muliggjør en administrativ pro-sess, uten rettssak. Dette har blitt kritisert avorganisasjoner og aktivister, fordi det truer indivi-dets rettssikkerhet, herunder ankemuligheter41.Denne loven har også blitt kritisert fra et prinsi-pielt moralsk og etisk ståsted42. Kritikken pekerpå at stater som bygger på liberale og demokra-tiske verdier burde være moralsk forpliktet til å giet menneske statsborgerskap i det landet haneller hun faktisk lever og har etablert sitt liv.

Storbritannia har tillatt dobbelt statsborger-skap siden 194843 og blir betegnet som et av demest multikulturelle samfunnene i Europa. Som imange andre land har britiske myndigheter hattutfordringer med å finne en god balanse mellomdet å fostre en positiv holdning til mangfold, sam-tidig som man skaper en nødvendig grad avenhetsfølelse i samfunnet. To-delingen mellomdet formelle statsborgerskapet på den ene siden,og erfaringen av fellesskap i samfunnet på denandre siden, er blitt kritisert, blant annet i Parekh-rapporten «The future of multi-ethic Britain»(2000), som pekte på at staten ikke gjør nok for åbygge fellesskap, som politisk fellesskap eller defi-nert på andre måter44. Rapporten påpekte også atrasisme og strukturell diskriminering var blant deviktigste hindringene mot å bygge dette fellesska-pet, og at mangelen på innsats for felleskapsbyg-ging kunne føre til en sikkerhetsrisiko på sikt45.Det er samtidig verdt å peke på at utviklingen iStorbritannia siden den tid både har vært pregetav en mer inkluderende forståelse av det å være

35 Forebyggelse af radikalisering og ekstremisme. Regerin-gens handlingsplan (2014), Danmark

36 Brochmann, G. og Hagelund, A. (2011) ‘Migrants in theScandinavian welfare state. The emergence of a socialpolicy problem.’ Nordic Journal of Migration Research 1(1):13-24. doi: 10.2478/v10202-011-0003-3.

37 Danmark om dobbelt statsborgerskap http://www.justits-ministeriet.dk/arbejdsomr%C3%A5der/statsborgerskab/dobbelt-statsborgerskab-0

38 Gower, M. 2014. Deprivation of British citizenship and with-drawal of passport facilities. Commons Library StandardNote. www.parliament.uk.

39 BBC om statsborgerskapets verdi http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/2919291.stm

40 Gower (2014) Deprivation of British citizenship and with-drawal of passport facilities. Commons Library StandardNote. www.parliament.uk.

41 http://www.thebureauinvestigates.com/category/proje-cts/deprivation-citizenship/

42 Gibney, M. J. (2013a). ‘A Very Transcendental Power:Denaturalisation and the Liberalisation of Citizenship in theUnited Kingdom’. Political Studies 61 (3):637-655. doi:10.1111/j.1467-9248.2012.00980.x; Gibney, MJ. (2013b).‘Should Citizenship Be Conditional? The Ethics of Denatio-nalization’. Journal of Politics 75 (3):646-658. doi: 10.1017/S0022381613000352.

43 Sawyer, C., and Wray, H. ( 2012). Country report: UnitedKingdom. EUDO Citizenship Observatory.

44 Modood, T. (2003). ‘Muslims and the Politics of Diffe-rence’. In The politics of migration. Managing opportunity,conflict and change, edited by S. Spencer, 100-115. Black-well Publishing.

45 Modood (2003). ‘Muslims and the Politics of Difference’. InThe politics of migration. Managing opportunity, conflictand change, edited by S. Spencer, 100-115. BlackwellPublishing.


britisk46, og økt frykt for segregering og såkalte«home grown terrorists»47.

Over 500 personer har de siste årene reist fraStorbritannia for å delta i fremmede militære styr-ker48. Som i Norge og andre europeiske land fore-går det i dag en opphetet politisk diskusjonomkring årsakene til radikalisering til voldeligekstremisme, særlig med tanke på rekruttering tilIS Den britiske statsministeren, David Cameron,mener at radikalisering til voldelig ekstremismeikke kan forklares med fattigdom, ekskluderingeller britisk utenrikspolitikk, men med ekstremis-tenes narrativ49 og i tråd med dette møtes utfor-dringene med økte restriksjoner, straff og over-våkning. Ett forslag fra november 2014 vil mulig-gjøre midlertidig tap av statsborgerskapet, i opptilto år. Dette vil også gjelde statsborgere som kunhar ett statsborgerskap, hvilket i praksis vil si atde berørte personene vil kunne bli midlertidigstatsløse.

3.4 Internasjonale erfaringer og norske utfordringer

Hvilke slutninger og lærdommer er det mulig åtrekke på bakgrunn av erfaringene fra Danmarkog Storbritannia, med tanke på hvordan et forslagom regelendring om tap av statsborgerskap kanslå ut for integreringsprosesser i det norske sam-funnet? Først og fremst viser eksemplene fra Dan-mark og Storbritannia at den norske statsinteresse av å drøfte muligheten for tap av stats-borgerskap som konsekvens av ekstremehandlinger, er en del av en internasjonal trendhvor dette spørsmålet sees som rimelig og rele-vant å stille.

Samtidig har både Danmark og Storbritannia iforbindelse med konflikten i Syria, Irak og IS, settrelativ høy deltakelse av egne borgere i fremmedemilitære styrker. Hvorvidt lovgivningen, hen-holdsvis fra 2004 og 2006, har hindret endra flerefra å dra er usikkert, men det er vanskelig å kon-kludere med at lovene i vesentlig grad kan sies åha lykkes med å avskrekke borgere fra deltakelsei fremmede militære styrker. Erfaringene med

både administrative og rettslige modeller har sinespesifikke utfordringer. Samtidig er det vanskeligå sammenligne effektene av en lov i Danmarksom er lite prøvd ut i rettssystemet, med en lov iStorbritannia der i alt 27 personer har mistet stats-borgerskapet, og dernest hvilke følger disse harhatt på integrering, eller på arbeid med forebyg-ging mot radikalisering til voldelig ekstremisme.De noe sprikende erfaringene tyder på at en rege-lendring, som den som vurderes i Norge, må seessom del av en større helhet, både samfunnsmes-sig og i forhold til det aktuelle juridiske ramme-verket. Enhver effekt på integreringsprosesser erbetinget av helheten som en slik regelendring inn-går i.

4 Mulige virkninger på integreringsprosesser nasjonalt og lokalt

4.1 Endring av regelverket og virkning på integreringsprosesser

Både de juridiske og de sosiologiske dimensjo-nene av statsborgerskapet er viktige med tanke påmulige følger for integrering av en regelendringom tap av statsborgerskap. Opplevelsen av at vi eret (politisk) fellesskap, og av at det er et «vi» somet fellesskap som gir mening, er noe som gårutover det rent juridiske ved statsborgerskapet.Her spiller ikke bare staten og den enkelte borgeren rolle, men også relasjonen mellom ulike bor-gere blir viktig. Statsborgerskapets funksjon idenne sammenheng er å skape likeverdighet mel-lom borgerne: vi er alle like for loven. Såes det tvilom hvorvidt alle statsborgere er like for loven,eller om noen er «likere enn andre», settes stats-borgerskapet som institusjon på prøve.

Den relasjonelle forståelsen av integrering,hvor integrering sees som en to-veis prosess erogså viktig. Integrering er ikke noe «innvandrere»gjør, det er en prosess hvor en tilpasning skjer,først og fremst hos personer som kommer tilNorge, som lærer seg språket, finner ut av hver-dagslivet, og deltar i arbeidslivet. Men integreringer også en prosess hvor det norske samfunnet til-passer seg det faktum at ikke alle har norsk sommorsmål og at mangfoldet i erfaringsbakgrunner,tradisjoner og livssyn øker. Sammenhengen mel-lom individer som tilpasser seg, og samfunnetmed dets institusjoner som også er imøtekom-mende, er helt sentral her. Dette er fordi tillit tilsamfunnsinstitusjonene er avgjørende for hvor-dan slike tilpasningsprosesser utvikler seg overtid, for individer så vel som for samfunnet50.

46 Uberoi, V. and Modood, T. (2013). ‘Inclusive Britishness: AMulticulturalist Advance’. Political Studies, 61: 23–41. doi:10.1111/j.1467-9248.2012.00979.x

47 Finney, N. and Simpson, L., (2009). Sleepwalking intosegregation? Challenging myths about race and migration,Bristol: Policy Press.

48 Home office (Storbritannia) om antall britiske fremmekri-gere

49 https://www.gov.uk/government/news/counter-terro-rism-and-security-bill-unveiled


4.2 Tillit og borgernes relasjon til staten

En relasjonell forståelse av statsborgerskapet ogav integreringsprosesser understreker betydnin-gen av tillit, og her særlig av tillit til staten. Tillit tilstaten er fundamentet for at det politiske felleska-pet som staten er tuftet på skal opprettholdes51.Samtidig er tillit noe som opparbeides over tid, ogikke noe som kan pålegges eller iverksettes somet tiltak. Dette gjelder tillitsrelasjoner mellom sta-ten og borgerne, uavhengig av minoritet- ellermajoritetsbakgrunn.

Tillit til staten er kjernen i borgerens relasjontil staten, som statsborgerskapet bygger på. INorge er fokus ofte på velferdsstaten og densrolle. Dette er også viktige perspektiv, særlig medtanke på at EU-innvandring endrer på mekanis-mer for inkludering- og ekskludering i velferdssta-ten, hvor statsborgerskapets rolle i stor utstrek-ning tilsidesettes. Dette er prinsipielle spørsmåldet i dag er debatt om, blant annet i dansk og bri-tisk kontekst, hvor spørsmål stilles om det nasjo-nale statsborgerskapet bør styrkes, nettopp for åkunne fungere mer som en inkluderings- og eks-kluderingsmekanisme i forhold til de velferdsret-tigheter statsborgerne har52. Men med tanke påforslaget om regelendringer her, er det spesieltrettsstatens rolle som er sentral, og det er derfordette vi i denne redegjørelsen vil fremheve. Hvor-dan et forslag om regelendring skal effektueres,hvorvidt saker skal behandles gjennom adminis-trative forordninger eller gjennom rettsvesenet eravgjørende for hvordan dette kan påvirke befolk-ningens tillit til den norske staten.

Dersom et forslag om regelendring vedtas ogsaker skal behandles, vil en administrativ prose-dyre gjøre prosessen mindre åpen for allmenhe-ten, og den vil svekke rettsvernet for individet. Enadministrativ prosess vil innebære at saker ikkegår for retten, at den anklagede ikke får oppnevntforsvarer, og at det ikke er en domstol som avsieren dom i saken. Alt ordnes administrativt gjennombyråkratiet, og med svakere krav til bevisbyrdemot den anklagede. Dersom prosessen går gjen-

nom rettsvesenet vil individets rettssikkerhet istørre grad være sikret, og rettsstatens prinsipperi større grad opprettholdt. Den anklagede vil fåoppnevnt forsvarer, saken vil gå for en domstol, ogen dom vil bli avsagt i saken. Hvilke effekter hverav de to måtene å gjennomføre en slik rege-lendring i praksis på vil ha for tilliten til staten,avhenger av hvordan dette vil oppfattes: Er statenen effektiv garantist for vår trygghet fra terror-handlinger, eller er staten en vilkårlig maktforval-ter som ikke sikrer individene deres rettsikker-het?

Dette er dilemmaer som ikke er unike for etforslag om regelendring om tap av statsborger-skap, men de slår sterkt ut her. Tilliten til statenhos befolkningen som sådan settes på prøve nårstaten utvider sine fullmakter på bekostning avindividets (borgerens) rettsikkerhet. Men i dettetilfellet vil regelendringen også kun gjelde éngruppe, som er definert på en måte som er løsre-vet fra de saker enkeltpersoner kan rettsforfølgesfor. Altså personer som tilfeldigvis har dobbeltstatsborgerskap. Deres to statsborgerskap tren-ger ikke uten videre ha noen direkte tilknytningtil, eller være en foranledning for, de handlingerpersonen anklages for. Når denne gruppen ogsåsammenfaller med deler av minoritetsbefolknin-gen, kan spørsmål om tillit til staten, rettsikkerhetog vilkårlighet raskt knyttes til etnisk og religiøsbakgrunn, og derigjennom til tilhørighet og lojali-tet til det norske samfunnet blant minoritetsbe-folkningen.

Samtidig er det relevant å presisere at detblant personer med dobbelt statsborgerskap iNorge, som altså ville kunne rammes av et forslagom regelendring, også er mange som oppfattes(og ofte selv opplever seg) som del av majoritets-befolkningen, f.eks. personer med norsk ogfransk statsborgerskap, eller norsk og ameri-kansk statsborgerskap.

Usikkerhet om prosedyrer og legitimitet kanvære en utfordring med tanke på fare for misten-keliggjøring av bestemte grupper, som følge av enåpning for tap av statsborgerskap. Mens tillit påtvers av skillelinjer kan være et bøtemiddel pågjensidig mistro mellom minoriteter og majorite-ter, kan man i stedet her bidra til økt polarisering.En reell bekymring er faren for feil i slike proses-ser, med risiko for justismord, hvor opprettelsekan være komplisert. Både reell fare for feil, ogrykter om feil i slike prosesser, kan være sværtskadelig i en samfunnskontekst hvor inklude-ringsarbeid og tillitsbygging ellers sees som vik-tig.

50 Stubbegaard, Y., (2010), ‘Making Citizens: Theories andPractices of Constructing Citizenship Identities’, i Bengts-son, B., Strömblad, P. og Bay, A.H., Diversity, Inclusion andCitizenship in Scandinavia p.215-240 Cambridge ScholarsPublishing, http://lup.lub.lu.se/record/2363935

51 Wollebæk, Dag, and Signe Bock Segaard. (2011). Sosialkapital i Norge. Oslo: Cappelen Damm akademisk.

52 Chalmers, D., and S. Booth. (2014). ‘A European labourmarked with national welfare systems: a proposal for a newCitizenship and integration directive’. edited by LondonSchool of Economics and Political Science and OpenEurope.


4.3 Tillit til staten og integreringseffekter av forslaget

Tilliten til den norske staten er jevnt over høy53 .Likevel er det miljøer både blant minoriteter ogmajoriteter der tilliten er lavere av ulike grunner.Et forslag om regelendring vil fortolkes innenforde eksisterende referanserammer i det enkeltemiljø. I miljøer der tillit til den norske stat, repre-sentert f.eks. ved barnevernet er lav54, kan enregelendring om tap av statsborgerskap bidra tilen sementering av mistillit. Blant minoriteter kanen antagelse av at man selv som norske statsbor-gere ikke behandles likt, befeste seg. Hvorvidt enslik frykt er begrunnet eller ikke, er ikke poengether55. Poenget er at frykten i seg selv bidrar tilmistillit, mens man trenger tillitsbygging, felles-skap og felles løsninger på samfunnsutfordringerder norske borgere er involvert.

Hos dem som mener at staten har vært for pas-siv i kampen mot terror kan en regelendringenøke tilliten til at den norske stat tar terrortruslerpå alvor og iverksetter tiltak som har som mål åøke sikkerheten for den norske befolkningen. Hervil hensynet til individet underkastes hensynet tilfellesskapets trygghet, som det mest sentrale forstaten å ivareta. I miljøer hvor argumentet om sik-kerhet står høyt, kan et forslag om regelendringbidra til en fornyet tillit til staten, som fortsattgarantist for sikkerhet. Denne tilliten kan ogsåantas å styrkes ved at staten eksplisitt setter gren-ser for hva som er akseptabel adferd blant bor-gerne, og utøver makt ved at tap av statsborger-skap blir en mulig konsekvens for uakseptabeladferd.

Diskusjonen omkring tillit til staten og muligeintegreringseffekter av et forslag om rege-lendringer med andre ord ikke svart-hvit. Samti-dig er det noen sentrale prinsipielle momentersom må gjennomtenkes, særlig med tanke på lik-het for loven som et grunnleggende prinsipp.Parallelt er det også naturlig å reflektere over hvasom er mulige grenser for hva en stat skal tåle frasine statsborgere, før staten setter strek, og sier atdette er uakseptabelt og uønsket. Spørsmålsstillin-gene blir da: hva skal statsborgerskapet inne-bære, hvilken relasjon skal det ha til integreringav borgere med familiære tilknytninger i utlandet,og i hvilken utstrekning kan staten si opp sin rela-

sjon til egne borgere i ekstreme tilfeller, i motset-ning til for eksempel å ta et rehabiliteringsansvar.Et slikt rehabiliteringsansvar dreier seg om at sta-ten aktivt involverer seg gjennom rettssystemet,straff og soning, for å gjøre det som er mulig for åbidra til tilbakeføring av en borger som har sonetsin straff. I norsk kriminalpolitikk er rehabili-teringstanken sentral, og det er i så måte verdt åstille spørsmål ved om det er rimelig, selv medtanke på ekstreme handlinger, å vike så radikaltfra disse normene, i det som ofte vil være sakermed unge mennesker, hvor muligheten for reha-bilitering ikke synes å være urimelig liten.

4.4 Mulige effekter nasjonalt og lokalt

Et regelendringsforslag vil kunne påvirke integre-ringsprosesser på ulike nivå, men kan antas åvære mest uttalt som signaleffekter som påvirkerrelasjonene mellom mennesker på ulike arenaer.Inkluderingsarbeidet på nasjonalt plan, fra statlighold, gjennom Stortingsmeldinger, lovverk og til-tak fremmer tillit og tilhørighet. Viktigheten avbånd på tvers av skillelinjer understrekes, og enny forståelse av hvem «vi» er i en norsk kontekstsom er mer religiøst og etnisk mangfoldig enn forfemti år siden, er høyt på agendaen. Signaleffek-tene et forslag om regelendring kan ha, dreier segom hvordan staten ser på befolkningen, og hvor-dan man behandler borgerne, som likeverdige,eller ikke. Hovedutfordringen med tanke påmulige effekter av et forslag om regelendring påintegreringsprosesser på nasjonalt plan ligger i enrisiko for dobbeltkommunikasjon om grunnlagetfor inkluderings- og mangfoldsarbeid: Er det slikat staten på den ene siden oppfordrer til et inklu-derende fellesskap, men på den annen side ikkelikebehandler sine borgere? Spørsmålet her erhvorvidt en regelendring vil oppfattes som rime-lig, på bakgrunn av de ekstreme og uakseptablehandlinger som legges til grunn. Alternativet er atproblemene knyttet til forskjellsbehandling ogstatsborgerskapet som en permanent relasjonmellom borgeren og staten, blir tungtveiende imåten forslaget oppfattes på.

På nasjonalt plan foregår det mye viktig inte-grerings- og inkluderingsarbeid. Samtidig er detåpenbart at det er ute i kommunene, i bydelene ogi nabolag der folk bor, at relasjoner mellom men-nesker oppstår. Et forslag om regelendring vil pålokalt plan, som på nasjonalt plan, slå ut på ulikemåter med tanke på den tilliten befolkningen hartil staten, og dens institusjoner i lokalmiljøet.Mens det er liten grunn til å anta at en fornyet tillittil staten som beskytter mot terror vil gi utslag i

53 http://www.europeansocialsurvey.org/54 Horst, C., (2014), Somalis in Oslo, Open Society Founda-

tion.55 http://www.dagbladet.no/2012/12/19/kultur/debatt/bar-

nevern/innvandrere/tillit/24902105/


endret tillit til institusjoner på lokalt plan, er detgrunn til å knytte større usikkerhet til hvordandette kan slå ut blant dem som kan oppleve en øktmistillit til den norske stat. For offentlige institu-sjoner som jobber nært med hele spekteret av dennorske befolkningen, kan økt mistillit være enutfordring. For aktører som politiet, skolen ogbarnevernet er tillit hos enkeltmennesker og ilokalmiljøer et nødvendig premiss for et vellykketarbeid. Også frivillige organisasjoner og grupperer relevant å trekke inn her, samt tros- og livssyn-samfunn, som alle er arenaer der integreringspro-sesser kan skje, og hvor premissene for dissedrøftes56. Borgernes tillitsrelasjon til staten, til detoffentlige Norge, vil også her kunne spille enrolle, med mulige utfordringer knyttet til økt mis-tillit. I så måte er det grunn til å reflektere overhvorvidt et forslag om regelendring kan kommetil å koste samfunnet vel så mye som det potensi-elt kan spare samfunnet for. Blant tiltakene somlanseres i det forebyggende arbeidet mot radikali-sering til voldelig ekstremisme, av ulike religiøseeller politiske typer, er arbeid som skaper tillit påtvers av ulike miljøer sentralt. Dermed finnes deten risiko for at et forslag om regelendring i prak-sis kan svekke andre tiltak som er en del av detsamme forebyggende arbeidet som et forslag omregelendringer ment å bidra til.

På lokalt plan er det rimelig å anta et effektenav en regelendring vil være størst på lokalmiljø ogintegreringsprosesser, dersom en sak om en per-son fra et bestemt sted blir behandlet. Det vil væreulike faktorer som vil påvirke hvordan en slik sakkan slå ut med tanke på ringvirkninger. Basert påde tidlige erfaringene som finnes av foreldre tilunge mennesker som har reist til Syria for å delta ikamphandlinger for IS der, ser man flere somsamarbeider og støtter opp om norske myndig-heters arbeid med forebygging mot radikaliseringtil voldelig ekstremisme, men det er også noe ulikrespons57. Spørsmålet her er om opplevelsen avekskludering, som tap av statsborgerskapet er detytterste bevis på, vil sette familier og lokalmiljø i etdilemma hva angår deres tilhørighet og lojalitet til

det norske samfunnet. Med tanke på at man i dekonkrete saker som forslaget om regelendringknyttes til snakker om svært unge mennesker,kan det også reises spørsmål om hvorvidt hensy-net til individets mulighet for soning, rehabilite-ring og endring vil veie tungt i reaksjonene i noenlokalmiljø. Dette kan bidra til en oppfatning av for-slaget som noe som går utover det som kan ansessom rimelig konsekvens for norske unge voksne.

Samtidig er individer og lokalsamfunn ogsåpreget av de grusomhetene som den konkretekonteksten med krigen i Syria, Irak og IS’ herjin-ger fører til, med norsk-kurdiske familier som erdirekte berørt, som også kan bidra til andre typerreaksjoner og solidaritet med ofrene for IShandlinger. Dette kan gi en motsatt effekt, hvorlokalsamfunn står sammen bak en fullstendig eks-kludering, som en rimelig konsekvens forekstreme handlinger, som er utenfor grensene avhva som kan behandles innenfor samfunnetsregulære ordninger.

Vurderingen av hva som er problematisk delta-kelse i utenlandsk militær styrke, og hva som ikkeer det, aktualiseres også i dagens konflikt i Syriaog Irak, hvor norske statsborgere er med påbegge sider i konflikten. Norsk-kurderes innsatspå PKK – eller Peshmerga – siden i konfliktensees på som en legitim kamp mot umenneskeligeovergrep fra IS. Samtidig er det klart at også dettei prinsippet er aktivitet som kan rammes av et for-slag om regelendring om tap av statsborgerskapgrunnet deltakelse i utenlandsk militær styrke.

Et forslag om regelendring vil imidlertid ogsågjelde utover krigen i Syria og Irak og IS slik viser den i 2014. Andre konflikter, i andre geo-grafiske områder, kan føre til andre typer reaksjo-ner og andre effekter på integreringsprosesser iulike lokalmiljø. På sikt er et forslag om rege-lendring en del av en integrerings- og statsbor-gerskapspolitikken, og må forstås slik, heller ennsom en enkeltstående regel.

5 Oppfatninger i samfunnet

5.1 Politisk klima, media og offentlig debatt

Det politiske klima i Norge er preget av økt fokuspå radikalisering og mulige terrortrusseler motNorge. Terroren 22. juli 2011, PSTs årlige offent-

56 Dahle, M. mfl. (2011): Frivillig sektor som integrerings-arena– En evaluering av intensjonsavtalene mellom Inte-grerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og seks frivil-lige organisasjoner. Ideas2evidence rapport 8/2011; Eim-hjellen, I. og Segaard, S. B. (2010): Etniske minoriteter ogfrivillige organisasjoner. Senter for forskning på sivil-samfunn og frivillig sektor. Rapport 2010-8; Andre land somikke tillater dobbelt statsborgerskap har innført mer libe-rale krav om botid Loga, J. (2012): Trossamfunn, innvand-ring, integrasjon – en kunnskapsoversikt. Senter forforskning på sivilsamfunn og frivillig sektor. Rapport 2012-3.

57 Loga, J. (2011): Inkludering i nærmiljø – en studie av frivil-lige organisasjoner som flerkulturelle møteplasser. Senterfor forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor. Rapport2011-5; Meld. St. 10 (2011–2012) Kultur, inkludering ogdeltaking. Kulturdepartementet


lige redegjørelse av trusselnivået og PSTs åpen-het rundt en konkret terrortrussel mot Norgesommeren 2014 har økt folks bevissthet om poten-sielle farer. Den offentlige debatten har så langtfokusert på utfordringene knyttet til islamistisk58

ekstremisme og mindre fokus har vært rettet motekstremisme knyttet til andre religiøse tradisjonerog politiske ideologier, herunder høyreekstre-misme. Det er muslimske nordmenns deltagelse iterrorhandlinger i Syria, Kenya, Somalia og Afg-hanistan, og en antagelse om den faren de kanutgjøre for det norske samfunnet i fremtiden, somligger til grunn for dette forslaget, ikke Breiviksterrorhandlinger i Norge.

I denne debatten er det sommeren og høsten2014 vokst frem det som kan være en uheldigbegrepsbruk, ikke fra Politiets Sikkerhetstje-nestes (PST) side, men først og fremst i media.Utfordringen er knyttet til bruken av merkelappen«muslim» for å beskrive islamistisk ekstremisme.Dette medfører at muslimer i Norge opplever atde må bevise at de ikke er ekstremismer. I Brenn-punkt-dokumentaren (NRK, oktober 2014) om ter-rorangrepet på kjøpesenteret West Gate i Kenya i2013 uttaler Mehtab Asfar, generalsekretær iIslamsk Råd Norge at:

«det er på tide at man forstår at muslimer er imot ekstremisme, mot terrorisme, mot all formfor vold og hatefulle ytringer. Derfor skal manta det for gitt at den gjennomsnittlige musli-men, moskeen, imamer fordømmer dette. Hvisdet skjer en slik handling skal man slippe åsvare på det. Fordi dette har ingenting medislam å gjøre. Dette er ikke hva muslimer stårfor».

Denne frustrasjonen over å måtte stå til rette forandres handlinger kan gi grobunn for at individeropplever seg mistenkeliggjort. Dette er noe somogså tematiseres av Minotenk, som fremhever atspesielt unge muslimske menn i Norge i dag følerseg mistenkeliggjort, og opplever en trang formfor norskhet, hvor de selv ikke passer inn59. Redu-sert tillit og tilhørighet til storsamfunnet kan føre

til isolasjon, noe som kan bidra til polarisering isamfunnet. Når sentrale stemmer fra muslimskemiljøer uttrykker en sterk frustrasjon over måtenmuslimer i Norge blir fremstilt på, og at dereskonstruktive medieutspill ikke fører til endring imedias ukritiske begrepsbruk i dekningen av isla-mistisk ekstremisme, er dette signaler som må taspå alvor. Samtidig er det viktig med bevissthetomkring at hverken «innvandrere» eller «musli-mer» i Norge, er en ensartet gruppe, hva gjelderreligiøsitet eller tilhørighet til det norske samfun-net, men også materielt og sosialt. Parallelt medmediedebattene om «fremmedkrigere» har detogså gått diskusjoner om minoriteters adgang tilarbeidslivet, som også danner en del av helhetenher60.

Hovedbudskapet i «Handlingsplan mot radika-lisering og voldelig ekstremisme» fra 2014 ogStortingsmelding nr 6 «En helhetlig integrerings-politikk: Mangfold og Fellesskap» fra 2012 er atalle er delaktige og medansvarlige for enkeltindi-vers utvikling og følelse av inkludering i samfun-net. Dette fellesansvaret har ført til at debatter omrelaterte tema som ytringsfrihetens grenser, dis-kriminering i arbeidsmarkedet og religionsutø-velse har fått mye oppmerksomhet i media desiste årene. Et forslag om regelendring og muligeeffekter på integreringsprosesser må sees i lys avdette.

5.2 Majoritets- og minoritetsperspektiver

PST har i en årrekke påpekt at den største terror-trusselen i Norge dreier seg om individer frabestemte og små ekstreme islamistiske miljøer.Parallelt ser man en vedvarende oppslutning omet globalt verdensbilde, dels inspirert av det bildetHuntington skisserte med sin «Clash of Civilizati-ons» tese61, som fremstiller en grunnleggendekonflikt mellom Vesten og den muslimske verden.Det er rimelig å si at slike forenklede fiendebilderverken motvirker radikalisering til voldelig ekstre-misme, eller øker tillit mellom ulike majoriteter ogminoriteter i det norske samfunnet, eller andresteder i verden. Paradoksalt nok, er det nettoppdenne typen fiendebilder i den muslimske verden,enten de er motivert av politiske synspunkter somi seg selv kan være legitime, som f.eks. at krigenei Afghanistan eller Irak og Vestlig deltakelse derer problematisk, eller de er religiøst eller ideolo-

58 Islamistisk ekstremisme er et upresist begrep, men er detsom brukes i det offentlige ordskiftet i Norge idag. Det erblitt påpekt at det er problematisk at begrepet så klartkobler seg til Islam som religion. Samtidig brukes begrepetogså av muslimer, som når Hadia Tajik uttaler at «Islamis-ter får ikke lov til å kidnappe religionen min» http://www.dagen.no/Nyheter/25/08/2014/Muslimer_i_tog_-mot_islamistene-106808

59 Kronikk av styrleder i Minotenk, Navjot Sandhu http://www.vg.no/nyheter/meninger/kronikk-et-massivt-opp-gjoer-med-ekstremister/a/23281099/

60 http://www.vg.no/nyheter/meninger/arbeidsliv/kronikk-minoritet-jobbsoeking-sant/a/23341661/

61 Huntington, S.P. (1993). ‘The clash of civilizations’. ForeignAffairs 72 (3):22-49. doi: 10.2307/20045621.


gisk fundert, som på sin side også bidrar til radi-kalisering til voldelig ekstremisme i ulike islamis-tiske miljøer, selv om årsakene er sammensatte ogkontekstualiserte i hvert enkelt tilfelle62. Lig-nende fiendebilder bidrar i Europeiske samfunntil fremvekst av islamofobi63.

På den andre siden berører tematikken om tapav statsborgerskap, gjennom den nødvendige for-utsetningen om dobbelt statsborgerskap, alleminoriteter i Norge, inkludert personer med blan-det bakgrunn, som ikke normalt ansees å væreblant minoritetsbefolkningen. Dette gjelder særliginnvandrere fra Europa, Nord-Amerika og Osea-nia, med deres etterkommere. Et forslag om rege-lendring kan føre til en generell mistenkeliggjø-ring av mennesker med tilknytning til flere land,da det kun vil være disse som kan omfattes avbestemmelsen. Konsekvensen av dette er at et for-slag om regelendring vil ha en avgrenset mål-gruppe i samfunnet, og derfor vil ha en diskrimi-nerende effekt. Dette gir en signaleffekt, om atikke alle er like for loven, og om at noen sees påsom «vårt problem» som samfunn, mens andreborgere ikke sees på samme måte. Noen kanstraffes en gang, gjennom rettsvesenet, andre bliri realiteten straffet «dobbelt», med ordinær straff,og i tillegg ved å bli fratatt statsborgerskapet.Dette er en uheldig dimensjon ved et forslag omregelendring, da det faktum at noen har (og andreikke har) dobbelt statsborgerskap, sjelden vilvære direkte knyttet til de handlinger den enkeltehar vært involvert i, som skal rettsbehandles.

I norsk kontekst blir dette mer utfordrendeenn i andre land, fordi dobbelt statsborgerskap iprinsippet ikke tillates, med de unntak som gjel-der. Så når man i andre land også vurderer ellerhar innført regler om tap av statsborgerskap påbakgrunn av blant annet deltakelse i utenlandskmilitær styrke, så har man i utgangspunktet hattet avklart forhold til at dobbelt statsborgerskap til-lates. I Norge tillater man fortsatt ikke dobbeltstatsborgerskap, samtidig som dette nødvendigvisinnlemmes i en diskusjon omkring tap av statsbor-gerskap på grunn av juridiske premisser i interna-sjonale forpliktelser. Man tar dermed ikke oppspørsmålet om dobbelt statsborgerskap på bak-

grunn av en anerkjennelse av at doble tilhørighe-ter, også med tanke på politiske fellesskap, iutgangspunktet kan være en ressurs. Dette utgjøren viktig prinsipiell forskjell, og et forslag omregelendrings effekt på integreringsprosesser idet norske samfunnet må også forståes i dennekonteksten.

5.3 Ulike reaksjoner i det offentlige rom

Et forslag om regelendring kan føre til ulike reak-sjoner i den offentlige debatt i Norge. For å foren-kle har vi delt inn i fire typer reaksjoner. De treførste er positive til et forslag om regelendring,men har ulik begrunnelse, mens den fjerde ernegativ.

En type positiv reaksjon til forslaget, kan værebegrunnet med at noen handlinger er så ekstremeat de går utenom de vanlige reglene samfunnet ogstaten opererer med. Slike ekstreme handlingerkan da føre til ekstraordinære reaksjoner, som idette tilfellet kan innbefatte tap av norsk statsbor-gerskap. En slik argumentasjon kan også byggepå at terrortrusselen i verden generelt, og motNorge spesielt, er så overhengende at man støtteralle virkemidler for å kunne bekjempe denne trus-selen. Denne reaksjonen har en pragmatisk ogløsningsorientert tilnærming. Argumentasjon omat enkeltmenneskers skjebne må ofres for at fel-lesskapet skal trygges finner vi igjen fra debattenom overvåkning f.eks. etter 9/11 i amerikanskkontekst, hvor fellesskapets sikkerhetsbehov set-tes opp mot individets rett til et privatliv. Ideen omat et forslag om regelendring kan ha en avskrek-kende effekt med tanke på fremtidig rekrutteringtil voldelige ekstremistiske miljø, kan her utveieandre hensyn. Et forslag om regelendring vil løftefrem prinsipper både om likhet for loven (ikke-dis-kriminering) og samtidig klassiske dilemmaer omfelleskap vs. individets rettigheter, med tanke pårett til trygghet, til rettsikkerhet og til frihet.Dette er ikke nye dilemma, og det har historiskvært vanlig at det er ulike konklusjoner på hvasom er det gode løsningene i ulike kontekster ogavhengig av politisk klima og gjeldende trussel-bilde.

En annen positiv reaksjon kan komme fra per-soner med minoritetsbakgrunn som opplever segindirekte berørt av det omfattende fokuset på«fremmedkrigere», særlig i muslimske miljøer.Det kan tenkes at en sterk fordømmelse avekstreme handlinger, som en regelendring vilmedføre, kan sees på som en klar måte å taavstand fra de få som begår ekstreme handlinger.En opplevelse av en mer hardtslående linje fra sta-

62 Berger, L., (2014), ‘Foreign policies or culture: What sha-pes Muslim public opinion on political violence against theUnited States?’ Journal of Peace Research, 51(6): 782-796.doi: 10.1177/0022343314527983

63 Ogan, C., Wilnat, L., Pennington, R. Bashir, M., (2014),‘The rise of anti-Muslim prejudice: Media and Islamopho-bia in Europe and the United States’, International Commu-nication Gazette, 76 (1): 27-46. doi: 10.1177/1748048513504048


tens side kan bidra til at enkelte får økt tillit til atstaten bruker alle tilgjengelige midler i møte medekstreme handlinger. En slik positiv holdning tilet forslag om regelendring vil være avhengig av attilliten til staten i utgangspunktet er svært høy.Dersom risikoen for økt mistenkeliggjøring avminoritetsbefolkningen oppleves som stor, kandette føre til en mindre positiv reaksjon til forsla-get.

En tredje, helt ulik, og trolig nokså begrensetpositiv reaksjon, kan antas å komme fra miljøer påytterste høyre fløy i norsk politikk, som har syns-punkter som kan karakteriseres som av «islamo-fob karakter», men også fra innvandringsmotstan-dere mer generelt. Et forslag om regelendringkan brukes for å legitimere bestemte politiskeplattformer, og man kan forvente en retorikk somblir mer tydelig, og som kan bruke et forslag omregelendring egen argumentasjon omkring f.eks.inkludering i det norske politiske fellesskap. Dettekan føre til en offentlig debatt der løsningsforslagknyttes til utvisning og deportering, fremmes påbekostning av alternativer som kan ha en merkonstruktiv og samfunnsbyggende effekt. Dennepositive reaksjonen til et forslag om regelendringkan bidra til økt polarisering i samfunnet, økefrykt og svekke tillit, og derigjennom være enkraft i motsatt retning av andre tiltak igangsattsom del av Handlingsplanen mot radikalisering ogvoldelig ekstremisme. Handlingsplanen diskute-rer ikke eksplisitt tillitsnivåer i samfunnet, i mot-setning til tilsvarende Handlingsplan fra Dan-mark. Det er naturlig å anta at forståelsen av denrollen tillit i samfunnet spiller er relativt lik iNorge og i Danmark, og det kan dermed stillesspørsmål omkring hvorfor man i norsk sammen-heng ikke ser behov for å diskutere tillit mereksplisitt i forhold til arbeidet med forebygging avekstremisme.

En tredje reaksjon vil være av negativ karakterav ulike prinsipielle årsaker, først og fremst knyt-tet til prinsippet om likhet for loven, og om atstatsborgerskapet er en institusjon som knytterstat og borgere sammen. Loven er lik for alle bor-gere, og det er statens ansvar å straffe sine bor-gere, når disse bryter loven.

Statsborgerskapet er en samfunnskontraktmellom individet og staten. Individers tillit til atstatsborgerskapet er stabilt er et viktig fundamentfor statsborgerskapet som institusjon. En endringi dette prinsippet reduserer derfor statsborgerska-pet verdi. Videre er det normalt slik at staten taransvar for sine borgere, også dem som utøver kri-minelle handlinger. Disse får en rettferdig retter-gang, og dersom de domfelles, soner de sin straff.

I norsk praksis er også den rehabiliterendedimensjonen og tanken på fremtidig tilbakeføringtil samfunnet viktig. Når norske borgere utøverterror, er det statens ansvar at disse borgerne stil-les for retten for sine handlinger, får en dom,soner en straff, og går gjennom en rehabiliteringsom muliggjør tilbakeføring til samfunnet etterendt soning. Å utvise borgere og frata dem stats-borgerskapet, kan derfor bli sett på som en formfor ansvarsfraskrivelse.

Likhet for loven, altså et lovverk som behand-ler alle borgere likt, er kanskje det fremste prin-sippet som vil bli tematisert i en negativ reaksjontil et forslag om regelendring. Politikere som harbegått mindre lovbrudd som f.eks. ikke betaltskatt på mindre arbeidsoppdrag, bygging uten deriktige tillatelser, feiloppføringer i ligningsattes-ten, får stor oppmerksomhet fordi prinsippet omlikhet for loven står veldig sterkt i Norge. Den all-menne rettsfølelsen i samfunnet kan utfordres, daformuleringen av et mulig forsalg til regelendringførst er diskriminerende med tanke på hvem denkan ramme (dobbelt statsborgerskap), og derneståpner opp for vurderinger av hva som sees som«trusler mot statens vitale interesser». Oppfatnin-ger om at lovverket skal brukes på en forutsigbarog konsekvent måte står sterkt i Norge. Upresiseformuleringer er spesielt utsatt for subjektive vur-deringer og er mer sårbare for politiske strømnin-ger, og vil således trolig rammes av sterk kritikk,ikke bare fra minoritetsmiljøer, men også fra frivil-lige organisasjoner som arbeider med rettssikker-het og menneskerettighetsspørsmål.

Detaljene omkring hvordan en eventuell rege-lendring skal gjennomføres i praksis er viktige foroppfatningen av disse i det offentlige rom, og derelaterte effekter på integreringsprosesser.Avhengig av hvem som omfattes av et forslag omregelendring, og hvordan en slik endring vilimplementeres, vil reaksjonene kunne variere.Det vil for eksempel kunne antas å være forskjellpå effekt av en regelendring som skal gjelde allenorske borgere (som har dobbelt statsborger-skap), eller en regelendring som kun gjelder demsom har fått statsborgerskapet etter søknad (altsåvoksne innvandrere), eller kun dem som har hattstatsborgerskapet i en bestemt periode (som iFrankrike, f.eks. 10 år). Videre vil også reaksjonerog effekt avhenge av hvordan saker under denneregelen skal behandles. Som tidligere beskrevethar Danmark et lovverk som legger en straffepro-sess i rettsvesenet til grunn, mens man i Storbri-tannia også har en åpning for en administrativ pro-sedyre, der en enhet tilsvarende UNE fatter slikebeslutninger. Hvis en regelendring administreres


av en domstol og straffen blir knyttet til spesiellestraffeparagrafer kan man redusere noe av deprinsipielle motsetningene nevnt ovenfor, fordiman opprettholder rettstatens prinsipper, og der-med unngår en svekkelse av tillit til staten på dettepunktet.

5.4 Effekt av regelendring på oppfatninger i samfunnet

Oppfatninger i samfunnet og i den offentligedebatt av et forslag om regelendring om tap avstatsborgerskap kan antas å bli rammet inn avpågående diskusjoner om radikalisering til volde-lig ekstremisme. Samtidig er det viktig å løftefram at det her dreier seg om mer grunnleggendeprinsipper om hva statsborgerskapet skal være,og om den tilliten vi som borgere kan ha til rettsta-ten som en institusjon som behandler borgerelikeverdig og som samtidig gir beskyttelse.

Når det oppstår et brudd mellom menneskerrettsfølelse og myndigheters maktutøvelse, kandette gi grobunn for mobilisering av folks poli-tiske engasjement. Dette har vi for eksempel sett iforbindelse med Norges håndtering av asylbarn.Samfunnsengasjementet mobiliseres på lokalt såvel som nasjonalt plan når barns behov blir tilside-satt for å statuere et innvandringspolitisk prinsipp.Det er mindre sannsynlig at et forslag om rege-lendring vil mobilisere et bredt politisk engasje-ment, men det betyr ikke nødvendigvis at det eren generell aksept for slike lover i samfunnet.

Man kan forøvrig forvente er at det blir størredebatt rundt denne endringen enn det man så i2005 rundt Statsborgerskapsloven, fordi et forslagom regelendringer knyttet til radikaliseringsde-batten. Medias dekning av lovforslaget og eventu-elle rettsaker vil ha stor påvirkning på hvordandette blir oppfattet i samfunnet. Gitt den vaghetensom ligger i et forslag om regelendring, både medtanke på hva som menes med utenlandsk militærstyrke, og hva som menes med «statens vitaleinteresser», kan man anta at eventuelle saker sommåtte bli behandlet administrativt, og eventuellerettssaker og domsavsigelser vil bli fortolket ogforenklet i media, så vel som i sosiale media og isamfunnet for øvrig. Det er trolig effekten av dissefortolkningene og reaksjonene som vil utgjøreden største effekten med tanke på integrerings-prosesser i Norge. Spørsmål som hvem er «vi»,hvor går skillene mellom «oss» og «dem», hvemkan vi stole på, er staten og rettstaten en garantistfor oss alle, eller er noen «likere for loven»? Måtendisse spørsmålene debatteres og svares på, vil haavgjørende effekt for om inkluderingsarbeid lyk-

kes, eller om segregering blir et økende problem.Dette er samfunnsutfordringer som eksisterer idag, og et forslag om regelendring er selvsagtikke den eneste faktoren som påvirker disse. Deter likevel rimelig å anta at som et utspill fra dennorske staten, vil den fortolkes inn i denne typenspørsmål, og slik ha en effekt på inkluderings- ogekskluderingsprosesser i det norske samfunnet.

6 Oppfatninger om hva det vil si å være norsk statsborger

6.1 Det norske statsborgerskapet: det politiske fellesskap og nasjonen

I europeisk sammenheng har det de siste århun-drene vært vanlig å se på det politiske fellesskapeti staten som identisk med nasjonen, som en kultu-relt og språklig definert størrelse. Denne impli-sitte likheten mellom nasjonen og det politiske fel-leskap gjør at økt mangfold som følge av globalise-ring og migrasjon byr på utfordringer for statsbor-gerskapet som institusjon i mange europeiskeland. Ulike land løser dette forskjellig. De flesteland i Europa, og alle land i Norden unntattNorge, ser på dobbelt statsborgerskap som enmåte å forene behovet for lojalitet fra sine borgere(og beboere), med behovet for å anerkjenne atmennesker kan ha flere parallelle tilknytninger tilulike land (og politiske felleskap)64.

Samtidig er det åpenbart at det prinsipielt setter flere måter å se denne spørsmålsstillingen på,noe som også er reflektert i mindretallets syn påendring av norsk statsborgerskapslovgivning midtpå 2000-tallet65. Mindretallets syn i utvalget somutredet ny Statsborgerskapslov vant frem. Regje-ringen og Stortinget gikk den gang inn for å opp-rettholde en restriktiv linje på dobbelt statsborger-skap, riktignok uten å ta med de prinsipielle drøf-telsene omkring hvorfor man ser på statsborger-skapet på denne måten, og hvilke følger dette harfor statens syn på det politiske fellesskapet ogdets relasjon til nasjonen66. Dette er spørsmålsom fortsatt i stor grad som står som kun delvisavklarte i norske offentlige dokumenter omkringstatsborgerskap og integrering.

64 Faist, T., (2012), (red.) Dual Citizenship in Europe: FromNationhood to Societal Integration, Ashgate Publishing;

65 NOU 2000: 32 Lov om erverv og tap av norsk statsborger-skap (Statsborgerloven) http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/nouer/2000/nou-2000-32.html?id=143396

66 Innst. O. nr. 6 (2004–2005) Instilling fra kommunalkomi-teen om lov om norsk statsborgerskap (statsborgerskapslo-ven)


I dagens norske statsborgerskapslov er forhol-det mellom nasjonen og det politiske fellesskapaltså dels uavklart. Lovgivningen baserer seg påen tanke om et enten-eller hva angår norsk stats-borgerskap: enten er du norsk statsborger og ikkestatsborger i noe annet land, eller så er du ikkenorsk statsborger. Dette gir bestemte signaler omhvordan statsborgerskapet sees på som instru-ment i integreringsprosesser, hvor særlig plikt-dimensjonen og en eksklusiv lojalitet til den nor-ske stat er fremtredende. Stater flest søker lojali-tet hos sine borgere, for å sikre at relasjonen mel-lom stat og borgere, hvor både rettigheter og plik-ter inngår, blir en reell og tosidig relasjon. Et for-slag om regelendring om tap av statsborgerskapmå forstås som en del av en utvikling av statsbor-gerskapet hvor borgernes plikt og lojalitet under-strekes67.

Denne tendensen til å styrke plikt-siden i stats-borgerskapet, fra statens side, er synlig i flereland i Europa. Dette er spesielt tilfellet med tankepå regulering av innvandring og integrering, hvorflere europeiske stater har valgt å innførespråkkrav knyttet til statsborgerskapet, og noenogså krav om samfunnskunnskap68. Statsbor-gerskapsseremonier og edsavleggelse er også endel av denne utviklingen, som man også ser iNorge69. Ulike stater forsøker å balansere hensy-net til statsborgerskapet som inkluderings- ogekskluderingsmekanisme med forskjellig utfall,hvor den restriktive linjen ser ut til å være noesterkere enn den liberaliserende70. Noen eksem-pler på slik balansering finner man i Danmarksom har innført språkkrav og økt kravet til botidfor dem som søker om dansk statsborgerskap,men hvor man samtidig har åpnet opp for å tillatedobbelt statsborgerskap71.

Det politiske fellesskapet staten er tuftet på, erhelt avhengig av relasjoner mellom borgerne,hvor staten har en viktig men begrenset tilrette-leggende rolle. For at det politiske fellesskap skaloppleves som reelt, må det være en viss grad avfellesskapsfølelse og tilhørighet, som knytter indi-videne sammen, på tvers av iboende skillelinjer,det være seg geografisk, sosialt, økonomisk, poli-tisk, religiøst, eller med tanke på opprinnelse iandre deler av verden. Prinsipper som likhet forloven og rettsstaten som fundament for statensrelasjon med borgerne er viktige premisser for etpolitisk fellesskap som skal oppleves som reelt,nettopp på tvers av skillelinjer. Diskusjon om etforslag om regelendring om tap av statsborger-skap går til kjernen av spørsmål om tilhørighet tilet norsk politisk fellesskap, hvor det er lojalitet tilden norske stat som står i fokus, snarere enn atdet dreier seg om hva som oppfattes som «norskeverdier» eller «norsk kultur». Spørsmål knyttet tilverdier og kultur er viktige og har fått mye opp-merksomhet i det offentlige ordskiftet de senereår. For en diskusjon omkring det politiske felles-skap, er disse relevant i den grad de påvirker rela-sjonen mellom borgerne i det politiske fellesskap– horisontalt – borgerne i mellom. Samtidig er detfullt ut mulig å utvikle et politisk fellesskap basertpå prinsipper om pluralisme, hvor likeverd ikkemå sammenblandes med likhet72. Hvordan et sliktpolitisk fellesskap, basert på en pluralistisk tilnær-ming kan se ut i Norge, er imidlertid i beskjedengrad tematisert i norske politiske dokumenter.Dette er spørsmål med iboende dilemmaer, somprinsipielt bør drøftes fra statlig hold, da vurderin-ger omkring disse dilemmaene gjentatte gangerreises i konkrete enkeltsaker, som f.eks. spørsmålom bruk av hijab av offentlige tjenestepersoner,eller omkring forvaltningen av den kristne kultur-arv i norske institusjoner.

6.2 Tilhørighet og identiteter i det norske samfunnet

Et forslag om regelendring kan påvirke forståel-sen av statsborgerskapet med ulike virkninger påhvordan nasjonen som det forestilte fellesskapetforstås. Kort sagt reiser et slikt forslag spørsmåletom hvem «vi» er som nasjon. Personer som søkerom norsk statsborgerskap og som deltar på de fri-

67 Vink, Maarten P., and Gerard-René De Groot. (2011) ‘Citi-zenship attribution in Western Europe: International fra-mework and domestic trends’. Journal of Ethnic and Migra-tion Studies 36.5 (2010): 713-734; van Houdt, F., Suvarierol,S. og Schinkel, W., ‘Neoliberal communitarian citizenship:Current trends towards ‘earned citizenship’ in the UnitedKingdom, France and the Netherlands’, InternationalSociology, 26 (3): 408-432, doi: 10.1177/0268580910393041.

68 http://www.migrationpolicy.org/article/shaping-citizens-hip-policies-strengthen-immigrant-integration

69 Furre, H., Viblemo, Marianna Gustafsson, Eva Ersbøll,Tine Damsholt, Olaf Aagedal, Mette Slottved, and JosefSalomonsen. (2010). Rettigheter og Tilhørighet: Evalueringav statsborgerregelverket. Kristiansand: Oxford Research;Djuve, A.B (2010) ‘Med Statsborgerskapstest skal landetbygges’, i Godt Norsk? Om språk og integrering, IMDI

70 Waldrauch, H. (2006). ‘Loss of nationality’. In Acquisitionand Loss of Nationality. Volume 1: Comparative Analysis.Policies and Trends in 15 European countries, edited by RBauböck, E Ersbøll, K Groenendijk and H Waldrauch, 183-219. Amsterdam: Amsterdam University Press.

71 Faist, T. og Gedes, J., (2008). Dual Citizenship in an Age ofMobility, Washington DC: Migration Policy Institute

72 Likeverd og likhet brukes på norsk ofte ensbetydende,mens de innholdsmessig beskriver to ulike begrep (påengelsk: equality – sameness).


villige statsborgerskapsseremoniene avlegger ened om troskap til den norske stat som symbolise-rer både deres rettigheter og deres plikter somnye statsborgere. Tap av statsborgerskap er prin-sipielt sett mulig også i dagens norske kontekst,gitt at noen har ervervet statsborgerskapet på feilgrunnlag. Dette er også en mulighet som i prinsip-pet alltid har eksistert, så lenge stater har utstedtstatsborgerskap.

Utfordringen i Norge i dag er at man i detoffentlige ordskiftet, så vel som i politiske doku-menter, opererer med en sammenblanding avstatsborgerskap og nasjonalitet, som innebærer atinkludering og ekskludering samtidig gjelderbåde statsborgerskap og nasjonalitet. Men det eridag en åpenbar friksjon i forståelsen av hva norsknasjonal identitet innebærer, og hvorvidt alle nor-ske statsborgere er allment akseptert som perso-ner med norsk identitet, eller med en sammensattidentitet der norsk er en av flere deler. Bruken avbegrepet «etnisk norsk» har blitt debattert detsiste tiåret73, noe som reflekterer nettopp dennefriksjonen, som dels bunner i et behov for språkligpresisjon, og dels peker på prinsipielle avveinin-ger omkring norskhet og statsborgerskap,omkring nasjonen og det politiske fellesskap.

Det hersker altså ingen absolutt enighet omdet norske forestilte felleskapet, om nasjonen ogdens grenser. Samtidig foregår det et aktivt arbeidmed tanke på å utvikle nye felleskapsforståelser,på tvers av ulike skillelinjer. I dette arbeidet harbegrepet «uenighetsfelleskap» fått fornyet aktuali-tet, hvor det har blitt argumentert for at man tren-ger et «uenighetsfellesskap» på tvers av alle typersynspunkter, men hvor en grunnleggende respektfor demokratiske spilleregler må legges til grunn.

Med tanke på integreringseffekter av et for-slag om regelendring er det betimelig å spørre omhvilken effekt håndtering av borgere som harutført ekstreme handlinger, innenfor vs- utenforfellesskapet kan ha, altså gjennom soning og reha-bilitering, eller ved at deres statsborgerskap fratasdem. Både en inkluderende og en ekskluderendehåndtering har potensialet til å svekke eller styrkedet politiske fellesskapet i staten Norge og felles-skapsfølelser i nasjonen. Mye vil kunne avhengeav premissene for prosesser omkring tap av stats-borgerskap, og grad av legitimitet i befolkningen,f.eks. med tanke på hvorvidt dette gjennomføresadministrativt eller gjennom rettssystemet, men

også på hvordan ekstreme handlinger defineresog forstås.

Samtidig reiser dilemmaet et prinsipielt spørs-mål om hvilken rolle demokratiske spillereglerskal ha, og hvilke konsekvenser det skal ha nårdisse brytes. Her kan elementer fra de siste årsdiskusjoner omkring ytringsfrihet være interes-sante å se til, hvor det er utfordringer knyttet tilgrenseoppganger mellom ytringsfrihet og religi-onsfrihet, men også individets rett til beskyttelsemot diskriminering og hatefulle ytringer («hatespeech»). Et forslag om regelendring om tap avstatsborgerskap går inn i et offentlig ordskifte derdet hverken hersker enighet om hva nasjonen ogdet norske politiske fellesskap er eller skal være,ei heller omkring hva uenighetsfellesskapet er oghvor grensene for hva som er akseptabelt, og hvasom er uakseptabelt skal gå. Med tanke på muligeintegreringseffekter er det mest formålstjenlig åspørre: Hvilke løsninger på konkrete utfordringerer det som i størst mulig grad tjener til å byggeopp en felles tilhørighet og til å styrke det poli-tiske felleskapet på tvers av ulike skillelinjer blantnorske statsborgere?

7 Anbefaling

I denne redegjørelsen har vi belyst ulike dilem-maer knyttet til et forslag om regelendring om tapav statsborgerskap, og dets konsekvenser formenneskers tilhørighet til det politiske fellesska-pet, tillit til rettsstaten, og tilknytning til det nasjo-nale norske fellesskap. Mens tap av statsborger-skap som konsekvens av deltakelse i utenlandskmilitær styrke eller etter trussel mot statens vitaleinteresser er en realitet i Danmark og Storbritan-nia, pågår diskusjonen i flere land i Europa. Hervil vi kort oppsummere våre vurderinger omkringdilemmaene som er knyttet til et forslag om rege-lendring, særlig med tanke på integreringseffek-ter:

7.1 Regelendringen vil kun gjelde for en snever gruppe av befolkningen.

Dagens statsborgerskapslovgivning tillater ikkedobbelt statsborgerskap. Personer som har dob-belt statsborgerskap (norsk og et annet) har entenikke mulighet til å frasi seg det andre statsborger-skapet eller de faller inn under unntaksbestem-melsene som gjør at man kan beholde et annetstatsborgerskap, i tillegg til det norske. Det finnesingen oversikt over hvor mange personer som hardobbelt statsborgerskap i Norge, men UDI

73 Språkrådet om begrepet ‘etnisk norsk’: http://www.sprakradet.no/Toppmeny/Aktuelt/Likestillingsom-budet/Svar/


begynte å føre statistikk over de som fikk lov til åbeholde sitt opprinnelige statsborgerskap vedsøknad om det norske i 2010. Denne statistikkenviser at nesten 3000 mennesker har fått innvilgetdobbelt statsborgerskap frem til 2014. Dette er 46prosent av dem som har søkt om norsk statsbor-gerskap. Innvilgningsraten varier fra nesten 100prosent (f.eks. Eritrea, Iran, Afghanistan) til 0 pro-sent (f.eks. India, Nederland, Nepal). Disse tal-lene viser at prinsippet om ett statsborgerskap iNorge er i ferd med å eroderes, samtidig som vivet at det fortsatt er relativt få personer som hardobbelt statsborgerskap i Norge. Det er også rele-vant å peke på at det blant de gruppene regelend-ringen trolig er ment å treffe, med bakgrunn i kri-gen i Syria og dem som kjemper for IS, kan antaså være svært ulikt hvorvidt disse har dobbeltstatsborgerskap. For eksempel er det mulig atpersoner med bakgrunn fra Somalia har to stats-borgerskap, fordi disse sjelden har hatt anledningtil å si fra seg dette statsborgerskapet, på grunn aven ikke-fungerende stat. For personer med bak-grunn fra Pakistan, der verken Norge eller Pakis-tan tillater dobbelt statsborgerskap, er det naturligå anta at man ikke vil ha dobbelt statsborgerskap.Det er grunn til å stille spørsmålstegn ved ommålet om å avskrekke befolkningen fra å delta iutenlandsk militær styrke eller i aktiviteter som ermot statens vitale interesser, kan nås med en slikregelendring, rett og slett fordi potensialet for åramme de fleste ikke er tilstede. Det er trolig enstørre avskrekkende effekt i endringer i straffelo-ven, som vil kunne ramme enhver norsk borger.

7.2 Regelendringen bryter med prinsippet om likhet for loven

Et forslag om regelendring kombinert meddagens prinsipp om ikke å tillate dobbelt statsbor-gerskap vil kunne skape en skjevhet i samfunnetder norske borgere gis ulik straff for samme kri-minelle handling. En etnisk norsk konvertitt tilIslam (med bare det norske passet) som harkjempet side om side med en norsk-marokkaner(med dobbelt statsborgerskap) i Syria, vil foreksempel bli behandlet ulikt. Dette vil skape ensituasjon hvor en liten gruppe nordmenn har etstatsborgerskap med lavere verdi enn resten avbefolkningen. Et slikt hierarki blant norske stats-borgere strider mot prinsippet om likhet for lovenblant statsborgere.

7.3 Regelendringen kan påvirke befolk-ningens tillit til staten

Et forslag om regelendring kan påvirke befolknin-gens tillit til staten, og dette kan slå ut både i enfornyet og økt tillit og i en svekket tillit. Blantdeler av befolkningen som vil anse at ekstremesituasjoner berettiger at staten innskrenker indivi-ders rettsikkerhet, vil tilliten til staten kunne økesom en konsekvens av handlekraft. Vår vurderinger imidlertid at risikoen er større for en økendemistillit. Dette vil være ødeleggende med tanke påalle de tiltak som staten igangsetter for å øke tilli-ten i befolkningen. Mistilliten vil trolig øke mesthos grupper som setter individets rettsikkerhethøyt, som menneskerettighetsorganisasjoner ogaktivister, men også hos store deler av minoritets-befolkningen. En sentral utfordring er at et forslagom regelendring vil være et brudd med prinsippetom likhet for loven, et sentralt prinsipp i den nor-ske rettsstaten, som er med på å bygge tillit mel-lom borgere og staten. Tillit er også sentralt fordet politiske fellesskapet, og denne tilliten kansvekkes dersom grupper av befolkningen opple-ver seg spesielt utsatt og rettsløs.

7.4 Regelendringen kompliserer forholdet mellom statsborgerskap og integrering

Forholdet mellom integrering og statsborgerska-pet er uklart formulert i dagens lovtekst. I Stor-tingsmeldingen om integrering sier man på denene siden at statsborgerskap er et mål for integre-ring og nye krav til norskkunnskap er et eksempelpå et steg i denne retningen. Samtidig uttrykkerman et ønske om at flest mulige borgere i Norgeblir norske statsborgere fordi det er knyttet etekstra sett med rettigheter og plikter som manoppfatter som viktig for det politiske fellesskapet.Stortingsmeldingen sender et signal om at stats-borgerskap både er et middel og et mål for inte-grering. Et forslag om tap av statsborgerskap vilvektlegge at statsborgerskap er noe man skalgjøre seg fortjent til og som kan bli fratatt hvis enpersons handlinger og verdier ikke er i samsvarmed statens interesser. Dette signaliserer en vil-kårlighet i statsborgerskapet, som er problema-tisk med tanke på relasjonen mellom staten ogborgeren, som er tuftet på tillit og på gjeldendeprinsipper om likeverd blant borgerne. Denne vil-kårligheten gir seg også utslag i at man vil diffe-rensiere i forhold til hvem staten skal ta ansvar for– som sine borgere – og hvem man ikke skal taansvar for.


7.5 Regelendringen springer ut fra dagens kontekst som ikke nødvendigvis speiler morgendagens komplekse realitet

Historisk bevissthet er viktig for å forstå muligekonsekvenser en regelendring kan få i fremtiden.Erfaring fra tidligere konflikter, som ANCs kampmot apartheid i Sør Afrika, har vist at statens opp-fatning av en konflikt ofte endres over tid. Dettehenger sammen med at konflikter er dynamiske,man får ny og bedre informasjon, mediefokusetskifter, og det skjer politiske eller økonomiskeendringer på globalt nivå. Endringer i Stortingetssammensetting spiller også en stor rolle fordi detikke alltid er tverrpolitisk enighet om hvem somkjemper den legitime kampen. Debatten om denspanske borgerkrigen på 1930-tallet og den pågå-ende konflikten mellom Israel og Palestina, illus-trerer utfordringen med å etablere en omforentstatlig holdning som definerer f.eks. hvilke aktivi-teter som strider mot statens vitale interesser.Grensen mellom humanitære og militære aktivite-ter er vanskelig å identifisere, og det ser ikke ut tilat grenseoppgangen blir klarere i fremtiden.Dette kan føre til at bevisførselen i enkeltsakerkan bli vanskelig. Like alvorlig er det at et forslagom regelendring i prinsippet kan omfatte hjelpear-beidere som opererer i en konfliktsone, og somdaglig står overfor kompliserte vurderinger omhvordan man kan få nødhjelp frem til sivilbefolk-ningen.

7.6 Konklusjon

Motivasjonen bak et forslag om regelendringer etønske om å forhindre radikalisering og å skape ettryggere Norge. Dette er legitime mål, men vi ser

ikke hvordan middelet som er foreslått i form avet forslag om regelendring, skal bidra til å nå dettemålet. Erfaring fra Storbritannia og Danmarkviser at det er vanskelig å konkludere med at lov-givningen fra henholdsvis 2006 og 2004, i vesent-lig grad kan sies å ha lykkes med å avskrekke bor-gere fra deltakelse i fremmede militære styrker.Basert på punktene over anbefaler vi derfor å ikkeinnføre et forslag om regelendring. Hvis Stortin-get velger å innføre denne regelendringen menervi det er avgjørende at man går inn for en domstol-sprosess der loven knyttes opp til eksisterendestraffelover og der individer blir stilt for retten.Denne prosessen kan ha mindre negative konse-kvenser enn den alternative administrative model-len.

7.7 Avsluttende kommentar

Å bygge et fellesskap som skaper trygghet og tilliti et samfunn med økt mangfold og politiske mot-setninger, er vår tids lakmustest for demokratiet.De sikkerhetsutfordringene vi står overfor, særligi lys av krigen i Syria og Irak, må tas på alvor, mendet er samtidig viktig å holde hodet kaldt og vur-dere både kortsiktige og langsiktige konsekven-ser av de valgene man tar. I sakens kjerne liggerden uforløste diskusjonen om formålet med detnorske statsborgerskapet som institusjon, medtanke både på det politiske fellesskap og det fore-stilte nasjonale fellesskap. Dermed blir også stats-borgerskapets forhold til integreringsprosessersærlig relevant. En grundig gjennomgang av dissesammenhengene er avgjørende for å kunne identi-fisere tiltak som kan øke trygghet, tilhørighet ogtillit innenfor det politiske fellesskapet i statenNorge.

Norges offentlige utredninger 2015

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd Finansdepartementet

2. Å høre til Kunnskapsdepartementet

3. Advokaten i samfunnet Justis- og beredskapsdepartementet

4. Tap av norsk statsborgerskap Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Omslagsillustrasjon: Bjørn Sæthren, 07 Media AS

Norges offentlige utredninger2014 og 2015

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2014: 3 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014NOU 2014: 17 Pensjonsordning for arbeidstakere til

sjøs

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektorNOU 2014: 9 Ny adopsjonslovNOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Finansdepartementet:NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal

økonomiNOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og

velferd

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2014: 12 Åpent og rettferdig – prioriteringer

i helsetjenesten

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2014: 1 Ny arvelovNOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og

samfunnsvernNOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2014: 6 Revisjon av eierseksjonsloven

Kulturdepartementet:NOU 2014: 2 Lik og likskap

Kunnskapsdepartementet:NOU 2014: 5 MOOC til NorgeNOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skoleNOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalgNOU 2015: 2 Å høre til

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2014: 15 Norsk pelsdyrhold – bærekraftig

utvikling eller styrt avvikling?

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelserNOU 2014: 11 KonkurranseklagenemdaNOU 2014: 16 Sjømatindustrien

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

NOUTap av norsk statsborgerskap

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 20 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: DSS – 03/2015

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Norges offentlige utredninger 2015: 4

NO

U 2

01

5: 4

Tap av norsk statsborgerskap

nou 2015: 4¥der/utredninger/eksempler...nou 2015: 4 9 tap av norsk statsborgerskap kapittel 1...

Documents