nou 2019: 8 - regjeringen.nonou 9 0 7 m e dia – 2 0 4 1 0 3 7 m i l j Ø m e r k e t r y k k e r i...

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 05/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 8

Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

NO

U 2

01

9: 8

Sæ

ravgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskade forsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov Justis- og beredskapsdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Arbeid og inntektssikring Arbeids- og sosialdepartementet

8. Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Finansdepartementet

9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet

10. Åpenhet i grenseland Helse- og omsorgsdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU Norges offentlige utredninger 2019: 8

Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarerUtredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 16. november 2018.Avgitt til Finansdepartementet 9. april 2019.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonTeknisk redaksjon

Oslo 2019

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1397-4

07 Media AS

Til Finansdepartementet

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 16. november 2018 for å vur-dere særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og akoholfrie drikkevarer.Utvalget legger med dette frem sin utredning.

Oslo 9. april 2019

Cecilie Aasprong DyrnesLeder

Ellen Bakken Petter Haas Brubakk Anne Berit Aker Hansen

Knut-Inge Klepp Snorre Kverndokk Hans Olav Melberg

Ellen Mulstad Kjerstin Ongre Sinne Smed

Grethe H. DahlSekretariatsleder

Agnes Brandt(til 1. februar 2019)

Anne Lene Dyrstad

Geir Mo Johansen

Sarah P. Nyhagen

Arnhild H. Rimestad

Innhold

1 Utvalgets mandat og sammensetning ........................... 9

1.1 Utvalgets mandat ............................ 91.2 Utvalgets sammensetning ............. 101.3 Utvalgets forståelse av mandatet .. 111.4 Utvalgets arbeid og møte-

virksomhet ...................................... 11

2 Oppsummering og anbefalinger .................................. 13

2.1 Vurdering av dagens avgifter ........ 132.1.1 Avgift på sjokolade- og sukker-

varer ................................................. 132.1.2 Avgift på alkoholfrie drikkevarer .. 132.2 Vurdering av endringer ................. 13

3 Særavgifter, merverdiavgift og toll .............................................. 15

3.1 Direkte og indirekte skatter .......... 153.2 Prinsipper for fiskal beskatning .... 153.3 Begrunnelse for helserelaterte

avgifter ............................................. 163.3.1 Eksternaliteter ................................ 173.3.2 Internaliteter ................................... 183.4 Særavgifter ...................................... 193.4.1 Generelt ........................................... 193.4.2 Nærmere om særavgiftsregel-

verket ............................................... 193.4.3 Særavgiftsgrupper, herunder

vareavgifter ..................................... 193.4.4 Avgiftssubjektene – rapportering

og innbetaling av særavgifter ........ 203.4.5 NOU 2007: 8 En vurdering av

særavgiftene .................................... 203.4.6 Særavgifter i EU ............................. 213.5 Merverdiavgift ................................ 213.5.1 Generelt ........................................... 213.5.2 Nærmere om redusert avgiftssats

på næringsmidler ........................... 223.5.3 Ekspertgruppe – enklere

merverdiavgift ................................ 223.6 Toll ................................................... 223.6.1 Generelt ........................................... 223.6.2 Tolltariffen – klassifisering av

varer ................................................. 23

4 Særavgift på sjokolade- og sukkervarer .................................. 24

4.1 Gjeldende rett ................................. 244.2 Avgiftsfritak ..................................... 254.2.1 Utførsel, tax free mv. ...................... 25

4.2.2 Varer av mindre verdi (350-kronersgrensen) mv. ............ 25

4.2.3 Varer til diplomater ....................... 254.2.4 Returvarer ....................................... 254.2.5 Råstoff ............................................. 254.3 Historikk ......................................... 254.4 Nivå, omfang og proveny .............. 27

5 Særavgift på alkoholfrie drikkevarer ................................... 30

5.1 Gjeldende rett ................................ 305.2 Avgiftsfritak mv. ............................. 305.2.1 Generelle fritak .............................. 305.2.2 Øvrige fritak ................................... 305.2.3 Redusert sats for produkter

basert på frukt, bær eller grønn-saker tilsatt kunstig søtstoff .......... 31

5.3 Historikk ......................................... 315.4 Nivå, omfang og proveny .............. 31

6 Særavgifter på sukker og drikkevareemballasje ................ 35

6.1 Innledning ...................................... 356.2 Særavgift på sukker ....................... 356.2.1 Gjeldende rett ................................ 356.2.2 Historikk ......................................... 356.3 Særavgifter på drikkevare-

emballasje ....................................... 356.3.1 Gjeldende rett ................................ 356.3.2 Historikk ......................................... 35

7 Lignende avgifter i andre land 377.1 Innledning ...................................... 377.2 Danmark ......................................... 377.2.1 Avgift på sjokolade- og sukker-

varer ................................................ 377.2.2 Avgift på iskrem mv. ...................... 387.2.3 Avgift på mineralvann .................... 387.2.4 Avgift på mettet fett ....................... 387.3 Sverige ............................................ 397.3.1 Avgift på sjokolade- og sukker-

varer ................................................ 397.3.2 Avgift på leskedrikker o.l. ............. 397.4 Finland ............................................ 397.4.1 Avgift på alkoholfrie drikkevarer .. 397.4.2 Avgift på sjokolade, sukkervarer

og iskrem ........................................ 407.5 Storbritannia ................................... 407.5.1 Avgift på sukkerholdige leske-

drikker ............................................ 407.6 Irland ............................................... 41

7.6.1 Avgift på sukkerholdige leske-drikker ............................................. 41

7.7 Kort om andre land ........................ 417.8 Oppsummering ............................... 42

8 EØS-avtalen mv. .......................... 448.1 Innledning ....................................... 448.1.1 Gjennomføring av EØS-avtalen ..... 448.1.2 Indirekte skatter og EØS-avtalen ... 448.2 Statsstøttereglene i EØS-avtalen ... 458.2.1 Statsstøtteforbudet ......................... 458.2.2 Særlig om selektivitetsvilkåret ...... 478.2.3 Forenlig støtte ................................ 498.3 Prosessuelle regler ........................ 498.4 Eksisterende støtte ........................ 508.5 Tilbakebetaling av støtte ............... 508.6 EUs sekundærlovgivning på

skatte- og avgiftsområdet .............. 518.7 WTO-avtalen ................................... 51

9 Folkehelseloven, merking av mat- og drikkevarer mv. ........... 52

9.1 Folkehelseloven ............................. 529.2 Nasjonale styringsdokumenter ..... 529.3 Kostholdsråd og næringsstoff-

anbefalinger .................................... 529.4 Internasjonale forpliktelser ........... 539.5 Merking av mat- og drikkevarer ... 53

10 Helse, kosthold og ernæring ... 5510.1 Innledning ....................................... 5510.2 Sukker ............................................. 5510.3 Forbruk og inntak av sukker-

holdige varer ................................... 5610.3.1 Forbruk av mineralvann ................ 5610.3.2 Forbruk av sjokolade og sukker-

varer ................................................. 5710.3.3 Inntak av sukker – totalt og

fordelt på matvaregrupper ............. 5710.4 Søtstoffer ......................................... 5810.4.1 Inntak av søtstoffer ......................... 5810.4.2 Trygghetsvurderinger av kunstige

søtstoffer ......................................... 5910.4.3 Andre helsefaglige vurderinger

av kunstige søtstoffer ..................... 6010.5 Energitette, næringsfattige

matvarer .......................................... 6010.6 Overvekt og kostholdsrelaterte

sykdommer ..................................... 6110.6.1 Overvekt og fedme ......................... 6110.6.2 Kostholdsrelaterte sykdommer .... 6210.6.3 Sosial ulikhet i kosthold og helse .. 6310.7 Virkemidler i ernærings-

politikken ........................................ 6310.7.1 Innledning ....................................... 63

10.7.2 Arbeid i næringslivsgruppen, herunder intensjonsavtalen .......... 64

10.7.3 Merkeordningen Nøkkelhullet .... 6510.7.4 Europeisk ernæringsprofilmodell 6510.7.5 Markedsføring av usunn mat og

drikke til barn ................................. 6510.8 Samfunnsgevinster relatert til

kosthold .......................................... 6510.9 Besparelser som følge av redusert

forekomst av overvekt ................... 67

11 Norsk næringsmiddelindustri og dagligvarehandel ................... 69

11.1 Næringsmiddelindustrien ............. 6911.2 Dagligvarehandelen ...................... 71

12 Grensehandel, tax free og netthandel ..................................... 72

12.1 Innledning ...................................... 7212.2 Grensehandel og tax free .............. 7212.2.1 Reisegodsbestemmelsene ............ 7212.2.2 Tax free-ordningen ........................ 7212.2.3 Nordmenns grensehandel ............ 7312.2.4 Danskers grensehandel ................ 7712.3 Netthandel ...................................... 7812.3.1 Innledning ...................................... 7812.3.2 Varer av mindre verdi

(350-kronersgrensen) ................... 7812.3.3 Registreringsplikt i Norge for

utenlandske næringsdrivende ...... 80

13 Forbruker- og folkehelse-relaterte virkninger .................... 81

13.1 Virkninger på forbruket ................ 8113.1.1 Priselastisiteter .............................. 8113.1.2 Storforbruk mot lavforbruk .......... 8313.1.3 Sosiodemografiske karakteristika 8313.1.4 Avgiftsomfangets betydning for

substitusjon mot andre produkter 8413.2 Overveltning av avgift fra

produsent til forbruker .................. 8613.3 Effekter av helseavgifter på mat-

og drikkevarer ................................ 86

14 Vurdering av avgiften på sjokolade- og sukkervarer mv. 89

14.1 Innledning ...................................... 8914.2 Avgiftens formål ............................. 8914.3 Avgiftspliktens omfang ................. 9014.4 Avgiftsnivå ...................................... 9014.5 Tilknytning til tolltariffen .............. 9014.6 Avgiftsfritak .................................... 9114.7 Konsekvenser av avgiften ............. 9114.7.1 Forholdet til EØS-avtalen .............. 9114.7.2 Helsemessige konsekvenser ........ 92

14.7.3 Konsekvenser for bransjen, herunder grense- og netthandel ... 92

14.7.4 Konsekvenser for skatte-myndighetene og proveny ............. 93

14.8 Oppsummering ............................... 93

15 Vurdering av avgiften på alkoholfrie drikkevarer .............. 94

15.1 Innledning ....................................... 9415.2 Avgiftens formål ............................. 9415.3 Avgiftspliktens omfang .................. 9415.4 Avgiftsnivå ....................................... 9415.5 Tilknytning til tolltariffen ............... 9515.6 Avgiftsfritak mv. ............................. 9515.7 Konsekvenser av avgiften .............. 9515.7.1 Forholdet til EØS-avtalen .............. 9515.7.2 Helsemessige konsekvenser ........ 9615.7.3 Konsekvenser for bransjen,

herunder grense- og netthandel ... 9615.7.4 Konsekvenser for skatte-

myndighetene og proveny ............. 9615.8 Oppsummering ............................... 97

16 Endring av avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer .............. 98

16.1 Bør avgiftene oppheves? ................ 100

16.1.1 Avgift på sjokolade- og sukker-varer mv. ......................................... 100

16.1.2 Avgift på alkoholfrie drikkevarer .. 10116.2 Overordnede prinsipper for

utforming av avgiftene .................. 10116.3 Generell avgift på sukker .............. 10316.3.1 Innledning ...................................... 10316.3.2 Generell avgift på sukker .............. 10316.3.3 Konklusjon ..................................... 10316.4 Helsebegrunnet avgift på

sjokolade- og sukkervarer ............. 10416.4.1 Endret vareomfang ........................ 10416.4.2 Konsekvenser av forslaget ............ 10416.4.3 Konklusjon ..................................... 10516.5 Helsebegrunnet avgift på

alkoholfrie drikkevarer ................. 10516.5.1 Endret vareomfang ........................ 10516.5.2 Konsekvenser av forslaget ............ 10616.5.3 Konklusjon ..................................... 107

17 Proveny ......................................... 109

Lover og forskrifter ...................................... 110

Referanser ...................................................... 111

NOU 2019: 8 9Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer Kapittel 1

Kapittel 1

Utvalgets mandat og sammensetning

1.1 Utvalgets mandat

Utvalget fikk ved oppnevningen følgende man-dat:

«Innledning

Regjeringen har satt ned et utvalg som skal vur-dere særavgiftene på sjokolade- og sukkerva-rer og alkoholfrie drikkevarer. Utvalget skalsærlig vurdere om avgiftene kan og bør utfor-mes slik at de i større grad tar hensyn til helse-og ernæringsmessige formål.

Bakgrunn

Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer ogalkoholfrie drikkevarer er i dag i første rekkefiskalt begrunnet. Avgiftene har også helse-messige egenskaper ved at de kan bidra til åredusere forbruket av sjokolade- og sukkerva-rer og alkoholfrie drikkevarer. Avgiften trefferimidlertid bare delvis helseskadelige ingredi-enser og avgiftssatsene er ikke tilpasset even-tuelle skadevirkninger ved konsum. Som for deøvrige særavgiftene gjelder avgiften bådeimporterte varer og varer som produseres iNorge.

I forbindelse med budsjettet for 2018 bleavgiften på sjokolade- og sukkervarer og avgif-ten på alkoholfrie drikkevarer økt med hen-holdsvis 80 og 40 pst. reelt. Avgiftene ble deret-ter klaget inn for EFTAs overvåkingsorgan(ESA) som ulovlig statsstøtte. I budsjettet for2019 foreslår Regjeringen at avgiften på sjoko-lade- og sukkervarer reduseres til (prisjustert)2017-nivå. Regjeringen varslet samtidig at denville sette ned et utvalg som skal gjennomgåsæravgiftene på sjokolade- og sukkervarer ogalkoholfrie drikkevarer.

Avgiftene ble vurdert i NOU 2007: 8 En vur-dering av særavgiftene. Utvalget anbefalte blantannet at avgiftene på sjokolade- og sukkervarerog alkoholfrie drikkevarer ble erstattet med enmer generell avgift på sukker i mat- og drikke-

varer, men påpekte at en slik avgift måtte utre-des nærmere.

Sjokolade- og sukkervareavgiften

Særavgiften på sjokolade- og sukkervarer hareksistert siden 1922. Begrunnelsen for å inn-føre den var at sjokolade- og sukkervarer var etluksusprodukt som egnet seg godt for beskat-ning. Det ble også vist til at det kunne skje etoverforbruk av slike varer.

Avgiften omfatter i dag varer som typiskfremstår som godterier. Avgiften omfatter fordet første sjokolade og andre varer som inne-holder kakao. Kjeks og småkaker kan væreavgiftspliktige dersom de er fylt med en vissangitt andel kakaomasse mv. eller har over-trekk av sjokolade mv. Videre omfatter avgiftensukkervarer som sukkertøy, pastiller, karamel-ler, tyggegummi mv. Det legges også avgift påenkelte varer som ikke inneholder sukker.Råvarer og varer som ikke fremstår som godte-rier til direkte konsum (f.eks. masser), omfat-tes ikke av avgiftsplikten.

Avgiftsplikten er nærmere regulert i for-skrift og er i hovedsak knyttet til tolltariffensvarenummer. Avgrensningen innebærer atnoen varer som tilsynelatende er ganske like,behandles ulikt avgiftsmessig, f.eks. er enmarsipangris avgiftspliktig mens en én-kilospakning med marsipan ikke er det. Et anneteksempel er Snickers-sjokolade som er avgift-spliktig, mens Snickers-is ikke er det. Avgiftenomfatter ikke f.eks. is og bakervarer, selv omdisse kan inneholde mye sukker og sjokolade.Varer som ernæringsmessig er ganske like,behandles derfor i noen tilfeller ulikt.

Avgift på alkoholfrie drikkevarer

Særavgift på alkoholfrie drikkevarer ble innførti 1924, da som en avgift på kullsyreholdige drik-kevarer. Avgiften ble begrunnet med statensbehov for inntekter, men det ble også vist til at

10 NOU 2019: 8Kapittel 1 Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

varene ikke var nødvendighetsmidler og der-for kunne karakteriseres som luksusvarer.Avgiften har blitt endret en rekke ganger og erblant annet utvidet til å omfatte kullsyrefriedrikkevarer.

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfat-ter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søt-stoff. Drikkevarer som kun inneholder naturligsukker ilegges dermed ikke avgift. Det er redu-sert sats for saft og sirup mv. som er basert påfrukt, bær eller grønnsaker og som ikke er til-satt sukker. Varer i pulverform og melkepro-dukter tilsatt kun små mengder sukker er fri-tatt for avgift. Avgiften omfatter også alkohol-holdige drikkevarer med alkoholstyrke til ogmed 0,7 volumprosent alkohol dersom disse ertilsatt sukker eller søtstoff. Alkoholfritt øl pro-duseres i all hovedsak uten at sukker eller søt-stoff tilsettes og er derfor avgiftsfritt.

I forbindelse med behandlingen av Revi-dert nasjonalbudsjett 2018 fattet Stortinget føl-gende anmodningsvedtak: «Stortinget berregjeringen utrede en reduksjon av særavgif-ten på alkoholfrie drikkevarer slik at avgiftendifferensieres ut fra sukkerinnhold, medutgangspunkt i modellene fra Storbritannia,Irland og Finland.»

Nærmere om mandatet

Utvalget skal foreta en helhetlig vurdering avdagens særavgifter på sjokolade- og sukkerva-rer og alkoholfrie drikkevarer. Utvalget skalvurdere om avgiftene ivaretar formålene om åskaffe staten inntekter og samtidig har helse-messige gode egenskaper ved å redusere for-bruket av sukkerholdige varer. Utvalget skalvurdere hvilke konsekvenser dagens avgifterhar både for bransjen og avgiftsmyndighetene.

Utvalget skal særlig vurdere om avgiftenekan og bør utformes slik at de i større grad tarhensyn til helse- og ernæringsmessige formål.Utvalget skal vurdere og angi hvilke endringeri avgiftene som må gjøres for å oppnå dette.Dette må skje innen EØS-avtalens rammer.

Utvalget skal vurdere om dagens avgift-spliktige vareomfang er hensiktsmessig ut fraavgiftenes formål eller om avgiftene bør ha etbredere eller snevrere nedslagsfelt. Utvalgetskal vurdere om det er hensiktsmessig å knytteden nærmere avgrensning av avgiftsplikten tiltolltariffens varenummer slik det i dag er gjortfor sjokolade- og sukkervareavgiften.

Videre skal utvalget vurdere dagensavgiftsfritak, dvs. om disse bør videreføres

eller oppheves, og om det bør gis fritak i fleretilfeller. Utvalget skal vurdere om avgiftene børomfatte sukkerfrie varer (varer uten (tilsatt)sukker). Det må også vurderes om naturligsukrete produkter skal behandles annerledesenn produkter tilsatt kunstig søtning. Utvalgetkan vurdere det generelle nivået på avgiftssat-sene og differensiering av satsene.

Utvalget skal vurdere konkrete endringer idagens avgifter, f.eks. for å fjerne avgrens-ningsproblemer, og om avgiftene kan og børgjøres mer logiske ut fra et helseperspektiv e.l.Utvalget kan vurdere større omleggingerutover dagens avgifter, f.eks. en bredere ellermer generell helse- eller sukkeravgift. Utvalgetskal vurdere om avgiftene bør oppheves. Utval-get skal legge frem minst ett forslag til omleg-ging som er provenynøytral.

Utvalget skal vurdere de økonomiske ogadministrative konsekvenser av forslagene,herunder betydningen for grense-/netthande-len, proveny-, nærings- og helsevirkninger.Utvalget skal legge vekt på om forslagene eradministrativt håndterbare og innebærer for-enklinger for staten og næringslivet (de avgifts-pliktige).

Utvalget skal beskrive lignende avgifter iland det er naturlig å sammenligne seg med,herunder drikkevareavgiftene i Storbritannia,Irland og Finland. Utvalget skal beskrive avgif-tene i de nevnte landene og vurdere en omleg-ging som følger opp anmodningsvedtaket somer nevnt over. Sjokolade- og sukkervareavgif-ten i Danmark skal beskrives.

Utvalget skal vurdere om de forslag somfremmes er i tråd med våre internasjonale for-pliktelser, herunder EØS-avtalen og særligstatsstøtteregelverket.

Utvalget skal levere sin innstilling innen1. april 2019 slik at utvalgets vurderinger kaninngå i budsjettet for 2020.»

Utvalgets frist for avlevering ble senere utsatt til9. april 2019.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende medlemmer:– Advokat Cecilie Aasprong Dyrnes, Bærum

(leder)– Spesialrådgiver Ellen Bakken, LO, Lørenskog– Adm.dir. Petter Haas Brubakk, NHO Mat og

Drikke, Vestby


– Første nestleder Anne Berit Aker Hansen, Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeider-forbund, LO, Oslo

– Områdedirektør Knut-Inge Klepp, Folkehelseinstituttet, Oslo

– Seniorforsker Snorre Kverndokk, Frischsenteret, Oslo

– Førsteamanuensis Hans Olav Melberg, Universitetet i Oslo

– Advokat Ellen Mulstad, NHO, Oslo– Advokat Kjerstin Ongre, Asker– Førsteamanuensis Sinne Smed, Universitetet

i København

1.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget forstår mandatet slik at det skal foretasen helhetlig vurdering av dagens særavgifter påsjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikke-varer i lys av at avgiftene og avgiftsnivået først ogfremst er fiskalt begrunnet. Utvalget skal særligforeta en vurdering av om avgiftene kan og børutformes på en mer treffsikker måte enn i dag vedat de i større grad hensyntar helse- og ernærings-messige formål.

I denne forbindelse legger utvalget til grunn atdet først og fremst er avgift på sukkerholdigevarer som ønskes vurdert, herunder om kunstigsøtede varer bør behandles likt med sukkerhol-dige varer.

Utvalget forstår mandatet slik at det er de togjeldende særavgiftene som skal vurderes, og harderfor ikke foretatt en egen vurdering av andrevirkemidler for å redusere befolkningens inntakav sukkerholdige varer.

1.4 Utvalgets arbeid og møtevirksomhet

Utvalget har hatt 16 møter. Det første møtet bleavholdt 29. november 2018, det siste ble avholdt3. april 2019.

NHO Mat og Drikke satt ned en referanse-gruppe med representanter fra næringen, bestå-ende av:– Anders Brynildsen, administrerende direktør,

Brynild Gruppen AS– Per Hynne, kommunikasjonsdirektør, Coca-

Cola European European Partners Norge AS– Rita Kristin Broch, administrerende direktør,

Diplom-Is AS– Paal Hennig-Olsen, administrerende direktør,

Hennig-Olsen AS

– Rune Forsberg, fabrikksjef, Hval sjokoladefabrikk ASA

– Jan Audun Larsen, driftsdirektør, Lerum AS– Harald Bredrup, administrerende direktør,

Mack AS (og styreleder i Bryggeri- og Drikkevareforeningen, en bransjeforening i NHO Mat og Drikke)

– Celin Huseby, kommunikasjonsdirektør, Mondeléz Norge AS

– Trond Aanerud, fagsjef, Orkla ASA– Johanna Ellefsen Rostad, direktør for corporate

affairs, Ringnes AS– Petter Nome, direktør, Bryggeri- og

Drikkevareforeningen– Dag Kjetil Øyna, fagsjef/advokat, NHO Mat og

Drikke– Gerhard Salicath, fagsjef, NHO Mat og Drikke

Utvalget har avholdt ett møte med referanse-gruppen, hvor det også ble holdt innlegg.

I tillegg satt Folkehelseinstituttet ned en helse-og ernæringsfaglig referansegruppe, beståendeav:– Lene Frost Andersen, professor, instituttleder,

Institutt for medisinske basalfag, Universitetet i Oslo

– Elling Bere, seniorforsker, Folkehelse-instituttet; professor, Universitetet i Agder

– Lisa Garnweidner-Holme, førsteamanuensis, OsloMet

– Trine Husøy, seniorforsker, Folkehelse-instituttet

– Britt Lande, seniorrådgiver, Helsedirektoratet– Haakon Meyer, overlege, Folkehelseinstituttet;

professor, Universitetet i Oslo– Harry Sam Selikowitz, rådgiver, dr.odont, Den

Norske Tannlegeforening– Liv Elin Torheim, professor, OsloMet– Vivian Lam, policy officer, EAT– Tone Torgersen, fagsjef, Nasjonalforeningen

for folkehelsen– Bente Øvrebø, rådgiver, Folkehelseinstituttet;

stipendiat, Universitetet i Agder

Utvalget har avholdt ett møte med referanse-gruppen, hvor det også ble holdt innlegg.

Utvalget har også hatt møte med Hovedorgani-sasjonen Virke representert ved direktør for dag-ligvare Ingvill Størksen, direktør for handelspoli-tikk Jarle Hammerstad og senioranalytiker KjetilVee Moen. I møtet ble det også holdt innlegg.

Videre har utvalget hatt møte med frivillig sek-tor representert ved NCD1-alliansen og Press

1 Non-Communicable Diseases


(Redd Barnas ungdomsorganisasjon) hvor det bleholdt innlegg. NCD-alliansen i Norge er et nett-verk av frivillige organisasjoner som arbeider for åbekjempe ikke-smittsomme sykdommer og bestårav Diabetesforbundet, Kreftforeningen, Lands-foreningen for hjerte- og lungesyke, Nasjonal-foreningen for folkehelsen og Rådet for psykiskhelse.

Videre har det blitt holdt presentasjoner forutvalget om følgende emner: EØS-avtalens stats-støtteregler (Gjermund Mathisen, direktør forkonkurranse og statsstøtteavdelingen i EFTASovervåkingsorgan (ESA)), skattlegging av sukker(Tarjei Havnes, førsteamanuensis ved ØkonomiskInstitutt, Universitetet i Oslo), selvkontroll ogregulering – et samfunnsøkonomisk perspektiv(Ole Røgeberg, seniorforsker, Frischsenteret),merking av mat- og drikkevarer (Nina Lødrup,Mattilsynet) og intensjonsavtalen for et sunnerekosthold mellom helsemyndighetene og matbran-

sjen (Linda Granlund, divisjonsdirektør, Helsedi-rektoratet og Håkon Mageli, konserndirektør,Orkla ASA).

Utvalget har også hatt et møte med ekspert-gruppen som skal vurdere enklere merverdiavgiftsatt ned av Finansdepartementet 18. januar 2019.Ekspertgruppen består av leder Vibeke HammerMadsen (tidligere administrerende direktør iHovedorganisasjonen Virke), Vidar Christiansen(professor emeritus, Universitetet i Oslo) ogAnders Mikelsen (førsteamanuensis, Institutt forrettsvitenskap og styring, Handelshøyskolen BI).En del av mandatet til ekspertgruppen er å vur-dere om helsemessige hensyn kan begrunnereduserte avgiftsatser eller nullsats (fritak) i mer-verdiavgiftsloven. Ekspertgruppen skal avgi sininnstilling 15. mai 2019.

Nina Lea Gjerde (seniorrådgiver, Nærings- ogfiskeridepartementet) har bistått med statsstøtte-rettslige spørsmål.


Kapittel 2

Oppsummering og anbefalinger

2.1 Vurdering av dagens avgifter

2.1.1 Avgift på sjokolade- og sukkervarer

Utvalget mener at dagens avgift på sjokolade- ogsukkervarer ikke er utformet optimalt som enfiskal avgift ved at den kun omfatter et begrensetvareomfang og at den dermed kan medføre uøn-skede vridninger.

Vurdert ut fra et helseperspektiv omfatteravgiften varer som er energitette og fattige påessensielle næringsstoffer og avgiften kan bidratil å redusere befolkningens inntak av dennetypen produkter. I dette perspektivet er det ensvakhet ved dagens avgift at det er energitette ognæringsfattige varer som ikke omfattes av avgif-ten. Avgiften er heller ikke differensiert etter inn-hold, dvs. at den ikke gir insentiv til produsentertil å reformulere produktene.

Utvalget finner det uheldig at avgiften kan gikonkurransevridninger mellom aktører som pro-duserer noenlunde like varer. Avgiften kan stimu-lere til økt grensehandel av sjokolade- og sukker-varer dersom avgiften fører til økende prisfor-skjell mellom Norge og Sverige. Denne handelenkan gå på bekostning av omsetning i Norge.

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes,Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed –mener at avgiften slik den er utformet i dag børoppheves og erstattes av en ny og helsebegrunnetavgift. Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg,Ongre og Smed mener at dagens avgift bør videre-føres inntil ny avgift innføres. Medlemmet Dyrnesmener at dagens avgift bør oppheves senest1. januar 2020 selv om den erstattes av en ny avgiftpå et senere tidspunkt.

Utvalgets mindretall – medlemmene AkerHansen, Bakken, Brubakk og Mulstad – mener atdagens avgift bør oppheves senest 1. januar 2020.

2.1.2 Avgift på alkoholfrie drikkevarer

Utvalget viser til at dagens avgift på alkoholfriedrikkevarer i første rekke er fiskal.

Utvalget vil påpeke at ut fra et helseperspektivomfatter avgiften drikkevarer som er sukkerrikeog fattige på essensielle næringsstoffer. Avgiftenkan bidra til å redusere befolkningens inntak avslike produkter. Avgiften er imidlertid ikke utfor-met med tanke på innhold og mengde potensielthelseskadelige ingredienser.

Samtidig viser utvalget til at avgiften kan sti-mulere til økt grensehandel av alkoholfrie drikke-varer dersom avgiften fører til økende prisfor-skjell mellom Norge og Sverige. Denne handelenkan gå på bekostning av omsetning i Norge.

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes,Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed –mener at avgiften slik den er utformet i dag børoppheves og erstattes av en ny og helsebegrunnetavgift.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg ogSmed mener at dagens avgift på sukret drikke børvidereføres med samme avgiftsnivå som i dag inn-til ny avgift innføres, og at avgift på kunstig søtetdrikke videreføres med det avgiftsnivået som vargjeldende før 2018 inntil ny avgift innføres.

Medlemmene Dyrnes og Ongre mener atdagens avgift bør videreføres med det avgiftsni-vået som var gjeldende før 2018 inntil ny avgiftinnføres.


2.2 Vurdering av endringer

Utvalget mener at dersom det skal være avgift påsjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikke-varer, bør disse primært ha en helsemessig ogikke en fiskal begrunnelse. En helsebegrunnetavgift bør være differensiert.

Dersom avgifter med helse- eller ernærings-formål skal vurderes, mener medlemmene AkerHansen, Bakken, Brubakk og Mulstad at dette i såfall må drøftes i en helhetlig sammenheng derogså andre virkemidler inngår i vurderingen. En


slik tilnærming ligger utenfor utvalgets mandat,og ville uansett ikke latt seg gjennomføre innenforden tidsrammen utvalget har hatt til disposisjon.

I påvente av en grundigere utredning om nyehelsebegrunnete avgifter, foreslår medlemmeneKlepp, Kverndokk, Melberg og Smed enkelteendringer i dagens avgifter som vil kunne imple-menteres allerede fra 1. januar 2020. Konkret fore-slås at sukkerfrie varer som for eksempel dropsog drikkevarer med kunstig søtstoff, får redusertavgift.

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes,Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed –mener at en avgift på sukker i utgangspunktet børutformes som en generell avgift på tilsatt sukker ialle mat- og drikkevarer. Dette forutsetter imidler-tid at mengde tilsatt sukker fremkommer av mer-kingen på produktet – noe som ikke er tilfellet idag. En avgift basert på mengde tilsatt sukker erdermed ikke praktisk gjennomførbar.

En ny helsebegrunnet avgift på matvarer kre-ver nærmere utredning, både av hvilke varer enslik avgift bør omfatte, hvilke konsekvenser det vilha for de næringsdrivende og skattemyndighe-tene mv. Med den tid utvalget har hatt til rådighet,har det ikke vært anledning til å gå nærmere inn idisse vurderingene. Når det gjelder sukkerfrieprodukter kan helsemessige vurderinger tilsi atdet er gunstig å avgiftslegge sukkerfrie produkterblant annet for å begrense vridninger og uheldig

produktutvikling. Enkelte anfører imidlertid at dethelsemessig sett ikke er grunnlag for åavgiftslegge slike varer i og med at de ikke inne-holder sukker.

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes,Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed –mener at det bør innføres en helsemessig begrun-net og differensiert avgift på alkoholfrie drikkeva-rer.

Medlemmene Dyrnes og Ongre mener at enslik avgift kun bør omfatte alkoholfrie drikkevarersom er tilsatt sukker.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg ogSmed mener at en helsemessig begrunnet avgiftogså bør omfatte alkoholfrie drikkevarer som ertilsatt kunstig søtstoff, men da med lavere sats.

Utvalgets mindretall – medlemmene AkerHansen, Bakken, Brubakk og Mulstad – menerprinsipalt at det ikke bør være en avgift på alkohol-frie drikkevarer. Dersom myndighetene likevelskulle konkludere med at den eksisterende fiskaleavgiften skal erstattes av en ny helse- og ernæ-ringsmotivert avgift, mener disse medlemmenesubsidiært at det i så fall er nærliggende å vurdereen differensiert drikkevareavgift etter en fornæringslivet forutsigbar modell, eksempelvis sliksom den irske drikkevareavgiften.

Utvalget anbefaler at eventuelle nye avgifternotifiseres til EFTAs overvåkningsorgan (ESA).


Kapittel 3

Særavgifter, merverdiavgift og toll

3.1 Direkte og indirekte skatter

Med skatter menes vanligvis overføringer fra detprivate til det offentlige uten noen konkret mot-ytelse. Etter Grunnloven § 75 bokstav a må skatter,herunder avgifter, vedtas av Stortinget for ett år avgangen gjennom de årlige skatte- og avgiftsved-takene (plenarvedtakene). Dette innebærer at ved-takene må gjentas årlig, noe som skiller dem fralovvedtak som gjelder inntil de blir endret. Skatterog avgifter som vedtas i medhold av nevntebestemmelse går inn i statskassen uten noen formfor øremerking.

Skatter kan være direkte eller indirekte. Hvemsom i realiteten ender opp med å bære kostnadenved de direkte eller indirekte skattene, er et spørs-mål som blant annet vil avhenge av tilbud og etter-spørsel i de enkelte markedene.

Direkte skatter omfatter blant annet inntekts-skatt for personer og bedrifter, arbeidsgiveravgift,formuesskatt og eiendomsskatt. Indirekte skatter

omfatter merverdiavgift, særavgifter og toll. Figur3.1 gir en oversikt over samlede skatter og avgif-ter fordelt på hovedgrupper. De samlede skatte- ogavgiftsinntektene er anslått til 1 396 mrd. kroner i2018. Figuren viser at de største skatteinntektenekommer fra skatt på alminnelig inntekt for perso-ner, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift. Indi-rekte skatter utgjør 30 pst. av samlede skatter ogavgifter. Merverdiavgiften utgjør 21 pst. av sam-lede skatter og avgifter, mens særavgiftene samletutgjør åtte pst. Sjokolade- og sukkervarer og alko-holfrie drikkevarer står for om lag fem pst. av sær-avgiftene (fremgår ikke av figuren). Toll har for-holdsvis liten betydning for statens inntekter.

3.2 Prinsipper for fiskal beskatning

Skatter og avgifter kan ha flere formål. Et av disseer å finansiere offentlig sektors virksomhet, noesom inkluderer både offentlig konsum og investe-ringer, samt overføringer til privat sektor. I tilleggbrukes skatte- og avgiftssystemet til å bidra til enjevnere inntektsfordeling enn det som genereresfra markedet. Bruk av skatter og avgifter førerimidlertid til at konsumenter og produsenter ståroverfor andre priser enn det de ellers ville ha gjort,og de tilpasser seg på en annen måte. Skatter somgir dette utfallet kalles gjerne for vridende skatter.Under vridende skatter og avgifter reflektererikke prisene lenger de samfunnsøkonomiske kost-nadene, dvs. alle kostnader som produksjon ogkonsum av et gode medfører – ikke bare de privat-økonomiske, noe som gir et samfunnsøkonomisktap. Det er imidlertid tilfeller hvor skatter og avgif-ter er effektivitetsfremmende, dvs. at de gir ensamfunnsøkonomisk gevinst. Dette gjelder nåraktørene ikke står overfor de samfunnsøkono-misk riktige prisene, noe som for eksempel er til-felle hvis den privatøkonomiske kostnaden er lavereenn den samfunnsøkonomiske. Et eksempel pådette er miljøforurensning hvor den som foruren-ser ikke belastes for kostnadene man påførerandre, eller sigarettrøyking hvor man utsetter

Figur 3.1 Påløpte skatter og avgifter. Anslag for 2018. Mrd. kroner

Kilde: Finansdepartementet

Skatt på alminnelig inntekt

for personer

Trinnskatt60,5

Trygde-avgift 143,7

Selskapsskatt(fastlandet) 87,2

Petroleumsskatt 154,5Formues-og eiendomsskatt

28,9

Arbeidsgiveravgift186,0

Merverdiavgift 300,0

Særavgifter og toll 110,3

Annet40,5

284,8


andre for passiv røyking. Slike kostnader kallesgjerne for negative eksterne effekter. Eksterneeffekter av skadelig konsum omtales i punkt 3.3.1.

Det er viktig at skattesystemet er utformetmed utgangspunktet i noen grunnleggende prin-sipper for at ressursene i samfunnet utnyttes mestmulig effektivt. Dette kan oppnås ved å førstbenytte skatter og avgifter som bidrar til bedreressursbruk (for eksempel riktig utformede miljø-avgifter). Deretter benytte nøytrale skatter somikke påvirker valgene mellom produsenter og for-brukere (for eksempel riktig utformede grunn-renteskatter). Skatter og avgifter som er ment åvære effektivitetsfremmende eller nøytrale vil sjel-den være nok til å finansiere offentlig sektorsutgifter. Det vil derfor være nødvendig å innføreskatter og avgifter som gir et samfunnsøkonomiskeffektivitetstap, men som likevel vil være gunstigda de vil kunne finansiere tjenester som ikke villeblitt produsert av private aktører i den skalaenman ønsker, eller vil gi en bedre inntektsforde-ling. Slike skatter og avgifter kalles ofte for fiskaleda hensikten er å skaffe penger i statskassen. Forå redusere effektivitetstapet er det viktig åutforme de fiskale skattene og avgiftene slik at degir minst mulig endringer i konsumenters og pro-dusenters tilpasning. Dette innebærer færrestmulig vridninger.

Økonomisk teori har følgende prinsipper for åredusere effektivitetstapet ved fiskale skatter ogavgifter, (se også NOU 2007: 8 En vurdering avsæravgiftene punkt 5.1 til 5.3 for en nærmere gjen-nomgang av utforming av optimale skatte-systemer):– Det bør brukes brede og generelle skatte-

grunnlag og lave avgiftssatser. Er skattegrunn-laget bredt vil det være behov for lavere skatte-satser enn om bare et utvalg av varer og tjenes-ter beskattes. Effektivitetstapet ved beskatningøker mer enn proporsjonalt med skattesatsen,og et bredt utvalg vil derfor være gunstig. I til-legg vil også vridningen mellom varer og tje-nester bli mindre hvis et stort antall varer ogtjenester behandles likt.

– De høyeste skattene bør legges der de harminst mulig virkning på aktørenes tilpasning,dvs. der tilbud og etterspørsel endres lite somfølge av prisendringer.

– Skattesystemet bør i minst mulig grad påvirkeselve produksjonen av varer og tjenester. Skat-tene og avgiftene bør derfor legges på sluttpro-duktet og ikke på bedrifters kjøp av innsatsfak-torer.

Det første prinsippet om at skattegrunnlaget børvære bredest mulig, trekker i retning av en gene-rell avgift på alle varer og tjenester. I de fleste lander det innført en salgsavgift som for eksempelmerverdiavgiften, som beregnes ved omsetningav de fleste varer og tjenester.

Det kan være vanskelig å finne varer og tjenes-ter som tilfredsstiller det andre prinsippet, nemligat tilbud og etterspørsel skal endres lite etter atman har lagt på skattene og avgiftene. Hvis detteer tilfelle, kalles tilbudet og etterspørselen for pris-uelastisk, se punkt 13.1.1. For konsumvarer erdet tilfellet hvis konsumentene i liten grad endrersitt forbruk når prisen endres. Dersom forbruke-ren skal reagere lite på prisen bør det være fåalternative varer å bytte til, dvs. få andre varersom gjør den samme nytten. Noen nødvendighets-varer kan tilfredsstille dette kravet. Det kan foreksempel være vanskelig å redusere bleieforbru-ket til småbarnsfamilier selv om prisen på bleiergår opp. Det kan også være vanskelig å reduserebilkjøring i områder med liten kollektivtrafikk selvom bensinprisene øker. Noen luksusgoder vilogså kunne være prisuelastiske. En høy pris kansignalisere eksklusivitet, og for noen varer, somfor eksempel luksusbiler, vil derfor en økt prisneppe ha stor betydning for etterspørselen.

Det siste prinsippet innebærer at man ikkeskal ha vridninger i produksjonen, bare i etter-spørselen. Ved å legge vridende avgifter på pro-duksjonsfaktorer, ville man fått en vridning både iproduksjon og etterspørsel. En vridning i bruk avinnsatsfaktorer vil påvirke prisingen av disse ogdermed også produsenter av andre varer. Merkimidlertid at avgiftslegging av innsatsfaktorer vilvære effektivitetsfremmende hvis disse innsats-faktorene gir negative eksterne effekter. Eteksempel på slike innsatsfaktorer er fossile brens-ler.

3.3 Begrunnelse for helserelaterte avgifter

Det kan være flere begrunnelser for å bruke ulikevirkemidler i helsepolitikken. Nedenfor vil vi senærmere på begrunnelser for avgifter og vil ihovedsak støtte oss på samfunnsøkonomisk teori.Omtalen baserer seg i stor grad på Røgeberg(2007 og 2012).

Samfunnsøkonomisk teori bygger på prinsip-pet om konsumentsuverenitet og utviste preferan-ser. Dette betyr at individet selv er suverent til åvite hva det ønsker seg, og hvordan det skaloppnå best mulig velferd. Dette viser individet


gjennom sine handlinger som kjøp av varer og tje-nester. Det skal derfor gode grunner til for at detoffentlige skal kunne påvirke individenes valg.Paternalistisk motiverte inngrep ved at manmener at individet selv tar dårlige valg og har dår-lig smak, har derfor fått liten støtte innen densamfunnsøkonomiske tradisjonen. Det finnesgrunner til å regulere bruken av visse produktergjennom påbud og forbud, som for eksempel brukav narkotiske stoffer, røyking innendørs etc., mendisse skal vi ikke komme nærmere inn på her.Dette punktet tar for seg begrunnelser for avgif-ter, noe som vil regulere størrelsen på konsumet,men ikke forby det.

Prinsippet om konsumentsuverenitet byggerpå en modell for konsumentatferd hvor konsu-mentene har full informasjon, blant annet om pro-duktet det konsumerer og virkningene av det, derindividet danner seg et best mulig bilde av hvor-dan rammene for valg blir i fremtiden. I tilleggkjenner det sine egne preferanser både nå og ifremtiden, og det tar valg som er i samsvar meddisse, dvs. at individet ikke angrer på valg. Indivi-det skal også ta de fulle konsekvensene av sinevalg, for eksempel i form av helsekostnader. Hvisnoen av disse forutsetningene ikke er oppfylt, kandet være behov for reguleringer. Et eksempel kanvære manglende informasjon om skadevirkningerav et produkt. Hvis en konsument ikke vet at ethøyt sukkerkonsum kan føre til overvekt ogfedme, vil vedkommende ha et annet forbruk enndet som er optimalt, for eksempel ved at det kon-sumeres mer enn vedkommende ellers ville hagjort. En avgift kan derfor redusere forbruket tildet nivået konsumenten ville valgt ved full infor-masjon. Det er imidlertid vanskelig å vite hvordankonsumenten ville ha reagert ved full informa-sjon, noe som kan trekke i retning av bruk avandre virkemidler.

I punkt 3.3.1 og 3.3.2 nedenfor redegjøres detfor andre begrunnelser for avgifter (eksternalite-ter og internaliteter).

Hvor effektive helserelaterte avgifter vil være,avhenger av en rekke faktorer; blant annet i hvorstor grad en avgift skyves over i prisen til konsu-mentene, hvordan konsumentene reagerer påendring i prisen og hvilken langsiktig helseeffektkonsumentens reaksjon eventuelt gir. Dette erproblemstillinger som blir diskutert i kapittel 13.

3.3.1 Eksternaliteter

Når konsumet eller handlingene til et individpåvirker andre individer, kalles dette i samfunns-økonomien for en eksternalitet. Det finnes både

positive og negative eksternaliteter. En positiveksternalitet kan være at man lærer av andreshandlinger. Et eksempel er bedrifters teknologiut-vikling som også andre bedrifter kan ha glede av.En negativ eksternalitet kan være miljøforuren-sing eller røyking som påvirker andre negativt.Hvis det eksisterer eksternaliteter betyr det atindividet ikke har valgt det nivået av goder som ermest mulig gunstig for samfunnet, og vi får eteffektivitetstap. Avgifter og subsidier vil kunnekorrigere for eksternaliteter ved at konsumentendermed tar inn over seg de kostnader eller gevin-ster de påfører andre ved sitt konsum ellerhandlinger. En tobakksavgift som priser denulempen andre påføres av tobakksrøyk, vil kunneføre til at røykeren røyker mindre. Røykeren villikevel ikke slutte å røyke da vedkommendeverdsetter røyking opp til ett visst nivå høyere ennkostnadene ved å røyke (inkludert ulempen sompåføres andre).

Når det gjelder sukkerholdige produkter, vil ethøyt forbruk være skadelig for helsen først ogfremst gjennom økt overvekt og fedme, og de hel-seplager det medfører. I utgangspunktet gir ikkedette grunn til å regulere konsumet ut fra økono-misk teori hvis konsumenten kjenner til risikoen,men likevel velger å fortsette konsumet. Det erførst når konsumet går ut over andre at det kanvære grunner til å regulere det. Den viktigstenegative eksternaliteten som følge av stort suk-kerkonsum er belastningen det påfører offentligebudsjetter. Økte helseutgifter, sykefravær og foreksempel uførepensjon belaster budsjettene, ogdette må tas inn igjen gjennom skattlegging. Ethøyt sukkerkonsum vil dermed gi økte skatter,noe som også de med et moderat forbruk av suk-ker er med på å betale.

Et sentralt poeng som har betydning for denfinansielle belastningen som påføres andre gjen-nom skatteseddelen, er at dårligere helse ogsåsom regel medfører lavere levealder og dermedlavere fremtidige pensjonsutgifter og helse- ogomsorgsutgifter. Dette skal komme til fratrekk ien beregning av den finansielle belastningen somsukkerkonsumet medfører. Å trekke fra slikekostnader kan høres ut som en kynisk antagelse,men hvis dette ikke tas hensyn til i avgiftsnivået,vil forbrukerne av sukkervarene belastes for merenn de påfører andre gjennom skatteseddelen,noe som vil gi et effektivitetstap. En riktig sattavgift skal være aktuarisk rettferdig – man skalbetale i gjennomsnitt inn til det offentlige det mani gjennomsnitt tar ut ekstra over livsløpet grunnetsitt sukkerforbruk.


Et annet poeng er at hvis avgiften får konsu-mentene til å gjøre andre skadelige eller uøn-skede handlinger kan det være et argument for åredusere den. Slike grunner kan være at man iste-den handler de samme produktene i illegale mar-keder eller at grensehandelen og netthandelen iutlandet øker slik at effekten av avgiften blir liten.

Det er også viktig å huske at det er overfor-bruk – og ikke normalt konsum – av usunnenæringsmidler som gir eksterne effekter. Hvor-vidt konsumet gir helseskader gjennom foreksempel fedme, avhenger av det generelle aktivi-tetsnivået og energiinntaket. Det er dermed barekonsum over et visst nivå som kan gi eksterneeffekter. Dette er i motsetning til en del miljøek-sternaliteter som for eksempel CO2, hvor alleutslippsenhetene gir den samme eksternaliteten.Konsekvensen av at den eksterne effekten varie-rer mellom forskjellige forbrukere, er at en uni-form avgift som ilegges alt forbruk av en vareogså vil påvirke konsum som ikke gir eksternalite-ter. Konsumenter som ilegges en avgift selv omforbruket deres ikke gir noen eksterne effekter,vil bli påført et velferdstap. Hvis avgiftsprovenyetdeles ut igjen, for eksempel ved en lump-sum for-deling, vil det til en viss grad kompensere demsom rammes unødig av avgiften.

3.3.2 Internaliteter

En annen begrunnelse for regulering av atferd tarutgangspunkt i brudd på antagelsene om velinfor-merte og rasjonelle konsumenter som er nevnt iinnledningen til punkt 3.3, nemlig at konsumen-tene kjenner sine egne preferanser både nå og ifremtiden, og at de tar valg som er i samsvar meddisse. Dersom man kjenner sine egne preferanser,angrer man ikke på valgene man tar. Men hvisdisse forutsetningene ikke er oppfylt, vil handlin-gene dine i dag har negativ innvirkning på deg ifremtiden som du ikke evner å ta hensyn til. Dettekalles for internaliteter i den atferdsøkonomiskelitteraturen. Slike internaliteter kan for eksempelføre til at man spiser for mye sjokolade og sukker-varer, og angrer på det senere, med mulige helse-problemer som resultat. Barn og ungdom under18 år er et eksempel på dette, idet denne gruppenhar et forholdsmessig høyt forbruk av sjokolade-og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Dissekan ikke betraktes som rasjonelle konsumentersom kan vurdere langtidskonsekvensene av egetforbruk.

Internaliteter kan begrunne reguleringer somfor eksempel avgifter, men det er ikke alltid avgif-ter vil være den beste måte å regulere på. Et

eksempel på et område hvor avgifter kan virke erhvis man har svak viljestyrke og dermed kjøper endel ting på impuls. Vi lar oss friste av nuet i størregrad enn vi selv ønsker. I faglitteraturen kallesdette for hyperbolsk diskontering. I slike tilfellervil en avgift på de helseskadelige varene føre til atman ikke så lett faller for fristelsen, og den kanderfor hjelpe folk med svak viljestyrke. På denannen side vil alle andre konsumenter som ikke ilike stor grad strever med svak viljestyrke ogsåbetale avgiften, selv om de ikke trenger den til åstyre sitt konsum, og disse vil dermed konsumeremindre av disse varene enn de ville foretrukket.Tilsvarende som diskutert under punktet omeksternaliteter, gir dette et velferdstap for forbru-kere som klarer å styre sitt konsum. Et alternativtil avgifter for slike «fristelsesvarer» kan være ågjøre tiltak som å fjerne godteri og søtsaker fraområder rundt kassene i butikkene, eller fraområder man må gå gjennom for å komme til kas-sen. Andre tiltak kan være reklameforbud og ano-nyme produktpakker som for sigaretter, eller salgkun på steder som man bevisst må oppsøke, somVinmonopolet for kjøp av vin og brennevin.

Noen helseskadelige produkter er avhengig-hetsdannende. Dette betyr at individer misterkontroll over konsumbeslutningen og konsume-rer godet selv om man ikke har stor glede av det. Islike tilfeller vil en avgift bare øke byrden ved atde i tillegg til å være avhengig av godet også måbetale mer for det. En mulighet for å bøte på dettekan være å samtidig redusere avgiftene på pro-dukter som kan anses som substitutter, men somikke gir den samme skadelige helseeffekten. Eteksempel kan være økt avgiftsnivå på sigaretterog redusert avgiftsnivå på snus.

Konsum av noen goder kan være avhengig avsosial påvirkning. Mennesker påvirkes av hvaandre rundt seg gjør og det kan dannes normerog sedvaner. Tobakk, alkohol, godteri og brus kanalle være eksempler på usunne goder hvor konsu-met påvirkes av slike normer og sedvaner somkan låse grupper eller samfunn inn i situasjonerde ville være tjent med å komme ut av. I slike tilfel-ler kan reguleringer gi dyttet som skal til for atman havner i en annen likevekt med mindre kon-sum. Nyborg og Rege (2003) viser for eksempel tilhvordan røykeloven virket på en måte som fikkholdningene til røyking til å endre seg. Avgifterkan også kunne virke i samme retning.

Et siste poeng er at hvis konsumentene er klarover at det er internaliteter som følge av dereskonsum, så vil de være interessert i virkemidlersom korrigerer dette da det vil gi dem større vel-ferd over tid. Det kan for eksempel være årsaken


til at flere røykere ønsket innstramninger av røy-keloven velkommen.

3.4 Særavgifter

3.4.1 Generelt

Som omtalt i punkt 3.1 anses særavgiftene ihovedsak som indirekte skatter. Avgiftene vedtasav Stortinget for ett år av gangen. Særavgifteneanses i første rekke å være fiskale, men de kanogså ha andre formål, for eksempel hensynet tilhelse eller miljø.

Det skal betales særavgifter av nærmereangitte varer og tjenester. Særavgifter oppkreves iett ledd, i motsetning til merverdiavgiften som iutgangspunktet skal beregnes ved omsetning avalle varer og tjenester og i alle omsetningsledd, sepunkt 3.5.

Særavgifter skal beregnes både ved innen-landsk produksjon og ved innførsel (import).Dette medfører at alt innenlandsk forbruk avvaren eller tjenesten blir avgiftsbelagt og at impor-terte og innenlandskproduserte produkterbehandles likt avgiftsmessig.

Særavgiftene er basert på egenfastsetting, dvs.at avgiftssubjektene (produsentene og importø-rene) skal beregne, fastsette og innbetale korrektavgift. Myndighetenes kontroll med avgiftsbereg-ningen skjer på stikkprøvebasis i ettertid. Dersomdet avdekkes at det er beregnet og betalt for liteavgift, kan det bli fattet vedtak om endring.

3.4.2 Nærmere om særavgiftsregelverket

I Stortingets årlige avgiftsvedtak angis hvilkevarer og tjenester som er avgiftspliktige med hvil-ken sats og hvilke bruksområder som er fritatt foravgift.

De nærmere regler om avgiftsgrunnlag,-beregning og -fritak mv. er fastsatt i ulike forskrif-ter. I tillegg til å være hjemlet i Stortingets avgifts-vedtak, er forskriftene hjemlet i tre lover; sær-avgiftsloven, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven ogdokumentavgiftsloven.

Lovene er i hovedsak korte fullmaktsloversom gir forvaltningen myndighet til å fastsettenærmere regler om avgrensning av avgiftsplikten,avgiftsgrunnlag og -beregning og vilkår for fritak.For særavgifter som er hjemlet i særavgiftsloven,er forskriftsbestemmelsene samlet i særavgiftsfor-skriften. Særavgiftene på sjokolade- og sukkerva-

rer mv. og alkoholfrie drikkevarer er regulert i for-skriften kapittel 3–17 og 3–4.

Skatteforvaltningsloven er en felles forvalt-ningslov for en rekke skatter og avgifter, her-under særavgifter. Skatteforvaltningsloven inne-holder blant annet alminnelige saksbehandlings-regler, regler om opplysningsplikt, regler om fast-setting og kontroll, klage og sanksjoner ved over-tredelse av regelverket, herunder administrativereaksjoner (tilleggsskatt) og straff.

Skattebetalingsloven har bestemmelser omforfall og innbetaling av særavgifter til staten, ren-teberegning og sikkerhetsstillelse.

Det er skatteetaten som har ansvaret for sær-avgiftene, både når det gjelder forvaltning avregelverket, veiledning og kontroll. Ved innførselav varer utfører tollmyndighetene kontroll som endel av den ordinære grensekontrollen.

3.4.3 Særavgiftsgrupper, herunder vareavgifter

Det er særavgifter på varer og tjenester av ulikkarakter. Avhengig av hvordan avgiftene er byg-get opp og hvilke forhold som utløser avgiftsplikt,kan de deles inn i fire hovedgrupper:– Vareavgifter – kjennetegnes ved at avgiftsplik-

ten oppstår ved innførsel og produksjon avnærmere definerte varer. Særavgiftene på sjo-kolade- og sukkervarer mv. og alkoholfrie drik-kevarer er i denne kategorien.

– Utskrivningsavgifter – skrives ut (faktureres)direkte til eier uten at de er foranlediget av enbestemt handling fra avgiftssubjektets side ogkun på grunnlag av at vedkommende er eier avdet avgiftspliktige objektet på et bestemt tids-punkt. Dette gjelder vektårsavgiften og den tid-ligere årsavgiften.

– Registreringsavgifter – avgiftsplikten utløsesved en bestemt registrering. Registrering avkjøretøy i motorvognregisteret utløser foreksempel plikt til å betale engangsavgift, menstinglysing av hjemmelsoverføring til fast eien-dom utløser plikt til å betale dokumentavgift.

– Utslippsavgifter – legges på et nærmerebestemt miljøskadelig utslipp, og avgiftspliktenoppstår ved selve utslippet, for eksempel avgiftpå utslipp av NOX.

I tillegg er det enkelte andre særavgifter som ikkepasser inn i noen av disse kategoriene, for eksem-pel flypassasjeravgiften som beregnes per passa-sjer ved avgang fra norsk lufthavn.


3.4.4 Avgiftssubjektene – rapportering og innbetaling av særavgifter

For vareavgiftene, herunder særavgiftene på sjo-kolade- og sukkervarer mv. og alkoholfrie drikke-varer, oppstår avgiftsplikten ved innførsel og pro-duksjon av nærmere definerte varer. Det er densom importerer og produserer de avgiftspliktigevarene som er avgiftssubjekter og skal beregne,rapportere og innbetale avgiften til staten.

Virksomheter som skal starte med produksjonav særavgiftspliktige varer har som hovedregelplikt til å registrere seg for den aktuelle særavgif-ten. For importører er utgangspunktet at de kanvelge å registrere seg, mens importører av alko-holholdige drikkevarer og teknisk etanol er regis-treringspliktige. For virksomheter som er regis-trert, oppstår avgiftsplikten ved uttak fra virksom-hetens godkjente lager. Importører som ikke erregistrert må betale avgift ved importen.

De fleste særavgifter – og alle vareavgiftene –er basert på egenfastsetting, se punkt 3.4.1. Forregistrerte virksomheter innebærer dette at virk-somhetene må levere løpende skattemeldinger forsæravgifter. For vareavgiftene skal det leveresskattemelding hver måned. Avgiften forfaller tilinnbetaling den 18. i påfølgende måned.

Særavgifter inngår som hovedregel i bereg-ningsgrunnlaget for merverdiavgiften, se punkt3.5.

3.4.5 NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene

Finansdepartementet satt ned et utvalg den1. desember 2006 som skulle vurdere hvordansæravgiftene ivaretok målene om å skaffe stateninntekter på en best mulig måte, og korrigere foreksterne kostnader. Utvalget skulle også vurderehvordan de ulike særavgiftene påvirket rammebe-tingelsene for næringslivet og fordelingen av reellkjøpekraft.

Utvalget anbefalte at avgiften på sjokolade- ogsukkervarer, avgiften på alkoholfrie drikkevarerog avgiften på sukker ble erstattet med en gene-rell avgift på sukker i mat- og drikkevarer. Utvalgetså for seg at en slik avgift kunne utformes på tomåter; enten som en gradert avgift etter sukker-innholdet i varen eller ved at sukker ble avgifts-lagt som innsatsfaktoren i produksjonen.

En gradert avgift innebærer at varenavgiftslegges etter antall gram tilsatt sukker. Forat dette skulle kunne gjennomføres, påpekte utval-get at mengde tilsatt sukker enten måtte fremgåved merking av varen eller at det måtte gis til-

leggsinformasjon fra den avgiftspliktige. Utvalgetkonstaterte at det dagjeldende merkeregelverketikke var tilstrekkelig som grunnlag for en gradertsukkeravgift. Å innføre en avgift basert på sær-skilte deklarasjoner med tilleggsinformasjon varet spørsmål som eventuelt måtte vurderes nær-mere etter EØS-avtalen.

Sukker som benyttes til ervervsmessig pro-duksjon er fritatt for avgift. Utvalget vurdert omsukker som innsatsfaktor kunne avgiftslegges.Utvalgets utgangspunkt var at den avgiftspliktigevirksomheten i så fall måtte føre et produksjons-regnskap over sukker benyttet i produksjonen ogsom ble deklarert til myndighetene. For utenland-ske produsenter ville dette ikke være mulig, sidennorske myndigheter ikke har jurisdiksjon til åutøve kontroll i utlandet. Alternativet var da at deutenlandske produsentene deklarerte sukker sominnsatsfaktor, men dette ville medført EØS-retts-lige problemstillinger. En slik løsning ble derforikke anbefalt.

Utvalget vurderte også andre virkemidler ennsæravgifter, herunder merverdiavgift. Utvalgetkonkluderte med at høyere merverdiavgift påusunne matvarer generelt ville gi et effektivitets-tap i forhold til et system med en generell sats.Dette ville ha store administrative kostnader sam-menlignet med en løsning innen særavgifts-systemet. Særavgiftene oppkreves kun i ett ledd,mens merverdiavgiften oppkreves i alle ledd. Høy-ere merverdiavgift på usunne varer ville etterutvalgets oppfatning også være et lite treffsikkertvirkemiddel med mindre det opereres med ulikesatser for ulike varegrupper. Utvalget mente ogsåat det kunne være naturlig å tilpasse landbruks-politiske virkemidler til ernæringspolitiske formål,og anbefalte at priselementene i landbrukspolitik-ken ble gjort til gjenstand for en ernæringspolitiskvurdering.

Utvalget konkluderte dermed slik:

«En generell sukkeravgift

Utvalget anbefaler at avgiften på sjokolade- ogsukkervarer, avgiften på alkoholfrie drikke-varer og avgiften på sukker erstattes med enmer generell avgift på sukker i mat- og drikke-varer. En riktig utformet sukkeravgift bør gra-deres etter sukker pr. gram i mat- og drikke-varer, men utvalget ser at det vil være betydeligeadministrative problemer knyttet til innføringav en slik avgift med dagens regelverk. En gra-dert sukkeravgift på importerte produkter kanvære problematisk i forhold til EØS-avtalen.Utvalget mener at dagens merkeregler må


endres før en gradert sukkeravgift kan innfø-res.

Utvalget anbefaler at avgiftene på sjoko-lade- og sukkervarer, alkoholfrie drikkevarerog sukkeravgiften beholdes i en begrensetperiode frem til disse avgiftene kan erstattes aven generell avgift på sukker. Hvilke produktersom bør omfattes av en slik avgift må utredesnærmere. Det må også utredes hvilke avgrens-ninger som vil være hensiktsmessige, og hvorstore administrative konsekvenser en slikavgift vil ha.

Som omtalt ovenfor forutsetter en effektivskattlegging etter sukkerinnhold nye krav tilvaredeklarasjoner. Dersom en generell sukker-avgift ikke lar seg innføre, mener utvalget atavgiften på sjokolade- og sukkervarer bør avvi-kles. Forslaget bygger på at dagens avgrens-ning av avgiften på sjokolade- og sukkervarerkan virke uheldig og bidra til tilpasningsproble-mer. Hvis en generell sukkeravgift ikke kom-mer på plass, mener utvalget at avgiften påalkoholfrie drikkevarer og dagens sukkeravgift(som omfatter sukker til husholdningsbruk)bør opprettholdes. Det store sukkerinntaketblant ungdom skyldes særlig høyt konsum avsukkerholdige alkoholfrie drikkevarer. Et fler-tall i utvalget peker på at også sukkerfri brushar negative effekter.

Medlemmene Hersoug og Monsvold1

mener at avgiften på sjokolade- og sukkervarerbør avvikles så snart som mulig, og uavhengigav utredningen av en generell avgift på sukker.Disse medlemmene mener også at drikkevareruten sukker bør fritas fra avgiften på alkohol-frie drikkevarer.

Avgifter kan være et av flere virkemidler forå stimulere til et sunnere kosthold. Lavere mer-verdiavgift på sunn mat og høyere merverdiav-gift på usunne produkter er blitt foreslått somvirkemidler for å fremme et sunnere kosthold.Et samlet utvalg vil peke på at et differensiertmerverdiavgiftssystem vil gi et effektivitetstapi forhold til et system med en generell sats, ogat en differensiering innenfor merverdiavgifts-systemet vil ha store administrative kostnader.Utvalget mener at redusert merverdiavgift påmat- og alkoholfrie drikkevarer er et lite egnetvirkemiddel for å fremme et sunnere kosthold.

Landbruksstøtten, gjennom prisreguleringog tollvern, bidrar til å øke prisene på rene,sunne matvarer som kjøtt, fisk, frukt og grønn-

saker, så vel som mindre sunne produkter medrelativt høyt innhold av mettede fettsyrer. I ste-det for å benytte særavgifter på jordbruksba-serte matvarer, anbefaler utvalget at prisele-mentene i landbrukspolitikken gjøres til gjen-stand for en ernæringspolitisk vurdering.»

3.4.6 Særavgifter i EU

I EU er visse særavgifter harmoniserte i den for-stand at medlemslandene er forpliktet til åavgiftslegge visse produkter samt at avgiften skalha et visst minimumsnivå, se punkt 8.6. Formåletmed harmoniseringen er å sikre at EUs indre mar-ked fungerer. Harmoniseringen gjelder energipro-dukter og elektrisitet, alkohol, og tobakk. Med-lemslandene kan velge å avgiftslegge andre typerprodukter. Det er i utgangspunktet opp til med-lemslandene å fastsette hvilke produkter som skalavgiftslegges, men avgiften må utformes slik atden er i samsvar med reglene om statsstøtte, sekapittel 8.

3.5 Merverdiavgift

3.5.1 Generelt

I tillegg til at det skal betales særavgift på sjoko-lade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer,skal det beregnes merverdiavgift ved omsetningmv. av disse varene. Særavgifter inngår i bereg-ningsgrunnlaget for merverdiavgiften.

Merverdiavgiften er en generell avgift påinnenlandsk forbruk av varer og tjenester, og ved-tas av Stortinget for ett år av gangen. På sammemåte som særavgiftene er merverdiavgiftenbasert på egenfastsetting, se punkt 3.4.1.

Det skal beregnes merverdiavgift ved omset-ning, innførsel og ved uttak av varer og tjenesterfra avgiftspliktig virksomhet. Merverdiavgiftensformål er rent fiskalt. Formålet tilsier dermed atmerverdiavgift beregnes med én generell avgifts-sats ved omsetning av alle varer og tjenester. Dennærmere regulering av avgiftsplikten finnes i mer-verdiavgiftsloven og merverdiavgiftsforskriften.

Den generelle merverdiavgiftssatsen er 25 pst.Det er en redusert sats på 15 pst. for næringsmid-ler. Det er videre en lav sats på tolv pst. for enkeltetyper tjenester som for eksempel persontransport,overnattingstjenester, adgang til kino, museer, for-nøyelsesparker og opplevelsessentre.

Virksomheter med omsetning og uttak somomfattes av merverdiavgiftsloven plikter å regis-trere seg i Merverdiavgiftsregisteret når omset-ningen og uttaket overstiger 50 000 kroner over

1 Tor Hersoug, NHO og Sissel Monsvold, Handels- og Ser-vicenæringens Hovedorganisasjon


en periode på tolv måneder. Registreringspliktengjelder også utenlandske virksomheter som haromsetning i Norge. Registrerte virksomheter kanfradragsføre merverdiavgift ved anskaffelse avvarer og tjenester som er til bruk i den registrertevirksomheten. Fradragsretten gir avgiftsmessignøytralitet ved omsetning mellom registrertenæringsdrivende.

Enkelte varer og tjenester er unntatt fra mer-verdiavgiftsloven, dvs. at det ikke skal beregnesmerverdiavgift ved omsetningen mv. og at detikke gis rett til fradrag for merverdiavgift påanskaffelser til virksomheten. Eksempler på detteer helsetjenester, undervisningstjenester, finansi-elle tjenester og visse tjenester innen kunst, kul-tur og idrett.

En del varer og tjenester er fritatt for merver-diavgift, såkalt nullsats. Dette innebærer at detikke skal beregnes merverdiavgift ved omsetnin-gen mv., men at den avgiftspliktige har fradrags-rett for merverdiavgift på varer og tjenester somanskaffes til bruk i virksomheten. Eksempler pådette er elbiler, papiraviser, elektroniske nyhets-tjenester og eksport av varer.

3.5.2 Nærmere om redusert avgiftssats på næringsmidler

Som et ledd i Merverdiavgiftsreformen 2001 bledet innført redusert sats for næringsmidler på tolvpst. fra 1. juli 2001. Avgiftssatsen ble redusert tilelleve pst. fra 1. januar 2005. Satsen ble økt til 13pst. fra 1. januar 2006, 14 pst. fra 1. januar 2007 og15 pst. fra 1. januar 2012.

Ved økningene i 2006 (St.prp. nr. 1 (2005–2006) Skatte-, avgifts- og tollvedtak punkt 3.2.3) og2007 (St.prp. nr. 1 (2006–2007) Skatte-, avgifts- ogtollvedtak punkt 3.2.2) ble det vist til at reduksjo-nen av avgiftssatsen på næringsmidler til tolv pro-sent i 2001 umiddelbart førte til at prisene på mat-varer til forbruker ble redusert om lag tilsva-rende, men at matvareprisene økte mer enn SSBskonsumprisindeks (KPI) fra juli 2001 til desember2014. Det ble lagt til grunn at tallene kan tyde påat om lag to tredeler av halveringen av avgiftssat-sen på næringsmidler tilfalt konsumentene. Detble videre lagt til grunn at det er lite trolig at heleavgiftsøkningene i 2006 og 2007 ville slå ut i øktematvarepriser.

Som næringsmidler anses enhver mat- og drik-kevare som er bestemt til å konsumeres av men-nesker, med unntak av legemidler, tobakksvarer,alkoholholdige drikkevarer og vann fra vannverksom avgiftsberegnes med alminnelig avgiftssats.Mat- og drikkevarer som omsettes som en del av

en serveringstjeneste, for eksempel på restauran-ter, skal også avgiftsberegnes med alminneligavgiftssats. Såkalt take away anses ikke som delav en serveringstjeneste, og omfattes av redusertsats.

3.5.3 Ekspertgruppe – enklere merverdiavgift

Finansdepartementet satt 18. januar 2019 ned enekspertgruppe som skal vurdere om merverdiav-giften kan utformes enklere og med færre avgifts-satser enn i dag. Ekspertgruppen skal blant annetvurdere om det kan være ulike hensyn som kanbegrunne reduserte satser i merverdiavgiften, foreksempel fordelingshensyn, folkehelse eller miljø.Ekspertgruppen skal også vurdere om differensi-ering av merverdiavgiften er egnet for å ivaretaslike hensyn eller om det finnes andre virkemidlersom kan være mer målrettet.

Fristen for ekspertgruppens rapport er 15. mai2019.

3.6 Toll

3.6.1 Generelt

Tollovens bestemmelser om tollbehandling mv.kommer til anvendelse ved innførsel av sjokolade-og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer.

Norges nasjonale regler om toll er underlagtfolkerettslige forpliktelser dels på bilateralt ogmultilateralt nivå, herunder WTO-avtalen somdekker de mange avtaler som er inngått underGeneralavtalen om toll og handel som Norge slut-tet seg til i 1947.

Toll er en avgift som ilegges ved innførsel av(fysiske) varer til Norge. Tollsatsene for de ulikevarer er tatt inn i tolltariffen og vedtas av Stortin-get for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bok-stav a. På samme måte som for særavgiftene ogmerverdiavgiften er toll basert på egenfastsetting,se punkt 3.4.1.

For industrivarer er det i dag toll kun påenkelte klær og andre tekstilvarer som håndklær,duker og gardiner. Tollsatsene er fra 5,6 til 10,7pst. av tollverdien. Videre er det toll på en rekkelandbruksvarer. Det er høyest tollsats på viktigelandbruksvarer som også produseres i Norge, foreksempel storfekjøtt og melkeprodukter. På land-bruksvarer som ikke produseres i Norge er detnormalt ikke toll, for eksempel sitrusfrukter,bananer og ris. Landbruksdirektoratet kan settened tollsatsene på enkelte landbruksvarer i


bestemte perioder avhengig av blant annet vekst-sesong i Norge.

For en rekke varer er det gitt tollfrihet i hen-hold til preferanseavtaler mv. EØS-avtalens proto-koll 3 om gjensidige tollpreferanser ved handel avbearbeidede landbruksvarer regulerer tollen påflere av de produktene som omfattes av avgiftenepå sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drik-kevarer. Protokoll 3 er omtalt nærmere i boks 8.1.Det er i tillegg toll på flere typer fruktog grønn-saksafter.

3.6.2 Tolltariffen – klassifisering av varer

I tolltariffen beskrives og klassifiseres alle varer.Tolltariffen består av 97 kapitler der kapittel 16–24 omhandler tilberedte næringsmidler mv., her-under sukker og sukkervarer (kapittel 17), kakaoog sjokolade (kapittel 18), fruktog grønnsaks-safter (kapittel 20) og drikkevarer (kapittel 22).Melk inngår i kapittel 4.

Enkelte særavgifter knytter avgiftsplikten tilbestemte varenummer i tolltariffen. Dette gjelderblant annet avgiftene på sjokolade- og sukkerva-rer, alkohol, teknisk etanol og smøreolje.

Tolltariffen er utformet i overensstemmelsemed det harmoniserte system for beskrivelse ogkoding av varer (den såkalte HS-nomenklaturen).HS-nomenklaturen er per 1. september 2018 til-trådt av 156 land samt EU. Mer enn 98 pst. av ver-denshandelen blir kodet i overensstemmelse medHS-nomenklaturen. HS-nomenklaturen oppdate-res hvert femte år, sist 1. januar 2017.

Et varenummer i tolltariffen består av åttesifre. De seks første inngår i Det harmonisertesystem og er derfor obligatoriske for alle landsom benytter systemet. De fire første sifrene kal-les for posisjon. Tilhørende tekst i tolltariffen kal-

les for posisjonstekst. De to neste sifrene kallesfor underposisjon. Det syvende sifferet i et vare-nummer avspeiler vanligvis nasjonale tolloppde-linger/-satser. Det åttende sifferet benyttes til ådekke nasjonale, statistiske behov, samt foreksempel Landbruk- og matdepartementets,Utenriksdepartementets, Klima- og miljødeparte-mentets, Mattilsynets og Legemiddelverketsinteresser når det gjelder inn- og utførselsregule-ringen. I noen tilfeller blir det åttende sifferetbenyttet til å skille ut avgifts- og gebyrbelagtevarer.

Klassifisering av varer foretas etter en fortolk-ning av de regler som finnes i HS-nomenklaturen,for eksempel alminnelige fortolkningsregler,noter, posisjonstekster mv. I tillegg er det gittkommentarer til HS-nomenklaturen og klassifise-ringsuttalelser av HS-komiteen.

Tolltariffen kunngjøres som forskrift. Finans-departementet har fullmakt til å innarbeide nyetariffoppdelinger eller endre gjeldende oppdelin-ger dersom endringene verken har nevneverdigbetydning for statens inntekter eller har nærings-messige eller handelspolitiske konsekvenser.Myndigheten er delegert til Tolldirektoratet.

EUs tolltariff, Den Kombinerte Nomenklatur(KN), er også basert på HS-nomenklaturen. Denkombinerte nomenklatur består av åtte siffer, derde seks første er identiske med HS-nomenklatu-ren. EU har i tillegg bygget på den kombinertenomenklaturen med en arbeidstolltariff (TARIC),som gir informasjon om handelspolitikk og tariff-tiltak som gjelder for bestemte varer i EU. TARICbestår av ti siffer, den åttesifrede koden i denkombinerte nomenklaturen og i tillegg to siffer(TARIC-underposisjoner).2

2 Council regulation (EEC) No 2658/87


Kapittel 4

Særavgift på sjokolade- og sukkervarer

4.1 Gjeldende rett

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer er begrun-net med at den skal gi staten inntekter, men denkan også ha en helsemessig effekt. Det finnesingen rettskilder som redegjør nærmere for enhelsemessig begrunnelse for avgiften slik den erutformet i dag.

Stortingets avgiftsvedtak angir at det skal sva-res avgift av sjokolade- og sukkervarer mv. Detnærmere omfanget av avgiftsplikten fremkommerav særavgiftsforskriften kapittel 3-17. Avgiftsplik-ten er knyttet til bestemte varenumre i tolltariffenmed ytterligere presiseringer og avgrensningerfor enkelte varegrupper. Særavgiftsforskriften§ 3-17-1 lyder:

§ 3-17-1 Saklig virkeområdeAvgiftsplikten omfatter varer som hører under

følgende varenummer i tolltariffen:a) Sukkervarer (herunder hvit sjokolade):

1. 17.04.1000 – tyggegummi, også overtruk-ket med sukker,

andre:2. 17.04.9091 – karameller3. 17.04.9092 – pastiller, sukkertøy og drops4. ex 17.04.9099 – ellers, formet som (eller i

form av) plater, stenger, figurer, kuler o.l.b) Sjokolade og andre næringsmidler som inne-

holder kakao:1. ex 18.06.2090 – i blokker, plater eller sten-

ger2. 18.06.3100 – med fyll3. 18.06.3200 – uten fyll4. ex 18.06.9010 – annen sjokolade, herunder

sukkervarer med innhold av kakao, støpteller formet som figurer, kuler o.l.

c) Kjeks:1. ex 19.05.3100 – søte kjeks og småkaker2. ex 19.05.3200 – vafler og vaffelkjeks.Varene er avgiftspliktige når de er:1. helt overtrukket (eventuelt unntatt bun-

nen) med sjokolade-(kakao-) og/eller suk-kerholdig masse

2. delvis overtrukket og/eller har mellomlagav slik masse som nevnt under 1, og hvorvekten av massen utgjør mer enn 50 pst. avkjeksens samlede vekt.

d) Drops, tyggegummi og andre godterier, her-under pastiller mv., uten innhold av sukker:1. 21.06.9047 – andre drops og pastiller2. 21.06.9048 – annen tyggegummi3. ex 21.06.9098 – andre godterier (tilsvarende

varer som er avgiftspliktig etter bokstav aeller b).

e) Varer som hører under andre varenumre i toll-tariffen fordi de er satt sammen eller pakketsammen med varer som er nevnt i bokstav a-d.Avgiftsplikten omfatter ikke varer som er påeller i kaker under tolltariffens varenummer19.05.9031.

For enkelte av varegruppene omfatter avgiftenalle varer som klassifiseres i det aktuelle vare-nummeret, men for noen varegrupper er det bareutvalgte varer som er omfattet. At kun enkeltevarer er omfattet angis i forskriften med ex(extract) og betyr at avgiften ikke omfatter allevarene i varenummeret. I disse tilfellene må detforetas en vurdering av om produktet anses somavgiftspliktig sjokolade og sukkervare. Et eksem-pel er bestemmelsens bokstav a nr. 4, der detfremgår at sukkervarer tilhørende følgende vare-nummer er omfattet av avgiftsplikten: «ex17.04.9099 – ellers, formet som (eller i form av),plater, stenger, figurer, kuler o.l.» Det må da vur-deres om varen er formet som plater, stenger osv.

Kjeks er avgiftspliktige på nærmere vilkår.Forskriften viser til varenumre i tolltariffen somgjelder søte kjeks, småkaker, vafler og vaffelkjeks.Det følger videre av forskriften at det er et kravom at varene enten er helt overtrukket (eventueltmed unntak av bunnen) med sjokolade og/ellersukkerholdig masse, eller at varene er delvis over-trukket og/eller har mellomlag av slik masse, oghvor vekten av massen utgjør mer enn 50 pst. avkjeksens samlede vekt.


Det er ikke et vilkår for avgiftsplikt at vareninneholder sukker. Enkelte sukkerfrie varer, foreksempel drops, tyggegummi og pastiller er der-med avgiftspliktige.

4.2 Avgiftsfritak

Det skilles mellom fritak og unntak. Fritak inne-bærer at varen i utgangspunktet er avgiftspliktig,men at en bestemt bruk e.l. ikke er omfattet avavgiftsplikten. Unntak innebærer at varen somsådan faller utenfor avgiftspliktens omfang.

Fritak for avgift på sjokolade- og sukkervarerer fastsatt i Stortingets avgiftsvedtak. Mange avfritakene viser til tollfritak fastsatt i tolloven. Forflere av fritakene er det et vilkår at varen leveresdirekte fra importørens eller produsentens lager.Dette medfører blant annet at den som skal nytegodt av fritaket ikke kan kjøpe varen avgiftsfritt ibutikk. Nærmere regler om vilkår for fritak mv. erfastsatt i forskrift (tollforskriften og særavgiftsfor-skriften).

Se nærmere omtale av tax free-ordningen, rei-segodsbestemmelsene og 350-kronersgrensen ipunkt 12.2 og 12.3.

4.2.1 Utførsel, tax free mv.

Som for øvrige vareavgifter gis det fritak for avgiftpå varer som utføres til utlandet. Varer som leve-res som proviant etter tolloven § 4-23 og til utsalgpå lufthavn etter tolloven § 4-30 (tax free), ansessom levert i utførselslignende situasjoner og gisderfor også fritak.

4.2.2 Varer av mindre verdi (350-kroners-grensen) mv.

Det gis fritak for avgift ved innførsel av varer somer av mindre verdi, jf. tolloven § 5-9. Som varer avmindre verdi anses varer med en verdi på mindreenn 350 kroner inkludert frakt- og forsikringskost-nader. Fritaket omfatter også sjokolade- og suk-kervarer. I regjeringens politiske plattform (Gra-navolden-erklæringen) er det lagt til grunn atgrensen for avgiftsfri import avvikles i 2020.

Videre gis det fritak for avgift på varer sominnføres som reisegods etter tolloven § 5-1 og forvarer som innføres til bruk i transportmidler iervervsmessig virksomhet etter tolloven § 5-2.Dette gjelder for eksempel mat- og drikkevarersom forbrukes eller selges om bord i fartøy underreise til eller fra tollområdet.

4.2.3 Varer til diplomater

Som for øvrige vareavgifter gis det fritak for avgiftpå varer til diplomater, NATO og styrker som del-tar i Partnerskap for fred, samt Den nordiskeinvesteringsbank.

Fritakene har sin bakgrunn i internasjonaleforhold og avtaler.

4.2.4 Returvarer

Som for øvrige vareavgifter gis det fritak for avgiftpå varer som kommer i retur til produsents ellerimportørs lager.

Avgiftsplikten oppstår ved innførsel og innen-landsk produksjon, dvs. at avgiftene skal omfattedet innenlandske forbruket. Varer som returnerestil produsent eller importør forbrukes ikke og erderfor fritatt.

4.2.5 Råstoff

Det gis fritak for avgift på sjokolade- og sukkerva-rer som brukes som råstoff mv. ved fremstilling avvarer. Vilkår for fritak og gjennomføring er nær-mere presisert i særavgiftsforskriften. Slike varervil ofte være sjokoladekuler, biter o.l. som brukessom råstoff ved fremstilling av kaker og iskrem.

Masser mv. er ikke omfattet av avgiftsplikten.Til sammen sikrer dette at det ikke er avgift påinnsatsfaktoren i produksjonen.

4.3 Historikk

Særavgift på sjokolade- og sukkervarer ble innførti 1922. Avgiften ble begrunnet med at sjokolade-og sukkervarer var luksusprodukter som egnetseg godt for beskatning, men det ble også vist tilpotensielt overforbruk av sjokolade- og sukkerva-rer.

Med virkning fra 1. april 1998 ble det foretatttekniske og materielle endringer i avgiften. Bak-grunnen for endringene er omtalt i St. prp. nr. 1(1997–98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak punkt 6.12:

«Departementet foreslår enkelte endringer iavgiften, hovedsakelig av teknisk karakter.Bakgrunnen for forslagene er behovet for åklargjøre enkelte avgrensingsproblemer ettergjeldende regelverk, samt å forenkle avgifts-vedtaket.»

Videre uttales følgende om de materielle end-ringene:


«Departementet ser imidlertid også behov forenkelte materielle endringer. Således foreslås åoppheve avgiftsplikten på masser o l som ikkehar karakter av å være ferdigvarer (dvs. at mas-sen o l ikke er formet i plater, stenger, kuler,figurer o l). Dette vil klargjøre at det ikke skalbetales avgift for masser som f.eks. brukes avhusholdningene, bakeriene (sistnevnte kunnetidligere gå fri av avgiftsplikten ved å lage sjo-kolademassen selv), isproduksjon eller annet.Dersom slike masser anskaffes og inngår i pro-duksjonen av avgiftspliktig sjokoladevarer, blirdet ikke avgift på massen som brukes, menistedet blir avgiften lagt på det ferdige produk-tet. Videre foreslås en opphevelse av dagensordning for sjokolade i is og bakverk som inn-føres. Bakgrunnen for dette er behovet for opp-rydding i de uklarheter som gjelder for is samtat noe annet ville innebære forskjellig avgifts-messig behandling av norskprodusert og uten-landsprodusert is.»

Avgiftsordningen for sjokoladeholdig kjeks bleforslått videreført. Om dette uttales:

«Departementet foreslår imidlertid å videre-føre dagens avgiftsordning for sjokoladeholdigkjeks selv om denne ordningen i praksis erkomplisert. En eventuell opphevelse av dagensavgiftsordning for kjeks forventes å føre til enutilsiktet tilpasning som kan innebære at for-skjellen mellom avgiftsfri kjeks og avgiftsplik-tig sjokolade blir helt marginal og tilfeldig.»

Det ble i forbindelse med endringene i 1998 ogsåvurdert avgiftsplikt på snacks:

«Rent avgiftsteknisk lar det seg gjøre å utvideavgiftsplikten til også å omfatte snacksproduk-ter, men det må forventes meget store avgren-singsproblemer. Mye kan tilsi at en eventuellinnføring av avgift på snacksprodukter ikkeløser problemene knyttet til avgrensing ogkonkurransevridning, men kun forskyver dem.Departementet foreslår derfor ikke noen avgiftpå snacksprodukter.»

Avgiftsplikten ble fra 1998 knyttet til varenummeri tolltariffen, og angivelsen av hvilke varer som varomfattet av avgiftsplikten ble flyttet fra avgiftsved-taket til forskrift.

Det har også blitt vurdert om avgiften på sjo-kolade- og sukkervarer innebærer konkurranse-ulempe for norske bedrifter, se St.meld. nr. 2

(2004–2005) Revidert nasjonalbudsjett 2005 punkt4.4.

Bondevik II-regjeringen foreslo å avvikle avgif-ten fra 1. desember 2006. I St.prp. nr. 1 (2005–2006) Skatte-, avgifts- og tollvedtak punkt 3.15 bledet uttalt følgende om dette:

«Departementet mener det er svært lite hen-siktsmessig å utvide eller justere avgiftsgren-sene, og viser til vurderingene som tidligere ergjort om dette. Den ulike avgiftsmessigebehandlingen kan, som nevnt i Revidert nasjo-nalbudsjett 2005, etter departementets meningkun avhjelpes gjennom en full avvikling avavgiften. I lys av Stortingets gjentatte vedtakom problemene knyttet til sjokolade- og suk-kervareavgiften, har Regjeringen lagt stor vektpå å finne en løsning. I 2006 er det samtidignødvendig å gjennomføre vesentlige lettelserpå andre områder, særlig for å følge opp skatte-reformen. Etter en samlet vurdering foreslårderfor Regjeringen at sjokolade- og sukkerva-reavgiften fjernes 1. desember 2006, og fram tildette holdes reelt uendret.»

Bakgrunnen var et anmodningsvedtak der regje-ringen ble bedt om å gjøre en ny vurdering avrammebetingelsene for sjokolade- og sukkervare-bransjen. Forslaget ble reversert av regjeringenStoltenberg i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005–2006), se punkt 2.4.7:

«Departementet er enig i at sjokolade- og suk-kervareavgiften byr på avgrensningsproble-mer, og at den behandler ulike former for søt-saker og snacks forskjellig. Hensynet til etenklere regelverk og likebehandling kan talefor å fjerne sjokoladeavgiften. En fjerning avsjokoladeavgiften fra 1. desember 2006 vilimidlertid i sin helhet bli belastet budsjettet for2007 og skaper dermed uheldige bindinger førøvrige deler av 2007-budsjettet er vurdert.Regjeringen ser også behov for å vurdere deernæringsmessige konsekvensene av å avvikleavgiften. Regjeringen foreslår derfor at avvik-lingen av sjokoladeavgiften fra 1. desember2006 tas ut av budsjettet for 2006.»

I 2006 ble det oppnevnt et utvalg som skulle vur-dere hvordan de gjeldende særavgiftene ivaretokmålene om å skaffe staten inntekter på en bestmulig måtene. Utvalget avga NOU 2007: 8 En vur-dering av særavgiftene. Som omtalt i punkt 3.4.5vurderte utvalget om avgiften på sjokolade- ogsukkervarer skulle erstattes av en generell avgift


på sukker. Utvalget konkluderte med at det villevære betydelige administrative problemer knyttettil en slik løsning, og at merkeregelverket burdeendres før en slik avgift kunne innføres. Forholdettil EØS-avtalen måtte også utredes.

En generell avgift på sukker ble også vurdert iforbindelse med statsbudsjettet for 2010 med til-svarende konklusjon, se Prop. 1 S (2009–2010)Skatter, avgifter og toll 2010 punkt 3.17. Det ble idenne forbindelse presisert at en generell (og gra-dert) sukkeravgift forutsetter at begrepet sukkerlar seg hensiktsmessig avgrense, og at det kanfastslås og kontrolleres hvor mye sukker som ertilsatt varen. Det ble videre presisert at begrepetsukker ikke er entydig, for eksempel kan konsen-trater av frukt og bær tilsettes som søtning, samtat det er vanskelig å skille mellom sukker som ertilsatt og sukker som forekommer naturlig i varen.Det ble også pekt på at en generell sukkeravgiftvil ha betydelig administrative konsekvenser,blant annet på grunn av manglende krav til åmerke mengde sukkerinnhold i mat- og drikke-varer. Det ble derfor konkludert med at adminis-trative og avgiftstekniske hensyn forutsetterendringer i merkeregelverket før det eventueltville være aktuelt å innføre en gradert sukker-avgift.

I forkant av statsbudsjettet for 2010 hadde Toll-og avgiftsdirektoratet (TAD), i samråd med Helse-direktoratet og Mattilsynet, igangsatt en vurde-ring av forslaget til ny matinformasjonsforordningi EU. Konklusjonen var at forslaget til nye reglerom merking ville være uegnet som grunnlag foren ny generell sukkeravgift for mat- og drikkeva-rer. Begrunnelsen var blant annet at matinforma-sjonsforordningen kunne medføre en rekke unn-tak som i praksis ville innebære at typiske sukker-varer faller utenfor merkebestemmelsene. TADfrarådet en omlegging til generell sukkeravgift, jf.Prop. 1 LS (2011–2012) Skatter, avgifter og toll2012 punkt 4.19:

«For tilsatt sukker finnes det i dag ikke analy-semetoder for å fastslå mengden tilsatt sukkermed nødvendig grad av nøyaktighet. TAD fra-rår derfor en omlegging til generell sukkerav-gift basert på deklarering av tilsatt sukkerinn-hold. TAD tilrår heller ikke å utvide omfanget

av sjokolade- og sukkervareavgiften til åomfatte for eksempel juice, sjokolademelk,iskrem og visse typer snacks.»

I perioden 2011–2012 vurderte TAD en ny sær-avgift på mat- og drikkevarer tilsatt sukker ellerkunstig søtstoff. Dette arbeidet ble oppsummert istatsbudsjettet for 2013, jf. Prop. 1 LS (2012–2013)Skatter, avgifter og toll 2013 punkt 11.16. TAD latil grunn at en ny særavgift vil forutsette at avgift-spliktige virksomheter deklarerer mengde tilsattsukker i varen. Når det gjaldt varer tilsatt kunstigsøtning uttalte TAD at det ikke vil være mulig åavgiftsbelegge mengden kunstig søtstoff med dif-ferensierte satser. TAD konkluderte med at en nysæravgift ville medføre betydelige administrativeog kontrollmessige problemer, og at det fremde-les ikke forelå analysemetoder som kunne fastslåmengden tilsatt sukker med nødvendig grad avnøyaktighet. På denne bakgrunn frarådet TAD enny særavgift som avgiftslegger tilsatt sukker ellerkunstig søtstoff i mat- og drikkevarer.

Det ble videre presisert at TAD i samarbeidmed helsemyndighetene også hadde vurdert enutvidelse av sjokolade- og sukkervareavgiften til åomfatte flere kaloririke og næringsfattige produk-ter som is, kaker, kjeks og andre søte bakervarer.TAD frarådet en slik utvidelse på grunn av admi-nistrative og avgiftstekniske hensyn.

Som en del av budsjettavtalen for 2018 ble sjo-kolade- og sukkervareavgiften øket med 80 pst.reelt fra 1. januar 2018. NHO Mat og Drikke ogHval sjokoladefabrikk ASA klaget deretter hen-holdsvis avgiftsøkningen og avgiften inn til EFTAsovervåkningsorgan (ESA) som ulovlig statsstøtte.Avgiftsøkningen ble reversert i budsjettet for2019. Etter anmodning fra NHO Mat og Drikke ogHval sjokoladefabrikk ASA har ESA besluttet åavvente behandlingen av saken til Stortinget harbehandlet statsbudsjettet for 2020.

4.4 Nivå, omfang og proveny

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble reduserttil prisjustert 2017-nivå i 2019, og utgjør med det20,82 kroner per kilo av varens avgiftspliktige vekt,se Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter, avgifter og toll


Tabell 4.1 Avgiftssatser på sjokolade- og sukkervarer 2010–2019. Kroner per kilo

År 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

avgiftssats 17,60 17,92 18,21 18,56 18,91 19,31 19,79 20,19 36,92 20,82


2019 punkt 13.14. Avgiftssatsene for årene 2010 til2019 er vist i tabell 4.1.

Avgiften omfatter en rekke varer. Det vil der-med være betydelig prisforskjeller på de forskjel-lige varene, blant annet avhengig av produkttype,hvor varen blir kjøpt, pakningsstørrelse osv. Hvormye avgiften utgjør for enkelte utvalgte varer ervist i tabell 4.2. Av tabellen fremgår produkttype,priser og vekt på produktet. Ettersom merverdiav-gift på 15 pst. kommer på toppen av avgiften, ermerverdiavgift lagt til i tallene for særavgift i tabel-len. For illustrasjonens skyld er det også tatt innhva særavgiften (inkl. merverdiavgift) utgjør perkilo sukker i de forskjellige produktene. Priser,vekt og næringsinnhold i produktene er hentet fraen tilfeldig valgt norsk nettbutikk 14. mars 2019.Som det fremgår av tabellen har avgiften høystforskjellig betydning for de ulike produktene.

I statsbudsjettet for 2019 er det budsjettertmed 1 500 mill. kroner i inntekter fra avgiften påsjokolade- og sukkervarer. Statens inntekter fraavgiften i perioden 2010–2018 og budsjettert inn-tekt i 2019, er vist i tabell 4.3.

Tabell 4.4 viser fastsatte avgiftspliktig volumog avgiftsbeløp for registrerte avgiftspliktige virk-somheter i årene 2016–2018 i mill. kg og mill. kro-ner. Tallene er delt inn etter særavgiftsforskriften§ 3-17-1 bokstav a til e, dvs. sukkervarer, sjokolade-

varer, kjeks, sukkerfrie varer og andre varer.Tabellen forstås slik at fastsatt avgiftspliktigvolum for sukkervarer utgjorde 9,8 mill. kg i 2018.Avgiftsbeløpet som skal betales inn for sukker-varer utgjør 362,6 mill. kroner. De to siste kolon-nene viser endring i henholdsvis volum og avgifts-beløp fra 2017 til 2018. I tillegg til produksjon ogimport foretatt av registrerte virksomheter,importerer også uregistrerte virksomheter bety-delige volum avgiftspliktige varer. Tabellen girderfor ikke et komplett bilde av den totale omset-ningen av sjokolade- og sukkervarer (avgiftsbelø-pet for registrerte virksomheter utgjorde 1 445mill. kroner i 2018, jf. tabell 4.4, mens samledeavgiftsinntekter utgjorde 2 242 mill. kroner i 2018,jf. tabell 4.3). De dominerende undergruppene iavgiften er sukkervarer og sjokoladevarer, somsamlet sett utgjorde 97 pst. av totalen i 2018. Avtabellen fremgår det at volumet til registrerte virk-somheter gikk ned med tolv pst. i 2018, mens fast-satte avgifter økte med i overkant av 60 pst. Etter-som tallene ikke dekker hele markedet, bør envære varsom med å tolke utviklingen over tid vedhjelp av tabellen. Det er imidlertid nærliggende åanta at deler av nedgangen i volumet i 2018 skyl-des avgiftsøkningen dette året. Endring i volumkan imidlertid også ha andre årsaker.

1 Priser, vekt og mengde sukker i produktet er basert på informasjon fra en tilfeldig valgt norsk nettbutikk 14. mars 2019

Tabell 4.2 Priser og avgift på utvalgte sjokolade- og sukkervarer1

Pris,kroner

Vekt,gram

Særavgift(inkl. mva),

kroner

Særavgift(inkl. mva),

andel av pris

Sukker-innhold,

gram

Særavgift (inkl. mva)per kg sukker,

kroner

Sjokolade 42,50 200,0 4,79 11,3 % 105,0 45,61

Tyggegummi 10,00 14,0 0,34 3,4 % 0,0 sukkerfri

Pastiller (med sukker) 18,50 34,0 0,81 4,4 % 16,0 50,94

Pastiller (uten sukker) 17,50 24,0 0,57 3,3 % 0,0 sukkerfri

Blandet godteri 38,90 120,0 2,87 7,4 % 45,6 63,01

Karameller 9,00 14,5 0,35 3,9 % 9,4 36,84

1 Tallene for 2010–2018 er fra statsregnskapet, mens 2019-tallet er budsjettert inntekt i saldert budsjett for 2019Kilde: Statsregnskapet og saldert budsjett for 2019

Tabell 4.3 Statens inntekter fra avgift på sjokolade- og sukkervarer 2010–2019.1 Mill. kroner

År 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Mill.kr 1 165 1 174 1 221 1 265 1 240 1 401 1 421 1 411 2 242 1 500


Kilde: Skatteetaten

Tabell 4.4 Fastsatt sjokolade- og sukkervareavgift for registrerte avgiftspliktige virksomheter 2016–2018. Mill. kg og mill. kroner

2018 2017 2016 %-visendr.

i kg2017–

2018

%-visendr.

i kroner2017–

2018

Volum(mill.

kg)

Avgifts-beløp(mill.

kroner)

Volum(mill.

kg)


kroner)

Volum(mill.

kg)


kroner)

Sukkervarer 9,8 362,6 13,0 262,3 13,4 264,4 -24,6 % 37,8 %

Sjokoladevarer 28,2 1 041,4 30,3 611,6 30,7 607,2 -6,8 % 70,3 %

Kjeks 0,1 2,5 0,1 2,5 0,1 2,6 -44,9 % 0,8 %

Sukkerfrie varer 1,0 35,6 1,0 19,9 1,5 29,3 -4,1 % 78,7 %

Andre varer 0,1 4,0 0,1 2,1 0,1 1,5 5,2 % 92,4 %

Totalt 39,1 1 445,1 44,5 898,4 45,8 905,1 -12,0 % 60,8 %


Kapittel 5

Særavgift på alkoholfrie drikkevarer

5.1 Gjeldende rett

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer er begrunnetmed at den skal gi staten inntekter, men den kanogså ha en helsemessig effekt. Det finnes ingenrettskilder som redegjør nærmere for en helse-messig begrunnelse for avgiften slik den er utfor-met i dag.

Avgiften omfatter drikkevarer og sirup (somskal benyttes til fremstilling av alkoholfrie drikke-varer). Avgiftsplikten gjelder varer som er tilsattsukker eller søtstoff. Det innebærer at drikkeva-rer som kun inneholder naturlig sukker, foreksempel presset fruktjuice, ikke avgiftslegges.

Varer i pulverform og spiseis omfattet av mat-informasjonsforskriften faller utenfor avgiftsplik-ten. Det samme gjør enkelte melkeprodukter, sepunkt 5.2.2.

Saft og sirup som er basert på frukt, bær ellergrønnsaker og som er tilsatt kunstig søtstoff, harredusert avgiftssats. Begrunnelsen for den redu-serte satsen er at produktene har et høyere innholdav næringsstoffer enn annen avgiftsbelagt drikke.

Avgiftsplikten omfatter alkoholholdige drikke-varer med alkoholstyrke til og med 0,7 volumpro-sent alkohol dersom disse er tilsatt sukker ellersøtstoff.

Myndighetene har i praksis lagt til grunn atdrikkevarer i utgangspunktet omfatter all væskesom svelges uten først å måtte tygges, enten væs-ken er drikkeferdig eller må blandes ut. Produk-ter som inntas av rent medisinske eller helsemes-sige årsaker, og som vanligvis angis å inntas medskje i inntil 15 ml per inntak, anses som hovedre-gel ikke som drikkevarer. Dette gjelder for eksem-pel tran, hostesaft og lignende. Smakstilsetningeranses heller ikke som drikkevarer. Dette gjelderogså produkter som brukes dråpevis som tilset-ning i dressinger, salater, kjøttretter, sauser, kakero.l., men som også kan benyttes som smakstilset-ting i drikkevarer, for eksempel sitronfruktsaft oglimejuice. Slike produkter skal være merket slik atdet tydelig fremgår at produktet skal brukes somsmakstilsetning.

5.2 Avgiftsfritak mv.

5.2.1 Generelle fritak

Fritak for avgift på alkoholfrie drikkevarer er fast-satt i Stortingets avgiftsvedtak.

Alkoholfrie drikkevarer som utføres til utlan-det eller leveres som proviant, er fritatt for avgift.Videre er det fritak for varer som innføres som rei-segods, varer med verdi under 350 kroner, varersom innføres til bruk i transportmidler i ervervs-messig virksomhet og varer som kommer i returtil produsents eller importørs lager. Varer til diplo-mater, NATO og styrker som deltar i Partnerskapfor fred, samt Den nordiske investeringsbank, erogså fritatt. Det vises til omtale i punkt 4.2. Seogså nærmere omtale av reisegodsbestemmel-sene og 350-kronersgrensen i punkt 12.2 og 12.3.

5.2.2 Øvrige fritak

Det er avgiftsfritak for varer som brukes til erver-vsmessig fremstilling av annet enn drikkevarer.Nærmere regler om gjennomføringen av fritaketer fastsatt i særavgiftsforskriften.

Avgiftsplikten omfatter ikke melkeproduktersom inneholder til og med 15 gram sukker per liter.Bakgrunnen for dette er ønsket om at skolemelkmed smak ikke bør avgiftslegges av helsemessigeårsaker. Smakstilsatt melk bidrar med næringsstof-fene som finnes i melk (vitaminer og mineralersom kalsium og jod mm.), samtidig som det er enbeskjeden kilde til tilsatt sukker. I praksis er detlagt til grunn at produktet må inneholde minst 50pst. naturlig melk for å anses som et melkeprodukt.

Varer i pulverform er ikke omfattet av avgiften.Slike varer anses som husholdningsprodukter ogikke avgiftspliktige drikkevarer. Unntaket er ogsåbegrunnet med at avgift på slike varer gir vanske-lige avgrensninger mot matvarer, for eksempelpulverbaserte diettprodukter, posesupper mv.

Videre er det ikke avgift på spiseis, blandingerav ellers avgiftsfrie produkter, samt juice og saftuten tilsatt sukker eller kunstig søtstoff.


5.2.3 Redusert sats for produkter basert på frukt, bær eller grønnsaker tilsatt kunstig søtstoff

I 2016 ble det innført en redusert avgiftssats påkunstig søtet saft og sirup som er basert på frukt,bær eller grønnsaker, se Prop. 1 LS (2015–2016)Skatter, avgifter og toll 2016 punkt 9.15.

Begrunnelsen for å innføre den reduserte sat-sen var at disse produktene har et noe høyere inn-hold av næringsstoffer enn annen avgiftspliktigdrikke. Siden saft og sirup kan inneholde til delsbetydelig mengder sukker, ble den reduserte sat-sen begrenset til produkter som er kunstig søtet,dvs. at produkter som er tilsatt sukker faller uten-for den reduserte satsen. Det ble lagt til grunn atden reduserte satsen kunne stimulere til økt for-bruk av saft uten tilsatt sukker og dermed redu-sert forbruk av sukker i drikkevarer. På den nega-tive siden ble det blant annet påpekt at redusertsats kunne medføre økt forbruk av produkter medkunstig søtning på bekostning av vann.

5.3 Historikk

Særavgift på kullsyreholdige drikkevarer ble inn-ført i 1924. Avgiften ble begrunnet med statensbehov for inntekter, men det ble også vist til at deavgiftsbelagte varene ikke var nødvendighetsmid-ler og derfor kunne karakteriseres som luksus-varer.

I 1987 ble det innført en avgift også på kullsy-refrie drikkevarer for å sikre en mer avgiftsmessiglikebehandling av kullsyrefrie og kullsyreholdigedrikkevarer. Kullsyrefrie og kullsyreholdige drik-kevarer var da regulert i hvert sitt avgiftsvedtak,men ble i 2001 samlet i ett vedtak om avgift på

alkoholfrie drikkevarer. Endringen var i hovedsakav teknisk karakter og uten større materielleendringer.

Flere kullsyrefrie drikkevarer, herunder saftav frukt og bær samt konsentrat av disse, var unn-tatt fra avgiftsplikt. Fra 1. januar 2007 ble avgiftenlagt om slik at avgiftsplikten ble knyttet til omdrikkevarene er tilsatt sukker eller kunstig søt-stoff, se St.prp. nr. 1 (2006–2007) Skatte-, avgifts-og tollvedtak punkt 3.17.

Drikkevarer som kun inneholder naturlig suk-ker er ikke omfattet av avgiften. For å få en størreprisforskjell mellom søtet drikke og andre drikke-varer, ble avgiften på alkoholfrie drikkevarer øketmed om lag 55 pst. ut over prisjustering i 2009, seSt.prp. nr. 1 (2008–2009) Skatte-, avgifts- og toll-vedtak punkt 3.18. Avgiftssatsen ble reelt sett øktmed ytterligere drøyt fem pst. i 2013, se Prop. 1 LS(2012–2013) Skatter, avgifter og toll 2013 punkt11.17. I 2016 ble det innført en redusert avgifts-sats på kunstig søtet saft og sirup som er basertpå frukt, bær eller grønnsaker. Det vises til omtalei punkt 5.2.3.

Som en del av budsjettavtalen for 2018 bleavgiften på alkoholfrie drikkevarer øket med 40pst. reelt fra 1. januar 2018. NHO Mat og Drikkeklaget deretter avgiftsøkningen inn til EFTAsovervåkningsorgan (ESA) som ulovlig statsstøtte.Etter anmodning fra NHO Mat og Drikke har ESAbesluttet å avvente behandlingen av saken til Stor-tinget har behandlet statsbudsjettet for 2020.

5.4 Nivå, omfang og proveny

Den generelle avgiftssatsen for alkoholfrie drikke-varer er 4,82 kroner per liter i 2019. Satsene fordrikkevarer og sirup tilsatt sukker eller kunstig


Tabell 5.1 Avgiftssatser på alkoholfrie drikkevarer 2010–2019. Kroner per liter

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Drikkevarer tilsatt sukker eller kunstig søtstoff 2,76 2,81 2,85 3,06 3,12 3,19 3,27 3,34 4,75 4,82

Sirup tilsatt sukker eller kunstig søtstoff 16,83 17,13 17,40 18,68 19,03 19,43 19,92 20,32 28,91 29,34

Drikkevarer basert på frukt, bær eller grønnsaker kun tilsatt kunstig søtstoff 2,76 2,81 2,85 3,06 3,12 3,19 1,64 1,67 1,70 1,73

Sirup basert på frukt, bær eller grønnsaker kun tilsatt kunstig søtstoff 16,83 17,13 17,40 18,68 19,03 19,43 9,96 10,16 10,32 10,47


søtstoff, samt drikkevarer og sirup basert på frukt,bær eller grønnsaker kun tilsatt kunstig søtstoff,fremgår av tabell 5.1. Tabellen viser avgiftssatsenei perioden 2010–2019.

Prisen på alkoholfrie drikkevarer varierer medprodukttype, emballasjestørrelse, hvor produk-tene er solgt mv. I tabell 5.2 er det eksempler påhva avgiften betyr for prisen på enkelte utvalgtevarer. Tabellen viser priser for produktene, prisper liter, samt hvor mye avgiften utgjør av pro-duktprisen. Ettersom merverdiavgift kommer påtoppen av avgiften, er merverdiavgift på 15 pst.lagt til særavgiftene i tabellen. Sukkerinnholdet ide forskjellige produktene fremgår også av tabel-len. Siste kolonne viser hva avgift på de forskjel-lige varene utgjør per kilo sukker i varen. Priser,vekt og næringsinnhold er hentet fra en tilfeldigvalgt norsk nettbutikk 14. mars 2019. Det skalogså betales grunnavgift på engangsemballasje tildrikkevarer med en sats på 1,21 kroner per embal-lasjeenhet i 2019. Denne avgiften er ikke inkluderti tallene i tabellen.

I statsbudsjettet for 2019 er det budsjettertmed 3 050 mill. kroner i inntekter fra avgiften påalkoholfrie drikkevarer. Statens inntekter fraavgiften i perioden 2010–2018 og budsjettert inn-tekt i 2019, er vist i tabell 5.3.

Bryggeri- og drikkevareforeningen har utar-beidet statistikk over omsetning av brus, se tabell5.4. Ifølge denne statistikken – som viser utviklin-gen i omsetning av brus i perioden 2015 til 2018 –gikk brussalget ned med 4,3 pst. fra 2017 til 2018.Den reelle nedgangen i 2018 er trolig noe mindreenn dette, ettersom det var uvanlig stor omsetningav brus i desember 2017 før avgiften ble økt 1.januar 2018. Nedgang i omsetningen kan ha hattsammenheng med avgiftsøkningen i 2018. Det måimidlertid påpekes at det ikke nødvendigvis ernoen årsakssammenheng mellom endringen iavgift og endringen i omsatt volum. På den annenside var det et betydelig fokus på grensehandelgjennom året. Reklameeffekten av dette kan habidratt til økt omsetning i Sverige, og isolert settnedgang i Norge.

Tabell 5.5 viser fastsatte avgifter for regis-trerte avgiftspliktige virksomheter i årene 2016–2018 i mill. liter og mill. kroner. Det skilles mel-lom kullsyrefrie og kullsyreholdige drikkevarer,samt om produktet inneholder tilsatt sukker ellerkunstig søtstoff. Tabellen forstås slik at fastsattvolum for kullsyrefri drikke tilsatt sukker, utgjorde78,2 mill. liter i 2018. Avgiftsbeløpet som er fast-satt til dette volumet utgjør 371,7 mill. kroner. Deto siste kolonnene viser endringen fra 2017 til2018 for henholdsvis volum i liter og avgiftsbeløp i

1 Priser, vekt og mengde sukker i produktet er basert på informasjon fra en tilfeldig valgt norsk nettbutikk 14. mars 20192 Eksklusive pant3 Nettbutikken oppgir at prisen på denne varen utgjør 11,97 kroner per liter. Det vil si at 0,7 liter ublandet saft gir 3,5 liter ferdig-

vare. Avgiften (inkl. merverdiavgift) utgjør dermed 1,11 kroner per liter ferdigvare.

Tabell 5.2 Priser og avgift på utvalgte alkoholfrie drikkevarer1

Pris2,kroner

Pris2,per liter

Særavgift(inkl.

mva.),kroner

Særavgift(inkl.

mva.), an-del av pris

Sukker-innhold,

gram

Særavgift(inkl mva.)per kg suk-ker, kroner

0,5 liter brus (sukkerfri) 24,90 49,80 2,77 11,1 % 0 sukkerfri

0,5 liter brus (sukkerholdig) 25,90 51,80 2,77 10,7 % 53,0 52,29

4 stk. 1,5 liter brus (sukkerfri) 109,00 18,17 33,26 30,5 % 0 sukkerfri

4 stk. 1,5 liter brus (sukkerholdig) 105,00 17,50 33,26 31,7 % 636,0 52,29

0,7 liter husholdningssaft (ublandet)3 41,90 59,86 3,88 9,3 % 75,6 51,32

1 Tallene for 2010 – 2018 er fra statsregnskapet, mens 2019-tallet er budsjettert inntekt i saldert budsjett for 2019Kilde: Statsregnskapet og saldert budsjett for 2019

Tabell 5.3 Statens inntekter fra avgift på alkoholfrie drikkevarer 2010–2019.1 Mill. kroner

År 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Mill.kr 1 736 1 784 1 835 1 911 1 968 1 961 2 026 2 091 2 941 3 050


kroner. Samlet sett gikk fastsatt avgiftsvolum forkullsyreholdig drikke ned med 2,3 pst. i 2018.Denne utviklingen er i tråd med statistikken tilBryggeri- og drikkevareforeningen over omset-ning av brus som fremkommer av tabell 5.4. For

kullsyrefrie drikkevarer har det vært liten endringi volum fra 2017 til 2018. Fastsatt avgiftsbeløp påalkoholfrie drikkevarer fra registrerte avgiftsplik-tige økte med om lag 40 pst. i 2018.

Kilde: Bryggeri- og drikkevareforeningen

Tabell 5.4 Omsetning av brus 2015–2018. 1 000 liter

År 2015 2016 2017 2018

Januar 33 701 32 348 27 542 23 555

Februar 34 129 36 441 37 248 30 807

Mars 47 368 44 180 45 753 43 337

April 35 347 40 119 34 253 36 831

Mai 35 392 42 528 38 654 39 476

Juni 43 879 38 287 46 762 45 092

Juli 36 290 36 031 36 436 40 135

August 35 987 43 290 35 713 38 144

September 39 682 37 758 39 294 37 234

Oktober 40 256 38 153 43 033 45 600

November 38 287 36 315 40 151 37 410

Desember 46 509 49 523 56 501 42 855

Totalt 466 827 474 974 481 339 460 476


Kilde: Skatteetaten

Tabell 5.5 Fastsatt avgift på alkoholfrie drikkevarer for registrerte avgiftspliktige virksomheter 2016–2018. Mill. liter og mill. kroner

2018 2017 2016 Endringi % fra2017–2018,

liter

Endringi % fra2017–2018,

kronerKullsyrefri

Volum(mill.liter)


kroner)

Volum(mill.liter)


kroner)

Volum(mill.liter)


kroner)

Tilsatt sukker 78,2 371,7 81,0 270,6 83,0 271,3 -3,5 % 37,4 %

Tilsatt kunstig søtstoff 11,1 52,7 10,4 34,9 9,9 32,5 6,2 % 51,0 %

Basert på frukt, bær el. grønnsaker tilsatt kunstig søtstoff 2,8 4,8 2,6 4,3 2,7 4,4 9,4 % 11,4 %

Tilsatt sukker og kunstig søt-stoff 3,9 18,5 1,6 5,3 0,1 0,4 146,8 % 251,0 %

Sirup tilsatt sukker 2,3 65,8 2,3 47,4 2,3 46,3 -2,5 % 38,8 %

Sirup tilsatt kunstig søtstoff 0,8 22,9 0,7 14,2 0,7 13,9 13,3 % 61,2 %

Sirup basert på frukt, bær el. grønnsaker tilsatt kunstig søtstoff 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Totalt kullsyrefritt 99,1 536,3 98,7 376,6 98,7 368,7 0,4 % 42,4 %

Kullsyreholdig

Tilsatt sukker 228,6 1 086,6 255,3 852,7 270,9 885,9 -10,5 % 27,4 %

Tilsatt kunstig søtstoff 244,9 1 163,8 231,5 773,2 211,0 689,9 5,8 % 50,5 %

Tilsatt sukker og kunstig søtstoff 2,7 13,1 0,6 2,0 0,0 0,1 355,2 % 547,6 %

Totalt kullsyreholdig 476,2 2 263,4 487,4 1 627,9 481,9 1 575,9 -2,3 % 39,0 %

Samlet for alkoholfrie drikkevarer 575,3 2 799,7 586,1 2 004,6 580,6 1 944,6 -1,8 % 39,7 %


Kapittel 6

Særavgifter på sukker og drikkevareemballasje

6.1 Innledning

Særavgiftene på sukker og drikkevareemballasjeer ikke en del av utvalgets mandat. Avgiften påsukker er delvis helsemessig begrunnet, menssæravgiftene på drikkevareemballasje blant annetomfatter emballasje som inneholder avgiftsplik-tige drikkevarer. Utvalget finner det derfor natur-lig å omtale disse særavgiftene.

6.2 Særavgift på sukker

6.2.1 Gjeldende rett

Avgiftsplikten omfatter sukker (roe-/bete- og rør-sukker), sirup og sukkeroppløsninger.

Det er avgiftsfritak blant annet for sukker sombrukes til ervervsmessig fremstilling av varer.Avgiften omfatter dermed hovedsakelig sukker tilhusholdningsbruk.

Statens inntekter fra sukkeravgiften utgjorde186 mill. kroner i 2018. For 2019 er avgiften 8,05kroner per kilo.

6.2.2 Historikk

Særavgift på sukker ble innført i 1981 som ledd ien overgang til mer indirekte beskatning. Det bleogså vist til at en slik avgift kan være gunstig ut fraet helse- og kostholdsperspektiv ved at den kanbidra til å begrense sukkerforbruket. Avgiften er ihovedsak uendret siden den ble innført.

6.3 Særavgifter på drikkevare-emballasje

6.3.1 Gjeldende rett

Det er to avgifter på drikkevareemballasje, miljø-avgift og grunnavgift. Avgiftene beregnes peremballasjeenhet. Emballasje som har rominnholdpå minst fire liter er fritatt for avgift.

Miljøavgiften på drikkevareemballasje skalprise kostnadene ved at emballasjen havner som

søppel i naturen. Ulik emballasje gir ulik miljø-skade og avgiften er derfor differensiert etter typeemballasje. Miljøavgiften er i tillegg gradert slik atemballasje som inngår i et godkjent retursystemfår redusert avgift avhengig av returandelen.Returandelen fastsettes av Miljødirektoratet. Der-som returandelen er 95 pst. eller høyere, gis detfullt avgiftsfritak. Emballasje som inneholdervarer i pulverform eller morsmelkerstatning er fri-tatt for avgift.

For 2019 er avgiftssatsene for drikkevareem-ballasje av glass/metall, plast, kartong/papp iutgangspunktet henholdsvis 5,88, 3,55 og 1,45kroner per emballasjeenhet. Høy returandel inne-bærer at avgiften i praksis er langt lavere enndette. Mye av emballasjen har 95 pst. eller høyerereturandel, og er dermed fritatt for avgift. Statensinntekter fra miljøavgift på drikkevareemballasjeutgjorde 182 mill. kroner i 2018.

Grunnavgiften omfatter engangsemballasje tildrikkevarer. Med engangsemballasje menes embal-lasje som ikke kan gjenbrukes i sin opprinneligeform. Emballasje som inneholder melk og melke-produkter, drikkevarer fremstilt av kakao og sjoko-lade mv., varer i pulverform, korn- og soyabasertemelkeerstatningsprodukter og morsmelkerstat-ning er fritatt for avgift.

For 2019 er avgiften 1,21 kroner per emballa-sjeenhet. Bruken av engangsemballasje, og der-med statens inntekter fra grunnavgiften, har øktbetydelig de senere år, fra 807 mill. kroner i 2010til 1 949 mill. kroner i 2018.

6.3.2 Historikk

Ut fra miljøhensyn ble det i 1974 innført en til-leggsavgift på engangsemballasje til øl og kullsy-reholdige, alkoholfrie drikkevarer. For å gi insita-ment til økt innsamling av drikkevareemballasjeble tilleggsavgiften i 1994 erstattet av en miljøav-gift som reduseres dersom emballasjen inngår i etretursystem. Avgiften omfattet engangs- og gjen-bruksemballasje, herunder emballasje til kullsyre-frie drikkevarer. Fra 2000 ble miljøavgiften diffe-


rensiert etter emballasjens materiale. Samtidigble avgiftene på drikkevareemballasje samlet i ettavgiftsvedtak.

I 1994 ble det i tillegg til miljøavgiften innførten grunnavgift på engangsemballasje. Avgiftenvar begrunnet i at ombruk anses mer miljøvennligenn gjenvinning.

I 2007 åpnet EFTAs overvåkingsorgan (ESA)sak mot Norge om grunnavgiften. ESA viste til at

avgiften kunne være i strid med EØS-avtalenartikkel 14 fordi den i hovedsak rammer uten-landske produsenter av drikkevarer ettersomdisse av praktiske årsaker i stor grad benytterengangsemballasje. Norge mente at avgiftenkunne opprettholdes som en miljøavgift. ESA fra-falt saken i 2009.


Kapittel 7

Lignende avgifter i andre land

7.1 Innledning

Flere EU- og EFTA-land har avgift på visse alko-holfrie drikkevare, for eksempel Norge, Finland,Frankrike, Irland, Portugal, Storbritannia ogUngarn. Når det gjelder avgift på sjokolade- ogsukkervarer er utvalget kjent med at det er treland som har en slik avgift (Norge, Danmark ogUngarn). Nedenfor redegjøres det for status iutvalgte land. En oversikt er gitt i tabell 7.1 avslut-ningsvis i kapittelet.

7.2 Danmark

Danmark har per i dag særavgift på sjokolade- ogsukkervarer og iskrem. Danmark hadde tidligeresæravgifter på mineralvann og fett. Disse avgif-tene er opphevet.

Næringsmidler er omfattet av den generellemerverdiavgiftssatsen på 25 pst.


Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble innført i1922, og formålet var å skattlegge luksusvarer. Inyere lovforslag om økning av avgiftssatsenebegrunnes dette med formål om å forebygge kost-holdsrelaterte sykdommer.1

Hvilke varer som er avgiftspliktige fremkom-mer av den danske sjokoladeavgiftsloven. Avgifts-plikten er angitt ved en beskrivelse av de avgifts-belagte varene, dvs. at avgiftsplikten ikke er knyt-tet til varenummer i tolltariffen.

Avgiften omfatter sjokolade- og sjokoladepro-dukter, kakaomasse, kakaopulver, kakaosmør ogkakaopreparater av enhver art.

Videre omfattes blant annet lakris, marsipan,nougatmasser, andre masser helt eller delvis

fremstilt av råstoffavgiftspliktige varer2, godterier,skumprodukter, tyggegummi, kandisert frukt,marmelade og lignende produkter når det formestil plater, stenger, figurer og lignende, samt vissevaffelprodukter, kaker og kjeks. Varer som ansessom erstatningsvarer eller etterligninger av skat-tepliktige varer omfattes også av avgiften.

Det er to avgiftssatser. Avgiften på sukkerhol-dige produkter, dvs. produkter som er tilsatt merenn 0,5 gram mono- eller disakkarider per 100gram, beregnes etter den høyeste satsen. Produk-ter tilsatt maksimalt 0,5 gram mono- eller disakka-rider per 100 gram anses som sukkerfrie, ogberegnes etter den laveste satsen. Dersom detbenyttes andre søtstoffer er varen omfattet av sat-sen for sukkerfrie produkter. Produkter som haret naturlig innhold av sukker, og som ikke inne-holder tilsatte mono- og disakkarider, anses ogsåsom sukkerfrie.

Avgiften er i dag på 25,97 og 22,08 danske kro-ner per kilo. Avgiften beregnes på grunnlag avproduktets nettovekt, dvs. produktenes vekt utenemballasje og ikke-spiselige bestanddeler. Der-som et avgiftspliktig produkt er pakket sammenmed avgiftsfrie produkter, beregnes avgiften kunut fra vekten av de avgiftspliktige varene.

Pulver til fremstilling av kakaodrikk, drikke-ferdige melkeprodukter (kakao og sjokolade-melk), dessert- og kakepulver med kakao, samtsmørkrem og kakemasse, er fritatt for avgift.Videre er det fritak for visse apotekprodukter,samt helseprodukter som hovedsakelig består avfrukt, nøtter og kornprodukter. På visse vilkår kandet også gis fritak for varer som benyttes til frem-stilling av avgiftsfrie varer.

Det er tidligere vurdert en omlegging av sjo-koladeavgiften til også å omfatte andre sukkerhol-dige varer, herunder ketchup, syltede grønnsaker,syltetøy, sukret yoghurt og lignende. Forslaget

1 2011/1 LSF 33 – Forslag til lov om ændring af chokoladeaf-giftsloven, tobaksafgiftsloven, øl- og vinafgiftsloven og for-skellige andre love (Afgiftsforhøjelser på chokolade, suk-kervarer, is, sodavand, tobak, øl og vin)

2 Fra 1. januar 2020 oppheves råvareavgiften og avgift påandre masser helt eller delvis fremstilt av råstoffavgiftsplik-tige varer. Nøtter som er ytterligere bearbeidet, f.eks.marsipan og nougat, vil fortsatt være avgiftspliktige


ble imidlertid gjenstand for kritikk, blant annetknyttet til grensehandel og store administrativekonsekvenser. Den foreslåtte avgiftsomleggingenble derfor ikke gjennomført.3

Som en del av en avtale om en skattereform(2012) ble avgiften på sjokolade- og sukkervarerindeksert med den forventede prisstigningenfrem til 2020. Den årlige indekseringen på 1,8 pst.ble avtalt gjennomført ved avgiftsøkninger i 2013,2015 og 2018. Den avtalte avgiftsøkningen i 2018,som utgjorde 5,5 pst., ble senere annullert. Annul-leringen var del av en større grensehandelspakke,som hadde til hensikt å redusere grensehandelen.

7.2.2 Avgift på iskrem mv.

Avgiften på iskrem ble innført i 1947. Avgiftenomfatter iskrem av enhver art, også iskremblan-dinger som er beregnet på ervervsmessig frem-stilling av iskrem.

Med iskrem menes alminnelig iskrem, foreksempel fløteis og saftis beregnet for konsum.Iskremen skal ha en fast eller tyktflytende konsis-tens som er oppnådd ved frysing, og isen skal opp-bevares, transporteres, selges og konsumeres ifrossen tilstand. Med iskremblanding menes enblanding som benyttes til fremstilling av iskrem isoftismaskiner og lignende. Avgiftsplikten er ikkeknyttet til varenummer i tolltariffen.

Iskrem kan inneholde ingredienser som sjoko-lade, sjokoladetrekk, nougat, nøtter og lignende.Disse ingrediensene kan være avgiftspliktige ogsåetter sjokoladeavgiftsloven. Avgiften beregnes perliter iskrem, dvs. iskremens totale volum. Det skalderfor i utgangspunktet betales avgift også forvarer som fryses ned sammen med iskremen, foreksempel pisket krem, syltetøy, nougat, sjokolade,nøtter og frukt. Det kan dermed være både iskrem-avgift og sjokolade- og sukkervareavgift på eningrediens.4

Det er to avgiftssatser. Avgiften på sukkerhol-dige produkter, dvs. produkter som er tilsatt merenn 0,5 gram mono- eller disakkarider per 100 ml,beregnes etter den høyeste satsen. Produktersom er tilsatt maksimalt 0,5 gram mono- ellerdisakkarider per 100 ml anses som sukkerfrie, ogberegnes etter den laveste satsen. Dersom detbenyttes andre søtstoffer er varen omfattet av sat-sen for sukkerfrie produkter. Produkter som haret naturlig innhold av sukker, og som ikke inne-holder tilsatte mono- og disakkarider, anses også

som sukkerfrie. Avgiften er i dag på 6,98 og 5,58danske kroner per liter. For iskremblandingerskal avgiftsbeløpet beregnes som mengdeniskrem som kan produseres av blandingen.

Iskrem som fremstilles i pensjonater og somutelukkende er til servering i virksomheten er fri-tatt for avgift.5

7.2.3 Avgift på mineralvann

En avgift på mineralvann mv. ble innført i 1940.Avgiften hadde et fiskalt formål, men det ble lagttil grunn at den også hadde positive helsemessigeeffekter. Avgiften ble opphevet i 2014.

Avgiften omfattet mineralvann, brus, limonadeog lignende alkoholfrie leskedrikker både med oguten kullsyre. Videre omfattet den drikkeferdigfrukt- og grønnsaksjuice som er tilsatt kullsyre,samt drikkeferdig fruktnektar tilsatt vann og suk-ker. Vann som verken var søtet eller smakstilsattvar ikke omfattet av avgiftsplikten. Drikkevare-konsentrat (sirup) til ervervsmessig fremstillingav kullsyreholdig drikkevarer i dispensere mv. varogså omfattet av avgiften. Avgiftsplikten var ikkeknyttet til varenummer i tolltariffen.

Det var to avgiftssatser på henholdsvis 1,64 og0,59 danske kroner per liter (1. januar 2013).Avgiften på drikkevarer tilsatt mer enn 0,5 grammono- eller disakkarider per 100 ml ble beregnetetter den høyeste satsen. Drikkevarer tilsatt mak-simalt 0,5 gram mono- eller disakkarider per 100ml ble ansett som sukkerfrie, og ble beregnetetter den laveste satsen. Dersom det ble benyttetandre søtstoffer var drikkevaren omfattet av sat-sen for sukkerfrie produkter. Drikkevarer med etnaturlig innhold av sukker, og som ikke inneholdttilsatte mono- og disakkarider, ble også ansettsom sukkerfrie.

Som en del av Aftaler om en Vækstplan DK(2013), som skulle bidra til vekst og sysselsetting iDanmark, ble avgiftssatsen halvert 1. juli 2013.Avgiften ble opphevet i 2014, blant annet med denbegrunnelse at man ønsket å redusere grensehan-delen og omfanget av illegal handel av dennetypen varer.

7.2.4 Avgift på mettet fett

Det ble innført en avgift på mettet fett i visse mat-varer fra 1. oktober 2011. Avgiften ble avviklet i2013. Formålet med avgiften var å stimulere tilbedre kostholdsvaner og helse.

3 Afgifts- og skatteændringer i finansloven for 2013 vedleggnr. 1.b

4 Den juridiske veiledning 2018-2 punkt E.A.2.2.35 LBK nr. 127 af 22/02/2018 Bekendtgørelse af lov om afgift

af konsum-is § 2


Avgiften omfattet kjøtt, fete meieriprodukter,animalsk fett, spiseoljer, margarin og smørbareblandingsprodukter, med innhold av mettet fettover 2,3 pst. Varer som ble ansett som erstatnings-varer eller etterligninger av avgiftspliktige varervar også omfattet av avgiften. Avgiftsplikten vardelvis knyttet til varenummer i tolltariffen. I 2012var avgiftssatsen 16 danske kroner per kilo mettetfett.

Begrunnelsen for å avvikle avgiften var blantannet at avgiften kunne gi økte priser for forbru-kerne, økte administrative kostnader for nærings-livet og sette danske arbeidsplasser i fare.6 I 2015åpnet EU-kommisjonen sak mot Danmark for åklarlegge om denne avgiften utgjorde ulovligstatsstøtte,7 se nærmere omtale i punkt 8.2.2.3.

7.3 Sverige

Sverige har tidligere hatt særavgift på sjokolade-og sukkervarer og leskedrikker o.l. Disse avgif-tene er opphevet.

Næringsmidler har en redusert merverdiav-giftssats på tolv pst.


Avgiften ble innført i 1941 og omfattet sjokolade-og sukkervarer, samt noen søte kjeks, kaker ogvafler. Formålet var å skattlegge luksusforbruk.Avgiftsplikten var knyttet til varenumre i tolltarif-fen. Avgiften ble beregnet på grunnlag av varensnettovekt.

Avgiften ble ansett for å være konkurransevri-dende og ulogisk fordi sammenlignbare varerkunne bli behandlet ulikt avgiftsmessig. Avgiftenga også opphav til avgrensningsproblemer. Pådenne bakgrunn ble avgiften opphevet i 1993.8

Senere har det blitt fremsatt flere forslag om åinnføre avgift på sukker og/eller sukkervarer,uten at dette har blitt vedtatt. I den forbindelse hardet blant annet blitt vist til at det er vanskelig åbeskatte varer ut fra nytte eller skade.9

7.3.2 Avgift på leskedrikker o.l.

Avgift på drikkevarer (leskedrikker og bordvann)ble innført i 1941. Avgiften ble beregnet per literdrikkevare. Satsen var høyere for kullsyreholdigleskedrikk enn annen leskedrikk. Avgiften bleopphevet i 1993, delvis av konkurransehensyn.10

7.4 Finland

Finland har særavgift på alkoholfrie drikkevarer.Finland hadde tidligere en avgift på sjokolade,sukkervarer og iskrem. Avgiften ble opphevet i2016.

Næringsmidler har redusert merverdiavgifts-sats på 14 pst.


Avgift på leskedrikker ble innført i 1940. Avgiftener i hovedsak fiskalt begrunnet.

Avgiftsplikten er knyttet til varenumre i tollta-riffen. Avgiften omfatter drikkeferdige produkter(som brus, mineralvann samt frukt, bær- oggrønnsaksjuice), konsentrat og pulver som eregnet for fremstilling av leskedrikker, samt siderog øl med maksimal alkoholstyrke på henholdsvis1,2 og 0,5 volumprosent alkohol. Vann i forpak-ning under en viss størrelse omfattes også avavgiften. Videre omfattes plantebaserte drikkersom erstatter melk, for eksempel soya og havre-drikker, forutsatt at produktene er smakstilsatteller inneholder sukker over 4,8 gram per 100 mldrikk.

Det er to avgiftssatser. Avgiften på drikke somer tilsatt sukker eller annet søtningsmiddel bereg-nes etter den høyeste satsen, mens produkter somkarakteriseres som sukkerfrie beregnes etter denlaveste satsen. Som sukkerfrie produkter ansesprodukter som inneholder monosakkarider ogdisakkarider (men ikke polyoler) med maksimalt0,5 gram per 100 gram eller 100 ml, dvs. varermed et lavt sukkerinnhold. Drikke som er tilsattsøtstoff omfattes i utgangspunktet av den høyestesatsen. Satsene er henholdsvis 0,27 og 0,12 europer liter ferdig drikke. Avgiften beregnes pågrunnlag av produktets nettovekt, dvs. produkte-nes vekt uten emballasje og ikke-spiseligebestanddeler.

Unntatt fra avgift er produkter med spesiellemedisinske formål, morsmelkerstatning, barne-

6 2012/1 LSF 82 Forslag til Lov om ophævelse af fedtaf-giftsloven og om ændring af lov om afgift af elektricitet, lig-ningsloven, personskatteloven med flere love

7 Åpningsvedtak SA.33159 og EU-kommisjonens i brev4. februar 2015

8 Regeringens proposition 1989/90:111 om reformerad mer-värdeskatt m.m. punkt 3.9 og 3.15

9 Skatteutskottets betänkande 2005/06:SkU20 Allmännamotioner om energibeskattning m.m. side 29

10 Regeringens proposition 1989/90:111 om reformerad mer-värdeskatt m.m. punkt 3.10 og 3.15


mat, enkelte kosttilskudd og legemidler. Drikke-varer som benyttes til produksjon av drikkevarer,legemidler og alkoholholdige drikkevarer er fri-tatt for avgift.11

7.4.2 Avgift på sjokolade, sukkervarer og iskrem

Avgift på sukkervarer ble innført i 1926. Avgiftenble opphevet i 1999, men ble gjeninnført i 2011som en godteriavgift på sukkervarer, sjokolade ogiskrem. Avgiften hadde primært et proveny-formål, men det ble anerkjent at avgiften ogsåkunne ha positive helsemessige effekter somfølge av redusert inntak av varene.12

Det avgiftspliktige vareomfanget var knyttet tilvarenummer i tolltariffen. Avgiften omfattet suk-kervarer og sukkervarelignende produkter, sjoko-lade, kakaoprodukter, iskrem og saftis. Visse søt-saker tilsatt søtningsmiddel var også omfattet avavgiften. Avgiften utgjorde 95 cent per kilo ellerliter, uavhengig av varens sukkerinnhold.

Kjeks, bakervarer, yoghurtprodukter, puddin-ger, gele, mousse og sukker i granulatform varunntatt fra avgiften. Det samme var råvarer sombrukes til fremstilling av avgiftspliktige varer ogvarer som benyttes i industriell produksjon. Detvar dermed bare sluttproduktet som var avgifts-pliktig. I tillegg var det unntak for matvarer medspesielle medisinske formål, morsmelkerstat-ning, barnemat og kosttilskudd.13

Ved innføringen av avgiften i 2011 vurderteman å avgiftslegge sukkermengden i varen. I for-arbeidene vises det til at dette kan føre til at for-brukerne velger produkter som inneholder litesukker, samt at det kan påvirke matindustriensutvikling av slike varer. Det ble imidlertid ogsåvist til at dette kunne være teknisk vanskelig forimporterte produkter og at det ville medføre bety-delige administrative kostnader.14

I 2013 ble det igjen vurdert ulike modeller forå avgiftslegge sukker og sukkerholdige varer, her-under en avgift per vektenhet sukker i visse pro-dukter uten at slik avgift ble innført.15

Avgiften ble klaget inn for kommisjon og detble anført at den innebar forskjellsbehandling avprodusenter. Avgiften ble opphevet i 2016, førkommisjonen fattet vedtak i saken. I den finskeregjeringens proposisjonen 137/2016 angis atkommisjonens uoffisielt har uttalt at avgiften kaninneholde elementer som kan betraktes som stats-støtte til produkter som ikke omfattes av avgif-ten.16 Samtidig angis at EU-domstolen ennå ikkehar avgjort hvorvidt et skattegrunnlag med etfinansielt formål er forenlig med statsstøttereg-lene.

7.5 Storbritannia

Storbritannia har særavgift på sukkerholdige les-kedrikker.

Næringsmidler er fritatt for merverdiavgift,likevel slik at noen varer avgiftsberegnes medstandardsatsen på 20 pst. Dette gjelder blantannet sjokolade, potetgull, is og brus.

7.5.1 Avgift på sukkerholdige leskedrikker

Avgift på sukkerholdige leskedrikker ble innført1. april 2018. Avgiften omfatter drikker som er til-satt sukker eller annet næringsmiddel som inne-holder sukker, for eksempel honning. Avgiftenomfatter drikkevarer som har et totalt sukkerinn-hold på minimum fem gram per 100 ml i drikke-ferdig eller utblandet form. Avgiften omfatterbåde varer som er drikkeferdig, dvs. kunne drik-kes direkte fra sin emballasje, og varer som erment å blandes ut med vann, is eller karbondiok-sid eller en kombinasjon av disse. Avgiften omfat-ter drikkevarer som har alkoholinnhold på 1,2volumprosent eller lavere.

Avgiften er differensiert etter totalt sukkerinn-hold. For drikke som har et totalt sukkerinnholdpå mellom fem og åtte gram per 100 ml er avgiften18 pence per liter. For drikke som har totalt suk-kerinnhold over åtte gram per 100 ml er avgiften24 pence per liter. Det er regler om hvordan suk-kerinnholdet i utblandingsvarer skal fastsettes ogdokumenteres og når avgiftsmyndighetene kanfastsette sukkerinnholdet.

Avgiften omfatter ikke drikker som kun er til-satt søtstoff, ikke sukker. Videre omfatter avgiften

11 Lag om punktskatt på läskedrycker (1127/2010)12 RP 148/2010 rd 295188 Regeringens proposition till Riksda-

gen med förslag till lag om punktskatt på sötsaker, glassoch läskedrycker samt om ändring av vissa lagar som gäl-ler accis punkt 3.2

13 Lag om punktskatt på sötsaker, glass och läskedrycker(1127/2010)

14 RP 148/2010 rd 295188 Regeringens proposition till Riksda-gen med förslag till lag om punktskatt på sötsaker, glassoch läskedrycker samt om ändring av vissa lagar som gäl-ler accis punkt 2 side 14 og 15

15 Finansministerens publikasjoner 3/2013, Sockerskattear-betsgruppens slutrapport, av 31. januar 2013

16 RP 137 /2016 rd Regeringens proposition till riksdagenmed förslag till lagar om ändring av lagen om punktskatt påsötsaker, glass och läskedrycker och av 3 § i och bilagan tilllagen om accis på vissa dryckesförpackningar punkt 1.4


ikke drikker som består av minst 75 pst. melkeller melkeerstatning som soya eller mandelmelk.Alkoholfri vin og øl, drikker tilsatt eller laget avfrukt- eller grønnsaksjuice uten annet tilsatt suk-ker, flytende smakstilsetninger, drikkevarer i pul-verform, drikkevarer ment for rent medisinskeller helsemessig formål, samt flytende produkterment til nyfødte eller små barn, er også unntatt.Unntaket for fruktog grønnsaksjuice omfatterblant annet fruktpuré, konsentrat og fruktjuice ipulverform. De-ionisert17 fruktjuice og juice-drikkermed tilsatt sukker omfattes ikke av unntaket, dvs.at slike drikkevarer er avgiftspliktige.

7.6 Irland

Irland har særavgift på sukkerholdige leskedrik-ker.

Næringsmidler er i fritatt for merverdiavgift.Enkelte næringsmidler avgiftsberegnes med dengenerelle merverdiavgiftssatsen på 23 pst. Dettegjelder blant annet sjokolade, potetgull og is, samtde fleste drikkevarer.

7.6.1 Avgift på sukkerholdige leskedrikker

Avgift på sukkerholdige leskedrikker ble innført1. mai 2018. Avgiften omfatter vann- og juice-baserte drikker som inneholder tilsatt sukker, ogsom har et totalt sukkerinnhold på fem gram ellermer per 100 ml drikke. Avgiften omfatter ikkedrikker som kun er tilsatt kunstig søtstoff.

Avgiften gjelder både drikkeferdige varer ogvarer som kan blandes ut med vann, is eller kar-bondioksid.

Avgiften er differensiert etter totalt sukkerinn-hold. For drikkevarer med totalt sukkerinnholdper 100 ml på mellom fem og åtte gram er avgiften16,26 euro per hektoliter (0,16 euro per liter). Fordrikkevarer med totalt sukkerinnhold på åttegram eller mer er avgiften 24,39 euro per hekto-liter (0,24 euro per liter).

Avgiften er knyttet til tolltariffen og omfatterprodukter som faller inn under tolltariffens posi-sjoner 22.02 eller 20.09. Posisjon 20.09 omfatterfrukt- og grønnsakssafter (herunder druemost),ugjærede og ikke tilsatt alkohol, også tilsatt suk-ker eller annet søtningsstoff, mens posisjon 22.02omfatter vann, herunder mineralvann og karboni-sert vann, tilsatt sukker, andre søtningsstoffereller smaksstoffer, og andre alkoholfrie drikke-

varer, unntatt fruktog grønnsaksafter som hørerunder posisjon 20.09. Enkelte produkter omfattetav posisjon 22.02 omfattes ikke av avgiftsplikten,deriblant melkeerstatningsprodukter med kalsium-innhold over en viss mengde, alkoholfri øl og vinog smakstilsetninger.

Fra 1. januar 2019 omfatter avgiften også drik-kevarer med planteprotein og melkefett dersomde har et kalsiuminnhold under 119 mg per 100ml.

7.7 Kort om andre land

Blant annet Frankrike (fra 2012), Mexico (fra2015) og Berkeley i California (fra 2015) har avgiftpå sukkerholdig drikke. Mexico (fra 2014) ogUngarn (fra 2011) har også avgift på usunne mat-varer.

Frankrike innførte 1. januar 2012 en avgift pådrikkevarer med tilsatt sukker inkludert brus,smaksatt vann og fruktog grønsaksjuice.18 Fra1. juli 2018 ble avgiften gjort proporsjonal ettersukkerinnhold. Avgiftsnivået angis per kilo tilsattsukker per hektoliter. Per 1. januar 2019 vileksempelvis drikke med fem gram tilsatt sukkerper liter avgiftslegges med 0,056 euro per liter ogdrikke med ti gram tilsatt sukker per literavgiftslegges med 0,1364 euro per liter. Det er denavgiftspliktiges ansvar å dokumentere hvilkenandel av sukkermengden som ikke er tilsatt ogdermed avgiftsfri.19 For de samme typer drikkemed kunstig søtstoff er avgiften 0,0303 euro perliter.20 Dersom drikkevaren inneholder både til-satt sukker og kunstig søtstoff skal begge avgifterbetales. I tillegg er det særskilt avgift på vann,inkludert mineral- kilde- og kullsyreholdig vann.Satsen er 0,0054 euro per liter.21

Berkeley-avgiften omfatter distribusjon av suk-kerholdige drikke med høyt kaloriinnhold og fånæringsstoffer, som brus og energidrikker, samtsirup brukt til produksjon av slike produkter i dis-pensere o.l. Enkelte drikker, som melkeproduk-ter, babymat og fruktog grønnsaksjuice, er unn-tatt avgift. For ferdige drikkevarer skal det betalesavgift med én cent per ounce drikke. For sirupskal det betales avgift med én cent per ounce fer-dig drikk sirupen maksimalt kan brukes til å lage.For å omfattes av avgiften må drikken inneholde

17 De-ionisering er en kjemisk prosess der alle eller tilnærmetalle mineraler fjernes

18 Code général des Impôts – Article 1613 ter19 Code général des Impôts – Article 1613 ter (VD)20 Code général des Impôts – Article 1613 quater 21 Code général des Impôts – Article 1613 quater


minst to kalorier per ounce, og den må inneholdeet tilsatt energiholdig søtningsmiddel.

Ungarn innførte avgift på en rekke usunnematvarer i 2011, omtalt som Public Health ProductTax. Hensikten var å redusere inntak av matvarersom ikke er gunstig fra et folkehelseperspektiv,samt å promotere et sunt kosthold ved å gjøresunnere matvalg enklere. Avgiften omfatter enrekke mat- og drikkevarer som blant annet brus,

energidrikker, søte ferdiginnpakkede produktersom sjokolade og iskrem og saltede snacks. Hvasom omfattes av avgiften baseres på innhold avsalt, sukker og koffein i matvarer som er ferdig-innpakket. Avgiftsnivået varierer mellom produk-tene. Brus avgiftslegges for eksempel med syvforints per liter (0,21 kroner) og ferdigpakkede,sukkersøtede produkter med 130 forints per kilo(3,90 kroner).

Tabell 7.1 Helserelaterte særavgifter i enkelte land

Innført Avviklet Avgiftssats1 Avgiftsgrunnlag

Danmark

Sjokolade- og sukker-varer

1922 - 22,08 DKK (2,96 EUR)/kg

sukkerinnhold under 5 g/kg

25,97 DKK (3,48 EUR)/kg

sukkerinnhold over 5 g/kg

Iskrem mv. 1947 - 5,58 DKK (0,75 EUR)/l

sukkerinnhold under 0,5 g/100 ml

6,98 DKK (0,94 EUR)/l

sukkerinnhold over 0,5 g/100 ml

Mineralvann 1930 2014 1,64 DKK2 (0,22 EUR)/l

0,59 DKK2 (0,08 EUR)/l

sukkerinnhold over 0,5 g/100 ml

sukkerinnhold under 0,5 g/100 ml

Mettet fett 2011 2013 16 DKK3 (2,14 EUR)/kg mettet fett

kjøtt, fete meieriprodukter, animalsk fett, spiseoljer, mar-gariner og smørbare blan-dingsprodukter med inn-hold av mettet fett over 2,3 pst.

Merverdiavgift 25 pst.

Sverige

Sjokolade- og sukker-varer

1941 1993 avgift/kg sjokolade- og sukkervarer, samt noen søte kjeks, kaker og vafler

Leskedrikk 1940 1993 avgift/l leskedrikker og bordvann



1 Omregnet til EUR med valutakurser 1. april 20192 Avgiftssats første halvår 20133 Avgiftssats i 2012

Finland

Sjokolade, sukkervarer og iskrem

2011 2016 avgift/kg eller l

sjokolade, sukkervarer og iskrem

Alkoholfrie drikkevarer 1940 - 0,12 EUR/l sukkerinnhold under 0,5 g/100 ml

0,27 EUR/l sukkerinnhold over 0,5 g/100 ml eller kunstig søtet


Storbritannia

Sukkerholdig leskedrikk 2018 - 0,18 GBP (0,21 EUR)/l

sukkerinnhold fra 5 g/100 ml til 8 g/100 ml

0,24 GBP (0,28 EUR)/l

sukkerinnhold over 8 g/100 ml


Irland

Sukkerholdig leskedrikk 2018 - 0,1626 EUR/l sukkerinnhold fra 5 g/100 ml til 8 g/100 ml

0,2439 EUR/l sukkerinnhold over 8 g/100 ml


Frankrike

Drikkevarer med tilsatt sukker eller kunstig søt-stoff

2012 - avgift/l avgift proporsjonal etter til-satt sukker. Eksempel:0,2374 EUR/l ved 15 g/100 ml

0,0303 EUR/l kunstig søtet drikke

Merverdiavgift 5,5 pst.

Tabell 7.1 Helserelaterte særavgifter i enkelte land

Innført Avviklet Avgiftssats1 Avgiftsgrunnlag


Kapittel 8

EØS-avtalen mv.

8.1 Innledning

EØS-avtalen er en avtale mellom EU-statene ogEFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge.Avtalen trådte i kraft i 1994. Hensikten med avta-len er å skape et felles marked for økonomiskeforbindelser og handel mellom avtalepartene. Etviktig hensyn er at alle som opererer i markedeter underlagt like konkurransevilkår. For å nåEØS-avtalens mål har avtalen bestemmelser omfri bevegelighet av varer, personer, tjenester ogkapital og konkurranserettslige bestemmelser.

Hovedregelen etter avtalen er at det ikke skalinnføres tiltak som direkte eller indirekte for-skjellsbehandler innenlandske og utenlandskevarer og tjenester.

EØS-avtalen utvikles kontinuerlig gjennom tolk-ning og praksis fra EU, herunder forvaltningsprak-sis fra EU-kommisjonen og EFTAs overvåkings-organ (ESA) og rettspraksis fra EU-domstolen ogEFTA-domstolen. Det betyr at norske myndighetermå forholde seg til et dynamisk regelverk, noe somkan bidra til å skape usikkerhet om de rettsligerammene. Dersom andre EØS-land har fått god-kjent et tiltak, kan dette gi økt rettslig sikkerhet forat tiltaket er forenlig med EØS-avtalen.

8.1.1 Gjennomføring av EØS-avtalen

EØS-avtalens hoveddel er gjennomført i norsk rettgjennom EØS-loven, dvs. at hoveddelen har statussom norsk lov. Hoveddelen inneholder blant annetregelverket om de fire friheter og statsstøtte. Detfølger av EØS-loven at lovbestemmelser som skaloppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalengår foran andre bestemmelser som regulerersamme forhold. Det innebærer at reglene har for-rang fremfor nasjonal rett. Det samme prinsippetgjelder forskrifter som skal oppfylle Norges for-pliktelser etter avtalen. Reglene som skal sikre atnorske myndigheter oppfyller forpliktelsene påstatsstøtteområdet finnes i lov om offentlig støttemed forskrifter. Loven gjelder alle offentlige støt-

tetiltak som faller innenfor virkeområdet av EØS-avtalen artikkel 61.

8.1.2 Indirekte skatter og EØS-avtalen

EØS-avtalen omfatter formelt sett ikke skatter ogavgifter. Norge har dermed ingen plikt til å har-monisere skatte- og avgiftsreglene med EUs for-ordninger og direktiver.

EØS-statene står fritt til å beslutte hvilken øko-nomisk politikk de anser for å være hensiktsmes-sig, herunder fordeling av skattebyrden. Samtidigmå denne kompetansen utøves i samsvar medEØS-retten. Norske skatte- og avgiftsregler kansåledes ikke være i strid med EØS-avtalens gene-relle prinsipper om de fire friheter og forbudetmot statsstøtte. Avgiftsfritak og reduserte satserkan anses som statsstøtte etter EØS-avtalen artik-kel 61(1), se punkt 8.2.

Forbudet mot offentlig støtte (statsstøtte) skalsikre at markedsaktørene stilles overfor forutsig-bare og like konkurranse- og rammevilkår i heleEØS-området. Et felles regelverk om offentligstøtte for hele EØS-området bidrar også til åunngå et subsidiekappløp mellom EØS-statene.

I St.prp. nr. 100 (1991–1992) Om samtykke tilratifikasjon av Avtale om Det europeiske økono-miske samarbeidsområde (EØS) punkt 10.3.4uttales det:

«EØS-avtalen omfatter […] ikke skatte- ogavgiftsspørsmål i sin alminnelighet. Statsstøt-teregelverket i EØS vil, med nødvendig tilpas-ninger, tilsvare regelverket i EF […]. I EFsregelverk defineres særlig unntak fra generelleskatteregler, såkalte «skatteutgifter» eller «taxconcessions» som statsstøtte. Dersom slikstatsstøtte blir bedømt å være handelsvridendeog dermed til hinder for det indre markedsfunksjonsområde, kan det oppstå krav om atslike ordninger må fjernes.»

Ved vurderingen av om norske regler er i samsvarmed EØS-avtalens statsstøtteregler kan EU-retten


indirekte få betydning for det norske avgiftsregel-verket. I den utstrekning EU-retten tillater en ord-ning, tilsier dette i utgangspunktet at en tilsva-rende norsk støtteordning også godkjennes.

I 2017 ga den norske stat 30 mrd. kroner (3,2mrd. euro) i statsstøtte, der 74 pst. av støtten blegitt i form av skatte- og avgiftslettelser.1 I EU bledet gitt 116,2 mrd. euro i statsstøtte, hvorav 29 pst.utgjorde skatte- og avgiftslettelser.2

8.2 Statsstøttereglene i EØS-avtalen

8.2.1 Statsstøtteforbudet

Hovedregelen i EØS-avtalen artikkel 61(1) er atdet ikke er tillatt å gi statsstøtte i noen form.

Alle vilkårene i artikkel 61(1) må være oppfyltfor at det foreligger statsstøtte. Det kan utledesseks vilkår av bestemmelsen:– tiltaket må innebære støtte i form av en økono-

misk fordel (støttebegrepet)– støtten må være gitt av statsmidler (offentlig

støtte)– støtten må begunstige enkelte foretak eller

produksjonen av enkelte varer eller tjenester(selektivitetsvilkåret)

– støtten må ytes til foretak som driver økono-misk virksomhet (foretaksbegrepet)

– støtten må vri eller true med å vri konkurran-sen (konkurransevridningsvilkåret)

– støtten må være egnet til å påvirke samhande-len innen EØS-området (samhandlingsvilkå-ret)

Innholdet i vilkårenes begreper er ikke nødven-digvis det samme som i tilsvarende begreper inorsk rett, da EØS-avtalen bygger på begrepersom er utviklet gjennom lov og praksis både i EU-og EØS-systemet.3 Et eksempel på dette er fore-taksbegrepet, som beskrives nærmere nedenfor.

1 ESA (2019), State Aid Scoreboard 20182 EU-kommisjonen (2019), State Aid Scoreboard 2018

Boks 8.1 EØS-avtalens virkeområde – produktomfanget

Etter EØS-avtalen artikkel 8 nr. 3 får avtalenbare anvendelse på varer som hører inn underkapittel 25 til 97 i det harmoniserte system forbeskrivelse av og koding av varer, med unntakav varer oppført i protokoll 2 og 3 i samsvarmed de særlige bestemmelser som er fastsatt iprotokollen. Dette vil i praksis si at alle indus-trivarer omfattes av avtalen. For landbruks-sektoren og fiskerisektoren gjelder EØS-avta-len kun for de produktene som positivt ernevnt i protokoll 2 og protokoll 3.

Avtalens generelle regler om blant annetstatsstøtte gjelder for varer som er positivtnevnt i protokoll 3. Protokoll 3 omfatter gjensi-dige tollpreferanser ved handel med bearbei-dede landbruksvarer, som for eksempel pizza,bakervarer og sjokolade. Disse varene omtalesofte som RÅK-varer1. Varene i protokollen erunderlagt EØS-avtalens generelle bestemmelseom det frie varebytte, men avtalepartene kananvende toll for å jevne ut prisforskjeller somskyldes ulike priser på landbruksråvarer sominngår i ferdigvaren. Ved å legge toll påbestemte råvarer i et ferdig bearbeidet produktved import til Norge, og å gi RÅK-tilskudd vedeksport til EU, skapes likere konkurransevilkårfor de bearbeidede landbruksvarene. Det skalikke være industribeskyttelse i tollsatsene.

1 RÅK er en forkortelse for råvarepriskompensasjon, oghenviser til at et av formålene med protokoll 3 til EØS-avtalen er å legge til rette for konkurranse og handelmed landbruksvarer

3 Se ESAs Decision No. 3/17/COL, hvor ESA redegjør forsin forståelse av støttebegrepet i EØS-avtalen artikkel 61(1)(Notion of Aid – NoA), slik dette er blitt klargjort i retts-praksis. ESAs retningslinjer om NoA tilsvarer Kommisjo-nens meddelse om NoA

Boks 8.2 Artikkel 61(1)

Artikkel 61(1) lyder:Med de unntak som er fastsatt i denne

avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstatereller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmid-ler i enhver form, som vrir eller truer med åvri konkurransen ved å begunstige enkelteforetak eller produksjon av enkelte varer, væreuforenlig med denne avtales funksjon i denutstrekning støtten påvirker samhandelenmellom avtalepartene.


Støtten innebærer en økonomisk fordel for mottakeren (støttebegrepet)

En fordel i EØS-avtalen artikkel 61(1) sin forstander enhver økonomisk fordel som et foretak ikkeville vært i stand til å oppnå under normale mar-kedsforhold.4 I utgangspunktet omfattes alle tiltaki form av økonomiske fordeler av støttebegrepet,enten ved direkte subsidier eller ved fritak fraøkonomiske byrder som foretaket ville ha båretunder normale markedsforhold.5 Dette kan væreskatte- og avgiftslettelser eller skatte- og avgiftsfri-tak. Det er effekten av tiltaket som er avgjørende.6

Støttevurderingen er uavhengig av støttens form,formål eller støttegivers hensikt. Siden kun effek-ten av tiltaket for foretaket er det avgjørende, erdet uten betydning hvorvidt tiltaket er obligato-risk for støttemottaker i den forstand at de kunneunngått eller nektet å få støtten.7

Støtten er gitt av statsmidler (offentlig støtte)

Kravet om at støtten må være gitt av statsmidler(offentlig støtte), består av to vilkår som beggemå være oppfylt.8 For det første er det et vilkår atdet må være tale om statsmidler (offentlig støtte).For det andre er det et vilkår at støtten må kunnetilregnes det offentlige.

Artikkel 61(1) omfatter statsmidler i enhverform, dvs. støtte gitt av både staten, fylkeskommu-ner, kommuner og andre offentlige organer somfor eksempel Norges Forskningsråd.9 Støtte fraoffentlig eide eller kontrollerte foretak vil også iutgangspunktet falle innenfor. I praksis har EU-domstolen lagt vekt på om tiltaket direkte, indi-rekte eller potensielt belaster offentlige budsjettersom utgifter eller reduserte inntekter.10

Vilkåret om at tiltaket må kunne tilregnes sta-ten kommer gjerne på spissen der det er offentligeide og kontrollerte foretak som gir en fordel. Deter ikke noe krav at man må bevise at offentligemyndigheter eksplisitt instruerte det offentligeforetaket om å tildele fordelen.11

Støtten begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitetsvilkåret)

Se punkt 8.2.2.

Mottaker er et foretak som utøver økonomisk aktivitet (foretaksbegrepet)

Støttemottaker må være et foretak i EØS-avtalensforstand. Foretaksbegrepet omfatter enhver enhetsom driver økonomisk aktivitet, dvs. at enhetentilbyr varer og tjenester i et marked.12 Begrepetforstås uavhengig av aktørens juridiske status ogmåten virksomheten finansieres på.13

Som hovedregel omfattes ikke organisasjonersom kun ivaretar sosiale eller kulturelle formål.Unntak kan forekomme for eksempel for organi-sasjoner som organiserer idrett på høyt nivå.

Offentlig virksomhet i form av utøvelse avoffentlig myndighet anses ikke som økonomiskaktivitet.14 Det samme gjelder i utgangspunktetfor tjenester som er reservert for det offentlige ogsom ikke tilbys i et marked, for eksempel grunn-leggende helse- og sosialtjenester og grunnutdan-ning. Det offentlige kan utøve virksomhet somanses som økonomisk aktivitet. Dersom detoffentlige tilbyr varer og tjenester i konkurransemed private aktører vil det normalt foreligge øko-nomisk aktivitet.

Støtten kan virke konkurransevridende og påvirke samhandelen

Det er et vilkår at tiltaket må kunne påvirke kon-kurransen og samhandelen. I praksis vurderesofte disse to kriteriene samlet.15 Det kreves ikkeat tiltaket faktisk vrir konkurransen. Det er til-strekkelig at det har potensiale til å gjøre det. Retts-praksis fra EU-domstolen viser at det er lite somskal til før vilkåret anses oppfylt. Samhandelsvilkå-ret medfører at støtte som kun har virkninginternt i et medlemsland eller overfor tredjeland,ikke omfattes av forbudet. På samme måte somfor konkurransevridningsvilkåret er terskelen lav.

4 NoA kapittel 4 med henvisning til rettspraksis5 NoA avsnitt 68 med henvisninger til rettspraksis6 C-173/73 Italy v Commission7 NoA avsnitt 67 med henvisninger8 NoA kapittel 39 NoA kapittel 3.210 NoA avsnitt 57 og f.eks. C-72 og 73/91 Sloman Neptun

Schiffahrts AG

11 NoA avsnitt 41 med henvisning til rettspraksis12 C-41/90 – Klaus Höfner/Fritz Elser v Macrotron GmbH og

C-35/96 Commission v Italy13 NoA kapittel 214 NoA avsnitt 1715 NoA kapittel 6


8.2.2 Særlig om selektivitetsvilkåret

8.2.2.1 Innledning

Selektivitetsvilkåret er sentralt i støttebegrepet oginnebærer at tiltaket må favorisere enkelte fore-tak, vare- og tjenestegrener, sektorer eller regio-ner for å anses som statsstøtte.16 Støtteordningersom i utgangspunktet er åpne for alle, og sombaserer seg på objektive, ikke-diskriminerende ogetterprøvbare kriterier, vil normalt ikke favorisereenkelte foretak og derfor ikke være selektive.

På avgiftsområdet kan det være et spørsmålom det foreligger selektivitet fordi avgiftensavgrensning innebærer en begunstigelse av ellerfordel for de virksomhetene som produserer varersom faller utenfor avgiftsplikten. For det andrekan det være et spørsmål om det foreligger selek-tivitet når enkelte virksomheter, bruksområdereller varer uttrykkelig gis avgiftsfritak eller får enannen gunstigere avgiftsmessig behandling ennsammenlignbare produkter, for eksempel en redu-sert sats. I begge tilfeller er vurderingstemaet omordningen gir de aktuelle foretakene en økono-misk fordel som andre foretak i samme faktiskeog rettslige situasjon ikke får. Når det vurderesom fordelen i et avgiftstiltak (en lettelse, et fritakeller et unntak) er selektivt, er det tiltakets virk-ninger som er avgjørende. Selve den lovtekniskeutforming av tiltaket har ingen betydning.17 For-målet med tiltaket er ikke tilstrekkelig til å ute-lukke at tiltaket utgjør statsstøtte.18

8.2.2.2 Tretrinnsprosessen

Når det skal vurderes om en skatt eller avgift erselektiv, er det gjennom praksis utviklet en såkalttretrinnsprosess.19 I første trinn må det etableresen referanseramme.20 Så lenge avgiften ikke erutformet klart vilkårlig, er det selve avgiften somsådan som danner referanserammen. Særavgifterer selvstendige avgifter som utgjør egne referan-serammer. Når referanserammen er fastlagt, skaldet i andre trinn vurderes om de relevante regleneinnebærer et avvik fra referansesystemet. I dettetrinnet må man undersøke hvorvidt utformingenav en avgift er egnet til å favorisere enkelte foretakeller produksjon av enkelte varer, sammenlignetmed andre foretak som er i en sammenlignbar

faktisk eller rettslig situasjon i lys av formålet medreferansesystemet.21 Dersom varer i samme retts-lige og faktiske posisjon i forhold til formålet for-skjellsbehandles i relasjon til en avgift, foreliggerdet såkalt prima facie – i utgangspunktet – selekti-vitet. Dersom tiltaket i utgangspunktet er selek-tivt, skal det i tredje trinn vurderes om tiltaket kanbegrunnes i systemets karakter eller logikk. Hvistiltaket kan begrunnes slik vil det ikke anses somselektivt og dermed heller ikke utgjøre støtte22. Eteksempel på dette er flypassasjeravgiftens fritakfor transitt- og transferpassasjerer. Fritaket erbegrunnet i å hindre dobbeltbeskatning og sikrenøytralitet.23 Andre forhold som kan begrunne til-taket kan være å hindre skatteunndragelse elleradministrative hensyn. Merverdiavgiftsfritaket forvarer av mindre verdi er begrunnet i sistnevnteforhold.24

8.2.2.3 Eksempler fra praksis vedrørende avgifter

Den irske drikkevareavgiften

Irske myndigheter innførte 1. mai 2018 en avgiftpå drikkevarer tilsatt sukker, med det formål åbekjempe overvekt og andre sukkerrelaterte syk-dommer. Irske myndigheter mente at avgiftenikke utgjorde statsstøtte. For å sikre rettslig sik-kerhet, ble regelverket likevel notifisert til kom-misjonen før innføringen. Avgiften ble godkjent avkommisjonen.25

Se punkt 7.6.1 for nærmere om avgiftens utfor-ming, herunder produktomfanget og avgiftsdiffe-rensieringen.

Kommisjonen slo fast at det forhold at et pro-dukt faller utenfor avgiften er en fordel for foretak,og at denne fordelen er gitt av staten. Den kanogså virke inn på samhandelen mellom medlems-landene og være konkurransevridende. Hoved-fokuset i kommisjonens vurdering var om avgiftenkunne anses å være selektiv. Kommisjonen baserteseg i den anledning på tretrinnsprosessen.26

Det første trinnet var å identifisere referanse-systemet.27 Sentralt i denne vurdering var formå-let med avgiften. Målet med den irske avgiften varå bidra til å forbedre folkehelsen ved å redusereforbruket av drikkevarer som er spesielt helseska-

16 NoA kapittel 517 Jf. C-106/09 P Gibraltar, premiss 9218 Jf. C-487/06 P British Aggregates, premiss 8419 Se ESAs Decision No. 018/19/COL avsnitt 73. Se også NoA

avsnitt 71-72 og kapittel 6.2.220 NoA kapittel 5.2.3.1

21 NoA avsnitt 13522 Se C-374/17 Finanzamt B v A-Brauerei23 ESAs Decision No. 064/17/COL24 ESAs Decision No. 155/16/COL25 SA.45862 Irish tax on sugar-sweetened drinks26 SA.45862 premiss 26.27 SA.45862 punkt 3.4.1.1


delige på grunn av deres høye sukkerinnhold ogved å fremme produktendringer av disse drikke-varene. Kommisjonen fant at referansesystemetvar alle varer som inneholdt tilsatt sukker.

Det neste trinnet var å vurdere hvorvidt detforeligger et avvik fra referansesystemet, ved atdet foreligger en forskjellsbehandling mellom pro-dukter som, i lys av formålet med avgiften,befinner seg faktisk og rettslig i en sammenlign-bar situasjon.28 Varer med tilsatt sukker som ikkevar omfattet av avgiften innebar et avvik fra refe-ranserammen som kunne medføre at varer isamme rettslige og faktiske posisjon forskjellsbe-handledes. Det forelå dermed i utgangspunktetselektivitet. Motsatt utgjorde det ikke en fordel atvarer uten tilsatt sukker ikke var omfattet av avgif-ten, da slike varer i henhold til formålet ikke var ien sammenliknbar situasjon med varer med tilsattsukker. Dette gjaldt selv om varen var tilsatt kuns-tig søtstoff eller inneholdt naturlig sukker. Detfaktum at kunstig søtstoff ikke var omfattet avavgiften begrunnet Irland med at det ikke var til-strekkelig dokumentasjon for at inntak av kunstigsøtstoff påvirker helsen. Kommisjonen påpekte atså lenge forskningen om helserisikoen ikke erentydig, er det opp til hver medlemsstat om denvil forsøke å redusere forbruket eller ikke.

I det tredje trinnet vurderte kommisjonen omavgiftsfrie varer med tilsatt sukker likevel kunneunntas fra avgiften fordi unntaket kunne begrun-nes i avgiftssystemets iboende logikk eller karak-ter. Kommisjonen vurderte konkret en rekke unn-tatte varegrupper.

Kommisjonen fant at unntak for varer som kuninneholder under en viss mengde totalt sukker-innhold kunne begrunnes helsemessig i og medat varer med et lavere totalt sukkerinnhold ikkeskaper like store helsemessige skader som varermed et høyere totalt sukkerinnhold. En slikgrense ble også vurdert til å være i samsvar medformålet om å påvirke produsentene til å foretaproduktendringer.

Videre fant kommisjonen at unntak for matva-rer med tilsatt sukker kunne begrunnes i det hel-semessige formålet. Kommisjonen la vekt på atmatvarer med tilsatt sukker gir større metthetsfø-lelse enn drikkevarer med tilsatt sukker og atmetthetsfølelse begrenser overforbruk. Kommi-sjonen kom også til at unntak for melkeproduktermed tilsatt sukker kan begrunnes i at melk gir enstørre metthetsfølelse enn de avgiftsbelagte pro-dukter. I tillegg ble det lagt vekt på at det er i over-ensstemmelse med den helsemessige anbefalin-

gen om at befolkningen bør drikke melk på grunnav dens ernæringsmessige egenskaper.

Kommisjonen viste til at er det avgjørende foravgiftsplikten er at varen inneholder sukker. Deter dermed ikke selektivt å differensiere avgiftenetter sukkerinnholdet. Kommisjonen kom videretil at en gradering av avgiften kunne begrunnes iadministrative effektivitetshensyn.

Den danske avgiften på mettet fett i visse matvarer

Danmark hadde tidligere en avgift på mettet fett ivisse matvarer. Avgiften omfattet kjøtt, fete meieri-produkter, animalsk fett, spiseoljer, margarin ogsmørbare blandingsprodukter. Avgiften er klagetinn for kommisjonen med påstand om at avgiftsfri-takene utgjør ulovlig statsstøtte.

Kommisjonen innledet formell undersøkelses-prosedyre, men har ikke fattet endelig vedtak. Idet følgende angis derfor kun kommisjonens fore-løpige vurdering slik den fremgår av åpningsved-taket.29

Kommisjonen vurderte i tre trinn om skattetil-taket innebar en selektiv fordel. Første trinn var åidentifisere referanserammen. Formålet medavgiften var å fremme bedre kostvaner, og for-bedre danskenes sunnhet og gjennomsnittligelevealder ved å redusere inntaket av mettet fett.Kommisjonen anerkjente at avgifter på visse varersom påvirker sunnheten kan utgjøre en selvsten-dig referanseramme når avgiften ikke er en del avet bredere skattesystemet. Referanserammen bledermed ansett å være selve fettavgiften.

I andre trinn vurderte kommisjonen om detforelå avvik fra referanserammen som medvirkettil en forskjellsbehandling av varer og produsen-ter som i lys av formålet med avgiften er i sammerettslige og faktiske posisjon. Kommisjonen fantat alle som fremstilte varer som inneholdt mettetfett var i samme rettslige og faktiske posisjon. Til-takene syntes derfor å innebære et avvik fra refe-ranserammen og er dermed i utgangspunktetselektive.

I tredje trinn vurderte kommisjonen om tilta-kene likevel var berettiget etter systemets karak-ter eller indre logikk. I den forbindelse påpektekommisjonen at den ser på tiltakets effekt og ikkepå hvorfor tiltaket er innført eller hvordan det erment. Visse varetyper var ikke omfattet av avgif-ten selv om de kan inneholde mettet fett over 2,3pst., for eksempel egg, fisk, brød og korn. Enkelteav disse varene bidro ifølge kommisjonen i høygrad til inntak av mettet fett i Danmark. Kommi-

28 SA.45862 punkt 3.4.1.2 29 SA.33159 Danish saturated fat tax


sjonen mente derfor at det ikke var i overensstem-melse med formålet at disse varene ikke var ilagtavgift. Etter kommisjonens oppfatning var derforsondringen mellom avgiftspliktige og ikke-avgifts-pliktige varer vilkårlig og medførte en konkurran-sevridning.

Varer med et innhold av mettet fett under enbagatellgrense på 2,3 pst. var fritatt for avgift.Kommisjonen fant at denne regelen særlig begun-stiger melk og meieriprodukter. Danmark begrun-net dette med et ønske om å begrense antallet avfettfattige varer som var omfattet av avgiften, samternæringsmessige anbefalinger om at særlig min-dre barn bør drikke melk. Dessuten kunne gren-sen begrunnes administrativt.

Kommisjonen påpekte at det i forarbeidene tillovforslaget fremgår at Forebyggelseskommisjo-nen anbefaler at melkeprodukter avgiftslegges. Itillegg la kommisjonen til grunn at melk og mei-eriprodukter med et innhold av mettet fett underbagatellgrensen bidrar til 5,7 pst. av det samledeinntak av mettet fett i Danmark. Kommisjonen varderfor umiddelbart av den oppfatning at varermed et innhold av mettet fett under bagatellgren-sen ikke adskilte seg fra avgiftspliktige varer.

De nevnte tiltakene ble dermed betraktet somet avvik fra referanserammen som ikke kanbegrunnes i verken systemets karakter eller indrelogikk. Kommisjonen konkluderte derfor med attiltakene må anses som selektive i statsstøtteretts-lig forstand.

Varer som ikke er bestemt til menneskefødeer derimot et eksempel på et avvik fra referanse-rammen som kommisjonen konkluderte med erberettiget i medhold av systemets indre logikk.Dette fordi tiltaket er i overensstemmelse medformålet om å fremme bedre kostvaner.

8.2.3 Forenlig støtte

Offentlige tiltak som oppfyller vilkårene i EØS-avtalen artikkel 61(1) anses som statsstøtte(offentlig støtte), og er i utgangspunktet forbudt.Dette er likevel bare et utgangspunkt, og i praksisvil det være adgang til å gi støtte til en rekke uliketiltak, forutsatt at vilkårene for dette er oppfylt(forenlig støtte).

ESA har gitt retningslinjer for hvordan støtte-tiltak bør utformes for å sikre overholdelse avEØS-avtalen. ESAs retningslinjer tilsvarer kommi-sjonens. Retningslinjene er inndelt etter hvilketformål det skal gis støtte til, for eksempel støtte tilforskning, utvikling og innovasjon30 eller regional-støtte31. Dersom støttetiltaket ikke dekkes avESAs retningslinjer, kan støttegiver enten tilpasse

tiltaket til retningslinjene eller notifisere tiltaketdirekte etter EØS-avtalen artikkel 61 (3) bokstavc.

Ved en notifikasjon etter artikkel 61 (3) bok-stav c, vil ESA foreta en vurdering basert på densåkalte balansetesten. I balansetesten vurderesdet om støttens positive virkninger vil veie opp foreventuelle negative virkninger på samhandelen ogkonkurransen. Støttetiltaket kan anses å være for-enlig med EØS-avtalen dersom det– fremmer et felles formål som er anerkjent i

EØS-avtalen, for eksempel beskyttelse av mil-jøet

– er nødvendig for å oppnå formålet, og– er proporsjonalt i forhold til formålet

8.3 Prosessuelle regler

Alle nye støttetiltak skal som hovedregel notifise-res til og godkjennes av ESA. Støttegiver kan ikkeiverksette det planlagte tiltaket før ESA har fattetvedtak som godkjenner støtteordningen (iverkset-telsesforbudet). Støtte som er iverksatt i strid medde prosessuelle reglene om notifikasjon og iverk-settelsesforbudet anses formelt sett som ulovligstøtte.

Det er støttegiver selv som har ansvaret for åsikre at det planlagte støttetiltaket ligger innenforrammene av EØS-avtalen. Støttegiver har ansvaretfor å utforme en komplett notifikasjon, dvs. enbeskrivelse av det planlagte tiltaket. Så snartendelig notifikasjon foreligger, plikter ESA åstarte en foreløpig undersøkelse av tiltaket.32 ESAmå treffe foreløpig vedtak innen to måneder etterat de har mottatt den endelige notifikasjonen. Fris-ten kan forlenges med to måneder dersom ESAhar behov for å innhente flere opplysninger omdet planlagte støttetiltaket. ESA kan konkluderemed at tiltaket ikke utgjør statsstøtte eller at det erstøtte som er forenlig med EØS-avtalen. Dersomdet er tvil om støttens forenlighet, plikter ESA ååpne formell undersøkelsesprosedyre.33 Den for-melle undersøkelsesprosedyren skal avsluttesmed et endelig vedtak.34 Det endelige vedtaketkan gå ut på at i) tiltaket ikke utgjør offentligstøtte, at ii) det foreligger støtte, men at støtten

30 ESAs Decision No. 271/14/COL31 ESAs Guidelines on regional state aid for 2014/202032 ODA protokoll 3 (Council Regulation (EC) No. 659/1999

(prosedyreforordningen) artikkel 4 nr. 1)33 ODA protokoll 3 (prosedyreforordningen) artikkel 4 nr. 434 ODA protokoll 3 (prosedyreforordningen) artikkel 7


anses som forenlig (positivt vedtak), iii) positivtvedtak med betingelser eller at iv) støtten ikkeanses som forenlig og at tiltaket derfor ikke kaniverksettes (negativt vedtak). Endelig vedtak skalnormalt foreligge innen 18 måneder.

I forkant av en offisiell notifisering kan støtte-tiltaket pre-notifiseres til ESA. En pre-notifikasjoner en uformell kontakt hvor ESA kan opplyse omhvilken informasjon ESA trenger for å ta stilling tilsaken, samt gi en foreløpig vurdering av den.

Det er enkelte unntak fra plikten til å notifisereny støtte. Dette gjelder for det første støtte som ergitt i medhold av den alminnelige gruppeunntaks-forordningen.35 I slike tilfeller er det tilstrekkeligå melde tiltaket til ESA innen 20 dager etter atstøtte er tildelt. Andre unntak fra notifikasjonsplik-ten er tiltak som anses som støtte til tjenester avallmenn økonomisk betydning, samt bagatellmes-sig støtte. Slik støtte skal verken notifiseres ellermeldes til ESA.

Eksempler på at norske myndigheter har noti-fisert avgiftsfritak er merverdiavgiftsfritakene forelbiler og elektroniske nyhetstjenester. ESA god-kjente begge tiltakene.36

Eksisterende støtte, se punkt 8.4, er ikke under-lagt notifikasjonsplikt slik som ny støtte.

8.4 Eksisterende støtte

Støtteordninger som ble innført før EØS-avtalentrådte i kraft 1. januar 1994 anses som eksis-terende støtte. Dette innebærer at støtten ikke ernotifikasjonspliktig og at den kan gis inntil ESAigangsetter en prosedyre for å bringe den til opp-hør dersom ESA mener den eksisterende støttenikke kan anses som forenlig med EØS-avtalen.ESA kan da foreslå formålstjenlige tiltak for åendre støtteordningen for fremtiden slik at denblir forenlig med EØS-avtalen. Aksepterer statenikke tiltakene, kan ESA åpne formell under-søkelse av støtteordningen med sikte på å påleggeslike endringer.

Endringer i en eksisterende støtteordning kanmedføre at støtten anses som ny. Om dette er til-felle, beror på en konkret vurdering. Enkelte min-dre endringer kan foretas i en eksisterende støtte-ordning uten at den anses som ny. Dette gjelderendringer av formell eller administrativ art.Utover dette er utgangspunktet at enhver endringgjør at støtteordningen anses som ny.

For enkelte endringer i eksisterende støtteord-ninger er det tilstrekkelig med forenklet notifika-sjon. Dette gjelder:– økninger i støtteordningens budsjett over 20

pst.– forlengelse av en godkjent støtteordning på

inntil seks år– innstramming av kriteriene for å motta støtte

under en eksisterende støtteordning, reduk-sjon i støtteintensitet eller reduksjon i hvilkekostnader som skal være støtteberettigete

ESA kan ikke kreve at støtte som er gitt under eneksisterende støtteordning skal tilbakebetales, sepunkt 8.5.

8.5 Tilbakebetaling av støtte

Dersom ny støtte iverksettes uten at den på for-hånd har blitt notifisert til og godkjent av ESA, erstøtten formelt sett ulovlig. Det faktum at støttenikke ble notifisert innebærer imidlertid ikke auto-matisk at den også er uforenlig med EØS-avtalen.For å kreve støtten tilbakeført må ESA også kon-kludere med at støtten er uforenlig (og dermedogså materielt sett ulovlig).

Dersom ESA kommer til at støtten er tildelt istrid med iverksettelsesforbudet (formelt settulovlig), men likevel er å anse som forenlig støtte,har ESA kun adgang til å fatte vedtak om tilbake-betaling av den ulovlige rentefordelen av for tidligtildelt støtte. Dersom ESA kommer til at støttenformelt sett er ulovlig (brudd på iverksettelsesfor-budet) og heller ikke er å anse som forenlig støtte,plikter ESA å fatte vedtak om at den ulovlige støt-ten skal tilbakebetales.37

Krav om tilbakeføring av støtte er ikke enstraff, men en logisk konsekvens av at støtten erulovlig og ikke skulle ha vært tildelt.38 Formåletmed tilbakebetaling er å gjenopprette konkurran-sesituasjonen slik den var før den ulovlige støttenble gitt.39 Støttemottakeren må betale tilbake støt-ten selv om virksomheten har vært i god tro medhensyn til lovlighetene av støtten.40 Dette betyr atstøttemottakeren har en klar interesse i at iverk-settelse av nye støtteordninger er i samsvar med

35 Commission Regulation (EU) No. 651/201436 ESAs Decision No. 228/17/COL og 023/16/COL

37 ODA protokoll 3 (prosedyreforordningen) artikkel 1438 C-75/97 Commission v Belgium39 C-610/10 Commission v Spain40 EU-domstolen har kun i ett tilfelle akseptert støttemottaker

legitime forventninger som grunnlag for å unngå tilbakebe-taling av ulovlig støtte grunnet helt eksepsjonelle omsten-digheter, se C-225/85


reglene, dvs. at notifikasjonspliktig støtte blir noti-fisert og godkjent før iverksettelsen.

Tilbakebetaling av ulovlig støtte skal skje isamsvar med nasjonalt regelverk og prosedyrer idet aktuelle EFTA-landet, på en måte som sikrereffektiv og umiddelbar gjennomføring av ESAsvedtak.

I ESAs retningslinjer for tilbakebetaling avulovlig støtte er det angitt to tidsfrister.41 For detførste må EFTA-landet innen to måneder etter atvedtaket har trådt i kraft, informere ESA omhvilke tiltak det planlegger å sette i verk. For detandre må ESAs vedtak om tilbakebetaling væregjennomført innen fire måneder etter at vedtakethar trådt i kraft.

Ulovlig støtte skal kreves tilbakebetalt for helestøtteperioden med rente og rentes rente, dogmed en foreldelsesfrist på ti år.

Et eksempel på at norske myndigheter på sær-avgiftsområdet har måttet kreve ulovlig støtte til-bakeført fra støttemottakerne er den såkalte el-avgiftssaken. Industrien i Norge var fritatt fra åbetale forbruksavgift på elektrisk kraft (el-avgift)da EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. I 2002besluttet ESA å åpne formell undersøkelse for åavklare om fritakene for el-avgift var ulovlig stats-støtte. Saken endte i EFTA-domstolen som i dom21. juli 2005 konkluderte med at støtten var ulov-lig.42 Det ble krevd tilbakebetaling fra om lag 50bedrifter.

8.6 EUs sekundærlovgivning på skatte- og avgiftsområdet

EØS-avtalen inneholder ingen plikt til å harmoni-sere norske skatte- og avgiftsregler med EUs for-ordninger og direktiver.

Alle land i EU har i dag avgifter på brennevinog øl, de fleste også på vin.43 EU har fastsatt direk-tiver med minstesatser for avgiftene. Tilsvarendegjelder for tobakk.44 Utover minstesatsene står

landene fritt til å fastsette satsene. EU har ikkefastsatt direktiver om andre konsumvarer, foreksempel sjokolade- og sukkervarer og alkohol-frie drikkevarer.

EUs merverdiavgiftsregelverk er i stor gradharmonisert gjennom merverdiavgiftsdirekti-vet.45 EUs merverdiavgiftssystem bygger på desamme prinsipper som det norske. Etter merver-diavgiftsdirektivet skal medlemslandene ha enmerverdiavgiftssats på minimum 15 pst. Med-lemslandene kan ha en eller to reduserte satsersom ikke må være mindre enn fem pst. Innføringav nye fritak (null-satser) er i utgangspunktet ikketillatt, men medlemsland som 1. januar 1991hadde dette, kan videreføre disse inntil videre.Reduserte satser gjelder kun for nærmerebestemte varer og tjenester. Næringsmidler, unn-tatt alkohol, er av de varer som kan ilegges redu-sert sats.

8.7 WTO-avtalen

Verdens handelsorganisasjon (World Trade Orga-nization, WTO) ble etablert 1995 etter en revisjonav Generalavtalen om tolltariffer og handel(GATT) fra 1948. WTO-avtalen har regler for ver-denshandelen og har som formål å bygge nedhandelsbarrierer, herunder toll.

Et grunnleggende prinsipp i avtalen er at han-delssystemer skal være fri for diskriminering påden måte at et land ikke kan gi et annet land spesi-elle privilegier og at det ikke skal diskrimineremot utenlandske produkter og tjenester. Detteinnebærer både et krav om såkalt nasjonalbehandling, dvs. at utenlandske varer skalbehandles likt med innenlandske, og et krav ombestevilkårsbehandling, dvs. at ethvert WTO-lander forpliktet til å tilby de øvrige medlemmene likegode vilkår.

I praksis innebærer dette at særavgifter må slålikt ut for henholdsvis norskproduserte og uten-landskproduserte varer som innføres til Norge.

41 ESAs Guidelines on recovery on unlawful and incompatibleaid

42 E-5/04, E-6/04 og E-7/0443 Council Directive 92/83/EEC

44 Council Directive 2011/64/EU45 Council Directive 2006/112/EC


Kapittel 9

Folkehelseloven, merking av mat- og drikkevarer mv.

9.1 Folkehelseloven

Folkehelseloven har som formål å bidra til ensamfunnsutvikling som fremmer folkehelse, her-under utjevne sosiale helseforskjeller. Folkehelse-arbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel,gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til åforebygge psykisk og somatisk sykdom, skadeeller lidelse.

Folkehelseloven skal sikre at kommuner, fyl-keskommuner og statlige helsemyndigheter set-ter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i fol-kehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skallegge til rette for et langsiktig og systematisk fol-kehelsearbeid.

Med folkehelse menes befolkningens helsetil-stand og hvordan helsen fordeler seg i en befolk-ning. Folkehelsearbeid defineres som samfunnetsinnsats for å påvirke faktorer som direkte ellerindirekte fremmer befolkningens helse og trivsel,forebygger psykisk og somatisk sykdom, skadeeller lidelse, eller som beskytter mot helsetrusler,samt arbeid for en jevnere fordeling av faktorersom direkte eller indirekte påvirker helsen.

9.2 Nasjonale styringsdokumenter

Regjeringen legger frem folkehelsemelding hvertfjerde år. Av Meld. St. 19 (2014–2015) Folkehelse-meldingen – Mestring og muligheter fremgår atregjeringen vil gjøre det enklere å velge sunt oglegge til rette for at hensynet til liv og helse istørre grad skal være premiss for samfunnsutvik-lingen. Styrking av samarbeidet med matvare-bransjen var et av virkemidlene som ble løftetfrem i meldingen.

Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold(2017–2021) inneholder spesifikke mål som skalbidra til sunt kosthold og måltidsglede for åfremme helse og forebygge kostholdsrelatertesykdommer. Et av målene som skal nås innen2021 er å redusere innhold av tilsatt sukker i kos-ten til elleve pst. av energiinntaket. Det er også et

mål å halvere andelen 15-åringer som spiser god-teri fem ganger i uken eller oftere, samt halvereandelen som drikker brus/leskedrikker med suk-ker fem ganger i uken eller oftere.

9.3 Kostholdsråd og næringsstoffanbefalinger

Helsedirektoratet (2014) anbefaler at inntaket avtilsatt sukker begrenses til under ti prosent av dettotale energiinntaket hos individer. Å følge anbefa-lingen vil bidra til å sikre inntak av kostfiber, vita-miner og mineraler, minske risikoen for karies ogmotvirke at sukker skal øke det samlede energi-inntaket og føre til overvekt. Ved lite fysisk aktivi-tet, stillesittende arbeid og begrenset fysisk aktivi-tet på fritiden, vil eksempelvis ti energiprosent til-svare et inntak av tilsatt sukker på 60–70 gram perdag for menn og 50–55 gram per dag for kvinner.Hos barn og unge vil dette tilsvare enda mindre.Til sammenligning inneholder en halv liter suk-kerholdig brus 50 gram tilsatt sukker.

Verdens helseorganisasjon (WHO, 2015a) anbe-faler at tilsatt sukker begrenses til under ti ener-giprosent, men at det vil være ytterligere helsefor-deler ved å redusere inntaket til under fem ener-giprosent. Disse helsefordelene knytter seg til enpotensiell reduksjon i forekomst av karies.

World Cancer Research Fund (WCRF, 2018a)anbefaler å begrense inntaket av prosessert matsom inneholder mye fett, stivelse eller sukker, ogsukkerholdig drikke. WCRF påpeker at hellerikke fruktjuice bør inntas i store mengder fordidet kan føre til vektoppgang.

Den rådgivende komiteen til de britiske helse-myndighetene Scientific Advisory Committee onNutrition (2015), anbefaler også at mengden til-satt sukker ikke bør utgjøre mer enn fem pst. avenergiinntaket hos individer over to år. EAT-Lan-cet kommisjonen anbefaler et inntak av tilsatt suk-ker på 31 gram per dag ut fra et helse- og bære-kraftperspektiv (Willett et al. 2019). Dette tilsvarerom lag fem pst. av energiinntaket.


EFSA (Den europeiske myndighet for matva-retrygghet) fastsetter en verdi for hvor mye avsøtstoffet som trygt kan inntas hver dag gjennomhele livet uten at det gir nevneverdig risiko for hel-sen (Husøy, 2018). Denne verdien kalles for etakseptabelt daglig inntak (ADI), se punkt 10.4.2.Barn under tre år anbefales ikke søtstoff.

9.4 Internasjonale forpliktelser

Norge tar del i det internasjonale samarbeidet forå fremme sunt kosthold og ernæring. Dette sam-arbeidet skjer gjennom Forente Nasjoner (FN),Verdens Helseorganisasjon (WHO), FNs organi-sasjon for ernæring og landbruk (FAO), FNs mat-sikkerhetskomité (CFS), Den europeiske union(EU) og Nordisk ministerråd (NMR). Disse orga-nisasjonene utgir handlingsplaner og retningslin-jer på kostholdsområdet som er førende for med-lemslandene i arbeidet med å fremme sunt kost-hold og ernæring for alle mennesker.

Europaregionen i WHO vedtok i 2014 en hand-lingsplan for mat og ernæring (European Foodand Nutrition Action Plan 2015–2020) som Norgehar sluttet seg til. WHO har vedtatt en globalhandlingsplan for forebygging av ikke-smitt-somme sykdommer (2010–2020) som Norge ogsåhar sluttet seg til. I denne planen definerer WHOni globale mål som skal være oppnådd i 2025. Forett av målene har Norge ikke klart å snu utviklin-gen. Dette gjelder målet om å stanse økningen ifedme og diabetes.1

9.5 Merking av mat- og drikkevarer

EUs matinformasjonsforordning2 er en del av EØS-avtalen. Denne forordningen fastsetter bestemtekrav til matinformasjon, noe som gir begrensetrom for nasjonale reguleringer. Norske myndig-heter kan ikke fastsette særnorske bestemmelserom for eksempel næringsdeklarasjon. Matinfor-masjonsforordningen er gjennomført i matinfor-masjonsforskriften. Regelverket skal sikre at for-brukerne får god informasjon om innholdet inæringsmidler.

Matinformasjonsforordningen stiller en rekkeobligatoriske krav til merking. Det oppstilles kravom at mat- og drikkevarer skal ha en ingredi-ensliste, hvor alle ingrediensene i et produkt angis

i fallende vektrekkefølge. I enkelte tilfeller er detkrav om mengdeangivelse i prosent av en ingredi-ens eller kategori av ingredienser. Tilsetningsstof-fer som søtstoffer skal angis i ingredienslisten.

De fleste mat- og drikkevarer skal også ha ennæringsdeklarasjon, dvs. en deklarasjon avnæringsinnholdet i produktet. Næringsdeklarasjo-nen skal angi energiinnhold, samt mengden avfett, mettede fettsyrer, karbohydrater, sukkerar-ter, proteiner og salt. Alternativt kan angivelsenbegrenses til å omfatte energiinnholdet, ellerenergiinnholdet sammen med mengden av fett,mettede fettsyrer, sukkerarter og salt.

Det er enkelte unntak fra kravet om at nærings-midler skal ha en næringsdeklarasjon. Det er foreksempelvis ikke krav om næringsdeklarasjon påikke ferdigpakkede næringsmidler, som smågodtsom pakkes i pose av forbruker selv i butikken.Det er heller ikke krav om næringsdeklarasjon pånæringsmidler der pakningen er på under 25 cm2,for eksempel små pakninger med godteri.

I produkter som er tilsatt sukker, må sukkerangis i ingredienslisten på produktet. Videre skalden totale mengden av sukker oppgis i næringsde-klarasjonen per 100 gram eller 100 ml vare. Totalsukkermengde (kalt sukkerarter) omfatter både

1 Folkehelseinstituttet. (2017) Indikatorer for ikke-smitt-somme sykdommer (NCD)

2 Regulation (EU) No. 1169/2011

Figur 9.1 Eksempel på generelle krav til all matinformasjon.

Kilde: Bildet fra Mattilsynet.no

KjøttpølseSiste forbruksdag: 11.10.15

Må gjennomvarmes før servering

Pakkedato: 18.09.15

520 g

Produsent: Forbrukerkontakt. www.ensen.no

14 5

7

13

3

4

1

6

10

8

2

12

Betegnelse

Stoffer som kan fremkalle allergi eller intoleranse

Vilkår for oppbevaring og anvendelse

Særskilte merkeregler for visse matvarer.For eksempel god -kjenningsnummer.

Mengdeangivelse av ingredienser

Holdbarhet

Ansvarlig næringmiddel-

virksomhet

Ingredienser

Nærings- deklarasjon

Frivillige opplysninger

Kjølevare: O + 4 ° C

Ingredienser: (55 %) av storfe og svin, melk , potetmel, salt, krydder, selleri, antioksidant E 300, konserve-ringsmiddel E 250.

Næringsinnhold per 100 g:Energi 963 kJ/ 232 kcal

18 g

6,6 gKarbohydrater 5,1 ghvorav sukkerarter 0,8 gProtein 11 gSalt 1,8 g


naturlig sukker og tilsatt sukker. Det er dermed idag ikke et krav at mengden tilsatt sukker i et pro-dukt oppgis, men dette kan oppgis frivillig.

En ernæringspåstand er en påstand som angir,antyder eller gir inntrykk av at et næringsmiddelhar særlige gunstige ernæringsmessige egenska-per. En ernæringspåstand gir informasjon om inn-holdet av energi, næringsstoffer eller andre stof-fer i et næringsmiddel. Et eksempel på en påstand

kan være sukkerfri. Ernærings- og helsepåstanderer frivillige opplysninger som kan brukes i mer-kingen og markedsføringen av næringsmidler.Bruken av slike påstander reguleres av forskriftom ernærings- og helsepåstander om nærings-midler. Forskriften er en del av EØS-avtalen. Mat-tilsynet fører tilsyn med produkter som produse-res og selges i Norge for å sikre at kravene tilmerking mv. oppfylles.


Kapittel 10

Helse, kosthold og ernæring

10.1 Innledning

Kosthold er direkte knyttet til fem av de seks vik-tigste risikofaktorene for død i Norge og kanalene forklare nærmere 7 000 dødsfall årlig. Syk-domsbildet i Norge domineres av ikke-smitt-somme sykdommer som kreft, hjerte- og karsyk-dommer, diabetes type 2 og kroniske lungesyk-dommer. Ikke-smittsomme sykdommer forårsa-ket omtrent 87 pst. av den totale sykdomsbyrden i2016. Sykdommene er årsak til langt over halvpar-ten av for tidlige dødsfall i Norge (dødsfall somskjer før 75 år). Usunt kosthold er en av de viktig-ste risikofaktorene for utvikling av spesielt diabe-tes type 2, hjerte- og karsykdommer og vissekrefttyper. Tabell 10.1 viser hvor mye av sykdoms-byrden i Norge i 2016 som kunne tilskrives deseks viktigste risikofaktorene for død som er defi-nert i Global Burden of Disease (GBD) prosjektet,se punkt 10.8.

Kosthold påvirker fem av de seks viktigste risi-kofaktorene for død på grunn av sykdom (tabell10.1). De ikke-smittsomme sykdommene kan istor grad forebygges eller utsettes. De størsteernæringspolitiske utfordringene i tiden fremoverer derfor knyttet til å forebygge, herunder å redu-

sere inntaket av salt, mettet fett, og sukker. Sukke-rinntaket er spesielt høyt hos barn og unge.

Forbruket av sukker i Norge har gått ned fra43 til 26 kilo per person per år siden 2000 (dissedataene viser matmengde som står til rådighet forhele befolkningen, engrosnivå) (Helsedirektora-tet, 2018a). Til tross for dette er det mange somfortsatt har et altfor høyt inntak av tilsatt sukker.Blant jenter i åttende klasse er det om lag 60 pst.som har et høyere inntak av tilsatt sukker ennanbefalt, se punkt 10.3.3. Sukret brus/drikke ogsjokolade- og sukkervarer bidrar med om lag 60pst. av inntaket av tilsatt sukker i de fleste alders-grupper. Et høyt inntak av sukret brus kan føre tilkaries og overvekt. Det er sosiale forskjeller bådei inntak av tilsatt sukker, kostholdet generelt ogforekomst av ikke-smittsomme sykdommer, sepunkt 10.6.2.

10.2 Sukker

Karbohydrater er en fellesbetegnelse på ulikestoffer i mat; stivelse, fiber og ulike sukkerarter.Sukker kan bestå av én eller to sukkerenheter(NNR, 2012). Monosakkarider har én sukkeren-

1 Folkehelseinstituttet (2018a)

Tabell 10.1 Antall og andel av alle dødsfall på grunn av sykdom i Norge i 2016 som kunne tilskrives de seks viktigste risikofaktorene for død i befolkningen, hos begge kjønn i alle aldre1

Antall dødsfall

Høyt systolisk blodtrykk 7 191

Kostholdsfaktorer 6 884

Tobakk 6 207

Høyt totalt kolesterol 3 880

Høyt fastende blodsukker 3 584

Høy kroppsmasseindeks (KMI) 3 224


het (glukose, fruktose og galaktose). Disakkari-der består av to sukkerenheter (sukrose, laktoseog maltose/trehalose). Videre skilles det mellomsukker som finnes naturlig i mat (naturlig sukker)og sukker som tilsettes maten (tilsatt sukker).

10.3 Forbruk og inntak av sukkerholdige varer

Kostens innhold av tilsatt sukker er på befolk-ningsnivå redusert fra 17 til tolv energiprosent iperioden 2000–2017. Disse tallene omfatter ikkeden andelen av sukker i varer som privatpersonerkjøper i utlandet, for eksempel ved grensehandelog netthandel.

Det er flere faktorer som har bidratt til denrelativt kraftige reduksjonen av sukkerforbruk.Reduksjon i konsum av sukkerholdig drikke med-fører blant annet en nedgang i sukkerforbruk påom lag 4,5 kilo per person per år fra denne vareka-tegorien. Videre har Helsedirektoratet kommuni-sert betydningen av å redusere sukkerinntaket tilbefolkningen. Bevisstheten om temaet er høy,over 70 pst. svarte i en spørreundersøkelse i 2017(Norsk spisefakta) at de helst ikke vil drikke formye brus og leskedrikker. Denne andelen har gåttnoe ned de siste årene. Likeledes sier nærmere 80pst. at de helst ikke vil innta for mye sukker (Hel-sedirektoratet, 2018b). Dessuten har matvarepro-dusentene redusert sukkerinnholdet i en del mat-varer, blant annet som en oppfølging av nøkkel-hullsordningen og intensjonsavtalen om tilrette-legging for et sunnere kosthold, se punkt 10.7.

10.3.1 Forbruk av mineralvann

Forbruket av mineralvann (summen av sukretbrus, søtet brus og vann på flasker) er i Norgemer enn tidoblet siden 1950-årene (Helsedirekto-ratet, 2018b), se tabell 10.2. Forbruket av sukker-holdig brus var på sitt høyeste nivå i 1997 med 93liter per person per år. I 2018 var forbruket av suk-kerholdig brus 47 liter per person per år. Det sam-lede forbruket av sukkerholdig brus gikk ned fra52 liter i 2017 til 47 liter per person i 2018.

Når det gjelder sukkerfri brus var forbruket26 liter per person per år i 1997. Siden 1997 harforbruket av sukkerfri brus gått gradvis opp, og i2018 var forbruket 46 liter per person.

Brus bidro i gjennomsnitt med om lag 4,5 kilosukker per person i 2018. Omsetningen av vannpå flaske har forandret seg lite de siste årene, menøkte med to liter fra 2017 til 2018. Grensehandelog netthandel av disse varene er ikke inkludert.

Boks 10.1 Sukker1

– Naturlig sukker omfatter mono- og disak-karider som finnes naturlig i mat. Frukt,fruktjuice, bær, grønnsaker og melk har etnaturlig sukkerinnhold. Naturlig sukker ien råvare er mer eller mindre konstant.

– Tilsatt sukker omfatter sukrose, fruktose,glukose, stivelseshydrolysat (glukosesi-rup, høyfruktosesirup) og andre isolertesukkerpreparater, som er brukt i ren formeller tilsatt som komponenter i matvarerved bearbeiding eller ved matlaging.

– Totalt sukker (kalt sukkerarter) omfatterbåde det naturlige sukkeret i matvaren ogdet som er tilsatt.

1 NNR, 2012

1 Inkluderer brus med sukker, brus med fruktjuice og energidrikker med sukker, men ikke sider2 Inkluderer brus og energidrikker tilsatt søtstoff

Tabell 10.2 Mineralvannomsetningen i Norge i liter per person per år

1950 1960 1970 1980 1991 1997 2000 2004 2007 2010 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Brus tilsatt sukker1 - - - - 63 93 90 79 60 63 59 58 59 55 54 52 47

Brus tilsatt søtstoff2 - - - - 20 26 25 31 44 39 38 37 38 39 41 44 46

Vann på flaske - - - - 6 17 18 21 24 17 18 18 18 17 17 17 19

Totalt 9 17 41 58 89 136 132 131 127 119 114 113 115 111 112 112 112


10.3.2 Forbruk av sjokolade- og sukkervarer

Forbruket av sjokolade- og sukkervarer økte fraom lag fem til om lag tolv kilo per person per år iperioden 1960–1990, og økte ytterligere til om lag15 kilo i 2008 (Helsedirektoratet, 2018b). Omset-ningen har etter 2008 holdt seg mellom 14 og 15kilo per person i året, se tabell 10.3. Fra 2016 til2017 gikk omsetningen ned fra 14,5 til 14 kilo.Grensehandel og netthandel av disse varene erikke inkludert.

10.3.3 Inntak av sukker – totalt og fordelt på matvaregrupper

Tabell 10.4 viser andelen i befolkningen som over-stiger anbefalt inntak av tilsatt sukker. De nasjo-nale kostholdsundersøkelsene viser at tilsatt suk-ker bidro med i gjennomsnitt tolv energiprosentblant fjerde- og åttende-klassinger (Hansen et al.,2016a), ni energiprosent blant fire-åringer (Han-sen et al., 2016b) og syv energiprosent blantvoksne (Helsedirektoratet, 2012). Blant fjerde- ogåttende-klassinger er det over 50 pst. som får i segover anbefalt mengde tilsatt sukker. En femtedelav den voksne befolkningen og nærmere 60 pst.av åttende-klassingene har et sukkerinntak somligger over anbefalt nivå.

Tabell 10.5 viser at de største kildene til tilsattsukker i den norske befolkningen er sukker og

søtsaker (som inkluderer sukker, honning, sirup,søtpålegg, sjokolade og godteri), saft, nektar, brusmed sukker og kaker, kjeks inkludert (Helsedi-rektoratet, 2018b).

I dag er det avgift på saft, nektar, brus medsukker i sin helhet. Dette tilsvarer om lag 30 pst.av total mengde tilsatt sukker. Avgiftsbelagtevarer er sammenfallende med saft, nektar og brusmed sukker i tabell 10.5. De fleste produktene igruppen sukker og søtsaker i tabellen omfattes avdagens avgift på sjokolade- og sukkervarer. Hus-holdningssukker, honning, sirup omfattes ikke avavgiften, men inngår i kategorien sukker og søtsa-ker. Disse varene bidrar til sammen med om lagtre pst. av totalt inntak av tilsatt sukker. Videreinngår søtpålegg i kategorien sukker og søtsaker.Dette bidrar med om lag fem pst. av totalt inntakav tilsatt sukker og avgiftslegges ikke. Kjeksbidrar med kun to pst. av totalt inntak av tilsattsukker (dette er inkludert i kategorien kaker itabellen).1 Beregninger viser at hele 35 pst. av til-satt sukker i matvarer er omfattet av avgiften.

Tabell 10.6 viser gjennomsnittlig daglig inntakav sjokolade/søtsaker og saft/brus hos barn ogungdom. Samme undersøkelse viser at omlag fempst. av guttene i åttende klasse drikker 650 mlsukkersøtet saft/brus eller mer per dag, tilsva-rende for jenter er 600 ml (Hansen et al., 2016a).

Tabell 10.3 Sjokolade- og sukkervareomsetningen i Norge i kilo per person per år

1960 1970 1980 1990 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Sjokolade 2,7 5,0 6,7 8,0 8,2 8,6 9,5 9,3 9,4 9,6 9,0 9,2 9,3 9,1

Sukkervarer 1,9 2,7 3,7 4,3 4,6 4,6 4,8 4,9 4,9 4,9 5,1 5,0 5,2 4,9

Totalt 4,6 7,7 10,4 12,3 12,7 13,2 14,3 14,2 14,2 14,6 14,1 14,2 14,5 14,0

Kilde: Upubliserte data fra Universitetet i Oslo, 2019

Tabell 10.4 Andel i befolkningen som har et inntak av tilsatt sukker over anbefalingene på ti pst. av energiinntaket

Kostholdsundersøkelse År Aldersgruppe Alle Gutter/menn Jenter/kvinner

Spedkost 2 2007 12 mnd 9 9 8

Småbarnskost 2 2007 24 mnd 16 15 16

Ungkost 3 2016 4-åringer 32 30 33

Ungkost 3 2015 4. klassinger 58 54 62

Ungkost 3 2015 8. klassinger 57 55 59

Norkost 2010/2011 Voksne 23 24 23

1 Upubliserte data. Universitetet i Oslo


Foreløpige resultater fra Samdal (2018) viserat 23 pst. av 15-årige gutter drikker brus/leske-drikk fem ganger i uken eller oftere. Videre viserundersøkelsen at 13 pst. av 15-årige gutter og tolvpst. av 15-årige jenter spiste godteri fem ganger iuken eller oftere.

10.4 Søtstoffer

Søtstoffer er en gruppe tilsetningsstoffer som bru-kes i mat og drikkevarer for å gi søt smak. Dissestoffene forekommer ikke naturlig i matvarene.Det er to ulike hovedgrupper søtstoffer; sukker-alkoholer (svakt søtende søtstoffer) og kunstigesøtstoffer (Husøy, 2018). Sukkeralkoholene eromtrent like søte som sukker, eller de kan ha littlavere søthet. Disse stoffene gir noe mindreenergi enn sukker, men er ikke energifrie. Debrukes ofte i tyggegummi og pastiller. Eksemplerpå sukkeralkoholer er maltitolsirup, sorbitol ogxylitol.

De kunstige søtstoffene omtales også som deintense fordi de er mye søtere enn sukker. Dettrengs dermed mye mindre mengder av søtstof-

fene for å gi samme grad av søthet som sukker.Siden de kunstige søtstoffene ikke tilfører energi,vil de gi lavere energiinntak sammenlignet medprodukter tilsatt sukker. De kunstige søtstoffenebrukes ofte i lettbrus og andre lettprodukter.Eksempler på kunstige søtstoffer er acesulfam K,aspartam, cycklamat, sakkarin, sukralose og ste-violglykosider.

10.4.1 Inntak av søtstoffer

Det finnes ingen beregninger på hvor mye søt-stoff nordmenn inntar fra mat og eventuelt andreprodukter. De ulike søtstoffene finnes i en rekkematvarer som for eksempel tyggegummi, yog-hurt, syltetøy, brus og melkebasert drikke somiskaffe og Biola. Vi vet ikke hvor mye søtstoff dennorske befolkningen inntar fra matvarer og vi kanderfor ikke si noe om nordmenns totale inntak avsøtstoffer. Inntak av kunstig søtet brus omtales ipunkt 10.3.1.

Tabell 10.7 viser et utvalg produkter og hvilkesøtstoffer som finnes i disse. Kunstige søtstoffersom aspartam, sukralose og acesulfam K ser ut tilå være de mest brukte i ulike matvarer og mest

1 Gruppen sukker og søtsaker inkluderer sukker, honning, sirup, søtpålegg, sjokolade og godterier

Tabell 10.5 Kilder til tilsatt sukker fra norske kostholdsundersøkelser, andel av total mengde (pst.)

Ungkost 20164-åringer

Ungkost 20154. klasse


Norkost 2010–201119–70 år

Tilsatt sukker, gram per person per dag 29 52 62 42

Kilder til tilsatt sukker, pst.:

Sukker og søtsaker1 26 31 35 21

Saft, nektar, brus med sukker 17 26 31 29

Kaker og kjeks 14 15 13 15

Melk, yoghurt, fløte 22 12 11 11

Frukt, bær inkl. syltetøy 8 7 5 11

Brød og kornvarer 7 5 3 4

Andre varer 6 4 2 9

1 Hansen et al., (2016a); Hansen et al., (2016b)

Tabell 10.6 Gjennomsnittlig daglig inntak av sjokolade og søtsaker og sukret drikke1

Ungkost 20164-åringer



Sjokolade og søtsaker 10 gram 20 gram 30 gram

Saft/nektar/brus med sukker 0,6 dl 1,5 dl 2 dl


brukt i kunstig søtet brus er aspartam og acesul-fam K. Søtstoffer brukes også til å direkte søtemat og drikke (for eksempel suketter).

10.4.2 Trygghetsvurderinger av kunstige søtstoffer

Før et kunstig søtstoff kan brukes som tilsetnings-stoff vurderes tryggheten, altså om stoffet utgjørnoen helserisiko ved det totale inntaket vi får i oss.Dette gjøres av den europeiske myndighet formatvaretrygghet (EFSA). EFSA fastsetter enverdi for hvor mye av stoffet som trygt kan inntashver dag gjennom hele livet uten at det gir nevne-verdig risiko for helsen (Husøy, 2018). Denne ver-dien kalles for et akseptabelt daglig inntak (ADI).Fastsettelse av ADI-verdier inkluderer gode sik-kerhetsmarginer, ofte en faktor på 100. Det vil siat ADI-verdien er 100 ganger lavere enn denmengden som har gitt negativ helseeffekt hos dyr.Stoffer som i forsøk er vist å ha mulige helseska-delige effekter, for eksempel ved at de kan skadearvematerialet i kroppen eller være kreftfremkal-lende, er ikke tillatt brukt som tilsetningsstoffer.

EFSA har kun fastsatt ADI for kunstige søtstoffer,dvs. at vi ikke har ADI-verdier for sukkeralkoho-lene. Hvor mye man kan innta av et produktavhenger av innholdet av kunstig søtstoff i pro-duktet, samt vekten til forbrukeren. For eksempeler ADI-verdien til acesulfam K ni mg per kilokroppsvekt daglig.

Den norske Vitenskapskomiteen for mat ogmiljø (VKM) gjør risikovurderinger i Norge. I2014 evaluerte VKM (2014a, 2014b) helserisikoenav kunstige søtstoffer (aspartam, acesulfam K,sukralose, benzosyre, cyklamat, sakkarin, neohe-speridin DC, steviolglykosider og neotam) i leske-drikker, saft, nektar og vann tilsatt smak (sist-nevnte kun aspartam, acesulfam K, sukralose).VKM konkluderte med at for alle aldersgrupperer inntaket av de kunstige søtstoffene aspartam,acesulfam K, sukralose, cyklamat, sakkarin, ste-violglykosider, neohesperidin DC og neotamunder ADI-verdiene og derfor ikke bekymrings-fulle. VKM konkluderte videre med at for ungekvinner som er høykonsumenter av drikke tilsattcyklamat og to-åringer som er høykonsumenter avdrikke tilsatt steviolglykosider, nærmer det bereg-

Tabell 10.7 Et utvalg varer og hvilke søtstoff det inneholder

Produkt Type søtstoff

Go’morgen Yoghurt UTEN Jordbær/Lime med mûsli

Aspartam, acesulfam K

Go’morgen Yoghurt UTEN Vanilje med nøttekrønsj Aspartam, acesulfam K, steviolglykosid

Skyr blåbær og vanilje Aspartam, acesulfam K

Idun tomatketchup uten tilsatt sukker Sukralose

Nora 80 % bringebær uten tilsatt sukker (syltetøy) Maltitol, suklarose, acesulfam K

Lerum uten tilsatt sukker 80 % bringebær (syltetøy) Isomalt, sukralose

Ekstra Sweet Mint Xylitol, sorbitol, mannitol, aspartam, acesulfam K

Fishermans’s Friend Original Sorbitol

Dent Eukalyptus Maltitol, sorbitol, xylitol, steviolglykosid

Diplom-is Lett-is Vanilje Laktitol, sukralose

Pepsi max (kunstig søtet brus) Aspartam, acesulfam K

Solo Super (kunstig søtet brus) Acesulfam K, aspartam, natriumcyklamat

Redbull, sugar free (energidrikk) Acesulfam K, aspartam

Zeroh! Frukt fusion (saft) Sukralose, acesulfam K, aspartam

Fun light appelsin (saft) Sukralose, acesulfam K

Lerum husholdningssaft uten tilsatt sukker Sukralose


nede inntaket seg deres respektive ADI-verdier.Disse estimatene er kun relevante for den delenav befolkningen som kun konsumerer drikke til-satt kunstig søtstoff, og som inntar produkter meddet høyeste innhold av kunstig søtstoff.

VKM har også konkludert med at det bereg-nede inntaket av benzosyre (som primært er etkonserveringsmiddel) hos to-åringene med høytkonsum av drikkevarer, er bekymringsfullt sideninntaket i visse senarioer overskrider ADI (VKM,2014a). For alle voksne er inntaket av benzosyrefra drikkevarer under ADI. Det beregnede innta-ket omfatter kun drikkevarer, og man kan i tilleggfå i seg benzosyre fra andre kilder, som for eksem-pel mat og kroppspleieprodukter.

I 2013 konkluderte EFSA (2013a) med at detkunstige søtstoffet aspartam og nedbrytningspro-duktene fra aspartam er trygge for den generellepopulasjonen (inkludert spedbarn, barn og gravidekvinner) ved inntak innenfor ADI. EFSA (2013b)har også konkludert med at inntak av de kunstigesøtstoffene advantam og steviolglykosider er trygtinnenfor ADI-verdiene. ADI kan imidlertid overgåsav både voksne og barn som er høykonsumenterav mat som inneholder steviolglykosider.

10.4.3 Andre helsefaglige vurderinger av kunstige søtstoffer

Den europeiske myndighet for matvaretrygghet(EFSA) har konkludert med at når sukker byttesut med kunstige søtstoffer, fører det til en lavereblodsukkerstigning og opprettholdelse av tanne-maljen i større grad enn ved sukkerinntak (EFSA,2019). Det er fortsatt uklart om bruk av kunstigesøtstoffer som erstatning for sukker er gunstigerefor å opprettholde blodsukkeret og opprettholdeen normal vekt.

Hyppig bruk av drikke med lav pH (kullsyre-holdig drikke) øker risikoen for dental erosjon.Det er flere faktorer som fører til dental erosjon,men hos dagens barn og unge regnes kullsyrehol-

dige/sure drikker (deriblant brus med kunstigsøtstoff) som den dominerende årsaksfaktoren tilerosjonsskader (Johansson, 2007). I Norge er dethøy forekomst av erosjonsskader, se punkt 10.6.2.

Man vet lite om bruk av de kunstige søtstof-fene steviolglykosider, neohesperidine DC og neo-tame i Norge, og det trengs mere kunnskap ombruken av disse stoffene (VKM, 2014a, 2014b). Påbakgrunn av vitenskapskomiteens evaluering avinntak og bruk av kunstige søtstoffer i leskedrik-ker i den norske populasjonen er det problematiskå anbefale alle aldersgrupper å bytte all sukretmat og drikke med kunstig søtet mat og drikke.Dette fordi inntaket av visse kunstige søtstoffer ivisse grupper kan bli høyere enn det akseptabledaglige inntaket. Rapporten fra vitenskapskomi-teen tar ikke hensyn til bidrag av søtstoffer fraandre kilder enn drikke. Det kan ikke utelukkes atdet også kan være et betydelig bidrag fra andrekilder, for eksempel matvarer. I tillegg er ikke inn-taket vurdert hos barn over to år.

På bakgrunn av dagens forskning er det man-glende dokumentasjon for å kunne si om bruk avkunstige søtstoffer i mat og drikke er en fordel forappetittregulering, energibalanse, kroppsvekt ogrisikofaktorer for hjerte- og karsykdom (Gardneret al., 2012). En nylig kunnskapsoppsummeringkonkluderer med at det per i dag ikke finnes noendokumenterte helsefordeler knyttet til inntak avsøtstoffer (Toews et al., 2019). I mangel på doku-mentasjon er det påpekt at kunstig søtet drikkeikke bør promoteres som en del av et sunt kost-hold (Borges et al., 2017).

10.5 Energitette, næringsfattige matvarer

Energitetthet beskriver mengden energi per vek-tenhet matvare. Energitettheten i matvarer avhen-ger av innholdet av fett, karbohydrater, protein,fiber og vann. Generelt er matvarer med lav ener-gitetthet rike på fiber og vann, og ofte også på vita-miner og mineralstoffer. Eksempler på matvarersom har lav energitetthet og er næringsrike erfrukt og grønnsaker.

Matvarer som inneholder mye fett og/eller til-satt sukker, har ofte høy energitetthet, for eksem-pel godteri, sjokolade, kjeks, kaker og snacks.Disse matvarene inneholder relativt små mengdervitaminer og mineraler og omtales derfor somenergitette, næringsfattige matvarer. Matvarersom er energitette og næringsfattige kan fjernesfra kostholdet uten at det får uheldige helse- ogernæringsmessige følger. Energitette, næringsfat-

Boks 10.2 Aspartam

Aspartam har vært vurdert flere ganger(VKM, 2014a). Akseptabelt daglig inntak (ADI)for aspartam er 40 mg per kilo kroppsvektdaglig. VKM rapporten viser at ingen av denorske aldersgruppene vurdert i rapporten ernær å nå ADI-nivået. Inntaket hos barn over toår er ikke vurdert.


tige matvarer kan bidra til overvekt, fedme ogikke-smittsomme sykdommer.

Drikkevarer konsumeres ofte i større meng-der og ser ikke ut til å påvirke metthetsfølelsen påsamme måte som fast føde. Sukkerholdige drikke-varer som brus er en typisk næringsfattig varesom helsemyndighetene anbefaler begrenset for-bruk av. Det samme gjelder varer som har en høyandel tilsatt sukker, for eksempel sukkerholdigbrus og godteri. Disse varene bidrar ikke medannen nødvendig næring, kun ekstra energi, suk-ker og søt smak.

Et høyt inntak av sukkerrike og andre energi-rike, næringsfattige varer kan på lengre sikt økerisikoen for overvekt, fedme og ikke-smittsommesykdommer relatert til kosthold som karies, dia-betes, hjerte- og karsykdommer og visse kreftfor-mer. Forskning viser en sammenheng mellom øktinntak av sukker og økt kroppsvekt (WHO,2015a). Det påpekes av World Cancer ResearchFund (WCRF, 2018b) at sukkersøtet drikke økerrisikoen for vektoppgang, og dermed overvekt ogfedme. Fordi sukkerholdig drikke er flytende, girdet en rask blodsukkerstigning som er ugunstig.Et forhøyet blodsukker over lang tid er også asso-siert med diabetes type 2 og studier indikerer at ethøyt inntak av sukkerholdig drikke er assosiertmed økt risiko for diabetes type 2 (WHO, 2015a).Videre kan et høyt blodsukker påvirke fett-stoffprofilen i blodet, som fører til avleiringer iblodbanen og potensielt hjerte- og karsykdommer(Nasjonalt råd for ernæring, 2017).

Inntak av tilsatt sukker er også assosiert medkaries. Forskning viser at det blir mindre karieshvis sukkerinnholdet er under ti pst. av det dag-lige energiinnholdet i kosten, og helst skal detvære under fem pst. for å redusere muligheten forå få karies.

10.6 Overvekt og kostholdsrelaterte sykdommer

10.6.1 Overvekt og fedme

Overvekt (kroppsmasseindeks (KMI): 25–29,9)og fedme (KMI ≥ 30) er ifølge Verdens helseorga-nisasjon (WHO, 2009) den tredje viktigste risiko-faktoren for tapte leveår og redusert livskvalitet ihøyinntektsland i verden i dag. Overvekt ogfedme er en av de ti viktigste risikofaktorene fordød i alle aldre i Norge, med 3 224 dødsfall og45 436 tapte leveår i 2016 (FHI, 2018a). Videre erovervekt og fedme knyttet til økt risiko for enrekke tilstander og sykdommer, blant annet

hjerte- og karsykdommer, diabetes type 2 og vissetyper kreft (WHO, 2018a). For barn kan overvektha negative konsekvenser knyttet til både fysiskeog psykososiale forhold, og blant annet gi segutslag i redusert opplevd livskvalitet, blant annetpå grunn av mobbing og ekskludering (Helsedi-rektoratet, 2011).

I Norge er forekomsten av overvekt og fedmehøy blant barn og unge, men høyere hos voksne,se tabell 10.8. Mye tyder på at prosentandelenovervektige barn i Norge økte i perioden fra 1970frem til 2000-tallet, men ser ut til å holdt seg stabilpå om lag 16 pst. fra 2008 til 2015 (FHI, 2018a).Hele 23 pst. av 17-åringer ved førstegangstjenestehar overvekt eller fedme.

Andelen voksne med overvekt og fedme harøkt de siste 40–50 år og andelen med fedme harøkt fra om lag tolv pst. på 90-tallet til i overkant av20 pst. i 2008. Rundt 50 pst. av menn og 38 pst. avkvinner har overvekt (Jacobsen og Aars, 2015;Midthjell et al., 2013). Blant menn 45–79 år er detbare om lag 35 pst. som er normalvektige.

Den fundamentale årsaken til overvekt ogfedme er en ubalanse mellom energiinntak ogenergiforbruk, dvs. at man inntar mer energi ennman forbruker. Et kosthold basert på matvarer

Boks 10.3 Folkehelsetilstand i Norge1

– Helsetilstanden i Norge er i hovedsak god.– De to viktigste dødsårsakene er hjerte- og

karsykdommer og kreft.– De viktigste årsakene til sykdom og redu-

sert helse er hjerte- og karsykdommer ogkreft.

– Diabetes utgjør en vesentlig del av syk-domsbyrden.

– Mange er fortsatt for lite fysisk aktive ogspiser for mye sukker, salt og mettet fett.

– Forekomsten av fedme hos voksne øker.– Kvinner og menn med lengst utdanning

lever fem-seks år lengre og har bedre helseenn de som har kortest utdanning.

– Selv om det er flere positive utviklingstrekki matvareforbruket de siste årene, har kost-holdet i Norge fortsatt klare ernærings-messige svakheter som øker risikoen forutvikling av ikke-smittsomme sykdommer,som kreft, hjerte- og karsykdommer og dia-betes type 2.

1 Folkehelseinstituttet, 2018b; Helsedirektoratet, 2018b


med lav energitetthet kan redusere risikoen forovervekt og fedme, mens et kosthold basert påmatvarer med høy energitetthet kan øke risikoenfor overvekt og fedme. Det er dokumentert sam-menheng mellom inntak av sukkersøtet drikke ogovervekt (WCRF, 2018b). Forebygging av vektøk-ning i tidlig alder er en anerkjent strategi for åoppnå helsegevinst på lang sikt fordi overvekt ogfedme blant barn og unge ofte følger barna inn ivoksen alder (Simmonds et al., 2016). Studier viserat rundt 55 pst. av individene med fedme i barn-dommen fortsatt har dette i ungdomsalderen, og80 pst. av fete ungdommer fortsatt vil ha fedme ivoksen alder.

10.6.2 Kostholdsrelaterte sykdommer

Tabell 10.9 viser forekomst, dødsfall og helsetaps-justerte leveår i ulike livsstilssykdommer.

Diabetes type 2 fører til et forhøyet blodsukkerover tid. Sykdommen er arvelig, men overvekt ogusunne levevaner som ugunstig kosthold, litemosjon og røyking gir økt risiko for å utvikle dia-betes type 2. Et sukkerrikt kosthold anses ugun-stig og øker risikoen for diabetes type 2. Sykdom-men behandles med livsstilsendring (sunnerekosthold og økt fysisk aktivitet) og blodsuk-kersenkende legemidler og/eller insulin. Et avkostholdstiltakene er å begrense inntak av alletyper tilsatt sukker og moderat bruk av energifriesøtstoffer (Helsedirektoratet, 2018c).

De hyppigste hjerte- og karsykdommene erhjertekrampe, hjerteinfarkt, hjertesvikt og hjerne-slag og skyldes fettavleiring, innsnevring og til-

stopping av blodåreveggen. De viktigste risikofak-torene for å utvikle hjerte- og karsykdommer errøyking, usunt kosthold, lav fysisk aktivitet, over-vekt og høyt alkoholinntak. Et kosthold med myetilsatt sukker, mettet fett og salt er spesielt assosi-ert med utvikling av hjerte- og karsykdommer.

Kreft er en fellesbetegnelse for sykdommermed ukontrollert celledeling (FHI, 2018c; WCRF,2018b). World Cancer Research Fund (WCRF)konkluderer med at å ha overvekt eller fedmegjennom voksen alder øker risikoen for en rekketyper kreft. Av krefttypene som er sterk forbundetmed overvekt og fedme er prostatakreft vanligsthos menn (over 5 000 nye tilfeller i året), og tilsva-rende hos kvinner er brystkreft (3 371 nye tilfelleri året). Etterfulgt av disse er tykktarmskreft denvanligste kreftformen hos begge kjønn (3 003 nyetilfeller i året). Kostholdet har sammenheng medflere kreftformer. Fordi fedme gir økt risiko for enrekke kreftformer er forebygging av fedme et vik-tig tiltak for å forebygge kreft.

De to vanligste sykdommene relatert til munn-hule og tenner er karies og periodontitt (tannkjøtt-sykdom). Det er godt dokumentert at sukkerinn-tak gir karies (Moynihan og Kelly, 2014; Sheihamog James, 2014). Det blir mindre karies hvis sukker-innholdet er under ti pst. av det daglige kaloriinn-holdet i kosten, og helst skal det være under fempst. Det er viktig å ha et lavt sukkerinntak, spesieltfor barn. Karies kan gi smerter og gå ut over tyg-gefunksjoner, som kan føre til et usunt kosthold.

Både karies og periodontitt har de samme risi-kofaktorer som andre ikke-smittsomme sykdom-mer (Watt og Sheiham, 2012). Det er en sammen-

1 Tall fra UngKan-studien, 2019 (Steene-Johannessen et al. 2019)

2 Tall fra UngHUNT4, n = 7 903. HUNT Forskningssenter (NTNU), Helseundersøkelsen i Nord-Trøndelag, HUNT43 Selvrapporterte data som har tendens til å underestimere forekomst.1 Folkehelseinstituttet. Overvekt og fedme [database].

Oslo, Norgeshelsa statistikkbank4 KMI = vekt i kg/høyde (meter2)

Tabell 10.8 Forekomst av overvekt og fedme i ulike aldersgrupper, totalt og mellom kjønn (Norge)

Overvekt (KMI4 25–29,9), pst. Fedme (KMI ≥ 30), pst.

Aldersgruppe Totalt Jenter/kvinner Gutter/menn Totalt Jenter/kvinner Gutter/menn

6-åringer, 20191 10 9 2 3

9-åringer, 20191 18 16 3 3

15-åringer, 20191 14 9 4 1

13–19 år, 2017–20192 17 18 17 7 7 7

16–44 år, 20153 30 22 36 10 9 11

45–79 år, 20153 42 33 50 16 15 16


heng mellom periodontitt og diabetes (Grossi ogGenco, 1998; Chapple og Genco, 2013), som vil siat mennesker med periodontitt kan få en forverretdiabetes og diabetes kan forverre periodontitt.

Den store økningen i inntaket sure/kullsyre-holdige drikker og energi-/sportsdrikker medmeget lav pH, har bidratt til at tannerosjoner(syreskader) nå har blitt et folkehelseproblem,særlig hos barn og unge (Mulic et al., 2013). INorge er det hos 16- og 18-åringer rapportert enhøy forekomst av erosjonsskader hvor 38 pst. avutvalget var registrert med erosjonsskader i minstén tann (Mulic et al., 2016).

10.6.3 Sosial ulikhet i kosthold og helse

Helsen i befolkningen varierer mellom ulike grup-per etter inntekt, utdanning, yrke, kjønn og etniskog kulturell bakgrunn. Generelt sett er helsestatu-sen bedre jo høyere i det sosioøkonomiske hierar-kiet folk befinner seg (Helsedirektoratets fagråd,2018). Særlig er det forskjeller mellom utdan-ningsgruppene (FHI, 2018c). Jo kortere utdan-ning og lavere inntekt en gruppe har, jo høyereandel av gruppen har generelt sett dårligerehelse.

De sosiale helseforskjellene gjelder for nestenalle sykdommer, skader og plager (FHI, 2018a). Igrupper med lav utdanning er det en høyere andelsom rammes av hjerteinfarkt og diabetes type 2enn i grupper med høyere utdanning.

Forekomsten av overvekt og fedme vises ogsåmellom ulike sosioøkonomiske grupper, bådeblant voksne, barn og unge. Tromsøundersøkel-sen viser at det er høyere forekomst av fedme hosbåde kvinner og menn med lavere utdanning.2

Forskjellene mellom utdanningsgruppene ser ut

til å øke. Andelen med overvekt er 30 pst. høyereblant barn av mødre med lav utdanning enn blantbarn av mødre med høy utdanning. Disse forskjel-lene rapporteres også blant 15-åringer.

Kostholdet i lavere sosioøkonomiske grupperer mindre gunstig enn i høyere sosioøkonomiskegrupper. I de lavere sosioøkonomiske gruppeneblir det spist mer energirik og næringsfattig mat(fett- og sukkerholdige produkter) og mindregrønnsaker. Personer med lang utdanning har etsunnere kosthold og drikker sjeldnere sukkerhol-dig drikke enn personer med kort utdanning.Kvinner har stort sett et bedre kosthold enn menn.

Andelen voksne som får i seg over anbefaltmengde tilsatt sukker (over ti energiprosent) er29 pst. hos individer med lav sosioøkonomisk sta-tus og 19 pst. hos individer med høy sosioøkono-misk status.3 HEVAS undersøkelsene fra 2014viser at andelen ungdom som spiser godteri femganger i uken eller oftere er høyere i grupper medlav sosioøkonomisk status sammenliknet med høy(HEMIL-senteret, 2016). Tilsvarende forskjell blefunnet i andeler som drikker brus fem ganger iuken eller oftere.

10.7 Virkemidler i ernæringspolitikken

10.7.1 Innledning

Virkemidler i ernæringspolitikken er omtalt i enrekke stortingsmeldinger og handlingsplanersiden den første stortingsmeldingen om norskernæringspolitikk kom i 1975. Virkemidlene kanvære– jordbruks- og fiskeripolitiske tiltak– prispolitikk og forbrukersubsidier– tiltak overfor industriell bearbeiding og import

2 Eggen et al., (2014). J Epidemiol and Community Health,68:712-9 og Tromsøundersøkelsen, upubliserte data

1 FHI, 2018a, Grytten og Skau, 2015; FHI, 2018c2 Helsetapsjusterte leveår (disability-adjusted life year, DALY) er summen av tapte leveår og helsetap3 I tillegg antas at det er en stor andel som ikke vet at de har diagnosen

Tabell 10.9 Forekomst, dødsfall og helsetapsjusterte leveår i ulike livsstilssykdommer1

Forekomst, 2018 Dødsfall, 2016Helsetapsjusterte

leveår2, 2016

Diabetes 216 0003 668 30 476

Hjerte- og karsykdommer 21 pst. av befolkningen 13 378 181 171

Kreft 32 000 nye tilfeller 11 546 209 552

Karies 22 pst. av 18-åringer hadde hull, fyllinger eller er tapt flere enn ni tenner (2015) 0 1 877

3 Upubliserte data, Universitetet i Oslo. Fra nasjonale kost-holdsundersøkelser


– tiltak overfor omsetning og markedsføring– opplysning og undervisning– bestemmelser om innhold og sammensetning

av matvarer– forskning

De ulike virkemidlene støtter opp om og påvirkerhverandre. Virkemidlene griper inn i en mengdeulike sektorer.

10.7.2 Arbeid i næringslivsgruppen, herunder intensjonsavtalen

Helseministeren etablerte i 2014 en næringslivs-gruppe med ledere fra ulike deler av matbransjen.Ledere fra produsenter, dagligvarehandel, kanti-ner og organisasjoner som Næringslivets hovedor-ganisasjon (NHO) Mat og Drikke og Virke sitter inæringslivsgruppen. Hensikten er å samarbeideom å legge til rette for at de enkle valgene skal blide sunne valgene på kostholdsområdet, og forankredette arbeidet i toppledelsen i matbransjen. For åsamle aktivitetene og gi forutsigbarhet inngikkHelse- og omsorgsdepartementet en intensjons-

avtale om tilrettelegging for et sunnere kostholdmed matbransjen i desember 2016 med konkretemål. Initiativet til avtalen kom fra NHO Mat ogDrikke. Intensjonsavtalen er omtalt i boks 10.4.

Det overordnede formålet med intensjonsavta-len er et mer helhetlig samarbeid mellom mat- ogdrikkeprodusenter, dagligvarehandel og service-markedet (hoteller, kiosk, bensinstasjoner, kanti-ner mv.) og helsemyndighetene for å bidra til ågjøre det enklere for forbrukerne å ta sunnerevalg. Målet er å øke andelen av befolkningen somhar et balansert kosthold i tråd med helsemyndig-hetenes råd.

Bedriftene som er tilsluttet intensjonsavtalenskal bidra til å gjøre det lettere for forbrukerne åta sunne valg gjennom blant annet innovasjon,reformulering, porsjons- og pakningsstørrelser,samt utvikling av nye produkter. Intensjonsavtalengjelder fra 6. desember 2016 og til og med31. desember 2021. Intensjonsavtalen med tilslut-ningsavtaler er per mars 2019 underskrevet av 96bedrifter. Aktører kan slutte seg til intensjonsavta-len fortløpende, og en rekke aktører signerte til-slutning i 2017 og 2018.

Boks 10.4 Intensjonsavtalen omfatter følgende seks innsatsområder:

• Reduksjon av saltinnholdet i næringsmidlerog reduksjon av saltinntaket i befolkningengjennom saltpartnerskapet.– Avtalen legger til grunn at gjennomsnitt-

lig saltinntak i befolkningen var estimerttil ti gram per dag i 2010.

– Partene har som mål at saltinntaket ibefolkningen er redusert til åtte gram perdag innen 2021. Målet er syv gram perdag innen 2025. Det langsiktige målet erfem gram salt per dag.

• Reduksjon av tilsatt sukker i næringsmidlerog reduksjon av befolkningens inntak av til-satt sukker.– Avtalen legger til grunn at det gjennom-

snittlige inntaket av tilsatt sukker i befolk-ningen var på 13 energiprosent målt vedmatforsyningsstatistikk i 2015 og forbru-kerundersøkelsen i 2012.

– Partene har som mål at befolkningensinntak av tilsatt sukker er redusert medminst 12,5 pst. innen 2021 målt ved mat-forsyningsstatistikk og forbrukerunder-søkelser. Det langsiktige målet er ti ener-giprosent.

• Reduksjon av mettet fett i næringsmidler ogreduksjon av inntaket av mettet fett i befolk-ningen.– Avtalen legger til grunn at gjennomsnitt-

lig inntak av mettet fett i befolkningen erpå 14 energiprosent målt ved matforsy-ningsstatistikk i 2015 og 15 energiprosenti SSBs forbrukerundersøkelser i 2012.

– Partene har som mål at inntaket av mettetfett er redusert til 13 energiprosent innen2018 målt ved matforsyningsstatistikk ogforbruksundersøkelser. Det langsiktigemålet er ti energiprosent.

• Øke befolkningens inntak av frukt og bær,grønnsaker, grove kornprodukter og sjømat itråd med beregningsgrunnlag og målsettingi ny Handlingsplan for bedre kosthold (2017–2021). Det langsiktige målet er at befolknin-gen har et inntak av disse matvarene på nivåmed kostrådene.

• Påvirkning av forbrukeratferd for å bidra tilbevissthet rundt helse og kosthold.

• Monitorering av måloppnåelse som angitt iavtalen.


Avgiftsøkningene i statsbudsjettet for 2018endret, etter mat- og drikkeprodusentenes oppfat-ning, premissene og de grunnleggende forutset-ningene for samarbeidet om redusert inntak av til-satt sukker. Produsentene har derfor stilt samar-beidet om redusert inntak av sukker i regi avintensjonsavtalen i bero, og har istedenfor fortsattarbeidet med å redusere tilsatt sukker i egen regi.

Den uavhengige forskningsstiftelsen Fafo er igang med å evaluere arbeidet med intensjonsavta-len. Aktiviteten i innsatsområdet tilsatt sukker blirimidlertid ikke evaluert på samme måte som detøvrige arbeidet siden samarbeidet er lagt på is.Brus- og drikkevareprodusentene har meldt at detikke er aktuelt å medvirke i evalueringen sidensamarbeidet om reduksjon av sukker opphørte inovember 2017.

10.7.3 Merkeordningen Nøkkelhullet

Nøkkelhullet er en offentlig merkeordning somdefinerer de sunnere varene i ulike matvaregrup-per ut fra næringsstoffinnhold. For matvare-gruppene friske, ubearbeidede grønnsaker, fruktog bær og ubearbeidet fisk er det ikke utarbeidetkriterier og innenfor disse gruppene kan allevarene få Nøkkelhullsmerket. Matvaregruppenesukker- og sjokoladevarer, kaker, kjeks og alko-holfrie drikkevarer kan ikke merkes med Nøkkel-hullet, dvs. at matvaregruppene som sådan er eks-kludert fra ordningen.

10.7.4 Europeisk ernæringsprofilmodell

Ernæringsprofilmodeller er et verktøy som kanbrukes til å kategorisere eller rangere produkterpå bakgrunn av deres næringssammensetning.Ernæringsprofilmodeller kan brukes i ulike situa-sjoner for å forebygge sykdom eller promoterehelse, for eksempel for å avgjøre om et produktkan få en helsepåstand, merkes med et symboleller markedsføres til barn. Modellene må imid-lertid tilpasses formålet.

Europaregionen i Verdens Helseorganisasjonutviklet i 2015 en ernæringsprofilmodell som etverktøy for å redusere markedsføring av usunneprodukter til barn (WHO, 2015b). Modellen gjel-der produkter med høyt innhold av energi, mettetfett, transfett, tilsatt sukker eller salt. Modellenbestår av 17 produktkategorier med noen under-kategorier. Produktene er angitt med henvisningtil tolltariffen. Næringsstoffene som omfattes imodellen er totalt fett, mettet fett, totalt sukker, til-satt sukker og salt. I tillegg er energiinnholdinkludert i én kategori (kategori ni, ferdigretter,

serverings- og take-away måltider) og søtstoff fordrikke.

10.7.5 Markedsføring av usunn mat og drikke til barn

7. juni 2012 ble det sendt på høring forslag til for-skrift om markedsføring av usunn mat og drikketil barn. Etter høringen konkluderte regjeringenmed at bransjen selv skulle etablere en ny selvre-guleringsordning. Som del av arbeidet med for-skriftsforslaget utarbeidet myndighetene en spesi-fikk ernæringsprofilmodell som skulle avgrenseog definere mat og drikke som ikke kunne mar-kedsføres til barn. Produktlisten i bransjens selv-reguleringssystem er i stor grad samsvarendemed modellen som ble utarbeidet av myndighe-tene.

Ernæringsprofilmodellen omfatter følgendeåtte matvaregrupper; sjokolade- og sukkervarer,søte pålegg og desserter, snacks, drikkevarer, ser-verings og take away-måltider, spiseis, frokost-blandinger, kaker, kjeks og annet søtt bakverk,yoghurt og lignende. For seks av de åtte matvare-gruppene defineres matvarene ved hjelp av tollta-riffen.

Gruppene som omfatter sjokolade- og sukker-varer, kaker, kjeks og annet søtt bakverk og spi-seis kan i sin helhet ikke markedsføres overforbarn. For frokostblandinger og yoghurt er det i til-legg angitt grenser for maksimalt innhold av suk-ker for å avgjøre om de faller inn under ordnin-gen. For yoghurt er det også grense for fett. Fordrikke brukes de samme avgrensningene som isæravgiften på alkoholfrie drikkevarer, dvs. atavgiftspliktige varer ikke kan markedsføres tilbarn.

10.8 Samfunnsgevinster relatert til kosthold

Det er store kostnader forbundet med dårlig helseknyttet til usunt kosthold. Dette omfatter bådeindividuelle kostnader i form av nedsatt livskvali-tet og arbeidsevne, og kostnader for samfunnet iform av reduserte skatteinntekter og helsetje-nestekostnader. Det er gjort få beregninger pådette feltet, og beregningene er usikre og meto-dene til dels kontroversielle.

Helsedirektoratet (2016a) har forsøkt åberegne samfunnsgevinster av å følge Helsedirek-toratets kostråd sammenlignet med dagens kost-hold. Disse beregningene bruker estimat av effek-ten av kostholdsendringer på sykdomsbyrden


som er utviklet av prosjektet Global Burden ofDisease 2013 (GBD). Global Burden of Diseaseviser blant annet sykdomsbyrde relatert til ulikekostholdsfaktorer. Sykdomsbyrde beskrives gjen-nom dødsfall, tapte leveår og helsetap. Summenav de to siste kalles helsetapsjusterte leveår (disa-bility-adjusted life year, DALY). Global Burden ofDisease har konstruert en kostfaktor usunt kost-hold som er aggregert av 14 varegrupper ognæringsstoffer. En av faktorene er mye sukkerhol-dig drikke. Videre er det definert intervall for inn-tak av de 14 kostfaktorene som gir minst syk-domsbyrde. Dette inntaket sammenholdes medden norske befolkningens gjennomsnittlige inntakav de definerte varegruppene og næringsstoffene.Ifølge GBD kan i størrelsesorden 120 000 helse-tapsjusterte leveår tilskrives svakheter ved kost-holdet i Norge i 2013. Helseeffekten (potensialetfor å unngå helsetapsjusterte leveår relatert tilusunt kosthold i Norge) er basert på studier somviser redusert forekomst av kreft, diabetes oghjerte-karsykdommer som følge av bedret kost-hold.

Rapporten Samfunnskostnader ved sykdom ogulykker 2013 (Helsedirektoratet, 2016b) viser atbåde for kreft, diabetes og hjerte-karsykdommerer det sykdomsbyrden (DALY) som utgjør denstørste samfunnskostnaden. Bruk at helsetapsjus-terte leveår (DALY) som en samfunnsøkonomiskkostnad kan diskuteres. Som nevnt i punkt 3.3 lig-ger prinsippet om konsumentsuverenitet til grunnfor samfunnsøkonomisk teori. Det betyr at denenkelte konsument er den som best vet hvordandet oppnår best mulig velferd. Dette trenger ikkevære ved å følge kostholdsrådene selv om man vetat man vil kunne få en lenger levealder ved å følgedem. Det kan likevel være grunner til at konsu-menten ikke tar hensyn til den skade en påførerseg selv i fremtiden, noe som er beskrevet underdelkapitlet om internaliteter i punkt 3.3.2. Lloydog MacLaren (2018) formaliserer dette som at enandel av den skaden man påfører seg selv (foreksempel i form av helsetapsjusterte leveår) erinternaliteter. Hvor stor denne andelen bør værekan det være vanskelig å fastsette. Ett forsøk på åestimere internaliteter finnes i en studie for USA(Allcott et al., 2018). De interne kostnadene kanberegnes ved å estimere pengeverdien av forskjel-len i forbruket mellom forbrukere med god ogdårlig kunnskap om skadene, samt mellom for-brukere med og uten selvkontrollsproblem (All-cott et al., 2017; 2019).

Totalt for disse tre sykdomsgruppene er sam-funnskostnaden anslått til 532 mrd. i 2013-kronerog sykdomsbyrden utgjør 88 pst., helsetjeneste-

kostnader åtte pst. og produksjonstap fire pst. Ihelsetjenestekostnadene inngår behandling ogrehabilitering i spesialist- og primærhelsetje-nesten, men ikke omsorg- og pleietjenester. Pro-duksjonstap er anslått som tapt skatt som følge avsykefravær, uførhet og død.

Dersom man tar utgangspunkt i anslaget påhelsetapsjusterte leveår relatert til usunt kost-hold, og antar samme fordeling mellom sykdoms-byrde, helsetjenestekostnader og produksjonstapsom funnet i rapporten fra Helsedirektoratet, vilde potensielle samfunnsgevinstene av at den nor-ske befolkningen følger de norske kostrådene blitotalt 154 mrd. kroner per år (anslag basert pådata for 2013), og fordelt på:– de akkumulerte helsegevinstene (flere leveår

og bedret livskvalitet) for den enkelte med enanslagvis verdi på 136 mrd. kroner per år(verdi på et helsetapsjusterte leveår er 1,12mill. 2012 kroner)

– reduserte helsetjenestekostnader (behandlingog rehabilitering i spesialist- og primærhelse-tjenesten, men ikke omsorg- og pleietjenester)på anslagvis tolv mrd. kroner per år, og

– redusert produksjonstap (dvs. økte skatteinn-tekter på grunn av redusert sykefravær, ufør-het og død) på anslagvis seks mrd. kroner perår.

Disse tallene kan fortsatt brukes siden helsetap-sjusterte leveår i 2016 som kan tilskrives kosthol-det og den økonomiske verdisettingen av godeleveår er på samme nivå som i 2013. Hele 88 pst.av samfunnsgevinsten av å følge kostrådene utgjø-res altså av helsegevinst som tilfaller hver enkeltav oss som på grunn av redusert risiko for død ogsykdom kan forvente flere gode leveår. Godeleveår er da brukt som en mer folkelig betegnelsepå helsetapsjusterte leveår, og i disse inngår bådeøkt levetid, som følge av redusert dødsrisiko, ogleveår med bedret helse. En endring av kosthol-det i tråd med norske kostråd vil gi anslagsvis togode leveår ekstra i løpet av et helt livsløp for enperson som har et gjennomsnittlig kosthold i følgenorske undersøkelser. En voksen person, somallerede har fått en del av sitt forventede livsløp,vil følgelig få en noe mindre gevinst enn to godeleveår ved en slik kostholdsendring. Det er imid-lertid ikke gjort anslag på helsegevinst ved kost-holdsendring for ulike aldersgrupper. Det er dess-uten store variasjoner i folks kosthold. For perso-ner med mer usunt kosthold enn gjennomsnittet,vil helsegevinstene over livsløpet kunne værebetydelig større enn to gode leveår ved å følgenorske kostråd.


Gode leveår er det ikke nødvendig å sette enøkonomisk verdi på, og befolkningens helsetil-stand som del av en velferdsbetraktning inngårikke i økonomiske budsjettsammenhenger. Gitt atgode leveår gis en økonomisk verdi, slik presen-tert over, gir det en illustrasjon på hvilken sam-funnsverdi liv og helse har sammenlignet medfaktiske kostnader til behandling og overføringerrelatert til sykefravær og uførhet.

Samfunnskostnadene knyttet til de enkeltekostfaktorer er presentert i samme rapport. Disseberegningene viser at samfunnskostnadene knyt-tet til inntak av sukkerholdig drikke er 3,69 mrd.per år og omfatter beregnet sykdomsbyrde, helse-kostnader og produksjonstap. Med tilsvarendeantagelse som i rapporten om kosthold fra 2016 atsykdomsbyrden utgjør 88 pst., mens helsetje-nestekostnadene utgjør åtte pst. og produksjons-tapet fire pst. av de totale samfunnskostnadene,kan man legge til grunn i underkant av 300 mill.kroner for helsetjenestekostnader og i underkantav 150 mill. kroner for produksjonstap.

10.9 Besparelser som følge av redusert forekomst av overvekt

De fleste tiltak for å forebygge overvekt og ikke-smittsomme sykdommer er mer kostnadseffektiveenn å behandle sykdommer når de inntrer. Fore-byggende tiltak vil kunne gi større helseeffektblant utsatte samfunnsgrupper som har et høyerekonsum (WHO, 2016). Forskning som rapporte-rer langtidseffekter av tiltak for å bedre kosthol-det og endre det fysiske aktivitetsnivået på helsatil barn og unge er begrenset, men strategier sombaserer seg på flere tiltak samtidig har vist seg åvære mer effektive enn enkelttiltak (Waters et al.,2011). Siden mange faktorer sammen påvirkerbarns kosthold og vektstatus, er det i utgangs-punktet vanskelig å estimere helsegevinst og kost-nadseffektivitet av enkelttiltak.

For å beregne helsegevinster og kostnadsef-fektivitet av tiltak for å forebygge ikke-smitt-somme sykdommer gjennom forebygging avovervekt, har WHO og OECD i samarbeid utvikleten modell for å vurdere ulike tiltak innen kostholdog fysisk aktivitet. Modellen er basert på data i etutvalg av 22 europeiske land, deriblant Norge, oghar et perspektiv på 100 år for å kunne vurderepotensialet for forebyggende tiltak i et langtids-perspektiv. De syv tiltakene som ble vurdert varskolebaserte intervensjoner, arbeidsplasstiltak,massemedia, prisvirkemidler, rådgiving, merkingog restriksjoner på markedsføring av mat og

drikke til barn og unge (12–18 år). Effektmåleneinkluderte blant annet effekt på forekomsten avovervekt og kroniske sykdommer, tap av friskeleveår (på engelsk DALYs – disability-adjusted lifeyears), og kostnadseffektivitet. Av de vurderte vir-kemidlene var de fleste intervensjonene kostnads-effektive, altså er det billigere for samfunnet åforebygge enn å ikke iverksette forebyggende til-tak, men kun ta kostnadene når sykdom oppstår.Intervensjonene som var mest kostnadseffektive(kostnad per individ) og hadde størst effekt varintervensjonene som nådde flest individer, blantannet fiskale virkemidler og reduksjon av mar-kedsføring av usunn mat og alkoholfri drikke.Ifølge modellen virker fiskale virkemidler etterhensikten i henhold til utviklingen av overvekt.

Internasjonal litteratur viser en nedgang iovervekt på mellom 0,9 pst. og tre pst., samt ned-gang i fedme på mellom 1,3 pst. og fire pst. somfølge av å avgiftslegge sukret drikke (Kristensenet al., 2014; Schwendicke et al., 2017; Veerman etal., 2016; Briggs et al., 2013). Utfra dette vil etanslag på en nedgang i overvekt på en pst. for nor-ske forhold være forsiktig. Ifølge rapporten Syk-domsbyrde i Norge er 78 797 helsetapsjusterteleveår tilskrevet overvekt (FHI, 2018a). En reduk-sjon på en pst. tilsvarer en reduksjon i helsetaps-justerte leveår i størrelsesorden 800. Dersom mananvender en økonomisk verdi på et helsetaps-justerte leveår på 1,3 mill. 2018-kroner iht. Helse-direktoratets utkast til veileder Helseeffekter i sam-funnsøkonomiske analyser, får man et anslag påvelferdsgevinsten (verdien av sykdomsbyrdenmålt i helsetapsjusterte leveår) i størrelsesordenén mrd. kroner. Med tilsvarende antagelse som irapporten (Helsedirektoratet, 2016b) om kostholdat sykdomsbyrden utgjør 88 pst., mens helsetje-nestekostnadene utgjør åtte pst. og produksjons-tapet fire pst. av de totale samfunnskostnadene,kan man legge til grunn i underkant av 100 mill.kroner for helsetjenestekostnader og i underkantav 50 mill. kroner for produksjonstap.

Gitt disse forutsetningene, tilsier dettegrovanslaget at det kan bli en mulig samfunnsøko-nomisk gevinst på i størrelsesorden 1,15 mrd. kro-ner på grunn av vektreduksjon på en pst. somfølge av lavere inntak av sukker som følge avavgiften på alkoholfrie drikkevarer, dette fordeltpå sykdomsbyrde (en mrd.), helsetjenestekostna-der (100 mill.) og produksjonstap (50 mill.). Veden reduksjon i forekomsten av overvekt på 0,5 pst.som følge av redusert inntak av sukker vil dissesummene halveres. Disse beregningene er behef-tet med meget stor usikkerhet. Det er for eksem-pel ikke gitt at reduksjonen i helsetapsjusterte


leveår er lineære. Videre er det mulig at vektre-duksjon også påvirker andre risikofaktorer. Avgif-tens størrelse og innvirkning på pris til konsu-

ment vil ha betydning, samt omfang av eventuellgrensehandel.


Kapittel 11

Norsk næringsmiddelindustri og dagligvarehandel

11.1 Næringsmiddelindustrien

Næringsmiddelindustrien er Norges nest størsteindustrigren, og utgjør en viktig del av matverdi-kjeden. Industrien er en stor avtaker av råvarer fralandbruket, fiskeriene og havbruksnæringen.Den står for vel en femdel av industrisysselsettin-gen fordelt på om lag 2 100 bedrifter spredt overhele landet. Næringens relative størrelse når detgjelder sysselsatte i industrien er om lag dobbeltså stor som i Sverige, og det reflekteres også vedat næringsmiddelindustriens bruttoprodukt perinnbygger i Norge er omlag 70 pst. høyere enn iSverige og nesten 40 pst. høyere enn i Danmark.

Som det fremgår av tabell 11.1, har nærings-middelindustrien hatt en forholdsvis stabil syssel-setting i perioden 2009–2016 (som er periodenmed tall i SSBs strukturstatistikk).

Også omsetningen og driftsresultatet viser enstabil utvikling i perioden 2009–2016, og driftsre-sultatet svinger stabilt mellom 6,01 pst. i 2009 til8,05 pst i 2016, se figur 11.1.

Verdiskapingen i den landbaserte nærings-middelindustrien viser en tilsvarende stabil utvik-ling som sysselsetting, omsetning og driftsresulta-tene, se figur 11.2.

Produksjonskapasiteten i den jordbruksba-serte delen av næringsmiddelindustrien er i bety-

Kilde: Statistisk Sentralbyrå

Tabell 11.1 Sysselsatte i landbasert næringsmiddelindustri 2009–2016

År 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Sysselsatte (1 000) 39 855 38 789 38 842 38 775 38 771 39 198 40 015 39 990

Figur 11.1 Omsetning og driftsresultat landbasert næringsmiddelindustri 2009–2016. Mrd. 2016-kroner

Kilde: Statistisk Sentralbyrå, tabell 08596

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Driftsresultat 8,8 11,0 10,4 10,3 9,7 10,4 11,9 13,1Omsetning 145,8 141,4 146,7 149,6 151,6 158,3 165,4 162,7

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200


delig grad dimensjonert med utgangspunkt i til-gang på norskproduserte råvarer og salg til hjem-memarkedet. Med unntak for sjømatindustrien,selger norsk næringsmiddelindustri i hovedsaksine produkter i det norske hjemmemarkedet,selv om det foregår noe merkevarebasert eksportogså innenfor jordbruksbasert næringsmiddelin-dustri.

Norsk næringsmiddelindustri har samtidig fåttøkt konkurranse på hjemmemarkedet. Mensindustriens hjemmemarkedsandel lå på 88,2 pst. i2003, er denne i 2016 på om lag 80 pst.

Innovasjon og utvikling av nye produkter harblitt stadig viktigere innenfor næringsmiddelin-dustrien. Næringsmiddelindustrien er som øvrignorsk industri, avhengig av å ta i bruk ny tekno-logi og satse på stadig mer avanserte produk-sjonsprosesser. Kompetent arbeidskraft blir der-for stadig mer avgjørende også for næringsmiddel-industrien. I dette perspektivet er det en utfor-dring at investeringstakten i næringsmiddelindus-trien ikke viser samme stabile utvikling somsysselsetting, omsetning, driftsresultat og verdi-skaping. Figur 11.3 viser bruttoinvesteringer i land-basert næringsmiddelindustri i årene 2008 til 2018.Figuren viser en nedadgående trend i investe-ringstakten i næringsmiddelindustrien, se stipletlinje i figuren.

Blant bransjene i næringsmiddelindustrien erdrikkevarebransjen og sjokolade- og sukkervare-bransjen. Drikkevarebransjen i Norge, organisertgjennom Bryggeri- og Drikkevareforeningen

(BROD), består av norske produsenter av øl,brus, sider, flaskevann og energidrikker. Forenin-gen har 136 medlemsbedrifter og favner om lag 96pst. av det norske markedet. BRODs statistikkover salg fra produsent til kunde omfatter ogsåbedrifter som ikke er medlemmer av foreningen.For brus gjelder dette Grans Bryggeri, Tine ogRed Bull. Statistikken dekker dermed så godt som100 pst. av markedet.

20 norske aktører oppgir å ha solgt brus i2018, til sammen 460,5 millioner liter. De to stør-ste produsentene, Coca-Cola European PartnersNorge og Ringes (Carlsberg Group), sto for 87,3pst. av volumet. To private label-produsenter,Grans Bryggeri og Pet Pack Drikker, sto for hen-holdsvis 4,5 og 5,1 pst. De resterende 3,1 pst. avvolumet er fordelt på en rekke mindre produsen-ter i ulike fylker: Hordaland (2), Agder (1), Roga-land (3), Vestfold (1), Troms (1), Møre og Roms-dal (1), Akershus (1), Trøndelag (1), Buskerud(1).

Ettersom 17 av de 20 også produserer andredrikker enn brus er det ikke mulig å angi nøyaktigantall årsverk, men oppgaver fra produsenteneanslår at om lag 1 380 årsverk er knyttet til brus.Av dette utgjøres om lag 85 pst. (1 175 årsverk) avCoca- Cola og Ringnes, mens 15 pst. (205 årsverk)er fordelt på de 18 øvrige.

Sjokolade- og sukkervarebransjen produsererom lag 37 000 tonn sjokolade- og sukkervarer iåret (2017). Av dette eksporteres om lag 5 000tonn. Det importeres vel 41 000 tonn. Det totale

Figur 11.2 Verdiskaping i landbasert næringsmiddelindustri 2009–2016. Mrd 2016-kroner

Kilde: Statistisk Sentralbyrå, tabell 08596 Bearbeidingsverdi (faktorpriser)

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 201628,7 30,3 30,4 31,2 30,8 31,3 32,6 33,1

0

5

10

15

20

25

30

35

Verdiskapning


norske forbruket beregnet ut fra Statistisk sentral-byrås tall for produksjon, import og eksport, er påom lag 73 740 tonn eller 14 kg per person. Bereg-net ut fra innbetalt sjokolade- og sukkervareavgiftvar forbruket 69 886 tonn, eller vel 13 kg per per-son.

Sjokoladeindustrien har om lag 750 årsverk.Industrien kjøper 42 mill. liter melk fra om lag 240melkebønder, og løser et omfattende avfallspro-blem for bøndene ved å bruke glukose fra avfalls-poteter. I alt er om lag 2 000 personer (årsverk)avhengige av sjokolade- og sukkervareindustrien.

11.2 Dagligvarehandelen

Handelsnæringen er av stor betydning for norskøkonomi, sysselsetting og verdiskaping. IfølgeStatistisk sentralbyrå sysselsetter varehandelenrundt 376 000 personer (2017), tilsvarende rundt302 000 årsverk. Næringen bidrar til rundt ti pst.av den totale verdiskapingen i Fastlands-Norge,og er inngangsporten til arbeidslivet for mangeunge og er til stede i hele landet.

Handelsnæringen, ofte også omtalt som vare-handelen, er en tjenestenæring som organiserer

logistikken fra vareprodusent til forbruker. Tradi-sjonelt har dette vært organisert gjennom et nett-verk av varelagre og utsalgssteder. Nå handlesvarene stadig oftere fra mobiltelefon og PC ogbringes direkte hjem til konsumenten. Varehande-len omfatter også grossisthandel, herunder distri-busjon av varer til profesjonelle aktører. Næringenbestår av 72 100 virksomheter og er sammensattav store og små aktører, alt fra landsdekkende kje-der til kjøpmannen på hjørnet.

Handelsnæringen gjennomgår store end-ringer, blant annet på grunn av økt digitaliseringog e-handel. Teknologiske endringer griper inn ihele verdikjeden og utfordrer eksisterende forret-ningsmodeller, blant annet som følge av mereffektive logistikkstrukturer og nye muligheter tilå kommunisere med kundene.

Næringen opererte tidligere i stor grad i skjer-mede markeder, men opplever nå mer konkur-ranse fra utenlandske aktører. Med fremvekst avnye forretningsmodeller innebærer dette at dennorske handelsnæringen står overfor flere av desamme utfordringene som mer tradisjonelle, kon-kurranseutsatte næringer. Aktørene må derfor istørre grad enn tidligere omstille seg for å værekonkurransedyktige.

Figur 11.3 Bruttoinvesteringer i landbasert næringsmiddelindustri 2008–2018. Mrd. 2016-kroner

Kilde: Statistisk Sentralbyrå, tabell 09183

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Bruttoinvesteringer

Trend

7,9 6,0 6,8 8,0 7,3 5,3 6,7 5,8 6,4 5,2 5,8

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0


Kapittel 12

Grensehandel, tax free og netthandel

12.1 Innledning

Nordmenns kjøp av varer og tjenester i andre landkan skje på flere måter, for eksempel på dagsturer,på overnattings- og feriereiser og via netthandel.Med begrepet grensehandel menes handel i utlan-det på dagsturer. Netthandel innebærer at kjøperog selger av varer og tjenester har kontakt viainternett. Den totale netthandelen omfatter bådefysiske varer (for eksempel alkoholfrie drikkeva-rer) og tjenester (som spill). Offisiell statistikk omgrensehandel og grensekryssende netthandelmed varer er begrenset.

Statistisk Sentralbyrå har siden 2004 gjennom-ført en kvartalsvis spørreundersøkelse over nord-menns grensehandel av varer og tjenester i utlan-det. Grensehandelsundersøkelsen viser at nord-menn hovedsakelig handler i Sverige og at størstandel skjer i Strømstad. En nærmere beskrivelseav nordmenns grensehandel er gitt i punkt 12.2.3.

Nordmenns handel i utenlandske nettbutikkerbeskrives nærmere i punkt 12.3.

Høsten 2018 la regjeringen frem Meld. St. 9(2018–2019) Handelsnæringen – når kunden alltidhar nett. Handelsnæringen omfatter varehandelenog dekker hele verdikjeden fra vareprodusent tilforbruker. I stortingsmeldingen punkt 6.2 påpe-kes det at et årlig grensehandelsbarometer skalutredes, og at statistikken også skal omfatte gren-sekryssende netthandel med varer og tjenester.

12.2 Grensehandel og tax free

12.2.1 Reisegodsbestemmelsene

Etter tolloven § 5-1 gis det tollfritak ved innførselav reisegods. Tilsvarende fritak gjelder for mer-verdiavgiften og særavgiftene. Det er et vilkår forfritak at varen bare benyttes til personlig formålog at den ikke utnyttes kommersielt.

Nærmere regler og begrensninger er fastsatt itollforskriften §§ 5-1-1 til 5-1-6. Ved opphold i utlan-det på mer enn 24 timer kan det tollfritt innføresvarer til en verdi av 6 000 kroner. Det er også fast-

satt begrensninger med hensyn til mengde alko-hol og tobakksvarer (kvoter).

Ved opphold i utlandet på mindre enn 24 timerer verdigrensen 3 000 kroner. For alkohol ogtobakksvarer gjelder sistnevnte fritak bare forvarer som er kjøpt i beskattet stand i et EØS-land.

For næringsmidlene kjøtt, ost og fôrvarer erdet fastsatt en mengdebegrensning på ti kilo. Forandre næringsmidler er det ingen mengdebe-grensning.

12.2.2 Tax free-ordningen

Med tax free-handel forstås kjøp av ubeskattedevarer på lufthavn, fly og ferger som deretter innfø-res avgiftsfritt i medhold av reisegodsbestemmel-sene. Ordningen var opprinnelig begrunnet medat den var en praktisk tilrettelegging av avgiftsfri-tak ved utførsel. Avgiftsfritak ved utførsel er i trådmed prinsippet om at særavgiftene skal omfattedet innenlandske forbruket og gjelder derfor forsæravgiftene generelt. Fra 1. juli 2005 ble ordnin-gen utvidet slik at den også omfatter kjøp avavgiftsfrie varer ved ankomst til Norge.

Hvilke varer som kan kjøpes på avgiftsfrittutsalg reguleres av tollovens bestemmelser omlagring av ufortollet vare. Etter tolloven kan detlegges inn alkoholholdige drikkevarer, tobakksva-rer, sjokolade- og sukkervarer og parfyme og kos-metikk mv. på tollfritt utsalg på lufthavn. Det erdermed disse varene som kan kjøpes avgiftsfrittpå lufthavnene.

Adgangen til tax free-handel på ferjer avhen-ger av om ferjen går i såkalt lang eller kort rute.På korte ruter er hovedregelen at det bare eradgang til avgiftsfri handel av tobakksvarer, sjoko-lade- og sukkervarer, mens avgiftsfri handel avalkohol, parfyme, kosmetikk og toalettartiklerikke er tillatt. Det kan imidlertid gis unntak, noesom er gjort for ruten mellom Sandefjord ogStrømstad.

De kvoter som gjelder ved innførsel av reise-gods, gjelder tilsvarende ved innførsel av tax free-varer.


EU opphevet sin tax free-ordning for reisermellom EU-land i 1999. I EU gjelder dermedadgangen til å handle tax free kun ved reiser til ogfra tredjeland. Mellom EU-land er kvotene høyefor innførsel av alkohol- og tobakksvarer til egetbruk, men disse omfatter bare varer som erbeskattet i det landet der de er kjøpt.

I Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter ogtoll 2017 kapittel 27 ble det gitt en helhetlig utred-ning av tax free-ordningen. Her fremgår det at detble omsatt avgiftsfrie sukkervarer for 633 mill.kroner på Avinors flyplasser i 2015. I tilleggomsettes slike varer avgiftsfritt på ikke-statligelufthavner, ferger i utlandstrafikk og fly.

12.2.3 Nordmenns grensehandel

Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – nårkunden alltid har nett omtaler grensehandelensbetydning for handelsnæringen i punkt 4.2.4:

«Verdiskapingen og sysselsettingen i norskhandelsnæring påvirkes blant annet av hvormye norske forbrukere handler i utlandet. Sær-avgiftene øker prisen på varer som omsettes iNorge, og kan føre til økt grensehandel. Det erimidlertid også andre faktorer som har betyd-ning for prisforskjellen mellom Norge og utlan-det. Mye av grensehandelen omfatter varersom i liten grad blir ilagt særavgifter, blantannet kjøttvarer og andre matvarer. For slikeprodukter bidrar importvernet på jordbruks-produkter til høyere pris i Norge. I tillegg erkostnadsnivået i Norge gjennomgående høy-ere enn i Sverige. Også faktorer som tilgjenge-lighet og vareutvalg påvirker omfanget av gren-sehandel. Det er for øvrig viktig å huske atgrensehandel ikke er udelt negativt. Grense-handel utvider nordmenns valgmuligheter ogkan dermed være til fordel for forbrukerne.»

Som det fremgår er én viktig driver for grensehan-del prisforskjellen mellom land. I tabell 12.1 sam-menlignes prisnivået på alkoholfrie drikkevarer iNorge og Sverige. Prisnivået er normalisert slik atprisnivået i EU (28 land) er satt til 100 hvert år.Som det fremgår lå det norske prisnivået betyde-lig over det svenske i hele perioden. Siste rad itabellen viser hvor mye høyere prisen er i Norgesammenlignet med Sverige (målt i felles valuta).Av tabellen fremgår det at norsk pris på alkohol-frie drikkevarer i 2017 (185) var nesten 60 pst.høyere enn prisen i Sverige (116). Avgiftsøknin-gen på 40 pst. reelt i Norge i 2018, kan ha økt pris-forskjellen ytterligere. Statistisk sentralbyrå(SSB) har ikke tilsvarende tall for sjokolade- ellersukkervarer.

Dersom man som et eksempel antar at en literbrus koster 20 kroner i Norge, og at drikken er 60pst. dyrere i Norge enn i Sverige, koster tilsva-rende brus 12,50 norske kroner i Sverige. I Norgeer det særavgift på alkoholfrie drikkevarer, grun-navgift på engangsemballasje til drikkevarer ogredusert merverdiavgift (15 pst.). I Sverige er detikke særavgifter på brus, kun redusert merver-diavgift (12 pst.). Figur 12.1 viser prisen på en literbrus brutt ned på særavgifter og merverdiavgift ide to landene. Gjeldende særavgifter for 2019 erlagt til grunn. Gitt antagelsen som ligger til grunnfor sammenligningen, er pris eksklusive avgiftertemmelig lik i Norge og Sverige. Særavgifteneutgjør en betydelig andel av prisen på brus iNorge.

Den viktigste kilden som viser omfanget avnordmenns grensehandel i utlandet, er SSBs kvar-talsvise grensehandelsundersøkelse. Undersøkel-sen omfatter handel av alle lovlige varer og tjenes-ter på dagsturer til utlandet. Den omfatter ikkehandel på overnattings- og ferieturer, og hellerikke netthandel.

1 En prisnivåindeks er et uttrykk for prisnivået i et gitt land, sett i forhold til ett eller flere andre land. Prisnivåindeksen er definert som kjøpekraftsparitet dividert med valutakurs.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 12.1 Prisnivåindeks1 for alkoholfrie drikkevarer i Norge og Sverige 2010–2017. EU (28 land) = 100

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Norge 177 190 194 188 185 181 184 185

Sverige 119 122 121 121 113 113 114 116

Prisforskjell mellom Norge og Sverige 48,7 % 55,7 % 60,3 % 55,4 % 63,7 % 60,2 % 61,4 % 59,5 %


I Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen –når kunden alltid har nett, er det i punkt 6.2.3uttalt følgende om grensehandelen:

«Grensehandelen kan bidra til økt konkur-ranse og effektivitet, som er til fordel for for-

brukerne gjennom lavere priser og bedre vare-utvalg, men grensehandel kan også før til tapav avgiftsinntekter og begrense handlefriheteni avgiftspolitikken på områder hvor avgiftene erbegrunnet ut fra hensynet til helse og miljø (jf.omtalen av særavgifter i kapitel 4). Grensehan-delen gir redusert aktivitet for norsk nærings-middelindustri og handelsnæringen.»

Ifølge SSBs grenshandelsundersøkelse handletnordmenn for 15,7 mrd. kroner på dagsturer tilutlandet i 2018, en økning på 4,1 pst. fra 2017. 95pst. av handelen skjedde i Sverige. Undersøkelsengir ikke informasjon om grensehandel av sjoko-lade- og sukkervarer eller alkoholfrie drikkevarer.SSB understreker at det er betydelig usikkerhetknyttet til kvartalstallene. En bør derfor være var-som med å beskrive grensehandelens utviklingbasert på kvartalstall. Ved å se på samlede tall foren firekvartalsperiode reduseres usikkerheten ianslaget.

Basert på grensehandelsundersøkelsen girfigur 12.2 en oversikt over utviklingen i nord-menns grensehandel med varer og tjenester i peri-oden 2008 til 2018 i løpende kroner (venstre akse ifiguren). Siden 2008 har grensehandelen økt medom lag 6,8 mrd. kroner, noe som utgjør 76 pst. Isamme periode økte detaljhandel i Norge, unntattsalg av motorvogner, med 32 pst. eller 121,7 mrd.kroner. Nivået på grensehandelen tilsvarer om lagtre pst. av detaljhandelen i Norge (unntatt salg avmotorvogner). Dette er vist med heltrukket linje ifiguren (høyre akse).

Figur 12.1 Avgifter og pris på brus i Norge og Sverige i 2019. Kroner per liter1 I beregning av grunnavgift er det lagt til grunn at det dreier

seg om en flaske på én liter

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

Norge Sverige

Kro

ner p

er li

ter

Pris ekskl. avgiftAvgift på alkoholfrie drikkevarer

Grunnavgift på engangsemballasje1

Mva

Figur 12.2 Nordmenns grensehandel i mill. løpende kroner (venstre akse) og som andel av detaljhandel, unntatt salg av motorvogner (høyre akse)

Kilde: Statistisk sentralbyrå og utvalget

0 %

1 %

2 %

3 %

4 %

5 %

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

18 000

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Mill

. kro

ner

Nordmenns grensehandel (venstre akse)Grensehandel som andel av detaljhandel, unntatt salg av motorvogner (høyre akse)


Sist SSB publiserte mer detaljerte anslag forgrensehandel var i 2011 (Statistisk sentralbyrå,2011). SSB fant da at om lag halvparten av grense-handelen (i kroner) gikk til kjøp av mat, mens omlag fem pst. ble brukt på mineralvann. Det frem-går ikke hvor stor andel som ble brukt på sjoko-lade- og sukkervarer. Det finnes ikke informasjonom fordelingen er representativ for dagens gren-sehandel.

Grensehandelsundersøkelsen viser også desti-nasjonene hvor handelen gjennomføres, samt frahvilke norske regioner de som grensehandlerkommer fra. Det fremgår av tabell 12.2 at denklart største destinasjonen for grensehandel i2018 var Strømstad, fulgt av Charlottenberg ogTöcksfors. Tabell 12.3 viser hvor mye forskjelligenorske regioner brukte på grensehandel i 2018,både totalt for hver region og per innbygger i regi-onen. Som ventet er det innbyggerne på Sør-Øst-landet som bruker mest på grensehandel. Regnetper innbygger, er Hedmark og Oppland neststørst.

En annen indikasjon på at det er befolkningeni de grensenære fylkene som grensehandler mest,

fremgår av Virkes rapport Dagligvarehandelen2017, se figur 12.3 som viser dagligvareomsetningper innbygger, fordelt på fylkesnivå. Dagligva-reomsetningen per innbygger var lavest i Østfold,Oslo og Akershus og høyest i Sogn og Fjordane.Variasjonen i dagligvareomsetning per innbyggerkan imidlertid skyldes en rekke andre forhold enngrensehandel. For eksempel kan det tenkes at pri-sene på dagligvarer er lavere i områder som liggernær grensen, slik som Østfold, fordi dagligvarebu-tikkene her i større grad konkurrerer med sven-ske dagligvarebutikker. Innbyggere i Østfold kandermed kjøpe like mye dagligvarer som innbyg-gere i fylker med høyere dagligvareomsetning perinnbygger, men til en lavere pris. Videre kan dettenkes at innbyggere i Oslo og Akershus i størregrad enn innbyggerne i andre fylker benytter segav det brede tilbud av restauranter og take-awaymuligheter i disse områdene, og av den grunnhandler mindre dagligvarer enn innbyggere i fyl-ker med færre muligheter til å spise ute. Forskjel-ler i gjennomsnittlig inntekt mellom fylkene kanogså være en mulig forklaring på noe av variasjo-

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 12.2 Nordmenns grensehandel i 2018 etter destinasjon. Mill. kroner

Strömstad 8 569

Charlottenberg 3 033

Töcksfors 1 013

Sverige ellers 2 349

Andre land 743

Totalt 15 707

Kilde: Statistisk sentralbyrå og utvalget

Tabell 12.3 Beløp brukt på grensehandel i 2018 etter region og per innbygger

Totalt(mill. kroner)

Per innbygger(kroner)

Oslo og Akershus 4 614 3 584

Hedmark og Oppland 1 583 4 092

Sør-Østlandet 6 352 6 354

Agder/Rogaland og Vestlandet 1 145 683

Trøndelag 1 031 2 247

Nord-Norge 982 2 021

Totalt 15 707


nen i dagligvareomsetningen per innbygger mel-lom fylkene.

Norge har en lang grense mot Sverige. IfølgeFriberg og medarbeidere (2018) bor store delerav norske husholdninger mindre enn tre timers

kjøretur fra nærmeste svenske butikk. De finnerat 3,8 pst. av husholdningene bor mindre enn 30minutters kjøretur fra nærmeste svenske butikk,9,6 pst. bor innen 60 minutters kjøretur, mens omlag 40 pst. av husholdningene bor mindre enn 90

Figur 12.3 Fylkesvis dagligvareomsetning per innbygger i 2016. Kroner

Kilde: Hovedorganisasjonen Virke

-

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

Sogn o

g Fjor

dane

Troms

Opplan

d

Nordlan

d

Finnmark

Møre og

Rom

sdal

Hordala

nd

Sør-Trø

ndela

g

Aust-A

gder

Telemark

Nord-T

rønd

elag

Vest-A

gder

Buske

rud

Hedmark

Rogala

nd

Vestfo

ld

Akersh

usOslo

Østfold

Dagligvareomsetning per innbygger Gjennomsnitt Norge

Figur 12.4 Kjøretid og grensehandel

Kilde: Friberg, Steen og Ulsaker (2018)

58 °N

60 °N

62 °N

64 °N

66 °N

68 °N

70 °N

5°E 10°E 15°E 20°E 25°E

Driving duration(minutes)

<6060−9090−180180−300>300

A. Kjøretid

58°N

60°N

62°N

64°N

66°N

68°N

70°N

5°E 10°E 15°E 20°E 25°E

Border shoppers(percentage)

24−3535−5050−6565−8080−92

B. Andel som har vært på grensehandel


minutter unna. Figur 12.4A viser gjennomsnittligkjøretider til nærmeste svenske butikk fra norskefylker. Kjøretider på butikknivå er beregnet franorske butikker til nærmeste svenske butikk. Der-etter er det beregnet gjennomsnittlig kjøretid perkommune på tvers av kommunens butikker. Tilslutt er det beregnet gjennomsnittlig kjøretid påtvers av kommuner per fylke. I figur 12.4B gis enoversikt over prosentvis andel av husholdningenei det enkelte fylket som har vært på grensehandelsiste tolv måneder. Disse tallene indikerer at detikke kun er husholdninger nær grensen somgrensehandler. Det fremgår ikke av tallene hvorofte respondentene har vært på grensehandelsiste året. Tallene er basert på en spørreunder-søkelse gjennomført 22.-27. februar 2018, hvor1009 representative respondenter ble spurt omgrensehandel i Sverige. I samme spørreunder-søkelse ble respondentene spurt om hvilke trevaregrupper de oftest kjøpte mest av på grense-handel. Resultatene er oppsummert i figur 12.5.De mest populære produktene ifølge målingen erkjøtt, og deretter ost, alkoholfrie drikkevarer oggodterier. Hver fjerde respondent oppga alkohol-frie drikkevarer som ett av tre mest populære val-gene, mens hver femte nevnte godterier.

12.2.4 Danskers grensehandel

Skatteministeriet (SKAT) i Danmark gir ut enårlig skatteøkonomisk redegjørelse. Siste rapportble ferdigstilt i juni 2018 og omtaler blant annetutviklingen i grensehandel til og med 2017 (Skat-

teministeriet, 2018). Danskenes totale grensehan-del anslås til om lag 10,5 mrd. danske kroner i2017, rundt en pst. av samlet private forbruk. Irapporten er alle beløp regnet om til 2018-priserved hjelp av utviklingen i konsumprisindeksen.

Den tradisjonelle grensehandelen defineressom danske forbrukeres innkjøp i utlandet medmål om å ta med varen hjem til Danmark. I mot-setning til grensehandelsstatistikken til SSB (somkun omfatter dagsturer til utlandet), inkludererman i Danmark også handel på ferieturer dersomvaren tas med hjem og ikke forbrukes på selveferieturen. Kjøp av tjenester som for eksempeltannlege og bilreparasjon, inkluderes i grensehan-delstallene.

Av total grensehandel på 10,5 mrd. danskekroner i 2017, antas det at handel av nytelsesmid-ler (øl, sigaretter, brus mv) utgjorde rundt 3,5mrd. danske kroner. Det resterende var handel avandre varer, som klær, bil-, bolig- og fritidsutstyr,matvarer mv. Fordelingen av grensehandel avnytelsesmiddel i 2017 er vist i figur 12.6. Det ervarekategoriene øl, sjokolade og godterier ogmineralvann som står for den største andelen avhandelen av slik varer.

SKAT antar at grensehandelen har vært fal-lende over tid. Det gjelder både nytelsesmidler ogandre varer. Tabell 12.4 viser grensehandel avnytelsesmidler i årene 2011–2017. Grensehandelav nytelsesmidler antas å være ned fra et gjen-nomsnittsnivå på rundt fem mrd. danske kronerpå 2000-tallet (fremgår ikke av tabellen) til om lag

Figur 12.5 Topp produktkategorier for Nordmenns grensehandel. Prosent

Kilde: Friberg, Steen og Ulsaker (2018)

3.23.94

5.15.25.76.16.9

9.410.3

1719.7

26.329.8

67.8

0 20 40 60 80Percent

Soaps and detergentsCoffee and tea

Fresh bakeryFruit and vegetables

Vegan and organicTobacco

Dairy productsFlour and grain

Canned and processedSpreads

Alcoholic beveragesSweets

SodaCheese

Meat


3,5 mrd. kroner i 2017. SKAT gjør imidlertid opp-merksom på at de byttet dataleverandør i 2016,noe som innebærer at tallene for 2016 og 2017ikke er direkte sammenlignbare med årene før.De vurderer det slik at tallene for utviklingen igrensehandel av nytelsesmidler ikke i vesentligomfang påvirkes av bytte av dataleverandør.

SKAT bemerker at det ikke kan vises til enenkelt forklaring på fallet i grensehandelen avnytelsesmidler de siste årene. Siden reduksjonenav øl- og brusavgiftene i juli 2013 og avskaffelsenav brusavgiften i januar 2014 er det ikke gjennom-ført avgiftslettelser for nytelsesmidler i Danmark

som kan forklare nedgangen. Realverdien avavgiftene har likevel falt i perioden, fordi avgifteneikke har blitt prisjustert.

SKAT påpeker at fallet i grensehandelen avnytelsesmidler også kan skyldes at priser og avgif-ter har steget i utlandet, noe som har redusert denøkonomiske besparelsen ved grensehandel. Detvises også til at det kan være andre årsaker tilendringer i grensehandelen enn avgifts- og pris-forskjeller, for eksempel nye reisemønstre.

12.3 Netthandel

12.3.1 Innledning

Når det gjelder omfanget av netthandel av sjoko-lade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer,foreligger det ikke statistikk og det synes hellerikke å foreligge andre utredninger om dette. Deter imidlertid ikke urimelig å anta at kjøp av slikevarer fra utenlandske nettbutikker har økt i 2018.

I henhold til regjeringens politiske plattform(Granavolden-erklæringen) skal adgangen tilavgiftsfri import avvikles i 2020. Det antas at dettevil redusere handelen av sjokolade- og sukkerva-rer og alkoholfrie drikkevarer fra utenlandskenettbutikker.

12.3.2 Varer av mindre verdi (350-kronersgrensen)

12.3.2.1 Gjeldende rett

Hovedregelen er at det skal betales toll og avgifterved innførsel av alle varer til Norge. Det er imid-lertid fritak for forsendelser av varer fra utlandet

Figur 12.6 Fordeling av danskers grensehandel av nytelsesmidler i 2017

Kilde: Skatteministeriet, Danmark

20 %

13 %

10 %

3 %16 %

18 %

20 %

Øl VinBrennevin RusbrusSigaretter og røyketobakk MineralvannSjokolade og godterier

Kilde: Skatteministeriet, Danmark

Tabell 12.4 Danskers grensehandel av nytelsesmidler 2011–2017. Mrd. danske 2018-kroner

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017Endring

2016–2017

Øl 1 180 1 355 1 075 960 750 805 695 -110

Vin 570 710 580 475 565 545 460 -85

Brennevin 435 460 440 375 305 410 345 -65

Rusbrus og sider 125 140 130 80 100 115 105 -10

Sigaretter 725 765 815 580 480 390 340 -50

Røyketobakk 195 225 230 275 295 225 210 -15

Mineralvann 1 005 1 115 1 005 955 790 760 615 -145

Sjokolade og godterier 545 640 710 670 780 830 690 -140

I alt 4 780 5 410 4 985 4 370 4 065 4 080 3 460 -620


dersom verdien er under 350 kroner inkludertfrakt- og forsikringskostnader. Fritaket er ikkebegrenset til å gjelde varer til privatpersoner.

Det er få vareslag som ilegges toll og særavgif-ter. Fritaket har dermed i utgangpunktet størstbetydning ved at det gis fritak for merverdiavgiftved innførsel av varer av mindre verdi. For sjoko-lade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarerskal det imidlertid betales særavgifter, og fritaketfår dermed direkte betydning for disse varene vedat de kan innføres avgiftsfritt. Fritaket gjelder ikkefor alkoholholdige produkter og tobakksvarer.

Næringsdrivende som omsetter varer i Norge,må beregne og betale merverdiavgift av all omset-ning her i landet, også for varer av mindre verdi.Fritaket innebærer dermed en forskjellsbehand-ling ved at den norske handelsnæringen må betalemerverdiavgift og særavgifter på varer de selger iNorge, mens utenlandske nettbutikker kanomsette tilsvarende varer til norske forbrukereuten avgifter. Forskjellsbehandlingen er særligsterk for varer som er omfattet av særavgifter, foreksempel sjokolade- og sukkervarer og alkohol-frie drikkevarer.

Merverdiavgift ved internasjonal handel byg-ger på destinasjonsprinsippet slik at det er landethvor forbrukeren er hjemmehørende som harbeskatningsretten ved slik handel. Varer som utfø-res fra for eksemplet Sverige til Norge er derforikke merverdiavgiftspliktig i Sverige. Når det gisfritak også ved innførsel til Norge betyr dette atvarene verken avgiftsberegnes i Norge eller iavsenderlandet.

Fritaket medfører et provenytap for staten,men innebærer en fordel for norske forbrukeresom kan kjøpe småvarer fra utlandet avgiftsfritt.

Ved netthandel må det trekkes en grense mel-lom omsetning i og til Norge, se punkt 12.3.3.

12.3.2.2 Utviklingen i andre land

EU har et tilsvarende merverdiavgiftsfritak forsmåforsendelser som Norge. Medlemslandenekan likevel velge å legge merverdiavgift på innfør-sel av alle varer uansett verdi. Merverdiavgiftsfri-taket i EU er vedtatt avviklet fra 2021. Dette inne-bærer at en selger som sender varer til EU fratredjeland (for eksempel fra Norge) må betalemerverdiavgift i EU for alle varer uansett verdi.Fra samme tidspunkt vil EU innføre forenkledefortollingsrutiner for å effektivisere denne hande-len. De nærmere detaljer om dette er ikke klare.

Australia innførte 1. juli 2018 avgiftsplikt fraførste krone ved varesendelser inn til landet. Ord-ningen gjennomføres ved at selgere og plattfor-

mer som har en samlet omsetning til australskeforbrukere over en viss grense, skal registrereseg i Australia og forhåndsdeklarere varene før desendes. Australske myndigheter utsteder en fak-tura for merverdiavgift som selger/plattform måbetale. Australia er det første landet i OECD somhar innført et slikt system.

12.3.2.3 Nærmere om handel av varer fra utlandet med verdi under 350 kroner

Handel av sjokolade, sukkervarer og alkoholfriedrikkevarer fra utenlandske nettbutikker omfatteri første rekke varesendinger med verdi under 350kroner. Varer som sendes fra utlandet til mottakeri Norge og som har verdi under 350 kroner, er fri-tatt for deklareringsplikt. Dette innebærer at slikeforsendelser ikke registreres hos tollmyndighe-tene og det finnes derfor ikke statistikk som viseromfanget av denne handelen.

Statistisk sentralbyrå (SSB) (2018) har forsøktå anslå omfanget av handel av varer med verdiunder 350-kroner fra utenlandske nettbutikkerved hjelp av data fra selskaper som utsteder beta-lingskort. Basert på kortdata estimerer SSB ver-dien av nordmenns totale innførsel av varer frautenlandske nettbutikker. SSB trekker så fraantatt import av varer med verdi over den avgifts-frie grensen på 350 kroner. Dermed sitter SSBigjen med et anslag over personers (husholdnin-gers) import av varer under den avgiftsfrie gren-sen. Ved hjelp av denne beregningsmetoden ansloSSB at kjøp av varer med verdi under 350 kronerutgjorde 18,4 mrd. kroner i 2017. SSB påpeker attallene er heftet med stor usikkerhet, men at detmed rimelighet kan konstateres at denne hande-len har økt betraktelig de siste årene. MetodenSSB anvender har en svakhet i at det ikke er klarthva som faktisk inngår i det endelige anslaget forvarer med lav verdi. SSB understreker da også atdet av ulike årsaker er stor usikkerhet i metodensom er benyttet i utnyttelsen av betalingstalleneog at resultatene kan bli gjenstand for revisjon.

I 2018 kom det to rapporter med anslag påomfanget av handel med varer som har verdiunder 350-kroner. I den ene rapporten fra OsloEconomics (2018), som ble utarbeidet på oppdragfra Posten Norge, anslår Oslo Economics at detble innført 33 mill. pakker med verdi under 350kroner i 2017 og at verdien av denne handelenutgjorde rundt 2,5 mrd. kroner. Basert på stikk-prøver foretatt av Posten, antas det i beregningenat 82 pst. av varesendingene i gjennomsnitt har enverdi under 100 kroner. Hva man velger å anta omgjennomsnittlig vareverdi, får stor betydning for


resultatet. Ifølge Posten ble det innført færre pak-ker med lav verdi i 2018 enn året før.

I den andre rapporten fra Menon Economics(2018), utarbeidet på oppdrag fra Virke Handel,Handel og Kontor, NHO Service og Handel, NHOMat og Drikke og Norsk Nærings- og nytelses-middelarbeiderforbund, anslo Menon Economicsverdien av netthandelsimport av varer med verdiunder 350 kroner til om lag 4,1 mrd. kroner i 2017.Menon Economics legger til grunn samme antallpakker som Oslo Economics, men har valgt enhøyere gjennomsnittlig vareverdi.

12.3.3 Registreringsplikt i Norge for utenlandske næringsdrivende

Nettsalg fra utlandet til en norsk forbruker utløserikke registreringsplikt for den utenlandske selge-

ren. Dersom omsetningen må anses foretatt iNorge, skal den utenlandske næringsdrivenderegistrere seg i Merverdiavgiftsregisteret ogkreve inn merverdiavgift på omsetningen når denoverstiger 50 000 kroner i løpet av en periode påtolv måneder. Om det er foretatt salg til Norgeeller salg i Norge, kan være vanskelig å avgjøre.Det må foretas en konkret helhetsvurdering derdet avgjørende er om det foreligger tilstrekkeligtilknytning mellom omsetningen og Norge, jf. Rt.2006 side 364 (Ifi-OY-dommen).


Kapittel 13

Forbruker- og folkehelserelaterte virkninger

13.1 Virkninger på forbruket

Når en vare omfattes av avgift, er det viktig å vitebåde hvordan produsenter og forhandlere reage-rer, men også hvordan forbrukerne reagerer påeventuelle prisendringer som følger av avgiftsend-ringen. Det er forbrukerens reaksjon som bestem-mer hvor stor helseeffekten av en avgift er, samtpotensiell endring i grensehandel. Den samledeeffekten er også betinget av hvor stor del av avgif-ten som overveltes på forbrukeren og hvilkeneffekt endringen har for statens inntekter, konse-kvenser for næringslivet mv.1

13.1.1 Priselastisiteter

Priselastisitet er et mål på hvor sterkt forbrukerenreagerer på prisendringer. Egenpriselastisitetener et mål på hvor mye forbruket av et produktendres når prisen på produktet øker eller reduse-res, dvs. den prosentvise endringen i forbruket avproduktet dersom prisen på produktet endresmed én pst. Hvis priselastisiteten er større enn én,kalles etterspørselen elastisk. Dersom priselastisi-teten er under én, er etterspørselen uelastisk.

Egenpriselastisiteten på de fleste varer er nega-tiv. Det innebærer at dersom prisen går opp, gåretterspørselen ned (og omvendt). Hvis et produkthar høy priselastisitet, vil en avgift føre til storetterspørselsendring, men en liten inntekt til sta-ten. Omvendt gjelder hvis et produkt har lav pris-elastisitet. Da vil en avgift gi liten endring i etter-spørselen og en stor inntekt til staten. Sistnevnteer ofte tilfelle med produkter der det er få alternati-ver til det avgiftsbelagte produkt og/eller noenform for avhengighet eller vanedannelse i forbru-ket. Sigaretter er et eksempel på et slikt produkt.

Krysspriselastisitet er et mål på hvor myeetterspørsel etter et produkt endres når prisen på

andre produkter endres, dvs. den prosentvise end-ring i etterspørselen etter et produkt som følge avén pst. endring i prisen på et annet produkt. Hviskrysspriselastisiteten er positiv er det snakk om etsubstitutt, dvs. et produkt som brukes i stedet fordet nevnte produktet. Hvis krysspriselastisitetener negativ, er det en komplementær vare, dvs. envare som brukes sammen med det nevnte produk-tet. Et klassisk eksempel på komplementære pro-dukter er gin og tonic, mens for eksempel brusuten sukker eller vann ofte vil være et substituttfor brus med sukker.

Effekten av en prisendring kan deles i to, ensubstitusjonseffekt og en inntektseffekt. Substitu-sjonseffekten betyr at en økning (reduksjon) i pri-sen på et produkt gjør det relativt dyrere (billigere)sammenlignet med andre produkter. Inntekts-effekten refererer til effekten som oppstår somfølge av en prisøkning (reduksjon) som reduserer(øker) forbrukerens disponible inntekt. Dersomforbrukeren kjøper samme mengde av en vareetter en prisøkning (prisfall) som før endringen,vil forbrukeren ha mindre (mer) igjen til annetforbruk. Inntektseffekten kan dermed påvirke for-bruket av andre varer som ikke er direkte berørtav en avgift, og som heller ikke er substituttereller komplementære til den aktuelle varen. Hvisfor eksempel frukt og grønnsaker subsidieres vedreduksjon i merverdiavgiftssatsen, vil forbruke-ren føle seg relativt rikere enn før. Forbrukerenkan velge å bruke de ekstra pengene som blir til-gjengelig på å kjøpe mer frukt og grønnsaker,men kan også velge å kjøpe mer av andre typermatvarer som ikke nødvendigvis er sunne. Stør-relsen og fortegnet på substituasjonseffektensamt inntektseffekten har stor betydning for hel-seeffekten av avgifter og subsidier. Størrelsen påsubstitusjons- og inntektseffekten bestemmes avforbrukerens preferanser samt de relative pri-sene.

Jo flere nære substitutter det er til et produktsom får en prisendring, jo mer elastisk vil forbru-ket være (Andreyeva et al., 2010; Gallet, 2010).Dersom for eksempel brus med tilsatt sukker ileg-

1 Selv om medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk ogMulstad ikke betviler analysene og konklusjonene i de stu-diene det henvises i kapittel 13, tar disse medlemmene for-behold om at utvalget ikke har foretatt noen selvstendigvurdering av disse studiene.


ges en avgift, kan den lett erstattes av sukkerfribrus, og substitusjonen (og dermed elastisiteten)kan være betydelig. På den annen side, hvis alletyper søte drikker pålegges en avgift, kan potensi-alet for substitusjon være begrenset. Den samledevirkningen på etterspørselen avhenger derfor avhvor nødvendig forbrukeren mener at søte drik-kevarer er.

Effekten på etterspørselen etter matvarer somfølge av for eksempel en avgift, avhenger også avom produktene oppfattes som nødvendighetsgo-der eller luksusvarer. I de fleste tilfeller er etter-spørselen etter basis mat og drikkevarer somkjøtt, kornprodukter mv., uelastisk (dvs. at forbru-kere reagerer lite på prisendringer). Hvis manønsker å endre forbruket av slike varer ut fra ethelseformål, må en eventuell avgift være høy noktil å redusere forbruket av de avgiftslagte produk-tene i et omfang som vil gi meningsfylte helseef-fekter. Gustavsen og Ricksersten (2013) finner foreksempel i en studie gjennomført i Norge høy pri-selastisitet på luksusvarer som brus, juice, søtsa-ker og iskrem på henholdsvis -1,6, -1,6, -1,6 og-2,7, mens egenpriselastisiteten for mer nødven-dige varer som frukt, grønnsaker, melk, kjøtt ogfisk er på henholdsvis -0,6, -0,6, -0,2, -1,1 og -0,8.Dette er i tråd med litteraturgjennomganger fraandre land hvor næringsmidler viser å ha en gene-rell uelastisk etterspørsel (Green et al., 2013), ogmer luksuspregede næringsmidler som mat somspises ute, leskedrikk, juice og kjøtt er de mestpriselastiske (Andreyeva et al., 2010).

Elastisitet er ofte mindre på kort enn på langsikt, da det over tid er lettere å endre atferd, finnealternativer og bytte vaner. Et eksempel kan værehvis prisen på kjøtt stiger mer enn prisen på andrematvarer. Matvaner, som å spise kjøtt, er etablertover mange år og kan ta lang tid å forandre. Menhvis prisen på kjøtt er vedvarende høy, vil forbru-keren etter hvert se etter substitutter for kjøtt.Etter en prisendring vil derfor etterspørselselasti-siteten ofte være høyere på lang sikt enn på kortsikt. Dette kan forklare at Colchero et al. (2017)finner en sterkere effekt av avgiften på brus iMexico to år etter endringen enn umiddelbartetter at avgiften ble innført.

Priselastisiteter for brus

Som nevnt over avhenger priselastisiteter aveksterne faktorer, som for eksempel matvaner ogomfanget av substitutter. Hvordan forbruket avbrus i Norge vil påvirkes av endring i en avgift,kan best vurderes ved bruk av elastisiteter fraNorge eller andre sammenlignbare land. Gustav-

sen og Rickertsen (2014) rapporterer priselastisi-teter for melk på -0,6, på brus på -1,3 og -0,9 forannen leskedrikk i Norge. Melk er funnet å ikkevære en erstatning for brus, mens det er en kryss-priselastisitet på 0,1 mellom brus og annen leske-drikk. Dette er i tråd med danske data hvor Adamog Smed (2012) finner en priselastisitet på brus på-1,2. De finner også at melk og andre alkoholfriedrikkevarer er substitutter. En lang rekke studierfra andre land har rapportert at sukkersøtetdrikke erstattes med vann, lettbrus, konsentrertsukkersøtet drikke, fruktjuice, te og kaffe (Back-holer et al., 2016; Silver et al., 2017; Cabrera Esco-bar et al., 2013; Hyseni et al., 2017). Det er altså engenerell trend på tvers av land at andre leskedrik-ker er et substitutt for brus.

I de fleste land, uansett inntektsnivå, finnes deten priselastisitiet for brus på litt over én. Foreksempel finner en litteraturgjennomgang ogmeta-analyse av studier gjort i USA en priselastisi-tet på -1,2, men med høyere elastisitet jo flere sub-stitutter det var til den drikkevaren som bleavgiftsbelagt (Powell et al., 2013). Dharmasena ogCapps (2012) estimerer en relativt høy priselastisi-tet på -1,3 og Grogger et al. (2017) har estimertpriselastisiteter på mellom -1,0 og -1,3. ForMexico, Ecuador og Chile er det estimert priselas-tisitet på henholdsvis -1,1, -1,2 og -1,4 (Cochero etal., 2015; Guerrero-Lopez et al., 2017; Paraje,2016).

Priselastisiteter for sjokolade- og sukkervarer

Mens det finnes en del litteratur om priselastisitetfor brus, er antallet artikler som estimerer pris-elastisitet på sjokolade- og sukkervarer og andrematvarer færre. Gustavsen og Rickertsen (2013)har i en studie i Norge anslått effekten av endretmerverdiavgift på etterspørsel etter forskjelligetyper matvarer. I denne sammenheng har de esti-mert priselastisitet for ulike typer matvarer, foreksempel brus, søtsaker og iskrem. De finneregenpriselastisiteter på henholdsvis -1,6 for brus,-1,6 for juice -1,6 for søtsaker og -2,7 for iskrem.Til sammenligning finner Cornelsen og medarbei-dere (2015) i litteraturgjennomgang en priselasti-sitet på søtsaker på -0,6 i høyinntektsland. Denlavere priselasisiteten på søtsaker rapportert her,skyldes trolig at de beregner priselastisiteter forsukkervarer som et enkeltprodukt og ikke disag-gregert som i Gustavsen og Rickertsen (2013).Cornelsen og medarbeidere (2015) rapporterteogså at en prisøkning på søtsaker reduserte for-bruket av søtsaker, men resulterte i en økning i deandre matvaregruppene (frukt og grønnsaker,


kjøtt, fisk, melkeprodukter, kornprodukter) unn-tatt fett og oljer. Forbruket av de andre matvare-gruppene økte med til sammen tre pst. Når deestimerte energiinntaket fra nedgangen i søtsa-kinntaket fant de at halvparten av energien bleerstattet med energi fra kornprodukter, melkepro-dukter, frukt og grønnsaker. Dette mønsteret fin-nes også i litteraturgjennomganger fra andre land,for eksempel Andreyeva og medarbeidere (2010),som imidlertid understreker at det i den samledegruppen søtsaker, sukkerprodukter (marmelademv.) og drikkevarer med tilsatt sukker er det søtetdrikke som er mest elastisk, mens sukkerproduk-ter og søtsaker er relativt uelastisk.

13.1.2 Storforbruk mot lavforbruk

Når man vurderer helseeffekter av en avgift, erdet viktig å sammenligne effektene for storforbru-kere med de som har et begrenset forbruk av dematvarene som skal beskattes. For det første vilhelsekonsekvensene av forbruket av en matvareavhenge av bruken (spesielt hvis der er snakk omoverforbruk), og for det andre kan det være bety-delige forskjeller i atferden for de to typer forbru-kere.

For storforbrukere kan det for enkelte typermatvarer være en mulig vanedannelse eller avhen-gighet av forbruket av det aktuelle produktet. Detantas derfor ofte at priselastisiteten til forbrukeremed begrenset konsum vil være større enn forstorforbrukere, mens den absolutte effekten kanvære både større og mindre. I tilfeller der det ikkeer noen form for vanedannelse kan motsatt effektgjelde, ettersom en avgift vil ha større budsjett-messige konsekvenser for storforbrukere.Gustavsen og Rickertsen (2013) har estimerteffekten av en økning i merverdiavgiften fra 14 til25 pst. for brus, søtsaker og iskrem, samt for fjer-ning av merverdiavgift for fersk frukt, grønnsakerog fisk. Undersøkelsen er gjort på grunnlag avnorske data. Effektene ble sammenlignet for uliketyper forbrukere (storforbrukere mot lavforbru-kere). De viser at endringer i merverdiavgiften ermer effektive for å redusere kjøp av usunne mat-varer i husholdninger med høyt forbruk avusunne matvarer, enn å fjerne merverdiavgift for åfå husholdninger som kun spiser litt sunn mat til åspise mer. Mens etterspørselen etter brus er pri-selastisk (over én) for både stor-, mellomstor- oglavforbrukere, er priselastisiteten større i delavere kvartilene (lavforbrukere) enn de høyerekvartilene (store forbrukere). Dette tyder på atlavforbrukere er mer prisfølsomme enn hushold-ninger med høyt forbruk. For eksempel vil én pst.

økning i prisen på søtsaker bety en reduksjon påom lag 2,5 pst. i 0,25 kvartil (dvs. blant de 25 pst.med lavest forbruk), 1,6 pst. ved medianen, menbare 1,1 pst. i 0,75 kvartil. I absolutte tall kan imid-lertid forbruksendringen være større, fordi 1,1pst. reduksjon av et svært høyt forbruk kan værestørre enn 2,5 pst. reduksjon av et noe mindre for-bruk. Elastisitetsforskjellen mellom 0,25 og 0,75kvartil er større for usunne matvarer enn forsunne. Det vil si at den høyere prisfølsomhetensom er funnet for lavforbrukere, gjelder mest forusunne matvarer.

Gustavsen og Rickertsen (2011) har også esti-mert elastisitet for brus for forskjellige kvartiler(storforbrukere mot lavforbrukere) og finner atpriselastisiteten er høyest for lavforbrukere, slikat en endring i merverdiavgift fra 13 til 25 pst. vilgi den største prosentvise endringen for forbru-kere med lavt- eller mellomstort forbruk, mensden absolutte effekten er høyest blant storforbru-kere. Lavforbrukere vil redusere forbruket medom lag fem liter årlig, mens reduksjonen er nesten20 liter blant storforbrukere. Taillie et al. (2017)analyserer effekten av Mexicos avgift på junkfoodmed en åtte pst. økning i prisen på fire forskjelligetyper husholdninger; de usunne, storforbrukere,lavforbrukere og de sunne. Den gjennomsnittligeresponsen på avgiften var en nedgang i forbruketpå seks pst. Denne effekten varierer mellom grup-pen som allerede spiste sunt før avgiften ble intro-dusert og som ikke reagerte på den, og gruppensom spiste veldig usunt hvor forbruket falt med12,3 pst. De to mellomgruppene som lå mellomsunt og usunt hadde en nedgang på henholdsvis5,3 og 4,4 pst.

13.1.3 Sosiodemografiske karakteristika

Normalt skal avgifter utformes slik at avgiftssat-sen korrigerer for mulige internaliteter og ekster-naliteter for den marginale forbrukeren, se punkt3.3. I denne betraktningen tas det imidlertid ikkehøyde for at forbrukerne har forskjellig marginalnytte av inntekt. Det er en forskjell i hvor storgrad forbrukeren påvirkes av inntektseffekten.For eksempel er forbruk av sigaretter og sukker-holdige drikker forholdsvis større i lavinntekts-husholdninger enn i høyinntektshusholdninger.Derfor brukes argumenter om at avgifter erregressive som et argument mot å innføre avgif-ter, ettersom personer med lav inntekt betaler enrelativt større del av avgiften.

Lockwood og Taubinsky (2017) hevder at der-som disse observerte forskjellene i forbruket avavgiftspliktige varer er drevet av en inntektseffekt


og ikke forskjell i preferansene, kan det kompen-seres for en mulig regressiv effekt av avgiftergjennom en progressiv gjenanvendelse av inntek-tene. Det vil si at statens inntekter fra avgifter kanbrukes til å finansiere progressive initiativ ogoverføringer til lavinntektsforbrukere. Denne til-nærmingen støttes av Verdens helseorganisasjonsom en mulig måte å unngå regressive effekter avavgifter på (WHO, 2016). Det argumenteres ogsåofte for at de positive helseeffektene av en avgiftvil være større for lavinntektshusholdninger fordide på grunn av et strammere budsjett vil væremer prisfølsomme og dermed også ofte ha størreatferdsendring som følge av endrede priser. Deter størrelsen på priselastisiteten som bestemmerden relative betydningen av den potensielt størrehelseeffekten for lavinntektshusholdninger i for-hold til den negative effekten av en mulig økono-misk regressivitet av en avgift.

Når priselastisiteten er lavere for lavinntekts-husholdninger enn for høyinntektshusholdninger,vil avgiften ha liten virkning på atferd og den hel-semessige effekten vil være liten i forhold til denregressive effekten. Omvendt dominerer de hel-semessige fordelene når elastisiteten er høyerefor lavinntektshusholdninger i forhold til høyinn-tektshusholdninger (Lockwood og Taubinsky,2017). Dette skyldes at jo større prosentandel avinntekten forbrukeren bruker på et produkt, jomer elastisk er etterspørselen. Men betydningenav et gitt produkt i husholdningsbudsjettet, avhen-ger i hvert fall delvis av størrelsen på selve bud-sjettet. Når for eksempel inntektene øker, reduse-res gradvis andelen av inntektene som brukes påmatvarer. Hvis matprisen øker vil således lavinn-tektshusholdninger bli tvunget til å begrense sittforbruk av matvarer mer drastisk enn høyinn-tektshusholdninger, som bruker en mindre pro-sentandel av inntektene på matvarer. Dermed erpriselastisiteten i etterspørselen etter matvarersannsynligvis høyere for lavinntekts- enn for høy-inntektshusholdninger. I de aller fleste tilfeller vilman finne høyere priselastisiteter for lavinntekts-husholdninger enn for høyinntektshusholdninger(Green et al., 2013; Mhurchu et al., 2013). Smed etal., (2007) finner for eksempel en større og merpositiv helseeffekt av ulike avgiftsscenarier forlavere sosiale klasser med lavere inntekt, sam-menlignet med høyere sosiale klasser som harhøyere inntekt. Også substitusjonseffekter varie-rer mellom husholdninger. Sukkersøtet drikkehar blitt rapportert erstattet med skummet melk,flaskevann eller juice hos høyinntektshusholdnin-ger, mens lavinntektshusholdninger erstatter suk-kersøtet drikke med juice (Backholer et al., 2016).

13.1.4 Avgiftsomfangets betydning for substitusjon mot andre produkter

13.1.4.1 Generelt

Størrelse og fortegn på henholdsvis inntekts- ogsubstitusjonseffekter som følge av en prisendring,har stor effekt på atferden og i siste instans om enavgift bidrar til et sunnere kosthold. Dette eravhengig av om forbrukeren kan endre atferd,noe som er betinget av kunnskap om forholdetmellom helse og kosthold, men også for eksempelpreferanser for ulike typer mat, vaner og evne til ålage mat. Endret atferd avhenger også av i hvorstor grad det er egnede substitutter for det avgifts-lagte produktet.

Hvis forbrukeren ikke klarer å endre atferd,kan inntektseffekten være dominerende og for-brukerne kan kompensere for fallet i realinntektved å ikke bare redusere mengden kjøpt av denavgiftslagte matvaren (den usunne maten), menogså redusere etterspørselen etter andre produk-ter (for eksempel sunn mat). Hvis for eksempelalle usunne matvarer ilegges en avgift, og forbru-keren av en eller annen grunn ikke klarer ellerønsker å endre atferd, kan høyere priser somfølge av avgiftsendringene gi et større press påhusholdningsbudsjettene. Dette kan føre til laverekjøp og forbruk av både sunne og usunne matva-rer, fordi den samme handlekurven nå koster merenn før.

Det er derfor viktig å vurdere referanse-systemet (avgiftsomfanget) når en vare avgiftsleg-ges for å sikre at det finnes gode og sunne alterna-tiver til det avgiftspliktige produktet. Dette er spe-sielt viktig når man tar i betraktning at forbruke-ren i forbindelse med en avgift kan velge å erstattedet avgiftslagte produktet med et billigere alterna-tiv med samme ernæringsmessige innhold, kjøpeproduktet i en billigbutikk fremfor en dyrerebutikk eller kjøpe varen på grensehandel. Detønskede helsemessige resultatet vil bare oppnåsdersom sunnere erstatninger for det beskattedeproduktet, er rimelig og tilgjengelig, for eksempelhvis smør er avgiftspliktig og enkelt og billig kanerstattes med et produkt med et lavere fettinn-hold. Et annet eksempel kan være hvis sukkerhol-dige drikkevarer avgiftslegges og drikkevann ertilgjengelig.

Substitusjonseffekter kan ha både negative ogpositive virkninger, for eksempel kan en skatt påsukkersøtet drikke reduserer inntak av mat somofte inntas sammen med sukkersøtet drikke. Sub-stitusjonseffekter kan også føre til inntak av varermed tilnærmet lik helseeffekt. Til tross for substi-tusjonseffekter mot andre drikkevarer har det


likevel i noen studier blitt rapportert en generellreduksjon i energiinntaket fra drikke på grunn avavgiften.

Kartlegging av substitusjonsmuligheter ogatferd i det enkelte land er derfor et viktig temafor å bestemme den generelle helseeffekten avulike avgifter. Hvis det er mange nære og sunneresubstitutter tilgjengelig, forventes virkningen avhelseavgiften å være stor. På den annen side, hvisdet er nære, men usunne erstatninger som ikke eravgiftslagt, kan effektene forventes å være min-dre. Dersom det ikke finnes noen sunne substitut-ter, kan forbrukere ende opp med økte samledematkostnader på grunn av avgiften uten noen gun-stig helseeffekt.

13.1.4.2 Betydning av valg av referansesystem

Fordi forbrukerens substitusjonsatferd er så vik-tig for helseeffekten av en avgift, er det av storbetydning at referansesystemet (avgiftsomfan-get) er valgt slik at uønsket substitusjon begren-ses. For eksempel kan et smalt referansesysteminnen en subkategori av en produktgruppe, skapesubstitusjoner innenfor produktgruppen som ikkeville oppstå hvis produktgruppen ble avgiftslagtbredere. Hvis brus blir avgiftslagt, men ingenandre drikker som inneholder sukker, kan detvære vanskelig å unngå en substitusjon av brus tildisse drikkene. Hvis alle drikkevarer i stedet blebeskattet etter sukkerinnholdet, vil man i størregrad kunne sikre substitusjon mot sunnere alter-nativer. Disse substitusjonsmønstrene vil varierefra land til land, avhengig av tilgjengelige drikke-varer og befolkningens preferanser og vaner. Detkan også være forskjeller mellom forskjelligebefolkningsgrupper. Derfor bør substitusjonskart-legging fortrinnsvis utføres for forskjellige befolk-ningsgrupper, med både høyt og lavt forbruk, dasubstitusjonsmønstre kan variere mellom gruppermed forskjellig økonomisk, sosial og kulturellbakgrunn og forskjellige vaner. Den totale helse-effekten av en avgift vil avhenge av hvordan for-skjellige befolkningsgrupper reagerer.

En ulempe ved å avgiftslegge ett næringsstoffkan for eksempel være at matvarer med høy andelmettet fett reformuleres til en matvare som får enhøyere andel sukker og salt. Thow og medarbei-derne (2014) evaluerte seks studier fra forskjel-lige land som hadde avgift på fett, sukker og salt(næringsstoff). Kun én av disse seks studiene eva-luerte substitusjonseffekter og rapporterte atfokus på et enkelt næringsstoff kan øke inntaketav andre usunne næringsstoffer. Liknende effek-ter ble også rapportert etter evaluering av den

danske avgiften på mettet fett. Smed og kollegaer(2016) rapporterte at den danske avgiften på met-tet fett resulterte i en gjennomsnittlig fire pst.reduksjon i inntak av mettet fett. Videre ble detrapportert en økning i inntak av grønnsaker ogfiber som er positivt, men det ble også rapportertet økt saltinntak for alle aldersgrupper, samt atfruktinntaket sank.

Hvis målet med en avgift for eksempel er åredusere inntaket av sukker eller mettet fett, vilden største effekten kunne oppnås ved åavgiftslegge mengden sukker eller mettet fett iden aktuelle maten (bredest mulig referanse-system). Dette skyldes at når det benyttes enavgift for å differensiere etter innholdet avnæringsstoffet i matvaren, vil avgiften i prinsippetsettes på det nivå som reflekterer størrelsen påeksternaliteten som forbruket av det spesiellenæringsstoffet er opphavet til. Dermed får forbru-keren insentiv til å bytte til produkter med lavereinnhold av sukker eller mettet fett. Jensen ogSmed (2007) studerte på danske data eksempelvissyv forskjellige scenarier med ulike kombinasjo-ner av avgifter og subsidier på henholdsvis matva-rekategorier eller næringsstoffer. Analysene viserat gjennomsnittlig kostnadseffektivitet med hen-syn til å endre inntaket av utvalgte næringsstoffer,kan forbedres med 10–30 pst. dersom avgifteneller subsidien er målrettet mot disse næringsstof-fene, sammenlignet med målretting mot utvalgtematvarekategorier med høye nivåer av dissenæringsstoffene. Denne undersøkelsen tar ikkepotensielle administrative omkostninger med ibetraktningen.

Harding et al. (2017) finner også at nærings-spesifikke avgifter har betydelig sterkere helsepå-virkning enn produktspesifikke avgifter. Blant detre næringsstoffene som studeres i artikkelen, erdet en sukkeravgift som er den mest effektive. Enannen fordel med å ilegge avgift på et spesifiktnæringsstoff, er at det vil stimulere produsentenetil å reformulere sine produkter. En ulempe veddenne tilnærmingen, er at avgifter på enkeltenæringsstoffer, som mettet fett, også kan inklu-dere produkter som utgjør en viktig del avbasiskosten. For eksempel inneholder både melkog kjøtt, i tillegg til mettet fett, også andrenæringsstoffer, vitaminer og mineraler som er enønsket del av kosten.

En annen tilnærming som blant annet anbefa-les av Verdens helseorganisasjon (WHO, 2015b),er å basere avgifter på profilering av næringsstof-fer, ernæringsprofilmodellen, se punkt 10.7.4. I til-legg anbefales det å kombinere avgifter og subsi-dier for å minimere effekten av en potensiell inn-


tektseffekt og en uønsket substitusjonseffekt(WHO, 2016). For empiriske eksempler på hvor-dan disse uønskede effektene kan unngås, seblant annet (Cobiac et al., 2017).

13.2 Overveltning av avgift fra produsent til forbruker

Det er av stor betydning for effekten av en avgift ihvilken grad den veltes over i prisen til forbru-kerne. I et marked med fullkommen konkurranse,vil avgifter (både spesifikke- og prosentvise avgif-ter) bli fullt overveltet i forbrukerprisen. Det ermed andre ord en-til-en-overføring av avgiften. Iufullkommen konkurranse er det mer uklart hvorstor del av en avgift som blir overført til forbruke-ren. En dansk studie viser at ved ufullstendig kon-kurranse avhenger graden av overvelting av prise-lastisiteten, samt den relative helningen mellomden marginale kostnadskurven og den inverseetterspørselskurven, av antall selskaper på marke-det og muligheten for at nye selskaper kan eta-blere seg i markedet (Bergman og Hansen, 2016).I de fleste tilfeller vil det derfor være et empiriskspørsmål i hvor stor grad en avgiftsendring veltesover i prisen til forbrukerne. Samme studie finneri en undersøkelse av avgifter på ulike drikkevareri Danmark at en avgiftsøkning på brus i størregrad veltes over i forbrukerpriser enn dersomavgiften reduseres. Denne asymmetriske overvel-tingen av avgiftsøkninger og reduksjoner, er ogsåfunnet i Benzarti et al. (2018), som undersøkeroverveltingsgraden for 2 832 merverdiavgiftsre-former på totalt 48 varer på tvers av 22 europeiskeland i perioden 1996 til 2015.

Øvrig litteratur som har analysert hvordanendringer i avgifter veltes over på forbrukeren,spesielt for brus, viser at små avgiftsendringer haren tendens å øke prisen mer enn avgiftsøkningen,mens større endringer ikke blir fullt ut skjøvetover i sluttprisene (Zápal, 2014). Den danske stu-dien nevnt ovenfor finner at spesifikke avgifter påøl og brus øker prisen mer enn avgiften, mens pri-sen øker mindre enn avgiften for brennevin.Avgiftsendringene som ble analysert i denne stu-

dien er liten for øl og brus (fra mindre enn én pst.til om lag fem pst. av prisen), men er minst 30 pst.for brennevin, avhengig av hvilket merke det gjel-der. Det er imidlertid en høy grad av heterogeni-tet på tvers av butikkjeder. For noen kjeder finnerman mer enn full overvelting i forbrukerprisene,mens det er mindre overvelting for andre kjeder.Videre viser studien at graden av overvelting i pri-sene er avhengig av nærhet til den tyske grensen.Estimater for øl og brus viser at forbrukerprisener stigende med avstanden til grensen. Høyerekonkurranse fra grenseoverskridende handel gjørforhandlere mer tilbøyelige til å begrense pris-endringer når avgiften endres, særlig når det gjel-der avgiftsøkning. En norsk studie finner ogsålavere priser for tobakk og alkohol i butikker nærsvenskegrensen sammenlignet med butikker len-gre vekk fra grensen (Beatty et al., 2009).

13.3 Effekter av helseavgifter på mat- og drikkevarer

Det er etter hvert omfattende internasjonal littera-tur som vurderer effekten av prisvirkemidler påkonsum. En rekke store systematiske kunnskaps-oppsummeringer som vurderer effekten av pris-virkemidler (avgift og subsidiering) på kjøp ogkonsum, er publisert i tabell 13.1. Oppsummerin-gene antyder at avgifter som virkemiddel mestsannsynlig vil redusere inntaket av den avgiftsbe-lagte varen (Hyseni et al., 2017), og at skatt er etkostnadseffektivt virkemiddel for å redusere suk-kerinntak og dreier kostholdet i en sunnere ret-ning (WHO, 2015c; WHO, 2017). Skatten må væreav en viss størrelse for å ha effekt, og det er esti-mert at den må øke prisen med over 20 pst. for åkunne gi tilsvarende endringer i inntak og potensi-elle effekt på helsefaktorer (Wright et al., 2017;Hyseni et al., 2017). Jo høyere skatt, jo størreeffekt. Flesteparten av studiene vurderer skatt påsukkersøtet drikke og viser enda tydeligere resul-tater. Verdens helseorganisasjon anbefaler at allsukkersøtet drikke skattlegges, også fruktjuice ogsøtet eller smaksatte melkeprodukter (WHO,2018b).


Tabell 13.1 Vurdering av helseskatter på mat og drikke

Forfatter Formål Funn og konklusjon

Studier som vurdering helseskatter på både mat og drikke.

WHO (2015c). Rapport

Effekt av prisvirkemidler for å promotere sunt kost-hold

Både individuelle forbrukere og befolkningsgrup-per responderer som forventet, og skattene kan derfor brukes til å promotere sunnere kosthold på populasjonsnivå. Størrelsen på effekten varierer og avhenger av størrelsen på skatten og hva som skattlegges. Konklusjon: Prisvirkemidler har potensialet til å påvirke forbruker i ønsket retning.

Wright et al., (2017). Systematisk litteratur-gjennomgang

Effekt av helseskatter på inntak og relaterte helseutfall

Høye skattenivåer på sukkersøtet drikke vil sann-synligvis ha positiv effekt på helseatferd og hel-seutfall. Konklusjon: En helseskatt med hensikt å redusere inntaket av usunne produkter, bør øke prisene til produktene med 20 pst. eller mer.

Afshin et al., (2017). Systematisk litteratur-gjennomgang og meta-analyse1

Effekter av prisendring på mat og drikke

Ti pst. økning i pris reduserte inntaket av usunn mat med seks pst. Ti pst. prisøkning reduserte inntak av fast food med tre pst., annen usunn mat med ni pst. og sukkersøtet drikke med syv pst. Prisøkning på sukkersøtet drikke eller usunn mat reduserte ikke kroppsmasseindeks betydelig. Konklusjon: Skatt reduserer inntak av usunn mat og drikke.

Hyseni et al., (2017). Kartleggende litteratur-gjennomgang

Vurderte ulike politiske intervensjoner og effekt på kosthold

En økende mengde forskning viser de potensielle gunstige effektene av politiske tiltak, deriblant skatter, som skal forbedre kosthold og dermed forebygge ikke-smittsomme sykdommer.

Alagiyawanna et al., (2015). Systematisk litteratur-gjennomgang

Effekten av implemen-terte fiskale interven-sjoner på atferds- og helseutfall

Litteraturgjennomgangen støtter tidligere funn om at fiskale intervensjoner kan påvirke inntak av sunn mat.

Niebylski et al., (2015). Systematisk litteratur-gjennomgang

Effekten av skatt på usunn mat og drikke

For best effekt foreslås en skatt på minimum ti til 15 pst., samt at skatt og subsidier bør benyttet sammen. Konklusjon: Litteraturgjennomgangen støtter implementering av befolkningsrettede til-tak. Grunnet fravær av motstridende rasjonale og evidens, anbefales det å skattlegge usunn mat.

Hagenaars et al., (2017). Litteraturgjennomgang

Effekt av innhold i skat-ten og konteksten

Skatter kan forbedre helsen, men implementering av helseskatter er ofte fiskalt begrunnet, ikke hel-semessig.

Roberts et al., (2017). Litteraturgjennomgang

Effekt av fiskale strate-gier på mat og drikke

Fiskale tiltak kan være effektive til å påvirke kjøp av sukkerrik mat og drikke.


1 Metaanalyse er en statistisk metode for å oppsummere resultatene av flere enkeltstudier

For å oppsummere viser studiene at et lavere inn-tak av sukker vil kunne føre til lavere totalt energi-inntak og lavere kroppsmasseindeks på befolk-ningsnivå. Spesielt finner man dette hos gruppermed høy kroppsmasseindeks, høyt inntak, ungeog individer med lav inntekt (WHO, 2015c; Powellet al., 2013; Levy et al., 2011). For at effekten påkonsum skal kunne påvirke helse påpeker Ver-dens helseorganisasjon og andre forskere at skat-ten må være høy nok, samt utformet på en godmåte (WHO, 2016; Wright et al., 2017).

Kunnskapsoppsummeringer konkluderer medat skatt bør være én av flere komponenter i strate-gien for å få bukt med fedmeepidemien (Bes-Ras-tallo et al., 2016; Nakhimovsky et al., 2016). Det erogså viktig å påpeke at en skatt på sukkersøtetdrikke kan forhindre en videre økning i forekomstav fedme, samt at det kan ha en gunstig effekt pånye tilfeller av diabetes og karies (Briggs et al.,2017).

Innføring av skatt kan også føre til reformule-ring av produkter, noe som man har sett resultater

av i Storbritannia (Public Health England, 2018).For drikke som omfattes av den nye drikkevareav-giften i Storbritannia viser resultatene at sukker-innholdet er redusert med elleve pst. og at det varen endring i volumsalg mot produkter som harsukker under fem gram per 100 gram (som ikkeomfattes av avgiften).

Studier som kun vurderer effekter av skatt på sukkersøtet drikke.

Redondo et al., (2018). Systematisk litteratur-gjennomgang

Skatt på sukkersøtet drikke og effekt på inn-tak, kjøp eller salg av sukkersøtet drikke

Skattlegging av sukkersøtet drikke påvirker plan-lagt kjøp og øker sannsynligheten for å kjøpe sun-nere drikkevarer. Skatt på sukkersøtet drikke kan redusere energi- og sukkerinntaket, men effekten på kostholdskvaliteten er usikker.

Backholer et al., (2016). Systematisk litteratur-gjennomgang

Effekt av skatt på sukker-søtet drikke, i henhold til sosioøkonomisk posisjon i høyinntektsland

En skatt på sukkersøtet drikke er sannsynligvis et effektivt tiltak for å redusere inntaket. Videre vil den sannsynligvis ha lik effekt på inntak og vekt-utfall hos høy- og lavinntekts husholdninger; eller større effekt hos individer med lavere sosioøkono-misk posisjon.

Bes-Rastrollo et al., (2016). Omfattende litteratur-gjennomgang

Effekt av skattlegging av sukkersøtet drikke på vektutfall

Skattlegging av tilsatt sukker som et verktøy alene er ikke nok til å snu fedmeepidemien, men må inkluderes i en strukturell, flerkomponent strategi.

Park og Yu (2019). Litteraturgjennomgang

Effekt av skatt på sukker-søtet drikke

Skatt på sukkersøtet drikke er et effektivt tiltak og det kan redusere fedme og hjerte- og karsykdom-mer.

Tabell 13.1 Vurdering av helseskatter på mat og drikke

Forfatter Formål Funn og konklusjon

Boks 13.1 WHO – om virkemidler i folkehelsepolitikken

Verdens helseorganisasjon (WHO) påpeker atfor å redusere overforbruk av sukker og stoppenye tilfeller av diabetes og fedmeepidemientrenger land omfattende handlingsplaner somkombinerer ulike tiltak som skatter, begrens-ning i markedsføring og liknende (WHO, 2017).


Kapittel 14

Vurdering av avgiften på sjokolade- og sukkervarer mv.

14.1 Innledning

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer omfattervarer som anses som typiske godterier og søt-saker, for eksempel sjokolade, drops, karamellerog en del typer kjeks. Dette er varer som typiskkjøpes i kiosk eller butikk og som kan fortæresmed en gang.

Det er i første rekke sukkerholdige, energi-tette og næringsfattige varer som omfattes avavgiften, men det er ikke et vilkår for avgiftspliktat varen inneholder sukker. Avgiften omfatterogså varer uten innhold av sukker, for eksempeldrops med kunstig søtning.

Avgiften beregnes per kilo vare, dvs. at avgif-ten ikke er differensiert, verken etter totalt sukker-innhold eller etter mengde tilsatt sukker i produk-tet. For 2019 er avgiftssatsen 20,82 kroner perkilo. Avgiftspliktens omfang er nærmere beskre-vet i punkt 4.1.

I dette kapittelet vurderes dagens avgift. Even-tuelle endringer i avgiftspliktens omfang er vur-dert i kapittel 16.

Vurderingen av dagens avgift og hvilkeendringer som eventuelt bør gjøres, kan i noengrad slå ulikt ut ettersom man vurderer den fiskalteller helsemessig.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakkog Mulstad kan i hovedsak slutte seg til utvalgetsvurdering av sjokolade- og sukkervareavgiften ikapittel 14, men kan ikke støtte flertallets anbefa-ling om at avgiften videreføres inntil en ny helse-og ernæringsmotivert avgift kan innføres. Dissemedlemmene mener at en rekke hensyn tilsier atsjokolade- og sukkervareavgiften bør oppheves istatsbudsjettet for 2020. Disse medlemmer viser tilsin helhetlige merknad innledningsvis i kapittel16.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg ogSmed viser til sin vurdering i punkt 16.2 av dagensavgift på sjokolade- og sukkervarer og hvordandenne kan endres.

14.2 Avgiftens formål

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer er i førsterekke utformet for å gi staten inntekter, men denkan også ha en helsemessig effekt.

Selv om dagens avgift kan ha en positiv helse-messig effekt, er det ingen særskilt utredning fralovgivers side om at avgiften har hatt et spesifikthelsemessig formål. I de årlige budsjettproposisjo-nene, se blant annet Prop. 1 LS (2018–2019) Skat-ter, avgifter og toll 2019 punkt 13.14, er det imid-lertid siden statsbudsjettet for 2008 uttalt føl-gende:

«Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble inn-ført i 1922. Avgiften er først og fremst begrun-net med at den skal gi staten inntekter, menden har også en helsemessig begrunnelse.»

Som det fremgår av punkt 3.2 bør rent fiskaleavgifter ha et bredt avgiftsomfang og lave avgifts-satser. Dersom et stort antall varer behandles liktvil vridningen mellom ulike typer varer bli min-dre. Videre bør fiskale avgifter utformes slik at degir minst mulig vridning i produsenters tilpasning.

Dagens avgift omfatter et begrenset utvalgvarer, noe som medfører at noen søtsaker (foreksempel sjokolade og godterier) behandlesannerledes enn andre (for eksempel is, bakervarerog visse typer kjeks). Avgiften kan bidra til å vrietterspørselen fra avgiftspliktige varer over tilvarer som ikke er avgiftspliktige. Utvalget menerderfor at dagens sjokolade- og sukkervareavgiftikke er avgrenset i tråd med prinsippene for opti-mal utforming av rent fiskale avgifter, se punkt 3.2.

Dersom avgiften også skal ha en gunstig hel-seeffekt, må avgiften vurderes ut fra flere kriterierenn det rent fiskale. Avgiften omfatter typiskegodterier. Helsemyndighetene anbefaler redusertinntak av denne typen varer. Som det fremgår avpunkt 13.1.1 og 13.3 kan avgiften bidra til å redu-sere det samlede forbruket av sjokolade- og suk-kervarer og dermed ha en positiv helsemessigeffekt.


Opprinnelig ble avgiften innført som en avgiftpå det som ble ansett som luksusvarer. Avgiften erikke utformet etter innholdet eller mengden avpotensielt helseskadelige ingredienser, som foreksempel sukker.

Det ble foretatt tekniske og materielle end-ringer av avgiften i 1998, se punkt 4.3. Avgiftsplik-ten ble opphevet for masser (for eksempel marsi-panmasse) og for sjokolade i is og bakverk sominnføres. Det ble vurdert både å oppheve avgifts-plikten for kjeks, og å innføre avgift på snacks,uten at dette ble foreslått.

14.3 Avgiftspliktens omfang

Ut fra en rent fiskal vurdering er det særlig toutfordringer knyttet til vareomfanget for dagensavgift. For det første kan avgiften medføreavgrensningsproblemer, og for det andre medfø-rer avgiften at noenlunde like varer behandlesulikt avgiftsmessig.

Når det gjelder avgrensningsproblemer kandet i det enkelte tilfelle være vanskelig å vurdereom produktet er avgiftspliktig eller ikke, foreksempel om en vare anses som bakverk eller omkjeks omfattes av avgiften ut fra sjokoladeinnholdmv. Avgrensningene i dagens avgift har imidlertidligget fast siden 1998. De avgiftspliktige er der-med godt kjent med avgrensningene, og de flesteavgrensningsproblemene antas å ha funnet sinløsning. Eventuelle avgrensningsproblemer opp-står derfor først og fremst for nye produkter. Uan-sett hvordan avgiftsplikten defineres må det dess-uten påregnes at det oppstår tolkningsspørsmålved vurdering av om et produkt er avgiftspliktigeller ikke.

Den andre utfordringen er at produktkatego-rier som er i konkurranse med avgiftspliktigevarer ikke er omfattet av avgiften. Dette gjelderspesielt is, bakervarer, snacks og visse typerkjeks. Avgrensningen kan skape konkurranse-vridning mellom bedrifter som produserer sam-menlignbare produkter og mellom ulike produkt-grupper.

Fra et helseperspektiv kan det virke lite logiskat varer med tilnærmet lik helseeffekt behandlesulikt avgiftsmessig, for eksempel at en marsipan-gris er avgiftspliktig mens marsipanmasse ikke erdet. I dette perspektivet er det heller ikke logisk atavgiften ikke er utformet ut fra innhold ellermengde av usunne ingredienser, og at varene harsamme avgiftssats per kilo uavhengig av innhold.Det vises også til at sukkerfrie varer har sammeavgiftssats som sukkerholdige varer. Når avgiften

ikke er differensiert etter sukkerinnhold e.l. giravgiften bare delvis insentiv til forbrukerne om åredusere inntaket, og ingen insentiv til produsen-tene om å redusere innholdet av usunne ingre-dienser.

På den annen side er dagens avgift utformetsom en avgift på godterier i pakninger og formsom kan konsumeres umiddelbart. Det kan davære logisk at for eksempel marsipanmasse ikkeer omfattet av avgiften. Videre kan det da ogsåvære logisk at sukkerfrie produkter som kategori-seres som godterier er omfattet.

14.4 Avgiftsnivå

Ettersom avgiften på sjokolade- og sukkervarer iførste rekke er fiskal, tilsier økonomisk teori atavgiftssatsen bør være lav for å unngå vridningermellom varer som er avgiftspliktige og substitut-ter som er avgiftsfrie, se punkt 3.2. Som det frem-går av punkt 14.3 kan dagens avgift skape konkur-ranseulikhet. Generelt vil utfordringer med kon-kurransseulikhet være mindre dersom avgifts-satsen er lav ettersom det da vil ha mindre betyd-ning om varen er omfattet av avgiften eller ikke.

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer kanogså ha en helseeffekt og dette vil være av betyd-ning ved vurdering av avgiftsnivået, se punkt 16.2.

Optimalt avgiftsnivå vil avhenge av hvilkeandre virkemidler som også anvendes. Videre måavgiftsnivået sees opp mot effekten det kan ha pågrense- og netthandel av denne typen varer frautlandet og hvor regressivt avgiften virker. I Sve-rige er det ikke særavgift på sjokolade- og sukker-varer.

Jo høyere avgift og jo mer av den som veltesover i prisen til forbrukerne i Norge, jo sterkerestimulerer avgiften til grense- og netthandel avdisse varene.

Dagens sjokolade- og sukkervareavgift bidrartil prisforskjeller mellom Sverige og Norge, mendet er vanskelig å anslå i hvor sterk grad avgiftenebidrar til forskjellene. Generelt tilsier mulighetenfor lønnsom grensehandel og grensekryssendenetthandel at avgiftsnivå bør settes lavere enn detsom ellers ville ha vært optimalt.

14.5 Tilknytning til tolltariffen

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer er iutgangspunktet knyttet til varenumre i tolltariffen,se punkt 4.1. For enkelte varegrupper er det inn-tatt en begrensning slik at ikke hele varenumme-


ret omfattes. Dette er i særavgiftsforskriften angittved ex. Et eksempel på dette er § 3-17-1 bokstav anr. 4 om sukkervarer formet som plater, stenger,figurer, kuler o.l. Avgiftens tilknytning til tolltarif-fen ble innført i 1998. Det ble blant annet påpekt atdette ville skape større klarhet med hensyn tilavgrensningen av de ulike produktene.

En fordel ved fortsatt å knytte avgiften til toll-tariffen er at denne koblingen er godt kjent blantde avgiftspliktige. Tolletaten har dessuten eta-blerte systemer og rutiner for klassifisering avvarer, herunder for å foreta analyser ved Tollabo-ratoriet. Tilknytningen til tolltariffen gir presise,internasjonale (i noen tilfeller nasjonale) betegnel-ser på varene og varegruppene som omfattes, ogved eventuell tvil om en vare omfattes av etbestemt varenummer eller ikke, er det etablertalminnelige fortolkningsregler som kan benyttestil å avgjøre spørsmålet. Stortingets årlige toll-vedtak gir Finansdepartementet fullmakt til ågjøre endringer i tolltariffen og endre gjeldendeoppdelinger.

Tolltariffen benyttes også i helsemessig sam-menheng og anses å fungere bra til dette formålet.Den brukes for eksempel i ernæringsprofilmodel-len fra WHO region Europe (WHO, 2015b) i arbei-det med å begrense markedsføring av visse mat-varegrupper til barn, se punkt 10.7.4. Videre hen-vises det til tolltariffen i matvarebransjens ordningfor å begrense markedsføring av usunn mat ogdrikke mot barn, se punkt 10.7.5.

Et alternativ til å knytte avgiften til tolltariffener å gi en nærmere beskrivelse av de varer som eromfattet av avgiften i forskriften. Dette gjør ikkeregelverket nødvendigvis mer presist, men detkan gjøre det lettere tilgjengelig for brukerne vedat de finner regelverket samlet og ikke behøver åforholde seg til tolltariffen. For sjokolade- og suk-kervareavgiften vil dette kreve en endring av sær-avgiftsforskriften. Selv om en slik endring forut-settes å være kun av teknisk karakter, kan detlikevel skape tvil om endringen også har materiellbetydning. Dette kan medføre usikkerhet og redu-sert forutberegnelighet for brukerne.

Utvalget ser at det er argumenter både for ogimot tilknytningen til tolltariffen. At avgiftsplikteni dag er knyttet til tolltariffens synes imidlertid åfungere godt i praksis.

14.6 Avgiftsfritak

Det vises til omtale av avgiftsfritakene i punkt 4.2.De fritak som gjelder for avgift på sjokolade- ogsukkervarer gjelder tilsvarende for en rekke sær-

avgifter og er begrunnet i systemmessige forholdmv.

Utvalget ser ikke grunnlag for å foreslåendringer i fritakene.

14.7 Konsekvenser av avgiften

14.7.1 Forholdet til EØS-avtalen

Som det fremgår av punkt 4.3 er avgiften på sjoko-lade- og sukkervarer klaget inn for EFTAs over-våkningsorgan (ESA) av NHO Mat og Drikke ogHval Sjokoladefabrikk ASA. Klagerne anfører athenholdsvis avgiftsøkningen fra 1. januar 2018 ogavgiften som sådan utgjør ulovlig statsstøtte. Detanføres blant annet at avgiften utgjør en selektivfordel for produsenter av sammenliknbare pro-dukter som ikke er omfattet av avgiften. I tillegganføres at de endringer som ble gjort i sjokolade-og sukkervareavgiften i 1998 medførte at avgiftenendret karakter fra eksisterende til ny støtte.

Norske myndigheter mener at avgiften ikkeutgjør statsstøtte.1

ESA har saken til behandling, dvs. at ESA ikkehar avgjort om de anser avgiften for å være i trådmed statsstøtteregelverket. Dersom ESA på ettidspunkt gir klagerne medhold, kan dette habetydelige konsekvenser for produsenter ogimportører som anses å ha mottatt statsstøtte vedat støtten som hovedregel skal betales tilbake inn-til ti år tilbake i tid.

Utvalget går ikke inn på en selvstendig vurde-ring av mulig utfall av klagene.

Medlemmene Aker Hansen, Brubakk og Mul-stad mener at det heller ikke er nødvendig å foretaen selvstendig vurdering av de statsstøtterettsligeutfordringene knyttet til avgiftsutformingen ogavgiftsøkningen i 2018. Det er tilstrekkelig forutvalgets innstilling å vurdere risikoen for at avgif-ten eller avgiftsøkningen blir erklært ulovlig. Selvom statsstøttereglene blir vurdert som kompli-serte og med tilsvarende vanskelige avgrensnin-ger, mener disse medlemmene at det er en ikkeubetydelig risiko for at avgiften eller avgiftsøknin-gen er i strid med regelverket. Dersom det senerekonkluderes med dette, vil det med overveiendesannsynlighet bli reist krav om tilbakebetaling franæringsdrivende som har opptrådt fullt ut i trådmed norske myndigheters forståelse av avgifts-plikt og -omfang, men likevel helt uforvarende harmottatt et uberettiget avgiftsfritak i statsstøtte-rettslig forstand. Selv om det i dag ikke er mulig åforutse hvor omfattende omfanget av et slikt tilba-

1 Finansdepartementets brev 19. januar 2018 til ESA


kebetalingskrav vil kunne bli, er det liten grunn tilå tro annet enn at konsekvensene vil bli betyde-lige, og trolig også helt virksomhetskritisk forenkelte næringsaktører. Denne usikkerheten kankun avbøtes ved at avgiften oppheves snarestmulig.

Medlemmet Dyrnes ser det slik at dagensavgift på sjokolade- og sukkervarer er tilfeldigavgrenset uten at det foreligger noen form forkonsekvent tilnærming til hvilke produkter somomfattes av avgiftsplikten. Relativt like produkterhar ulik avgiftsmessig status uten at dette kanbegrunnes logisk. Det må, slik dette medlemmetser det, være en viss grunnleggende sammen-heng mellom formålet med avgiften og de produk-ter som er avgiftsbelagt. En fiskal avgift skal ha etbredt avgiftsomfang og færrest mulig fritak/unn-tak. En avgift som opprinnelig var fiskalt begrun-net kan riktignok med tiden vise seg å ha en hel-semessig positiv effekt, men dette er etter dettemedlemmets mening ikke tilstrekkelig til å påviseen helsebegrunnelse bak avgiften. I lys av stats-støttereglene kan det derfor være vanskelig å seat utformingen av dagens avgift oppfyller de min-stekrav til logikk som kreves i forhold til hva manfaktisk ønsker å avgiftsbelegge. Dette medlemmetgår ikke nærmere inn på en vurdering av et muligutfall av klagene, men påpeker at statsstøtte-reglene er juridisk komplekse.

14.7.2 Helsemessige konsekvenser

Dagens avgift omfatter flere av de største kildenetil tilsatt sukker i det norske kostholdet. Blantbarn og unge bidrar de avgiftsbelagte varene sjo-kolader, drops, pastiller og godterier med om lag35 pst. av det tilsatte sukkeret fra matvarer. Mat-varer omfattet av avgiften er energitette og fattigepå essensielle næringsstoffer og avgiften kanbidra til å redusere forbruket av disse, se punkt10.5 og 13.3.

Avgiften omfatter også pastiller, drops, tygge-gummi o.l. som er sukkerfrie. Fra et ernærings-og helseperspektiv anses ikke dette som nødven-dige produkter som bidrar med essensiellenæringsstoffer. Flere av varene kan dessutenvære energirike selv om de ikke inneholder suk-ker. Som omtalt i punkt 10.4 kan dessuten vissegrupper forbrukere nærme seg akseptabelt dagliginntak (ADI) av visse søtstoffer kun fra drikkeva-rer. Det er også stor usikkerhet knyttet til nivåetav inntak av søtstoff fra matvarer.

Ettersom forbruket av disse varene er størstblant lavinntektsgruppene og priselastisiteten ofteogså er større i disse gruppene enn i andre, vil

også helseeffekten av å ha avgift på disse varenevære størst for lavinntektsgruppene. Siden lavinn-tektsgruppene har det største forbruket av slikevarer vil disse også få en større direkte økono-misk belastning av avgiften gitt at forbruket kunendres lite.

Utvalget legger til grunn at avgiften kan bidratil en positiv helsemessig effekt ved å reduserenordmenns etterspørsel etter sjokolade- og suk-kervarer. Grense- og netthandel kan imidlertidbidra til å redusere helseeffekten av avgiften.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakk,Dyrnes og Mulstad legger til grunn at avgiften kanredusere omsetningen av disse varene i Norge,men ikke nødvendigvis konsumet av de sammevarene. Disse medlemmene legger videre til grunnat det er usikkert om det er helsemessig relevantå redusere forbruket av sukkerfrie produkter.

14.7.3 Konsekvenser for bransjen, herunder grense- og netthandel

Som andre særavgifter er avgiften på sjokolade- ogsukkervarer basert på egenfastsetting, se punkt3.4.1. For enkelte produkter kan det være vanske-lig å avgjøre om varen er avgiftspliktig eller ikke.Som omtalt i punkt 14.3 har imidlertid dagensavgiftsomfang ligget fast i mange år, og avgiftenantas derfor ikke å skape store administrative byr-der for de næringsdrivende.

Som omtalt i punkt 14.4 bidrar dagens sjoko-lade- og sukkervareavgift til prisforskjeller mel-lom Sverige og Norge, men det er vanskelig åanslå i hvor sterk grad avgiftene bidrar til forskjel-lene.

Nivået på merverdiavgiften vil også påvirkesluttprisen til forbrukerne. Merverdiavgiften forsjokolade- og sukkervarer i Norge er 15 pst.,mens den i Sverige er tolv pst. I og med at sær-avgifter inngår i beregningsgrunnlaget for mer-verdiavgiften, vil en særavgift i Norge bidra til åøke grunnlaget for merverdiavgiften ytterligere.

Det er grunn til å tro at avgiftsforskjellene mel-lom Norge og Sverige har stimulert til økt grense-og netthandel av sjokolade- og sukkervarer. Detfinnes ingen offisiell statistikk på hvor stor mengdenordmenn handler av denne typen varer i utlan-det. Det er imidlertid gjennomført enkelte forbru-kerundersøkelser som viser topp produktkatego-rier for nordmenns grensehandel, se figur 12.5.Ettersom grensehandel skyldes flere faktorer ennavgiftsforskjeller, ville det for øvrig vært grense-handel selv om avgiften ble fjernet.

Dersom det er slik at avgiften skyves over i pri-sen til forbrukerne, bidrar den til å øke prisfor-


skjellen mellom Norge og Sverige. Dette stimule-rer til økt grense- og netthandel fra utenlandskeselgere. Det norske avgiftsnivået bidrar også til ågjøre det mer lønnsomt å kjøpe slike varer i taxfree-utsalg eller på overnattingsturer til utlandet.Samlet sett trekker dette i retning av redusertomsetning av sjokolade- og sukkervarer i Norge.

Dersom avgiften ikke skyves fullt over i konsu-mentprisene, er problemstillingen med grense-handel mindre aktuell. Da vil imidlertid produsen-tene, importørene eller andre aktører i verdikje-den frem til forbrukeren måtte betale deler avavgiften. Ved full overvelting av avgiften i sluttpri-sene dekkes hele avgiften av forbrukerne. I tilleggpåføres produsenter, importører og handelsnærin-gen et tap, ved at salgsvolumet høyst sannsynliggår ned.

En annen konsekvens for bransjen er at noen-lunde like varer kan bli behandlet ulikt avgifts-messig. Dette kan skape konkurransevridningermellom produsenter av varer som kan være sub-stitutter.

Dersom ESA eller EFTA-domstolen kommertil at avgiften er i strid med EØS-avtalens reglerom statsstøtte, kan dette medføre store konse-kvenser for støttemottakere, se punkt 8.5.

Utvalget vil, slik regjeringen også gjør i Meld.St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kundenalltid har nett, understreke at grensehandel girredusert aktivitet for norsk næringsmiddelindus-tri og handelsnæringen.

14.7.4 Konsekvenser for skattemyndighetene og proveny

Som for andre særavgifter må skattemyndighe-tene bidra med råd og veiledning, i tillegg til at detmå brukes ressurser på forvaltning av regelver-ket, kontroll- og klagesaker, vurdering av regel-endringer mv.

Forvaltningen av sjokolade- og sukkervare-avgiften antas i utgangspunktet ikke å ha størrekonsekvenser for skattemyndighetene enn øvrigesæravgifter.

I statsbudsjettet for 2019 er det budsjettertmed en inntekt på 1 500 mill. kroner fra sjokolade-og sukkervareavgiften.

Utvalget vil, slik regjeringen også gjør i Meld.St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kundenalltid har rett, peke på at grensehandel kan føre tiltap av avgiftsinntekter.

14.8 Oppsummering

Utvalget viser til at dagens avgift på sjokolade- ogsukkervarer i første rekke er fiskal og at statenforventer å få en inntekt på 1 500 mill. kroner i2019. Utvalget mener at dagens avgift ikke erutformet optimalt som en fiskal avgift ved at denkun omfatter et begrenset vareomfang og at dendermed kan medføre uønskede vridninger.

Avgiften omfatter varer som er energitette ogfattige på essensielle næringsstoffer, og som hel-semyndighetene anbefaler at befolkningenbegrenser sitt inntak av. Avgiften kan bidra til åredusere befolkningens inntak av denne typenprodukter, noe som er positivt for folkehelsen ogbidrar til å redusere risiko for sykdom. En svakhetved dagens avgift, sett fra et helseperspektiv, er atenergitette varer (for eksempel is), samt flerenæringsfattige og energitette varer (for eksempelsnacks og bakervarer) ikke omfattes av avgiften,samt at avgiften ikke er differensiert etter inn-hold. Manglende differensiering etter innholdgjør at avgiften ikke gir insentiv til produsenter tilå reformulere produktene.

Ut fra et mål om å avgiftsbelegge godterier,kan avgiften i utgangspunktet fremstå som logiskved at den omfatter sjokolade og de fleste godte-rier. Utvalget finner det imidlertid uheldig at avgif-ten kan gi konkurransevridninger mellom aktørersom produserer noenlunde like varer. Avgiftenkan stimulere til økt grensehandel av sjokolade-og sukkervarer dersom avgiften fører til økendeprisforskjell mellom Norge og Sverige. Dennehandelen kan gå på bekostning av omsetning iNorge. Det betyr i så fall at norsk omsetning erlavere enn inntaket av disse varene i Norge skulletilsi. Utvalget mener at sjokolade- og sukkervare-avgiften kan medføre enkelte tekniske avgrens-ningsproblemer. Utvalget legger imidlertid til grunnat dette berører et begrenset antall varer, og såle-des er håndterbart for næringslivet og skattemyn-dighetene.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakkog Mulstad mener at dagens avgift på sjokolade-og sukkervarer verken kan eller bør videreføres.Det vises til disse medlemmenes helhetligemerknad innledningsvis i kapittel 16.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg ogSmed viser til sin vurdering i punkt 16.2 av dagensavgift på sjokolade- og sukkervarer og hvordandenne kan endres.


Kapittel 15

Vurdering av avgiften på alkoholfrie drikkevarer

15.1 Innledning

Gjeldende avgift på alkoholfrie drikkevarer omfat-ter både drikkeferdige produkter og utblandings-produkter, samt sirup som benyttes til fremstillingav slike produkter, for eksempel i dispensere.Avgiftsplikten gjelder produkter som er tilsatt suk-ker eller kunstig søtstoff. Dette innebærer at drik-kevarer som bare inneholder naturlig sukker, foreksempel fruktjuice, ikke er avgiftspliktige, sepunkt 5.1.

I dette kapittelet vurderes dagens avgift. Even-tuelle endringer i avgiftspliktens omfang er vur-dert i kapittel 16.

Vurderingen av dagens avgift og hvilkeendringer som eventuelt bør gjøres, kan i noengrad slå ulikt ut ettersom man vurderer den fiskalteller helsemessig.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakkog Mulstad kan i hovedsak slutte seg til utvalgetsvurdering av avgiften på alkoholfrie drikkevarer ikapittel 15, men mener prinsipalt at en rekke hen-syn tilsier at avgiften bør oppheves i statsbudsjet-tet for 2020. Disse medlemmer viser til sin helhet-lige merknad innledningsvis i kapittel 16.

15.2 Avgiftens formål

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer er i førsterekke utformet for å gi staten inntekter, men denkan også ha en helsemessig effekt.

Som det fremgår av punkt 3.2 bør rent fiskaleavgifter ha et bredt avgiftsomfang og lave avgifts-satser. Dette vil gi mindre vridning mellom for-skjellige typer varer.

Dagens avgift omfatter i utgangspunktet allealkoholfrie drikkevarer som er tilsatt sukker ellerkunstig søtstoff. Avgiften omfatter varer som hel-semyndighetene anbefaler redusert inntak av, ogkan derfor vurderes ut fra flere kriterier enn detrent fiskale. Som det fremgår av punkt 13.3 kanavgiften bidra til å redusere forbruket av alkohol-frie drikkevarer. Det kan derfor hevdes at dagens

avgift har en helsemessig effekt ved at den redu-serer befolkningens inntak av slike varer. På denannen side fremstår avgiftens utforming som rentfiskal ved at den er basert på varens volum, har etbredt omfang og ikke differensierer etter innholdav potensielt helseskadelige ingredienser.

15.3 Avgiftspliktens omfang

Avgiften omfatter både produkter som er tilsattsukker og produkter som er tilsatt kunstig søt-stoff. Dagens avgift gir derfor bare delvis insentivtil forbruker om å redusere sukkerinntaket, ogingen insentiv til produsentene om å reduseresukkerinnholdet i produktene. Avgiften gir ingeninsentiv til overgang fra sukkerholdig til sukkerfribrus.

Avgiftspliktens omfang reiser to spørsmål, fordet første om drikkevarer med naturlig sukkerbør være avgiftspliktige, og for det andre om drik-kevarer tilsatt kunstig søtstoff og drikkevarer til-satt sukker bør behandles likt avgiftsmessig. Dissespørsmålene vurderes i punkt 16.5.1.

For øvrig synes det å være få avgrensningspro-blemer med dagens avgift. Dagens avgrensningerer godt kjent, og avgrensningsproblemer vil førstog fremst oppstå for nye produkter. Når enkelteprodukter er avgiftspliktige, mens andre ikke erdet, må det uansett forventes at det kan oppståvisse tolkningsspørsmål. Det vises til omtale ipunkt 14.3.

15.4 Avgiftsnivå

Avgiftssatsen steg jevnt i perioden 2010–2017, sepunkt 5.4. I forbindelse med budsjettet for 2018ble det vedtatt å øke avgiften med 40 pst.

Nivået på dagens avgift må ses i sammenhengmed grunnavgiften på drikkevareemballasje, sepunkt 6.3. Avgiftene på drikkevareemballasje eruavhengig av emballasjens størrelse1, og gir der-med insentiv til å kjøpe større enheter. Grunnav-


giften inngår for øvrig også i beregningsgrunn-laget for merverdiavgiften. Det vises for øvrig tilomtale av avgiftsnivå og grensehandel mv. i punkt14.4. og 15.7.3.

15.5 Tilknytning til tolltariffen

I motsetning til avgiften på sjokolade- og sukker-varer er dagens avgift på alkoholfrie drikkevarerikke knyttet til varenumre i tolltariffen. Sompåpekt i punkt 14.5 er det argumenter som talerfor å knytte avgiftspliktens omfang til varenum-mer i tolltariffen, blant annet at dette er et kjent ogetablert system for klassifisering av varer. Somomtalt i kapittel 7 har enkelte land knyttet sinavgift på drikkevarer til tolltariffen (Finland,Irland), mens andre har det ikke (Storbritannia).

Det må for alle særavgifter påregnes at de ipraksis vil gi avgrensningsproblemer i større ellermindre grad. Det kan anføres at å knytte avgifts-plikten til bestemte varenummer i tolltariffen kanbidra til å redusere disse. På den annen side synesdet som om avgrensningsproblemer for avgiftenpå alkoholfrie drikkevarer har vært begrenset.Det er heller ikke sikkert at det å knytte avgifts-plikten til tolltariffen vil medføre færre avgrens-ningsproblemer.

Avgrensningen av avgiften på alkoholfrie drik-kevarer har ligget fast siden 2007 og er godt kjentbåde for de avgiftspliktige og for skattemyndighe-tene. Å knytte avgiften til tolltariffen vil kreveendringer i særavgiftsforskriften. Selv om en slikendring forutsettes å være kun av teknisk karak-ter, kan det likevel skape tvil om endringen ogsåhar materiell betydning, noe som kan medføreusikkerhet og redusert forutberegnelighet forbrukerne. Utvalget viser dessuten til at dagensavgrensning av avgiften – uten kobling til tolltarif-fen – i hovedsak synes å fungere godt.

15.6 Avgiftsfritak mv.

Det vises til omtale av avgiftsfritakene i punkt 5.2.De generelle avgiftsfritakene som er nevnt i punkt5.2.1 gjelder tilsvarende for en rekke særavgifterog er begrunnet i systemmessige forhold mv.Utvalget ser ikke grunnlag for å foreslå endringeri fritakene.

Fritaket for råstoff og avgrensningene motmelkeprodukter, varer i pulverform og is, sepunkt 5.2.2, er begrunnet i avgiftstekniske ellerhelsemessige hensyn. Utvalget ser heller ikkegrunnlag for å foreslå endringer i disse fritakene.

Når det gjelder den reduserte satsen for kuns-tig søtede drikkevarer som er basert på frukt, bæreller grønnsaker, viser utvalget til at denne erbegrunnet i helsemessige forhold, uten at utvalgethar vurdert dette nærmere. Det ble omsatt iunderkant av tre mill. liter drikke med redusertavgift i 2018. Ordningen omfatter dermed kun enmarginal del av det totale avgiftsbelagte drikkevare-markedet, og skaper i praksis neppe konkurranse-problemer for produsenter av drikkevarer medfull avgift. Utvalget foreslår derfor ikke endringeri fritaket.

15.7 Konsekvenser av avgiften

15.7.1 Forholdet til EØS-avtalen

Som det fremgår av punkt 5.3 ble økningen i avgif-ten på alkoholfrie drikkevarer i 2018 klaget inn forEFTAs overvåkningsorgan (ESA) som ulovligstatsstøtte. Norske myndigheter mener at avgiftenikke utgjør statsstøtte.2

ESA har saken til behandling, dvs. at ESA ikkehar avgjort om de anser avgiften for å være i trådmed statsstøtteregelverket. Dersom ESA på ettidspunkt gir klagerne medhold, kan dette habetydelige konsekvenser for produsenter ogimportører som anses å ha mottatt statsstøtte vedat støtten som hovedregel skal betales tilbake inn-til ti år tilbake i tid.

Utvalget går ikke inn på en selvstendig vurde-ring av mulige utfall av klagen.

Medlemmene Aker Hansen, Brubakk og Mul-stad mener at det heller ikke er nødvendig å foretaen selvstendig vurdering av de statsstøtterettsligeutfordringene knyttet til avgiftsutformingen ogavgiftsøkningen i 2018. Det er tilstrekkelig forutvalgets innstilling å vurdere risikoen for at avgif-ten eller avgiftsøkningen blir erklært ulovlig. Selvom statsstøttereglene blir vurdert som kompli-serte og med tilsvarende vanskelige avgrensnin-ger, mener disse medlemmene at det er en ikkeubetydelig risiko for at avgiften eller avgiftsøknin-gen er i strid med regelverket. Dersom det senerekonkluderes med dette, vil det med overveiendesannsynlighet bli reist krav om tilbakebetaling franæringsdrivende som har opptrådt fullt ut i trådmed norske myndigheters forståelse av avgifts-

1 Avgiftsplikten omfatter ikke emballasje der påfylt drikke-vare utgjør minst fire liter, jf. Stortingets vedtak om avgifterpå drikkevareemballasje § 5 første ledd bokstav e og sær-avgiftsforskriften § 3-5-1 annet ledd 2 Finansdepartementets brev 19. januar 2018 til ESA


plikt og -omfang, men likevel helt uforvarende harmottatt et uberettiget avgiftsfritak i statsstøtte-rettslig forstand. Selv om det i dag ikke er mulig åforutse hvor omfattende omfanget av et slikt tilba-kebetalingskrav vil kunne bli, er det liten grunn tilå tro annet enn at konsekvensene vil bli betyde-lige, og trolig også helt virksomhetskritisk forenkelte næringsaktører. Denne usikkerheten kankun avbøtes ved at avgiften oppheves snarestmulig.

Utvalgets medlem Dyrnes viser til at sammen-lignet med sjokolade- og sukkervareavgiften frem-står avgiften på alkoholfrie drikkevarer som merkonsekvent sett fra et fiskalt ståsted. Drikkevare-avgiften er riktignok ikke optimalt utformet, mendet er en mer ensartet type produkter som eravgiftsbelagt. Selv om også denne avgiften kan haen positiv helsemessig effekt, mener dette medlemat dette ikke er tilstrekkelig til å fastslå en helse-begrunnelse bak avgiften. Bortsett fra innføringenav redusert sats på kunstig søtede produkterbasert på blant annet frukt og bær i 2016, er dettemedlem ikke kjent med rettskilder som skulle tilsiat avgiften har en helsebegrunnelse. Etter dettemedlemmets mening fremstår også avgiftsøknin-gen i 2018 som rent fiskalt begrunnet. Dette med-lem går heller ikke her nærmere inn på en vurde-ring av et mulig utfall av klagesaken, men påpekerat en avgiftsøkning i seg selv kan anses som nystøtte.

15.7.2 Helsemessige konsekvenser

Sukkerholdige drikkevarer (saft, nektar og brus)er en av de største enkeltkildene til tilsatt sukker idet norske kostholdet. Disse drikkevarene bidrarmed om lag 30 pst. av inntaket av tilsatt sukker.Helsemyndighetene anbefaler at inntaket avdrikke med tilsatt sukker begrenses. Avgiften kanbidra til å redusere nordmenns samlede inntak avalkoholfrie drikkevarer. Et lavere inntak kan føretil redusert forekomst av overvekt og fedme,karies og erosjonsskader på tennene, se punkt10.5 og 10.6.

Helsedirektoratet har anslått at inntak av suk-kerholdig drikke gir helsekostnader og kostnadersom følge av produksjonstap, se punkt 10.8 og10.9.

Avgiften omfatter også kunstig søtet drikke.Per i dag finnes ikke entydig forskning som viserhelsefordeler ved å drikke kunstig søtet fremforsukkerholdig brus. Det finnes heller ikkeforskning som viser at kunstig søtet brus gir hel-seskader utover potensielle erosjonsskader påtennene. Syreskader på tennene gir i liten grad

eksterne kostnader da tannskader ikke dekkes avdet offentlige med unntak for barn og unge ogeldre omsorgstjenestemottakere, men det kanskape kostnader i form av internaliteter dersomindividene ikke vurderer disse skader korrekteller er mangelfullt informert om skadene. Viten-skapskomiteen for mat og miljø sin rapport(VKM, 2014a, 2014b) viser at visse grupper kannærme seg akseptabelt daglig inntak (ADI) avvisse søtstoffer kun fra drikkevarer. Videre er detstor usikkerhet knyttet til nivået av inntak av søt-stoffer fra matvarer.

15.7.3 Konsekvenser for bransjen, herunder grense- og netthandel

Som andre særavgifter er avgiften på alkoholfriedrikkevarer basert på egenfastsetting, se punkt3.4.1. De administrative byrdene for produsenterog importører av avgiftspliktige alkoholfrie drik-kevarer antas å ikke være høyere enn for andresæravgifter.

Det vises til punkt 14.7.3. Tilsvarende som forsjokolade- og sukkervareavgiften, bidrar dagensavgift på alkoholfrie drikkevarer til prisforskjellermellom Sverige og Norge. I Sverige er det forøvrig avgift verken på alkoholfrie drikkevarer ellerpå emballasje.

Det foreligger ikke oppdatert statistikk somviser hvor stor andel av nordmenns konsum avalkoholfrie drikkevarer som kommer fra grense-og netthandel, men i en spørreundersøkelse for2010 fant Statistisk Sentralbyrå at mineralvannutgjorde om lag fem pst. av nordmenns totalegrensehandel, se punkt 12.2.3. Det er grunn til åtro at avgiftsforskjellene mellom Norge og Sverigehar stimulert til økt grense- og netthandel av alko-holfrie drikkevarer.

Som nevnt i punkt 15.7.1 kan det ha betydeligekonsekvenser for bransjen dersom ESA kommertil at avgiften/avgiftsøkningen er i strid med EØS-avtalens regler om statsstøtte.

Utvalget vil, slik regjeringen også gjør i Meld.St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kundenalltid har nett, understreke at grensehandel girredusert aktivitet for norsk næringsmiddelindus-tri og handelsnæringen.

15.7.4 Konsekvenser for skattemyndighetene og proveny

Som for andre særavgifter må skattemyndighe-tene bidra med råd og veiledning, i tillegg til at detmå brukes ressurser på forvaltning av regelver-


ket, kontroll- og klagesaker, vurdering av regel-endringer mv.

Forvaltningen av avgiften på alkoholfrie drik-kevarer antas i utgangspunktet ikke å ha størrekonsekvenser for skattemyndighetene enn andresæravgifter.

I statsbudsjettet for 2019 er det budsjettertmed en inntekt på 3 050 mill. kroner fra avgiftenpå alkoholfrie drikkevarer.

Utvalget vil, slik regjeringen også gjør i Meld.St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kundenalltid har nett peke på at grensehandel kan føre tiltap av avgiftsinntekter.

15.8 Oppsummering

Utvalget viser til at dagens avgift på alkoholfriedrikkevarer i første rekke er fiskal, og at den for-ventes å gi staten inntekter på 3 050 mill. kroner i2019.

Avgiften omfatter drikkevarer som er sukker-rike og fattige på essensielle næringsstoffer. Hel-semyndighetene anbefaler derfor at inntaket avslike varer begrenses. Avgiften kan bidra til åredusere befolkningens inntak av næringsfattigeog sukkerrike produkter.

Sett fra et helsemessig ståsted fremstår ikkeavgiften som optimal ved at den ikke er utformetmed tanke på innhold og mengde potensielt helse-skadelige ingredienser. På den annen side omfat-ter dagens avgift drikkevarer som representerer30 pst. av totalt inntak av tilsatt sukker i den nor-ske befolkningen.

Samtidig viser utvalget til at avgiften kan sti-mulere til økt grensehandel av alkoholfrie drikke-varer dersom avgiften fører til økende prisfor-skjell mellom Norge og Sverige. Denne handelenkan gå på bekostning av omsetning i Norge.

Utvalget mener at avgiften på alkoholfrie drik-kevarer medfører begrensede avgiftstekniske pro-blemer, og at avgiften ikke er spesielt problema-tisk verken for næringslivet eller skattemyndighe-tene.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakkog Mulstad mener at dagens avgift på alkoholfriedrikkevarer hverken kan eller bør videreføres.Disse medlemmer viser til sin helhetlige merknadinnledningsvis i kapittel 16.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg ogSmed viser til sin vurdering i punkt 16.2 av dagensavgift på alkoholfrie drikkevarer og hvordandenne kan endres.


Kapittel 16

Endring av avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

I kapittel 14 og 15 vurderes dagens avgifter på sjo-kolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkeva-rer.

I dette kapittelet vurderes en oppheving avavgiftene, en generell avgift på sukker i mat- ogdrikkevarer, samt endringer i det avgiftspliktigevareomfanget.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakkog Mulstad konkluderer etter en samlet vurde-ring med at de eksisterende fiskale avgiftenepå alkoholfrie drikkevarer og sjokolade- ogsukkervarer bør oppheves i statsbudsjettet for2020. Hovedbegrunnelsen for dette er denvesentlige kostnadsmessige ulempen disseavgiftene innebærer for mat- og drikkeprodu-sentene og dagligvarehandelen i Norge i kon-kurranse med særlig svenske næringsaktører.Videre er det avgrensningsutfordringer vedutformingen av avgiftene som bidrar til konkur-ransevridning mellom likeartede produkter.

For sammenhengens skyld er disse medlem-menes vurderinger samlet i denne helhetligemerknaden til kapittel 16.

Vurdering av de eksisterende avgiftene

I vurderingene av de eksisterende avgiftenelegges det til grunn at dette er fiskale avgiftersom gjennom flere årtier har gitt staten stabileog økende inntekter. Avgiftsøkningene medreelt hhv. 80 og 40 pst. i statsbudsjettet for 2018fremstår også fiskalt begrunnet. Utvalgetsgjennomgang viser at det ikke er dokumentertat avgiftene har en helsemessig effekt. Likevelvises det til en slik begrunnelse for avgiftene,og også for avgiftsøkningene i statsbudsjettetfor 2018. Avgiftene fremstår dermed som enform for hybridavgifter som søkes gitt bådefiskale og helse- og ernæringsmessige formål.

Avgrensningsutfordringene i utformingenav særlig sjokolade- og sukkervareavgiften har

vært drøftet ved en rekke anledninger. Alle-rede i Revidert nasjonalbudsjett 2005 konklu-derte Finansdepartementet med at selv omdepartementet mente at avgiften ikke da med-førte noen vesentlig konkurranseulempe fornorsk sjokolade- og sukkervareindustri, kunneavgrensningsproblemene med avgiften «ikkeløses uten å fjerne avgiften». I forslaget til stats-budsjett for 2006 viste departementet igjen tilat «det er svært lite hensiktsmessig å utvideeller justere avgiftsgrensene» og at den ulikeavgiftsmessige behandlingen av likeartedeprodukter «etter departementets mening kun[kan] avhjelpes gjennom en full avvikling avavgiften». Regjeringen (Bondevik II) foresloderfor etter en samlet vurdering, å fjerne sjoko-lade- og sukkervareavgiften fra 1. desember2006.1

Regjeringen som tiltrådte 17. oktober 2005(Stoltenberg II) sluttet seg i det vesentlige tildenne vurderingen2, men var samtidig opptattav at fjerningen av sjokolade- og sukkervareav-giften i sin helhet ville bli belastet statsbudsjet-tet for 2007 og dermed skape uheldige bindin-ger før de øvrige deler av dette budsjettet varvurdert. Regjeringen så også behov for å vur-dere de ernæringsmessige konsekvensene avå avvikle avgiften. Sjokolade- og sukkervareav-giften ble derfor ikke fjernet som opprinneligforeslått.

Regjeringen oppnevnte 1. desember 2006 etutvalg som skulle vurdere særavgiftene, her-under om disse korrigerer for eksterne kost-nader og hvordan avgiftene påvirker ramme-betingelsene for enkeltnæringer og fordelingav reell kjøpekraft. Utvalget avga innstilling22. juni 2007 og konkluderte blant annet medat «avgiften på sjokolade- og sukkervarer og

1 St.prp. nr. 1 (2005–2006) Skatte,- avgifts- og tollvedtakpunkt 3.15

2 St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005–2006) Om endring av St.prp.nr. 1 om statsbudsjettet 2006 punkt 2.4.7


avgiften på sukker bør erstattes av en mergenerell avgift på sukker«3 som måtte utredesnærmere. Samtidig konkluderte utvalget medat dersom en slik utredning viste at det er van-skelig å implementere en generell avgift påsukker, ville utvalgets sekundære anbefalinglikevel være at avgiften på sjokolade- og suk-kervarer avvikles4. Utvalgets begrunnelse fordette var at avgrensningene i avgiften virkeruheldig og bidrar til tilpasningsproblemer, ogdermed bryter med prinsippene for fiskaleavgifter. Dette utvalgets anbefalinger er ikkefulgt opp, og utover årlige prisjusteringer avavgiftssatsene er avgiften uendret.

Parallelt med at Særavgiftsutvalget ble ned-satt ble avgiften på alkoholfrie drikkevarer lagtom fra 1. januar 2007. I 2009 ble avgiftssatsenøkt med 55 pst. Utover dette har det ikke værtvesentlige endringer i utformingen av denneavgiften utover årlige prisjusteringer av avgifts-satsene.

Disse medlemmene mener derfor at flere for-hold, som også er berørt i utvalgets utredning,tilsier at avgiftene bør oppheves. En hoved-begrunnelse er at det høye, særnorske avgifts-nivået på lokkevarer i grensehandelen bidrardirekte til at denne nå er «större än nogonsin»,slik Sveriges Statistiska Centralbyrån uttrykkerdet, og økende, slik Statistisk sentralbyrås sistegrensehandelsundersøkelse viser. Konsekven-sen av dette er tap av avgiftsinntekter, verdiska-ping og arbeidsplasser i Norge. Videre viserutvalgets utredning at avgiftene er utformet slikat de kan føre til uønskede vridninger og bidrartil avgrensningsproblemer.

For mat- og drikkeprodusentene og daglig-varehandelen bidrar økende grensehandel tilbortfall av salg og dermed redusert aktivitet.Over tid vil dette føre til tap av arbeidsplasser,reduserte investeringer og lavere verdiskapingi denne delen av økonomien.

Grensehandelen innebærer også tap avavgiftsinntekter for staten, og reduserer treff-sikkerheten av avgiften, være seg om denne erfiskalt eller helse- og ernæringsmessig moti-vert. Så lenge det kun finnes aggregerte datafor grensehandelen og ikke detaljerte tall forhvilke kategorier som er omfattet av grense-handelen, er det vanskelig å anslå hvor storeavgiftsinntekter staten taper. I Danmark, somover tid har ført en målrettet politikk for å redu-sere dansk grensehandel i Tyskland, opplyser

for øvrig Skatteministeriet at avgiftslettelsenesom har vært gjennomført som en del av tilta-kene for å redusere grensehandelen et stykkepå vei er finansiert gjennom økte danske avgifts-inntekter.5

Disse medlemmene har merket seg ogmener det er svært positivt, at regjeringen harvarslet at behovet for et årlig grensehandelsba-rometer skal utredes.6 Et slikt grensehandels-barometer bør også omfatte informasjon omhvordan grensehandelen påvirker folkehelsen.Disse medlemmene merker seg at det synes åvære mangelfull kunnskap om hvilke konse-kvenser grensehandelen har for folkehelsen,også tatt i betraktning at inntektsfordeling,utdanningsnivå og andre sosioøkonomiske for-hold synes å ha signifikante betydning for denenkeltes helse. Dette tilsier at data som kanbelyse folkehelseutfordringer i lys av grense-handelen også bør inkluderes i et grensehan-delsbarometer.

Disse medlemmene vil også peke på atmålene i folkehelsesamarbeidet mellom nor-ske myndigheter og næringslivet er knyttet tilbefolkningens inntak av blant annet mettet fett,salt og sukker. Allerede med dagens nivå forgrensehandelen er det krevende å legge slikemål til grunn for nasjonale samarbeidsstruktu-rer, siden den norske næringen ikke kanpåvirke den delen av befolkningens inntak somer relatert til kjøp av dagligvarer i særlig Sve-rige.

Bruk av avgifter i folkehelsepolitikken

Disse medlemmene deler utvalgets vurdering avat det ikke er ønskelig å videreføre fiskalt mot-iverte avgifter på alkoholfrie drikkevarer ogsjokolade- og sukkervarer. Selv om avgifterkan være ett av flere virkemidler i folkehelse-politikken, kan disse medlemmene likevel ikkestille seg bak flertallets forslag om nye, helse-og ernæringsmotiverte avgifter. Utvalgets vur-deringer gir ikke grunnlag til å konkluderemed at avgifter er et egnet virkemiddel i folke-helsepolitikken, og utvalgets drøfting av hvor-dan eventuelle avgifter kan innrettes og hvilketomfang disse skal ha, gir ikke et forsvarliggrunnlag for å foreslå avgifter med så vidtrek-kende konsekvenser. Vurderingen av folke-

3 NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene4 NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene punkt 10.3.4

5 Skatteministeriet i Danmark: Skattteøkonomisk redegjø-relse 2018

6 Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kunden all-tid har nett


helsevirkningene og konsekvensene fornæringslivet fremstår mangelfulle, og det erikke foretatt selvstendige statsstøtterettsligevurderinger av forslagene.

Utvalget har prinsipielt lagt til grunn at eneventuell helse- og ernæringsmotivert avgiftmå være på et slikt nivå at den i gjennomsnittdekker kostnaden som forbruket av varen påfø-rer det offentlige og eventuelle andre berørteinteressenter. Videre har utvalget drøftetmuligheten for å inkludere kostnader forbun-det med såkalte estimerte helsetapsjusterteleveår i et anslag for eksterne kostnader knyt-tet til enkelte mat- og drikkevarer som av histo-riske årsaker har hatt fiskale avgifter. Etterdisse medlemmenes oppfatning viser utvalgetsarbeid at det er vanskelig å anslå slike eksternekostnader, og følgelig også svært vanskelig ådimensjonere en eventuell helse- og ernæ-ringsmotivert avgift på en riktig måte.

Utvalgets arbeid har også bekreftet at deter vanskelig å utforme treffsikre avgifter påusunn mat, blant annet fordi det er vanskelig åtrekke grensene mellom sunn og usunn mat utfra objektive og tekniske kriterier. Dels skyldesdette at det ikke synes å være noen klar oppfat-ning av hvilke varer som faktisk er sunne ogusunne og for hvilke individer, og dels at blan-dingsprodukter kan ha både sunne og usunneingredienser. Videre er det normalt overfor-bruk av usunne næringsmidler som er proble-matisk, ikke normalt kosthold. Avgifter påutvalgte usunne varer kan skyve forbruketover på andre varer som ikke er spesielt sunne.

Dersom avgifter med helse- og ernærings-formål skal vurderes, mener disse medlemmeneat dette i så fall må drøftes i en helhetlig sam-menheng der også andre virkemidler inngår ivurderingen. En slik tilnærming ligger utenfordette utvalgets mandat, og ville uansett ikkelatt seg gjennomføre innenfor den tidsrammenutvalget har hatt til disposisjon. Disse medlem-mene har også merket seg at regjeringen iMeld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen –når kunden alltid har nett, peker på at grense-handelen mellom særlig Norge og Sverigebegrenser handlefriheten i å utforme avgifterbegrunnet med blant annet helseformål.

16.1 Bør avgiftene oppheves?

16.1.1 Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv.

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp,Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener at

avgiften slik den er utformet i dag bør opphevesog erstattes av en ny og helsebegrunnet avgift.Flertallet mener at det vil være mulig å utforme enhelsebegrunnet avgift innenfor rammen av EØS-avtalens statsstøtteregler, men presiserer at detmå foretas en grundig utredning med påfølgendenotifisering, se punkt 16.4.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg,Ongre og Smed mener at dagens avgift bør videre-føres inntil ny avgift innføres. Medlemmet Dyrnesmener at dagens avgift bør oppheves senest1. januar 2020 selv om den erstattes av en ny avgiftpå et senere tidspunkt.


Medlemmet Ongre viser til at i utgangspunktetskal all støtte som ble iverksatt før EØS-avta-lens ikrafttredelse anses som eksisterendestøtte. Det vil si at støtteordningen kan opprett-holdes inntil ESA eventuelt fatter vedtak om atstøtten er uforenelig med EØS-avtalen.

Når det gjelder endringen i særavgiftsved-taket for sjokolade- og sukkervarer forbudsjettåret 1998, ble den ansett av Finansde-partementet som en endring av rent tekniskkarakter og ble ikke vurdert opp mot at deneventuelt skulle representere noen form for nystøtte.

Sett fra dette medlemmets ståsted synes detvanskelig å trekke noen konklusjon om at dentekniske endringen som ble innført i 1998skulle anses å representere noen form for nystøtte. Det vises i den sammenheng til Finans-departementets brev 19. januar 2018 til ESAhvor det blant annet er vist til at «Products usedas a factor in the production of (other) goods(input/raw material) therefore fall outside thescope of the tax. The same is the case for pro-ducts that cannot naturally be regarded as«sweets», such as biscuits (as the main rule),cakes and ice cream». Finansdepartementethar forsvart endringen gjort i 1998 med at dener fiskal begrunnet, men det er nevnt at den«har også en helsemessig begrunnelse».

Siden avgiftens formål er å avgiftsbeleggesluttproduktet kan det fremstå slik at den tek-niske endringen gjort fra 1998 ikke represen-tere noen form for ny støtte for produktenesom ikke kan defineres som sluttproduktereller defineres som noe annet enn godterier.

Videre viser dette medlemmet til at det ogsåfinnes en tidligere avgjørelse fra EU-domstolen(Joined cases C-106/09 and C-107/09 P


Commission and Spain v. Gibraltar, paras. 83and 106) hvor det er uttalt at i forordningen om«statsstøtteproceduren» kun er «ændringensom sådan der kan kvalificeres sin ny støtte».Saken er nærmere omtalt i EØS-avtalen ognorsk skatterett (Dajani m/flere s. 224–225).Domstolen uttalte blant annet at det kun var til-føyelsene som ble ansett som ulovlige, mensdet opprinnelige tiltaket fortsatt var lovlig iegenskap av å være en eksisterende ordning.

I en vurdering av om av om en avgiftsord-ning inneholder elementer av statsstøtte, reiserdette særlig problemstillinger knyttet til selek-tivitetskriteriet. EU-kommisjonen har i sinmeddelelse om begrepet statsstøtte (2016/C262/01) på skatteområdet blant annet vist til(para. 131):

«En lignende analyse kan også være nød-vendig i tilfælde, hvor der er tale om afgiftermed et særligt formål, hvis noget tyder på, atafgiftens begrænsninger er udformet på enåbenlyst vilkårlig eller ikke uvildig måde, såvisse produkter eller visse aktiviteter, derbefinder sig i en sammenlignelig situation medhensyn til de pågældende afgifters underlig-gende logik, begunstiges».

Videre vises til para. 136 i meddelelsenhvor det heter:

«Strukturen i visse afgifter med et særligtformål (og navnlig deres beskatningsgrund-lag), som f.eks. miljø- og sundhedsskatter, derer pålagt for at afskrække fra visse aktivitetereller produkter, som har en negativ indvirkningpå miljø og sundhed, vil normalt afspejle depolitiske mål, der forfølges. I sådanne tilfældevil en differentieret behandling af aktivitetereller produkter, hvis situation er anderledesend de aktiviteter eller produkter, som erbelagt med skatten, under hensyn til de ibo-ende formål, der forfølges, ikke blive betragtetsom en fravigelse».

I fotnote 211 til meddelelsen uttaler kommi-sjonen følgende om avgifter:

«En afgift, som indføres i den nationale lov-givning til gennemførelse af et EU-direktiv,som inden for sit anvendelsesområde træfferbestemmelse om forskelsbehandling af visseaktiviteter eller produkter, kan være tegn på, atdisse aktiviteter eller produkter befinder sig ien anden situation i forhold til det mål, der for-følges.»

Kommisjonens meddelelse kan også lesesslik at varekategoriene som i 1998 ble tatt ut avavgiftsordningen kan anses som ikke helt sam-

menlignbare da de faller utenfor betegnelsengodterier.

Dette medlem er enig med utvalgets med-lemmer som mener avgiften slik den er utfor-met i dag bør oppheves og erstattes av en ny oghelsebegrunnet avgift. Under noe tvil menerdette medlem at gjeldende avgift inntil viderebør videreføres. Siden den tekniske end-ringene innført i 1998 fortsatt kan fremstå somkun tekniske endringer, kan ikke klagen tilESA fra 2017 tilsi at gjeldende fiskalavgift utenvidere først bør oppheves og så langt seneregjeninnføres som en ny og helsebegrunnetavgift. For øvrig er klagesaken til behandling iESA av en slik karakter at det er mulig endeligavklaring av støttebegrepet først vil skje etteren behandling av saken i EFTA-domstolen.


Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp,Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener atavgiften slik den er utformet i dag bør opphevesog erstattes av en ny og helsebegrunnet avgift.Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg og Smedmener at dagens avgift på sukret drikke bør vide-reføres med samme avgiftsnivå som i dag inntil nyavgift innføres, og at avgift på kunstig søtet drikkebør videreføres med det avgiftsnivået som var gjel-dende før 2018 inntil ny avgift innføres.

Medlemmene Dyrnes og Ongre mener atdagens avgift bør videreføres med det avgiftsni-vået som var gjeldende før 2018 inntil ny avgiftinnføres.


16.2 Overordnede prinsipper for utforming av avgiftene

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp,Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener atdersom det skal være en avgift på sjokolade- ogsukkervarer og alkoholfrie drikkevarer, bør denprimært ha en helsemessig og ikke en fiskalbegrunnelse.

En helsebegrunnet avgift bør være differensi-ert etter for eksempel sukkerinnholdet. Produktermed lite sukker bør ha lavere avgift enn produktermed høyt sukkerinnhold.

Som det fremgår av punkt 3.3 bør en helsebe-grunnet avgift være på et slikt nivå at den i gjen-nomsnitt dekker kostnaden som forbruket av


varen påfører det offentlige og eventuelle andreberørte interessenter (eksternaliteter) samt even-tuelle internaliteter, se punkt 10.8.

Verdens Helseorganisasjon (WHO) anbefalerat avgiftsnivået på drikkevarer tilsvarer 20 pst.økning i prisen. Anbefalingen baserer seg påomfattende forskning hvor priselastisiteter og for-bruk er vurdert og gjelder globalt. De fleste studi-ene er imidlertid fra høyinntektsland. Hvertenkelt land må vurdere avgiftsnivået ut fra sineøkonomiske og helsemessige rammebetingelser.

Dersom personer med lav inntekt bruker enrelativt større andel av inntekten til avgiftsbelagtevarer enn personer med høy inntekt, omtalesavgiften som økonomisk regressiv, se punkt13.1.3. Dersom inntektene fra avgiftene kommerlavinntektsforbrukere til gode kan regressiveeffekter unngås. Dessuten vil helseeffekteneantas å forbedre helsen til lavinntektsforbrukere istørre grad enn høyinntektsforbrukere da lavinn-tektsforbrukere ofte er mere følsomme overforprisendringer enn høyinntektsforbrukere og kanha et større konsum.

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes,Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – anbe-faler at man setter i gang et arbeid for å beregneomfanget av skadene (eksternaliteter og internali-teter samt egen- og krysspriselastisiteter som kanbrukes til å vurdere forbruksendringer ved enavgiftsendring) som utgangspunkt for å bestemmeavgiftens nivå. De eksterne kostnadene kan anslåsved å undersøke helseutgiftene til sykdommersom kan knyttes til forbruket (diabetes, overvektm.m.) av de aktuelle produktene. De interne kost-nadene kan beregnes ved å estimere pengever-dien av forskjellen i forbruket mellom forbrukeremed god og dårlig kunnskap om skadene, samtmellom forbrukere med og uten selvkontrollspro-blemer, se punkt 10.8.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg ogSmed konkluderer etter en samlet vurderingmed at de eksisterende avgiftene på sjokolade-og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer børerstattes med helsemessig begrunnede avgif-ter. Avgiftsnivået bør avspeile skaden ved inn-tak (dvs. størrelsen på eksternaliteter og inter-naliteter). Inntil slike avgifter er utredet, notifi-sert og kan innføres, mener disse medlemmeneat dagens avgifter bør videreføres. Hoved-begrunnelsen for dette er:– Norge har høye forekomster av overvekt

og fedme, og det ser ikke ut til at Norge vilkunne nå NCD7-målet vi har forpliktet osstil gjennom verdens helseforsamling knyt-

tet til overvekt og fedme innen 2025 utenytterligere tiltak.

– Et høyt inntak av energitette og næringsfat-tige snacksvarer, samt et høyt inntak avsukkersøtet drikke (brus, energi- ogsportsdrikk) representerer en av de størstehelsemessige utfordringene ved norskkosthold.

– Det er et høyere enn anbefalt sukkerinntaki den norske befolkningen. Dette gjelderspesielt blant barn og unge.

– Norge er blant landene i Europa med høy-est forbruk av sukkerholdig brus.

– Norge er blant landene i Europa med høy-est forbruk av kunstig søtet brus.

– Forbruket av sjokolade- og sukkervarer harøkt siden 1960-tallet og har siden 2010 ogfrem til 2017 ligget stabilt høyt.

– Norge er blant landene i Europa med høy-est forbruk av sjokolade.

– Gitt erfaringene fra andre land, slik somDanmark, og forholdsvis høy priselastisitetpå alkoholfri drikke og sjokolade- og suk-kervarer, vil en opphevelse av dagens avgif-ter gi et økt inntak nettopp av de varenesom norske helsemyndigheter anbefalerredusert forbruk av.

– Pris er et viktig virkemiddel i norsk ernæ-ringspolitikk. Dette går tilbake til den førstestortingsmeldingen om norsk mat og ernæ-ringspolitikk fra 1974.

– I regjeringens Nasjonal handlingsplan forbedre kosthold (2017–2021) Sunt kosthold,måltidsglede og god helse for alle! slås detfast at «Befolkningsstrategier i form avstrukturelle tiltak som påvirker pris, tilgjen-gelighet, sammensetning av næringsmidlermv., er kostnadseffektive og kan bidra til åredusere sosial ulikhet i kosthold.»Det vil kunne ta noe tid å utrede nye helse-

begrunnete avgifter og fastlegge nivået påavgiftene basert på omfanget av eksternaliteterog internaliteter, samt eksakte priselastisiteter.Videre vil det ta tid å notifisere og få ESAs god-kjennelse av slike avgifter. Inntil dette er gjen-nomført foreslår disse medlemmene å fastholdede nåværende avgifter med enkelte endringer.

Norske myndigheter mener at dagensavgifter på sjokolade- og sukkervarer og alko-holfrie drikkevarer ikke utgjør statsstøtte.Videre har avgrensningene i dagens avgifterligget fast i lengre tid. De avgiftspliktige er der-med godt kjent med avgrensningene og de

7 NCD – ikke-smittsomme sykdommer


fleste avgrensningsproblemene antas å ha fun-net sin løsning. Avgiftsøkningen fra 2017 til2018 på sjokolade- og sukkervarer er reversert,og i regjeringens politiske plattform (Granavol-den-erklæringen) er det lagt til grunn at gren-sen for avgiftsfri import (på 350 kroner) avvi-kles i 2020, noe som antakelig vil redusere nett-handelen.

I påvente av en grundigere utredning omnye helsebegrunnede avgifter, foreslår dissemedlemmer følgende endringer i dagens avgif-ter som vil kunne implementeres allerede fra1. januar 2020:

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer mv:– Sukkerfrie varer, for eksempel drops, tyg-

gegummi og pastiller som i dag er avgifts-pliktige, får en redusert avgift (halvering iforhold til dagens avgift).

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer:– Avgiftssatsen for drikkevarer med kunstig

søtstoff reduseres til (prisjustert) 2017-nivå.Disse endringsforslagene er i tråd med

ønsket om helsebegrunnede differensierteavgifter, de vil enkelt kunne administreres ogvil på kort sikt føre til en begrenset reduksjon iproveny for staten.

16.3 Generell avgift på sukker

16.3.1 Innledning

Et usunt kosthold er en viktig risikofaktor forutvikling av overvekt og fedme, samt karies, dia-betes type 2, hjerte- og karsykdommer og vissekrefttyper. Et usunt kosthold skyldes særlig et forhøyt inntak av sukker, salt og mettet fett. Utvalgethar avgrenset sine vurderinger til i første rekke ågjelde sukker, men vil påpeke at også andre fakto-rer har betydning for folkehelsen.

Utvalget vil påpeke at særavgiftene på sjoko-lade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer iutgangspunktet ikke er knyttet til sukker, sepunkt 4.1. og 5.1. Det vises for eksempel til atavgiften på sjokolade- og sukkervarer også omfat-ter sukkerfrie produkter og at avgiften på alkohol-frie drikkevarer omfatter både produkter som ertilsatt sukker og produkter som er tilsatt kunstigsøtstoff. At det for sistnevnte avgift er krav om til-setning av sukker eller kunstig søtstoff, medførerogså at drikkevarer som inneholder sukker, mender dette er naturlig sukker, faller utenfor avgif-ten.

I praksis omfatter imidlertid avgiftene på sjo-kolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevareren stor andel av dagens sukkerinntak, se punkt10.3.3.

16.3.2 Generell avgift på sukker

Det vises til NOU 2007: 8 En vurdering av sær-avgiftene punkt 3.4.5. Særavgiftsutvalget anbefalteen generell avgift på sukker.

Dersom avgiften skal være en ren sukkerav-gift, kan mengden sukker i produktet danne avgifts-grunnlaget for avgiften. I motsetning til i dagensavgifter der avgiften beregnes per liter eller kilovare, vil en avgift etter sukkerinnhold gi forbru-kerne insentiv til å kjøpe varer med lavere sukker-innhold. En generell sukkeravgift vil også stimu-lere bedrifter til å redusere sukkerinnholdet i sineprodukter. På den annen side kan reduksjon avsukkerinnholdet medføre at det tilsettes mer met-tet fett og salt for å opprettholde volumet for sjo-kolade- og sukkervarer.

Mange mat- og drikkevarer inneholder natur-lig sukker. Dette gjelder frukt, bær, grønnsaker,melk og melkeprodukter. Disse varene inne-holder næringsstoffer som i et helseperspektivanses gunstig og som derfor ikke bør avgiftsleg-ges.

Dersom disse matvarene også er tilsatt suk-ker, bør de fra et helseperspektiv avgiftslegges.Dette gjelder blant annet syltetøy og sukret melk,for eksempel sjokolademelk. Dette forutsetterimidlertid at det kan skilles mellom naturlig og til-satt sukker. I tråd med dette la Særavgiftsutvalgettil grunn at skattlegging etter sukkerinnhold for-utsetter at mengde tilsatt sukker var merket, sepunkt 3.4.5.

Utvalget viser til at matinformasjonsforordnin-gen og -forskriften setter krav om merking av totalmengde sukker i produktet, men at det fortsattikke er krav om merking av mengde tilsatt sukker.Dette er felles europeiske regler som Norge ifølgeEØS-avtalen må rette seg etter. En avgift ut fraproduktets beregnede mengde tilsatt sukker vilmåtte baseres på at importører og produsenterrapporterer korrekt innhold av tilsatt sukker. Enslik endring vil blant annet innebære store kon-trollmessige utfordringer.

16.3.3 Konklusjon

Utvalget mener at en avgift på sukker i utgangs-punktet bør utformes som en generell avgift på til-satt sukker i alle mat- og drikkevarer. Dette forut-setter imidlertid at mengde tilsatt sukker frem-


kommer av merkingen på produktet – noe somikke er tilfellet i dag. En avgift basert på mengdetilsatt sukker vil etter utvalgets vurdering ikkekunne la seg kontrollere og kan dermed ikkeanses praktisk gjennomførbar. En generell avgiftpå tilsatt sukker i mat- og drikkevarer ville dessu-ten innebære et enormt avgiftsomfang. På dennebakgrunn har utvalget heller ikke vurdert de nær-mere konsekvensene av en slik avgift.

Utvalget anbefaler at norske myndigheterarbeider for at det internasjonalt innføres krav ommerking av mengde tilsatt sukker.

Utvalget anbefaler at det vurderes nærmereom det er alternative måter å utforme en generellavgift på tilsatt sukker på.

16.4 Helsebegrunnet avgift på sjokolade- og sukkervarer

16.4.1 Endret vareomfang

Som omtalt til i punkt 16.1.1 mener utvalgets fler-tall – medlemmene Dyrnes, Klepp, Kverndokk,Melberg, Ongre og Smed – at dagens avgift børerstattes av en ny og helsebegrunnet avgift. Et før-ste skritt vil være å avklare den helsefaglige ram-men for en slik avgift, dvs. hvilke matvaregrup-per/næringsstoffer som skal inkluderes og medhvilken begrunnelse.

En slik helsebegrunnet avgift vil kunne med-føre en utvidelse av avgiftsplikten til å omfattemange flere produkter og produsenter. En slikutvidelse vil fange opp et større antall næringsfat-tige og energitette matvarer og slik sett under-støtte norsk folkehelsepolitikk. Samtidig vil detmedføre at et større antall virksomheter må regis-trere seg som avgiftspliktig og betale avgift. Enslik utvidelse vil kunne skape nye avgrensnings-problemer og konkurransevridninger.

Utvalget viser til at en helsebegrunnet avgiftkrever nærmere utredning av hvilke varer en slikavgift bør omfatte, konsekvenser for de nærings-drivende og skattemyndighetene mv. Med den tidutvalget har hatt til rådighet har det ikke værtanledning til å gå nærmere inn i disse vurderin-gene.

Når det gjelder sukkerfrie produkter er enkelteomfattet av dagens avgift, for eksempel sukkerfriedrops, pastiller og tyggegummi. Ut fra formåletom å skaffe staten inntekter ved å avgiftsbeleggevarer som selges for umiddelbart konsum (godte-rier), er dette logisk. Enkelte anfører imidlertid atdet helsemessig sett ikke er grunnlag for åavgiftslegge varer som ikke inneholder sukker.

Helsemessige vurderinger kan tilsi at det ergunstig å avgiftslegge sukkerfrie produkter for åbegrense vridninger og uheldig produktutvikling.Dette kan redusere sannsynligheten for at grup-per som barn og høykonsumenter risikerer ånærme seg eller overstige et akseptabelt dagliginntak (ADI) av visse søtstoffer. Visse sukkerfriematvarer er dessuten energitette. Et alternativ erå differensiere avgiften, slik at det skal betales lavsats for sukkerfrie produkter.

Etter utvalgsmedlem Dyrnes sitt syn finnes deti dag ingen konsekvent og tydelig forskning somtilsier at kunstig søtede produkter kan gi desamme negative helsemessige konsekvensenesom for eksempel sukker. Etter dette medlemsmening er det, i lys av EØS-avtalens statsstøttere-gler, vanskelig å utforme en helsemessig begrun-net avgift som omfatter kunstig søtede produkter.Slik dette medlem ser det, er det ikke rom for åavgiftslegge produkter ut fra et føre-var-prinsippeller ut fra det forhold at et produkt ikke ansessom ernæringsmessig sunt. En helsebegrunnetavgift bør omfatte produkter/ingredienser hvordet gjennom forskning kan påvises potensielt hel-seskadelige effekter. Etter dette medlemmetsmening er det per i dag ikke grunnlag for å inn-føre en ny avgift som også omfatter kunstig søtedeprodukter.

16.4.2 Konsekvenser av forslaget

Utvalget viser til at det ikke har foretatt grundigevurderinger av konkrete forslag knyttet til en hel-sebegrunnet avgift. Nedenfor angis enkelte forelø-pige og overordnede vurderinger av hvilke konse-kvenser en helsebegrunnet avgift kan ha.

16.4.2.1 Forholdet til EØS-avtalen

Utvalget legger til grunn at en helsebegrunnetavgift kan gjøre det enklere å forsvare avgiften ihenhold til EØS-avtalen, forutsatt at den nyeavgrensningen er godt helse- og ernæringsfagligbegrunnet. Det vises til at den irske drikkevareav-giften ble godkjent av EU-kommisjonen etter slikevurderinger.

Utvalget kjenner til at det per i dag kun er treland innen EU/EFTA som har en særavgift på sjo-kolade- og sukkervarer (Norge, Danmark ogUngarn), se kapittel 7. Ingen av disse avgiftene erformelt vurdert av EU-kommisjonen eller EFTAsovervåkingsorgan (ESA). Det finnes derfor ingenformelle vurderinger fra disse institusjonene somkan gi en tydelig veiledning om rammen for enslik avgift utover kommisjonens godkjenning av


den irske drikkevareavgiften, se punkt 8.2.2.3.Den tidligere finske fiskalt begrunnede avgiftenpå sjokolade- og sukkervarer var heller ikke god-kjent.

Som nevnt i punkt 8.2.2.3 har kommisjonenopprettet sak om den nå opphevede danske avgif-ten på mettet fett. Avgiften var helsemessigbegrunnet. Saken er ikke avgjort. Utvalget pekerpå at saken om den danske avgiften på mettet fettviser at det må gjøres grundige utredninger for åfastsette avgiftspliktens omfang i en helsemessigbegrunnet avgift.

Endringer i avgiften kan medføre at eventuellstøtte anses som ny. Utvalget forutsetter at en nyhelsebegrunnet avgift må notifiseres til ESA.

16.4.2.2 Helsemessige konsekvenser

Fra et ernærings- og helseperspektiv vil det værehensiktsmessig å utvide avgiften slik at flere mat-varegrupper omfattes. En bred avgift kan bidra tilå begrense vridninger og forhindre uheldig pro-duktutvikling.

Ved å ha avgift også på sukkerfrie varer kanman redusere sannsynligheten for at visse høy-risikogrupper som barn og høykonsumenter risi-kerer å nærme seg eller overstige akseptabeltdaglig inntak av visse søtstoffer. Dessuten kansukkerfrie produkter være tilnærmet like energi-tette som produkter tilsatt sukker.

16.4.2.3 Konsekvenser for bransjen, herunder grense- og netthandel

Dersom en helsebegrunnet avgift innebærer enutvidelse av det avgiftspliktige vareomfanget, kandette innebære et mer omfattende regelverk somkan bli vanskelig å håndtere for de avgiftspliktige.Avgift på flere produkter vil medføre at flere virk-somheter må registreres som avgiftspliktig, sendeinn månedlige skattemeldinger og foreta måned-lige innbetalinger, oppfylle krav til avgiftsregn-skap, oppbevaring av avgiftspliktige varer mv.Særlig mindre virksomheter vil kunne oppleveslike nye plikter som tyngende. De administrativekonsekvenser vil avhenge av hvilke varer som bliravgiftspliktige og hvordan avgiftsplikten konkretblir utformet. Det er ikke mulig å gi en konkretangivelse av administrative kostnader og et anslagover antall avgiftssubjekter før et eventuelt avgifts-omfang er endelig fastlagt og endringene er vur-dert nærmere.

En avgift på flere varer vil medføre redusertomsetning. Samtidig kan provenyet fra et utvidetavgiftsomfang benyttes til å redusere avgiftssat-

sene på dagens avgiftspliktige varer, eksempelvisprovenynøytralt. En slik endring vil stimulere tilredusert grensehandel av varer som i dag eravgiftspliktige. Den samlede effekten på grense-handelen av en slik omlegging er usikker. På denannen side vil konkurransevridningene bli mindredersom flere varer omfattes.

16.4.2.4 Konsekvenser for skattemyndighetene og proveny

En eventuell utvidelse av vareomfanget vil med-føre økt antall nye registrerte avgiftspliktige virk-somheter, av til dels ulik størrelse og art. Dette vilpåføre skatteetaten økte kostnader til administra-sjon og kontroll mv.

Som nevnt i punkt 16.4.2.3 vil de administra-tive konsekvenser blant annet avhenge av hvilkevarer som blir avgiftspliktige og hvordan avgifts-plikten konkret blir utformet. Av den grunn er detheller ikke mulig å gi provenyanslag.

16.4.3 Konklusjon

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp,Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener at detbør arbeides med sikte på å etablere en helse-begrunnet avgift, se punkt 16.4.1. Det legges tilgrunn at dette utredningsarbeidet vil ta tid ut overden tidsramme som står til rådighet for utvalget.

Utvalgets mindretall – medlemmene AkerHansen, Bakken, Brubakk og Mulstad – mener, slikdet fremgår av den helhetlige merknaden innled-ningsvis i kapittel 16, at en rekke hensyn tilsier atden eksisterende fiskale avgiften på sjokolade- ogsukkervarer bør oppheves i statsbudsjettet for2020, og mener videre at utvalgets arbeid ikke girgrunnlag for å konkludere med at det bør innføresen ny helse- og ernæringsmotivert avgift.

16.5 Helsebegrunnet avgift på alkoholfrie drikkevarer

16.5.1 Endret vareomfang

Som nevnt i punkt 15.3 reiser dagens avgift påalkoholfrie drikkevarer særlig to spørsmål, for detførste om drikkevarer med naturlig sukker børvære avgiftspliktig og for det andre om drikkeva-rer tilsatt kunstig søtstoff og drikkevarer tilsattsukker bør behandles likt avgiftsmessig.

Et argument for å ha avgift på drikkevarer mednaturlig sukker er at også naturlig sukker kanbidra til karies, erosjonsskader og risiko for over-vekt og fedme. Slike produkter har imidlertid


også gode helsemessige egenskaper ved at deinneholder noe fiber og gunstige næringsstoffer.En avgift også på slike varer ville medføre en utvi-delse av avgiftsplikten til å omfatte mange produk-ter og produsenter og må i så fall utredes nær-mere.

Dagens avgift på alkoholfrie drikkevareromfatter drikkevarer som er tilsatt enten sukkereller kunstig søtstoff. En grunn til å ha avgift ogsåpå varer som er tilsatt kunstig søtstoff er at brusmed kunstig søtstoff gir erosjonsskader på ten-nene. Selv om eksternalitetene ved dette ikke nød-vendigvis er høye da tannbehandling i de fleste til-feller betales av forbrukerne selv, kan internalite-ter begrunne avgifter, særlig da mange av konsu-mentene er unge. Et høyt inntak av drikkevarermed kunstig søtstoff kan dessuten bidra til atvisse høyrisikogrupper kan overstige akseptabeltdaglig inntak (ADI) av visse søtstoffer. På denannen side kan det oppfattes lite logisk at produk-ter med og uten sukker behandles avgiftsmessiglikt i og med at sukker kan gi opphav til karies,overvekt og fedme, mens kunstig søtet drikkeikke har slike dokumenterte konsekvenser.

Ved behandlingen av Revidert Nasjonalbud-sjett 2018 fattet Stortinget et anmodningsvedtakknyttet til særavgiften på alkoholfrie drikkevarer:

«Stortinget ber Regjeringen utrede en reduk-sjon av særavgiften på alkoholfrie drikkevarerslik at avgiften differensieres ut fra sukkerinn-hold, med utgangspunkt i modellene fra Stor-britannia, Irland og Finland.»

Som omtalt i punkt 9.5 skal mat- og drikkevarermerkes. Dersom produktet er tilsatt sukker, skaldette fremgå av ingredienslisten. Videre skal dentotale mengden sukker angis. Det er dermed sam-svar mellom vilkår for avgiftsplikt og kravene imatinformasjonsregelverket, noe som gjør en slikavgift administrativ håndterbar.

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes,Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed –mener at det bør innføres en helsemessig begrun-net og differensiert avgift på alkoholfrie drikke-varer.

Medlemmene Dyrnes og Ongre mener at enslik avgift kun bør omfatte alkoholfrie drikkevarersom er tilsatt sukker, der avgiften beregnes etterden totale sukkermengden. Drikkevareavgiften iIrland kan illustrere hvordan en slik avgift kanutformes. Den irske drikkevareavgiften er nær-mere omtalt i punkt 7.6.1 og 16.5.2.1.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg ogSmed mener at en helsemessig begrunnet avgift

også bør omfatte alkoholfrie drikkevarer som ertilsatt kunstig søtstoff, men da med lavere sats.

Utvalgets mindretall – medlemmene AkerHansen, Bakken, Brubakk og Mulstad – mener, slikdet fremgår av den helhetlige merknaden innled-ningsvis i kapittel 16, prinsipalt at en rekke hen-syn tilsier at det ikke bør være en avgift på alko-holfrie drikkevarer og at den gjeldende fiskaleavgiften på alkoholfrie drikkevarer bør oppheves istatsbudsjettet for 2020. Dersom myndighetenelikevel skulle konkludere med at den eksisterendefiskale avgiften skal erstattes av en ny, helse- ogernæringsmotivert avgift, mener disse medlem-mene subsidiært at det i så fall er nærliggende åvurdere en differensiert drikkevareavgift etter enfor næringslivet forutsigbar modell, eksempelvisden irske drikkevareavgiften, og under de forut-setninger som fremgår av punkt 16.5.3.

16.5.2 Konsekvenser av forslaget

Nedenfor vurderes i første rekke konsekvenseneav å innføre en gradert avgift på tilsatt sukker.Utvalget knytter imidlertid også enkelte kommen-tarer til en eventuell bredere avgift som ogsåomfatter drikkevarer med naturlig sukker.

16.5.2.1 Forholdet til EØS-avtalen

En differensiert avgift på drikkevarer som er til-satt sukker vil trolig anses som forenelig medEØS-avtalen. Det vises til at EU-kommisjonen vur-derte den tilsvarende irske drikkevareavgiften ogkom til at den ikke utgjorde statsstøtte. Det er gitten nærmere redegjørelse for kommisjonens vur-dering av utformingen av den irske avgiften i punkt8.2.2.3.

Den irske avgiften er først og fremst rent hel-semessig, og ikke fiskalt, begrunnet. Irskemyndigheter viste til omfattende forskning omsukkerinntak, herunder økning i blant annet over-vekt og fedme. I tillegg viste irske myndigheter tilanbefalinger om sukkerinntak fra Verdens Helse-organisasjon (WHO). Formålet med den irskeavgiften var dermed å avgiftsbelegge vann- ogjuicebaserte drikkevarer med tilsatt sukker hvoroverforbruk kan være helseskadelig, typisk brusog leskedrikker. I denne forbindelse ble det vist tilundersøkelser hvor denne typen drikkevarer bleidentifisert som hovedkilde for tilsatt sukker.

At produkter ikke omfattes av avgiftsplikteneller er fritatt for avgift, kan innebære statsstøtte.Det er derfor sentralt at man ved utformingen aven helsemessig basert drikkevareavgift foretarvurderinger i forhold til den enkelte produkttype


som ikke omfattes. Kommisjonen drøftet blantannet forholdet til drikkevarer som ikke er tilsattsukker, men som kun er tilsatt kunstig søtning.Irske myndigheter argumenterte med at det imangel av klar og utvetydig vitenskapelig doku-mentasjon på helseskadelige effekter av kunstigsøtede drikkevarer, ikke forelå tilstrekkeligegrunner til å inkludere disse i en helsemessigbegrunnet avgift. Kommisjonen aksepterte dennetilnærmingen, men presiserte at det er hvertenkelt medlemsland sitt ansvar å avgjøre om detvil være passende å innføre insentiv for å redusereforbruket av kunstig søtede drikkevarer. Utvalgetforstår kommisjonens uttalelse dithen at et sliktinsentiv i form av en helsemessig begrunnet avgiftkrever dokumentasjon på helseskadelige effekter.

Kommisjonen aksepterte også at for eksempelmelk og melkebaserte drikkevarer med et visskalsiuminnhold som er tilsatt sukker, ikke omfat-tes av avgiften fordi disse produktene inneholderviktige næringsstoffer som proteiner, kalsium ogvitaminer, og at denne typen produkter blir anbe-falt av irske myndigheter som en del av et sunt ognæringsrikt kosthold.

Den irske avgiften omfatter kun produkter til-satt sukker, dvs. at det ikke er avgift på produktersom kun er tilsatt kunstig søtstoff. Dette uteluk-ker ikke at en avgift også på slike drikkevarer kanvære i tråd med statsstøtteregelverket dersomavgiften er helsemessig begrunnet og avgift pådrikkevarer med kunstig søtstoff kan begrunneshelsemessig.

16.5.2.2 Helsemessige konsekvenser

En bredere avgift som også omfatter drikkevarermed naturlig sukker vil kunne føre til at juice avfrukt og grønnsaker og melk blir avgiftspliktig.Når det gjelder melk er dette uheldig fordi melker en viktig kilde til mange næringsstoffer. I ethelsemessig perspektiv anses derfor ikke enavgift på melk uten tilsatt sukker utover dagens til-latte nivå som hensiktsmessig. I utredningsarbei-det knyttet til en helsemessig begrunnet avgift påalkoholfrie drikkevarer, kan det vurderes om juiceskal omfattes av avgiftsplikten.

En avgift der kunstig søtet drikke avgiftsmes-sig behandles gunstigere enn sukret drikke kanøke forbruket av kunstig søtet drikke. Selv omslike varer ikke inneholder sukker, er dette imid-lertid drikke som fra et helsemessig perspektivikke er ønskelig. Dette fordi slik drikke medførererosjonsskader på tennene, samt at visse grupperkan overstige akseptabelt daglig inntak (ADI) avvisse søtstoffer. Lavere avgift på kunstig søtet

drikke kan også medføre økt forbruk av slikdrikke på bekostning av vann.

16.5.2.3 Konsekvenser for bransjen, herunder grense- og netthandel

En omlegging av dagens avgift slik at den kunomfatter drikkevarer som er tilsatt sukker vil inne-bære en ulempe for virksomheter som produsererslike produkter, men en fordel for virksomhetersom produserer drikkevarer som kun inneholdernaturlig sukker eller er tilsatt kunstig søtstoff.Konsekvensene av en omlegging som nevnt vildermed variere for de forskjellige aktørene.

Det er blitt anført at avgiftsfritak for kunstigsøtet drikke spesielt kan være en fordel forenkelte større produsenter, mens andre mindreprodusenter kan tape på en slik omlegging. Min-dre produsenter kan dessuten ha større utfordrin-ger ved at de trenger mer tid til omstilling. Detanføres også at en avgiftsdifferensiering kan med-føre økt grensehandel, hamstring og konsum avsukkerholdig drikke hvis denne differensieringengir en høyere pris på noen produkter enn i dag.

Det antas at en omlegging ikke vil ha storeadministrative konsekvenser for de avgiftsplik-tige.

16.5.2.4 Konsekvenser for skattemyndighetene og proveny

Det vises til punkt 16.5.1 der det fremgår at det ersamsvar mellom vilkår for avgiftsplikt og kravene imatinformasjonsregelverket. Dette innebærer aten avgift beregnet etter total mengde sukker vilvære administrativt håndterbar for skattemyndig-hetene.

Dersom en helsebegrunnet avgift innføres iNorge må en nærmere utrede avgiftssats på deulike nivåene. Utvalget understreker at ved enhelsebegrunnet avgift er målet at forbruket gårned og dermed at provenyet reduseres over tid.Provenytapet ved en slik modell kan gjøres min-dre eller elimineres helt dersom det beholdes noeavgift på kunstig søtet drikke og/eller avgiftssat-sene for sukret drikke økes. Alternativt kan manjustere fiskalt begrunnede avgifter.

16.5.3 Konklusjon

Utvalgets flertall – medlemmene Dyrnes, Klepp,Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed – mener at detbør innføres en helsemessig begrunnet og diffe-rensiert avgift på alkoholfrie drikkevarer.


Medlemmene Dyrnes og Ongre mener at enslik avgift kun bør legges på alkoholfrie drikkeva-rer som er tilsatt sukker, der avgiften beregnesetter den totale sukkermengden. Disse medlem-mene mener at det per i dag ikke foreligger til-strekkelig konsekvent forskning som tilsier at detkan innføres en helsemessig begrunnet avgift påkunstig søtede drikkevarer.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg ogSmed mener at en slik avgift også bør omfattealkoholfrie drikkevarer som er tilsatt kunstig søt-stoff, men da med en lavere sats, på bakgrunn avfaktorene nevnt i andre avsnitt i punkt 16.5.2.2.

Utvalgets medlemmer Dyrnes, Klepp, Kvern-dokk, Ongre og Smed mener det ikke er aktuelt åutvide avgiften til å omfatte melkeprodukter medmindre sukker enn tillatt under dagens avgift.Disse produktene inneholder næringsstoffer somer en del av norske helsemyndigheters anbefalin-ger for et sunt kosthold. Det samme gjelder suk-kerholdige produkter som ikke er rene tørstedrik-ker, for eksempel tran, hostesaft og produktersom fås på resept. For disse produktene synes detikke å ligge en potensiell helseskadelig effekt somkan begrunne avgift.

Medlemmene Dyrnes, Kverndokk og Smedmener at en slik avgift ikke bør omfatte alkohol-

frie drikkevarer med kun naturlig sukker, foreksempel juice.

Utvalget anbefaler at en ny avgift notifiseres tilEFTAs overvåkningsorgan (ESA).

Utvalgets mindretall – medlemmene AkerHansen, Bakken, Brubakk og Mulstad – menersom nevnt prinsipalt at en rekke hensyn tilsier atdet ikke bør være en avgift på alkoholfrie drikke-varer. Dersom myndighetene likevel skulle kon-kludere med at den eksisterende fiskale avgiftenskal erstattes av en ny helse- og ernæringsmoti-vert avgift, mener disse medlemmene subsidiært atdet i så fall er nærliggende å vurdere en differensi-ert drikkevareavgift etter en for næringslivet for-utsigbar modell, eksempelvis den irske drikkeva-reavgiften.

For disse medlemmene er det i så fall en uttryk-kelig forutsetning at en eventuell avgift dimensjo-neres slik at avgiftsnivået korrigerer for dokumen-terte eksterne virkninger for samfunnet som ikketas hensyn til av kjøper eller selger. Det legges tilgrunn at dette i så fall vil gi et klart lavere avgifts-nivå enn det som er tilfellet med den gjeldendeavgiften på alkoholfrie drikkevarer, og forutsettesat konsekvensene av en ny avgift uansett må utre-des og vurderes før denne kan tre i kraft.


Kapittel 17

Proveny

Utvalget er i mandatet bedt om å legge frem minstett provenynøytralt forslag.

Utvalget viser til at med en videreføring avdagens avgifter vil provenyet fra avgiftene på kortsikt trolig ikke endres nevneverdig. Dersom avgif-tene i større grad utformes som helseavgifter, oggir de rette insentiver, vil provenyet på lengre siktgå ned. Helse- og ernæringsmotiverte avgiftersom virker etter hensikten vil ikke sikre statenstabile og høye inntekter eller være provenynøy-trale over tid. Dersom en helsebegrunnet avgiftbidrar til ønsket effekt, nemlig at forbruket avavgiftsbelagte varer reduseres, vil statens inntek-ter også synke.

Det er sentralt at avgiftene er forutsigbareover tid både når det gjelder avgiftsomfang ogavgiftsnivå.

En avvikling av dagens avgift på sjokolade- ogsukkervarer vil medføre et årlig provenytap på omlag 1 500 mill. kroner. Medlemmene Dyrnes,Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongre og Smed menerat avgiften bør erstattes av en helsebegrunnetavgift, se punkt 16.1.1. Det er ikke mulig å anslåprovenyet fra en slik avgift før den er nærmereutredet.

Medlemmene Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Mel-berg, Ongre og Smed mener at dagens avgift påalkoholfrie drikkevarer bør erstattes med en ny ogdifferensiert avgift, hvorav medlemmene Dyrnes

og Ongre mener at avgiften kun bør omfatte drik-kevarer med tilsatt sukker, se punkt 16.1.2. Det erikke mulig å angi provenytapet ved overgang til enslik modell før den er nærmere utredet. Medlem-mene Dyrnes, Klepp, Kverndokk, Melberg, Ongreog Smed viser til at provenytapet kan unngås der-som det beholdes noe avgift på kunstig søtetdrikke og/eller at avgiftssatsen for sukret drikkeøkes. Et alternativ er også å justere andre fiskaleavgifter.

Medlemmene Aker Hansen, Bakken, Brubakkog Mulstad konkluderer etter en samlet vurderingmed at de eksisterende fiskale avgiftene på alko-holfrie drikkevarer og sjokolade- og sukkervarerbør oppheves i statsbudsjettet for 2020. For sam-menhengens skyld er disse medlemmenes vurde-ringer samlet i en helhetlig merknad innlednings-vis i kapittel 16.

Medlemmet Mulstad vil når det gjelder prov-eny generelt vise til at en ekspertgruppe satt nedav Finansdepartementet 18. januar 2019, skal vur-dere en omlegging til en enklere merverdiavgiftmed færre satser enn i dag, blant annet for åkunne gi rom for å redusere andre skatter ogavgifter.

Medlemmene Klepp, Kverndokk, Melberg ogSmed viser til sin vurdering i punkt 16.2 av dagensavgifter på sjokolade- og sukkervarer og alkohol-frie drikkevarer og hvordan disse kan endres.

110 NOU 2019: 8Lover og forskrifter Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Lover og forskrifter

Lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter (sær-avgiftsloven)

Lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørendemotorkjøretøyer og båter (motorkjøretøy- ogbåtavgiftsloven)

Lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksska-der (tobakksskadeloven)

Lov 12. desember 1975 nr. 59 om dokumentavgift(dokumentavgiftsloven)

Lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføringi norsk rett av hoveddelen i avtale om Deteuropeiske økonomiske samarbeidsområde(EØS) m.v. (EØS-loven)

Lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtteLov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon

og mattrygghet m.v. (matloven)Lov 17. juni 2005 nr. 67 om betaling og innkreving

av skatte- og avgiftskrav (skattebetalings-loven)

Lov 21. desember 2007 nr. 119 om toll og varefør-sel (tolloven)

Lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (mer-verdiavgiftsloven)

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (fol-kehelseloven)

Lov 27. mai 2016 nr. 14 om skatteforvaltning (skat-teforvaltningsloven)

Forskrift 4. desember 1992 nr. 907 om offentligstøtte

Forskrift 11. desember 2001 nr. 1451 om særavgif-ter

Forskrift 14. november 2008 nr. 1213 om unntakfra notifikasjonsplikt for offentlig støtte

Forskrift 17. desember 2008 nr. 1502 til lov om tollog vareførsel (tollforskriften)

Forskrift 30. oktober 2009 nr. 1323 om EØS-prose-dyreregler for offentlig støtte

Forskrift 15. desember 2009 nr. 1540 til merver-diavgiftsloven (merverdiavgiftsforskriften)

Forskrift 17. februar 2010 nr. 187 om ernærings-og helsepåstander om næringsmidler

Forskrift 28. november 2014 nr. 1497 om matinfor-masjon til forbrukerne (matinformasjonsfor-skriften)

Forskrift 13. desember 2018 nr. 2242 om nye ogendrede oppdelinger i tolltariffen

NOU 2019: 8 111Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer Referanser

Referanser

Adam, S., og Smed, S. (2012). The effects of dif fe-rent types of taxes on soft-drink consumption(No. 2012/9). University of Copenhagen, De-partment of Food and Resource Economics.

Afshin, A., Peñalvo, J.L., Del Gobbo, L., Silva J.,Michaelson, M., O’Flaherty, M., Capewell, S.,Spiegelman, D., Danaei, G. og Mozaffarian, D.(2017). The prospective impact of food pricingon improving dietary consumption: A systema-tic review and meta-analysis. PLoS ONE,12(3):e0172277.

Alagiyawanna, A., Townsend, N., Mytton., Scar-borough, P., Roberts, N. og Rayner, M. (2015).Studying the consumption and health outco-mes of fiscal interventions (taxes and subsi-dies) on food and bevereages in countries ofdifferent income classifications; a systematicreview. BMC Public Health, 15, 887.

Allcott, H. (2018). Regressive Sin Taxes, with anApplication to the Optimal Soda Tax, arbeidpersentert på Økonomisk institutt, Universite-tet i Oslo 29. Mars, 2018.

Allcott, H., Lockwood, B.B. og Taubinsky, D.(2017). A Theory of Regressive Sin Taxes,with an Application to the Optimal Soda Tax.NBER Working Paper 23085.

Allcott, H., Lockwood, B.B. og Taubinsky, D.(2019). Should We Tax Soda? An Overview ofTheory and Evidence. Journal of EconomicPerspectives, 33, no. 2.

Andreyeva, T., Long, M.W., Brownell, K.D. (2010).The Impact of Food Prices on Consumption: ASystematic Review of Research on the PriceElasticity of Demand for Food. American Jour-nal of Public Health, 10, 216–222.

Backholer, K., Sarink, D., Beauchamp, A., Kea-ting, C., Loh, V., Ball, K., Martin, J., Peeters, A.(2016). The impact of a tax on sugar-sweete-ned beverages according to socio-economicposition: A systematic review of the evidence.Public Health Nutrition, 19(17), 3070–3084.

Beatty, T.K., Larsen, E.R. og Sommervoll, D.E.(2009). Driven to drink: Sin taxes near a bor-der. Journal of Health Economics, 28(6), 1175–1184.

Benzarti, Y., Carloni, D., Harju, J. og Kosonen, T.(2018). What Goes Up May Not Come Down:A symmetric Incidence of Value-Added Taxes.NBER Working Paper Series 23849.

Bergman, U.M. og Hansen, N.L. (2016). Are Ex-cise Taxes on Beverages Fully PassedThrough to Prices? The Danish Evidence.Hentet fra https://www.researchgate.net/pu-blication/268429840_Are_Excise_Taxes_on_Beverages_Fully_Passed_Through_to_Prices_The_Da-nish_Evidence

Bes-Rastrollo, M., Sayon-Orea, C., Ruiz-Canela, M.og Martinez-Gonzalez, M. (2016). Impact ofsugars and sugar taxation on body weight con-trol: A comprehensive literature review. Obe-sity, 24(7), 1410–26.

Borges, M.C., Louzada, M.L., de SA, T.H., Laverty,A.A., Parra, D.C., Felleger Garzillo, J.F., Mon-teriro, C.A., og Millett, C. (2017). ArtificiallySweetened Beverages and the Response to theGlobal Obesity Crisis. PLoS Med,14(1):e1002195

Briggs, A.D.M., Mytton, O.T., Kehlbacher, A., Tif-fin, R., Rayner, M. og Scarborough, P. (2013).Overall and income effect on prevalence ofoverweight and obesity of 20 % sugar sweete-ned drink tax in UK. BMJ, 347.

Briggs, A.D.M., Mytton, O.T., Kehlbacher, A., Tif-fin, R., Elhussein, A., Rayner, M., Jebb, S.A.,Blakely, T. og Scarborough, P. (2017). Healthimpact assessment of the UK soft drinks in-dustry levy: a comparative risk assessmentmodelling study. The Lancet Public Health, 2,e15–e22.

Cabrera Escobar, M.A., Veerman, J.L., Tollmann,S.M., Bertram, M.Y. og Hofman, K.J. (2013).Evidence that a tax on sugar sweetened beve-rages reduces the obesity rate: A meta-analy-sis. BMC Public Health, 13, 1072.

Chapple, I.L. og Genco, R. (2013). Diabetes andperiodontal diseases: consensus report of theJoint EFP/AAP Workshop on Periodontitisand Systemic Diseases. Journal of Periodontol-ogy, 84(4 Suppl), 106–12.

112 NOU 2019: 8Referanser Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Cobiac, L.J., Tam, K., Veerman, L. og Blakely, T.(2017). Taxes and subsidies for improving dietand population health in Australia: a cost-effe-ctiveness modelling study. PLoS Med,14(2):e1002232.

Colchero, M.A., Salgado, J.C., Unar-Munguia, M.,Hernandez-Avila, M., Rivera-Dommarco, J.A.(2015). Price elasticity of the demand for sugarsweetened beverages and soft drinks in Me-xico. Economics & Human Biology, 19, 129–137.

Colchero, M.A., Rivera-Dommarco, J., Popkin,B.M., Ng, S.W. (2017). In Mexico, evidence ofsustained consumer response two years afterimplementing a sugar-sweetened beveragetax. Health Affairs, 36(3), 564–571.

Conlon, C.T. og Rao, N.S. (2016). WholesalePrices, Retail Prices and the Lumpy Pass-Through of Alcohol Taxes, Columbia Univer-sity working paper.

Cornelsen, L., Green, R., Turner, R., Dangour,A.D., Shankar, B., Mazzocchi, M. og Smith,R.D. (2015). What happens to patterns of foodconsumption when food prices change? Evi-dence from a systematic review and meta-ana-lysis of food price elasticities globally. HealthEconomics, 24, 1548–1559.

Dharmasena, S. og Capps, O.Jr. (2012). Intendedand unintended consequences of a proposednational tax on sugar-sweetened beverages tocombat the US obesity problem. Health Econo-mics, 21(6), 669–694.

EFSA Panel on Food Additives and Nutrient Sour-ces added to Food (ANS) (2013a). ScientificOpinion on the re-evaluation of aspartame (E951) as a food additive. EFSA Journal, 11(12),3496.

EFSA Panel on Food Additives and Nutrient Sour-ces added to Food (ANS) (2013b). ScientificOpinion on the safety of advantame for the pro-posed uses as a food additive. EFSA Journal,11(7), 3301.

EFSA, European Food Safety Authority (2019).Sweetners.

FHI, Folkehelseinstituttet (2017). Indikatorer forikke-smittsomme sykdommer (NCD).

FHI, Folkehelseinstituttet (2018a). Sykdomsbyr-den i Norge 2016.

FHI, Folkehelseinstituttet (2018b). Helsetilstandeni Norge 2018. Folkehelserapporten – kortver-sjon.

FHI, Folkehelseinstituttet (2018c). Folkehelserap-porten.

Friberg, R., Steen, F. og Ulsaker, S.A. (2018).Hump–shaped cross–price effects and the ex-

tensive magin in cross–border shopping. Dis-cussion paper 29/18. Norges Handelshøy-skole.

Gallet, C.A. (2010). Meat Meets Meta: A Quantita-tive Review of the Price Elasticity of Meat.American Journal of Agricultural Economics,92, 258–272.

Gardner, C., Wylie-Rosett. J., Gidding, S.S., Stef-fen, L.M., Johnson, R.K., Reader, D. og Lich-tenstein, A.H. (2012). Nonnutritive Sweete-ners: Current Use and Health Perspectives. AScientific Statement From the American HeartAssociation and the American Diabetes Asso-ciation. Circulation, 126(4), 509–519.

Green, R., Cornelsen, L., Dangour A.D., Turner,R., Shankar, B., Mazzocchi, M., Smith, R.D.(2013) The Effect of Rising Food Prices onFood Consumption: Systematic Review withMeta-Regression. British Medical Journal,346:f3703.

Grogger, J. (2017). Soda taxes and the prices ofsodas and other drinks: evidence from Me-xico. American Journal of Agricultural Econo-mics, 99(2), 481–498.

Grossi, S.G. og Genco,R.J. (1998) Periodontal di-sease and diabetes mellitus: a two-way relati-onship. Annals of Periodontology, 3(1), 51–61.

Grytten, J. og Skau, I. (2015). DMFT blant 12- og18-åringer 2015. Seksjon for samfunnsodonto-logi, UiO og Statistikkbanken, SSB.

Guerrero-López, C.M., Unar-Munguía, M. og Col-chero, M.A. (2017). Price elasticity of the de-mand for soft drinks, other sugar-sweetenedbeverages and energy dense food in Chile.BMC Public Health, 17(1), 180.

Gustavsen, G.W. og Rickertsen, K. (2011). The ef-fects of taxes on purchases of sugar-sweetenedcarbonated soft drinks: a quantile regressionapproach. Applied Economics, 43(6), 707–716.

Gustavsen, G.W. og Rickertsen, K. (2013). Ad-justing VAT rates to promote healthier diets inNorway: A censored quantile regression ap-proach. Food Policy, 42, 88–95.

Gustavsen, G.W. og Rickertsen, K. (2014). Consu-mer cohorts and purchases of nonalcoholic be-verages. Empirical Economics, 46(2), 427–449.

Hagenaars, L.L., Jeurissen, P.P.T. og Klazinga, N.S.(2017). The taxation of unhealthy energy-dense foods (EDFs) and sugar-sweetened be-verages (SSBs): An overview of patterns ob-served in the policy content and policy contextof 13 case studies. Health Policy, 121(8), 887–894.

Hansen, L.B., Myhre, J.B., Wetting Johansen,A.M., Paulsen, M.M. og Frost Andersen, L.


(2016a). Ungkost 3. Landsomfattende kostholds-undersøkelse blant elever i 4.- og 8. klasse iNorge, 2015.

Hansen, L.B., Myhre, J.B. og Frost Andersen, L.(2016b). Ungkost 3. Landsomfattende kostholds-undersøkelse blant 4-åringer i Norge, 2016.

Harding, M. og Lovenheim, M. (2017). The effectof prices on nutrition: comparing the impact ofproduct-and nutrient-specific taxes. Journal ofhealth economics, 53, 53–71.

Helsedirektoratet (2011). Nasjonal faglig retnings-linje for forebygging, utredning og behandling avovervekt og fedme hos voksne.

Helsedirektoratet (2012). Norkost 3. En landsom-fattende kostholdsundersøkelse blant menn ogkvinner i Norge i alderen 18–70 år, 2010–2011.

Helsedirektoratet (2014). Anbefalinger om kost-hold, ernæring og fysisk aktivitet.

Helsedirektoratet (2016a). Samfunnsgevinster av åfølge Helsedirektoratets kostråd.

Helsedirektoratet (2016b). Samfunnskostnader vedsykdom og ulykker 2013.

Helsedirektoratet (2018a). Utviklingen i norskkosthold (fullversjon).

Helsedirektoratet (2018b). Utviklingen i norskkosthold (kortversjon).

Helsedirektoratet (2018c). Nasjonal faglig ret-ningslinje for diabetes.

Helsedirektoratets fagråd (2018). Sosial ulikhet ihelse.

HEMIL-senteret og Universitetet i Bergen (2016).Helse og trivsel blant barn og unge. (HEMIL-rapport).

Hovedorganisasjonen Virke (2017). Dagligvare-handelen 2017.

Husøy, T. (2018). Fakta om søtstoffene. Oslo, Folke-helseinstituttet.

Hyseni, L., Atkinson, M., Bromley, H., Orton, L.,Llojd-Williams, F., McGill, R. ogd Capewell, S.(2017). The effects of policy actions to improvepopulation dietary patterns and prevent diet-related non-communicable diseases: scopingreview. European Journal of Clinical Nutrition,71, 694–711.

Jacobsen, B.K., og Aars, N.A. (2015). Changes inbody mass index and the prevalence of obesityduring 1994–2008: repeated cross-sectionalsurveys and longitudinal analysis. TheTromsø Study. BMJ Open. 5(6):e007859.

Jensen J.D. og Smed, S. (2007). Cost-effective de-sign of economic instruments in nutrition po-licy. International Journal of Behavioral Nutri-tion and Physical Activity, 4(1), 10.

Johansson, A.K. (2007). Dental erosjon. Modernetannslitasje og ny folkesykdom. Den NorskeTannlegeforeningens Tidende, 117, 260–5.

Kristensen, A.H., Flottemesch, T.J., Makiosec,M.V., Jenson, J., Barclay, G., Ashe, M., San-ches, E.J., Story, M., Teutsch, S.M. og Brown-son, R.C. (2014). Reducing Childhood Obesitythrough U.S. Federal Policy. American Journalof Preventive Medicine, 47(5), 604–612.

Levy, D.T., Friend, K.B. og Wang, Y.C. (2011). AReview of the Literature on Policies Directedat the Youth Consumption of Sugar SweetenedBeverages. Advances in Nutrition: An Interna-tional Review Journal, 2(2), 182S-200S.

Lloyd, P. og MacLaren, D. (2018). Should We TaxSugar and If So How? The Australian Econo-mic Review, s. 1–22.

Lobstein, T., Baur, L., Uauy, R. og IASO Internatio-nal Obesity Task Force (2004). Obesity in chil-dren and young people: a crisis in publichealth. Obesity Reviews, 5(Suppl. 1), 5–85.

Lockwood B.B. og Taubinsky, D. (2017). Regres-sive sin taxes (No. w23085). National Bureau ofEconomic Research.

Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – nårkunden alltid har nett. Oslo: Nærings- og fiske-ridepartementet.

Menon Economics. (2018). Fjerning av «350-kro-nersgrensen» for import til Norge. Virkningerpå sysselsetting og inntekter til staten. Mennon-publikasjon nr. 77/2018.

Midthjell, K., Lee, C.M.Y., Langhammer, A., Krog-stad, S., Holmen T.L., Hveem, K., Colagiuri, S.og Holmen, J. (2013). Trends in overweightand obesity over 22 years in a large adult popu-lation: the HUNT Study, Norway. Clinical Obe-sity, 3(1-2), 12-20.

Mhurchu, C.N., Eyles H., Schilling, C., Yang, Q.,Kaye-Blake, W., Genc, M. og Blakely, T.(2013). Food prices and consumer demand:differences across income levels and ethnicgroups. PLoS ONE, 8(10):e75934.

Moynihan, P.J. og Kelly, S.A. (2014). Effect oncaries of restricting sugars intake: systematicreview to update WHO guidelines. Journal ofDental Research, 93(1), 8–18.

Mulic, A., Tveit, A.B. and Skaare, A.B. (2013). Pre-valence og severity of dental erosive wearamong a group of Norwegian 18-year-olds.Acta Odontologica Scandinavia, 71(3-4), 475-481.

Mulic, A., Fredriksen, Ø., Jacobsen, I.D., Tveit,A.B., Espelid, I. og Crossner, C. (2016). Dentalerosion: Prevalence and severity among 16-year-old adolescents in Troms, Norway. Euro-


pean Journal of Paediatric Dentistry, 17(3),197–201.

Nakhimovsky, S.S., Feigl, A.B., Avila, C., O’Sul-livan, G., Macgregor-Skinner, E. og Spranca,M. (2016). Taxes on sugar-sweetened bevera-ges to reduce overweight and obesity inmiddle-income countries: A systematic re-view. PLoS ONE, 11(9):e01633358.

Nasjonalt råd for ernæring (2017). Kostråd om fett– en oppdatering og vurdering av kunnskaps-grunnlaget.

Niebylski, M.L., Redbum, K.A., Duhaney, T. ogCampell, N.R. (2015). Healthy food subsidiesand unhealthy food taxation: A systematic re-view of the evidence. Nutrition, 31(6), 787–95.

NNR, Nordic Nutrition Recommendations 2012 –Integrating nutrition and physical activity(2014). Nordic Council of Ministers. Copenha-gen, Denmark.

NOU 2007: 8 (2007). En vurdering av særavgif-tene. Oslo: Departementenes servicesenter,Informasjonsforvaltning.

Nyborg, K. og Rege, M. (2003). On social norm:the evolution of considerate smoking behavior.Journal of Economic Behavior and Organiza-tion, 52(3), 323–340.

Oslo Economics (2018). Effekter av å avvikle 350-kronersgrensen på netthandel fra utlandet. Rap-port 2018–23.

Paraje, G. (2016). The effect of price and socio-economic level on the consumption of sugar-sweetened beverages (SSB): the case ofEcuador. PLoS ONE, 11(3):e0152260.

Park, H. og Yu, S. (2019). Policy review: Implica-tion of tax on sugar-sweetened beverages forreducing obesity and improving heart health.Health Policy and Technology, 8(1), 92–95.

Powell, L.M., Chriqui, J.F., Khan, T., Wada, R. ogChaloupka, J.F. (2013). Assessing the PotentialEffectiveness of Food and Beverage Taxes andSubsidies for Improving Public Health: A Sys-tematic Review of Prices, Demand and BodyWeight Outcomes. Obesity Reviews, 14, 110–128.

Prop. 1 S (2009–2010) Skatte-, avgifts- og tollved-tak for budsjettåret 2010. Oslo: Finansdeparte-mentet.

Prop. 1 LS (2011–2012) Skatter, avgifter og toll2012. Oslo: Finansdepartementet.





Public Health England (2018). Sugar reductionand wider reformulation programme: Report onprogress towards the first 5 % reduction and nextsteps. PHE Publications, London.

Redondo, M., Hernández-Aguado, I. og Lum-breras B. (2018). The impact of the tax on swe-etened beverages: A systematic review. Ameri-can Journal of Clinical Nutrition, 108(3), 548–563.

Roberts, K.E., Ells, L.J., McGowan, V.J., Machaira,T., Targett, V.C., Allen, R.E. og Tedstone, A.E.(2017). A rapid review examining purchasingchanges resulting from fiscal measures targe-ted at high sugar foods and sugar-sweeteneddrinks. Nutrition and Diabetes, 7, 302.

Røgeberg, O. (2007). Svake mennesker – Om ad-ferdsøkonomi, regulering og usunt konsum.Norsk Økonomisk Tidsskrift, 121, 74–94.

Røgeberg, O. (2012) Hva er riktig særavgiftsnivåfor tobakk? Notat til Helse- og omsorgsdepar-tementet.

Samdal, O. (2018). Helsevaner blant skoleelever.En WHO-undersøkelse i flere land. Upublisertmanuskript. Bergen: HEMIL-senteret, Univer-sitetet i Bergen.

SCAN, The Scientific Advisory Committee onNutrition (2015). Carbohydrates and Health.London: TSO.

Schwendicke, F. og Stolpe, M. (2017). Taxing su-gar-sweetened beverages: impact on over-weight and obesity in Germany. BMC PublicHealth, 17, 88.

Sheiham, A. og James, W.P.T. (2014). A reapprai-sal of the quantitative relationship between su-gar intake and dental caries: the need for newcriteria for developing goals for sugar intake.BMC Public Health, 14, 863.

Silver, L.D., Ng, S.W., Ryan-Ibarra, S., Tallie, L.S.,Induni, M., Miles, D.R., Poti, J.M. og Popkin,B.M. (2017). Changes in prices, sales, consu-mer spending, and beverage consumption oneyear after a tax on sugar-sweetened beveragesin Berkeley, California, US: A before-and-after-study. PLoS Med, 14(4): e1002283.

Simmonds, M., Llewellyn, A. og Owen, C.G.(2016). Predicting adult obesity from child-hood obesity: a systematic review and meta-analysis. Obesity Reviews, 17(2), 95–107.

Smed, S., Jensen, J.D. og Denver, S. (2007). Socio-economic characteristics and the effect of taxa-tion as a health policy instrument. Food Policy,32(5–6), 624–639.


Smed, S., Scarborough, P. og Jenssen, J.D. (2016).The effects of the Danish saturated fat tax onfood and nutrient intake and modelled healthoutcomes: an economietric and comparativerisk assessment evaluation. European Journalof Clinical Nutrition, 70, 681–686.

Steene-Johannessen, J., Anerssen, S.A., Bratte-teig, M., Dalhaug, E.M., Andersen, I.D., An-dersen, O.K., Kolle, E., Ekelund, U. og Dalene,K.E. (2019). Kartlegging av fysisk aktivitet, se-dat tid og fysisk form blant barn og unge 2018(ungKan3). Norges idrettshøgskole.

Statistisk sentralbyrå (2011). Mest mat i handle-kurven. Hentet fra https://www.ssb.no/vare-handel-og-tjenesteyting/artikler-og-publikasjo-ner/mest-mat-i-handlekurven.

Statistisk sentralbyrå (2019). Bruttoinvestering,etter art og næring. Hentet fra https://www.ssb.no/statbank/table/09183/.

Statistisk sentralbyrå (2019). Grensehandel. Hen-tet fra https://www.ssb.no/varehandel-og-tje-nesteyting/statistikker/grensehandel/kvar-tal.

Statistisk sentralbyrå (2019). Omsetning for vare-handel. Hentet fra https://www.ssb.no/stat-bank/table/07313.

Statistisk sentralbyrå (2019). Prisnivåindeks. Hen-tet fra https://www.ssb.no/statbank/table/10258.

Statistisk sentralbyrå (2019). Strukturstatistikkfor industry og bergverk. Hentet fra https://www.ssb.no/statbank/table/08596.

St.meld nr. 2 (2004–2005) Revidert nasjonalbud-sjett 2005. Oslo: Finansdepartementet.

St.prp. nr. 1 (1997–98) Skatte-, avgifts- og tollved-tak. Oslo: Finansdepartementet.

St.prp. nr. 1 (2005–2006) Skatte-, avgifts- og toll-vedtak. Oslo: Finansdepartementet.



St.prp. nr. 1 Tillegg nr.1 (2005–2006) Om endringav St.prp. nr.1 om statsbudsjettet 2006. Oslo:Finansdepartementet.

Taillie L.S., Rivera, J.A., Popkin, B.M. og Batis, C.(2017). Do high vs. low purchasers responddifferently to a nonessential energy-dense foodtax? Two-year evaluation of Mexico’s 8 % non-essential food tax. Preventive Medicine, 105,S37-S42.

Thow, A.M., Downs, S.M. og Jan, S. (2014). A sys-tematic review of the effectiveness of foodtaxes and subsidies to improve diets: Under-

standing the recent evidence. Nutrition revi-ews, 72(9), 551–565.

Toews, I., Lohner, S., Küllenberg de Gaudry, D.,Sommer, H. og Meerpohl, J.J. (2019). Associa-tion between intake of non-sugar sweetenersand health outcomes: systematic review andmeta-analyses of randomised and non-rando-mised controlled trials and observational stu-dies. BMJ, 364:k4718.

Veerman, J.L., Sacks, G., Antonopoulos, N. ogMartin, J. (2016). The Impact of a Tax on Su-gar-Sweetened Beverages on Health and He-alth Care Costs. A Modelling Study. PLoSONE, 11(4):e0151460.

VKM, Norwegian Scientific Committee for FoodSafety (2014). Risk assessments of aspartame,acesulfame K, sucralose and benzoic acid fromsoft drinks, «saft» and flavoured water. (VKMReport 2014:26).

VKM, Norwegian Scientific Committee for FoodSafety (2014). Risk assessments of cyclamate, sa-ccharin, neohesperidine DC, steviol glycosidesand neotame from soft drinks, «saft» andflavoured water. (VKM Report 2014:21)

Waters, E., de Silva-Saniqorski, A., Hall, B.J., Cam-pbell, K.J., Gao, Y., Armstrong, R. og Summer-bell, C.D. (2011). Interventions for preventingobesity in children. Cochrane Database of Sys-tematic Reviews, Issue 12.

Watt, R.G., og Sheiham, A. (2012). Integrating thecommon risk factor approach into a social de-terminants framework. Community Dentistryand Oral Epidemiology, 40(4), 289–296.

WCRF, World Cancer Research Fund/AmericanInstitute for Cancer Research (2018a). Re-commendations and public health and policyimplications. Continuous Update Project.

WCRF, World Cancer Research Fund/AmericanInstitute for Cancer Research (2018b) Conti-nuous Update Project Expert Report 2018. Bodyfatness and weight gain and the risk of cancer.

WCRF, World Cancer Research Fund/AmericanInstitute for Cancer Research (2018c). Diet,Nutrition, Physical Activity and Cancer: a Glo-bal Perspective. Continuous Update ProjectExpert Report 2018.

WHO, World Health Organization (2009). Globalhealth risks: mortality and burden of disease at-tributable to selected major risks. Geneva, Swit-zerland.

WHO, World Health Organization (2015a). Guide-line: Sugar intake for adults and children. Ge-neva, Switzerland.


World Health Organization (2015b). WHO Regio-nal Office for Europe nutrient profile model.Copenhagen, Denmark.

World Health Organization (2015c). Using pricepolicies to promote healthier diets. WHO Regio-nal Office for Europe (p. 50).

WHO, World Health Organization (2016). Fiscalpolicies for diet and prevention of noncommuni-cable diseases: technical meeting report, 5–6May 2015, Geneva, Switzerland.

WHO, World Health Organization (2017). Taxeson sugary drinks: Why do it?

WHO, World Health Organization (2018a). Obesityand overweight. Fact sheets.

WHO, World Health Organization (2018b).EB144/20: Follow-up to the high-level mee-tings of the United Nations General Assembly

on health-related issues. Annex 2. Hentet frahttp://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/EB144/B144_20-en.pdf

Willett, W., Rockström, J., Loken, B., Springmann,M., Lang, T. og Vermeulen, S. et al. (2019).Food in the Anthropocene: the EAT-LancetCommission on healthy diets from sustainablefood systems. The Lancet, 393(10170), 447–492.

Wright, A., Smidt, K.E. og Hellowell, M. (2017).Policy lessons from health taxes: A systematicreview of empirical studies. BMC Public He-alth, 17(1), 583.

Zápal, J. (2014). Consumption Tax Incidence: Evi-dence from Natural Experiment in the CzechRepublic. Acta VSFS, 8(2), 149–166.

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskade forsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov Justis- og beredskapsdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Arbeid og inntektssikring Arbeids- og sosialdepartementet

8. Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Finansdepartementet

9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet

10. Åpenhet i grenseland Helse- og omsorgsdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Media AS – 05/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 8

Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

NO

U 2

01

9: 8

Sæ

ravgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

nou 2019: 8 - regjeringen.nonou 9 0 7 m e dia – 2 0 4 1 0 3 7 m i l j Ø m e r k e t r y k k e r i...

Documents