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¿QUÉ SON LOS ACUERDOS COMERCIALES Y CUÁL ES SU IMPORTANCIA?

MÓDULO I

NUEVAS TENDENCIAS EN LOS TRATADOS COMERCIALES

EN AMÉRICA LATINA

Módulo I. ¿Qué son los acuerdos comerciales y cuál es su importancia?

Nuevas tendencias en los tratados comerciales en América Latina

Autores del móduloMatthew ShearerSector de Integración y Comercio/BIDJoaquim TresSector de Integración y Comercio/BID

Autora del material originalKati SuominenUniversity of California, Los AngelesAnderson School of Management

Colaboradoras del móduloJulia MuirSector de Integración y Comercio/BIDMariela Munguía VegaSector de Integración y Comercio/BID

Coordinadores académicos del cursoMatthew ShearerSector de Integración y Comercio/BIDJoaquim TresSector de Integración y Comercio/BID

Supervisor del cursoAntoni EstevadeordalGerente Sector de Integración y Comercio/BID

Diseño pedagógico del cursoNydia Díaz DíazInstituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES)/BID

Edición, diseño y diagramaciónManthra Comunicación

Abril 2016

http://www.iadb.org

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Note que el enlace URL incluye términos y condicionales adicionales de esta licencia.

Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa.

ÍNDICE

Presentación ........................................................................................................ 4

Objetivo general ................................................................................................. 5

Objetivos de aprendizaje ............................................................................... 5

Abreviaturas y acrónimos ............................................................................... 6

Preguntas orientadoras de aprendizaje .................................................... 7

Introducción ........................................................................................................ 9

I.1 ¿Qué son los ACR? ........................................................................................ 13

I.2 La situación de los ACR en los países de ALC y a nivel mundial ................................................................................................. 17

I.3 ¿Por qué proliferaron los ACR? .............................................................. 20

I.4 ¿Cuáles son las repercusiones de los ACR? ....................................... 25

I.5 ¿Cuál es la relación entre los ACR y la OMC? ¿Qué sistema prevalecerá? ............................................................................. 32

Síntesis del módulo .......................................................................................... 38

Bibliografía general ........................................................................................... 40

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Módulo I.¿Qué son los acuerdos comerciales y cuál es su importancia?

PRESENTACIÓN

Este módulo introduce a los participantes al universo de los Acuerdos Comerciales Regionales (ACR) así como de distintos aspectos relacionados con ellos. Abarcará la definición de ACR, su situación actual en América Latina y el Caribe (ALC) y, en general, las razones que explican su proliferación, sus efectos y su relación con el sistema comercial multilateral.

En este módulo, se expondrán los conceptos básicos relacionados con los acuerdos comerciales como, por ejemplo, los distintos niveles de integración económica, el regionalismo abierto, el artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés por las que es comúnmente conocido) y su correspondiente Cláusula de Habilitación, que autoriza a los países signatarios del GATT a celebrar ACR.

Asimismo, se ofrecerá un panorama general de los acuerdos (o tratados) comerciales y una descripción de las tendencias del comercio en ALC. De esta forma, se espera alcanzar los objetivos de aprendizaje que se han propuesto para este primer módulo, así como una buena motivación para que se identifiquen temas y problemas que promuevan una mejor comprensión de los ACR y avanzar en su concreción para favorecer las negociaciones comerciales a nivel regional y multilateral.

5Nuevas tendencias en los tratados comerciales en América Latina

OBJETIVO GENERAL

Proporcionar los conocimientos básicos sobre los ACR y sus disposiciones, e identificar los conceptos clave relacionados con el sistema comercial multilateral a fin de entender mejor las negociaciones comerciales en curso a nivel regional y multilateral.

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE

• Conocer qué son los ACR y de qué manera participan en el desarrollo de la economía de los países, con atención al caso de ALC.

• Identificar las razones por las cuales los países de ALC deberían implementar ACR para gestionar la economía.

• Analizar cuál es el perfil de las empresas comerciales en ALC e identificar alcances en su desarrollo económico actual.

• Conocer el estatus de los ACR e identificar los principales desafíos en materia de legislación, a fin de promover el comercio internacional en ALC.

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Módulo I. ¿Qué son los acuerdos comerciales y cuál es su importancia?

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

ACE Acuerdos de Complementación Económica

ACR Acuerdos Comerciales Regionales

AGCS (o GATS) Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios

ALADI Asociación Latinoamericana de Integración

ALC América Latina y el Caribe

ALCA Área de Libre Comercio de las Américas

AP Alianza del Pacífico

APEC Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BRIC Brasil, Rusia, India y China

CAFTA-DR Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América

CARICOM Comunidad del Caribe

CECA Comunidad Europea del Carbón y el Acero

COSIPLAN Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento

CSME Mercado y Economía Únicos de la Comunidad del Caribe

FOCEM Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR

GATS (o AGCS) Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios

GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

IRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana

MCCA Mercado Común Centroamericano

MERCOSUR Mercado Común del Sur

NAFTA (o TLCAN) Tratado de Libre Comercio de América del Norte


PREGUNTAS ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE

• ¿Cuáles son las nuevas tendencias en los acuerdos comerciales en América Latina?

• ¿Qué son los ACR?

• ¿Cuál es la situación de los ACR en los países de ALC y a nivel mundial?

• ¿Cuáles son las razones por las que proliferaron los ACR?

• ¿Cuáles son las repercusiones de los ACR?

• ¿Cuál es la relación entre los ACR y la Organización Mundial del Comercio (OMC)? ¿Qué sistema prevalecerá?

NMF Nación más favorecida

OMC Organización Mundial del Comercio

P-4 Tratado de Libre Comercio cuatripartito

PIB Producto Interno Bruto

RCEP Partenariado Económico Comprehensivo Regional (de Asia)

RICAM Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas

SIEPAC Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central

TLC Tratado de Libre Comercio

TLCAN (o NAFTA) Tratado de Libre Comercio de América del Norte

TPP Acuerdo de Asociación Transpacífico

TTIP Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión

UE Unión Europea

UNASUR Unión de Naciones Suramericanas


INTRODUCCIÓN

PROBLEMA

• Las empresas en ALC están generalmente ubicadas en economías peque-ñas y necesitan mercados de exportación para ampliar la dimensión de los mercados nacionales.

• El comercio es un instrumento para incrementar los ingresos, el creci-miento y los beneficios de una empresa.

• Desde principios de los años sesenta, los países de ALC han perseguido objetivos de integración económica empezando con el Tratado Multila-teral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana. Sin embargo, los esfuerzos iniciales fueron esporádicos y tendieron a cen-trarse hacia el interior de la región, entre países vecinos, frecuentemente con una industrialización basada en la sustitución de las importaciones considerando el mercado regional como el objetivo principal (Devlin y Estevadeordal, 2001)1.

• Asimismo, las economías regionales mantenían barreras arancelarias ele-vadas que limitaban, a las empresas y consumidores, el acceso a los insu-mos y productos a un bajo precio.

• En síntesis, el intercambio comercial es vital para la región como canal para que esta exporte, así como para que las empresas y los consumi-dores importen productos a precios mundiales. ¿De qué manera puede facilitarse que el intercambio comercial dé sus frutos?

• Si uno fuera un responsable político o una empresa de aquella época, ¿cómo asumiría dicho reto?

1 Este enfoque de sustitución de exportaciones trataba de impulsar la industria nacional o regional mediante la protección de bienes producidos internamente y la intervención directa del sector público para la indus-trialización.

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RESPUESTA

Entonces, ¿qué hicieron los países de ALC?

• Los países de ALC hicieron lo que la mayoría de las economías había em-pezado a hacer a partir de mediados de la década de los noventa, pero con mayor entusiasmo: bajar sus aranceles, adherirse a la OMC y nego-ciar ACR para acceder de este modo a otros mercados y, así, ampliar la dimensión de los de sus países.

• Este curso aborda los ACR. La importancia de estos acuerdos radica en que los países de ALC han liderado su celebración a nivel mundial y en que estos acuerdos han tenido un gran impacto en las empresas y econo-mías de la región.

• Alrededor de 80% de las exportaciones de Chile y México, por ejemplo, se destinan a mercados de países socios de Tratados de Libre Comercio (TLC). Los ACR son, por tanto, fundamentales en ALC.

A lo largo de este curso, el término “acuerdos comerciales regionales” –acuer-dos comerciales recíprocos entre dos o más países socios con el objetivo de li-beralizar los flujos de comercio e inversión entre ellos– se referirá normalmente a los TLC, aunque también se abordarán algunos proyectos de unión aduanera. A pesar de su nombre –acuerdos comerciales “regionales”– no significa que se limiten solamente a los países vecinos; cada vez, son más frecuentes entre países que no son de la misma región, como el caso del acuerdo entre México y Japón o entre la Unión Europea (UE) y Sudáfrica.

A modo introductorio, se puede decir que se han producido cuatro grandes oleadas en la celebración de acuerdos comerciales:

1. Celebración de acuerdos subregionales y revisión de uniones aduaneras intrarregionales en ALC como, por ejemplo, la Comunidad Andina sus-crita en 1969, la Comunidad del Caribe (CARICOM) celebrada en 1973, el Mercado Común Centroamericano (MCCA), que empezó como acuerdo de libre comercio en 1960, y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) sus-crito en 1991 entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay con la posterior adhesión de Venezuela.


2. En 1994, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, o más usual-mente NAFTA, por sus siglas en inglés) entre Canadá, EEUU y México marcó el inicio de una segunda oleada de acuer-dos de libre comercio en el hemisferio, especialmente, bilaterales. Chile y EEUU suscribieron un TLC en 2003 y el Tratado de Libre Comercio entre República Do-minicana, Centroamérica y Estados Uni-dos de América (CAFTA-DR) se firmó en 2004. Varios países de América La-tina celebraron múltiples tratados entre ellos como, por ejemplo, México y Chi-

Oleadas en la celebración de acuerdos comerciales. 1. Acuerdos subregionales.2. Acuerdos de libre

comercio en el hemisferio.3. Acuerdos bilaterales

transcontinentales.4. Acuerdos comerciales

megarregionales.

le en 1998, y MERCOSUR y la Comunidad Andina (en 2004 y 2005). Posteriormente, la oleada de ACR en la región se extendería a Asia, como se verá más adelante. A lo largo de esta época, se intentó celebrar un tratado entre 34 países desde Alaska hasta Tierra del Fuego (el Área de Libre Comercio de las Américas –ALCA). Sin embargo, las negociaciones se suspendieron en 2003.

3. La tercera oleada de ACR se generó con la negociación de acuerdos bila-terales transcontinentales con socios como Chile-UE (2003), Chile-Corea (2003) y México-Japón (2012). Chile, México y Perú han sido especial-mente activos a la hora de intentar celebrar acuerdos con países de Asia. El caso del acuerdo Chile-Corea representó el primer tratado firmado por Corea con cualquier país del mundo, al que luego le siguió la negociación de tratados con Perú, en 2010, y con Colombia, en 20132.

4. La oleada más reciente de ACR tuvo lugar a partir de la negociación de acuerdos comerciales megarregionales, llamados así por la dimen-sión de las economías que los están negociando o los han concluido: la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés), actualmente en negociación entre EEUU y la UE, y el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en in-

2 Para mayor información sobre el impacto del histórico tratado de Corea y por qué escogió a Chile, revi-sar el estudio de KIEP (2015), publicado por el BID, y disponible en http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2015/15681.pdf. Para profundizar sobre las relaciones económicas y comerciales entre Corea y países de América Latina, consulta Estevadeordal, Mesquita Moreira y Kahn (2015) y Santa Gadea (2015).

http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2015/15681.pdf


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glés), acuerdo celebrado entre 12 economías asiáticas y del hemisfe-rio occidental (octubre de 2015) y que será considerado por los órga-nos legislativos nacionales en los próximos meses, representan, junto al Partenariado Económico Comprehensivo Regional (RCEP asiático)3, esta ola más reciente.

Progresivamente más amplios y profundos, estos acuerdos tienen la ambición de ser más amplios y superan la mayoría de elementos tradicionales como los aranceles. Por ejemplo, establecen nuevas regulaciones para el comercio elec-trónico, la contratación pública, la solución de diferencias y la protección de la propiedad intelectual. El TTIP, por ejemplo, pretende lograr la armonización regulatoria de productos entre los EEUU y la UE.

En este primer módulo, se pretende sentar las bases para el resto del curso y ayudará a entender con profundidad en qué consisten los ACR, las razones por las cuales los países los han suscrito y las repercusiones que han tenido y tienen en las economías participantes.

3 Para mayor información, visitar http://www.cnbc.com/2015/10/14/tpp-deal-pressures-rcep-trade-talks-in-busan-china-keen-for-progress.html.

http://www.cnbc.com/2015/10/14/tpp-deal-pressures-rcep-trade-talks-in-busan-china-keen-for-progress.html

http://www.cnbc.com/2015/10/14/tpp-deal-pressures-rcep-trade-talks-in-busan-china-keen-for-progress.html


I.1 ¿QUÉ SON LOS ACR?

Existen cinco niveles progresivos de integración económica entre países (Figura 1.1), según Rodrigue et al. (2013):

• Tratado de Libre Comercio. Se suprimen o se reducen de manera signifi-cativa los aranceles entre los estados miembros o signatarios del tratado o acuerdo. Cada estado miembro mantiene sus propios aranceles ante terceros países. Frecuentemente, tales acuerdos no liberalizan todo el co-mercio inmediatamente, sino que hay algunos productos cuyo arancel se suprime transcurrido un periodo de tiempo, y puede haber un reducido grupo de productos cuyo arancel no se suprima nunca o se condicione a otro tipo de restricciones. El objetivo principal es generar economías

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de escala y ventajas comparativas para generar eficiencia económica. El TLCAN, el TLC entre China y Costa Rica, así como el TLC entre Chile y México, son ejemplos de este nivel de integración económica.

• Unión aduanera. Además de suprimir las barreras arancelarias entre los estados miembros, las uniones aduaneras establecen un arancel externo común entre los estados miembros frente a terceros países. Las uniones aduaneras son especialmente útiles para establecer condiciones equitati-vas de competitividad y evitar el problema de “desviación de comercio”4. El MERCOSUR constituye un ejemplo de unión aduanera.

• Mercado común. Los bienes, servicios y factores de producción, como la mano de obra y el capital, gozan de libertad de circulación entre los esta-dos miembros, ampliando las economías de escala y las ventajas compa-rativas. De este modo, un trabajador que circula en un estado miembro, puede trabajar libre y legalmente en otro. El Mercado y Economía Únicos de la CARICOM, denominado CSME, es un ejemplo de mercado único.

• Unión económica. Además de la eliminación de aranceles y de la libre circulación de bienes, servicios, capital y trabajadores, se armonizan las políticas monetarias y fiscales de los estados miembros, llevando a cabo una integración o armonización de políticas públicas. Una mayor inte-gración se produce con una unión monetaria según la cual se acuña una moneda común, como es el caso del euro en algunos países de la UE que, sin embargo, aún no armonizan totalmente las políticas fiscales.

• Unión política. Constituye la modalidad de integración más profunda al dotarse de un gobierno común y verse reducida de manera significativa la soberanía de los estados miembros. Dicha unión política se encuentra solo en el seno de las naciones Estado, como las federaciones en las que coexisten un gobierno central y regiones dotadas de diferentes niveles de autonomía. La fundación de los EEUU es un ejemplo.

4 Se refiere a importaciones y exportaciones entre países firmantes de la unión aduanera con terceros países que son total o parcialmente sustituidas por las de países miembros de la unión, “desviándose el comercio” preexistente.


Figura 1.1. Niveles de integración económica

Niv

el d

e in

teg

raci

ón

Complejidad

Libre comercio Libre comercio entre los países miembros: TLCAN

Aranceles externos comunes: MERCOSUR

Mayor libertad de circulación de factores de producción entre los países miembros

Moneda común, armonización de los tipos impositivos, política monetaria y fiscal común: UE (parcial)

Gobierno común

Unión aduanera

Mercado común

Unión económica

Unión política

Fuente: Elaboración a partir de Rodrigue et al. (2013)

Los ACR se han convertido en una parte sustancial del sistema comercial mun-dial especialmente a partir de mediados de la década de los noventa. En la actualidad, hay en vigor más de 270 ACR y casi todos los países del mundo han firmado al menos uno. Este complejo sistema de acuerdos múltiples y su-perpuestos (Figura 1.2) fue bautizado por Jagdish Bhagwati, en 1995, como spaghetti bowl (“tazón de espagueti”).

Entonces, conviene recordar que los acuerdos comerciales regionales son aquellos acuerdos que establecen de manera recíproca dos o más países so-cios con el objetivo de liberalizar los flujos de comercio e inversión entre ellos.

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Figura 1.2. El Spaghetti Bowl de ACR de los países de ALC en 2015

Nota: No se incluye los acuerdos negociados que no están en vigor. Fuente: Sector de Integración y Comercio del BID.

I.2 LA SITUACIÓN DE LOS ACR EN LOS PAÍSES DE ALC Y A NIVEL MUNDIAL

Los ACR han existido durante siglos; por ejemplo, la Liga Hanseá-tica en el noroeste europeo (entre 1400-1800), pero los primeros acuerdos modernos surgieron a finales de los años cincuenta con la Comunidad Económica Europea, a la que poco después le seguiría el ACR de América Central. Sin embargo, es a partir de mediados de los años noventa cuando, con acuerdos como el MERCOSUR o el TLCAN, se generalizó la celebración de ACR a nivel mundial. Los países de las Américas fueron los pioneros de la actual prolifera-ción global de los ACR.

Se han producido cuatro oleadas diferenciadas de ACR en las Américas:

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1. Acuerdos comerciales subregionales y uniones aduaneras como la CARICOM, Comunidad Andina, MCCA y MERCOSUR, así como acuerdos bilaterales en-tre los países de ALC como los negociados en el contexto de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Si bien estos acuerdos bilatera-les, conocidos como Acuerdos de Complementación Económica (ACE), se limitaban al acceso al mercado y establecían la supresión de aranceles o reducciones arancelarias parciales para determinados productos (Devlin y Estevadeordal, 2001), otros acuerdos como el MERCOSUR-Bolivia (ACE 36), MERCOSUR-Chile (ACE 35), México-Bolivia (ACE 31) y México-Uruguay (ACE 5) constituían, en la práctica, acuerdos comerciales de pleno alcance.

2. Los TLC intrahemisféricos como el TLCAN y los TLC de Canadá y Chile, Canadá y Costa Rica, así como los acuerdos entre Chile y México y los países de América Central. Asimismo, los acuerdos entre MERCOSUR y los países andinos entran también en esta categoría.

3. En 2003, Chile y la República de Corea (Corea del Sur) firmaron el primer TLC bilateral y completo del país asiático en todo el mundo como subra-yamos con anterioridad, y, en 2005, Chile concluyó las negociaciones del Tratado de Libre Comercio cuatripartito (P-4) con Brunei Darussalam, Nueva Zelanda y Singapur, que ha sido el embrión del actual TPP. El TLC negociado entre Chile y China (también el primer TLC extrarregional de la economía del este asiático) entró en vigor en octubre de 2006 y, en noviembre de 2006, Chile se convirtió en el segundo país de las Américas en firmar un TLC con Japón. EEUU y Singapur suscribieron, en 2003, uno de los primeros acuerdos de la amplia red de ACR de Singapur. Asimis-mo, el TLC entre EEUU y Australia entró en vigor en 2005. El Acuerdo de Asociación Económica celebrado entre México y Japón (que constituyó el primer TLC extrarregional de Japón) entró también en vigor en 2005. El TLC suscrito entre Singapur y Panamá lo hizo el año siguiente.

Perú ha suscrito un gran número de acuerdos comerciales en los últi-mos años y ya se encuentran en vigor aquellos celebrados con Chi-na (2010), Corea (2011), Japón (2012), Singapur (2009) y Tailandia (2011). La amplitud de los acuerdos transpacíficos se ha ampliado con la entrada en vigor de los TLC entre Australia y Chile (2009), Chile y Hong Kong, China (2014), Chile y Vietnam (2014), China y Costa Rica (2011), Corea y EEUU (2012), Chile y Malasia (2012), Costa Rica y Sin-gapur (2013). Del mismo modo, los TLC negociados entre Colombia y


Corea y Chile y Tailandia ya se han firmado y su entrada en vigor está pendiente. Asimismo, varios países de las Américas (Canadá, Chile, EEUU, México y Perú) participan en el Foro de Cooperación Económi-ca Asia-Pacífico (APEC) creado en 1989, el cual constituye un foro eco-nómico regional que promueve la consecución de la libre circulación de bienes, servicios, inversiones y personas entre los países miembros5.

4. La oleada más reciente de ACR en la que participan países de las Américas se caracteriza por la celebración de acuerdos comerciales megarregiona-les: el TTIP que negocian EEUU y la UE, así como el TPP cuyas negocia-ciones finalizaron en octubre de 2015 entre 12 economías asiáticas y del hemisferio occidental: Australia, Brunei, Canadá, Chile, EEUU, Japón, Ma-lasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam. Principalmente, el TPP aglutina, bajo un mismo paraguas, los distintos acuerdos comerciales bilaterales ya firmados de los estados miembros. Estos acuerdos repre-sentan unas dos terceras partes de la economía mundial y constituyen tratados muy amplios que superan la mayoría de las normas negociadas en los ACR. Por ejemplo, establecen nuevas normas en materia de comer-cio electrónico, contratación pública, solución de diferencias y protección de la propiedad intelectual. La negociación de estos novedosos aspectos ha generado controversias y oposición por parte de algunos grupos po-líticos, sindicales o empresariales dependiendo del país del que se trate6. Por su parte, el TTIP tiene como objetivo armonizar la normativa relativa a los productos entre EEUU y la UE y, por ello, se centran fundamentalmen-te en aspectos regulatorios y de estándares técnicos.

5 Página web de APEC: http://www.apec.org/About-Us/About-APEC.aspx.

6 Aunque solo tres países de ALC participan en el TPP, numerosos analistas consideran que inaugura un modelo con un conjunto de nuevas reglas comerciales y económicas que tendrán un impacto mundial y generarán un efecto de demostración en otros acuerdos megarregionales como el RCEP asiático y el TTIP. Para saber más sobre el TPP, visitar http://piie.com/research/topics/hottopic.cfm?HotTopicID=27 o http://www.ictsd.org/bridges-news/puentes/news/%C2%BFqu%C3%A9-sigue-despu%C3%A9s-del-tpp.

http://www.apec.org/About-Us/About-APEC.aspx

http://piie.com/research/topics/hottopic.cfm?HotTopicID=27

http://www.ictsd.org/bridges-news/puentes/news/%C2%BFqu%C3%A9-sigue-despu%C3%A9s-del-tpp


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I.3 ¿POR QUÉ PROLIFERARON LOS ACR?

¿A qué se debe el rápido aumento de ACR suscritos entre la mayoría de las econo-mías más significativas de las Américas? La cuestión resulta especialmente com-pleja si se tiene en cuenta que los ACR surgieron como fruto de la liberalización del comercio unilateral y multilateral de las economías de la región. Esta liberali-zación multilateral a nivel global se lleva a cabo en el seno de la OMC, fundada en 1995 tras las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda de Uruguay y basada en el anterior sistema del GATT, que se estableció tras la Segunda Guerra Mundial, en Ginebra, en 1948. La OMC, bajo la batuta de sus países miembros (162 en noviembre de 2015), administra una amplia normativa en materia de comercio internacional, cuyo objetivo es la liberalización y expansión del comercio según normas acordadas y aplicables para generar beneficios mutuos.


La proliferación de ACR en las últimas dos décadas se produjo en el contexto de la liberalización multilateral, así como de las amplias tendencias económicas. En muchos países de ALC, la oleada de ACR se atribuye sobre todo a las principales reformas económicas emprendidas para afrontar los problemas de la deuda externa, la recesión, la desaceleración y la crisis económica de la década de los ochenta. La liberalización comercial fue una de las piezas principales de los paquetes de liberalización y posterior ajuste estructural en gran parte de las economías de la región. La mayoría de los países de la región liberalizaron su comercio mediante la negociación de acuerdos regio-nales además de su participación en rondas comerciales multilaterales. También liberalizaron su comercio de ma-nera unilateral.

La proliferación de ACR en las últimas dos décadas se produjo en el contexto de la liberalización multilateral, así como de las amplias tendencias económicas.

De manera resumida, se puede esgrimir varias razones de peso potenciales, nacionales e internacionales, que impulsaron a los países a negociar ACR:

• Acceso preferencial a mercados. El TLCAN (o NAFTA) se firmó con el objetivo de generar beneficios económicos en las industrias de Canadá, EEUU y México. En los últimos años se han suscrito ACR con el objeti-vo de fortalecer los intereses exportadores en los distintos países de las Américas.

• Atracción de inversiones. Uno de los argumentos más utilizados a favor de la celebración de ACR, en especial para los países de América Latina, es la atracción de inversión extranjera, sobre todo con el objetivo de ge-nerar empleo, transferencia de tecnología y generación de ingresos de las exportaciones mediante inversiones en operaciones de ensamblaje orien-tadas a la exportación.

• Establecimiento de relaciones pacíficas. Los ACR no se justifican solo en base a intereses económicos, sino también en base a la generación de be-neficios no tradicionales. Por ejemplo, la UE sirvió para consolidar la paz entre Alemania y Francia (con la participación de Bélgica, Italia, Luxem-burgo y Países Bajos) gracias a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) y, como manifestó Robert Schuman (ministro francés de Asuntos Exteriores en aquella época), “para que la guerra re-sulte no solo impensable sino también materialmente imposible”.

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• Incremento del poder de negociación en la esfera internacional. Algu-nos países celebran ACR para aumentar su poder de negociación como muchas asociaciones de países de América Latina, como es el caso, por ejemplo, de América Central y República Dominicana a lo largo de las negociaciones del CAFTA-DR con EEUU. Del mismo modo, CARICOM y MERCOSUR negociaron, también en calidad de grupo, tratados bilatera-les y sobre el comercio mundial.

• Consolidación de reformas políticas nacionales/domésticas. Algunos países suscriben ACR para consolidar sus esfuerzos políticos a nivel na-cional o doméstico7. Por ejemplo, México utilizó el TLCAN (un tratado completo y vinculante con un país desarrollado) para consolidar reformas económicas a nivel nacional en banca y finanzas, política de competencia, derechos de propiedad intelectual, inversión y otras áreas.

• Alternativa al multilateralismo. Muchos son los países que negocian un ACR como vía de integración económica viable, cuando las negociacio-nes comerciales multilaterales se paralizan. EEUU y Canadá, países tra-dicionalmente más propensos al multilateralismo que al regionalismo, se vieron obligados a negociar bilateralmente un TLC y el TLCAN con Méxi-co, debido al estancamiento de la Ronda de Uruguay y la consolidación y ampliación de la integración europea en la década de los noventa. La lentitud de las negociaciones multilaterales incentivó también a los países de ALC a avanzar en su liberalización regional con sus socios más afines. Los ACR proporcionan una alternativa que las economías regionales pue-den prácticamente activar en cualquier escenario de política comercial mundial, es decir, en caso de que cualquier ámbito de la política pública no alcanzara los resultados deseados. Las negociaciones multilaterales pueden verse ampliadas o presentar resultados mínimos en vez de pro-porcionar un acuerdo fundamental y completo. Sin embargo, los ACR re-presentan una garantía para acceder a los mercados en caso de no con-seguirlo por otros medios.

• Profundización de la liberalización comercial existente. Los éxitos obtenidos de la integración comercial multilateral tras la Segunda Gue-rra Mundial hasta mediados de la década de los noventa, han facilita-do que los países negociaran ACR con el objetivo de profundizar en la

7 En este curso se emplea el término “nacional” o “doméstico” de manera indistinta.


liberalización comercial y extenderla a aquellas áreas del comercio que, en muchos casos, ya habían sido negociadas a nivel multilateral. La liberaliza-ción multilateral permite que el intercambio comercial fluya entre los socios comerciales naturales, es decir, aquellos que poseen ventajas comparativas diferenciadas que se complementan entre sí y, por ende, entre ellos, el in-tercambio comercial resulta el más beneficioso. Esto a su vez anima a los lobbies exportadores a hacer un llamamiento a favor de la celebración de acuerdos comerciales con dichos socios.

La proliferación de acuerdos comerciales constituye un incentivo para que los países no miembros celebren nuevos acuerdos o se adhieran a los existentes para adquirir el mismo trato preferencial que se otorga a los países miembros.

• Integración por imitación. Las opciones de po-lítica comercial de cualquier país dependen de alguna manera de las interacciones estratégicas con otros países. La dinámica generada por la proliferación de ACR a nivel mundial ha obliga-do a los países a integrarse. En definitiva, la pro-liferación de acuerdos comerciales constituye un incentivo para que los países no miembros celebren nuevos acuerdos o se adhieran a los existentes para adquirir el mismo trato prefe-rencial que se otorga a los países miembros. Por supuesto, muchos países han querido ser pio-neros para obtener ventajas en los nuevos mer-cados y atraer a la inversión extranjera. Esta es una de las razones por las cuales Chile y México, por ejemplo, se integraron mucho antes que la mayoría de los demás países.

Diversidad de enfoques en América Latina

Por otro lado, algunos países de las Américas han permanecido ajenos a esta red de ACR. De hecho, son varios los analistas y periodistas que, en la actuali-dad, hablan sobre una América Latina dual o muy diversa, con diferentes enfo-ques de política comercial.

En general, una parte de la región bañada por el Pacífico, en la que hay paí-ses muy prolíficos en la negociación de ACR, representa uno de los enfoques. Chile, México y Perú son miembros del TPP. Dichos países constituyeron, en 2012, la Alianza del Pacífico (AP) junto con Colombia que también espera

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adherirse al TPP, una vez que entre en vigor. Estos cuatro países han asumido importantes compromisos a favor de la liberalización comercial y han atraído la atención de países como Costa Rica y Panamá que han solicitado la adhesión a la AP y de decenas de países observadores, cuyo rol aún se está definiendo. Los países miembros de la Alianza han suscrito tratados entre ellos, lo que se convirtió luego en requisito de ingreso, y han dado un paso más hacia adelante fusionando estos acuerdos en una sola unidad y armonizando las reglas de ori-gen. Además, los estados miembros han firmado varios acuerdos comerciales bilaterales y comparten varios acuerdos comerciales que se solapan y que in-cluyen a EEUU y varios países asiáticos, especialmente del Este.

Asimismo, los países de América Central han perseguido de manera muy ac-tiva, integrarse con EEUU, Canadá, las economías de la AP y entre sí. Pronto, debería ser posible la creación de una cadena de suministro libre de barreras comerciales a lo largo de la costa del Pacífico, desde Chile hasta México. La mayoría de los países de América Latina son, en la actualidad, observadores de la AP y algunos han expresado públicamente su interés por formar parte de ella, como se mencionó anteriormente.

La AP marca una vuelta a los principios del regionalismo abierto, idea que pre-dominaba en la década de los noventa en América Latina y, en virtud de la cual, la apertura al comercio mundial ofrecería más ventajas si a la par se creaba un mercado regional más integrado para lograr economías de escala.

Sin embargo, los países de América Latina a orillas del Atlántico han seguido un enfoque distinto de integración regional y global. El MERCOSUR se ha decan-tado por un enfoque interno y ha sido menos proactivo a la hora de negociar nuevos tratados comerciales con terceros países y ha preferido centrarse en otras áreas de cooperación como el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) o la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regio-nal Suramericana (IIRSA), para la cual el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) sirve como foro para establecer un diálogo político y estratégico entre los países de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)8.

8 Página web de IIRSA: http://www.iirsa.org/Page/Detail?menuItemId=45, visitada el 29 de mayo de 2015.

http://www.iirsa.org/Page/Detail?menuItemId=45

I.4 ¿CUÁLES SON LAS REPERCUSIONES DE LOS ACR?

Independientemente de que el regionalismo comercial esté motivado por fun-damentos políticos o por la ampliación de los vínculos económicos intrarre-gionales, los ACR representan una parte fundamental del sistema comercial mundial y la economía global, de manera que abarcan casi la mitad de sus flujos comerciales.

En la década de los noventa, la celebración de ACR en las Américas se produjo en sintonía con la liberalización de la Nación Más Favorecida (NMF) del GATT, manteniendo los márgenes preferenciales relativamente invariables durante este periodo. Una de las consecuencias del proceso de liberalización iniciado a me-diados de los noventa fue el aumento de la apertura comercial, es decir, del co-mercio como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) de ALC (Figura 1.3).

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Figura 1.3. Apertura comercial en ALCe en 1996 y 2013, medias regionales (Comercio como porcentaje del PIB regional)

ALC

1996 2013

Mundo

Fuente: Cálculos del BID basados en Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial.

La liberalización comercial, la reducción global de los costes de comunicación y transporte y la irrupción del Este y Sudeste asiáticos en la economía global han propiciado una mayor expansión del comercio así como la aparición de nuevos patrones. Este proceso se ha caracterizado por una participación cada

En relación al perfil exportador de los países de ALC, se registró en primer lugar un crecimiento en el mercado norteamericano, seguido de un rápido aumento de las exportaciones al Este asiático tras el cambio de siglo.

vez mayor de países emergentes o en vías de de-sarrollo en el comercio mundial así como una ma-yor cuota del comercio Sur-Sur (Figura 1.4). En las Américas, la composición geográfica de los flujos comerciales parece haber seguido el avance del re-gionalismo. En relación con el perfil exportador de los países de ALC, se registró en primer lugar un crecimiento en el mercado norteamericano, segui-do de un rápido aumento de las exportaciones al Este asiático después del cambio de siglo. Sin em-bargo, estas tendencias contrastan con una menor presencia en Europa.

No obstante, cabe destacar que hay marcadas di-ferencias en la región y países como Argentina,

60

50

30

10

40

20

0


Brasil, Chile y Perú, por ejemplo, han experimentado un notable incremento de sus exportaciones de materias primas a China en su cesta de exportación, mientras que México exporta fundamentalmente manufacturas al resto de América del Norte aprovechando el TLCAN. Una vez que terminó el superciclo o boom de los precios de las materias primas por la demanda extraordinaria de China, estas diferencias se han profundizado con una caída generalizada de las exportaciones de los países de América del Sur, generalmente ricos en materias primas, que ha arrastrado su crecimiento económico, mientras que los países del Caribe, Centroamérica y México, con una exportación de manufactu-ras y servicios con mayor peso, navegan mejor las incertidumbres de los países emergentes y de la economía global.

Figura 1.4. Cuota del comercio mundial (porcentaje)

17,6

1990 2013

Comercio Sur-Sur

Economías avanzadas

Países emergentes y en vías de desarrollo

60

80

70

90

100

40

20

50

30

10

0

18,7 40,74,7

81,3

59,3

Fuente: Cálculo del BID basado en datos de la Dirección de Estadísticas Comerciales del FMI.

En relación con las importaciones, la región de Asia-Pacífico, especialmente China, ha obtenido grandes beneficios en el mercado de los países de ALC, lo que en la actualidad representa aproximadamente una cuarta parte de las importaciones de la región. Al mismo tiempo, las cuotas de Europa, EEUU y Canadá han experimentado una disminución en las importaciones de la región.

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Impacto de los ACR sobre el comercio

¿Cuál es el impacto de los ACR sobre el comercio? A lo largo de los últimos cincuenta años se ha de-sarrollado una amplia gama de literatura académi-ca sobre si los ACR conllevan un aumento notable del comercio bilateral de los países miembros, y en especial hasta qué punto, en última instancia generan efectos de creación, o desviación, del co-mercio, es decir, si producen un incremento del flujo comercial con países no miembros o, al con-trario, una disminución del intercambio comercial con los países no miembros. En otras palabras, hay

A lo largo de los últimos cincuenta años se ha desarrollado una amplia gama de literatura académica sobre si los ACR conllevan un aumento notable del comercio bilateral de los países miembros.

un debate sobre si los ACR son considerados un “trampolín” hacia un comercio multilateral libre o si es un “obstáculo” para el libre comercio mundial. Los par-tidarios de que los ACR constituyen un “trampolín” o una vía de acceso argu-mentan que estos acuerdos impulsan la lógica de la liberalización del sistema multilateral, facilitan el avance de las negociaciones comerciales mundiales y sirven de laboratorio para nuevas normas comerciales que podrían finalmente desarrollarse también a nivel multilateral. Sin embargo, los partidarios de que los ACR representan un “obstáculo” mantienen que estos son instrumentos dis-criminatorios que provocan una desviación comercial y que despistan la aten-ción de los gobiernos de las negociaciones comerciales multilaterales.

Sin embargo, la mayor parte de la literatura reconoce que los ACR son “tram-polines” o vías de acceso y que resultan beneficiosos para el comercio entre los países miembros y, que además, producen efectos de creación del comercio, siempre y cuando los países miembros practiquen un regionalismo abierto o continúen liberalizando el comercio con los países no miembros. No obstante, es necesario admitir que algunos ACR cuyos miembros mantienen elevadas ba-rreras externas hacia terceros países, como es el caso de los ACR en África, han resultado en una desviación del comercio.

Estas son buenas noticias para ALC, región que ha llevado a cabo una serie de liberalizaciones multilaterales y preferenciales desde finales de los años ochen-ta. Estas conclusiones evidencian el marcado contraste entre el regionalismo cerrado resultante de las políticas de sustitución de importaciones de los años sesenta y setenta y la oleada de ACR de los años noventa y la primera década de este siglo, enmarcada en la liberalización comercial multilateral.


Ventajas dinámicas de los ACR

Los ACR ofrecen beneficios que van más allá del comercio. En realidad, es-tos acuerdos son extremadamente complejos y abarcan un amplio abanico de ámbitos, siendo muchos de ellos “OMC+”, en tanto incluyen compromisos más profundos que las áreas acordadas a nivel multilateral de la OMC. “OMC+” sig-nifica que los signatarios de los ACR acuerdan compromisos entre sí que son más profundos que los acordados a nivel multilateral en los temas cubiertos por el mandato actual de la OMC, que va más allá, por ejemplo, del “Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias” de la OMC y conclu-yendo un acuerdo de reconocimiento mutuo. Horn, Mavoridis y Sapir (2009) distinguen “OMC+” de “OMC extra” en que los ACR incluyen temas más allá o fuera del mandato actual de la OMC, como el movimiento de capital o asuntos sociales. En definitiva, los ACR implican importantes ventajas de índole no tra-dicional derivadas del intercambio comercial, tales como:

• Credibilidad. Mientras en los años noventa se producía una oleada de reformas económicas y comerciales, los gobiernos reformistas de los paí-ses emergentes negociaron ACR con importantes naciones desarrolladas para mostrar a los inversores internacionales la determinación del país de no retroceder en sus reformas económicas. Por ejemplo, el hecho de que México se uniera a EEUU y Canadá en un tratado comercial internacional vinculante, innovador y tan complejo como el TLCAN, regulando desde el derecho de la competencia hasta las normas para la inversión extranjera, redujo el margen de maniobra para retroceder sobre los cambios legisla-tivos y normativos relacionados con el tratado en eventuales cambios de gobierno posteriores.

• Aprender negociando. Los ACR pueden servir a los países como entrena-miento para negociar e implementar normas comerciales multilaterales. Por ejemplo, muchos funcionarios mexicanos se convirtieron en nego-ciadores comerciales de prestigio mundial gracias a la experiencia que obtuvieron durante las negociaciones del TLCAN a principios de los años noventa, al igual que los negociadores chilenos y, más tarde, peruanos y colombianos. Fuera de la región, se encuentra el caso de Corea, que es-cogió a Chile para aprender a negociar e implementar un tratado, como se expuso anteriormente, para luego aventurarse con otros países, inclu-yendo a EEUU.

http://bruegel.org/wp-content/uploads/imported/publications/bp_trade_jan09.pdf

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• Estímulo a las exportaciones extrarregionales. Los ACR pueden generar ventajas dinámicas en el intercambio comercial de los países miembros. Por ejemplo, un estudio muestra que los ACR de América Latina parecen haber convertido las economías regionales en plataformas de exporta-ción; es decir, al reducir los aranceles al comercio intrarregional, los ACR de América Latina generaron el ambiente propicio para que las econo-mías regionales compitieran en mercados extrarregionales, incluyendo los mercados de economías desarrolladas (Estevadeordal et al., 2012).

• Aumento de la inversión. Los países en desarrollo negocian también ACR para atraer inversiones que luego pueden canalizarse hacia la creación de plataformas de exportación, similar al resultado que el TLCAN produjo en la frontera norte de México y que progresivamente se fue expandiendo ha-cia el centro de México. Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hace eco de estos resultados y muestra que los ACR han tenido un impacto positivo sobre el número de sucursales extranjeras ubicadas en los territorios de los países socios (Blyde y Volpe Martincus, 2012).

• Sinergias entre las disposiciones de los ACR. Los ACR que son especial-mente amplios fomentan el intercambio comercial de bienes y servicios, así como los flujos de inversión. Hay sinergias entre las diferentes dispo-siciones de los ACR que maximizan los beneficios. Por ejemplo, la libera-lización simultánea de aranceles, servicios e inversión puede impulsar el comercio mucho más de lo que podría hacerlo la disminución de arance-les exclusivamente.

• Poder de negociación. Los ACR han servido para aunar las preferencias de gobiernos a nivel regional, reduciendo los problemas derivados de la acción colectiva a nivel multilateral y aprovechando su poder de negocia-ción. Los países miembros de la CARICOM, por ejemplo, se han agrupado para negociar de forma colectiva en la OMC.

• Cooperación transfronteriza. Los acuerdos comerciales pueden servir como punto de partida porque ofrecen incentivos económicos reales para el logro de una mayor integración transfronteriza, que cobra importancia dadas las externalidades transfronterizas regionales y globales. Fenóme-nos como las migraciones, las crisis financieras o los riesgos medioambien-tales hacen especialmente necesaria la coordinación internacional y la puesta en común de recursos para ofrecer respuestas comunes a través de


coordinación de políticas o la generación de bienes públicos regionales9. Un ejemplo de esta cooperación es la IIRSA, mencionada anteriormente, lanzada en 2002 por 12 países suramericanos para construir infraestruc-tura regional de conectividad (transporte, pasos de frontera, energía y telecomunicaciones) para facilitar el comercio y la integración. Del mismo modo, el proyecto Mesoamérica, que abarca desde México hasta Colombia, incluye infraestructura regional como el corredor del Pacífico de la Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas (RICAM), la in-terconexión energética a través del Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central (SIEPAC) y reformas para promover el comercio.

El TLCAN fue el primer ACR de las Américas que desencadenó una serie de acuerdos comerciales. Por ejemplo, México se ha convertido, junto con Cana-dá, en un socio comercial clave de EEUU, país que, en la actualidad, vende más a México que a todos los integrantes de BRIC en su conjunto (Brasil, Rusia, India y China) y el comercio bilateral se equipara al de los países de ALC con Asia. Asimismo, EEUU vende más a México que a Inglaterra, Francia, Alemania y los Países Bajos.

9 La Iniciativa de Bienes Públicos Regionales del BID los define como aquellos bienes, servicios o recursos consu-midos y producidos colectivamente por el sector público y, si es apropiado por el sector privado, por un mínimo de tres países. Al tratarse de una modalidad de cooperación regional, es importante destacar que esta defini-ción diverge de la definición clásica de “bien público”, centrada exclusivamente en el “consumo”, al incorporar el aspecto de “producción”. Para más información sobre la Iniciativa de Bienes Públicos Regionales, consultar http://www.iadb.org/es/temas/integracion-regional/que-son-los-bienes-publicos-regionales,2803.html.

http://www.iadb.org/es/temas/integracion-regional/que-son-los-bienes-publicos-regionales,2803.html

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I.5 ¿CUÁL ES LA RELACIÓN ENTRE LOS ACR Y LA OMC? ¿QUÉ SISTEMA PREVALECERÁ?

De forma notable, los socios del GATT y posterior-mente de la OMC han estado suscribiendo ACR a la vez que celebraban siete rondas comerciales multilaterales, estableciendo la OMC en 1997 y, desde 2001, negociando el acuerdo de la Ronda de Doha. Los ACR han proliferado junto al sistema multilateral del GATT/OMC aunque no de forma coordinada. De este modo, existen dos sistemas paralelos de integración comercial en vigor: el multilateral, por un lado, y, por otro, el entramado de acuerdos bilaterales, regionales y, de manera emergente, megarregionales, como el TPP, que se

Existen dos sistemas paralelos de integración comercial en vigor, el multilateral, por un lado, y, por otro, el entramado de acuerdos bilaterales, regionales y, de manera emergente, los megarregionales. El sistema regional es el que se ha convertido en el centro de gravedad del sistema comercial mundial.


menciona en este módulo. Sin embargo, el sistema regional es el que se ha con-vertido en el centro de gravedad del sistema comercial mundial. Por ejemplo, un rápido repaso a las negociaciones comerciales muestra que tradicionalmen-te, los países seleccionan a sus mejores negociadores para negociar los ACR y el sector privado les presta, sin ninguna duda, mayor atención que al sistema comercial multilateral.

Hasta ahora, se ha visto que los ACR son útiles incluso más allá del comercio, pero la pregunta que permanece es si también resultan útiles para el sistema multilateral en el marco de la OMC.

Según los partidarios de los ACR:

• Los datos empíricos son claros: los ACR generan comercio. Hay solo unos pocos acuerdos y algunos sectores que desvían comercio (no generan comercio).

• Los ACR son el embrión de nuevas normas comerciales que van más allá de las vigentes de la OMC (lo que se denomina “OMC+”) en materia de servicios, inversión, contratación pública, comercio electrónico, propie-dad intelectual, etc. Por ende, los ACR constituyen un avance en la formu-lación de políticas comerciales globales.

• Los ACR permiten la integración de los países mientras que las negocia-ciones de la OMC se mantienen estancadas como en el caso de la Ronda de Doha, iniciada en 2001 y aún inconclusa10. En caso de no ser la primera y mejor opción, los ACR sí pueden considerarse una excelente manera de mantener el impulso del proceso de liberalización o generar un efecto de “trampolín” como se mencionó anteriormente.

• Los ACR allanan el camino para una mayor cooperación (procedimientos aduaneros, normas, infraestructuras transfronterizas). Todos estos fenó-menos se observan en ALC. Además, numerosos países de la región han sido importantes protagonistas en el estado de la cuestión actual.

10 Para más información sobre la Ronda de Doha de la OMC, consultar https://www.wto.org/spanish/tratop_s/dda_s/dda_s.htm.

https://www.wto.org/spanish/tratop_s/dda_s/dda_s.htm


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Sin embargo, los detractores de los ACR argumentan:

• Que los ACR producen una desviación comercial, fragmentando el siste-ma comercial mundial.

• Que los ACR provocan una desviación de la atención y de la energía po-lítica necesaria para las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC.

Si bien se considera que los ACR generan comercio, hay importantes conside-raciones de índole jurídica relacionadas con ellos por las cuales los miembros de la OMC han luchado durante años.

La cuestión de fondo reside en discernir si, dado que los ACR constituyen acuerdos preferenciales celebrados entre algunos estados miembros, estos in-cumplen el principio fundamental del sistema comercial multilateral, que reside en el principio del trato de la NMF, en virtud del cual los estados miembros de la OMC deben otorgar el mismo trato a todos sus integrantes. De conformi-dad con el principio de la NMF, los países del CAFTA-DR deberían otorgar, por ejemplo a Rusia, el mismo acceso a su mercado que permiten a EEUU en virtud del CAFTA-DR.

Desde sus inicios, el sistema del GATT ha permitido a sus países miembros concederse entre sí un trato preferencial a través de la constitución de áreas de libre comercio o uniones aduaneras, siempre y cuando se cumplieran requisitos determinados.

Desde sus inicios, el sistema del GATT ha permi-tido a sus países miembros concederse entre sí un trato preferencial mediante la constitución de áreas de libre comercio o uniones aduaneras, siem-pre y cuando se cumplieran requisitos determina-dos. Estos se definen principalmente en el artículo XXIV del GATT, así como en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS o GATS, por sus siglas en inglés por las que es conocido), otros acuerdos de la OMC y en la denominada Cláusula de Habilitación, en virtud de la cual los países en vías de desarrollo quedan exonerados del cumpli-miento del principio NMF al celebrar ACR entre ellos. El artículo XXIV del GATT dispone que los miembros notifiquen la celebración de ACR a la actual OMC y que los ACR liberalicen “práctica-mente todo el comercio” entre los miembros en un


“periodo de tiempo razonable” y que no introduzcan nuevas “normas restricti-vas para el comercio”11. Asimismo, este artículo exige a los países miembros un regionalismo abierto, es decir que no establezcan barreras a terceros países.

Desde inicios de los años ochenta, el temor de que los ACR se convirtieran en instrumentos proteccionistas dio lugar a tres grandes esfuerzos por parte del sistema multilateral GATT/OMC para regular los ACR de alguna manera. Sin embargo, los miembros de la OMC prácticamente nunca han acordado ni debatido en profundidad sobre si algún ACR incumple las normas comerciales multilaterales y tampoco han revisado el artículo XXIV. No es sorprendente, por otro lado, que la imposición de la normativa multilateral a los ACR no fun-cionara porque es voluntad de los estados signatarios de los ACR celebrarlos y, como se mencionó anteriormente, prácticamente todos los miembros de la OMC tienen como mínimo un ACR. Todos los miembros de la OMC se sienten orgullosos de sus propios ACR y es improbable que acepten cualquier norma multilateral que pudiera menoscabar su capacidad de negociar acuerdos bila-terales y plurilaterales o que les obligara a modificar sus acuerdos.

Asimismo, dado que casi todos los 162 miembros de la OMC (a noviembre de 2015) forman parte de al menos un ACR, sus integrantes son muy reacios a cuestionar la naturaleza discriminatoria de los ACR de otros miembros y me-nos aún de llevar a un estado miembro ante el órgano de solución de diferen-cias de la OMC, ya que el denunciante podría ser, a su vez, el denunciado. Son muy contadas las ocasiones en que el órgano de solución de diferencias ha tramitado algún caso relativo a un ACR.

11 A los efectos de aplicación del artículo XXIV, se entiende por unión aduanera “la substitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera: i) que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (excepto, en la medida en que sea necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los artículos XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que con-cierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios; y ii) que, a reserva de las disposiciones del párrafo 9, cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean idénticos”. Se entiende por zona de libre comercio “un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentacio-nes comerciales restrictivas (excepto, en la medida en que sea necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los artículos XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio” (OMC, s.f.a).

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Cabe preguntarse si los países miembros de la OMC han cumplido el artículo XXIV. La respuesta lamentablemente no es “sí” ni “no”. A pesar de que varios ACR celebrados entre los países en desarrollo están exonerados de su cum-plimiento, también se debe considerar la interpretación que se haga de las normativas multilaterales que regulan los ACR. Las interpretaciones del artícu-lo XXIV varían: en cuanto a “prácticamente todo el comercio”, algunos se ba-san en un criterio cuantitativo basado en un sistema estadístico de referencia como, por ejemplo, el porcentaje de intercambios comerciales entre los países miembros de un ACR, siendo 90%, 85% y 80% los más sugeridos; otros adop-tan un criterio cualitativo según el cual ningún sector (o por lo menos ningún sector importante) debe dejarse fuera del proceso de liberalización (contando asimismo con diversas definiciones de “sector”).

No existe un claro consenso en relación con qué se entiende por “demás reglamentaciones restrictivas de los intercambios comerciales”.

La mayoría de los acuerdos estipulan algunas de estas interpretaciones sobre “prácticamente todo el comercio” y “periodo razonable de tiempo”; es decir, liberalización de 90% de las líneas arancelarias y aproximadamente el mismo porcentaje de intercambios comerciales una vez alcanzado el décimo año del acuerdo12. Sin embargo, hay muchas categorías de productos (en especial, los sectores más sensibles, como agricultura, textil y de confección y calzado) que han prolongado la eliminación progresiva de los aranceles y de las barreras no arancelarias en los ACR.

No existe un claro consenso en relación con qué se entiende por “demás reglamentaciones restric-tivas de los intercambios comerciales”. Los ACR contienen varias normas que pueden medir el gra-do de acceso al mercado que la liberalización aran-celaria provee, como el caso de los contingentes arancelarios, las normas de origen restrictivas, las garantías especiales, la normativa antidumping y otras medidas no arancelarias. Con frecuencia, es-tas normas se establecen por motivos políticos: los gobiernos estarán más dispuestos a comprome-terse con una liberalización arancelaria más exten-sa si hay mecanismos defensivos a su disposición.

12 Por ejemplo, la AP ha liberalizado 92% de las líneas arancelarias y espera liberalizar el resto en los próximos diez años.


Sin embargo, no ha habido acuerdo alguno entre los miembros de la OMC so-bre si estos mecanismos pueden considerarse como “demás reglamentaciones restrictivas de los intercambios comerciales” o si, y en qué casos, resultarían restrictivas.

En relación con el aumento de barreras de los países miembros de un ACR con respecto a los países que no son miembros, los datos muestran que dichos acuerdos no elevan las barreras a los terceros países. En realidad, los ACR aca-ban resultando beneficiosos tanto para los estados miembros como para los no miembros.

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SÍNTESIS DEL MÓDULO

A partir de los años noventa, se produjo una proliferación de ACR que sucedió junto a la liberalización del sistema comercial multilateral a través del concepto de “Nación Más Favorecida” de la OMC.

A partir de los años noventa, se produjo una proli-feración de ACR que sucedió junto a la liberaliza-ción del sistema comercial multilateral a través del concepto de “Nación Más Favorecida” de la OMC. La OMC estipula, en el artículo XXIV del GATT (la famosa Cláusula Habilitante que permite los ACR), que los ACR liberalicen “prácticamente todo el co-mercio” entre los Estados miembros “en un perio-do de tiempo razonable”, y que no introduzcan nuevas “normas restrictivas para el comercio”, en consonancia con el concepto de “regionalismo abierto” en base al cual los firmantes de un ACR no deben aumentar las barreras comerciales a los países no miembros del acuerdo.

Pero, ¿se han traducido estos avances realmente sustantivos para el acceso a mercados que hemos visto en este módulo, en una participación exitosa en mercados internacionales de los países de ALC? La verdad es que los países de la región todavía tienen la misma proporción en el comercio global: alrededor de 8% de su valor total del comercio mundial, similar a la que tenían en 1960.

La pregunta que queda pendiente es qué puede hacerse para lograr una inser-ción exitosa de las empresas de los países de ALC en los mercados regionales y globales.

En nuestra opinión, la región debe primero afrontar la agenda comercial in-completa. Siguen existiendo “eslabones perdidos” en la red regional de los ACR, incluyendo la falta de acuerdos entre algunas de las economías más gran-des de ALC, como México, Argentina y Brasil. Además, las reglas de origen, que definen las condiciones de acuerdo con las que los productos califican para trato preferencial son a menudo restrictivas o no están armonizadas entre los diferentes acuerdos, lo que dificulta que las empresas las cumplan y, por tanto, pone en peligro el trato preferencial, como se verá en el Módulo II, Sección 3.

Pero eso no es todo. Los exportadores de ALC deben cumplir con un amplio conjunto de estándares, no solo sanitarios y fitosanitarios que regulan la se-


guridad alimentaria y la sanidad vegetal y animal, sino también estándares técnicos que regulan las características de los productos y estándares privados aplicados por los clientes de los mercados de importación. ¿Qué pasos deben emprender los productos para navegar a través de los diferentes puntos de las cadenas de suministro para lograr la certificación de “orgánicos”? Esto se verá en el Módulo II, Sección 4.

Mientras surgen nuevo competidores y oportunidades en nuevos mercados en la economía global, la competitividad se determina de manera creciente por factores no tradicionales y es necesario que los gobiernos, en coordinación con el sector privado, creen entornos habilitantes o condiciones favorables para que las empresas sean capaces de competir. Los procedimientos adua-neros, aún ineficientes en numerosos países de ALC en comparación con los de otras regiones del mundo, aumentan el costo de mover bienes a través de las fronteras, lo que se verá en detalle el Módulo II, Sección 5. Las actividades público-privadas de promoción de exportaciones también son necesarias para ayudar a los exportadores a superar los costos de información y coordinación, como se verá en el Módulo V, Sección 4.

Finalmente, los costos de transporte constituyen, hoy en día, uno de los obstá-culos más importantes de ALC para la integración comercial. No solo son mu-cho más elevados que los aranceles, sino que además son significativamente más elevados que los observados en el mundo desarrollado como consecuen-cia de la insuficiente o inadecuada infraestructura de conectividad (carreteras, corredores internacionales, ferrocarril, puertos, aeropuertos) y la insuficiente interconexión multimodal. Cómo afecta al comercio la relativa baja densidad vial en ALC es un asunto clave que se revisará como parte de las políticas com-plementarias al comercio, en el Módulo V, Sección 3.

El BID (2011) ha desarrollado, junto a sus países miembros, una Estrategia de Integración Global y Regional para América Latina y el Caribe en la que se re-comienda que los países de la región realicen inversiones simultáneas en lo que llamamos “el software de la integración” (armonización regulatoria entre paí-ses) y “el hardware” (integración física a través de corredores de integración), y que los países cooperen regionalmente en áreas en las que la acción colec-tiva regional agrega más valor que las intervenciones puramente nacionales. Pero esto lo veremos más adelante en el curso.

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35825015

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35825015

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