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INTRODUÇÃO

O objetivo deste trabalho é apontar as características das escolhasdos parlamentares brasileiros nas áreas de educação e saúde, no

período compreendido entre 1988 e 1994, procurando verificar se aspropostas legislativas apresentadas pretenderam distribuir benefí-cios agregados (a grupos, indivíduos ou localidades geográficas) oudifusos (para toda a sociedade). Em outras palavras, quais as opçõesescolhidas pelos parlamentares, bem como se suas preferências esta-vam associadas à afiliação partidária ou à região de onde provinham.Lembro aqui que o trabalho se restringe às proposições legislativas(projetos de lei e de decreto legislativo, resoluções etc.), ficando ex-cluídas da análise as emendas orçamentárias apresentadas pelos par-lamentares.

As análises foram operacionalizadas a partir das hipóteses formula-das por Santos (1995a), em trabalho que trata das propostas aprova-

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Revista Dados1ª Revisão: 11.10.2001Cliente: Iuperj – Produção: Textos & Formas

*Trabalho apresentado na 54ª Conferência Anual da Associação de Ciência Política deNova Iorque, 14-15 de abril de 2000. Agradeço aos professores Paulo Calmon (UnB),Gláucio Ary Dillon Soares (University of Florida/IUPERJ) e aos pareceristas anônimosde Dados pelos proveitosos comentários. A versão final é de minha total responsabili-dade.

DADOS — Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, nº 3, 2001, pp. 561 a 605.

O Congresso Brasileiro e a Distribuição deBenefícios Sociais no Período 1988-1994:Uma Análise Distributivista*

Leany Barreiro de S. Lemos

das pelo Congresso no período de 1959 a 1963. Diferentemente deSantos, aqui foram analisadas todas as propostas apresentadas e nãosó as que se transformaram em norma jurídica. Os pressupostos utili-zados foram os da teoria da escolha racional, na sua vertente distribu-tivista.

A hipótese central do trabalho é que a prática legislativa tende a con-centrar benefícios em indivíduos ou grupos organizados e nas locali-dades geográficas que correspondem aos distritos eleitorais dos par-lamentares. Ela fundamenta-se no postulado teórico de que os legis-ladores, sendo racionais, buscarão se reeleger, e que a reeleição é maisfácil de ser atingida quando o parlamentar concentra benefícios emeleitorados específicos. A primeira hipótese subsidiária verifica se aapresentação de propostas concentradoras independe da afiliaçãopartidária; e a segunda se a apresentação de propostas concentrado-ras independe da região de onde provêm os parlamentares.

Do ponto de vista operacional, foi elaborado um banco de dados, “Le-gis”, com as 817 propostas legislativas nas áreas de educação e saúdeapresentadas entre 1988 e 1994, inclusive, gerando mais de 9.800 in-formações. Assim, além das análises dos componentes distributivo,partidário, regional e temporal das propostas apresentadas, foi possí-vel verificar os grupos que seriam por elas beneficiados; comparar aspropostas apresentadas com as efetivamente aprovadas e remetidas àsanção presidencial e os vetos.

Se confirmadas, tais hipóteses rejeitariam a retórica, tão em voga nopós-88, da redução das desigualdades, demonstrando que a práticalegislativa concentra benefícios em grupos de interesse ou geográfi-cos, reproduzindo ou mesmo ampliando as assimetrias sociais. No-te-se que o intervalo coberto pela pesquisa é um período de consoli-dação democrática e reformas políticas e econômicas, e que, nessequadro de consolidação, reforçavam-se as expectativas de que as ins-tituições democráticas — principalmente o Legislativo, por constitu-ir-se a partir da participação direta dos cidadãos — seriam capazes deresolver os problemas sociais que o país enfrentava. É inegável queessa é uma fase em que o Legislativo sofre grandes demandas e quehá, em contrapartida, uma ansiedade por parte dos legisladores de,via propostas, reduzir as mazelas sociais — ou de, pelo menos, cons-truir um estereótipo correspondente.


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Essas questões são tanto mais problemáticas quando, além do desafioda consolidação democrática, identifica-se a crise socioeconômicaque atingiu todos os países na década de 80 e que teve, especialmenteno Brasil, a capacidade de acentuar as desigualdades históricas exis-tentes, especialmente no que diz respeito à distribuição de renda e ri-queza1. A democracia, que era vista como instrumento de superaçãodo atraso, não consegue, somente com suas garantias políticas, rever-ter o quadro de destituição herdado do regime burocrático-militar.Apesar disso, tida como bem absoluto, ela é consensualmente postacomo a única alternativa política viável. O dilema no Brasil é que a cri-se econômica coincide com o momento da consolidação democrática,e que a ausência de políticas capazes de eliminar a pobreza e de ga-rantir mínimos de cidadania representava um grave risco para a legi-timidade do próprio regime em construção.

É no âmbito desse contexto democrático (e, portanto, que concentranovas formas de organização e novos atores) e de crise econômica(que torna a estabilidade econômica prioridade absoluta na agendagovernamental2) que a sociedade se vê debatendo com problemas so-ciais agudos. O fato de concentrar-me no Congresso explica-se pelopressuposto assumido de esse ter um papel importante como formu-lador de políticas e por ser construído com base na representação de-mocrática (voto)3, bem como por sua capacidade de veto na produçãode diversas políticas públicas. Além disso, a presente discussão nãose circunscreve ao sistema eleitoral ou partidário; ela procura ver oCongresso por dentro.

De forma que a pesquisa sobre o padrão (concentrador ou difusor debenefícios) das proposições que tramitam no Congresso Nacionalestá articulada com a questão do tipo de política pública adequadapara se reverter a situação de pobreza e desigualdade social que ma-cula o país. De um ponto de vista mais amplo, essas questões se inse-rem no problema de fundo, que é o da construção de um Estado deBem-Estar brasileiro.

A próxima seção traz um diálogo com a literatura sobre escolha racio-nal e ação legislativa; a terceira seção descreve a metodologia utiliza-da; a quarta, a análise dos dados, e a última, as considerações finais.

O Congresso Brasileiro e a Distribuição de Benefícios Sociais...

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DIÁLOGO COM A TEORIA: ESCOLHA RACIONAL E AÇÃO LEGISLATIVA4

A despeito de sua complexidade e diferenciações, o modelo de com-portamento racional funda-se basicamente nos seguintes elementos:

a) o ator sabe, dentro de certos limites, o que deseja, ou sua preferên-cia;

b) ele é capaz de ordenar suas preferências, metas, valores e estraté-gias de maneira decrescente (da mais preferida para a menos preferi-da) e de maneira transitiva (se prefere A a B e B a C, preferirá A a C);

c) suas escolhas são consistentes. Uma preferência é consistente se oindivíduo, quando apresentado várias vezes a opções semelhantes,em situações semelhantes, faz sempre as mesmas escolhas;

d) o ator escolherá aquilo que maximizará sua satisfação, dentro deum leque de alternativas finito e fixo, na expectativa de que os benefí-cios esperados excedam os custos e

e) as ações dos indivíduos serão afetadas pela natureza do bem (se épúblico ou privado); pelo timing em que os benefícios serão recebidose em que incorrerão os custos; pela incerteza que pode existir sobre adimensão exata de custos e benefícios (McKenzie e Tullock, 1985;Green e Shapiro, 1994; Elster, 1989; Przeworski, 1988; Riker, 1990;Knight, 1992).

No modelo apresentado, os legisladores, agindo de acordo com a ra-cionalidade estrita ou instrumental — uso de meios específicos paraatingir sua meta —, buscam a maximização de status, poder, dinheiroou ideologia via reeleição5.

Sob a perspectiva neo-institucionalista, os teóricos buscam explicarresultados da ação legislativa tanto a partir das preferências isoladasdos parlamentares quanto das instituições. Surgido na década de 80,e apontando as instituições como solução teórica para o problema docaos6 e para o teorema da impossibilidade de Arrow7, é bem verdadeque o neo-institucionalismo se desdobrou em diversas correntes ex-plicativas, deixando de ser um movimento único (Limongi, 1994;Khrebiel, 1991)8. Mas sua incorporação do contexto institucional nasanálises responde, em certa medida, aos críticos da teoria da escolharacional que apontavam sua incapacidade para incorporar as institui-ções. Como afirma Riker (1990), qualquer teoria baseada na relação


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entre ação racional e instituições sociais deve incorporá-las como re-flexo da experiência histórica acumulada ou das experiências social-mente partilhadas.

Sob essa perspectiva, as preferências dos atores políticos deixam deser a variável independente exclusiva para associarem-se a regras eprocedimentos institucionais. As decisões dependem das institui-ções, dotadas de um papel autônomo, próprio, que induz ao equilí-brio e influencia o resultado substantivo. Como esclarece a equaçãode Plott, os produtos sociais são a conseqüência da associação de pre-f e rênc ias e ins t i tu ições (Hinich e Munger, 1997) . Para osneo-institucionalistas, os aspectos estruturais têm um papel funda-mental na produção de resultados políticos e na própria viabilidadedo sistema. É na associação de preferências e instituições que se podecompreender os resultados obtidos pelo processo (Khrebiel, 1991;Hinich e Munger, 1997; Limongi, 1994; Santos, 1995a; 1995b).

Os modelos teóricos construídos a partir da abordagem neo-institu-cionalista podem ser, simplificadamente, classificados como distri-butivistas, informacionais ou partidários (Limongi, 1994; Khrebiel,1991). No primeiro caso, o termo distributivo pode ser usado em duasversões diferentes, mas não incompatíveis: pork barrel — concentrabenefícios geograficamente e dispersa custos para muitos — e o maisamplo, descrevendo políticas que determinam quem ganha o quê, equem paga. Em vez de concentrar-se em custos/benefícios, os doisaspectos centrais dessa concepção são escassez e conflito (Khrebiel,1991).

O modelo informacional enfatiza a estrutura institucional — em es-pecial, como as Comissões desempenham papel preponderante nacoleta das informações necessárias ao andamento legislativo e na dis-tribuição dessas informações entre os congressistas. A tradição infor-macional é menos extensa do que a distributivista e tem como maiorexpoente Keith Khrebiel. Sua formulação está atada a dois postuladosfundamentais: o do primado da decisão majoritária e o da incertezaquanto aos resultados das políticas, que leva os parlamentares a agi-rem de forma a evitar riscos (Limongi, 1994; Khrebiel, 1991). Expertiseé fundamental para tornar o processo eficiente (aproximando as polí-ticas aos resultados desejados) e assim possibilitar o alcance do obje-tivo final — a reeleição.


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É curioso notar que as perspectivas distributivista e informacionalsão parecidas em dois aspectos: ambas encaram a política como jogode conflito, e os conflitos são resolvidos por atores racionais, orienta-dos para uma meta. Mas apresentam diferenças, pois o majoritaria-nismo — todas as decisões internas têm por base a vontade da maioria— é mais abrangente na perspectiva informacional — e a incerteza,que está ausente na distributivista, é crucial na outra abordagem.Mais uma diferenciação é que, enquanto no modelo distributivista oequilíbrio legislativo é estável, no informacional ele é definido emtermos do comportamento e das crenças dos jogadores, e não em ter-mos da estabilidade dos resultados (Khrebiel, 1991).

No modelo partidário, os resultados dependem essencialmente dopartido majoritário que estiver no poder, e o processo legislativo évisto como tendencialmente favorável a ele. Essa abordagem rejeita adicotomia distributivismo/informacionismo e entende o trabalhodas Comissões como “cartéis legislativos” ou governo partidário, e oprocesso legislativo é visto como totalmente favorável aos partidosmajoritários. As “regras cartelizadas”, ao lado da atuação de lideran-ças privilegiadas dos partidos maiores, favoreceriam os membros detais partidos, que teriam seus acordos e projetos mais facilmenteaprovados (Limongi, 1994).

Essa é a mais heterodoxa das versões ao apontar que as Comissões sãoinstrumentalizadas pelos partidos políticos. Por sua vez, os partidostêm como principal fonte de poder a capacidade de controlar a agen-da decisória. Além disso, o presidente da Casa, o líder do partido ma-joritário e a Comissão de Resolução detêm grande poder na estruturalegislativa e, sendo esses cargos indicados pelos partidos, estes aca-bam dominando a instituição por meio de cargos na administração eocupando posição de relevo nas Comissões (idem). Após a década de70, os autores afiliados à versão partidária passam a reconhecer que onovo Congresso apresenta pontos de tensão entre partidos e indiví-duos.

Apesar de os três modelos portarem vantagens e possibilidades de in-terpretação dos mais variados aspectos da estrutura legislativa, utili-zou-se aqui o modelo distributivo. Essa escolha foi realizada especi-almente pela afirmação corrente em uma parte da literatura e no sen-so comum sobre a paroquialidade dos políticos brasileiros, que esta-riam voltados única e exclusivamente para a maximização dos inte-


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resses individuais. Essa característica, aliada a um certo diagnósticode ausência de partidos e instâncias de controle do comportamentoparlamentar, também afirmada na literatura e no discurso cotidiano,redundaria em ambiente propício ao distributivismo.

Basicamente, o modelo distributivista pressupõe que o ponto de par-tida analítico deve ser a motivação do parlamentar. Como convém àinterpretação racionalista, sua motivação e preferência é a da maxi-mização eleitoral — reeleição. O Legislativo é um corpo que se carac-teriza por escolhas coletivas e que tem como tarefa principal alocarbenefícios em forma de políticas. Uma vez que os legisladores estãosujeitos a eleições periódicas, e o espaço eleitoral é o geográfico, a “co-nexão eleitoral” significa que todo membro do Congresso tem fortesincentivos para atender aos interesses específicos dos eleitores de suaregião.

No vernáculo dos modelos econômicos, o aspecto fundamental doslegislativos, na democracia, é a oportunidade que existe para legisla-dores racionais, maximizadores de utilidade, capturar ganhos demercado (Khrebiel, 1991). Os distributivistas ponderam, então, que odesafio da organização legislativa é essa captura de ganhos de merca-do de forma previsível e confiável. Ainda que isso seja complicadoem uma instituição que baseia suas votações na regra da maioria —onde a estabilidade é mais difícil de ser alcançada do que o seria pormeios contratuais ou de mercado (Weingast e Marshall, 1988) —, exis-tem fortes instrumentos que coagem os participantes a agir cooperati-vamente.

Regras e princípios são os instrumentos facilitadores dos ganhos, aodistribuírem aos parlamentares direitos de acordo com a intensidadede suas preferências. Cada congressista oferece concessões em políti-cas que são percebidas pelo seu eleitorado como menos importantes,enquanto colhe benefícios desproporcionais em temas de especial im-portância para seus eleitores. Há, portanto, uma assimetria intencio-nal na distribuição de direitos, que, por sua vez, gera vieses intencio-nais na provisão de benefícios políticos (Khrebiel, 1991).

Por outro lado, isso implica que os parlamentares não ajam de formasempre responsiva ou sob o domínio absoluto da vontade do eleitora-do; nas vezes em que a reeleição não se encontra sob risco, podem agircom maior liberdade (Arnold, 1991)9. No que diz respeito às Comis-


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sões, elas estariam organizadas de forma a anular a instabilidade damaioria, enquanto concedem benefícios desproporcionais aos seusmembros. Assim, o poder comissional refere-se a comportamentoque resulta em ganhos para a Comissão, a expensas da maioria.

Em poucas palavras, a política distributivista é definida, por váriosautores, como a distribuição de benefícios particularistas com umacorrespondente distribuição de custos generalizados. Como a situa-ção é de escolha coletiva com escassez de recursos, o conflito é inevi-tável, embora haja a possibilidade de ganhos. Os princípios geraisdessa abordagem podem ser assim resumidos:

a) os congressistas, como agentes racionais, buscam a reeleição;

b) para isso, eles precisam apresentar propostas que seus eleitorespercebam como benéficas, com um custo proporcionalmente inferiorao benefício;

c) ao buscar benefícios para seus distritos, em face da escassez de re-cursos, instauram o conflito;

d) a organização interna do Congresso propicia aos parlamentares apossibilidade de apresentar propostas que lhes dêem retorno eleito-ral graças a dois mecanismos institucionais: o logrolling (troca de vo-tos, resultado inexorável do princípio da maioria, formando um mer-cado de votos no interior do Congresso) e a divisão de tarefas, via Co-missões (com o monopólio de proposição em sua jurisdição, composi-ção de membros que dependem da provisão de benefícios e poderesespeciais que anulam a estabilidade da maioria);

e) o papel da instituição é garantir estabilidade ao processo de trocade votos, ao fim do qual o parlamentar pode reeleger-se e

f) o voto geográfico tem importante papel, uma vez que estabeleceeleitorado localizado, favorecendo, assim, o atendimento de interes-ses concentrados (Limongi, 1994; Khrebiel, 1991; Hinich e Munger,1997; Arnold, 1991; Santos, 1995a; 1995b).

Trabalho relevante utilizando análise distributivista sobre o compor-tamento parlamentar no Brasil é o de Santos (1995a; 1995b). Emboraseu objetivo se circunscreva, no primeiro texto, a explicar a produçãolegislativa no período 1959-1963, descartando as hipóteses clássicasdo Congresso como obstáculo ao desenvolvimento econômico10 ou


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como “engenho de inflação”11, sua maior virtude é estabelecer uma ti-pologia do padrão decisório baseada na questão “quem ganha o quê,quem paga” — ou no cálculo custo/benefício —, que é recuperada naparte empírica deste trabalho. Seu argumento segue o de um trabalhoteórico anterior, de Douglas Arnold (1991), que procura explicar a ló-gica da ação congressual.

Também baseado na maximização eleitoral e de cunho distributivis-ta, o trabalho de Arnold reconhece a existência abundante de propos-tas que concentram benefícios em grupos de interesse e em localida-des geográficas específicas (de fácil entendimento, porque são facil-mente reconhecíveis pelo eleitorado) e busca motivações para a exis-tência de políticas que concedam benefícios difusos. Sua explicação,para esse caso, é que os legisladores não agem somente respondendoa pressões e a interesses específicos de públicos atentos12, mas fre-qüentemente antecipam políticas que, avaliam, podem tornar-se im-portantes no futuro — as “preferências potenciais”13 (idem).

Apesar de também trabalhar com a incidência de custos e benefícios,a análise de Arnold é mais profunda e define um segundo atributodas políticas: a natureza da cadeia causal que liga um instrumento depolítica aos efeitos de política. Além disso, introduz o fato de que a in-cidência de benefícios não se dá com base somente na localização geo-gráfica do eleitorado, mas também com relação a grupos específicosde interesse, além de reconhecer a existência de interesses comuns,gerais (idem).

Aanálise dos dados baseou-se na distribuição de benefícios para indi-víduos, grupos e localidades geográficas, ou para a sociedade em ge-ral, conforme postulado da vertente distributivista. Procurou-seapreender as características intrínsecas às propostas legislativasapresentadas pelos parlamentares nas áreas de educação e saúde, de1988 a 1994, verificando, igualmente, se há variação nas escolhas se-gundo a região de origem ou a afiliação partidária do representante.

POLÍTICAS SOCIAIS NO CONGRESSO: HIPÓTESES E METODOLOGIA

Pressupostos

1. O Legislativo tem papel fundamental como formulador de políticas, espe-cialmente porque admite o controle do eleitorado. Estudos mais recentesdas relações Executivo/Legislativo apontam a preponderância do


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primeiro sobre o último (Figueiredo e Limongi, 1994a; 1994b; 1995;1999). Ainda que esta última afirmação seja verdadeira, não se podenegar as prerrogativas constitucionais do Poder Legislativo, seu po-der de apresentar propostas de políticas e de vetá-las. Além disso, di-ferentemente da burocracia, que é quem de fato formula as políticasno Executivo, os parlamentares são submetidos a controle periódicovia eleições, o que lhes dá um caráter mais público e aberto.

2. Os parlamentares buscam maximizar suas preferências, conforme a racio-nalidade restrita: a reeleição é a principal meta. Não se especulará se asmotivações do parlamentar são altruístas ou egoístas.

3. Os atores agem constrangidos por regras e procedimentos institucionais,que restringem escolhas e ajudam a moldar padrões, mas são incapazes de de-terminar sozinhos o resultado final.

Dessas assertivas surge a hipótese central do trabalho:

Predominam no Legislativo propostas que distribuem benefícios concentra-dos e custos difusos, em detrimento de propostas que auferem benefícios difu-sos. Segundo a literatura, as políticas que auferem benefícios a umaminoria e cujos custos são distribuídos entre a maioria — e são, por-tanto, minimamente percebidos por essa maioria — são mais fáceis deserem percebidas como “boas políticas” e atendem mais satisfatoria-mente ao propósito de reeleição do parlamentar. Por “predominam”,entendo a maioria simples (50% + 1 das propostas). Derivam-se duashipóteses subsidiárias:

1. A apresentação de propostas concentradoras independe da afiliação parti-dária dos proponentes — a intenção é verificar se existe correlação entrepartido político e apresentação de propostas concentradoras de bene-fícios. Em outras palavras, a prática da apresentação desse tipo de po-lítica está vinculada a partidos políticos? Se está, são partidos em umespectro mais à esquerda ou mais à direita?

2. A apresentação de propostas concentradoras independe da origem regionaldos proponentes — da mesma forma que no item anterior, a idéia tradu-zida nessa proposição é a da universalidade do comportamento par-lamentar. Esta hipótese nega a afirmação presente no senso comum eem vários trabalhos acadêmicos de que os representantes de regiõesmenos desenvolvidas economicamente são paroquiais.


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Para testagem das hipóteses, a variável independente foi Transferên-cia Concentrada de Recursos — TCR ou Regulação Concentrada —RC, e as dependentes foram partido político e localidade geográfica.

Tipologia

Para fins de análise, uma proposta legislativa pode ser observada se-gundo duas dimensões: quanto à forma e quanto ao escopo. A forma dizrespeito à maneira pela qual uma decisão legislativa concede benefí-cios, e pode apresentar-se como regulação (da economia ou das pró-prias regras procedimentais) ou como transferência de renda, patri-mônio ou recursos da União para o benefício de grupos, regiões e em-presas.

Em relação ao escopo, as leis podem ser concentradas ou difusas. Noprimeiro caso, concederão privilégios financeiros, patrimoniais ou destatus exclusivamente a um indivíduo, grupo, empresa ou localidadegeográfica. No segundo caso, as leis não farão referência direta a indi-víduos, empresas, grupos ou localidades — ou, quando o fizerem, te-rão em vista atenuar condições adversas econômicas ou naturais —,concedendo assim benefícios difusos.

Estão, assim, disponíveis para análise quatro tipos de decisões:

1. Transferência de recursos da União para indivíduos, empresas,grupos econômicos ou localidades — Transferência Concentrada deRecursos — TCR;

2. Regulação das atividades de grupos especiais — Regulação Con-centrada — RC;

3. Transferência de recursos para proteção e segurança da populaçãoem geral — Transferência Difusa de Recursos — TDR;

4. Regras gerais que regulam o conflito distributivo e a competição eparticipação políticas — Regulação Difusa — RD14.

Quadro 1

Tipos de Decisões Tomadas por Parlamentares

Transferência de Recursos Regulação

Benefícios concentrados 1 2

Benefícios difusos 3 4

Fonte: Santos (1995a:462).


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Para realizar este trabalho fiz, primeiramente, um levantamento detodas as propostas legislativas nas áreas de educação e saúde, apre-sentadas pelos parlamentares entre outubro de 1988 e dezembro de1994. Alguns outros aspectos das proposições foram indexados, alémde seu caráter concentrador-difusor: a) a classificação formal da pro-posta — i.e., se ela se originou na Câmara dos Deputados, Senado,Comissões; se é um projeto de legislação ordinária, complementar, deresolução, de emenda constitucional, uma mensagem do Congressoou um projeto de decreto legislativo deste; b) seu número protocolar;c) data de apresentação da proposta; d) última tramitação e data res-pectiva; e) partido político do proponente; f) Estado da federação doproponente; g) região do proponente; h) classe — o cerne do banco dedados — aqui, as proposições legislativas foram classificadas de acor-do com o Quadro 1; i) grupo ou indivíduo que se beneficiaria com a re-gulação concentrada ou com a transferência concentrada de recursos;j) estilo — se é uma proposição simples ou se incorpora outros ele-mentos (tipo “ônibus”); k) área da proposição — se é de educação, sa-úde ou mista (incorpora elementos das duas áreas — i.e., uma mu-dança curricular que inclua higiene bucal como disciplina obrigató-ria nas escolas de 1º grau).

Como os números absolutos, e mesmo as porcentagens, poderiammaquiar os resultados por causa da diferença numérica de bancadaspartidárias e de bancadas regionais, foi criado o Índice de AtividadeLegislativa — IAL, que traduz o número de propostas legislativasapresentadas por cada parlamentar de cada região ou partido. O IALfoi calculado da seguinte forma:

1. para região: IAL =n de propostas classificadas

n de parlamentares d

º

º e cada uma das regiões

2. para partido político: IAL =n de propostas classificadas

n de parlamentares d

º

º e cada

partido político

Não houve problemas quanto ao IAL regional, posto que o número deparlamentares por estado e, conseqüentemente, por região, é cons-tante (Tabela 1).


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Tabela 1

Representação de Deputados e Senadores, por Região

1988-199415

Centro-Oeste Norte Nordeste Sul Sudeste Total

Câmara 41 65 151 77 169 503

Senado 15 18 27 9 12 81

Total 56 83 178 86 181 584

Fontes: Secretaria-Geral da Mesa da Câmara dos Deputados e Secretaria-Geral da Mesa do SenadoFederal.

Para o cálculo do IAL partidário foi preciso estabelecer uma média deparlamentares por partido, em face da grande mobilidade interparti-dária. A média foi calculada com base nos números das bancadas noinício da 49ª legislatura (1991) e no das bancadas ao fim da mesma le-gislatura (1995), conforme a Tabela 2.

Tabela 2

Média de Representação de Deputados e Senadores, por Partido

1991-1995

Câmara dosDeputados

Média Senado Média MédiaGeral

1/2/91 25/1/95 1991-1995 1/2/91 25/1/95 1991-1995

1991-1995

PMDB 108 93 100,5 27 27 27 127,5

PFL 83 87 85 17 14 15,5 100,5

PDT 46 35 40,5 5 4 4,5 45

PSDB 38 46 42 9 10 9,5 51,5

PTB 37 30 33,5 8 4 6 39,5

PDS (PPR-PDC)* 65 68 66,5 8 10 9 75,5

PT 35 35 35 1 1 1 36

Peq. Dir.** 72 86 79 5 10 7,5 86,5

Peq. Esq.*** 19 23 21 1 1 1 22

Total 503 503 503 81 81 81 584

Fontes: Secretaria-Geral da Mesa da Câmara dos Deputados e Secretaria-Geral da Mesa do SenadoFederal.* O PDS juntou-se ao PDC para conformar o PPR. Em 1995, o PPR juntou-se com o PP e tornou-se oPPB.** Pequenos partidos (direita): PRN, PL, PSC, PST, PTR, PMN, PSD, PRONA, PJ, PP, PTdoB.***Pequenos partidos (esquerda): PSB, PCdoB, PCB, PPS, PSTU, PV.


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Além da testagem das três hipóteses, foram ainda considerados trêsproblemas cruciais:

1. variação temporal das propostas — elas foram agregadas conformeo ano, para a verificação da hipótese de que a sua apresentação se con-centra em períodos pré-eleitorais (entenda-se como períodopré-eleitoral o ano das eleições);

2. variação das propostas concentradoras conforme o grupo de interes-se — para verificar quais os grupos que mais conseguem captar ganhoslegislativos, em que proporção e por intermédio de que partidos;

3. características das propostas aprovadas em oposição às apresenta-das no Congresso.

ANÁLISE DOS DADOS

Hipótese Central

Do total de 817 propostas legislativas de educação e saúde apresenta-das no período que vai de 1988 a 1994, temos a seguinte situação:

Tabela 3

Propostas Legislativas nas Áreas de Educação e Saúde no Período de 1988 a 1994,

segundo Forma e Escopo

Transfe-rência

Concen-trada deRecursos

Regula-ção Con-centrada

Subtotal Transfe-rência

Difusa deRecursos

Regula-ção Difu-

sa

Subtotal Total

Educação 61 55 116 41 169 210 326(7,47%) (6,73%) (14,20%) (5,02%) (20,69%) (25,70%) (39,90%)

Mista* 4 20 24 18 36 54 78(0,49%) (2,45%) (2,94%) (2,20%) (4,41%) (6,61%) (9,55%)

Saúde 42 148 190 36 187 223 413(5,14%) (18,12%) (23,26%) (4,41%) (22,89%) (27,29%) (50,55%)

Total 107 223 330 95 392 487 817(13,10%) (27,29%) (40,39%) (11,63%) (47,99%) (59,61%) (100,00%)

IAL** 0,18 0,38 0,57 0,16 0,67 0,83 1,40

Fonte: Legis.* Incorpora ambas as áreas.**Índice de Atividade Legislativa.


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Os dados refutaram a hipótese principal de que preponderam propos-tas legislativas concentradoras de benefícios em relação a propostasque difundem benefícios. Houve 59,61% de propostas deste últimotipo, em oposição a 40,39% de propostas concentradoras de benefí-cios. O IAL demonstra, igualmente, que a média de propostas concen-tradoras, por parlamentar, foi de 0,57, contra 0,83 para propostas di-fusoras de benefícios. Por que os parlamentares escolheriam apresen-tar propostas deste último tipo, quando as concentradoras são maistraceable e teoricamente capazes de tornar possível a reeleição? Seri-am os representantes irracionais?

Segundo a literatura, as propostas concentradoras têm uma probabi-lidade maior de serem reconhecidas como desejáveis pelos eleitores,uma vez que correspondem a demandas claras e previsíveis. Entre-tanto, como aponta Arnold (1991), os benefícios difusos podem maxi-mizar a utilidade: existem as “preferências potenciais”, i.e., aquelasque, de alguma forma, podem influenciar a atitude do eleitorado nomomento da votação, não precisando estar ligadas a um ganho espe-cífico.

A preferência potencial significa que o eleitor desatento é capaz de in-fluenciar a decisão mesmo não havendo uma manifestação explícitade sua vontade. A matéria em análise, mesmo não sendo reivindica-ção do eleitorado, pode tornar-se importante em época de eleições.Assim, o parlamentar age não só para satisfazer as aspirações imedia-tas dos eleitores, mas calcula conforme as possibilidades futuras desua decisão afetar a avaliação sobre sua atuação. Existem ainda cincooutras explicações possíveis para a preponderância de propostas decaráter difuso sobre as de caráter particularista, ou concentrado:

a) a maior parte das propostas não ameaça a reeleição;

b) a preponderância de propostas difusoras está ligada não à raciona-lidade instrumental, mas a valores compartilhados sobre políticasideais para a sociedade como um todo;

c) a reeleição depende da percepção do eleitorado sobre o desempenhodo parlamentar. Esta percepção não precisa necessariamente estar li-gada a um ganho individual. Ganhos coletivos, independentementede localização geográfica ou pertencimento a um grupo específico,podem ser mais desejáveis do que ganhos individuais. Dizer que osindivíduos buscarão ganhos individuais é tão arbitrário quanto afir-


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mar que buscarão ganhos partilhados. Segundo esse argumento, omodelo racional se mantém, embora em uma base coletivista. Empoucas palavras, a proposta difusa também teria cunho pragmático;

d) a apresentação de propostas tem pouca influência no cálculo doeleitor. Como a falta de interesse do cidadão não ameaça a reeleição,os parlamentares têm uma margem maior de liberdade para atuar naarena propositiva, podendo apresentar propostas de cunho difuso.Essa interpretação é embasada também pelo argumento de Arnold(idem), de que a avaliação retrospectiva do parlamentar — com baseem sua atuação passada — é apenas uma das formas de avaliação doeleitorado. Existem também a avaliação retrospectiva do partido —com base em posicionamentos partidários — e as avaliações prospec-tivas — a partir de avaliações sobre promessas de campanha — docandidato e do partido. Atrelada a esse fato, que a avaliação é comple-xa e multidimensional, está a observação de Khrebiel (1991) de que adecisão do parlamentar ocorre em um contexto de incertezas e de queo parlamentar é avesso ao risco (risk averse);

e) a apresentação de propostas não implica sua aprovação ou imple-mentação. Assim, os parlamentares apresentam propostas difusoraspara tomar posição e construir um estereótipo que possa correspon-der ao ideal de representante do eleitor, mesmo sabendo que as pro-postas podem não ser aprovadas ou implementadas.

Outra questão que merece destaque é relacionada à forma das propo-sições. O número de propostas regulatórias superou o de transferido-ras. Tal fato pode estar condicionado a:

a) baixa capacidade de transferência de recursos pelo Legislativo — édo Executivo o poder de propor o orçamento, cabendo ao Legislativoemendá-lo e aprová-lo. Mas a distribuição de recursos é anteriormen-te determinada pelo Executivo — ainda que muito se tenha a falar so-bre as ingerências políticas no processo de elaboração orçamentária.Ao Legislativo falta, de um lado, expertise para elaborar novas políti-cas sem influenciar a política econômica, de tal forma que os própriosparlamentares e a opinião pública possam considerar desastrosa16; deoutro, prerrogativa institucional: a Constituição de 1988 estabeleceque somente se pode criar despesa se apontando a fonte de recursosfinanciadora. Os constrangimentos apontados favorecem a apresen-tação de propostas regulatórias, através das quais os parlamentares


576


não alocam benefícios, mas marcam posicionamentos e evitam a rejei-ção do eleitorado. Além disso, o monopólio do presidente da Repú-blica para iniciar matérias orçamentárias e tributárias impede que oLegislativo possa, nessas arenas distributivas por definição, transfe-rir benefícios;

b) segmentação da atividade legislativa — de fato, os parlamentarestrabalham em uma instituição complexa, com regras variadas paraarenas diferentes. Um Congresso segmentado teria dois cortes: verti-cal-hierárquico (Mesa Diretora, Comissões, Plenário) e horizontal.No caso brasileiro, haveria pelo menos cinco arenas horizontais noLegislativo: administrativa; propositiva, onde a regulamentação im-pera; orçamentária, arena concentradora de benefícios por definição;fiscalização e controle; medidas provisórias e propostas de emendaconstitucional, que demandam quóruns específicos e, no caso das me-didas provisórias, um locus específico — o Congresso Nacional. Ama-ximização eleitoral pode ser alcançada de maneiras diferentes, cominstrumentos variados em cada uma das arenas.

Um padrão de ordenamento das escolhas17 dos parlamentares quantoà apresentação de propostas também foi identificado: Regulação Di-fusa > Regulação Concentrada > Transferência Concentrada de Re-cursos > Transferência Difusa de Recursos. Este padrão demonstraque, visto como instituição, e no que tange às proposições legislati-vas, o Congresso Nacional é mais regulador que transferidor de re-cursos; e que não há uma preponderância do comportamento concen-trador entre os parlamentares.

Como funciona a lógica partidária

A primeira subhipótese testada foi que a apresentação das propostasconcentradoras independeria da coloração partidária dos proponen-tes. Tal hipótese foi confirmada pelos dados coletados. Não há um partidoou bloco responsável por um hipotético perfil distributivista, ou “pa-roquial”, do Legislativo (Tabela 4). Todos os partidos preferem a apresen-tação de propostas difusas a propostas concentradoras.

A atividade legislativa é mais intensa em determinados partidos. Nú-meros absolutos mostram que os partidos da direita — PDS, PFL ePTB — apresentaram um número maior de propostas do que partidosde centro e de esquerda. No entanto, ao aplicar-se o IAL, verifica-se


577


578

Lean

y Barreiro d

e S. L

emos


Tabela 4

Partidos Políticos e Distribuição de Benefícios:

Propostas Legislativas em Saúde e Educação

1988-1994

Peq. PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS* Peq. COM** Total(esq.) (dir.)

Benefícios 11 26 43 35 63 21 46 27 35 23 330concentrados (1,35%) (3,18%) (5,26%) (4,28%) (7,71%) (2,57%) (5,63%) (3,30%) (4,28%) (2,82%) (40,39%)

IAL 0,50 0,72 0,96 0,68 0,49 0,53 0,46 0,36 0,40 0,00 0,57

Benefícios 12 33 55 76 109 26 76 45 46 9 487difusos (1,47%) (4,04%) (6,73%) (9,30%) (13,34%) (3,18%) (9,30%) (5,51%) (5,63%) (1,10%) (59,61%)

IAL 0,55 0,92 1,22 1,48 0,85 0,66 0,76 0,60 0,53 0,00 0,83

Total 23 59 98 111 172 47 122 72 81 32 817(2,82%) (7,22%) (12,00%) (13,59%) (21,05%) (5,75%) (14,93%) (8,81%) (9,91%) (3,92%) (100,00%)

IAL 1,05 1,64 2,18 2,16 1,35 1,19 1,21 0,95 0,94 0,00 1,40

Fonte: Legis.* O PDS fundiu-se com o PDC, transformando-se em PPR. Posteriormente, em 1995, o PPR fundiu-se com o PP para gerar o PPB.** COM = Comissões.

que os representantes de partidos de centro-esquerda são os queapresentam mais propostas (especificamente, PDT e PSDB)18. Alémdisso, o número de propostas concentradoras apresentadas por parti-dos à esquerda superou o número de propostas apresentadas por par-tidos à direita do espectro ideológico. Essa constatação contradiz aidéia de um perfil concentrador e paroquial de partidos conservado-res, contra uma imagem coletivista e difusora de partidos de esquer-da. Todos preferem propor difusamente; mas todos propõem concen-tradamente e o que varia é o grupo beneficiado19.

Uma explicação possível para a esquerda legislar de maneira maisconcentradora pode repousar no fato de que seu eleitorado se com-põe de um público atento ou de corpos organizados que acompa-nham e controlam seus representantes. Aparentemente, os parlamen-tares apresentam propostas ou como antecipação a demandas eleito-rais ou como uma resposta concreta a pressões, para identificarem-secom uma causa social em particular e, assim, construir uma imagempositiva em relação aos eleitores20. Por outro lado, partidos de direita,tendo hipoteticamente sua base eleitoral formada por grupos não or-ganizados/eleitores desatentos, teriam uma margem maior de liber-dade de atuação.

Pode-se, também, analisar o fato de as esquerdas e o centro apresenta-rem mais propostas concentradoras que a direita, também como umreflexo do eleitorado de tipo corporativo que aqueles partidos pos-sam ter. Estando ligados a sindicatos de trabalhadores de modo geral,e podendo ter uma parte de suas bancadas eleita por categorias pro-fissionais específicas, alguns parlamentares da esquerda e do centropodem buscar a maximização eleitoral, representando enfaticamenteinteresses de corporações.

Não se trata aqui de valorar se são boas ou ruins as possíveis interven-ções e capitalizações de benefícios por parte de grupos profissionais,dado que serão legítimas, dentro de regras institucionais consolida-das segundo os princípios da democracia representativa. Entretanto,deve-se questionar até que ponto essas intervenções não se tornamum contrapeso em relação a grupos dentro da sociedade que, à mar-gem do mercado de trabalho e da representação sindical, estão excluí-dos do usufruto dos benefícios angariados. No item que trata dos gru-pos beneficiados pela legislação, será possível verificar quais os maisbeneficiados e em que proporção, o que permitirá checar se é verdade


579


que grupos profissionais são mais beneficiados pela atividade legis-lativa de determinados partidos políticos.

Quanto ao fato de a centro-esquerda legislar mais, podemos conside-rar três explicações: a) o eleitorado de uns e outros atribui diferentesgraus de importância ao fato de o representante parlamentar efetiva-mente legislar, e assim apresentam mais proposições os parlamenta-res que percebem seus eleitores como mais atentos — no caso, a es-querda; b) os instrumentos para a maximização eleitoral variam mui-to conforme o partido, e os que dispõem de mais recursos que não aatividade legislativa se dispõem a utilizá-la menos, ou seja, a proposi-ção legislativa é um último recurso para os que estão na oposição e,portanto, carecem de instrumentos concretos para transferir recur-sos. Como não ocupam cargos importantes no Executivo, que é o exe-cutor das políticas públicas e transferidor de recursos, sua únicachance de mostrar compromisso é formulando propostas no Con-gresso, construindo assim o estereótipo desejado; c) ou, ainda, astransferências e regulações variam na natureza e no volume. Esse as-pecto foge à nossa análise, mas deve ser mencionado: uma única pro-posta pode implicar a transferência de milhões, enquanto outras, ape-nas regulamentar uma profissão.

O Gráfico 1 mostra como funciona a lógica dos parlamentares. Deacordo com o IAL, há mais propostas de benefícios difusos que de be-nefícios concentrados. Todos os representantes, independentementedo partido político, apresentaram propostas concentradoras. E a ati-vidade legislativa é mais intensa nos grandes partidos de centro-es-querda e de esquerda — PT, PDT, PSDB e PMDB. Nesse processo, pô-de-se identificar três padrões de escolha:

a) pequenos partidos à esquerda, PDT, PMDB e PFL adotaram o geral:RD>RC>TCR>TDR;

b) PT, PSDB e pequenos partidos à direita adotaram o padrão RD>RC> TDR>TCR;

c) PDS e PTB adotaram o padrão RD>TCR>RC>TDR.

Note-se que não se verifica uma adesão ideológica, por blocos, aos ti-pos de proposta legislativa, a não ser no terceiro caso. No primeiro eno segundo padrões, partidos de esquerda, de centro e de direita po-dem partilhar da mesma ordem de escolhas (pequenos da esquerda,


580


PDT, PMDB e PFL no primeiro caso; no segundo, PT, PSDB e peque-nos à direita). Verifica-se, então, que, se o Congresso apresenta umpadrão coletivo de comportamento, ele não é a reprodução macrocós-mica do comportamento das bancadas partidárias. Os partidos apre-sentam padrões distintos do padrão geral, mas o espectro ideológicoé incapaz de explicar as alterações nas escolhas, visto que parlamen-tares afiliados a partidos ideologicamente diferentes, e até opostos,apresentam a mesma ordem de preferências.

Como Funciona a Lógica Regional

A segunda subhipótese testada foi confirmada. Os dados demons-tram que parlamentares das cinco regiões apresentaram propostasconcentradoras de benefícios, mantendo-se a prevalência das difusassobre as concentradas, com exceção feita às propostas apresentadaspelas Comissões. Lembremos que o contraponto a essa hipótese é oargumento clássico de Furtado (1969) sobre parlamentares oriundosdas regiões Nordeste e Norte. Por analogia, e seguindo uma concep-ção conservadora mas que domina o senso comum, poder-se-ia afir-mar que os parlamentares oriundos de estados subdesenvolvidos se-riam responsáveis por grande parte das propostas concentradoras e


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0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1,20

1,40

1,60

Peq-E PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS Peq.-D

IAL

BC-IAL

BD-IAL

Gráfico 1

Partidos Políticos e Distribuição de Propostas Concentradoras e Difusas

1988-1994 (IAL)

Obs.: BC-IAL: Benefícios Concentrados – Índice de Atividade Legislativa.BD-IAL: Benefícios Difusos – Índice de Atividade Legislativa.

que, assim, inviabilizariam um projeto que mudasse o perfil social dopaís.

Entretanto, os dados demonstraram que os parlamentares das re-giões economicamente mais desenvolvidas, Sul e Sudeste, aplicarama lógica instrumental intensamente. Em relação ao número de pro-postas concentradoras apresentadas, levando-se em conta o IAL,tem-se, em primeiro lugar, o Centro-Oeste21; em segundo, o Sudeste;em terceiro, o Sul; em quarto, o Nordeste e por último a região Norte(Tabela 5). No que diz respeito às propostas concentradoras de bene-fícios, os representantes das regiões Norte e Nordeste legislam abaixoda média (0,56 proposta concentradora/parlamentar), 0,27 e 0,35,respectivamente. O IAL geral (somadas concentradas e difusas) foi de1,40 proposta/parlamentar, enquanto a região Norte apresentou umamédia de 0,55 proposta/parlamentar e a Nordeste 0,94. Ou seja, osparlamentares do Norte e do Nordeste legislam menos e, em relaçãoaos demais, apresentam um número inferior de propostas concentra-doras de benefícios.

É preciso, entretanto, reconhecer dois elementos complicadores: a) ovolume de transferências, que não é enxergado neste trabalho; b) nemsempre a concentração de benefícios está ligada ao distrito eleitoralrespectivo, podendo estar vinculada a grupos de interesse.


582


Tabela 5

Distribuição de Propostas Legislativas de Saúde e Educação,

segundo a Região do Proponente e a Concentração de Benefícios

1988-1994

Centro-Oeste

Norte Nordeste Sul Sudeste COM Total

Benefícios con-centrados

42(5,14%)

23(2,82%)

62(7,59%)

49(6,00%)

131(16,03%)

23(2,82%)

330(40,39%)

IAL 0,79 0,27 0,35 0,57 0,72 0,56Benefícios

difusos 56 24 106 79 213 9 487(6,85%) (2,94%) (12,97%) (9,67%) (26,07%) (1,10%) (59,61%)

IAL 1,06 0,28 0,60 0,92 1,18 0,82

Total 98 47 168 128 344 32 817(12,00%) (5,75%) (20,56%) (15,67%) (42,11%) (3,92%) (100,00%)

IAL 1,85 0,55 0,94 1,49 1,90 1,40

Fonte: Legis.

Quando desagregadas em RC, TCR, RD e TDR, verificamos os seguin-tes padrões de escolha:

a) Centro-Oeste, Norte e Sudeste reproduzem exatamente o padrãocongressual RD > RC > TDR > TCR;

b) a região Sul apresenta o padrão RD > RC > TDR ou TCR;

c) a região Nordeste, RD> RC> TDR> TCR.

O desempenho das regiões demonstra novamente a predominânciade regulação sobre transferência de recursos por parlamentares tantode regiões desenvolvidas quanto de subdesenvolvidas. Curiosamen-te, transferir recursos para grupos específicos é a última opção dosparlamentares da região Nordeste, que carrega a fama de mais “paro-quial”. Se os parlamentares nordestinos e nortistas são os que maisaderem a práticas clientelísticas, não o são dentro do Congresso Naci-onal por meio da prerrogativa de legislar, pelo menos no que diz res-peito às propostas legislativas do período compreendido entre1988-1994, nas áreas de educação e saúde.

Após testar as três hipóteses, refutar a principal e confirmar as subsi-diárias, considerou-se a distribuição temporal das propostas; quaisgrupos foram beneficiados e por que partidos; o perfil das propostasaprovadas e remetidas à sanção; os vetos presidenciais.

A Distribuição Temporal das Propostas Legislativas

Um dado importante que o Legis permite recuperar é a distribuiçãodas propostas legislativas entre 1988 e 1994, para verificar se houveuma atividade legislativa maior nos períodos pré-eleitorais, aquicompreendidos como os anos em que efetivamente ocorreram as elei-ções: 1990 e 1994. Os dados indicam o contrário: os anos em que ocor-rem as eleições são os de menor atividade legislativa, sendo os pri-meiros anos das legislaturas (198922 e 1991) os de maior intensidade,como demonstra o Gráfico 2.

Em 1989, 238 propostas foram apresentadas, contra 110 em 1990, anode eleição. Em 1991, foram 177, contra 47 propostas apresentadas em1994.

A constatação de que os parlamentares apresentam menos propostasem anos eleitorais pode ser explicada de quatro formas: a) para se co-


583


lher os possíveis benefícios de propostas legislativas no períodopré-eleitoral (ano da eleição), é preciso que as propostas sejam apre-sentadas bem antes das eleições, para que os parlamentares possamter algum tempo para construir seu estereótipo; b) anos eleitorais de-mandam tempo e energia. A campanha exige que o parlamentar nãoesteja muito envolvido com a agenda do Legislativo. Para os debates,também é necessário que os representantes tenham uma imagemconstruída a partir de seu desempenho no Congresso; c) o Congressobrasileiro tem baixa taxa de reeleição. Isto significa que, para muitosrepresentantes, o primeiro ano de mandato é uma oportunidade demostrar aos eleitores suas posições e de cumprir promessas de cam-panha e compromissos. Os outros três anos, no caso dos deputados,ou sete, no dos senadores, podem ser utilizados para articulações; d)os dados até agora apresentados e as respectivas explicações delinea-das apontam para uma possível segmentação da atividade parlamentar,em que, possivelmente, estão separadas em diferentes arenas não só aatividade legislativa propriamente dita (apresentação de projetos delei e assemelhados) e a de fiscalização, mas especialmente a de trans-ferência de recursos, que ocorreria na Comissão Mista de Orçamento.Esta Comissão pode significar um esvaziamento das funções distri-


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0

50

100

150

200

1988* 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Gráfico 2

Distribuição Temporal das Propostas Legislativas em

Saúde e Educação

1988-1994

Fonte: Legis.* A partir de 5/10/1988.

butivistas da atividade legislativa propriamente dita. Isso implicariauma visão menos homogênea do Legislativo, que na verdade estariarepartido não só ideologicamente mas operacionalmente. A idéia deum Congresso com diversas arenas e diferentes tipos de articulação eganhos é também digna de ser revista em estudos posteriores.

Deve-se ressaltar que o fato de a atividade legislativa não se concen-trar no ano eleitoral não quer dizer, exatamente, que ela não é utiliza-da para fins de reeleição, mas apenas que o processo de instrumenta-lização não é tão imediato quanto se supõe, e que ano eleitoral é anode “corpo a corpo” com eleitor, não tempo de se começar a produzirpropostas. Além disso, é importante chamar a atenção para o fato deque a existência de diferentes arenas pode implicar esforços empre-endidos também de maneira diferenciada. Assim, havendo uma are-na específica para a transferência de recursos, pode ser que em anoseleitorais ela seja a mais ativa, e não a de apresentação de propostaslegislativas.

Propostas Parlamentares e Possíveis Grupos Beneficiados

Os grupos que receberiam mais benefícios, em ordem decrescente depreferência: a) grupos profissionais; b) grupos econômicos; c) esta-dos; d) portadores de deficiência; e) mulheres; f) pacientes; g) outros;h) étnicos; i) religiosos.

Detectou-se um deslocamento da escolha do parlamentar de áreasgeográficas para áreas temáticas, ou pelo menos uma combinação dasduas coisas. Ainda que a localidade tenha importância, não se podeignorar demandas de setores organizados, que se conformam comoeleitores atentos e, durante períodos eleitorais e de campanha, po-dem tornar-se instigadores do público não atento e liderar opiniõesacerca do desempenho e das preocupações dos parlamentares. Den-tre eles, destacam-se os grupos profissionais das áreas de educação esaúde, que obtiveram 37,88% das propostas concentradoras de bene-fícios, e os grupos econômicos, que obtiveram 31,58% delas.

Os grupos econômicos foram classificados em três subgrupos: “pa-tronal”, “empregados”, “outros”, sendo este último correspondentea um grupo econômico obrigado à declaração anual de rendas — e,portanto, uma parcela da população que percebe acima de um teto —


585


e que possui planos privados de saúde ou filhos menores em escolasprivadas.

Tabela 6

Grupos Econômicos Beneficiados com Propostas Legislativas Concentradoras em

Saúde e Educação

1988-1994

RegulaçãoConcentrada

TransferênciaConcentrada de Recursos

Total

Patronal 15 16 31Empregados 28 9 37Outros 11 25 36

Total 54 50 104

Fonte: Legis.

O grupo “patronal” consegue um equilíbrio entre regulações e trans-ferências de recursos, o grupo “empregados” consegue três vezesmais regulamentações que transferências e “outros” apresenta duasvezes mais transferências de recursos do que regulamentações. Issoocorre, talvez, em decorrência da regulamentação ser mais importan-te para os trabalhadores do que a transferência de recursos, ou pelofato de os parlamentares usarem a regulamentação mais intensamen-te para construir seu estereótipo.

A distribuição de propostas entre os grupos aponta igualmente umaconexão entre partidos e grupos econômicos específicos. O Gráfico 3mostra a relação entre os partidos e a apresentação de propostas con-centradoras de benefícios. Os partidos de esquerda e centro-esquerdaapresentam mais propostas para “empregados” que os de direita e oPMDB (centro). De outro lado, os partidos de direita e centro-direitaapresentam mais propostas para beneficiar o empresariado. O grupoeconômico “outros” é mais beneficiado com propostas da centro-di-reita do que da esquerda.

Cumpre salientar a diferença entre “grupo profissional” e o subgrupo“empregados”. O primeiro caso, diz respeito a profissões específicas— médicos, professores, radiologistas, empregados de biotérios, nu-tricionistas, funcionários em casas de saúde e em escolas. O segundo,“empregados”, refere-se a todos aqueles protegidos pelas leis traba-lhistas, formalmente inseridos no mercado de trabalho, mas semmencionar qualificações específicas. Não são sinônimos. Entretanto,


586


se agregarmos o subgrupo de empregados e o grupo de profissionais,teremos uma atividade legislativa ainda mais concentrada nessesgrupos, totalizando 161 propostas, cerca de 50% do total de propostasconcentradoras.

O fato de o empresariado manter uma atividade menor que o grupode empregados, ou de profissionais, não deve ser tomado como umamenor mobilização política no Legislativo. O que se pode dizer é queas duas áreas abordadas neste estudo podem ter um potencial de ca-pitalização de recursos menor que outras áreas — como telecomuni-cações, energia, infra-estrutura —, ou um empresariado menos mobi-lizado. Pode ser ainda que os meios de capitalizar ganhos não ocor-ram no interior do processo legislativo, mas no âmbito do processoorçamentário propriamente dito, junto à burocracia. Sem dados maiscompletos, porém, nada aqui se pode afirmar sem cair em imprecisão.

O Gráfico 4 mostra que a esquerda e a centro-esquerda apresentam,agregadamente, mais propostas para os grupos profissionais, masque a direita e a centro-direita não são indiferentes a eles.


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0

2

4

6

núm

ero

8

10

12

(esq.)Peq.

PT PDT PS DB PMDB PTB PFL PDS * (dir.)Peq.

Partidos

Empregados

Patronal

Outros

Gráfico 3

Partidos Políticos e Grupos Econômicos: Propostas de Saúde e Educação

1988-1994

* O PDS fundiu-se com o PDC, transformando-se em PPR. Posteriormente, em 1995, o PPR fun-diu-se com o PP para gerar o PPB.

Propostas Apresentadas e Propostas Aprovadas

As análises até agora mostradas levaram em conta todas as propostasapresentadas pelos parlamentares nas áreas de educação e saúde noperíodo de 1988 a 1994, uma vez que a intenção era apreender a atua-ção do parlamentar. De agora em diante, a análise fica restringida àspropostas aprovadas no Congresso.

O primeiro dado que salta aos olhos é o baixo aproveitamento daspropostas legislativas, reforçando trabalhos recentes sobre a prepon-derância do Executivo sobre o Legislativo (Figueiredo e Limongi,1994a; 1994b; 1995; 1999). Das 817 propostas apresentadas, apenas 53,ou 6,49% do total, foram aprovadas. Das aprovadas, 22,64% (12 pro-postas) foram vetadas pelo presidente da República: 15,09% total-mente e 7,55% parcialmente. Além disso, como desse total 5 eram pro-postas indicativas, que não eram, portanto, enviadas à sanção presi-dencial, porque eram apenas sugestões ao Executivo, somente 36 pro-postas efetivas foram aprovadas no Congresso e sancionadas pelopresidente sem vetos. Excluindo as propostas vetadas e as indicações,


588


0, 00

0, 05

0, 10

0, 15

0, 20

0, 25

0, 30

0, 35

0, 40

0, 45

0, 50

(es q.)Peq.

PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS* (dir .)Peq.

Partidos

IAL IAL

Gráfico 4

Partidos Políticos e Grupos Profissionais: Propostas de Saúde e Educação

1988-1994


apresenta-se um percentual ainda menor de aproveitamento da ativi-dade legislativa: 4,53%.

As autorizações financeiras — AFs (autorizações de empréstimosjunto a instituições de crédito externas, pedidas por estados), semprede autoria das Comissões, são as que mais se transformam em norma.Esse tipo de autorização é competência privativa do Senado e uma desuas atribuições constitucionais. Isso significa que tal procedimentode autorização pode ser apenas uma formalidade (já que o emprésti-mo vem instruído por parecer do Banco Central e pelas formalidadesdo Ministério da Fazenda), não se configurando como disputa por re-cursos nem sendo em geral negado.

No confronto difusas x concentradas, não se levando em conta as auto-rizações financeiras e as indicações, o padrão de difusas superando asconcentradoras permanece: 24 difusas foram levadas à sanção contra14 concentradoras. Se forem computadas as autorizações — como oforam para o teste da hipótese central e das demais —, as concentra-doras somarão 25 e as difusas 24, havendo então um equilíbrio entreambas. Agregando-se ainda as indicações, haverá mais 4 difusas e 1concentradora, revertendo o quadro: seriam 26 concentradoras e 28difusas.

As regulações também superaram as transferências, como é o caso doconjunto das propostas legislativas do Congresso. Houve 43 regula-ções aprovadas (as autorizações financeiras computadas), contraapenas 6 transferências de recursos. Para esse caso, não são computa-das as indicações, por não efetuarem qualquer regulação ou transfe-rência de fato, apenas sugerindo que o Executivo o faça. O padrão ge-ral das propostas aprovadas foi RC>RD>TDR>TCR.

Difere, portanto, do padrão anterior do Congresso quando eram ana-lisadas todas as proposições (RD> RC>TCR>TDR). No que diz res-peito às proposições aprovadas, a última escolha é a TCR, e a preferi-da é a RC.

O Gráfico 5 mostra que os legisladores do PSDB e do PMDB foram osque mais conseguiram resultados positivos e que as Comissões tive-ram um papel preponderante sobre os partidos. No que diz respeitoao PMDB, o resultado é previsível, já que esse era o partido do presi-dente e sua base no Congresso de 1992 a 199423. Mas são os partidos decentro-esquerda e de esquerda que têm, em educação e saúde, o maior núme-


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ro absoluto de propostas legislativas aprovadas. Se considerado o IAL,proporcionalmente às suas bancadas, o partido mais bem-sucedidofoi o PSDB. Os vetos, entretanto, recaíram também mais pesadamen-te sobre os partidos de esquerda e de centro-esquerda. Do total de 12matérias vetadas, 2 foram da esquerda, 5 da centro-esquerda e 4 docentro, contra somente uma da direita.

As matérias aprovadas de iniciativa da esquerda, todas elas, sem exce-ção, dispersam benefícios, e mais sob a forma de regulamentação quesob a de transferência de recursos. Enquanto a esquerda apresentamais propostas concentradoras que a direita, como foi verificado an-teriormente, são suas propostas de cunho mais dispersivo as que con-seguem apoio dos demais parlamentares e são aprovadas e enviadasà sanção. O fato de ter mais propostas aprovadas talvez se expliqueporque também a esquerda e a centro-esquerda são os mais ativosapresentadores de propostas.

Quanto à distribuição regional das propostas aprovadas, nota-se, no-vamente, a predominância das apresentadas pelas Comissões. Não sóo número de propostas aprovadas foi muito maior que o das regiões,como nenhuma das aprovadas com origem em Comissões foi vetada parcialou totalmente. De outro lado, tem-se a pouca expressividade das re-


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0

5

10

15

20

25

30

(esq.)Peq.

PT PDT PS DB PMDB PTB PFL PDS * (dir.)Peq.

COM

Partidos

Nor

mas

Normas

Gráfico 5

Partidos Políticos e Proposições Aprovadas nas Áreas de Saúde e Educação

1988-1994


giões Norte, Centro-Oeste e Sul na aprovação de suas propostas — aregião Sul teve sua única proposta aprovada, vetada totalmente.

Destaca-se a região Sudeste como a que se apresenta como a maisbem-sucedida — 14 propostas enviadas à sanção, sendo 2 vetadas to-talmente e 3 parcialmente —, seguida pela região Nordeste. Emboraesta região, no todo, apresente um número de propostas abaixo damédia, ela tem, comparativamente às demais, um bom nível de apro-vação (Tabela 7).

Tabela 7

Regiões Brasileiras e a Distribuição de Propostas Aprovadas pelo Congresso nas

Áreas de Saúde e Educação

1988-1994

Centro-Oeste

Norte Nordeste Sul Sudeste Comissões Total

Aprovadas 1 1 1 0 9 25 37(2,04%) (2,04%) (2,04%) (0,00%) (18,37%) (51,02%) (75,51%)

Veto total 0 0 5 1 2 0 8(0,00%) (0,00%) (10,20%) (2,04%) (4,08%) (0,00%) (16,33%)

Veto parcial 0 0 1 0 3 0 4(0,00%) (0,00%) (2,04%) (0,00%) (6,12%) (0,00%) (8,16%)

Total 1 1 7 1 14 25 49(2,04%) (2,04%) (14,28%) (2,04%) (28,57%) (51,02%) (100,00%)

Fonte: Legis.

Com exceção da região Norte — com uma proposta concentradora debenefícios aprovada —, as demais regiões foram bem-sucedidas emaprovar propostas de cunho difuso e as Comissões — loci privilegia-dos para aprovação de propostas — são as que mais apresentam pro-postas concentradoras. Isso reproduz, parcialmente, o padrão maisgeral, em que se percebia uma maior atividade nas regiões Sul, Cen-tro-Oeste e Sudeste e menor atividade nas regiões Norte e Nordeste.Confirmou-se a preponderância da região Sudeste e destacou-se aforma como se articula a Nordeste, que apresenta, proporcionalmen-te, menos propostas mas aprova mais.

A Tabela 8 mostra quem foram os beneficiados com as propostas apro-vadas. Do total de 25 propostas que procuram concentrar benefícios, 11foram autorizações financeiras para estados da federação e houve 1


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transferência de recursos para o Estado de Santa Catarina. Foram aotodo 12 propostas que beneficiariam estados. Diferentemente do totaldas propostas apresentadas nas Casas do Congresso, quando gruposde interesse prevaleciam como os possíveis beneficiários, as propostasaprovadas apontam como os principais beneficiários da atividade le-gislativa do Congresso as unidades da federação, não via proposiçãopessoal de parlamentares, mas via Comissões. Nenhuma proposta quelhes favorecia foi vetada parcial ou totalmente.

Tabela 8

Beneficiários das Propostas Aprovadas em Saúde e Educação

1988-1994

AutorizaçõesFinanceiras24

RegulaçãoConcentrada

TransferênciaConcentrada de

Recursos

Total

Estados 11 0 1 12(44,00%) (0,00%) (4,00%) (48,00%)

Econômicos 0 6 0 6(0,00%) (24,00%) (0,00%) (24,00%)

Profissionais 0 6 1 7(0,00%) (24,00%) (4,00%) (28,00%)

Total 11 12 2 25(44,00%) (48,00%) (8,00%) (100,00%)

Fonte: Legis.

O segundo grupo mais aquinhoado foi o de “profissionais”: 6 regula-ções concentradas e 1 transferência concentrada de recursos, sendoque, dessas 6 regulações, somente 1 foi apresentada pelo PTB. As de-mais o foram por Comissões. Do total, somente 1 foi vetada totalmente.

O terceiro e último grupo beneficiado foi o denominado “econômi-co”, com 6 regulamentações concentradas, apresentando a seguintedivisão: 4 regulamentações concentradas favorecendo “emprega-dos” e 2 o grupo “patronal”. Os ganhos dos trabalhadores superaramos patronais na ação legislativa. Mas não se deve esquecer que issonão significa que os últimos não se beneficiam do governo. Apenasque esses benefícios podem ser diretamente distribuídos pelo Execu-tivo. Vale reafirmar a questão do volume de transferências ou o conte-údo das regulações, que podem ser significativos e esclarecedores.


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Se forem computados conjuntamente os grupos “profissionais” e“econômico-empregados”, verificar-se-ão 11 propostas que benefici-am os trabalhadores. A divisão de benefícios ficaria, então: 48% paraestados, 44% para trabalhadores (empregados + profissionais) e 8%para o grupo patronal. Há uma demonstração clara de uma forte pre-sença da articulação dos estados no Congresso, além de uma grandeatividade de grupos profissionais organizados.

Os demais grupos de interesse, ainda que tenham conseguido mobili-zar-se para a apresentação de propostas, não conseguiram garantirque suas demandas chegassem ao fim do processo legislativo.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo deste trabalho foi compreender a lógica congressual noque diz respeito à forma e ao escopo das propostas de educação e saú-de apresentadas entre 1988 e 1994. A hipótese central e as subsidiáriasafirmavam que os legisladores escolheriam apresentar propostasconcentradoras de benefícios em contraposição a benefícios difusosem toda a sociedade. Os dados indicaram que, em geral, os parlamen-tares preferiram apresentar propostas do último tipo, seja porque suareeleição não estava sob ameaça, seja porque percebiam que as pro-postas tinham poucas chances de se tornarem políticas. A preferênciapor propostas difusoras poderia favorecer a construção de uma ima-gem “altruísta”, eleitoralmente favorável, contrária à idéia do sensocomum e de parte da literatura sobre o paroquialismo parlamentar.

Apesar dessa preferência, parlamentares de todo o espectro ideológi-co e de todas as regiões apresentaram propostas concentradoras. Ou-tras questões incluídas na análise foram: a) a apresentação de maisprojetos no primeiro ano de mandato dos parlamentares, como umaforma de amealhar apoio eleitoral nos anos de eleição; b) “quem-beneficia-quem”, mostrando uma identificação entre partidos e gru-pos eleitorais; c) um contraste entre proposições apresentadas/pro-posições aprovadas, demonstrando uma baixíssima porcentagem depropostas aprovadas (6,49%); d) como o Executivo (nesse caso, o pre-sidente) exercita sua capacidade de veto; e) a preponderância do tra-balho das Comissões.

O Legislativo foi considerado especialmente pela sua prerrogativaconstitucional de elaborar as diretrizes e normas a que estarão sujei-


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tos os cidadãos e sua capacidade de veto. Ainda que os trabalhos em-píricos em curso nos últimos anos tenham demonstrado uma hiper-trofia do Executivo e uma certa abdicação do Legislativo de sua prer-rogativa de legislar, há ainda um longo percurso a se fazer antes de seafirmar que o Legislativo é um “braço morto” do corpo institucional.Na verdade, o que esses estudos estão a construir é a possibilidade dese estabelecer o que de fato realiza o Legislativo, e de que forma eledesempenha seu papel no caminho da democracia.

Nas relações Legislativo/Executivo, verifica-se um déficit de legiti-midade25 e uma baixíssima capacidade de mobilização do próprio Le-gislativo no sentido de aprovar suas propostas. Cabe perguntar se talatrofia das prerrogativas não seria proposital. Afinal, é o Legislativoquem faz as regras e tem capacidade de criar constrangimentos à ex-cessiva incursão do Executivo na sua arena. Seria ingenuidade acre-ditar que o Legislativo é vítima de um processo opressivo movidopelo Poder Executivo, e não um colaborador voluntário das propos-tas deste último. Afinal, para o Executivo aprovar suas proposições énecessária a maioria, e muitas vezes qualificada. Se ele a tem, é por-que há no Congresso, por parte de determinados partidos e grupos,disposição para apoiar essas medidas e não as originadas no próprioLegislativo.

A despeito dessa observação, é preciso incorporar ainda, nas análises,o componente histórico de nossas instituições. Não se sai impunemen-te de uma história de sucessivos golpes, patrimonialismo e corporati-vismo. A verdade é que o Congresso, recém-saído de um regime mili-tar em que suas prerrogativas eram limitadíssimas — isso sem falar nasdiversas vezes em que foi fechado e nas muitas cassações de mandatoque sofreu por motivos políticos —, pode realmente enfrentar dificul-dades para o estabelecimento de maior autonomia, até porque váriosatores que desempenharam papéis centrais durante o regime militarcontinuam atuando politicamente. Assim, se a instituição não é autô-noma, isso se deve também ao contexto específico nacional.

Os resultados da análise indicam que o particularismo no CongressoNacional, portanto, depende de variáveis institucionais, ausentes nopré-1964, mas que emergem no período autoritário e permanecem nopós-1988, ou mesmo que surgem na nova ordem constitucional. Oproblema das prerrogativas do presidente da República, por exem-plo, com o monopólio adquirido para legislar em questões tributárias


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e orçamentárias é uma dessas variáveis: se no período 1946-1964 oscongressistas podiam ativamente estabelecer isenção fiscal e proporcréditos especiais e suplementares, no pós-1988 isso já não é possível,graças à concentração de mais esse poder nas mãos do chefe do PoderExecutivo.

Por outro lado, vendo-se o Legislativo isoladamente e não em suas re-lações com o Executivo, colocou-se aqui, diversas vezes, que talvez aatividade parlamentar não seja tão homogênea como parece, muitasvezes, à opinião pública e mesmo a análises científicas. Tem-se, conti-nuamente, ignorado certas idiossincrasias do processo legislativobrasileiro. Como se viu, a atividade legislativa é regulatória e difuso-ra. Isso não quer dizer que o Legislativo não transfira ou concentre re-cursos, mas essas duas atividades podem estar centradas em outrasarenas que não a propositiva.

O Congresso, a despeito das críticas, e embora certamente abarque oparoquialismo, atua predominantemente no sentido de difundir be-nefícios e não de concentrá-los, pelo menos no que diz respeito àsáreas de educação e saúde no período 1988-1994 e à atividade estrita-mente legiferante. Não se pode deixar de atribuir tais resultados às re-gras e aos procedimentos que restringem a atividade particularista,bem como a limitações na estrutura burocrática do Legislativo e à seg-mentação da atividade parlamentar, em diversas arenas.

A visão segmentada do Congresso apresentaria dois aspectos: a seg-mentação vertical-hierárquica (Mesa Diretora, Comissões etc.) e asegmentação horizontal, em arenas assim organizadas: administrati-va; legiferante (ou propositiva, onde se concentraria o tipo de ativida-de descrita neste trabalho); orçamentária (via Comissão Mista deOrçamento, especificamente de transferência de recursos, onde nãocabe regulamentação ou fiscalização); fiscalizadora (via Comissõesespecíficas); arena de Medidas Provisórias e Propostas de Emenda àConstituição de origem no Executivo. Assim, o parlamentar podebuscar sua maximização eleitoral de diferentes formas, com diversosinstrumentos e nas diversas arenas.

Três foram os principais problemas encontrados na elaboração destetrabalho. O primeiro é que a análise se restringe às áreas de educaçãoe saúde, e outras temáticas em que a opinião pública, lobbies e gruposde interesse atuem com mais intensidade podem apresentar diferen-


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ças nos resultados. Estudos comparativos com outros tipos de legisla-ção — econômica, ambiental, de gênero etc. — podem esclarecer se háde fato essas variações ou vieses temáticos. O segundo problema éque a análise quantitativa diz respeito à distribuição numérica dasproposições, mas não leva em conta seu conteúdo. Como aqui se lidacom número de propostas, e não com seu conteúdo específico, não sepode medir exatamente o volume e a natureza dos benefícios transfe-ridos. É verdade que uma proposta pode transferir, em termos volu-métricos, mais do que cem propostas juntas, e que uma regulaçãoprofissional, por exemplo, pode resultar em uma transferência de re-cursos considerável. Mas esses aspectos devem ser analisados em ou-tros estudos, qualitativos, capazes de apreender as minúcias das pro-postas legislativas em educação e saúde. O terceiro problema diz res-peito ao período, relativamente curto, de coleta de dados. Quaisquergeneralizações seriam precipitadas, dentro desses limites.

Em vista disso, haveria uma série de outros temas a serem tratados,desde uma análise mais ampla das diversas arenas a estudos sobre aestrutura hierárquica do Congresso, com estudos de agendas, com-posições partidárias e regionais, Comissões como loci decisórios, pes-quisas sobre as Casas em separado — Câmara, Senado e CongressoNacional —, carreiras políticas e estudos de lideranças. Como um dosproblemas deste trabalho é a especificidade dos temas, talvez umaanálise do mesmo tipo com propostas da área de infra-estrutura ou daárea econômica possibilite comparações frutíferas. Também o estudode Legislativos comparados pode ser de grande importância para es-clarecer pontos de tangência ou divergência do Legislativo brasileirovis-à-vis outros Legislativos, latino-americanos ou não.

O ponto fundamental, entretanto, é crer que tais estudos podem cola-borar para um profundo debate sobre os papéis institucionais e comomelhor reformá-los para aproximá-los dos cidadãos. Representantesque não representam, ou que não despertam sentimentos de confian-ça no eleitorado são um peso e uma ameaça à democracia. Há um con-senso quanto à necessidade de reformas institucionais — ainda que,quando nelas se fale, o discurso, praticamente, restrinja-se a questõespartidárias e eleitorais. Somente conhecendo nossas instituições pro-fundamente será possível criar um novo universo de regras e procedi-mentos mais legítimo e mais bem integrado. Sobretudo, é preciso crerque a ineficácia social não é um resultado necessário e inevitável: aocontrário, é o produto de escolhas políticas e de estruturas institucio-


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nais que lhe permite subsistir. E ao mudar estruturas, para que elascondicionem escolhas promotoras do bem comum, é possível que de-sapareça nossa perversa herança social, surgindo daí uma sociedade,de fato, mais democrática.

(Recebido para publicação em maio de 2000)(Versão final em abril de 2001)

NOTAS

1. O rendimento domiciliar per capita do Brasil decresce 13,8% entre 1980 e 1988; a in-cidência total de pobreza (% de domicílios com rendimento per capita menor do queum quarto do salário mínimo) eleva-se de 19,9% para 26,2% em 1988, e cresce maisna cidade que no campo; agrava-se a distribuição de renda no período (exceção fei-ta a Curitiba), com os 5% mais ricos detendo quase sempre mais de 30% da renda eos 40% mais pobres, menos de 10%. Alguns indicadores sociais evoluíram, aindacomo resultado dos gastos realizados na década de 70, mas continuaram ostentan-do péssimos indicadores sociais, na comparação internacional, como mortalidadeinfantil e taxa de analfabetismo. Para mais dados, cf. Albuquerque (1993).

2. Na agenda dos governos, no período 1988-1994, predomina a questão da estabili-dade econômica (Diniz, 1995), e há um certo consenso de que é preciso atacar pri-meiro os problemas fiscal e inflacionário para se gerar, depois, soluções que aten-dam à questão social (Pereira, 1992). Desse modo, os governos pós-88, apesar de te-rem se comprometido publicamente com a questão social, prometendo políticasque promovessem a redistribuição de renda e a eliminação da pobreza, colocaramcomo item nº 1 da pauta a estabilidade econômica e a reforma do Estado. Essas me-didas são vistas como precondição para um futuro ataque aos problemas sociais.

3. O postulado do Congresso como importante formulador de políticas, colocadoaqui como pressuposto, é, na verdade, negado pelos trabalhos de Figueiredo e Li-mongi (1994a; 1994b; 1995; 1999) que colocam o Executivo como o efetivo legisla-dor, seja via Medidas Provisórias, seja via propostas legislativas da base governistaou do próprio Executivo. Segundo os autores, cerca de 85% das propostas que setransformam em norma jurídica são de autoria do Executivo. Apesar disso, não sepode negar o papel institucional-formal que cabe ao Legislativo, e o diferenciadorfundamental entre os dois Poderes: o Legislativo é suscetível de avaliação diretapor parte da população, podendo ser “trocado” quando não atende a expectativas.No Executivo, somente o presidente da República — que não é o formulador diretodas políticas, papel este das tecnocracias — pode ser controlado pelo voto.


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4. Essa seção não traz um levantamento exaustivo da literatura, uma vez que ela é ma-ior e mais complexa do que esse resumo. Sua intenção é apenas colocar o eixo dadiscussão, especialmente para não-iniciados.

5. A maximização da racionalidade não preclui a maximização de objetivos social-mente considerados altruístas. Apesar de as preferências serem definidas pelos in-divíduos e, portanto, serem vistas como intrinsecamente egoísticas, de um pontode vista moral, não carregam em si qualquer tipo de determinismo. Por outro lado,a teoria não se preocupa em valorar a utilidade — se a busca da reeleição se dá porjustificativas ideológicas ou materiais.

6. O teorema do caos questiona a estabilidade das questões coletivas, apontando quenão há relação entre preferência individual e resultado final. “Se não há um media-no em todas as direções, é possível construir uma agenda, ou uma seqüência decomparações de pares de alternativa, que leva a qualquer alternativa no espaço”(Hinich e Munger, 1997:160).

7. Aponta para a impossibilidade de uma decisão social única e estável que não sejaditatorial, portanto ilegítima, quando vige a regra da maioria (ver Arrow, 1963).

8. Já a partir dos anos 70 se iniciam teorizações formais de modelos distributivistas;portanto, anteriormente ao que se convencionou chamar neo-institucionalismo.

9. É esse pressuposto, de que o cálculo eleitoral permite uma margem de manobra daspreferências, que pode, por exemplo, explicar por que não existem somente políti-cas particularistas e que sirvam a interesses organizados. Se, por um lado, é muitofácil explicar propostas que concentram benefícios geográficos ou de interesses —porque permitem ao eleitor mapear as políticas até seu autor e, assim, premiá-locom o voto —, por outro, as políticas que auferem benefícios difusos são mais com-plicadas de serem explicadas. Mas a verdade é que as eleições e as regras institucio-nais legislativas permitem a alternância das preferências dos parlamentares, e aca-bam impelindo a interesses gerais e particulares. Ver interessante discussão a esserespeito em Arnold (1991).

10. A teoria de que o Congresso é um obstáculo é apresentada por Furtado (1969). Se-gundo ele, por motivos ideológicos, a instituição vetava os ajustes macroeconômi-cos necessários ao crescimento industrial iniciado em 1955. Composto majoritaria-mente por representantes de estados subdesenvolvidos, vocalizava os interessesde agentes econômicos prejudicados por esse crescimento.

11. A concepção de que o Congresso procurava expandir os gastos públicos é apresen-tada por Ames (1986; 1987) e Campos (1966).

12. O público atento é aquele capaz de manifestar suas preferências e que tem conheci-mento sobre as decisões que estão sendo tomadas. Note-se que não é sinônimo depúblico organizado, embora sejam relacionados. Manifestam-se desorganizada-mente por meio de cartas, encontros, lobistas e mídia. Levam vantagem sobre o pú-blico desatento, cujas preferências precisam ser “adivinhadas” pelos legisladores.

13. Não só antecipam quais iniciativas podem vir a ser politicamente relevantes, comoantecipam como seus votos em determinadas matérias não fundamentais para suareeleição podem ser utilizados em épocas eleitorais, pelos adversários, para atin-gi-los negativamente.

14. O Anexo traz alguns exemplos de cada um dos tipos de decisão.


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15. Em 1995, a bancada de São Paulo aumentou de 60 para 70 deputados. Isso implicouaumento da bancada do Sudeste, passando a 179 (total a partir de 1995 = 513 depu-tados), mas não apresenta implicações para este trabalho.

16. De fato, as burocracias e os instrumentos de aquisição de informações, especial-mente na área econômica, estão funcionalmente ligados ao Executivo, permitin-do-lhe elaborar o orçamento e apontar as transferências de recursos, enquanto aoLegislativo falta uma área técnica capaz de colher tais dados, ou mesmo agregá-lose analisá-los em profundidade. Por outro lado, há que se considerar a dificuldadede o Legislativo agir conforme critérios técnicos e não políticos, por ser intrinseca-mente uma instituição pluralista e permeável aos múltiplos interesses da socieda-de, diferentemente do Executivo, estruturalmente marcado pela burocracia e pelatecnicidade.

17. Fala-se aqui de ordenamento das escolhas, e não das preferências, pelo fato de estaspoderem ser muito diferentes daquelas. Na verdade, a escolha está contingenciadapelas restrições conjunturais ou estruturais a que esteja exposto o parlamentar (ins-tituições, competição entre parlamentares, pressão da opinião pública etc.).

18. Esta análise não mede o volume de recursos transferido por cada uma das propos-tas ou o número de pessoas que seriam beneficiadas. Trata apenas do número depropostas e não de seu peso.

19. A satisfação de interesses particulares, dependendo do grupo atingido e da formacomo ela se dá, pode ser fundamental para uma redistribuição de renda e de direi-tos mais justa, promovendo não um aprofundamento de desigualdades, mas a cor-reção de diferenças que se traduzem em exclusões.

20. Note-se que a aspiração do eleitorado não necessariamente precisa estar atrelada àsatisfação de interesses individualísticos, mas a valores. É possível que um eleito-rado perceba a satisfação de um grupo desprivilegiado pela sociedade — mulhe-res, negros, índios, deficientes — como um bem público e, a partir da avaliação decomo o parlamentar se comporta em relação a essas minorias, votar ou não no can-didato.

21. O fato de a região Centro-Oeste ter tão alto índice de atividade concentradora sedeve ao fato de o Distrito Federal estar localizado nessa região e ter havido no Sena-do Federal, até a instalação da Câmara Legislativa Distrital, em 1990, uma Comis-são Permanente responsável, dentre outras coisas, pelas proposições legislativaspertinentes ao Distrito Federal, pelo seu orçamento e pela fiscalização das contasdo governo do DF, uma vez que essa unidade da federação não possuía representa-ção legislativa própria. Com a posse dos deputados distritais em 15 de março de1990, prevista na Constituição de 1988, estabelece-se a representação legislativaprópria do Distrito Federal e extingue-se a Comissão do DF no Senado Federal(para as atribuições específicas da Comissão Permanente do DF, cf. RegimentoInterno do Senado Federal, 1986, título VI, cap. VI, art. 105; título XIV, cap. VI, art.413). Mesmo após criada a Câmara Distrital, com a obrigação de a União prover re-passes orçamentários para a manutenção dos serviços de educação, saúde e segu-rança pública no Distrito Federal, essa unidade da federação surge como um cana-lizador de demandas financeiras para a União, com a diferença de que enfrentauma disputa menos acirrada com as outras unidades, uma vez que os repasses lhesão constitucionalmente garantidos (consultar o art. 16º do Ato das Disposições


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Transitórias da Constituição Federal de 1988; Regimento Interno do Senado Fede-ral, 1988).

22. Deve-se ressaltar que o ano de 1989 atende a uma particularidade: apesar de as elei-ções terem acontecido em 1986, os anos de 1987 e 1988 foram anos de AssembléiaConstituinte, em que os parlamentares concentraram esforços na elaboração daCarta. O ano de 1989 foi, portanto, o primeiro ano de atividade legislativa regularapós promulgada a Constituição, sob novas regras. Com isso, esse ano é considera-do, para fins de análise, como ano inicial de legislatura.

23. Recorde-se que as eleições presidenciais de 1989 elegeram o presidente FernandoCollor de Mello, do PRN, mas em 1992, tendo sofrido impeachment sob suspeitas decorrupção, toma assento no cargo o vice-presidente Itamar Franco, do PMDB.

24. Para testagem da hipótese central, computada como TCR.

25. Lembremos que o Legislativo é o único dos Poderes totalmente constituído a partirda representação popular, enquanto no Judiciário a representação é nula e, no Exe-cutivo, restringe-se ao presidente da República. Afora ele, os demais elaboradorese implementadores de políticas estão fora do alcance dos cidadãos, insulados enon-accountable.

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. (1995b), “Clientelismo como Escolha Racional”. Ciências Sociais Hoje, 1995. SãoPaulo, Anpocs/Hucitec, pp. 105-137.

WEINGAST, Barry e MARSHALL, William. (1988), “The Industrial Organization ofCongress”. Journal of Political Economy, nº 96.


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ABSTRACTThe Brazilian Congress and the Distribution of Social Benefits duringthe Period 1988-1994: A Distributive Analysis

This study deals with the behavior of members of the Brazilian Congress inthe areas of education and health in legislative activity from 1988 to 1994. Adatabase was produced with all 817 bills presented during the period in orderto test hypotheses. Three hypotheses were tested for distributist behavior:whether members of Congress tended to “concentrate” resources as opposedto “spreading” them, a hypothesis which was rejected; whether there was aconnection between “resource-concentrating” legislative bills andideological spectrum or region, both confirmed. The study also highlightedthat most bills tended to be submitted in the early years of the member’sterm; that the main beneficiaries were economic and professional groups andStates of the country; that 6.49% of the bills submitted to Congress wereapproved; and that the bills, as approved, maintained practically all of theircharacteristics as originally submitted.

Key words: Brazilian Legislature; distributive behavior; social policies;national congress.

RÉSUMÉLe Congrès Brésilien et la Distribution des Bénéfices Sociaux dans lePériode 1988-1994: Une Analyse Distributiviste

Ce travail traite le comportement des parlementaires dans les aires del’éducation et de la santé, dans le contexte de leur activité légiférante, de 1988à 1994. Une banque de données, avec la totalité des normes présentées danscette période (817), a été élaboré, dans le but de tester des hypothèsesconcernant le comportement distributiviste des parlementaires. Il s’agissaitde savoir: si les parlementaires étaient plus « concentrateurs » que« distributeurs » de ressources – hypothèse réfutée; s’il y avait un lien entreles propositions législatives « concentratrices » et un spectre idéologique ouune région du Brésil — hypothèses prouvées. On a pu également constaté quela plupart des propositions ont été présentées au Congrès dans les premièresannées du mandat; que les groupes ayant bénéficié le plus de ces propositionsont été les groupes économiques, professionnels et les États de la fédération;que le pourcentage des propositions présentées ayant été approuvé par leCongrès a été de 6,49%; enfin, que les propositions approuvées gardaientquasiment toutes les caractéristiques de celles présentées.

Mots-clés: Législatif brésilien; comportement distributionnel; politiquessociales; Congrès national


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ANEXOExemplos de Propostas Legislativas

Transferência Concentrada de Recursos — TCR

— Projeto de Lei da Câmara dos Deputados nº 3.344, de 17/8/1989 —Dispõe sobre a concessão de adicional de insalubridade aos traba-lhadores que atuem no combate à raiva dos animais herbívoros;

— Projeto de Lei da Câmara dos Deputados nº 4.681, de 29/6/1994 —Dispõe sobre as condições e funcionamento de serviços de saúdepara as populações indígenas (com criação de subsistema do SUS);

— Projeto de Lei da Câmara dos Deputados nº 1.548, de 20/9/1991 —Estabelece o décimo quarto salário-livro para os professores, com afinalidade que menciona.

Regulação Concentrada — RC

— Projeto de Lei da Câmara dos Deputados nº 1.542, de 16/9/1991 —Dispõe sobre a obrigatoriedade do exame de prevenção do câncerginecológico para as funcionárias públicas federais;

— Projeto de Lei do Senado nº 42, de 2/4/1991 — Estabelece normasde proteção à saúde dos trabalhadores de biotérios e dá outras pro-vidências;

— Projeto de Lei da Câmara dos Deputados nº 3.290, de 14/8/1989 —Dispõe sobre o exercício da profissão de treinador desportivo e dáoutras providências.

Transferência Difusa de Recursos — TDR

— Projeto de Lei da Câmara dos Deputados nº 01687, de 31/10/1991— Dispõe sobre a seleção e construção de depósitos definitivos derejeitos radioativos de responsabilidade da União, cria sistemas deradioproteção e dá outras providências;

— Projeto de Lei da Câmara dos Deputados nº 961, de 24/5/1991 —Dispõe sobre o salário-educação;

Regulação Difusa — RD

— Projeto de Lei do Senado Federal nº 354, de 27/10/1989 — Dispõesobre o acondicionamento, a coleta, o tratamento, o transporte e adestinação final dos resíduos de serviços de saúde;

— Projeto de Lei da Câmara dos Deputados nº 1.511, de 17/9/1991 —Estabelece novas faixas etárias para a prestação de exames supleti-vos de primeiro e segundo graus.


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GLOSSÁRIO

COM — Comissões

PCB — Partido Comunista Brasileiro

PCdoB — Partido Comunista do Brasil

PDC — Partido Democrata Cristão

PDS — Partido Democrático Social

PDT — Partido Democrático Trabalhista

PFL — Partido da Frente Liberal

PJ — Partido da Juventude

PL — Partido Liberal

PMDB — Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PMN — Partido da Mobilização Nacional

PP — Partido Progressista

PPB — Partido Progressista Brasileiro

PPR — Partido Progressista Reformador

PPS — Partido Popular Socialista

PRN — Partido da Reconstrução Nacional

PRS — Partido das Reformas Sociais

PRONA — Partido da Reedificação da Ordem Nacional

PSB — Partido Socialista Brasileiro

PSC — Partido Social Cristão

PSD — Partido Social Democrático

PSDB — Partido da Social Democracia Brasileira

PST — Partido Social Trabalhista

PSTU — Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado

PT — Partido dos Trabalhadores

PTB — Partido Trabalhista Brasileiro

PTdoB — Partido Trabalhista do Brasil

PTR — Partido Trabalhista Renovador

PV — Partido Verde


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ABSTRACTThe Brazilian Congress and the Distribution of Social Benefits duringthe Period 1988-1994: A Distributist Analysis

This study is about the behavior of Brazilian Congress members, concerningeducation and health bills from 1988 to 1994. A 817-bills database was builtin order to test three hypotheses: whether members of Congress tendedto “concentrate” resources as opposed to “spreading” them, a rejected hypoth-esis; whether there was a connection between “resource-concentrating” ac-tion and ideological spectrum; region, both confirmed. The paper alsohighlights that most bills tended to be submitted in the early years of mem-ber’s term; who would be the main beneficiaries of the bills, presenting a linkpolitical parties-benefited groups; and the low approval capacity of BrazilianLegislative, while a high veto activity from the Executive body.

Key words: Brazilian Legislature; distributist behavior; legislative action;social policies; Executive-Legislative relations

RÉSUMÉLe Congrès Brésilien et la Distribution des Bénéfices Sociaux dans lePériode 1988-1994: Une Analyse Distributiviste

Ce travail traite le comportement des parlementaires dans les aires del’éducation et de la santé, dans le contexte de leur activité légiférante, de 1988à 1994. Une banque de données, avec la totalité des normes présentées danscette période (817), a été élaboré, dans le but de tester des hypothèsesconcernant le comportement distributiviste des parlementaires. Il s’agissaitde savoir: si les parlementaires étaient plus “concentrateurs” que“distributeurs” de ressources – hypothèse réfutée; s’il y avait un lien entre lespropositions législatives “concentratrices” et un spectre idéologique ou unerégion du Brésil – hypothèses prouvées. On a pu également constaté que laplupart des propositions ont été présentées au Congrès dans les premièresannées du mandat; que les groupes ayant bénéficié le plus de ces propositionsont été les groupes économiques, professionnels et les États de la fédération;que le pourcentage des propositions présentées ayant été approuvé par leCongrès a été de 6,49%; enfin, que les propositions approuvées gardaientquasiment toutes les caractéristiques de celles présentées.

Mots-clés: Législature brésilienne; comportement distributionnel; actionlégislatif; politiques sociales; relations Exécutif-Législatif


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o congresso brasileiro e a distribuição de benefícios ...congresso por dentro. de forma que a...

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