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O LOCAL-GLOBAL NA PERSPECTIVA DA COOPERAÇÃO TÉCNICA
DESCENTRALIZADA SUL-SUL BRASIL- MOÇAMBIQUE
COELHO, MARGARETH BATISTA SARAIVA (1); LOUREIRO, JOSÉ CARLOS
NEVES (2); MIRANDA, CLARA LUIZA. (3)
1. Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia do Espírito Santo. SECTI.
Av. Fernando Ferrari n. 1080, Ed. América Centro Empresarial - Torre Norte - 2° andar, Mata da
Praia. 29066-380 Vitória, ES. 27 3636-1801/ 27 9247549
2. Prefeitura Municipal de Vitória. PMV
Av. Marechal Mascarenhas de Moraes, n. 1927. Bento Ferreira, Vitória, ES. 29050-945
27 92626672.
3. Universidade Federal do Espírito Santo. UFES. Departamento de Arquitetura Urbanismo
Rua Henrique Martins Rato, n. 18/301. Bairro de Fátima, Serra. ES. 29160-812. 27 88098756
RESUMO
O Programa de Cooperação Técnica Descentralizada Sul-Sul é consonante aos recentes
encaminhamentos da política externa brasileira, que articula os governos sul-sul criativamente e
alternativamente em relação a globalização hegemônica, ultrapassando o estágio das relações
internacionais restritamente comerciais. Este programa compreende ações de solidariedade e de
intercâmbio de experiências de gestão de políticas públicas entre unidades subnacionais (municipais
e estaduais) de países parceiros. O Projeto de Cooperação Técnica Descentralizada Sul-Sul – Brasil-
Moçambique é concebido pelas municipalidades de Vitória e de Xai-Xai, visando aprendizado de
metodologias que auxiliem na promoção do desenvolvimento humano sustentável. A partilha de
métodos e de ferramentas de gestão integrada e de democracia participativa pelas instituições
brasileiras coincide com o momento histórico do Estado Moçambicano, que promove a
descentralização administrativa e busca fortalecer a democracia participativa. As cidades
Moçambicanas adquirem novas funções e novas responsabilidades, enfrentando o desafio da
participação cidadã. O Projeto de Cooperação Técnica dispõe teoria e prática para a capacitação de
II CONINTER – Congresso Internacional Interdisciplinar em Sociais e Humanidades
Belo Horizonte, de 8 a 11 de outubro de 2013
gestores e técnicos municipais com a aplicação prática para elaboração de um plano de
desenvolvimento local integrado e sustentável em uma área periurbana piloto de um bairro de Xai-
Xai.
Palavras-chave: Cooperação Técnica Descentralizada Sul-Sul. Gestão integrada. Políticas Públicas.
Democracia participativa. Moçambique
PARCERIAS SUL-SUL EM FACE DE OUTRA GLOBALIZAÇÃO
“A globalização se refere àqueles processos atuantes numa escala global que atravessam
fronteiras nacionais integrando e conectando comunidades e organizações em novas
combinações de espaço-tempo, tornando o mundo em realidade e em experiência, mais
interconectado” (HALL, 2000, p.67).
A globalização é um processo de dimensões sociais, políticas, culturais e econômicas, é um
fenômeno remoto, que se acentua com a interconexão da economia, do trabalho e da
comunicação encetada há cerca de 30 anos. Destacam-se dois movimentos no processo de
globalização: um que se estabelece por meio da hegemonia do “mercado mundial”; e outro
que perfaria “outra globalização” face ao processo hegemônico, redirecionando a
centralidade das ações para o homem e não mais para o dinheiro (SANTOS, 2007, p. 146).
Na Globalização, Primeiro e Terceiro Mundo intercambiam características espaciais e
socioeconômicas, suas geografias desestabilizam-se tendo como domínio unificador o
mercado mundial (NEGRI; HARDT, p.275). Isso suscita o realinhamento mundial entre
países pobres e em desenvolvimento: sul e países ricos: norte.
Os governos da América do Sul, em especial o Brasil, constituem, na primeira década dos
anos 2000, uma relativa divergência à tendência hegemônica da globalização: elaboram
novas formas de proteção social; algumas inovações democráticas: novas formas de
participação social em processos de orçamento, planejamento, gestão, além de outras
inovações no terreno da educação (políticas afirmativas), na cultura (alargamento da
abrangência das políticas culturais), e o Estatuto das Cidades, dentre outras. Além disso, o
Brasil e outros governos da América do Sul engajam-se nos rumos de uma nova política
externa, que articula criativamente os governos com a multiplicação das relações Sul-Sul
(Negri; Cocco Apud. CARTA MAIOR, 2012)
O Brasil empenha-se no cumprimento dos Objetivos de desenvolvimento do Milênio - ODM,
da ONU: erradicar a extrema pobreza e a fome; universalizar a educação primária; promover
a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; reduzir a mortalidade infantil;
combater doenças endêmicas e epidêmicas; garantir a sustentabilidade ambiental e
estabelecer parcerias internacionais para o desenvolvimento. Análises preliminares
demonstram que o Brasil avança em relação a algumas metas, destacando-se educação,
redução da mortalidade infantil e da pobreza (PRADO; PITA, 2010).
A COOPERAÇÃO TÉCNICA SUL-SUL
Conforme a Agência Brasileira de Cooperação do Ministério das Relações Exteriores –
ABC/MRE e Subchefia de assuntos Federativos da Presidência da Republica –
SAF/SRI/PR, o Programa de Projetos de Cooperação Internacional Descentralizada Sul-Sul
tem como princípios fundamentais: o respeito à soberania, a igualdade, a horizontalidade de
relacionamentos, a não ingerência em assuntos internos e o beneficio mútuo. A cooperação
sul-sul é uma ação de solidariedade internacional, que contribui para a realização de metas
acordadas internacionalmente, sobretudo, o fortalecimento de competências para o alcance
dos ODM.
O objetivo principal do Programa é aproveitar o potencial estratégico da Federação
Brasileira no fortalecimento dos governos subnacionais (Estados e municípios), apoiando a
articulação de suas ações internacionais com a política Externa do Estado Brasileiro e, ao
mesmo tempo, tornando-a mais acessível ao conjunto da Federação (ABC/MRE, 2011).
A estratégia da cooperação técnica prestada pelo Brasil através desse Programa está
centrada no fortalecimento institucional dos parceiros, condição fundamental para absorção
dos conhecimentos seja efetivada, sem fins lucrativos e desvinculada de interesses
comerciais. A cooperação técnica internacional descentralizada pretende compartilhar êxitos
e melhores praticas empreendidas pelos governos subnacionais do Brasil, nas áreas
demandadas pelos países parceiros. Visa-se contribuir para o desenvolvimento e
fortalecimento de politicas públicas do parceiro estrangeiro mediante aprimoramento das
capacidades dos agentes locais. O foco da atuação dos governos estaduais e municipais
brasileiros no Programa consiste no intercambio de conhecimento, de experiências, no
fortalecimento institucional e na capacitação técnica. As propostas devem ser elaboradas
conjuntamente com as autoridades locais dos países parceiros, a partir da demanda destas
(ABC/MRE, 2011).
Enfim, o Programa de Cooperação Técnica Descentralizada Sul-Sul é uma iniciativa do
Governo Federal Brasileiro através da ABC e da SAF – do Gabinete da Presidência da
Republica em conjunto com a Frente Nacional de Prefeitos – FNP1. O objetivo é fortalecer
as relações de cooperação técnica entre Governos Subnacionais brasileiros (administrações
Estaduais e Municipais) e Governos de países do “eixo sul”, no campo das politicas públicas
e gestão democrática.
1 Nesta ocasião o Prefeito do Município de Vitória, João Carlos Coser, era presidente da Frente Nacional de Prefeitos.
DEFINIÇÃO DA PARCERIA ENTRE OS MUNICÍPIOS DE VITORIA E
DE XAI-XAI
A condição logístico-portuária de Vitória, capital do estado do Espírito Santo, propicia
articulações com cidades brasileiras e estrangeiras, respaldadas em solidariedade,
intercâmbio técnico e de gestão. No campo da Cooperação Descentralizada, em 2005,
implementa-se projeto de reabilitação urbana tendo como foco a relação porto-centro da
Cidade de Vitória com a Comunidade Urbana de Dunkerque. Dessa parceria resultaram
novas frentes de trabalho, como Desenvolvimento Econômico, Democracia Participativa,
Cultura e Desenvolvimento Local Sustentável.
A Prefeitura Municipal de Vitoria – PMV, Vitória acompanhou de forma ativa o processo de
elaboração do Programa de Cooperação Técnica Descentralizada Sul-Sul através de
representantes no Fórum Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Relações
Internacionais – FONARI e FNP. Instancias de gestão da PMV avaliam que os Municípios
cumprem importante papel no âmbito do pacto federativo brasileiro e que Vitória possui
expertise técnica e politica que o capacita na atuação no Programa de Cooperação Técnica
Descentralizada Sul-Sul. Em especial está preparada para o compartilhamento de boas
praticas em politicas públicas de combate à pobreza e promoção da inclusão socioterritorial.
Deste conjunto de fatores resulta a decisão de a PMV participar no Programa.
Para se chegar à definição da cidade parceira tem-se como premissas: os ODM, a
promoção de relações solidárias entre os povos e entre os governos, compromisso politico
na construção de valores democráticos e humanos. Em seguida, define-se pelo continente
Africano, considerando a dívida histórica do Brasil para com a África. Finalmente, decide-se
por um país de língua portuguesa por considerar que este fator poderia ser um limitante
dado o tempo de execução do projeto. A partir dessas premissas, a assessoria de relações
Internacionais de Vitoria identifica a cidade de Xai-Xai, que se situa no sul de Moçambique,
sendo sede do município homônimo e capital da província de Gaza.
Os gestores e técnicos da PMV identificam no Plano Estratégico de Xai-Xai – 2009-2019 -
“Juntos trabalhamos por uma cidade de sonho!” – afinidades com o Programa de Governo
da PMV. Vislumbra-se o compartilhamento da metodologia da tecnologia social
desenvolvida através do Programa Terra Mais Igual - gestado em 1997, reformulado em
2005 (PMV, 2007), e do modelo de gestão da PMV, que tem propiciado o exercício e
aprendizado da gestão integrada das politicas publicas na administração municipal de
Vitoria.
A PMV dispõe de 23 anos de experiência em métodos e políticas públicas urbanas
fundamentadas no desenvolvimento humano sustentável, no exercício da democracia
participativa e gestão integrada. A continuidade e aprimoramento das políticas públicas
municipais, mesmo com a alternância de partidos políticos na gestão municipal, promovem
as melhorias significativas na qualidade de vida de sua população. Vitória é a quarta cidade
do Brasil com base no IDH (2013).
Em março de 2012 ocorre a missão precursora da PMV a cidade de Xai-Xai, tendo como
referencias as políticas da PMV pautadas anteriormente e o Planejamento Estratégico de
Xai-Xai. Nessa missão ficam evidentes que são relevantes: a função agrícola da cidade, a
importância da agricultura familiar urbana e periurbana e determinantes circunstanciadas na
propriedade da terra pelo Estado. Além disso, destaca-se o momento histórico do Estado
Moçambicano, que há dez anos promove a descentralização administrativa, pela qual os
municípios assumem novas funções e novas responsabilidades, enfrentando o desafio da
participação direta dos cidadãos.
A missão precursora da PMV junto ao grupo de referência moçambicano elabora o projeto
de cooperação técnica preliminar. Nesta ocasião, o Conselho Municipal de Xai-Xai reafirma
os temas prioritários e a meta de capacitação de técnicos e gestores de Xai-Xai nos
conceitos fundamentais para formulação, implementação e avaliação de Planos de
Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável – PDLIS. Elege-se como princípio, a
aplicação prática da metodologia e o envolvimento da população para assegurar o
compartilhamento teórico e prático, além da interação de uma comunidade local a ser
selecionada (DUARTE et al, 2013).
Os gestores de Xai-Xai demonstram intensa expectativa de aprendizagem de metodologias
que promovam democracia participativa no desenvolvimento dos seus projetos e
intervenções. De acordo com a Presidente do Conselho Municipal Rita Bento Mianga, “não
há desenvolvimento local sem a participação ativa dos munícipes neste processo, que
representa um desafio qualitativo para o desenvolvimento do município de Xai-Xai” (ABC,
PMV; XAI-XAI, 2012).
O projeto elaborado foi aprovado em 2012 no edital da ABC, com o titulo “Colaborando com
a construção da cidade de sonho”. As municipalidades de Xai-Xai e de Vitória concebem o
Projeto, enfatizando o ordenamento territorial, erosão do solo, agricultura familiar e
segurança alimentar. Para viabilizar o atendimento dessas demandas, à coordenação da
parceria com Xai-Xai estrutura o grupo de referência com técnicos e gestores de várias
secretarias da PMV e de várias instituições estaduais e federais. A composição do grupo de
referencia visa ampliar as competências técnicas da cooperação, em especial relacionadas
às atividades agrícolas, a ciência, tecnologia e inovação, ao planejamento urbano e sócio
ambiental. Participam deste processo através de um Termo de Acordo de Cooperação a
PMV, o Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e extensão Rural - INCAPER,
Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia, Inovação, Educação Profissional e Trabalho –
SECTTI, a Fundação de Amparo a Pesquisa no Espirito Santo – FAPES e a Universidade
Federal do Espirito Santo – UFES. Além disso, as instituições participantes deste projeto
tem no horizonte o aporte ao compromisso, assumido pelo Governo Federal brasileiro frente
à ONU, de estabelecer parcerias para o desenvolvimento mundial, o objetivo oito dos ODM.
Enfim, a confiança é que as cooperações, como a Sul-Sul, colaborem com a superação da
“etapa das relações meramente comerciais para alcançar um estágio elevado de
cooperação” (SANTOS, 2007, p.154). Espera-se que este Projeto propicie replicabilidade
transnacional de experiências bem sucedidas, como: o Programa Terra Mais Igual e o
Programa de Assistência Técnica e Extensão Rural – PROATER. Além disso, possibilitar a
visibilidade recíproca de processos, desenvolvimentos e lutas locais, que poderiam ficar
confinados, por incomunicabilidade e distância. Como diz Canclini (2003): “como chegar à
globalização significa, para a maioria, aumentar o intercâmbio com os outros mais ou menos
próximos, ela serve para aumentar nossa compreensão sobre suas vidas”.
XAI-XAI NO CONTEXTO MOÇAMBICANO
A população de Xai-Xai tem mais de 120.000 habitantes e área de 135 km², está localizado
a 210 km a norte da cidade capital moçambicana, Maputo. Xai-Xai limita-se ao norte com o
Rio Limpopo; ao sul, com o Oceano Índico; a oeste, com a cidade de Chicumbane; e a leste
com Chongoene.
A exploração de Moçambique pelos portugueses é feita em regime de feitoria antes do
estabelecimento de uma fase colonial, propriamente dita. Esta corresponde a uma
exploração capitalística de média e alta intensidade, que se inicia partir do ultimato da
Inglaterra a Portugal (1891), para que se estabeleça decisivamente no território africano, até
a independência em 1975. Em seguida advém a fase socialista (1975-86) e recentemente o
chamado Período de Ajustamento Estrutural de 1987 até o momento (MOSCA, 2005). Estes
processos causam marcas socioespaciais e socioeconômicas em Xai-Xai.
Com a intensificação do processo de colonização em Moçambique, o sul do país, incluindo
João Belo (Xai-Xai), se torna uma economia de serviços: emigração, transportes e
comunicações, serviços públicos e administração. Pequenos agricultores se instalaram na
periferia, na década de 1930. O sul de Moçambique se torna reserva de mão de obra para
as minas da África do Sul, consistindo em receita para o Estado Português (MOSCA, 2005,
p. 52-53). A remessa de dinheiro do exterior é um fator econômico que permanece ativo. As
mulheres passam a ser maioria na produção agrícola. O tipo de exploração portuguesa de
trabalho intensivo, dependência de fatores exógenos, redução da produção de subsistência,
modificam os modos de reprodução social, provocando o empobrecimento das famílias
nativas (MOSCA, 2005, p.44-45).
No quadro da luta pela hegemonia econômica entre países colonizadores, de 1920 a 1960
(ROBERTSON, 1994), os colonizadores portugueses implantam infraestrutura não
conectada em rede. As estradas de ferro estabelecem ligações exclusivas entre portos e
interior, sem conectar norte e sul de Moçambique, a fim de evitar integração entre essas
regiões, segundo Vicentini (2012) e Mosca (2005).
A partir de 1960, sucedem processos de descolonização dos países africanos,
descentralização econômica mundial, convergindo ao advento pós-colonial do Terceiro
Mundo. Este é expressão do potencial de liberdade das populações subalternas. Exploração
e dominação passam, então, a ser impostas com novas roupagens. (NEGRI; HARDT, 2002,
p. 271-72).
Após a independência de Moçambique em 1975, decorre uma guerra civil que perdura cerca
de 20 anos. Neste período, sob a administração da FRELIMO – Frente de Libertação de
Moçambique - decorre a estatização da propriedade e a socialização da produção. A guerra
de guerrilhas determina mutualismo entre FRELIMO e populações sob sua tutela. A
FRELIMO dispõem iniciativas sociais como cooperativas e aldeias comunais, no meio rural.
Estas visam a “fusão de tradições”, o que afeta novamente os modos de reprodução social
das famílias e das comunidades. O ruralismo, nesta fase, contrapõe-se ao urbanismo
colonial, base de “sua ideologia de opressão e exploração” (MOSCA, 2005, p. 150). A
FRELIMO tentava, do mesmo modo, refrear o “tribalismo”, arma atribuída ao inimigo:
RENAMO - Resistência Nacional Moçambicana, principal partido da oposição.
O setor estatal, sob a guerra, cresce de modo “desprogramado” (MOSCA, 2005, p. 151). A
guerra civil atinge diretamente as zonas rurais e incita “uma migração sem precedente para
as zonas urbanas”. As cidades litorâneas, inclusive Xai-Xai, recebem muitos refugiados das
zonas rurais. A paz foi estabelecida apenas em 1992. O novo governo assume o desafio da
reconstrução do país, com a sobrecarga de resolver problemas relacionados ao crescimento
populacional desordenado nos assentamentos informais (UN-HABITAT, 2007).
Os mercados nacionais enfraquecem com o comando econômico do “mercado mundial”,
incompatibilidades dos processos resultantes das lutas de libertação foram integrados em
diferentes velocidades (NEGRI; HARDT, 2002. p.272). As agendas - que incluem redução
da pobreza e equidade social - passam novamente a ser ditadas pelo exterior: ONGs,
doadores, organizações supranacionais, instituições financeiras, provocam um retrocesso
nas administrações governamentais africanas meridionais neste período (HARBESON,
2013).
No Período de Ajustamento Estrutural (1987-2013), o governo liberaliza os mercados,
permitindo a livre circulação de recursos. Há descentralização das políticas e da gestão,
incentivo à participação social nos processos políticos, marcado anteriormente pelo
centralismo no partido governista. Mas permanecem sem alterações: desigualdades sociais,
fome, pobreza, segregação espacial, acessibilidade diferenciada aos serviços básicos.
De modo que, a pobreza e os males relacionados constituem o maior desafio para o Estado
Moçambicano. Três quartos da população de Moçambique compõem-se por residentes em
assentamentos precários. Os pobres urbanos, principalmente nos arredores das cidades,
sobrevivem da agricultura de subsistência ou do trabalho temporário (UN-HABITAT, 2007).
Xai-Xai sedia o encontro socioambiental entre diversas etnias africanas, culturas asiáticas
do Índico, além dos passivos e heranças da colonização portuguesa. Neste contexto
incidem problemáticas de línguas, linguagens e culturas intraduzíveis, de acordo com Mia
Couto. Xai-Xai é predominantemente habitado pelo grupo étnico falante de xangana, cristão
e praticante de ritos tradicionais de invocação de espíritos de antepassados, mas, 30% da
população é mulçumana. 12% da população fala português, língua oficial do país.
Em Moçambique, observa-se a presença cósmica da “terra” e o “território” com suas lógicas
de pertença, hierarquias, sistemas e regras, instituições, sedentarismo. Registra-se, por
outro lado, um gosto em vaguear, visitar parentes (COUTO, 2011, p.69), referindo-se às
oscilações de parcelas da população (sobretudo masculina) entre cidade e zona rural.
A mobilidade rural-urbana é de importância fundamental para os agregados familiares das
cidades. É necessária a fim de explorar as oportunidades econômicas que se distribuem
pelo espaço urbano, sobretudo em Maputo, capital de Moçambique. Esses deslocamentos,
ainda, mantêm as ligações com as áreas rurais para a segurança alimentar e em caso de
adversidades (PAULO; et. al. 2011).
Observa-se ‘divisão sexual’ de trabalho na agricultura e na manufatura. 80% da mão de obra
das machambas - terreno agrícola para produção familiar; terreno de cultivo - é composta
por mulheres, os homens preferem atividades do setor manufatureiro. A economia
monetária predomina. Há provimento de equipamentos de saúde, de educação em todos os
níveis e das tecnologias da informação e da comunicação.
Em Xai-Xai é possível presenciar o choque entre o cosmo e o socius – o Estado e o sistema
capitalista, acelerando a urbanização e a instalação de campos de operações rotineiras da
globalização ao lado das machambas trabalhadas rudimentarmente - o caso das plantações
de arroz ou de cana que empregam tecnologias de última geração.
Até a independência de Moçambique, os principais recursos são extraídos do interior e ao
norte. Na fase da guerra civil, na fase socialista, a maior parte da população e das riquezas
se concentra no litoral. Nos anos de 2000-10, a mineração e outros recursos voltam a ser
explorados no interior e ao norte, porém, a população ainda se concentra no litoral (onde
está Xai-Xai).
No contexto africano, são pertinentes problemáticas em torno da interface entre o urbano e
rural – consignada por meio do termo periurbano. Este abarca a compreensão sobre o
rápido crescimento populacional e o avanço das áreas construídas sobre os terrenos
agricultáveis; o impacto das mudanças tecnológicas, da reestruturação do capitalismo
flexível/cognitivo e dos ajustes das políticas macroeconômicas que modificam as interfaces
rurais e urbanas. Nestas áreas crescem coexistência e assimetrias entre agricultura
comercial, familiar e o crescimento urbano desordenado (MACGREGOR, et al. 2006, p.6-8).
Moçambique, como outros Estados Africanos, com o PRE, alinha-se aos novos padrões do
capitalismo integrado mundial, que solicita a intensificação da inserção de estados
periféricos nos mercados internacionais. Agencia mudanças nos modelos de
desenvolvimento, para promoção de reformas estatais e democratização (HARBESON,
2013). No contexto da democratização, sobressaem-se, a constituição de 1990 e a Lei de
Terra de 1997, que reafirmam os direitos da população, concedendo-lhe prerrogativas legais
à ocupação e à lavragem da terra. No quadro de reformulação do contexto jurídico e
institucional da “governação urbana”, destacam-se a descentralização, redistribuição de
poderes e de competências intergovernamentais para planejamento e gestão pública. Isso
requer o reforço do papel das autarquias na administração, no planejamento e controle do
uso e desenvolvimento do solo urbano.
Instituições internacionais (Banco Mundial e UN-Habitat) reconhecem que o planejamento
municipal é cada vez mais encarado como uma parte integrante da governação municipal,
incluindo programas de assistência técnica e de reforço de capacidades dos servidores
públicos (CABANNES, p.327). Estes mesmos organismos recomendam a criação de
programas de capacitação profissional, mediante a “criação de unidades municipais de
planejamento responsáveis por estabelecer Planos Locais de Desenvolvimento
Participativo”. Recomendam “particular prioridade à urbanização básica e, se possível, à
urbanização intermédia em áreas periurbanas”. No entanto, estas são experiências novas,
que dependem do continuado desenvolvimento das capacidades de planejamento técnico e
dos sistemas de gestão dos municípios (CABANNES, p.90).
A lei do planejamento e a proposta de regulamentação atribuem às autoridades municipais a
principal responsabilidade do ordenamento do território dentro dos limites municipais. Lei do
Ordenamento do Território (2007) atribui a responsabilidade do ordenamento do território às
autarquias. Esta lei cria instrumentos básicos de ordenamento, dos quais se destaca o
Plano de Estrutura Urbana que fornece um enquadramento geral, políticas e regras para o
uso e desenvolvimento do espaço urbano (CABANNES, p.73-4).
O Regulamento do Solo Urbano (2006) determina o princípio regulatório para o zoneamento,
para a gestão ambiental e para a formalização de regras de concessão de direitos de
usufruto do solo urbano e sua utilização, ditados pela Lei da Terra. As ações municipais
precisam ser harmonizadas com planos distritais (locais), provinciais e regionais. Isso “exige
um nível de colaboração intergovernamental, tanto em nível político como técnico” a ser
configurado em Moçambique (CABANNES, p. 74-5).
O sistema de gestão de Moçambique é misto ou semi-descentralizado, de acordo com José
Forjaz, “estão definidos dois sistemas de governação local neste âmbito: um sistema
centralizado, com Órgãos Locais do Estado, que correspondem aos governadores
provinciais, administradores de distrito, chefes de postos administrativos e os chefes de
localidades nas províncias, distritos, postos administrativos e localidades, sem nenhuma
autonomia, quer administrativa quer financeira; outro [sistema], descentralizado, que
corresponde às Autarquias [cidades], que conta com a participação dos cidadãos, que
elegem os seus órgãos deliberativos e executivos” (FORJAZ, 2004).
No que tange à noção de poder autárquico por ser novo, nem sempre é compreendido pelos
“novos votantes”. “A dimensão participação é razoável em termos de democracia formal
representativa, mas é fraca em termos de participação política” (CABANNES p. 81).
Neste sentido, o que se encaminha com o Projeto de Cooperação Técnica por parte da
municipalidade de Xai-Xai, enquadra-se tanto nas recomendações dos organismos
internacionais quanto no esforço das instituições Moçambicanas de qualificação da gestão e
do planejamento.
O PE de Xai-Xai lista entre as “ações estratégicas”: elaborar o plano de estrutura da cidade;
enfatizando um plano de uso de solo urbano e ordenamento dos assentamentos informais
(2009, p.29). Em 2013, o plano de estrutura encontra-se finalizado.
O território de Xai-Xai abrange uma planície aluvionar do Rio Limpopo, inundável, propícia à
agricultura e a pastagem, e um planalto arenoso de origem eólica, onde se situa a sede;
sujeito a erosão nas encostas, ameaçando áreas agricultáveis, justamente nas beiras dos
quatro postos administrativos (equivalente aos distritos no Brasil). Por isso, cerca de 60% do
território de Xai-Xai não possui condições para o desenvolvimento de habitação nem de
infraestruturas nem para implantar equipamentos, pois consiste em área inundável e
comprometida com agricultura e pastagem. No Plano de Estrutura Urbana estes fatores
constam como condicionantes ao crescimento urbano da cidade (XAI-XAI, 2013).
O Plano de Estrutura Urbana de Xai-Xai preconiza produção de recursos (disposto no
zoneamento e diretrizes ao desenvolvimento econômico); oferta urbana e rural; qualificação
da gestão pública e da governança. Em Xai-Xai, gestores empenham-se na apropriação de
ferramentas para promover a democracia participativa, visando qualificar a gestão publica
municipal, em sintonia com o processo de democratização, de descentralização de poderes
e de competências em curso no Estado Moçambicano.
“COLABORANDO COM A CONSTRUÇÃO DA CIDADE DO SONHO”
O projeto de cooperação técnica visa contribuir com o desenvolvimento sustentável da
cidade de Xai-Xai, com planejamento participativo e gestão integrada, aumentando as
competências das capacidades da governança local, dos produtores, das organizações e
das instituições de apoio. A PMV e seus parceiros pretendem atuar na capacitação teórica e
técnica dos gestores e técnicos municipais de Xai-Xai. O intercâmbio focará, especialmente,
tecnologias capazes de fortalecer as ações previstas no PE de Xai-Xai, proporcionando sua
sustentabilidade e avançar em relação à execução do Plano de Estrutura Urbana (2013).
Neste projeto de cooperação técnica, a capacitação dos gestores e técnicos municipais tem
ocorrido por meio de métodos e de ferramentas que visam à elaboração participativa e
integrada de Planos de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável - PDLIS,
contemplando os aspectos geológicos, urbanísticos, habitacionais, socioambientais, a
agricultura e a segurança alimentar demandados pelo Conselho Municipal de Xai-Xai. A
aplicação prática do PDLIS em uma área piloto selecionada no Bairro Comunal Unidade B
concorre para o cumprimento de ações estratégicas tais como estruturar as ações: de
articulação e mobilização comunitária; socioambientais; urbanísticas, habitacionais e
fundiárias. Fatores que são considerados nos diagnósticos: leitura técnica e leitura
comunitária e no planejamento participativo. Neste ocorre priorização e hierarquização das
ações a serem desenvolvidas como resultado do processo de planejamento.
A leitura técnica, de forma objetiva e quantitativa, possibilita a elaboração dos diagnósticos
fundiário, socioambiental, urbanístico e habitacional. A leitura comunitária identifica o nível
de organização social e apura as demandas coletivas de forma subjetiva e qualitativa com
base no Diagnóstico Rápido Participativo – DRP. Este é definido como “uma família
crescente de enfoques e métodos dirigidos a permitir que a população local compartilhe,
aumente e analise seus conhecimentos sobre a realidade, com o objetivo de planejar ações
e atuar nesta realidade” (CHAMBERS apud PMV, 2013).
O INCAPER detém larga experiência na realização de diagnósticos e planejamento
participativo em processos de desenvolvimento local, por meio de seu Programa de
Assistência Técnica e Extensão Rural - PROATER - cujo objetivo central é contribuir com o
desenvolvimento sustentável da agricultura familiar. As ações de assistência técnica
promovidas pela extensão rural quando planejadas são vistas como um processo educativo
não formal, emancipatório e contínuo. A melhoria da qualidade de vida das famílias rurais
direciona os esforços dos agentes de Ater envolvidos no processo (INCAPER, 2011). O
DRP é um conjunto de ferramentas de mobilização para ação. Todos participantes do
processo contribuem para a realização do plano. O INCAPER vem utilizando com sucesso a
metodologia do DRP na elaboração dos PROATER. O DRP torna-se, em 2005, referência
teórica para a PMV qualificar o processo de participação social nas áreas abrangidas pelo
Programa Terra mais Igual e outras atividades de planejamento urbano.
Na análise integrada dos diagnósticos almeja-se obter o balanceamento das leituras técnica
e comunitária, as demandas e prognósticos preliminares. É um momento de tomada de
decisão entre as duas lógicas: a subjetiva e a objetiva, quando se hierarquizam e priorizam
as ações e as intervenções. É o momento do conflito que requer a explicitação da mediação
política e as práticas democráticas de deliberação, de argumentação sobre motivos e limites
das ações e das intervenções concretas.
O PDLIS deverá atingir, mediante o planejamento participativo, a priorização e a
hierarquização de propostas com definição de responsabilidades, de competências e de
prazos para implementar as ações designadas no processo.
DESENVOLVIMENTO COMO LIBERDADE
O “Desenvolvimento Humano Sustentável” é um dos fundamentos da atuação da equipe
brasileira, por seu foco nas capacidades das pessoas, direitos de escolha e
empoderamento, mediante participação ativa na definição do processo de desenvolvimento
do qual são sujeitos e beneficiários. Os propositores, deste conceito assimilado na
metodologia do Projeto Terra são Amartya Sen e Mahbub ul Haq (PMV, 2013).
No processo participativo com empoderamento social, o plano se constrói com o saber, com
o querer e com o fazer de todos (Gandin Apud PMV, 2013). Empoderamento implica que
aquele que se empodera é sujeito ativo do processo. O foco e a direção do processo de
planejamento centram-se nos próprios atores locais. Isso converge com a expectativa da
Cooperação Técnica Descentralizada Sul-Sul. Efetiva-se uma participação dialógica
dispondo sujeitos de modo coetâneo e simétrico. Prescindir da pretensão de “falar pelos
outros” implica desapego aos impulsos colonialistas por parte dos técnicos e dos
cooperantes. Pressupõe dispor técnicas, soluções, ações para subsidiar as comunidades
naquilo que elas não podem resolver por “si mesmas sem apoio estatal ou técnico” (DAVIS,
2006, p.79); e de acordo com demandas deliberadas conjuntamente.
As experiências associativistas e de unidade comunitária, que são habituais em
Moçambique, mormente nos bairros de Xai-Xai, tanto nas zonas urbanas quanto nas
machambas. Essas organizações comunitárias, aos moldes da célula comunista, abarcam
bloco, quarteirão e bairro. No entanto, a modalidade de participação deve ultrapassar o nível
da consulta e aceder ao processo de planejamento e de decisão por sujeitos de direitos e de
obrigações (NGUIRAZE, 2011). Os bairros de Xai-Xai possuem postos administrativos; o do
Bairro Comunal Unidade B, possui um Conselho com 20 membros, estes representam os
blocos de 10 famílias; agrupados em quarteirões com 50 famílias; possui uma Casa Agrária
e duas associações de camponeses. Estes deliberam por meio de reuniões e assembleias.
ESTÁGIO DO DESENVOLVIMENTO DO PROJETO
A execução do Projeto iniciou em abril de 2013 já ocorreram duas missões da delegação
brasileira à Xai-Xai: de 13 a 25/04 e de 22 a 29/06. Estas missões efetivaram levantamentos
para o diagnóstico técnico; nivelaram conceitos: desenvolvimento, sustentabilidade,
participação, gestão compartilhada, políticas públicas, território, identidade/cultura; para
discutir a metodologia de elaboração do PDLIS; e, para treinamento de técnicas e dinâmicas
das oficinas participativas. Na primeira missão foram realizadas oficinas de capacitação
técnica em DRP, iniciando a leitura técnica e a articulação institucional.
Na segunda missão os técnicos de Xai-Xai aplicaram o DRP para a Leitura Comunitária na
área piloto, acompanhados pelos técnicos brasileiros. Nesse exercício, de acordo com os
técnicos brasileiros, era preciso que a equipe técnica de Xai-Xai “se apoderasse de três
elementos fundamentais: a utilização e os objetivos das ferramentas, princípios que regem a
participação e comportamento dos profissionais na aplicação do DRP. Ao mesmo tempo,
era necessário que a equipe compreendesse o que implicaria a aplicação do DRP e o que
seria desejável que essa metodologia pudesse fazer emergir da localidade. Dentre elas, a
compreensão dos moradores das relações de poder e campos de disputa dentro e fora da
comunidade; a percepção dos problemas da comunidade, suas causas e efeitos; bem como
das soluções construídas a partir de uma visão local” (DUARTE et al, 2013).
Os técnicos de Xai-Xai relatam que participantes do DRP locais apreenderam a
horizontalidade do processo: “porque as divisões promovem a estratificação social. Aquelas
comunidades perceberam que são partes integrantes para resolver os problemas”. Os
técnicos brasileiros relatam que houve “forte participação da comunidade, expondo seus
conflitos, desavenças, pontos de convergências, bem como propondo soluções para os
problemas percebidos” (DUARTE et al, 2013).
No momento, aguarda-se a primeira missão de técnicos de Xai-Xai ao Espírito Santo, que
acontecerá no período de 25 a 30 de agosto quando eles conhecerão in loco a integração
das políticas públicas sociais e aplicações práticas de planejamento participativo tanto no
espaço urbano (Vitória) quanto no rural (Cachoeiro de Itapemerim). Está em fase de
planejamento da 3ª missão brasileira em Xai-Xai para realização do planejamento
participativo junto com a comunidade da área piloto do Bairro Comunal Unidade B, que
acontecerá em setembro de 2013.
Figura 1. Imagens de atividades da primeira missão, Xai-Xai-Moçambique, abril de 2013. Fonte
UFES/SECTI/INCAPER.
Figura 2. Aplicação do DRP na área piloto do DRP, Xai-Xai-Moçambique, junho de 2013. Fonte
PMV/INCAPER.
PRIMEIROS PASSOS DE UMA LONGA MARCHA
Técnicos do Projeto assistem a ascensão da administração local moçambicana de Xai-Xai,
em seu movimento de democratização da gestão e na descentralização das decisões,
concomitante à necessária formação de atores políticos, o desenvolvimento com cidadania,
ou seja, preparação do cidadão para cidade (e vice-versa). Não bastará a capacitação do
poder local em tecnologias sociais, as comunidades tem que sair do lugar de “ausência”
(designação do Técnico de Xai-Xai Apud DUARTE et. al. 2013) para isso o cidadão tem que
entender como se fazem as politicas públicas e criar espaço para deliberação. Contribuem
para esse fim neste processo, pode-se ressaltar: a vontade política de todos cooperantes do
Projeto, sinergia dos técnicos e dos ambientes de planejamento e outras afinidades culturais
como a língua portuguesa.
Os brasileiros percorrem há mais tempo que os Moçambicanos a trilha da construção do
poder local e da governança, mas replicar boas práticas entre municípios brasileiros, a
exemplo do Projeto “Colaborando com a construção da cidade do sonho”, não tem sido uma
constante, possivelmente pela barreira político-partidária. Por isso, pode-se concordar que o
caminho para poder local ainda encontra obstáculos e inércias, mas também oportunidades;
que é lento o aprendizado da gestão social integrada, dos direitos sociais, bem como sua
replicabilidade (DOWBOR, 2002). Contudo, por experiência própria os técnicos brasileiros
sabem que os cidadãos mobilizam-se quando aprendem que o desenvolvimento da cidade
pode ser comum a todos, que desenvolvimento é liberdade e soberania.
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