Ë. Ñ. Êîçëîâà

ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÛÅ ÐÅÃËÀÌÅÍÒÛ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ДЛЯ ВУЗОВ

Ìîñêâà Þðàéò 2017

Êíèãà äîñòóïíà â ýëåêòðîííîé áèáëèîòå÷íîé ñèñòåìåbiblio-online.ru

УДК 351(075.8)ББК Х401я73 К59

Автор:Козлова Любовь Степановна — доцент, кандидат юридических наук,

доцент кафедры административного и финансового права Института государ-ства и права Тюменского государственного университета.

Рецензенты:Севрюгин В. Е. — профессор, доктор юридических наук, профессор кафе-

дры административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации;

Файзулин В. Р. — кандидат юридических наук, председатель комитета по административной реформе управления муниципальной службы и кадровой работы административного департамента Администрации г. Тюмени;

Ярунова А. И. — ведущий юрисконсульт комитета по административной реформе управления муниципальной службы и кадровой работы администра-тивного департамента Администрации г. Тюмени.

К59 Козлова, Л. С.

Административные регламенты : учеб. пособие для вузов / Л. С. Козлова ; Тюменский государственный университет. — М. : Издательство Юрайт, 2017. — 415 с. — Серия : Университеты России.

ISBN 978-5-534-00013-9 (Издательство Юрайт)ISBN 978-5-400-00969-3 (Тюменский государственный университет)

Серия «Университеты России» позволит высшим учебным заведениям нашей страны использовать в образовательном процессе учебники и учебные пособия по различным дисциплинам, подготовленные преподавателями луч-ших университетов России и впервые опубликованные в издательствах универ-ситетов. Все представленные в этой серии учебники прошли экспертную оценку учебно-методического отдела издательства и публикуются в оригинальной редакции.

Пособие включает тексты лекций, структурированные в логической после-довательности, вопросы для самопроверки и подготовки к зачету, тесты, зада-ния для контрольных работ, глоссарий, список рекомендованной к использова-нию новейшей научной литературы. Подготовлено на основе законодательных и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, Тюменской обла-сти на 30.12.2013 г.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по юридическим направлениям.

УДК 351(075.8)ББК Х401я73

ISBN 978-5-534-00013-9 (Издательство Юрайт)ISBN 978-5-400-00969-3 (Тюменский государственный университет)

© Козлова Л. С., 2014© ФГАОУ ВО «Тюменский

государственный университет», 2014© ООО «Издательство Юрайт», 2017

Все права защищены. Никакая часть данной книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме без письменного разрешения владельцев авторских прав.Правовую поддержку издательства обеспечивает юридическая компания «Дельфи».

ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ .............................................................................................7

ОБЩАЯ ЧАСТЬ Раздел I. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ЮРИДИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ .........................................................13 ГЛАВА 1. РЕГЛАМЕНТ КАК ДОКУМЕНТАРНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ АКТ ...................................................................................13

§ 1. Общее понятие и типы регламента ...................................................13 § 2. Регламент в законодательстве Российской Федерации..................16

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ КАК ФЕНОМЕН АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ ...........................21

§ 1. Административный регламент государственного органа ..............21 § 2. Система административных регламентов государственного исполнительного органа............................................................................25 § 3. Доктринальные основы института административных регламентов органов исполнительной власти........................................27 § 4. Виды административных регламентов органов исполнительной власти .............................................................................32

ГЛАВА 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ....................................................................................36

§ 1. Понятие и правовая форма административного регламента предоставления муниципальной услуги (исполнения муниципальной функции)...................................................36 § 2. Общие требования к разработке проекта административного регламента предоставления муниципальной услуги и исполнения муниципальной функции .................................................42 § 3. Общие требования к структуре административного регламента предоставления муниципальной услуги ..............................44 § 4. Общие требования к структуре административного регламента исполнения функции муниципального контроля ...............53

РЕЗЮМЕ ..........................................................................................................57 ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ ............................................................60

3

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Раздел II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ ...................................................................61 ГЛАВА 4. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ....................61

§ 1. Общее понятие муниципальной услуги............................................61 § 2. Понятие и субъекты оказания муниципальных услуг, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации .......63 § 3. Общие положения о муниципальных заданиях на оказание бюджетных социальных муниципальных услуг и о стандартах качества их оказания в городском округе город Тюмень ......................65 § 4. Муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления ........................................................71 § 5. Принципы предоставления муниципальных услуг ........................75

ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ ГОРОД ТЮМЕНЬ..............................................77

§ 1. Организация формирования и ведения реестра муниципальных услуг в городском округе город Тюмень ....................77 § 2. Система и структура муниципальных услуг в городском округе город Тюмень ...........................................................80 § 3. Система и структура органов местного самоуправления, предоставляющих муниципальные услуги в городском округе город Тюмень ...........................................................88

ГЛАВА 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ ГОРОД ТЮМЕНЬ ...............................95

§ 1. Административный регламент муниципальной услуги по исполнению запросов граждан и организаций по документам архивных фондов.............................................................95 § 2. Административный регламент муниципальной услуги по предоставлению сведений, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности ......................121 § 3. Административный регламент муниципальной услуги по приему заявлений и выдаче документов о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения .............157

4

§ 4. Административный регламент муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка ..................196

РЕЗЮМЕ ........................................................................................................231 ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ ..........................................................236

Раздел III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ ФУНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ ......................................................238 ГЛАВА 7. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ КАК МУНИЦИПАЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ И ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ..................238

§ 1. Понятие, предмет и субъекты исполнения функций муниципального контроля ......................................................................238 § 2. Нормативно-правовая база муниципального контроля в Российской Федерации, направления ее совершенствования ..........241 § 3. Виды муниципального контроля по законодательству Российской Федерации........................................247

ГЛАВА 8. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ ГОРОД ТЮМЕНЬ............................................252

§ 1. Функции муниципального контроля, осуществляемые Администрацией г. Тюмени ......................................252 § 2. Система и структура органов муниципального контроля в городском округе город Тюмень .........................................................253

ГЛАВА 9. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ФУНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ ГОРОД ТЮМЕНЬ .........................................................................................255

§ 1. Административный регламент исполнения функций муниципального земельного контроля ..................................................255 § 2. Административный регламент исполнения функций муниципального лесного контроля ........................................................284 § 3. Административный регламент исполнения функций муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей .........................................................................312 § 4. Административный регламент исполнения функций муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения .............................................337

5

§ 5. Административный регламент исполнения функций муниципального контроля в области торговой деятельности ............362 § 6. Административный регламент исполнения функций муниципального жилищного контроля ................................................387

РЕЗЮМЕ ........................................................................................................388 ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ ..........................................................390

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...........................................................................................392

ЗАДАНИЯ ДЛЯ КОНТРОЛЯ ...................................................................395 ТЕСТЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ ................................................................395 КЛЮЧИ К ТЕСТАМ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ..........................................405 ЗАДАНИЯ ДЛЯ КОНТРОЛЬНОЙ РАБОТЫ .............................................406 ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОДГОТОВКИ К ЗАЧЕТУ ............................................409

ГЛОССАРИЙ ...............................................................................................411

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ .........................................................................413

6

èêÖÑàëãéÇàÖ

Происходящая в Российской Федерации в рамках перманент-ной административной реформы модернизация государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы затрагивает важную проблему — взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней (федерального, регионально-го и местного) с гражданами и организациями граждан. Современ-ная российская практика требует постоянного совершенствования процедур их взаимодействия, поэтому особое значение в настоящее время приобрели административно-правовые институты, направ-ленные на реализацию прав и свобод человека и гражданина, гарантирующие законность действий исполнительных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Одним из подобных институтов становится институт администра-тивных процедур деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти при осуществлении функций госу-дарственного контроля (надзора) и муниципального контроля, пре-доставлении государственных и муниципальных услуг.

Опыт многих зарубежных демократических правовых госу-дарств доказывает, что правовая регламентация административных процедур деятельности органов публичного управления является правовым средством защиты от злоупотреблений властью и нару-шений прав и свобод граждан. В таких государствах действуют ад-министративные акты оказания публичных услуг и исполнения публичных функций, разработанные соответствующими министер-ствами или административными ведомствами на основе общих норм, установленных законами. В США — Законом о правилах административной процедуры (1946), в Швейцарии — Федераль-ным законом об административных процедурах (1968), Законом об административной процедуре (1976) в Германии, Законом о право-вом режиме публичной администрации и общей административной процедуре (1992) в Испании и т. д. Подобные законы приняты в некоторых государствах СНГ — Киргизской Республике (2000), Республике Казахстан (2000). В Российской Федерации отсутст-

7

вует федеральный закон об административных процедурах, со-держащий перечень общих административных процедур, хотя о необходимости его принятия написано достаточно много.

Сказанное ставит перед правовой наукой и законодателями за-дачу по правовому обеспечению в Российской Федерации модер-низации отношений между гражданами и организациями, с одной стороны, и исполнительной властью — с другой, с помощью извест-ных мировой практике правовых способов и средств, в том числе — административных процедур и соответствующих административ-ных актов, их регламентирующих.

Естественно, само по себе наличие закона об административ-ных процедурах и систем административных регламентов у госу-дарственных и муниципальных органов исполнительной власти, не создаст реальный цивилизованный механизм взаимодействия госу-дарства и гражданского общества. Такой механизм является ре-зультатом многих разноплановых факторов, и наличие правового закона, а также основанной на нем системы регламентных админи-стративных актов может послужить лишь правовой основой его создания.

Понятие «административный регламент» отражает относи-тельно новое явление в современной российской правовой науке. Более того, можно сказать, что мы являемся свидетелями становле-ния не просто очередной правовой формы, а правового института, который должен значительно изменить принципы, задачи, методы, формы, содержание деятельности государственной и муниципаль-ной исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих, а следовательно, и взаимоотношений их с гражданами и организациями.

В системе отношений взаимодействия чиновников с граждана-ми и организациями не было недостатка в нормативных правовых актах. Наоборот, количество разного рода ведомственных прика-зов, инструкций, положений, порядков, распоряжений, писем, на-ставлений, циркуляров и т. п. нередко превышало, а в некоторых областях управления превышает и сейчас, все разумные пределы. Причем эти правовые акты, как правило, изобилуют противоре-

8

чиями и малопонятными, слабо формализованными предписания-ми. Определить, кто конкретно какие действия в какие сроки дол-жен совершить, зачастую невозможно даже профессиональному юристу, не говоря уже о гражданах, не имеющих специального об-разования. Таким образом, уже давно и явно назрела потребность в смене сложившейся модели регламентации управленческой дея-тельности органов исполнительной власти и во внедрении в дея-тельность их должностных лиц предельно четких и прозрачных административных процедур.

Создание системы административных регламентов органов ис-полнительной власти на федеральном, региональном и отчасти ме-стном уровне стало одним из важных и новых результатов админи-стративной реформы в Российской Федерации (2006-2010).

Разработка административных регламентов позволила система-тизировать полномочия органов исполнительной власти, оптимизи-ровать и детализировать административные процессы, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.

В настоящее время административные регламенты являются основными нормативными правовыми актами, регулирующими административные процедуры внутренней организации государст-венных органов исполнительной власти, исполнения государствен-ных и муниципальных контрольных (надзорных) функций, предос-тавления государственных и муниципальных услуг.

Административные регламенты являются символом нового по-рядка управления в России: принципиально нового администра-тивно-правового регулирования взаимоотношений между государ-ством в лице органов исполнительной власти и их должностных лиц, с одной стороны, и гражданами, гражданским обществом, бизнес-структурами — с другой. Они доступны клиентам государ-ства (физическим и юридическим лицам) и используются ими для контроля и оспаривания решений, неправомерных действий (без-действия) органов исполнительной власти и их агентов (служащих) при несоблюдении последними их функций и услуг.

В рамках административных регламентов устанавливаются в том числе требования к обслуживанию и комфортности граждан,

9

а также персональная ответственность должностных лиц и реаль-ная возможность досудебного обжалования их решений и действий (бездействия).

Таким образом, в настоящее время административный регла-мент является единственным документом, содержащим всю пра-вовую информацию, предусмотренную законодательными актами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Рос-сийской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц (кон-тактная информация, стандарт комфортности, сроки, перечень до-кументов, основания для отказа, внутренний контроль, ответствен-ность и порядок обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц и пр.) при их взаимодействии.

По данным Министерства экономического развития Россий-ской Федерации, за период с 2006 по 2012 г. федеральными орга-нами исполнительной власти было утверждено в установленном порядке около 500 административных регламентов, свыше 9500 административных регламентов утверждено на региональном, бо-лее 19500 — на местном уровне.

В практике современных зарубежных государств термин «рег-ламент» применяется к административным актам, принимаемым органами исполнительной власти (но не только), например, Фран-ции, Италии и некоторых других государств, в порядке осуществ-ления регламентарной власти — правового регулирования обще-ственных отношений путем наделения их участников субъектив-ными юридическими правами и возложения на них юридических обязанностей. Во французском праве под регламентарной властью понимается право, предоставляемое Конституцией или законом тому или иному административному органу на установление об-щих норм, касающихся юридического положения субъектов права, на которых данные нормы и распространяются.

В США термин «administrative regulations» применяется к пра-вилам взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиен-тами. В Великобритании правила работы ведомств с населением обозначаются термином «стандарты работы с гражданами» и включают определение для государственных служащих показате-

10

лей работы с населением. Юридическая сила таких актов ниже си-лы закона. В то же время некоторые из них не являются подзакон-ными актами, поскольку могут издаваться по вопросам, которые законом не регулируются.

Характеристики регламентарных актов зарубежных государств имеют мало общего с регламентами в сфере государственного и муниципального администрирования в Российской Федерации. В российском законодательстве и доктрине российского админист-ративного права регламентарные акты именуются «администра-тивными регламентами». В зарубежном административном законо-дательстве прямого аналога административным регламентам не существует. Административные регламенты ближе по форме и со-держанию к применяемым в последнее время в европейских стра-нах актам «administrative simplification», предусматривающим про-цедуры административного упрощения.

Административные регламенты имеют непосредственное от-ношение к формированию в России «Электронного правительст-ва». В соответствии со Стратегией развития информационного об-щества в Российской Федерации к 2015 г. все государственные услуги должны быть переведены в электронный вид. В связи с этим появились так называемые электронные административные процедуры и электронные административные регламенты.

Учебная дисциплина «Административные регламенты» вклю-чена в учебные планы магистерской подготовки в Тюменском го-сударственном университете по направлениям «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление». Программы на-званной дисциплины являются оригинальными, авторскими, они разработаны доцентом кафедры административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственно-го университета, кандидатом юридических наук, доцентом Любо-вью Степановной Козловой.

В настоящем учебном пособии, посвященном административ-ным регламентам исполнительных органов местного самоуправле-ния, автором рассмотрены разнообразные связанные с ними явле-ния административно-правовой реальности: административный регламент государственного органа (§ 1 гл. 2), система админист-

11

ративных регламентов государственного исполнительного органа (§ 2 гл. 2), понятие, виды и субъекты муниципальных услуг (§ 1, 2, 4 гл. 4), реестр муниципальных услуг (§ 1 гл. 5), виды муниципального контроля по законодательству Российской Федерации (§ 3 гл. 7), нормативно-правовая база муниципального контроля, направления ее совершенствования (§ 2 гл. 7), система и структура органов, ис-полняющих и предоставляющих муниципальные функции и услуги (§ 3 гл. 5, § 2 гл. 8) и некоторые другие.

Данное обстоятельство свидетельствует о комплексном изло-жении проблематики административно-правовой регламентации деятельности исполнительных отраслевых (функциональных) ор-ганов местного самоуправления во взаимоотношениях с граждана-ми, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателя-ми по материалам Администрации городского округа город Тюмень. Это обеспечит системное восприятие учебного материала студентами, обучающимися по магистерской программе «Муници-пальное управление и местное самоуправление» направления «Государственное и муниципальное управление» в Институте дис-танционного образования Тюменского государственного универси-тета.

В. Е. Севрюгин, заслуженный юрист РФ,

профессор кафедры административного и финансового права Института государства и права ТюмГУ,

доктор юридических наук, профессор

12

éÅôÄü óÄëíú

ê‡Á‰ÂÎ I. ÄÑåàçàëíêÄíàÇçõÖ êÖÉãÄåÖçíõ àëèéãçàíÖãúçõï éêÉÄçéÇ åÖëíçéÉé

ëÄåéìèêÄÇãÖçàü Ç ëàëíÖåÖ ûêàÑàóÖëäàï êÖÉãÄåÖçíéÇ

É·‚‡ 1. êÖÉãÄåÖçí äÄä ÑéäìåÖçíÄêçõâ ûêàÑàóÖëäàâ Ääí

§ 1. ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ И ТИПЫ РЕГЛАМЕНТА

Слово «регламент», воспринятое русским языком в начале XVIII в., имеет европейское происхождение. Принято считать, что оно производно от латинских слов «regula» — норма, правило и «regere» — править, управлять; от французского слова «regle» — распорядок, правило.

История свидетельствует о том, что регламентация обществен-ных отношений неразрывно связана с процессом становления госу-дарства, формированием его органов, укрепления власти монархов и национального суверенитета. Ярчайшим примером администра-тивной регламентации деятельности государственных органов и их должностных лиц в России стал «Генеральный регламент государст-венных коллегий Российской империи» Петра I, разработанный под его непосредственным руководством и утвержденный 28 февраля 1720 г. Данный документ представляет собой нормативный акт, направленный на регламентацию деятельности должностных лиц государственных органов того времени. В главе 3 под названием «О назначенных к сидению днях и часах» регламентируется внут-ренний распорядок, служебное время должностных лиц: «Коллеги-

13

ям сидение свое иметь во всякой неделе, кроме воскресных дней и господских праздников, и государских ангелов, в понедельник, во вторник, в среду, в пятницу, а в четверток обыкновенно президен-там в сенатскую палату съезжаться, в самые кратчайшие дни в 6 часу, а в долгие в 8 часу, и быть по 5 часов»1.

В последующем правовая регламентация государственной гра-жданской службы осуществлялась посредством таких актов, как Указ Александра I «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809 г.; Положение Комитета министров от 17 февраля 1853 г. «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу»; Уставы о службе гражданской 1896 г. и др.2

Проблема совершенствования работы государственного аппа-рата всегда стояла перед государственной властью в России. Дос-таточно сказать, что в конце XIX в. в России прохождение доку-ментов в одном из местных учреждений в процессе админист-ративного исполнения осуществлялось по 26 инстанциям, в губернском правлении цепочка действий состояла из 54 операций, в департаменте министерства — 34, а в совете министров — 453. В Российской империи «законами был определен порядок обмена документами всех учреждений»4.

В мировой практике регламент как социальное явление напол-нялся различным содержанием, означал и означает сейчас, во-первых, свод постоянных или временных правил, регулирующих внутреннюю организацию и формы деятельности палат (или одно-палатного) парламента, а также правовое положение депутата пар-ламента. Как правило, такие регламенты принимались (и по сей день принимаются) палатами в соответствии с нормами, содержа-

1 См.: Карамзин Н. История государства Российского. М.: Эксмо,

2007. С. 50. 2 Реформы Петра I: сборник документов / сост. В. И. Лебедев. М.: Гос.

соц.-экон. изд-во, 1937. С. 111. 3 См.: Руководство к наглядному изучению административного по-

рядка течения бумаг в России. М., 1858. С. 3-5, 9, 13, 16. 4 Илюшенко М. П. История делопроизводства России (до 1917 г.):

учеб. пособие. М.: Российский гос. гуманит. ун-т, 2007. С. 77.

14

щимися в конституциях, конституционных или органических зако-нах, поэтому они могут быть отменены только органами конститу-ционного надзора. В парламентских палатах обычно создаются специальные комитеты, контролирующие соблюдение регламента;

во-вторых, совокупность правил, определяющих порядок ра-боты не только парламентов, правительств, органов исполнитель-ной власти, судебной власти, но и иных государственных органов и учреждений;

в-третьих, акты некоторых международных конгрессов и конференций (например, Венский регламент 1815 г.; Арбитражный регламент ЮНСИТРАЛ 1976 г.; Регламент работы Евразийской экономической комиссии 2011 г.);

в-четвертых, порядок ведения заседаний, собраний, конфе-ренций, сессий и съездов общественных организаций и иных со-обществ (например, Регламент Общественной палаты Российской Федерации, Регламент работы Всероссийского съезда судей);

в-пятых, документ, описывающий и перечисляющий после-довательность этапов (шагов), которые должен предпринимать уча-стник или группа участников для выполнения бизнес-процесса;

в-шестых, документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического ре-гулирования (продукции, в том числе к зданиям, строениям и со-оружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, пе-ревозки, реализации и утилизации) — технический регламент. Например, Технический регламент о требованиях пожарной безо-пасности, Технический регламент на молоко и молочную продук-цию, Технический регламент о безопасности зданий и сооружений и т. д.

Таким образом, «регламент» — понятие многозначное. Соглас-но толковым словарям русского языка под регламентом понимают-ся правила, регулирующие порядок какой-нибудь деятельности или последовательность работ. Юридические энциклопедические сло-вари толкуют данный термин аналогично: регламент — это поря-док ведения заседаний, собраний, сессий, съездов каких-либо орга-нов представительной власти; нормативный акт, посвященный порядку осуществления полномочий и процедуре деятельности ор-

15

гана государственной власти или органа местного самоуправления; свод правил, регулирующих внутреннюю организацию и порядок деятельности правительства1. Как правило, регламент принимает-ся самими органами на основе и в соответствии с законами, опре-деляющими правовой статус данных организаций и имеет форму документированного акта. Регламент может быть представлен также совокупностью фактически сложившихся правил и проце-дур работы какого-либо органа, общественного объединения2.

Сейчас без регламентов трудно представить организованную деятельность коллектива в любой сфере социальной практики, в особенности деятельность государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, государственных и муници-пальных служащих.

Таким образом, в реальной социальной действительности рег-ламент может быть 1) как документарным актом (письменным, принятым в определенном порядке), так и фактическим (сущест-вующим на уровне деловой традиции, обычая) и одновременно 2) как юридическим, так и не юридическим явлением. Но и в пер-вом и втором случае он преимущественно определяет порядок дея-тельности (работы), последовательность совершаемых действий, процедур (операций).

Исключение составляет технический регламент, содержащий обязательные требования к объектам технического регулирования.

§ 2. РЕГЛАМЕНТ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Регламент довольно широко представлен в современном рос-сийском законодательстве.

1 См.: Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999.

С. 855. 2 См.: Юридический энциклопедический словарь / под ред. В. Е. Крут-

ских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2004; Юридическая энцик-лопедия / под ред. Б. Н. Топорнина. М., 2001; Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 855.

16

Конституция Российской Федерации предусматривает принятие регламентов палатами Федерального Собрания — ч. 4 ст. 101 ус-танавливает, что каждая из палат принимает свой регламент и ре-шает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. В соот-ветствии с конституционным положением приняты и действуют Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятый постановлением Совета Федерации от 30.01.2002 № 33-СФ (в ред. от 30.10.2013)1, и Регламент Государ-ственной Думы, принятый постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-II ГД (в ред. от 22.11.2013)2.

Статья 27 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»3 предусматривает принятие Регламента Правительства РФ, уста-навливающего правила организации деятельности по реализации его полномочий, закрепив норму о том, что подготовка и проведе-ние заседаний Правительства Российской Федерации осуществля-ются в соответствии с Регламентом Правительства Российской Фе-дерации. Действующий Регламент Правительства Российской Федерации утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 2604.

Статья 32 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счет-ной палате Российской Федерации»5 предусматривает принятие Регламента Счетной палаты, закрепив следующие положения:

1. Вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обя-занностей между аудиторами Счетной палаты, содержание направ-лений деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел определяются Регламентом Счетной палаты.

1 В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справочно-

правовой системы «КонсультантПлюс». 2 В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справочно-

правовой системы «КонсультантПлюс». 3 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 4 СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313. 5 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.

17

2. Решение об утверждении Регламента Счетной палаты, а так-же о внесении в него изменений и дополнений принимает Коллегия Счетной палаты по совместному предложению Председателя Счет-ной палаты и заместителя Председателя Счетной палаты.

Часть 3 ст. 3 Федерального закона от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»1 уста-навливает, что деятельность органов судейского сообщества регу-лируется актами (регламентами, положениями), принимаемыми этими органами. Статья 14 данного закона предусматривает приня-тие нескольких регламентов работы органов судейского сообще-ства:

1. Регламент работы Всероссийского съезда судей и регламент проведения заседаний Совета судей Российской Федерации утвер-ждаются Всероссийским съездом судей.

2. Регламент работы конференций судей и регламенты прове-дения заседаний советов судей субъектов Российской Федерации утверждаются конференциями судей субъектов Российской Феде-рации.

Статья 28 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Феде-рации»2 называется «Регламент Конституционного Суда Россий-ской Федерации», она закрепляет следующее положение: в Регла-менте Конституционного Суда Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального конституционного закона устанавливаются порядок определения очередности рассмотрения дел в заседаниях, правила процедуры и этикета в заседаниях, особенности делопроизводства в Конститу-ционном Суде Российской Федерации, требования к работникам аппарата Конституционного Суда Российской Федерации и иные вопросы внутренней деятельности Конституционного Суда Рос-сийской Федерации.

1 СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022. 2 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

18

Решением Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.2011 принят новый Регламент Конституционного Суда Рос-сийской Федерации1.

Пункт 3 ст. 10 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Феде-рации»2 определяет, что по вопросам внутренней деятельности ар-битражных судов в Российской Федерации и взаимоотношений между ними Высший Арбитражный Суд Российской Федерации принимает регламент, обязательный для арбитражных судов в Российской Федерации. Постановлением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.06.1996 № 7 (в ред. от 22.06.2012) «Об утверждении Регламента арбитражных судов Рос-сийской Федерации»3 был утвержден одноименный Регламент.

Пунктом 12 ч. 4 ст. 14 Федерального конституционного закона от 07.11.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»4 предусмотрено принятие регламента Верховного Су-да Российской Федерации. Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2011 № 10 (в ред. от 27.11.2012)5 принят Регламент Верховного Суда Российской Феде-рации, вступивший в силу с 1 июля 2011 г. и регулирующий вопро-сы организации его деятельности.

Статья 257 Уголовно-процессуального кодекса Российской Фе-дерации6, названная «Регламент судебного заседания», содержит порядок проведения судебного заседания и определяет правила по-ведения присутствующих в зале суда, права председательствующе-го, который реализует их непосредственно, лично либо через су-дебного пристава. Статья содержит следующие правила: 1. При входе судей все присутствующие в зале судебного заседания вста-ют. 2. Все участники судебного разбирательства обращаются к су-

1 Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 1. 2 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589. 3 Вестник ВАС РФ. 2003. № 3 (Регламент). 4 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898. 5 В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справочно-

правовой системы «КонсультантПлюс». 6 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.

19

ду, дают показания и делают заявления стоя. Отступление от этого правила может быть допущено с разрешения председательствую-щего. 3. Участники судебного разбирательства, а также иные лица, присутствующие в зале судебного заседания, обращаются к суду со словами «Уважаемый суд», а к судье — «Ваша честь». 4. Судебный пристав обеспечивает порядок судебного заседания, выполняет распоряжения председательствующего. Требования судебного при-става по обеспечению порядка судебного заседания обязательны для лиц, присутствующих в зале судебного заседания.

Статья 2 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О тех-ническом регулировании»1 предусматривает принятие технических регламентов. В данном законе определено, что «технический рег-ламент — это документ, который принят международным догово-ром Российской Федерации, ратифицированным в порядке, уста-новленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, ус-тановленном законодательством Российской Федерации, или феде-ральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнитель-ной власти по техническому регулированию, который устанавлива-ет обязательные для применения и исполнения требования к объек-там технического регулирования — продукции, в том числе к зданиям, строениям и сооружениям, или связанным с требования-ми к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации».

Общие правила внутренней организации, а также порядок взаимодействия с другими государственными органами, органами и учреждениями Судебного департамента установлены Админист-ративным регламентом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, принятым в соответствии с Феде-

1 СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

20

ральным законом от 08.01.1998 № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»1.

Статья 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О го-сударственной гражданской службе Российской Федерации»2 предписывает осуществлять разработку должностных регламен-тов государственных гражданских служащих на основе админи-стративных регламентов государственных органов. Выделенные в данном абзаце виды регламентов представляют особый интерес в контексте настоящего учебного пособия.

Перечисленные статьи Конституции Российской Федерации, федеральных, в том числе конституционных, законов и аналогич-ные им, не упомянутые в данном тексте, являются правовыми ос-нованиями принятия соответствующих документов — регламентов.

Список подобных примеров можно было бы продолжить, но и приведенные выше примеры в достаточной мере свидетельствуют, во-первых, о широком применении регламента как документарной правовой формы: регламент в форме закона; регламент в форме международного договора, регламент в форме нормативного пра-вового акта управления, принятого органом государственной вла-сти — постановления или приказа; регламент в форме статьи закона и, во-вторых, о высокой степени регламентного регулирования дея-тельности государственных органов в Российской Федерации.

É·‚‡ 2. ÄÑåàçàëíêÄíàÇçõâ êÖÉãÄåÖçí äÄä îÖçéåÖç ÄÑåàçàëíêÄíàÇçéâ êÖîéêåõ

§ 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА

Понятие «административный регламент государственного ор-гана» впервые упоминается в ст. 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос-

1 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 223. 2 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

21

сийской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ), где установлено, что «профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регла-ментом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа». В этой норме законодатель как бы «по умолчанию» пола-гает, что административный регламент государственной органа — понятие уже известное и не требует отдельного самостоятельного установления. Законодателем не даны ответы на ряд вопросов, имеющих существенное влияние на возможность практического применения административных регламентов государственных ор-ганов: каков статус этого акта, каков круг субъектов, обязанных в силу указанного правила иметь административные регламенты данного типа.

Понятие «государственный орган» имеет конституционное ус-тановление (ст. 33) и широко применяется в российском законода-тельстве. Юридическое определение данного понятия содержится в ст. 1 Федерального закона от 02.09.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»1, где установлено, что государ-ственные органы — это 1) органы федеральной государственной власти, 2) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и 3) иные государственные органы, образуемые в соот-ветствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

К органам федеральной государственной власти относятся ор-ганы, установленные в ст. 11 Конституции Российской Федерации: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Данная система органов является постоянно действующей.

К «иным федеральным государственным органам» традицион-но относят Администрацию Президента Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Рос-

1 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

22

сийской Федерации, Центральную избирательную комиссию Рос-сийской Федерации. Они тоже относятся к органам постоянным.

Следовательно, можно допустить, что все федеральные госу-дарственные органы, в которых создаются должности федераль-ной государственной гражданской службы, должны иметь:

1) административные регламенты собственно федеральных государственных органов и 2) должностные регламенты граж-данских служащих федеральных государственных органов.

Государственная гражданская служба РФ является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Правило ст. 47 Закона № 79-ФЗ распространяется и на государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Законы субъектов РФ, регулирующие государственную гражданскую службу субъектов РФ, содержат нормы об административных регламентах, аналогич-ные федеральной норме. Например, ст. 13 Закона Тюменской об-ласти от 28.12.2004 № 327 «О государственной гражданской служ-бе Тюменской области»1 устанавливает, что «профессиональная служебная деятельность государственного гражданского служаще-го Тюменской области осуществляется в соответствии с должност-ным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента го-сударственного органа Тюменской области».

Органы государственной власти субъектов Российской Федера-ции представлены органами законодательной и исполнительной власти, а также иными государственными органами субъектов Рос-сийской Федерации, которые образуются субъектами Российской Федерации самостоятельно.

Следовательно, можно аналогично допустить, что все государ-ственные органы субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется государственная гражданская служба, должны иметь:

1 Тюменские известия. 2004. 29. № 280-281.

23

1) административные регламенты собственно государствен-ных органов субъектов Российской Федерации и 2) должностные регламенты гражданских служащих государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственные органы являются частью государственного аппарата, характеризуются определенной, нормативно установлен-ной для каждого органа компетенцией, наличием властных полно-мочий, юридической обособленностью, определенной хозяйствен-ной и экономической самостоятельностью. Государственные органы принадлежат различным ветвям власти, имеют различный порядок формирования и могут быть постоянными или временными. Система государственных органов Российской Федерации отража-ет структуру государственной власти и построена по иерархиче-скому принципу. Каждый уровень иерархии обладает присущими ему особенностями, что отражается в компетенции соответствую-щих государственных органов. Столь разнообразные субъекты, очевидно, требуют видового разнообразия регламентации их дея-тельности.

Анализ регламентных актов федеральных государственных ор-ганов и государственных органов субъектов Российской Федера-ции, позволил установить следующее. Регламенты собственно за-конодательных (на федеральном и на региональном уровне), судебных органов, органов государственной исполнительной вла-сти (на федеральном и региональном уровне), а также большинство регламентов иных федеральных государственных органов были приняты до вступления в силу Закона № 79-ФЗ и не содержат в своем названии слова «административный». Это, на наш взгляд, не является препятствием отнесения их к понятию «административ-ный регламент государственного органа».

Самыми многочисленными государственными органами явля-ются государственные органы исполнительной власти. Их деятель-ность составляет приблизительно 87% всей государственной дея-тельности, и это прежде всего деятельность государственных гражданских служащих.

24

§ 2. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА

Некоторые авторы, вводят понятие «единого административно-го регламента органа исполнительной власти»1, хотя в Законе № 79-ФЗ о нем не упоминается. При таком подходе все виды адми-нистративных регламентов государственного органа исполнитель-ной власти рассматриваются в качестве его составных частей2.

Для формулирования такого понятия в свое время имелись основания. В проекте закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации»3 предполагалось в исполнительных государственных органах установить административные регламенты: 1) государст-венных функций, 2) взаимодействия органов исполнительной вла-сти, 3) собственно исполнительных органов государственной власти. Кроме того, предлагалось назвать все это «сводным администра-тивным регламентом исполнительного органа государственной власти», в который будут входить и 4) должностные регламенты гражданских служащих. Но данный проект не стал законом.

Понятие «административный регламент федерального органа исполнительной власти» употребляется в п. 1.2 действующего Ти-пового регламента взаимодействия федеральных органов исполни-тельной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 304 (далее — Типовой рег-ламент взаимодействия). В контексте указанного акта понятием «административный регламент федерального органа исполнитель-ной власти» охватываются: 1) регламент собственно федерального органа исполнительной власти, 2) административные регламенты исполнения государственных функций, 3) административные рег-

1 Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных

регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 19. 2 Там же. С. 19. 3 В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справочно-

правовой системы «КонсультантПлюс». 4 СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.

25

ламенты предоставления государственных услуг и 4) должностные регламенты гражданских государственных служащих.

В сравнении с проектом несостоявшегося закона «Об админи-стративных регламентах в исполнительных органах государствен-ной власти Российской Федерации» в анализируемый перечень Ти-пового регламента взаимодействия не вошли административные регламенты взаимодействия, что, на наш взгляд, является его не-достатком.

Профессор А. Ф. Ноздрачев1, комментируя Типовой регламент взаимодействия в анализируемой нами части, полагает, что приве-денные нормативно-правовые положения дают основания для вы-вода о системе административных регламентов органа испол-нительной власти, а не о едином административном регламенте органа исполнительной власти.

Именно этот вывод подтвержден нормотворческой практикой государственных органов исполнительной власти, как на феде-ральном, так и на региональном уровне, что дает нам основания применить данное понятие в настоящем учебном пособии.

Таким образом, каждый центральный федеральный орган исполнительной власти и каждый исполнительный орган государ-ственной власти субъекта Российской Федерации, должен иметь систему административных регламентов, которую образуют: 1) регламент собственно органа исполнительной власти, 2) адми-нистративные регламенты исполнения государственных функций, 3) административные регламенты предоставления государствен-ных услуг, 4) административные регламенты взаимодействия ор-ганов исполнительной власти при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг и 5) должно-стные регламенты государственных гражданских служащих дан-ного органа.

1 Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация административной дея-

тельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и эко-номика. 2011. № 8.

26

§ 3. ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА

АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

При изложении данного вопроса трудно преодолеть весьма су-щественное обстоятельство, предопределяющее его качество. Дело в том, что если в целом по вопросам административного (управ-ленческого) процесса отечественная научная мысль значительно опережает российское законодательство, то в случае с администра-тивными регламентами органов исполнительной власти, наоборот, практика пошла и идет впереди научной теории.

Институт административных регламентов органов власти исполнительной сформировался во многом эмпирически, без долж-ной научной проработки1. Особенно это относится к администра-тивным регламентам исполнительных органов местного само-управления по предоставлению и исполнению муниципальных услуг и функций.

Отдельные научные положения, которые могут служить осно-вой концепции института административных регламентов органов исполнительной власти, изложены разрозненно в немногочислен-ных источниках диссертационного характера и отдельных статьях периодических юридических изданий2.

1Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов

исполнительной власти: вопросы теории / под ред. Ю. Н. Старилова. М.: Nota Bene, 2010. С. 6.

2 Киселева Н. В. Административно-правовое регулирование публич-ных услуг в сфере природопользования: современное состояние и пер-спективы развития: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 181-197; Филатова А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государст-венного контроля (надзора). Саратов, 2009. 280 с.; Мартынов А. В. Про-блемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование. М., 2010. 548 с.; Игна-тюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполни-тельной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 29-34; Брижанин В. В. Административные регламенты органов

27

На сегодняшний день в доктрине административного права об-щепризнанными являются следующие теоретические положения.

Административный регламент органа исполнительной вла-сти представляет собой административный акт, устанавли-вающий административные процедуры. Он содержит процессу-альные (процедурные) административно-правовые нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность дей-ствий органа исполнительной власти по реализации его компетен-ции, полномочий, исполнению законов и вышестоящих в иерархии административных актов. В этом суть административных регла-ментов и их принципиальное отличие от всех других видов адми-нистративных актов.

В административный регламент органа исполнительной власти не могут включаться предписания, имеющие матери-альный характер. Включение подобных предписаний в регламент может привести к изменению или иному искажению компетенции органа исполнительной власти. Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие ис-ключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного (муниципального) управления или пре-доставляет государственные (муниципальные) услуги, а также дру-гие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти, осуществляют свои полномочия.

Административный регламент содержит правовые предпи-сания, которые вместе с предписаниями о компетенции органа исполнительной власти регулируют одни и те же обществен-ные отношения, возникающие в связи с исполнением функций государственного (муниципального) управления или предос-тавлением государственных (муниципальных) услуг. Следова-тельно, содержащиеся в административных регламентах предписа-ния регулируют общественные отношения, правовая регла-ментация которых обусловлена нормативными правовыми актами

государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. 210 с.

28

о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти. Административные регламенты регулируют отношения, возни-кающие в процессе практической правореализационной деятельно-сти органов исполнительной власти.

Если материальные административные акты содержат предпи-сания, устанавливающие компетенцию органов исполнительной власти, то административные регламенты содержат процедурные нормы, на основе которых, органы исполнительной власти и иные субъекты права, в рамках административных процедур, реализуют предоставленные им права и выполняют возложенные на них обя-занности.

В административных регламентах не должно быть новых элементов: понятийного аппарата правового регулирования отношений соответствующей сферы (новых терминов, опреде-лений и т. д.), регулирования порядка введения или устранения административных процедур, регламентации вопросов компе-тенции и иных вопросов материального права. Ошибочной яв-ляется правотворческая практика, связанная с включением в регла-менты такого рода норм из законов и административных актов.

Поскольку административный регламент является офици-альным выражением исключительно административных про-цедур, такой акт не может порождать новые правовые обязан-ности и предоставлять новые права, кроме как в рамках правоотношений, урегулированных законом или административ-ным актом в материальном смысле.

Административным регламентом не могут быть введены какие-либо ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ог-раничений прямо установлена законом, в административном рег-ламенте может содержаться лишь порядок реализации узаконен-ных ограничений.

Основное назначение административных регламентов со-стоит в четком определении «технологий» выполнения органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций и оказания государственных услуг и тем самым ограни-чении произвольного административного усмотрения и уста-

29

новлении законных критериев действий не только органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служа-щих, но и граждан и организаций. Они не касаются сущности государственных (муниципальных) функций или государственных (муниципальных) услуг, не предписывают, что следует, а чего не следует делать, а отвечают только на один вопрос: каким образом и в какой последовательности необходимо осуществлять предписан-ную деятельность. Административные регламенты придают адми-нистративной деятельности упорядоченный демократический, от-крытый характер.

Административные регламенты содержат собственные нормы, регламентирующие административные процедуры (официальный порядок официальных действий органа исполнительной власти) по исполнению функций публичного управления или предоставлению публичных услуг. Элементом их содержания может быть справоч-ная информация, касающаяся организации работы соответствую-щих органов исполнительной власти, она должна быть достаточной для обеих сторон управленческого отношения — это очень важно. Но главным является то, что административные регламенты должны быть единственными нормативными правовыми ак-тами, регулирующими административные процедуры. Поэтому основное требование, предъявляемое к содержанию администра-тивных регламентов, — правильная, исчерпывающая регламента-ция административных процедур и их оптимизация.

Соблюдению требования детальной регламентации действий, образующих административную процедуру, не препятствует дру-гое требование: в административном регламенте не должно быть избыточных административных процедур и избыточных административных действий, которые в таком качестве перерож-даются в административные барьеры.

Административные регламенты, как и все нормативные право-вые акты, должны соответствовать единым критериям качества1.

1 См. подробнее: Тихомирова Ю. А. Юридическое проектирование:

критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. № 2; Чертков А. Н. Качество законов и иных нормативных правовых актов субъектов Россий-ской Федерации как условие их эффективности // Проблемы эффективно-

30

Вместе с тем административные регламенты должны соответст-вовать и своим специальным критериям качества:

законности (обеспечивать полноту, всесторонность и объ-ективность анализа проблем и задач правильного применения за-кона);

открытости (предусматривать все необходимые условия для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц);

гласности (развивать демократические начала в управлении, участие в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан);

доступности (регламентировать предоставление значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг);

эффективности (содержать правила эффективного взаимо-действия с другими государственными органами);

концентрации (экономии сил, средств и служебного време-ни государственных служащих);

обязательности (реализации принципа ответственности ка-ждого органа исполнительной власти, должностного лица за ис-полнение административных процедур)1. К сожалению, приходит-ся констатировать, что изложенные доктринальные положения не образуют целостной концепции института административных рег-ламентов органа исполнительной власти. Частью будущей концеп-ции является и дискуссионный на сегодняшний день вопрос о ви-

сти законодательства в современных условиях: материалы круглого стола, Москва, 21 апр. 2005 г. М., 2005. С. 117-126; Иванюк О. А. Качество зако-на и проблемы юридической техники // Журнал российского права. 2008. № 2.

1 Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация административной дея-тельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и эко-номика. 2011. № 8.

31

дах ла-сти.

процедуры. В н

нности административного регламента и поэтому позволяет отнести его к определенному виду регламентов. Классификации административных регламентов по

административных регламентов органов исполнительной в

§ 4. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Теоретическое значение понятия «административный регла-мент органа исполнительной власти» состоит в следующем: им обозначается особый тип административных актов, предметом ре-гулирования которых являются административные

ем, как родовом понятии, не отражаются особенности админи-стративных регламентов конкретных видов, отличающие их друг от друга, а сохраняется только то, что у них есть общего — пред-мет регулирования — административные процедуры.

Различные виды административных регламентов по родовому предмету объединяются, как было отмечено выше, в систему адми-нистративных регламентов органа исполнительной власти, и это позволяет производить их классификацию по ряду критериев.

В доктрине административного права признается: «наиболее важной является классификация административных регламентов по видам административных процедур»1. А. Ф. Ноздрачев, поддержи-вая данное доктринальное положение, полагает, что «предмет административного регламентирования следует признать единст-венным содержательным критерием дифференциации администра-тивных регламентов. Именно предмет регламентации отражает су-щество, роль, назначение и особе

1 Женетель С. З. Административный процесс и административные

процедуры в условиях административной реформы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 26; Силайчев М. В. Правовая теория и практика административной процедуры: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 15.

32

дру

у праву для классификации адм

ые регламенты являются актами нормативными (хо

гим критериям имеют практическое и познавательное значение, но носят дополнительный характер»1.

В литературе обосновываются различные классификации адми-нистративных регламентов, имеющие познавательное значение и дополнительный характер. К. В. Давыдов классифицирует админи-стративные регламенты по критериям, принятым в научной и учеб-ной литературе по административном

инистративных актов2. В кратком изложении данная классифи-кация выглядит следующим образом:

1. По юридическим свойствам принято различать норматив-ные и индивидуальные административные акты. Все собственно административн

тя некоторыми авторами и высказывается противоположная точка зрения).

2. По степени обобщенности их можно классифицировать на типовые и конкретные административные регламенты.

3. По направленности административных процедур мы можем говорить о внутренних (внутриорганизационных) и внешних (внешнеуправленческих) административных регламентах. В связи с данной классификацией уместно вспомнить, что традиции теории и практики отечественного административного права до недавнего времени связывали форму регламентов исполнительных органов исключительно с внутриорганизационными процедурами. Истори-чески первым среди регламентов исполнительных органов был внутренний регламент Правительства — Совета министров. Вместе с тем сущность реформы процедурного регулирования, как нам представляется, связана с возникновением именно внешнеуправ-ленческих регламентов, то есть административных актов, опреде-ляющих процедуры реализации компетенции исполнительных ор-ганов в отношении организационно не подчиненных им субъектов.

1 Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация административной дея-

тельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и эко-номика. 2011. № 8.

2 Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы теории / под ред. Ю. Н. Старилова. М.: Nota Bene, 2010. С. 43-60.

33

Рождение последних, по нашему мнению, обусловлено самой мо-дернизацией предмета и методов административно-правового ре-гулирования: децентрализацией государственного управления, смещением акцентов с собственно управления на государственное регулирование и контрольно-надзорные функции, наконец, разви-тием в объеме компетенции исполнительных органов не только традиционных властно-принудительных элементов, но и сравни-тельно новой компоненты — предоставления публичных услуг. Сим

мент внут-рен

ативных актов дал

птоматичным представляется и тот факт, что из всех актов, оп-ределяющих правовые основы административных регламентов, хронологически первыми были приняты именно те, что регулиро-вали вопросы оформления внутриорганизационных регламентов.

Типовой регламент взаимодействия, Типовой регланей организации федеральных органов исполнительной власти.

Порядок разработки и утверждения административных регламен-тов исполнения государственных функций (предоставления госу-дарственных услуг) был разработан несколько позднее.

Деление административных регламентов на две указанные группы может показаться в достаточной мере условным. Регламен-ты внутренней организации федеральных исполнительных органов нередко закрепляют внешние процедуры, а внешнеуправленческие регламенты не могут не содержать известную долю внутриоргани-зационных процедур. Но если учитывать степень «представленно-сти» тех или иных процедур, то, с этой точки зрения, различия обо-значенных видов регламентов очевидны. Более того, детальное сопоставление последних как по содержательным, так и по фор-мальным критериям наводит на мысль о том, что таких различий даже больше, чем собственно общих признаков. В самом деле: со-держание, структура, юридические признаки, положение внутрен-них и внешних регламентов в системе администр

еко не одинаковы. Вместе с тем нельзя забывать о том, что обе группы административных регламентов относятся к нормативным административным актам, цель которых заключается в установле-нии строгой системы административных процедур.

4. В зависимости от уровня уполномоченного нормотворческо-го органа исполнительной власти, можно выделить: федеральные,

34

региональные и муниципальные административные регламенты. Административные регламенты, утвержденные федеральными ор-ганами

и

, что совместные правовые акт

ативных актов в доктрине административного пра

менению в той или иной сфере публичного управления в д

исполнительной власти, также можно классифицировать по организационно-правовой форме исполнительных органов (регла-менты, утвержденные федеральными министерствами, федераль-ными службами, федеральными агентствами).

5. По количеству участвующих в утверждении наделенных нормотворческими функциями сполнительных органов можно выделить единоличные и совместные административные регла-менты. Возможность утверждения совместных административных регламентов прямо предусмотрена Порядком разработки и утвер-ждения внешнеуправленческих административных регламентов для случаев, когда в исполнении публичной функции или в предос-тавлении публичной услуги участвуют несколько органов испол-нительной власти. Впрочем, такие административные регламенты составляют в настоящее время абсолютное меньшинство. В общей теории права высказано суждение о том

ы призваны так или иначе выразить большую юридическую си-лу соответствующего нормотворческого решения. Следовательно, совместные административные регламенты должны быть наделены повышенным уровнем обязательности.

6. По характеру закрепляемых и регулируемых полномочий можно выделить административные регламенты исполнения соб-ственных полномочий и административные регламенты испол-нения переданных полномочий. Под делегированием полномо-чий на издание норм

ва понимается именно временное предоставление вышестоя-щим органом нижестоящему органу права утверждать акт, издание которого относится и продолжает относиться к компетенции вы-шестоящего органа.

7. По приоктрине административного права принято выделять админист-

ративные акты, применяемые в экономической, социально-куль-турной и административно-политической сфере публичного управления.

35

Анализ показывает высокую степень соответствия регламент-ной формы административно-политической и социально-культур-ной сферам; административные регламенты в сфере экономики ес-ли и возможны, то в первую очередь в аспекте реализации функций контроля и надзора.

8. По исполнителям административных процедур можно выде-лить административные регламенты деятельности органов ис-пол

х т

мини-стративной реформы в Российской Федерации определяет элек-тронные административные регламенты в качестве администра-тивных нения информационно всех этапах выполнения соответству вий.

и предоставления государственных услуг явл

нительной власти (их территориальных органов и должност-ных лиц и служащих), а также административные регламенты, в исполнении административных процедур которых участвуют иные субъекты права — государственные (муниципальные) органи-зации, и работники и . д.

9. Самостоятельного упоминания заслуживают так называемые электронные административные регламенты. Концепция ад

регламентов, реализуемых посредством приме-коммуникационных технологий на

ющих административных дейст

É·‚‡ 3. ÄÑåàçàëíêÄíàÇçõÖ êÖÉãÄåÖçíõ àëèéãçàíÖãúçéÉé éêÉÄçÄ

åÖëíçéÉé ëÄåéìèêÄÇãÖçàü

§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ФОРМА АДМИНИСТРАТИВНОГО

РЕГЛАМЕНТА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ УСЛУГИ

(ИСПОЛНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ)

Лидерами в административно-правовой регламентации админи-стративных процедур внутренней организации, исполнения госу-дарственных функций

яются федеральные органы исполнительной власти России. Административные регламенты федеральных органов исполни-

36

тельной власти, как было отмечено ранее, образуют целостную систему административных регламентов федерального органа ис-пол

тельных органов местного сам

муниципальных услуг в соответст-вии

нительной власти. Административно-правовая регламентация административных

процедур деятельности исполнительных органов местного само-управления началась намного позже по времени, пока не завершена и не имеет системного характера.

Правовым основанием административных регламентов предос-тавления муниципальных услуг исполни

оуправления является ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государст-венных и муниципальных услуг»1 (далее — Закон № 210-ФЗ), пре-дусмотревшей предоставление

с административным регламентом. Закон № 210-ФЗ определяет административный регламент как

нормативный правовой акт, устанавливающий порядок пре-доставления муниципальной услуги и стандарт предоставле-ния муниципальной услуги.

Первая попытка официального определения понятия «админи-стративный регламент предоставления муниципальной услуги и исполнения муниципальной функции» в административных актах Администрации г. Тюмени (далее — Администрация) была осуще-ствлена не так давно — в 2010 г., в распоряжении Администрации от 02.07.2010 № 777 «О муниципальных услугах (функциях), пре-доставляемых (исполняемых) в городском округе город Тюмень»2, утвердившем Порядок разработки и принятия административных регламентов муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) в муниципальном образовании городской округ город Тюмень (далее — Порядок). В данном Порядке было дано следующее общее определение административного регламента. В целях настоящего Порядка под административным регламентом понимается правовой акт, устанавливающий сроки и последо-

1 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179. 2 Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой сис-

темы «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».

37

вательность административных процедур и административ-ных действий органа Администрации г. Тюмени, муниципаль-ного учреждения, их структурных подразделений, порядок взаимодействия с органами государственной власти Россий-ской Федерации, Тюменской области, органами местного само-упр

ители) при

функции) (п. 1.2).

оставления муниципальной услуги (исполнения воз

ой форме административный регламент — «право-вой

полнения) муниципальных услуг (возложенных фун

циями при

енной

авления, органами Администрации г. Тюмени, учрежде-ниями и организациями, а также порядок взаимодействия с физическими и юридическими лицами (далее — заяв

предоставлении муниципальной услуги (исполнении воз-ложенной

По замыслу разработчиков данного Порядка административный регламент пред

ложенной функции) обладает следующими признаками: 1) по правов акт»; 2) устанавливает сроки и последовательность административ-

ных процедур; 3) устанавливает сроки и последовательность административ-

ных действий; 4) субъектами предоставления (исполнения) муниципальных

услуг (возложенных функций) являются Администрация г. Тюме-ни, муниципальные учреждения, их структурные подразделения;

5) устанавливает порядок взаимодействия указанных субъектов предоставления (ис

кций) с органами государственной власти Российской Федера-ции, Тюменской области, органами местного самоуправления, ор-ганами Администрации г. Тюмени, учреждениями и организа

предоставлении муниципальной услуги (исполнении возло-женной функции);

6) устанавливает порядок взаимодействия с физическими и юридическими лицами (далее — заявители) при предоставлении муниципальной услуги (исполнении возложенной функции).

Анализируемое развернутое определение административного регламента противоречило тому краткому определению, которое дано в Законе № 210-ФЗ, в самой сути — в части примен

38

фор

ации наря-ду

к р

мулы «правовой акт» вместо законодательной формулы «нор-мативный правовой акт». Административный регламент был ли-шен признака нормативности. В отношении остальных признаков определение административного регламента, которое было сфор-мулировано в Порядке, критических замечаний не вызывает.

Еще несколько суждений по поводу нормативности админист-ративного регламента предоставления (исполнения) муниципаль-ной услуги (муниципальной функции). Разработчиков Порядка нельзя упрекнуть в нелогичности. Скорее всего, к административ-ному регламенту была применена формула «правовой акт» в связи с тем, что и сам Порядок не наделялся признаком нормативности в силу того, что был утвержден распоряжением Администрации, ко-торое так же не является нормативным правовым актом. Порядок значился как Приложение I к распоряжению Администр

с другими приложениями. В данном случае логика разработчи-ков распоряжения Администрации может быть такой: Приложение

аспоряжению является составной частью распоряжения, следова-тельно, если распоряжение лишено нормативности, значит, и при-ложения к нему не обладают признаком нормативности.

Анализируемые распоряжение Администрации и Порядок в на-стоящее время не действуют.

Действующим ныне является постановление Администрации г. Тюмени от 21.04.2011 № 19-пк1, утвердившее новый Порядок разработки и утверждения административных регламентов предос-тавления муниципальных услуг (далее — новый порядок). Новый порядок содержит следующее определение. Административный регламент предоставления муниципальной услуги — муници-пальный нормативный правовой акт Администрации г. Тюме-ни, устанавливающий сроки и последовательность админист-ративных процедур и административных действий органа Администрации г. Тюмени, осуществляемых по запросу физи-ческого или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, Тюменской облас-

1 Тюменский курьер. 2011. № 5.

39

ти, муниципальными правовыми актами г. Тюмени полномо-чий, в соответствии с требованиями Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государ-ственных и муниципальных услуг». Административный рег-ламент предоставления муниципальной услуги устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделения-ми

ти и органами местного самоуправления, учрежде-ния

муниципальной услуги наделен следующими при-зна

вой форме административный регламент — «муни-цип

танавливает порядок взаимодействия между структурными под

вителями, иными органами го-суд

органа Администрации г. Тюмени и должностными лицами, взаимодействие с заявителями, иными органами государствен-ной влас

ми и организациями при предоставлении муниципальной услуги.

В процитированном определении административный регламент предоставления

ками: 1) по правоальный нормативный правовой акт»; 2) устанавливает сроки и последовательность административ-

ных процедур; 3) устанавливает сроки и последовательность административ-

ных действий; 4) усразделениями органа Администрации г. Тюмени и должност-

ными лицами, взаимодействие с заяарственной власти и органами местного самоуправления, учре-

ждениями и организациями при предоставлении муниципальной услуги;

5) субъектами предоставления муниципальных услуг являются органы Администрации г. Тюмени.

Данное определение не противоречит законодательному опре-делению анализируемого понятия и в целом и в части формы ад-министративного регламента. Новый порядок, содержащий дефи-нитивные и регулятивные нормы административного права, также выступает в роли «прикрепленного файла» — Приложения к по-становлению Администрации (как впрочем, и все Административ-ные регламенты о предоставлении конкретных муниципальных услуг и исполнении конкретных муниципальных функций). Но так

40

как постановление является нормативным правовым актом, то и новый Порядок, а вместе с ним и административный регламент, определение которого содержится в новом Порядке, наделяются признаком нормативности. Слабость такой конструкции заключа-ется в том, что административный регламент как муниципальный нормативный правовой акт формально не является самостоятель-ным (он — Приложение к постановлению Администрации наряду с другими приложениями, в нормативности которых можно усом-ниться), не является нормативно самодостаточным. Не админист-рат

юридическую силу и качество нормативности. с

зрабатываются и утверждаются в со-отв

ивный регламент, в котором содержатся процессуальные нормы административного права, наделяет постановление Администрации нормативностью, а постановление, содержащее властное решение об утверждении Административного регламента, наоборот, прида-ет регламенту

В науке административного права данная парадоксальная и-туация сегодня объясняется «двойной формой административного акта», которая до сих пор не преодолена, не разрешена ни в рос-сийской юридической науке, ни в законодательстве Российской Федерации1.

Пунктом 4 постановления Администрации г. Тюмени от 21.04.2011 № 19-пк установлено, что административные регламен-ты исполнения муниципальных функций при осуществлении муниципального контроля ра

етствии с Правилами разработки и утверждения администра-тивных регламентов исполнения муниципальных функций при осуществлении муниципального контроля, утвержденными поста-новлением Правительства Тюменской области от 30.01.2012 № 31-п2 (далее — Правила).

В соответствии с Правилами регламентом является муници-пальный нормативный правовой акт органа местного само-управления, устанавливающий сроки и последовательность

1 См. подробнее о двойной форме административных актов и способах

ее преодоления: Давыдов К. В. Административные регламенты федераль-ных органов исполнительной власти Российской Федерации / под ред. Ю. Н. Старилова. М.: Nota Bene, 2010. С 67-76.

2 Тюменская область сегодня. 2012. № 21.

41