ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО...

Центр проблемного анализаи государственно-управленческого проектирования

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО

ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Материалы постоянно действующего

научного семинара

Выпуск № 1 (6)

Москва

Научный эксперт

2007

Научный руководитель семинара:

В.И. Якунин, кандидат политических наук

Соруководители семинара:

А.И. Соловьев, доктор политических наук, профессорС.С. Сулакшин, доктор физико-математических наук, доктор политических наук, профессор

Проблемы современного государственного уп-

равления в России. Материалы научного семинара./ Под ред. В.И. Якунина; Центр проблемного анализа и государственно-управленческо го проектирования. Выпуск № 1 (6). М.: Научный эксперт, 2007. — 104 с.

Наш адрес:107078, Россия, г. Москва,

ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5Тел./факс: (495) 981-57-03,

981-57-04, 981-57-09E-mail: [email protected]

Internet: www.rusrand.ru

© Центр проблемного анализа и государственно-управленческогопроектирования, 2007

© Научный эксперт, 2007

3

Оглавление

Тема семинара:«Государственное управление в постсоветской

России: цели, ценности и результаты»

ДокладЛ.В.Сморгунов. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА

В РОССИИ: АВТОНОМИЯ ГОСУДАРСТВА И ЕГО СПОСОБНОСТЬ К УПРАВЛЕНИЮ .......................5

Государственное управление в 1990-е гг. .............. 6

Потребность в административной реформеи невозможность ее проведения в 1990-е гг. ........ 14

Смысл административной реформы2003–2008 гг. ................................................. 16

Административная реформа: концептуальныйплюрализм и критика «холизма»государственной деятельности .......................... 18

«Корпоративное государство» и холостойрезультат административной реформы ............... 25

«Функциональное государство»и переосмысление бюрократии .......................... 27

Концепция «governance» и проблемыгосударственного управления ........................... 28

Литература .................................................... 31

Вопросы к докладчику и ответы ............................33

Выступления

С.П. Перегудов. Многовекторность партнерскихотношений с государством .................................44

С.С. Сулакшин. Что-то изменилось, но что-то и нет .....47

Н.М. Казанцев. Государственная властьв интересах нации ............................................53

В.И. Якунин. Живая реальность и упрощенныепредставления о ней .........................................61

В.Э. Бандасарян. Автономия государствакак глобализационный вызов ............................63

В.С. Комаровский. Нужно определить целии стратегию .....................................................67

В.Н. Лексин. Смысл и механизмы модернизацииисполнительной власти .....................................68

1. Общественная значимость и качество исполни-тельной власти ............................................... 69

2. Намечаемые административныепреобразования и их ожидаемое воздействиена качество власти .......................................... 74

3. Административная реформа в контекстедругих реформ. Предварительные прогнозныеоценки........................................................... 77

Л.Н. Тимофеева. Бюрократам возвратилигосударство, но им этого мало ............................79

А.В. Клименко. Нужен ли механизм выявлениялучшего опыта .................................................84

В.А. Гамза. Гражданское государство:организационные аспекты .................................85

А.И. Соловьев. Наращивать ресурсыгражданского общества .....................................88

В.А. Персианов. Все ли могут короли? ......................92

Заключительное слово докладчика ........................97

Тематика научного семинара (2007 г.) ...................99

Список постоянных участников семинара ............ 100

5

Тема семинара:

«Государственное управление

в постсоветской России: цели, ценности

и результаты»

Доклад

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ:

АВТОНОМИЯ ГОСУДАРСТВА И ЕГО СПОСОБНОСТЬ

К УПРАВЛЕНИЮ

Л.В. Сморгунов, доктор философских наук

Система государственного управления в современной России формировалась в процессе эволюционного перехо-да от советского типа к постсоветскому в 1990-е гг. На этот процесс оказал влияние ряд факторов, связанных с разру-шением Советского Союза (декоммунизация и десоветиза-ция управления, формирование основ правового государс-тва), приватизацией и формированием рыночных отношений (изменение структуры и состава функций го-сударственного управления, определение пределов его интервенции в экономическую область), становлением федеративных отношений (два уровня системы государст-венного управления). Немаловажное значение имело так же то обстоятельство, что процесс становления нового го-сударственного управления в России осуществлялся с разной степенью интенсивности в рамках третьей волны демократизации, созданием политических партий, кон-куренцией и выборами. Можно сказать, что вплоть до 2003 г. этот процесс происходил скорее стихийно, без ка-кой-либо серьезной предварительной проработки страте-гии и планов, хотя попытки спланировать это процесс

6

Выпуск № 1 (6) Доклад

были (например, деятельность «Роскадров» в 1991–1994 гг.). Вместе с тем, сформированная система госу-дарственного управления в целом отражала особенности периода становления нового государства, рыночных отно-шений и процесса перераспределения собственности. Можно сказать, что основной характеристикой этой сис-темы выступала слабая институциональная автономия в условиях острого конфликта интересов, связанных с пе-рераспределением собственности и борьбой за позицион-ную власть в государстве. Этим в целом определялась и невозможность проведения широкой административной реформы, хотя стремление к ней было проявлено, особен-но во второй половине девяностых годов. Современная ад-министративная реформа (2003–2005, 2006–2008 гг.) проходит в иных условиях. Здесь можно наблюдать со-единение институциональной самостоятельности госу-дарственной власти с ее административной способностью и ориентацией на публичные интересы. Вместе с тем, воз-никает ряд проблем, касающихся сочетания принципов административной реформы и тенденции развития госу-дарства и политической системы в целом.

Государственное управление в 1990-е гг.

Когда в 1997 г. году возник вопрос о реформировании государственной службы, то к этому времени основные институты и параметры системы государственного управ-ления другого типа, чем советский, были сформированы. Во-первых, Конституция 1993 г. определила ряд консти-туционных основ данной системы на федеративном уров-не и на уровне субъектов Федерации. Во-вторых, Феде-ральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской федерации» закре-пил ряд основополагающих принципов организации и де-ятельности государственных чиновников. В-третьих, Фе-

7

Л.В. Сморгунов. Административная реформа в России…

деральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской федерации» дополнил публичное управление му-ниципальным уровнем и определил основы его взаимо-действия с государством. В-четвертых, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Прави-тельстве Российской Федерации» закрепил правовые ос-новы структуры и деятельности высшего органа исполни-тельной власти в России. Эти и другие нормативно-правовые документы зафиксировали происшедшие изменения в сис-теме государственного управления и установили юриди-ческие основы ее деятельности. Вместе с тем, хотя право-вая основа и создавала некоторые условия для эффективного и действенного функционирования системы государственного управления, тем не менее, она не могла, да и не должна была разрешить все проблемы, которые возникали в этой сфере государственной деятельности. К тому же само право часто отставало от потребностей раз-вития административно-политической системы. В ре-зультате сложения различных условий и факторов объек-тивного и субъективного порядка возникли следующие основные черты и характеристики системы государствен-ного управления в России 1990-х гг.: «приватизированное государство», режим суперпрезидентства, региональные политико-экономические кланы и корпоративизация чи-новничьего аппарата.

«Приватизированное государство». Особенность раз-вития государства в России 1990-х гг. заключается в том, что в результате идеологии «ограниченного государства», практики конфликтной борьбы за власть частных интере-сов государство теряло свою субъектность, как выразите-ля и представителя публичных интересов. Вместо этого оно было захвачено идеологией, психологией и полити-кой частных собственников. Это означало, что публичная кооперация и долговременное взаимодействие, базирую-

8


щиеся на взаимности и доверии, теряли свое значение как условие достижения публичного блага. Наоборот, госу-дарство, приватизированное частными интересами, созда-вало благоприятные условия для занятия так называемой «позиционной власти», дающей преимущество в опреде-лении правил и сроков действия, а значит и возможностей получить в конце концов весь выигрыш.

Приватизированное государство возникает в услови-ях институциональной слабости государственной власти, снижения ее способности к управлению при распределе-нии собственности и установлению прав на собственность. При этом оно подпадает под зависимость частных, узко понятых и местнических интересов, теряет перспективу и ослабляет общественную самоорганизацию, препятствуя сильным коллективным действиям. В 1990-е годы в пери-од первой и второй волны приватизации российское госу-дарство оказалось слабым, а его институциональная авто-номия в конце концов была подорвана связями с крупным финансовым бизнесом («семибанкирщина»). Следует со-гласиться также с тем, что «негативные последствия чрез-мерно высокого влияния корпоративных структур на го-сударство усиливает тот факт, что “приватизированными” в 1990-е гг. оказались не только институты государства, но и важнейшие институты гражданского общества: СМИ, политические партии и т. д. В 1990-е гг. чрезвычайно вы-сокой была степень влияния ведущих корпоративных структур в российском парламенте — институте, являю-щемся ключевым механизмом, связывающим общество и власть» (Гаман-Голутвина, 2006, с. 332–333). Квазиавто-номной государственной силой выступила президентская власть, отчасти как реакция на слабость государства, от-части как неотъемлемый элемент конфликта государст-венной автономии с приватизированным государством.

Режим суперпрезидентства. Хотя Президент РФ по Конституции не относится ни к одной ветви власти, его уп-

9


равленческие функции достаточно широки. Если исходить из правовой теории форм государственного правления, то Россия квалифицируется как полупрезидентская (смеша-ная) республика, в которой правительство ответственно и перед президентом и перед парламентом. Российская Конституция 1993 г. ограничила влияние парламента (его нижней палаты — Государственной думы) на формирова-ние правительства: его согласием на утверждение главы кабинета и правом рассматривать вопрос о доверии прави-тельству. Право определять систему органов исполнитель-ной власти, назначать и смещать членов правительства является прерогативой Президента. С согласия Совета Фе-дерации Президент имеет право назначать членов Верхов-ного, Конституционного и Высшего арбитражного судов, с согласия Государственной Думы — главу Центробанка. Важным правом президента является издание таких нор-мативно-правовых актов, как указы по любому предмету, если они не противоречат действующему законодательству. Последнее право Президента в условиях отсутствия мно-гих законов в переходный период расширяло политико-административные возможности главы государства. Все это привело к концентрации политико-административ-ной власти в руках Президента РФ.

Если концентрация политико-административной влас-ти все же опиралась в той или иной мере на конституцион-ные нормы, то ряд политических процессов середины 1990-х гг. привел к тому, что реальная власть в государст-ве все более и более отдалялась от сферы конституцион-ных институтов и сферы права. Ослабление экономичес-ких позиций государства (приватизация) и стремление новых крупных собственников непосредственно влиять на все стороны жизнедеятельности государственной влас-ти привело к формированию так называемого «олигархи-ческого правления» и его тесной связи с некоторыми инс-титутами государства, прежде всего президентством.

10


Возникла такая система политического управления, ко-торая получила наименование «семья». Неформальные отношения стали более характерны и для системы поли-тико-административных отношений между руководством субъектов федерации и центральной властью, а также на уровне органов государственной власти субъектов федера-ции, т. н., кланы. Отсюда следует вторая важная характе-ристика суперпрезидентства — приоритет неформаль-ных правил над формальными и развитие в политико-административной системе патрон-клиент-ских отношений.

Государственное управление в 1990-е гг. в связи с кон-центрацией власти в руках президента в институциональ-ном плане стало характеризоваться усилением тенденции к дублированию государственных органов и переплетению политико-административных функций. «Институцио-нальный избыток» государственного управления также относится к признакам суперпрезидентства. Наиболее от-четливо это выразилось в формировании такой структуры, как Администрация Президента. Многими аналитиками отмечалось, что этот президентский аппарат, созданный по идее для обеспечения деятельности Президента, стал превращаться в самостоятельную структуру, выполняю-щую политико-административные функции и дублирую-щую конституционные органы государственной власти, особенно правительство. В 1996 г. Указом Президента было утверждено Положение об Администрации Прези-дента, в котором она относилась к государственным орга-нам, выполняющим ряд функций, выходящих за рамки конституционных норм. По этому поводу Государствен-ная Дума обратилась в Конституционный Суд с запросом о конституционности данного указа. Хотя впоследствии в само положение были внесены изменения, позволив-шие Конституционному суду в мае 1997 г. принять опре-деление о прекращении производства по делу о проверке

11


конституционности соответствующего указа Президента, тем не менее, в политическом смысле оставалось много вопросов относительно прерогатив этого государственного органа. В целом институциональный избыток государс-твенного управления стали связывать не только с ролью президентских структур, но и с развитием всей системы го-сударственного управления, что приводило к росту управ-ленческого персонала, появлению избыточных функций и структур. Уже в конце 1990-х гг. отмечалось, что неоп-ределенность функций некоторых управленческих орга-нов, их дублирование создает сложность и увеличивает неопределенность процесса государственного управления и принятия управленческих решений, а, следовательно, делает эту систему непрозрачной и создает трудности для оценки ответственности за принятые решения.

И наконец, сложившаяся система суперпрезидент ства снижала роль правительства как самостоятельного ор-гана исполнительной власти в стране, особенно в части производства политики и принятия политических реше-ний. Фактически правительство становилось «техни-ческим» органом по реализации политических заданий президента. Таким образом, нарушался принцип разделе-ния властей, предполагавший самостоятельность испол-нительных органов федеральной государственной власти в вопросах формирования и реализации политики в соот-ветствии с полномочиями и уровнем компетенции. Сла-бое правительство нарушало баланс властей и создавало сложности в государственном управлении публичными делами. Гипертрофированная ответственность правитель-ства перед президентом снижала его потенциал и иннова-ционные возможности.

Региональные политико-экономические кланы. «Па-рад суверенитетов» начала 1990-х гг., а затем формиро-вание ассиметричной федерации в результате политики заключения двухсторонних договоров о распределении

12


полномочий между органами государственной власти фе-дерации и субъектов федерации в середине девяностых, привели к тому, что местные политические элиты получи-ли значительную самостоятельную власть, закрепившись в тоже время на уровне Совета Федерации. Взаимная кон-вертация власти и капиталов на региональном уровне, обусловленная в определенной степени характером при-ватизации государственной собственности, непрозрач-ностью финансовых потоков, недостатками налогового законодательства, экономическими региональными пре-ференциями и др., привела к формированию на уровне ре-гионов политических кланов. Как свидетельствует один из известных исследователей региональных элит А.В. Поне-делков, в Нижегородской и Ростовской областях в 1993–1997 гг. произошла так называемая «административная стабилизация», «когда из аморфного окружения губерна-торов выделяется группа “преданных сторонников”, про-фессионально образованных (в сфере экономики, бизнеса, банковского дела) и готовых следовать его политической воле» (Понеделков, 2005, с. 223). Политические кланы в республиках обрастают национально-племенными от-ношениями, а вместе с собственниками превращаются в консолидированные политико-экономические властные группы, сцепленные взаимными интересами и нефор-мальными нормами отношений, часто не только снижаю-щие роль нормативно-правовой регуляции, но и доходя-щие до прямого их искажения.

Корпоративизация государственной службы. Прива-тизированному государству и режиму суперпрезидентс-тва в целом соответствовала и государственная служба. Во-первых, чиновничество в целом строилось на основе преемственности с советской номенклатурой (по некото-рым подсчетам в 1995 г. в правительственных структурах выходцев из старой советской номенклатуры было 75%, а в бизнесе — 61% (Крыштановская, 1996)). Если первона-

13


чально некоторым казалось, что это было положительным знаком рационализации советской бюрократии, которая теперь готова также рационально служить новому демок-ратическому строю, то впоследствии выявилась иная кар-тина. «Степень преемственности чиновников в аппарате достигала в этот период времени 60–70% (а в некоторых ведомствах — и более), — пишут авторы одной из работ о реформе госслужбы в России. Основная часть прежнего со-става, формировавшегося по номенклатурному принципу, сохранила свои позиции. Таким образом, практические меры по исходным кардинальным реформам новой России, прежде всего в сфере экономики, довелось осуществлять тем людям, которые всю свою профессиональную жизнь ра-ботали в принципиально иной — антирыночной, админис-тративно-командной — системе отношений» (Реформа…, 2006, с. 28). Часть чиновничества использовала свои пози-ционные преимущества во власти для получения преиму-ществ при осуществлении политики приватизации. Свою долю выгод чиновники получали в результате проевшей всю систему управления коррупции. Во-вторых, несмот-ря на попытки урегулирования государственной службы в 1995 г. и приведения ее в соответствие с принципами пра-вового социального государства, она оставалась подчинен-ной корпоративному служению «государю», а не обществу. Это было отмечено в послании президента РФ Б.Н. Ельци-на Федеральному Собранию в 1997 г. Замкнутая, кастовая государственная служба создавала условия для круговой поруки и снижению ответственности за принятые реше-ния. В-третьих, на систему государственной службы рас-пространилась тенденция ставить неформальные нормы взаимоотношений выше формальных, т. е. выше закона и права в целом. Многие эксперты и исследователи того вре-мени говорили о том, что наша бюрократия скорее харак-теризуется недостатком бюрократизации (т. е. четкому следованию предписаний правовых норм), чем ее избыт-

14


ком. То, как широко распространились эти отношения в системе государственного управления, свидетельствуют данные социологического опроса государственных служа-щих, приведенные в книге М.Н. Афанасьева (Афанасьев, 1997, с. 225–226, 228–230): среди респондентов 90% от-ветили, что они регулярно отклоняются от официальных стандартов и правил в ходе своей деятельности, а 25% ответили, что эти правила являются несущественными. 60% респондентов верили, что невозможно работать по правилам, т. к. последние несогласованы и противоречат реальным условиям. Продвижение по службе, отвечали они, в значительной мере определяется личными отноше-ниями и патронажем, а также поддержкой вышестоящего начальства и бизнеса1.

В 1990-е гг. по мере развития системы стали прояв-ляться и другие недостатки государственной службы: тенденция старения, падения престижа, диспропорцио-нальность между федеральной и региональной госслуж-бой, несоотвествие квалификации и др. (Государственная политика… 2007, с. 80–81,423–426).

Потребность в административной реформе

и невозможность ее проведения в 1990-е гг.

Известно, что идеи реформы в системе государственно-го управления существовали постоянно и выражались с разной степенью отчетливости в разные периоды 1990-х гг. «Роскадры», созданные в 1991 г. и просуществовавшие до

1 Следует, однако подчеркнуть, что корпоративизация государствен-ной службы, выразившаяся в ее закрытости и подчинении неформаль-ным нормам, парадоксально, но выполняла зачастую и позитивную функцию защиты государственной службы от проникновения в нее не-желательных элементов из криминальной среды или из одиозных фи-нансово-промышленных бизнес-групп. На это указывает, в частности, исследование региональных элит, проведенное проф. А.Е. Чириковой (см.: Понеделков, 2005, с. 229).

15


1994 г., ставили постоянно вопрос о реформе государст-венной службы. Этой государственной структуре удалось сформировать некоторые общие основания новой системы государственной службы, что выразилось в принятии за-кона 1995 г. и создании системы подготовки государствен-ных служащих через академии государственной службы. Попытка инициировать реформы в более широком ключе предпринимались в 1997 г. и 1998 г. Однако, все они были неудачными. Потребность в реформе административного аппарата государства и в целом всей системы государствен-ного управления отражала тенденцию недовольства части экономических и политических субъектов деятельностью государства. Хотя расходы на государственное управление в новых рыночных условиях относятся к издержкам (хотя и не столь однозначно), тем не менее, без этих издержек развитие социально-экономических и политических про-цессов было бы затруднено, если не остановлено. Тот или иной тип системы управления, следовательно, можно счи-тать результатом экономии издержек на управлении теми силами, которые этот тип устанавливают и поддерживают. С этой точки зрения нужен детальный анализ ситуации 1990-х гг. для России, но общий вывод можно сделать, ос-новываясь на экономических и политических процессах этого периода, уже частично квалифицированных в пре-дыдущей части текста. Общей объясняющей переменной формирования системы приватизированного государства является особенность капитала, занявшего господствую-щее положение в новой приватизированной экономике в России. Исследователи проводят различие между типами капитала и их влиянием на государственные институты (см.: Frieden, 1991; Gaddy, Ickes, 1998). Финансовый ка-питал и промышленный капитал по-разному выстраивают свои отношения с государством, а их господство предпола-гает различный характер государственных институтов. Отсюда «виртуальная экономика», в которой доминирую-

16


щие позиции занимает финансовый капитал, являющий-ся по природе мобильным и неограниченным, сопряжена со слабыми государственными институтами и не создает устойчивого стремления оплачивать их существование. Сокращение издержек на оплату госинститутов выража-ется часто в проникновении в сами структуры власти, их приватизацию финансовым капиталом. Мобильный фи-нансовый капитал не ориентирован на долговременное сотрудничество с правительством и на долговременные политические планы, он склонен к глобальным, а не наци-ональным интересам. «Реальная экономика», основу ко-торой составляет промышленный капитал, являющийся по природе стабильным и более ориентированным на на-циональное государство, сопряжена с сильными государс-твенными институтами и готова оплачивать их. Промыш-ленный капитал имеет сильное стремление к стабильным отношениям с правительством и ориентирован на долго-временные интересы. Его цель — иметь правовое, а не ад-министративное государство.

Россия 1990-х гг. характеризовалась «виртуальной экономикой», что ограничивало формирование устой-чивых государственных институтов и не способствовало проведению административной реформы, направленной на создание современной системы государственного уп-равления и государственной службы. Финансовый кризис 1998 г. был не только кризисом виртуальной экономики, но и сигналом к преобразованию системы государственно-го управления (Мау, 1998). Переход к реальной экономи-ке в конце 1990-х и в начале нынешнего столетия стиму-лировал и политико-административную реформу.

Смысл административной реформы 2003–2008 гг.

Для государства и тех политических элит, которые в меньшей степени были связаны с финансовым капита-

17


лом, задача политико-административного преобразова-ния России фактически сводилась к трем составляющим:

1) усиление политико-административной автономии государства, его независимость от частных социе-тальных интересов, будь-то интересы корпораций, отдельных экономических групп, или региональных политико-экономических кланов; автономия госу-дарства позволяла самостоятельно формулировать государственно-публичную политику;

2) повышение уровня политико-административных спо-собностей государства осуществлять цели государст-венной политики, выполнять свои регулирующие функции по отношению к национальной экономике и обществу; способности государства позволяли осу-ществлять цели более эффективно и качественно;

3) придание развитию экономики, общественным про-цессам и жизнедеятельности самого государства ори-ентации на интересы народа, на обеспечение прав и свобод личности.

Эти основные составляющие политико-админист-ративных преобразований в первый и второй срок пре-зидентства В.В. Путина взаимосвязаны и имеют много точек пересечения. Ясно, что «диктатура закона», «рав-ноудаленность олигархов от власти», система «навязан-ного консенсуса», «вертикаль власти», введение системы федеральных округов и изменение порядка формирова-ния такого института, как высшее должностное лицо в субъектах федерации (вместе с новым порядком форми-рования Совета Федерации) и др., — все это относилось к осуществлению первой задачи — усилению автономии государственной власти. В определенной мере реализа-ции этой цели способствовал режим суперпрезидентства, сформированный в предыдущую политическую эпоху, хотя в ходе политической трансформации этот режим сам подвергся изменению. Можно сказать, что основной тен-

18


денцией здесь выступила рационализация президентской власти, понимая под этим и правовую определенность, и рациональную мотивацию на кооперацию, и функцио-нальный технократизм. Ориентация на интересы народа выразилась наиболее очевидно в целях формирования «национально ориентированного бизнеса», в политике национальных проектов и программ. Что касается адми-

нистративной реформы (2003–2005, 2006–2008 гг.), то ее задача в целом сводилась к добавлению способностей государства к государственной автономии с целью повы-шения влияния публичных интересов на государствен-ную политику и ее реализацию.

Хотя суть административной реформы связана с про-блемой способностей государства к управлению, тем не менее, самого термина «способности государства» в доку-ментах нет. Анализ целей и задач административной ре-формы показывает, что концептуальная основа реформ не характеризуется единством, а представляет собой объеди-нение принципов бюрократии, экономической эффектив-ности и сетевой кооперации при доминировании струк-турно-функционального подхода.

Административная реформа: концептуальный

плюрализм и критика «холизма» государственной

деятельности

Известно, что в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» от 23 июня 2003 г. в качестве основных приоритетных направлений административной реформы определялись следующие:

ограничение вмешательства государства в экономи-ческую деятельность субъектов предпринимательс-тва, в том числе прекращение избыточного государст-венного регулирования;

•

19


исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, над-зора и контроля, управления государственным иму-ществом и предоставления государственными орга-низациями услуг гражданам и юридическим лицам;завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов ис-полнительной власти.

В свою очередь программа реформы государственной службы, введенная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г., была направлена на повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оп-тимизацию затрат на государственных служащих и раз-витие ресурсного обеспечения государственной службы.

Реформа решала следующие задачи:создание условий для оптимального организацион-но-правового обеспечения государственной службы;определение обязанностей, полномочий и мер от-ветственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;внедрение новых методов планирования, финан-сирования, стимулирования и оценки деятельнос-ти государственных служащих, рациональное ис-пользование ресурсов в системе государственной службы;обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укреп-ления государства;

•

•

•

•

−

−

−

−

20


применение эффективных методов подбора квали-фицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности госу-дарственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;реализация программ подготовки кадров для госу-дарственной службы и профессионального развития государственных служащих;внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессио-нальной этики государственных служащих;создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования го-сударственной службы и исполнения государствен-ными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;обеспечение развития системы управления государст-венной службой.

Следует отметить, что формирование основных целей и задач реформы государственной службы предшествова-ло административной реформе органов исполнительной власти и бюджетной реформе, ориентированной на пере-ход к методу финансирования деятельности по резуль-татам. Поэтому в дальнейшем, особенно на втором этапе (2006–2008 гг.) сюда был включен ряд задач, которые связаны с процессом стимулирования административной деятельности на основе конкуренции, оценки качества и результативности деятельности, повышения профессио-нальной квалификации.

Концепция второго этапа административной реформы (2006–2008 гг.) принципиально не меняет ее общей на-правленности, но включает несколько значимых допол-нительных компонентов — управление по результатам, стандартизация государственных услуг и административ-

−

−

−

−

−

21


ные регламенты, антикоррупционные меры, эффектив-ность взаимодействия органов исполнительной власти и общества, модернизация системы информационного обес-печения исполнительной власти. Второй этап реформы ориентирован на проведение ее в субъектах Российской Федерации.

Конечно, оценивая в целом административную рефор-му, следует сказать, что она является сочетанием элемен-тов трех административных идеологий. В ней есть, несом-ненно, то, что относится к идее рациональной бюрократии, т. е. формированию структур управления и чиновничес-тва, подчиненных рациональному функционированию на основе права и регламентов. Это направление являет-ся, пожалуй, решающим в борьбе против неформальных норм в административной деятельности, стремлении к ее большей организованности и упорядоченности, усилении подотчетности и контроля, единства государственного управления. Второе направление стимулировано новым государственным менеджментом, идеология которого базируется на признании возможности использования механизмов бизнес-менеджмента в публичном управ-лении (см. подробнее: «Государственная политика…», 2007, с. 355–358). В данном случае российская реформа использует лишь некоторые элементы, такие как оценка деятельности по результатам, бюджетирование с учетом задач, ориентация на потребителя государственных ус-луг, элементы конкуренции при выборе поставщика го-сударственных услуг, конкурсная система найма на госу-дарственную службу. Третье направление включает идеи демократического управления (democratic governance), которые в общей форме представлены принципом откры-тости государственного управления и его ответственности перед гражданским обществом.

В принципе, российская административная реформа в отношении сочетания различных методологических моде-

22


лей публичного управления — бюрократической органи-зации, экономического неоинституционализма и теории сетевого управления — не отличается от общей направ-ленности административного реформирования в других странах после кризиса универсалистской модели ново-го государственного менеджмента (Dunleavy, Margetts, Bastow, Tinkler, 2005). В Соединенных Штатах сегодня заговорили о недостатках как минималисткого подхода к государству (неоконсерватизм), так и позитивистского (новый государственный менеджмент). Речь здесь идет скорее о прагматическом подходе, ориентированном на политические цели — преодолеть разрыв в способности государства управлять в новых условиях внутренней и международной политики. Такое государство здесь назы-вают неоадминистративным, которое включает в себя мно-гие составляющие организации, деятельности, культуры и намерений, почерпнутые из различных теоретических конструктов (Durant, 2000). Йохан Олсен — известный норвежский исследователь проблем публичного управле-ния и один из пионеров неоинституционализма — так же фиксирует многообразие внутри национальных админис-тративных реформ и говорит о необходимости обновлен-ного подхода к теории бюрократии в условиях сочетания бюрократической организации, эффективного управле-ния и сетевого демократического участия: «Бюрокра-тическая, рыночная и сетевая организации обычно рас-сматриваются в качестве альтернативных, основанных, соответственно, на иерархической власти, конкуренции и кооперации. С аналитической точки зрения, они явля-ются различными механизмами достижения рациональ-ности, подотчетности и контроля, мобилизации ресурсов и согласия, организации обратной связи с обществом. В современных плюралистических обществах с разнооб-разными критериями успеха и различным пониманием причин невероятно, чтобы публичное управление органи-

23


зовывалось на основе одного принципа. Администрация, которая одновременно должна справляться с противоре-чивыми требованиями и стандартами, балансировать сис-тему координации и легитимизировать организационно и технологически разнообразие, вероятно, требует большей сложности, чем это может обеспечить единственный при-нцип» (Olsen, 2005, p. 16).

Данный плюрализм концептуальных установок, отно-сящихся к административной реформе в России (и не толь-ко здесь), свидетельствует о более сложных представлениях о современном государстве, чем это заложено в «холист-ском» подходе к государственному управлению. Зачастую критика современного российского государства, пред-ставленная в концепциях «корпоративного государства», «бюрократическо-экономических кланов», «авторитарно-бюрократического государства» и др., хотя и опирается на некоторые оценки реальных процессов и механизмов политико-административного управления, однако не учи-тывает дифференциацию функций, задач и систем госу-дарственного управления в настоящее время. «Единство власти», «единство управления» отнюдь не означают од-ного режима государственного управления применитель-но к различным его функциональным сферам. Отсюда, с точки зрения теории государственного управления одно и то же государство применяет к различным сферам своего управления различные способы и методы планирования, координации, контроля. Чиновничество в этом отношении не едино, и в одном органе государственного управления часто сосредоточены различные виды управленческой де-ятельности.

Общая недифференцированность административной реформы по родам функций и задач создавала и созда-ет некоторые существенные проблемы. В целом можно выстроить некоторую традиционную для структурно-функционального подхода цепочку факторов и условий

24


административной организации, которая так или иначе выражена в построении административной реформы: об-щество — политические цели — административные фун-кции — административная структура — государственная служба — услуги — общество. Проблема функций нахо-дится в центре административной реформы. Известно, что в рамках работы Правительственной комиссии по прове-дению административной реформы проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дуб-лирующими — 263, требующими изменения — 868 функ-ций. На втором этапе регулирование функций остается важнейшей задачей реформы. Исходя из функций стро-ится система и структура органов исполнительной влас-ти на уровне федерации и субъектов федерации. Реформа государственной службы также подчинена эффективной реализации государственных функций. Функциональ-ный подход является понятным, а административные функции достаточно хорошо поддаются регламентации. Но, по сути, российская административная реформа в от-ношении функций и их реализации содержит три рефор-мы1 (с разной степенью проработанности): реформу госу-дарственного администрирования, реформу управления государственной собственностью и реформу управления предоставлением государственных услуг. Фактически ос-талась вне рамок административной реформы проблема государственного корпоративного управления.

Если иметь в виду эти три реформы, то тогда становится понятным акцент на административном государстве, в центре которого лежат идеи правового государства и раци-

1 Функциональные обзоры, проводимые в связи с административной реформой, классифицировали функции по пяти основным направле-ниям: стратегические; координация; надзор и контроль; услуги, фи-нансово-организационное обеспечение; регулирование. Этот подход не учитывает специфику видов управленческой деятельности государс-твенных органов.

25


ональной бюрократии, государстве-собственнике, опреде-ляемом экономическим подходом к управлению собствен-ностью (имуществом), принципом оценки управленческой деятельности по результатам, рациональным использова-нием бюджетных средств, и государстве публичных ус-луг, где установки на качество и эффективность являются решающими. Все это естественно перемешано и находится в тесном взаимодействии, но не видеть различия режимов управления, связанных с различием видов деятельнос-ти, нельзя. Этот подход к государственному управлению с функционалистских позиций требует дополнения, т. к. административная реформа в том аспекте, о котором го-ворилось выше (повышение способности государства осу-ществлять управление), может быть успешно реализована (т. е. в интересах общества), если действительно достигну-та автономия государства по отношению ко всяким част-ным интересам.

«Корпоративное государство» и холостой результат

административной реформы

Критика современного российского государства как корпоративного, в котором объединяются интересы бю-рократии и крупного бизнеса (теперь уже промышленно-го), довольно популярна. «Корпоративизм» здесь пони-мается как захват государственной политики интересами корпораций, с которыми в прямом или непрямом сговоре находится бюрократия. Одни критики указывают на все-объемлющий характер данной системы, другие говорят о сложившейся подсистеме, которая доминирует, но фа-тально не предопределяет будущее российской политики. Если принять данную концепцию, то административная реформа затронула лишь поверхностные слои управле-ния, либо просто рационализировала власть корпоратив-ного государства. Многие черты экономической и поли-

26


тической действительности России дают основания для подобных подозрений. Назовем здесь такие явления, как непрозрачность отношений в сфере крупной собственнос-ти, неопределенность в представительстве государства в корпорациях с государственным участием, крупные кор-рупционные скандалы и коррупция как явление в орга-нах власти и управления и ее масштаб, заявления неко-торых государственных деятелей о приоритете в развитии крупных корпораций и недоучет необходимости в раз-витии среднего и мелкого бизнеса, увеличение предста-вительства бизнеса в органах власти и управления и др. С другой стороны, представители крупного бизнеса часто предъявляют претензии государственным органам власти и управления, связанные с чрезмерным влиянием, неоп-ределенностью правовой базы, некомпетентностью управ-ления представителей и др. В этой связи два момента мо-гут быть отмечены.

1. По-видимому, сложные и неоднозначные отношения власти и бизнеса могут быть проинтерпретированы с точки зрения не «корпоративного государства», а «государственного корпоративизма»1 как систе-мы, при которой государство является важнейшим конституирующим элементом отношений между группами интересов и политикой. В таком случае не государство захватывается корпорациями, т. е., как в 1990-е гг. становится «приватизированным госу-дарством», а группы интересов, прежде всего круп-

1 К теории корпоративного государства примыкает концепция соли-даризма, которая так или иначе воспроизводится в современном рос-сийском политическом спектре евразийством и консерватизмом. В об-щественном сознании одни исследователи фиксируют доминирование солидарности, основанной на распространенности в обществе сетей вынужденного доверия, другие говорят о предрасположенности насе-ления к солидарной идентичности коммунитарного свойства. В любом случае социология фиксирует солидаристские установки со всей опре-деленностью.

27


ный бизнес, вынуждены вступать с государством в кооперацию на условиях одобрения их государством и включения их интересов в политику в обмен на ре-шение общегосударственных задач.

2. Важным в этом случае представляется формирование системы государственного корпоративного управ-ления со стороны государства и системы отноше-ний с государством (GR — government relations) со стороны бизнеса, т. е. повысить институциональную способность государства управлять рыночными от-ношениями. Необходимо дополнить административ-ную реформу реформой управления отношениями «власть-бизнес», т. е. сделать эти отношения про-зрачными и определенными, поставленными под власть права и гражданского общества.

«Функциональное государство»

и переосмысление бюрократии

Свои основания в современном российском политичес-ком процессе имеет идея «функционального государства». Она базируется на принципе разделения между полити-кой и управлением как некоторыми функциональными задачами государственных органов. В этом случае госу-дарственное управление понимается как исполнение по-литических задач и ограничено рационализацией своих функций. И государственная власть и органы управления так или иначе формируют свою деятельность и политику, исходя из предпосылки функциональности. Если это так, то государство не может не фиксировать свою функцио-налистскую природу во всеобще безличных структурах, которой в данном случае может выступать бюрократия. Сегодня вновь возрождается интерес к этой модели уп-равления (см. Tiihonen, 2004, c. 228–229). В принципе бюрократия способствует снижению трансакционных

28


издержек, создавая устойчивые и предсказуемые инсти-туциональные условия. Однако уже Р. Мертон — один из классиков структурного функционализма — отмечал, что функционально наилучшее решение не является всегда политически или культурно осуществимым и vice versa, т. е., бюрократия как рациональное функционирование государственного управления не может претендовать на политическую эффективность по существу, если не иметь в виду более общую систему отношений, в которую она встроена. Следовательно, бюрократия эффективна в об-щественном смысле, если она подчиняется общественным целям, а не является доминирующим механизмом уп-равления. Бюрократия в демократическом государстве и бюрократия в авторитарном государстве будет порождать разный результат. Ее действенность определяется поли-тически заданными целями и политическим окружением. Следовательно, бюрократический элемент администра-тивной реформы только в связи с ее другими составляю-щими может породить желательный эффект (Olsen, 2005, p. 18). Как подчеркивают теоретики нового институцио-нализма бюрократический тип координации взаимодейс-твий может выходить за сферу своей применимости, но тогда он приводит скорее к дисфункциям и издержкам.

Концепция «governance» и проблемы

государственного управления

Общий смысл концепции «governance» состоит в том, что государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на верти-кальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. Подоб-ное управление отличается как от простого администриро-вания, при котором источником политических решений

29


выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной модели с ее акцентом на торговой сделке, где каждый участник пытается максимизировать свою выгоду. Реализуясь посредством переговоров между го-сударственными и негосударственными структурами, за-интересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, оно способно более эф-фективно удовлетворять общественные потребности, т. е. вырабатывать социально значимые решения.

В противовес привычной практике публичного управ-ления, основанной на иерархии и предполагающей неукос-нительное выполнение приказов, главными параметрами новой концепции становятся согласие и договор. Тради-ционное администрирование уделяло преимущественное внимание праву и регламентам, современное — нормам, коллективным рекомендациям, моральным соглашениям. Традиционная власть осуществлялась правительствами, бюрократией и парламентами, новая все больше вовлекает в свою орбиту комиссии, форумы, большие демократичес-ки организованные группы. Если раньше информация в управленческой сфере была централизованной и закры-той, то сейчас она доступна и открыта для всех.

Понятие «governance» отражает изменения в отношени-ях между гражданским обществом и публичной властью, а также внутри организационной структуры государства. Межорганизационные сети нового публичного управления (совместные предприятия, стратегические альянсы, дело-вые группы, организации с особыми правами, исследова-тельские консорциумы, контрактные, межминистерские, межведомственные и межотраслевые образования и т. п.) отличаются от внутриорганизационных сетей бюрокра-тический иерархий, где отношения между акторами за-висят от управленческой структуры, которая регулирует разрешение конфликтов и направляет поведение. Хотя в межорганизационных сетях тоже возникают конфликты,

30


уровень доверия и кооперативного сотрудничества там су-щественно выше, что ведет к значительному сокращению трансакционных издержек, более рациональному исполь-зованию совместных ресурсов, большей открытости к ин-новациям, т. е. к повышению эффективности управлен-ческой деятельности. Интернет и новые информационные технологии создают для этого дополнительные стимулы.

В принципе, данная концепция является подходящей для описания таких административных изменений, кото-рые включают в систему как инструментальные (в том чис-ле и бюрократические) элементы, так и механизмы нового государственного менеджмента и концепции политических сетей. При этом все инструментальные механизмы подчи-няются общему режиму государственного управления, который и характеризуется понятием «governance» (см.: Lynn, Heinrich, Hill, 2000, p. 235; Tiihonen, 2004, p. 46).

Между тем, данный подход имеет и свои ограничения. Анализ административных реформ в ряде стран и дискус-сия о «качественном управлении» демонстрируют, что данная концепция в случае умаления роли государства ведет к нежелательным последствиям, когда активные заинтересованные группы укрепляют свои позиции в го-ризонтально-сетевом взаимодействии и за счет общих ре-сурсов увеличивают свой выигрыш. Ситуация меняется с восстановлением государства как центрального актора разработки и внедрения политических решений относи-тельно публичных дел. Конечно при этом сохраняются и формы сетевого взаимодействия и общий этос коопера-ции.

* * *

Административная система в России проходит сегод-ня в условиях политической стабилизации и снижения конфликтного потенциала общества. Можно сказать, что

31


координация общественных взаимодействий в условиях конфликтного общества 1990-х сменилась ориентацией на кооперативное взаимодействие. Для эффективного уп-равления в этих условиях недостаточно государственной автономии, нужны еще административные способности и публичная этика. Реформа направлена на повышение административных способностей государства. Однако ее успех в значительной мере определяется общей направ-ленностью политических процессов.

Литература

Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: Центр конституционных исследований, 1997.

Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. Вехи ис-торической эволюции, М.:РОССПЭН, 2006.

Государственная политика и управление. В 2-х частях. Ч.II. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной по-литики и управления /Под ред. Л.В. Сморгунова. М.: РОС-СПЭН, 2007.

Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Извес-тия. 1996. 10 янв.

Мау В. Политическая природа и уроки финансового кризиса // Вопросы экономики. 1998. № 11.

Понеделков А.В. Политико-административные элиты России. Ростов-на-Дону: Изд. СКАГС, 2005.

Реформа государственной службы Российской Федерации / Рук. авт. кол. А.Г. Барабашев. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006.

Dunleavy P., Margetts H., Bastow S., Tinkler J. New Public management Is Dead — Long Live Digital-Era Governance // Journal of Public Administration Research and Theory. 2005. Vol. 16. № 4.

32


Durant R. Whither the Neoadministrative State? Toward a Polity-Centered Theory of Administrative Reform // Journal of Public Administration Research and Theory. 2000. Vol. 10. № 1.

Friden J. Debt, Development, and Democracy. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1991.

Gaddy C., Ickes B. Russia’s Virtual Economy // Foreign Affairs. 1998. Vol. 77. № 5.

Lynn L., Heinrich C., Hill C. Studying Governance and Public Management: Challenge and Prospect // Journal of Public Administration research and Theory. 2000. Vol. 10. № 2.

Olsen J. Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy // Journal of Public Administration Research and Theory. 2005. Vol. 16. № 1.

Tiihonen S. From Governing to Governance. F Process of Change. Tampere: Tampere University Press, 2004.

33

Вопросы к докладчику и ответы

Вопрос (С.С. Сулакшин):

Если вообразить себе политологическую машину време-ни и перенестись в начало трансформации, в 1990-е гг., но с сегодняшней позиции, то что мы увидим? Два примера: Бе-лоруссия и Россия. В Белоруссии в полтора раза превышен ВВП с 1990-го года, разница миграций между Белоруссией и Россией не в пользу России, т. е. народ у нас делает выбор ногами — бежит из России в Белоруссию. Каким образом там реформируется общество сегодня достаточно известно. Возвращаюсь в 1990-й г. Был ли какой-то другой сценарий действий на эти 15 лет для России? Где были ключевые развилки, из которых одна увела нас туда, куда увела, а по другой мы не пошли? То есть, можно ли смоделировать вот так постфактум несвершившийся сценарий?

Ответ:

Я думаю, что этот ответ не лежит на поверхности. Если говорить о сценариях: был вариант, который обсуждался долгое время, но уже постфактум. Я имею в виду китай-скую перестройку и дальнейшее движение — это один из вариантов решения задачи преобразования общественных отношений в огромной стране. И в этом смысле даже аме-риканцы подчеркивают, что проблема демократии у них (в Китае) и новой системы отношений — это проблема вре-мени, а не проблема принципа. Вот так я ответил бы на этот вопрос об одном из возможных сценариев.

Вопрос (В.Э. Багдасарян):

Два вопроса. Почему все-таки с 2001-го года наступил постглобальный мир? С чем это связано и почему стала возрождаться государственность именно с этого периода? Что повлияло? И второй вопрос связан с понятием госу-

34


дарства, о котором вы говорили. Существовали ли авто-номные государства или это некий идеал?

Ответ:

По первому вопросу. 2001-й год — это террористичес-кий акт 11 сентября в США, который заставил американ-цев задуматься. Факт разрыва с предыдущей традицией. У нас этот факт произошел в 2003 году — Беслан. Терро-ризм привел к настороженности в отношении глобальных процессов и сформировал убеждение о неспособности чис-то глобальными способами и международными правила-ми справиться с новыми опасностями. Отсюда — возрож-дение интереса к национальным формам, к суверенитету государства. Помимо этого в системе государственного управления доминирующей тенденцией был новый го-сударственный менеджмент, т. е. ориентация на эффек-тивность и экономические стимулы. Он оказался хотя и частично эффективным, но недостаточным для системы государственного управления, т. к. содержал в себе смысл слабого государства. Опять возвратились к государству сильному, в этом смысле к более жесткой системе управ-ления. Восстановление государства и здесь произошло. В этой связи я и говорил о постглобальном мире.

Второй вопрос связан с автономией. Но ведь, автономия автономии рознь. Я говорил об автономии государственной власти и ее способности осуществлять государственное уп-равление, которые не захвачены частными интересами. Только в этой связи я говорил об автономии. Ни в коем случае не об автономии в смысле полной независимости от международных отношений, независимости от борьбы ин-тересов и т. д.

Вопрос (П.А. Федосов):

У меня два вопроса. В первой части своего доклада, характеризуя отрицательный аспект системы государс-

35


твенного управления, вы говорили о региональных кла-нах. Потом эта тема во второй части потерялась. На ваш взгляд, региональные кланы — это явления прошлого или настоящего? Изменилось ли что-нибудь в связи с фе-деративной реформой за последние годы, в частности, с изменением порядка определения высшего должностного лица регионов, или это явление ныне продолжающее су-ществовать?

Вопрос второй. Вы говорили о глобальной тенденции возвращения государства к бюрократии и о том, что то, что происходит сейчас в России, соответствует мировой тенденции. Вопрос: считаете ли вы, что в РФ сегодня есть бюрократия, которая способна осуществлять националь-ное господство?

И третий вопрос. Вы делаете вывод, что в системе го-суправления доминирует принцип не «править», а «ра-ботать». Этот вывод предшествует исторически высказы-ванию В.В. Путина на пресс-конференции или следует за ним? Кто тут автор?

Ответ:

Региональные кланы. Сложная ситуация. Я бы ска-зал: они ослаблены, но не полностью элиминированы. От-носительно бюрократии в России. Отвечу лишь ссылкой на американское социологическое исследование. Про-водилось исследование государственных служащих. Го-сударственным служащим задавался вопрос: как бы вы поступили в случае определенной ситуации? А ситуация была связана с тем, что кто-то (Иван Петрович) был на-значен в какой-то отдел; он попытался его реформировать и внедрить систему заслуг для продвижения работников отдела по служебной лестнице. Его вызывает вышестоя-щий руководитель и говорит: я бы хотел продвинуть Ива-нова. Иван Петрович отвечает: «Нет, Иванов — не очень подходящий для продвижения по служебной лестнице».

36


А руководитель настаивает и говорит, что если тот пойдет навстречу, то и другие кадровые вопросы будут решать-ся хорошо. Как поступить Ивану Петровичу, который был назначен на пост начальника отдела? И вот ответы российских государственных служащих. Им было пред-ложено 5 возможных вариантов ответа: начиная с того, что нужно дружить со всеми, предпоследний — надо соот-ветствовать долгу и закону, последний — нужно действо-вать по справедливости. Российские госслужащие на этот вопрос ответили так: по пятому варианту 50%; 38% отве-тили, что должны следовать долгу и закону. То есть, в це-лом так или иначе установка госслужащих на дискрецию является чисто бюрократической (рациональной) — т. е. следовать закону и справедливости в ходе разрешения проблем государственной службы. Относительно вопроса: работать, а не править. Да, В.В. Путин навел меня на эту идею о функциональности.

Вопрос (В.И. Якунин):

Когда вы говорили о корпоративизации, то имели в виду просто определенный период становления современ-ной российской государственности? Или вы утверждаете, что это какая-то специфическая черта той российской бю-рократии, которая возникала в государственных органах?

Ответ:

Если говорить в целом о корпоративизации, то я счи-таю, что это некоторая тенденция в системе российской государственной политики. Владислав Сурков, по-моему, спрашивал в одной из статей: на что мы должны опирать-ся? И отвечал — три структуры: бизнес, бюрократию и политический класс. Это — корпоративизация политики. Если говорить в экономическом смысле, то я бы сказал, что корпоративизация идет в направлении усиления регулиру-ющей роли государства по отношению к бизнесу, регулиро-

37


вания под давлением с использованием элементов «dictated consensus», или навязанного сотрудничества. Корпорати-визация системы управления, базирующейся на сотрудни-честве. Но сотрудничество стимулируется со стороны госу-дарства, возможно даже навязанное государством. Вот этот корпоративизм я называю государственным. Что касается примера, то можно назвать Казахстан, где создана единая корпорация по производству зерна, во главе которой стоит министерство сельского хозяйства. Там прямо заявлено: мы строим систему государственного управления на основе принципов корпоративизма. У нас эта тенденция не явля-ется доминирующей.

Вопрос (Л.Н. Тимофеева):

В докладе прозвучала мысль о политико-администра-тивной власти, политико-административном управлении. Затем вы сознательно или нет, ушли от политической со-ставляющей и ведете речь о реформировании админист-ративного государства: государство, используя вашу фра-зеологию, пошло работать, а не править, не осуществлять политику. Значит ли это, что чиновники не осуществля-ют политику, не определяют цели, ценности сегодня. Но я могу сразу возразить и сказать, что целый ряд госу-дарственных лиц очень часто высказывается не просто по административным вопросам, но и по политическим. Значит, они осуществляют политику, а не просто работа-ют. Вы сознательно отказываетесь от этого термина, и за этим есть некие объективные факты, свидетельствующие о том, что нет политической составляющей в работе госу-дарства?

И второй вопрос касается вашего утверждения о том, что государственная служба перешла от конфликтности к кооперации. Есть социология, которая подтверждает, что конфликтность уменьшается, а кооперация в этой облас-ти увеличивается?

38


Ответ:

По первому вопросу. Конечно, политика есть. Но по-литика политике рознь. Если вы посмотрите на все поло-жения, касающиеся министерств, то они призваны фор-мулировать и осуществлять политику в соответствующий сфере. Другой вопрос: какая политика? И т. д. Пока поли-тика скорее не политическая, а технократическая.

Теперь относительно вопроса, который касается ко-операции. Да, было проведено исследование, причем не просто по кооперации, по солидаризму в России. И оно показало, что среди населения доминирует тенденция к солидарности (хотя это то же вопрос: солидарность или со-трудничество?). Социологами было отмечено, в частности Хлопиным, что солидарность в России базируется не на взаимности, а на подозрении. Вот это — важная составля-ющая общественного сознания. Поэтому здесь нужно ко-нечно думать и думать: можно ли преодолеть это? Часто используют для России понятие «общество подозрения». Имеются достаточные основания. Доверие есть к публич-но-общественным нормам. Доверие есть, но при этом не по горизонтали, а по вертикали. То есть, между людьми — подозрение, а вот по вертикали, к государству есть дове-рие. Доминирующие тенденции — растет доверие, но к го-сударству. Это ясно, если мы посмотрим социологические данные. Но опять же: объективизм или объективность? Вопрос такой: смотря с чем связано это доверие.

Вопрос (В.А. Гамза):

Более-менее мы понимаем, в какой системе коорди-нат государственного управления мы находимся сейчас. А как вы считаете: что будет дальше?

Вы выделили 4 или 5 признаков, характеризующих общую направленность изменения государства и его роли. И сказали, что, в принципе, это — отражение не только российских, но и мировых тенденций. С этим можно в

39


значительной степени согласиться. Но вот вопрос: почему Запад так активно выступает против нововведений, коль скоро они соответствуют тем изменениям, которые проис-ходят в их странах? Так ли это, или только внешне выгля-дит так же, а по существу все по-другому?

Ответ:

Относительно того, что будет дальше. Я бы адресовал этот вопрос политикам, а не политологам. Что будет даль-ше — это вопрос борьбы. То, о чем я говорил — 5 основных направлений: корпоративизм, солидаризм и т. д. — это тенденции, но есть и противоборствующие тенденции. По-этому здесь — вопрос силы и того, к чему в конечном ито-ге приведет эта борьба. Причем не без того международно-го контекста, о котором было сказано в реплике одного из коллег. Я бы так сказал относительно государственного управления: мы совпадаем по целям реформы государст-венного управления. Имеется в виду: административное государство, государство услуг, экономическое управле-ние. Но мы не совпадаем по ряду политических целей и задач, которые шире того, о чем я сказал. Поэтому здесь критика скорее связана не с реформой государственного управления, а с реформой политики.

Вопрос (Н.М. Казанцев):

Первый вопрос: вы сказали, что у нас консенсус де-ржится на недоверии и подозрительности. Это подтверж-дает слова Томаса Джефферсона, который говорил о том, что свободное государство основано не на доверии граждан к государству, а на недоверии и подозрительности граж-дан к государству и друг к другу. Это могло бы характери-зовать наш российский народ как общество, которое гото-во понимать, за кого оно голосует каждый раз и совершает рациональный выбор при голосовании. Вы действительно так думаете или нет?

40


Второй вопрос: вы говорите о приватизированном го-сударстве, но понятие его не даете. Что вы понимаете под этим? Скажите, что вы подразумеваете под приватизиро-ванным государством, причем не в связи с экономикой. Вы говорите, что приватизированное государство воз-никло потому, что была развита виртуальная экономика. В России виртуальная экономика очень низкая и незна-чительна. В каком смысле тогда виртуальная экономика может иметь значение для типа государства?

Ответ:

Вы, очевидно, не совсем поняли тот смысл, который я вкладывал в недоверие и подозрительность. По горизонта-ли — недоверие и подозрительность, по вертикали — до-верие, стремление соглашаться. Важный вопрос, который следует обдумать: является ли это положительным качес-твом отношений? Что же касается западного общества, то там совершенно другая система. Если говорить о преобла-дающей тенденции научного теоретического описания, то там доминирует контрактуалистский (договорный) характер государства и взаимодействия между людьми. А контракта без доверия не может быть. Контрактное об-щество создано во многих странах. Я не говорю, что это абсолютная практика, но тенденция доминирует. Конт-ракт здесь не юридический, а социальный, т. е. на основе доверия. Я доверяю другому человеку, и в этом смысле не трачу много усилий на то, чтобы войти с ним, в том числе и в юридическое соглашение. Нашими исследователями менеджмента отмечено, что у нас сложно вести перегово-ры, договариваться в области бизнеса. Почему? Сущест-вует недоверие друг к другу. А там легче договариваться в области бизнеса. Не потому, что существуют рамочные условия, определяемые правом, а потому, что существует доверие, которое вошло в состав первоначальной, или об-щественной конституции.

41


Относительно виртуальной экономики. Речь идет о 1990-х годах, и, скорее, об определенном периоде. Это — вторая половина 1990-х годов, когда виртуальная эконо-мика стала доминирующей в смысле силы, определяющей характер развития. Что такое захваченное государство? Государство, которое руководствуется сиюминутными интересами какой-то группы и частными интересами, а не публичными. Это отмечается во многих публикациях и во многих экспертных оценках того периода.

Вопрос (С.Е. Щеблыгин):

Скорее этот вопрос самому себе, но может быть доклад-чик ответит. Можете ли вы сказать, что в современной по-литологии достаточно разработан научный аппарат, ка-тегориальный аппарат, чтобы адекватно воспроизводить политические реалии?

Ответ:

Я могу ответить следующим образом: если мы возьмем в целом политическую науку, то она отражает ситуацию так, как она отражает ситуацию. То есть она этот кате-гориальный аппарат наработала. Если брать российскую политологию, то она развивается частями. В этом смысле некоторые части идут вперед, некоторые отстают и заимс-твуют категориальный аппарат у западной науки. Чего не достает? Не хватает анализа российской действитель-ности. Не хватает российской политической философии, осмысления жизни.

Вопрос (А.В. Клименко):

Что вы можете сказать о демократии в государствен-ном управлении и ее соотношении с демократией в обще-стве? Ведь создаются всякие общественные советы, ко-миссии. Как вы считаете: реформирование бюрократии может способствовать модернизации общества?

42


Ответ:

Я считаю, что это очень хорошая тенденция, когда при различных министерствах создаются общественные советы, комиссии, но этого, конечно, недостаточно. Тре-вожит, что нет самоорганизации в обществе, которое бы посредством этой самоорганизации контролировала сис-тему государственного управления и задавала ей импульс. Слабая организация общественная. Вот что важно. И пар-тии у нас формируются все-таки сверху. И если анализи-ровать работу региональных партийных структур, то они не действуют, не работают на мобилизацию населения, не способствуют его самоорганизации.

Можно ли реформировать бюрократию? Бюрократию принципиально реформировать нельзя, если мы понима-ем под бюрократией рациональный способ управления, а не бюрократизацию. Бюрократия есть способ управления в современном государстве. Но бюрократизация — из-лишняя регламентация, преобладание формального над реальным, должна ограничиваться; нужно сужать грани-цы бюрократизации. За счет чего? За счет экономических методов, качественного управления и т. д.

Вопрос (В.А. Персианов):

Задам наивный вопрос. От марксистского определения государства сегодня хоть что-то сохранилось? И второй вопрос: что изменилось в деятельности правительства, помимо структурных изменений?

Ответ:

Меня поразил один факт: как-то я взял одну книгу, посвя-щенную современному российскому правительству. В книге дважды различными авторами подчеркивается мысль: в де-ятельности правительства ничего не изменилось.

Что касается марксистско-ленинского определения государства, то я считаю, что, конечно, современное го-

43


сударство уже не может характеризоваться одномерным определением: классовым характером. Уже в эпоху мар-ксизма появилась идея диалектического единства классо-вого и общенародного в государстве. Но современное госу-дарство не ушло от определения того, что оно, как и в тот период, руководствуется в своей деятельности исходными материальными и социальными интересами. Конечно, и сегодня существует диалектика вот этого частного и обще-ственного в государственной деятельности.

Вопрос (А.И. Соловьев):

Как вы считаете, можно одновременно в рамках нацио-нального государства добиваться централизации полити-ческой власти и децентрализации управления государст-вом? Такая тенденция реалистична? Или это утопия?

Ответ:

Я бы задал ответный вопрос: что понимается под цен-трализацией политической власти и децентрализацией госуправления? Государственное управление — это фун-кция государственной власти, поэтому тут вопрос по-дру-гому может быть сформулирован: возможно ли в услови-ях централизации политической власти достичь большего многообразия форм, функций или способов реализации этих целей и задач? Я считаю, что можно.

44

Выступления

Многовекторность партнерских отношений

с государством

С.П. Перегудов, доктор исторических наук

Представленный доклад интересен тем, что он вы-ходит за рамки своего названия. По существу в докладе говорится не только об административной реформе, но и о политической реформе, о реформе политической систе-мы, причем не всей, а той ее части, которую мы называем системой функционального представительства или пред-ставительства интересов. Именно об этом идет речь и в до-кладе в целом, и особенно в последней, заключительной его части. Это весьма плодотворная постановка вопроса, поскольку никакая административная реформа не может состояться, если оставить эти отношения групп интересов и государства в том виде, в котором они сейчас существу-ют. Теперь что касается самих этих отношений. Доклад-чик ставит вопрос о необходимости их упорядочения, и это правильно. Но ведь по существу эти отношения уже фор-мализуются и есть уже, так сказать, «формула», по кото-рой такая формализация идет. Я имею в виду концепцию государственно-частного партнерства. По данному вопро-су существует достаточное количество литературы, и эта тема привлекает все большее внимание и аналитиков, и практиков. С моей точки зрения, здесь не все просто, и главный вопрос в том, как реализуется это партнерство.

Мне представляется, что в докладе, особенно в конце, где говорится о доминировании тенденции к кооперации, автор явно упрощает тот реальный вектор, по которому происходит становление отношений в этой сфере. Между тем реальный процесс и реальные отношения, которые складываются, весьма противоречивы. С одной сторо-

45

С.П. Перегудов. Многовекторность партнерских отношений с государством

ны — это действительно тенденция к партнерству. Я бы даже сказал, что на уровне регионов складывается систе-ма контрактных отношений. И мои собственные исследо-вания по Пермскому краю и исследования моих коллег по другим регионам говорят о том, что система контрак-тных отношений развивается в позитивном плане. Тем не менее, существует и другая тенденция — к доминирова-нию отношений ГЧП на принципах иерархии. Подчерки-ваю — не партнерства, а иерархии. Поэтому очень важно посмотреть, как развивается противоборство этих двух тенденций и какая из этих тенденций берет верх. Доклад-чик говорит, что имеет место становление корпоративиз-ма. Но ведь корпоративизм — вещь достаточно сложная. С одной стороны, существует государственный корпора-тивизм, при котором отношения развиваются на принци-пах иерархии. Но есть и неокорпоративизм, в основе кото-рого лежит партнерство, хотя и при доминирующей роли государства. Это совершенно разные вещи. И, по-моему, тенденция к государственному корпоративизму — это ту-пиковая тенденция. А вот тенденция к неокорпоративиз-му в отношениях, которые основываются на партнерском взаимодействии, гораздо более перспективна и весь вопрос в том, какая из тенденций возьмет верх. Как мне кажется, в докладе прочитывается вполне определенный перекос в сторону переоценки партнерства и «кооперации». Мне представляется, что вопрос этот еще не решен, и в оконча-тельном тексте доклада его следует поставить со всей той остротой, которой он заслуживает. Нужно также ставить вопрос и об альтернативах той государственно-корпора-тивной тенденции, которая очень многих беспокоит.

Второй вопрос, который хотелось бы затронуть, это вопрос о гражданском обществе в том плане, о котором го-ворится в докладе. В тексте, между прочим, на этот счет содержатся очень интересные вещи. Я имею в виду вопрос о тенденции перехода от «government» к «governance»,

46

Выпуск № 1 (6) Выступления

который вы прописываете на основании западной литера-туры. Это и понятно, поскольку сама эта трансформация происходит именно на Западе, что в отличие от «govern-ment» к «governance» — это трехсторонние отношения. Сегодня это не только бизнес, но и гражданское общество и его институты, как полноценные акторы его взаимо-действия с государством.

Возникает вопрос: в чем суть данных отношений? По существу речь идет о так называемом публично-частном партнерстве. Или о public private partnership. Это немно-го другое, чем государственно-частное партнерство, хотя иногда эти вещи у нас отождествляются. Public private partnership — это партнерство государства, бизнеса и об-щества, а в государственно-частном партнерстве обще-ства нет. Все эти вещи очень важны и мне кажется, что для России эта тема особенно актуальна. Потому что у нас гражданское общество просто оттесняется все время от сферы отношений, где принимаются наиболее важные для общества решения. Формально в России существует сис-тема трехстороннего сотрудничества — так называемый трипартизм, в котором участвуют представители бизнеса, профсоюзов и власти. Но эта система, с моей точки зре-ния, ущербна. Буквально неделю назад я присутствовал на конференции, которую организовала Академия труда. Там выступали ключевые фигуры этого трипартизма. По сути это была апологетика данного механизма, который с моей точки зрения уже утратил свою эффективность, если он вообще когда-то имел ее. Сейчас он по существу бло-кирует подлинно трехстороннее взаимодействие, подме-няя его. Вместо гражданского общества в этом механизме представлены лишь одни профсоюзы, а когда я на этой конференции предложил реформировать данную систе-му с тем, чтобы расширить представительство граждан-ского общества путем включения в нее его полномочных представителей из числа членов общественных палат, это

47

С.С. Сулакшин. Что-то изменилось, но что-то и нет

вызвало негативную реакцию председательствующего, который по-просту не дал мне закончить выступление. Причина такого рода реакции очевидна. Она состоит в том, что нынешняя система вполне устраивает узкокор-поративные интересы ее участников. Именно эти интере-сы препятствуют созданию подлинного социального, пуб-лично-частного партнерства. Партнерство это нам крайне необходимо и где-то оно уже пробивает себе дорогу. Эти вопросы требуют не только своего концептуального реше-ния, учитывающего специфику России, но и целенаправ-ленных политических инициатив.

Что-то изменилось, но что-то и нет

С.С. Сулакшин, доктор физико-математических наук,доктор политических наук

Коллеги, я позволю себе привлечь графические ил-люстрации для дискуссии. Часть исследований, которые ведутся в Центре, имеют прямое отношение к теме докла-да «Государственное управление в постсоветской России. Цели. Ценности. Результаты». Докладчик действительно сосредоточился на теме эволюции, изменчивости в задан-ном временном пространстве. Мы понимаем, что целей и ценностей у государства много — они составляют целую систему. Поэтому, когда докладчик разбил взятый для анализа исторический отрезок на 2 периода, то я с ним со-лидаризируюсь.

Первый период — «разбрасывания камней», — сни-жение потенциала государственности, пренебрежение к человеческому сбережению. На графике (рис. 1), где по-казан ВВП России, его легко идентифицировать. С 1990 г. ВВП падал — происходило разрушение экономики. Это период Ельцина. На пересменке президентской правящей

48


группировки в 1999 г. знак развития сменился, началось «собирание камней». Достаточно очевидна эта периодиза-ция. Анализируя переход к периоду Путина, мы видим, что многое поменялось. Вертикаль власти, антитеррорис-тические мероприятия, приведение в чувство олигархата. Много на эту тему докладчик говорил и с ним стоит со-гласиться. Но в обсуждаемой системе целей и ценностей государства есть одна, на наш взгляд, суперцель и супер-ценность. Она вытекает из самого определения института государства и, может быть, из аксиомы, на которой мы настаиваем: государство есть самостоятельный субъект интересов. Высшая цель, высшая ценность государства, как такового, — это само его сущностное существование в историческом времени. Ибо если оно исчезает, то исчезает вся система государственных целей и соответственно ин-тересов государственного управления.

За множеством деревьев целей и ценностей государс-твенных управлений мы выделяем лес: суперценность, суперцель — существование государства как такового. От-

Рис. 1. ВВП России

49


талкиваясь от этой нашей аксиомы, я даже боюсь сейчас выдвигать свою гипотезу, но должен это сделать. Пред-ставляется, что есть суперсценарий применительно к су-ществованию государства российского. Он не претерпел изменений и на высшеуказанной пересменке. Этот сце-нарий весьма неприятный для исторического вопроса о существовании государства российского. Речь идет о том, что государство не может существовать без ключевых ин-ститутов ресурсообеспечения, без своих бюрократических функций и национальной экономики — источника для человеческого существования населения страны. Это бюд-жетная миссия, использование природных ресурсов, ис-пользование труда, интеллекта.

Что происходило в истории Российского государства с 1800 года? На рис. 2 дан казалось бы, утилитарный пока-затель — отношение экспортных поставок к импортным для страны в процентах. Понятно, что страна экспорти-рует продукты труда для получения валюты, для покупок по импорту в целях удовлетворения потребностей, кото-рые путем производства на национальной территории не

Рис. 2. Экспортизация национальной экономики в истории

страны

50


удовлетворяются. Идеальная теория говорит о том, что если все производится и все потребляется на террито-рии — то это самое устойчивое государство, независимое от внешних факторов, самое суверенное. Российское госу-дарство: империя, СССР, РФ где-то от 80% до 120%, в этом коридоре, имело данный параметр. Нечто произошло в кон-це 1990-х гг. — точка перегиба и резкий рост параметра. Сейчас он 250% и продолжает расти. Иными словами, вы-возится больше, чем нужно, чтобы обеспечивать потреб-ности государства. Зачем? При этом учтем, что экспорт, в основном, сырьевой. На рис. 3 показано отношение эк-спорта к ВВП. На самом деле, — это не просто экспорт, а сырьевой: минерально-сырьевые ресурсы, электроэнер-

Рис. 3. Доля топлива, минерального сырья

и электроэнергии в экспорте

51


гия и углеводородное сырье. Обратим внимание на запре-дельные цифры. 20–40–60% от ВВП вывозится за рубеж. До 1970-го года уровень был не такой высокий и пример-но отражал традиции страны, изображенные на рис. 2. В 1970-м году — точка поворота. Страна начала залезать на заметную горку. Залезла примерно до 60 с лишним процентов, этот момент совпадает с приходом к власти Горбачева. В 1985 г. США сбивают цену на нефть в мире, СССР сваливается с этой горки, страна разваливается, поскольку была настроена именно на такой режим бюдже-тообеспечения. На рисунке 4 видна еще очень интересная кривая так называемой жизненной силы страны, вклю-чающей рождаемость, смертность, продолжительность жизни и миграцию. Интересно, что демографический пик в конце 1980-х гг. с небольшой задержкой коррелирует с повышением экспортной активности страны. Советская власть, КПСС что-то от экспорта народу транслировали. Но страна исчезла. Параметр сырьевого экспорта вернул-ся к среднему историческому уровню.

В 1999-м г. опять нечто в умах произошло и страна опять полезла на такую же сырьевую экспортную гор-ку. Важно, что сегодня уровень еще больше, чем у той советской горки. Возникает вопрос: а если в мире кто-то захочет поменять цены на нефть и сырье сегодня как в 1985 г., то что будет с Россией, которая села на эту иглу покрепче, чем когда-то сел Советский Союз? Диверсифи-цированные отрасли деградировали, наука, конструкто-ры, инноватика в упадке. Это возможно. Очевидно, что в 1980-х гг. (рис. 4) был некий глобальный сценарий, ко-торый дал глобальный результат — распад СССР. Супер-цель была — существование государственности. Похо-же, что сейчас этот сценарий повторяется в деталях, он не поменялся! Не поменялся, ибо его назвать «собирани-ем камней» язык не повернется. А что еще были за сце-нарии, которые с 1991 г. в отношении России применя-

52


лись? Покажем 1-й этап, который и сейчас не кончился, и уже 2-й этап. 1-й этап — это демонетизация националь-ной экономики. Вывод полутора триллиона долларов из экономики. Это удар почище большой войны. На 1-м эта-пе, с 1998–99 гг. пошел экспорт сырья и поступления ва-лютной выручки стали измеряться десятками, сотнями миллиардов долларов в год. Дополнительная началась подкачка российской экономики. Но не тут-то было. Развиваться России все равно не дают. Включен второй механизм, в результате которого из страны стали выво-диться ресурсы. Этот механизм — Стабилизационный фонд. Сейчас он достиг почти 150 млрд долл. Добавим к нему золотовалютный резерв — 300 млрд долларов. Ста-билизационный фонд выводится туда же за рубеж, куда выводятся и природные ресурсы, на счета зарубежных

Рис. 4. Действующая «стратегия» экономической политики

53

Н.М. Казанцев. Государственная власть в интересах нации

банков, на корпоративные счета частных корпораций за рубежом. К какому выводу подводит этот анализ? Супер-сценарий, касающийся государственности России в исто-рической шкале как был, так и есть, он менялся по тех-нологиям демонетизации и стабилизации и вывода денег за рубеж в разные периоды, несмотря на смену полярнос-тей развития на рис. 1. Возникает вопрос — является ли это действительно процессом государственного управ-ления в России, в котором цели и ценности не поменя-лись? С нашей точки зрения, это антиценности, уничто-жение российской государственности. Гипотеза конечно требует детального изучения. Где происходит в системе государственного управления подмена локальных, пал-лиативных целей и ценностей? Но вот что странно. Ведь собирание камней сегодняшним руководством страны очевидно, укрепление государственности очевидно. Как это совместить? Вопрос без ответа.

Государственная власть в интересах нации

Н.М. Казанцев, доктор юридических наук;доктор экономических наук

В известной степени я продолжу мысли, высказанные С.С. Сулакшиным, хотя и с другой точки зрения. Мое со-зерцание современного философского размышления под-водит к идее, что когда философы обсуждают проблемы государства и проблемы права, они действуют аналогич-но тому исследователю числовой оси, который переби-рает натуральные числа, не обращая внимания на числа рациональные и иррациональные, находящиеся между ними. Если рассматривать государство исключительно через призму философских категорий, то возникает ощу-щение, что у нас в стране все происходит также, как и

54


у других развитых странах. А в действительности, если мы будем вдаваться в тонкости реализации институтов в нашей стране, то увидим, что у нас весьма существен-ны другие правовые институты. И их нельзя именовать теми же понятиями, какие приемлемы для институтов западных стран. Например, корпоративизм, он действи-тельно важен для западных государственных систем, потому что это явление имеет место фактически и уста-новлено юридически в законах и действующих формах жизни общества и государственного аппарата. Однако, нет никаких оснований полагать, что у нас имеет место корпоративизм профессий, нормальный для американ-ского и европейских обществ, государств и права, тем более существенный для устойчивости государственного строя и противодействия коррупции корпоративизм го-сударственной службы будь-то в англосаксонских или в романо-германских странах.

Нет никаких юридических оснований применять это понятие для российской государственной гражданской службы. У нас фактически вместо государственной служ-бы законом установлен трудовой найм по контракту на ра-боту в конкретный государственный орган власти. То есть российским законом установлена именно та форма, от ко-торой предостерегал еще в начале ХХ в. признанный ав-торитет уголовно-правовой науки член Государственного Совета, проф. Н.С. Таганцев. Он говорил, что договорно-трудовая форма отношений государственной службы — это причина взяток и иных преступлений на государст-венной службе. Это было общеизвестной истиной тогда. Можно назвать и других ученых, повторивших эту мысль сегодня. В частности, она прозвучала на международном «круглом столе» по противодействию коррупции на госу-дарственной службе, прошедшем в 1993 г. в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Юридически государственной службы именно как служ-

55


бы государству, в Российской Федерации как не было в советское время, так нет и в нынешнее. В России нет так-же, в отличие от развитых стран, чиновников с установ-ленным законом юридическим статусом, незыблемым для возглавляющего государственный орган министра или иного руководителя, которые не вправе по своему ус-мотрению ликвидировать должность чиновника и уволь-нять его с государственной службы. В развитых странах это производится исключительно через административ-ные суды или трибуналы в случае доказанности наличия составов соответствующих увольнению правонарушений. Только такой статус влечет отношение службы чиновни-ка Конституции и закону, а не лично министру или иному начальнику. В России нет союзов чиновников как юри-дически зарегистрированных корпораций, объединяю-щих чиновников, защищающих их в судах, юридически участвующих в заседании аттестационных и конкурсных комиссий при назначении на вакантные должности, огра-ничивая монополию административной власти руководи-телей государственных органов, организовывающих пе-реподготовку и повышение квалификации чиновников.

Уважаемый коллега говорил в своем письменном до-кладе о Роскадрах, Главном управлении по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ. Я там работал, был начальником отдела государс-твенной службы. Пригласили потому, что занимался ис-следованием государственной службы развитых стран еще с советского времени, работая в Академии народного хозяйства при Совете Министров СССР, затем при Прави-тельстве РФ. Писал записки в Аппарат Правительства и уже в новое демократическое время был приглашен ра-ботать в Роскадры при Правительстве РФ, заместителем начальника Роскадров профессором Григорием Василь-евичем Атаманчуком, которого коллеги хорошо знают. Проблема тех Роскадров была в том, что организацию

56


возглавлял человек, который до этого был ректором ВИП-Кэнерго Минэнергетики СССР. Никакого отношения к кадрам Аппарата Правительства он не имел. Поэтому он конечно был не компетентен в регулировании и уп-равлении государственной службой и ее институтами. В результате, фактически в стране реализовали то, про-тив чего предостерегала русская правовая мысль в нача-ле ХХ в. государственный аппарат и общество. Никоим образом нельзя создавать государственную службу как договорное отношение госслужащего с руководителем его государственного органа службы. Мы создали имен-но тот институт, против которого говорила русская юри-дическая правовая мысль при царе и ту форму, которая законодательно не допускается в развитых странах, но нормальна в развивающихся африканских и некоторых латиноамериканских странах. Мы сделали обратное ци-вилизации и, к сожалению, эта обратность цивилизации образует часто нашу особенность.

Если мы начнем анализировать наши институты госу-дарства и институты государства развитых стран, у них юридически установлены совершенно иные форма, неже-ли у нас. Однако, эти различия заметны лишь при анализе правовых норм, особенно, регулирующих т. н. админист-ративные полномочия и процедуры. При философском рассмотрении от анализа ускользают именно те мелочи, которые образуют правовую сущность. Как говорят юрис-ты, собака зарыта в деталях, но эти детали видны лишь при анализе правовых форм регулирования, а не рассмот-рении номинаций и понятий как таковых. Будь это инсти-тут президента, правительства, государственной службы, субъекта Федерации.

А.И. Соловьев задал вопрос: можно ли одновременно обеспечивать политическую централизацию при децент-рализации государственного управления? Для юриста-го-сударствоведа ответ весьма прост: Франция это делает в

57


течение всей так называемой Пятой республики, создан-ной генералом и президентом Шарлем де Голлем. Процесс деконцентрации власти во Французской республике и де-централизации государственного управления при проти-водействии традиционному французскому провинциаль-ному автономизму и централизации политической власти унитарного французского государства. Все провинции, среди которых такие знаменитые как Прованс, Лангедок, были административной реформой разбиты на многие департаменты таким образом, чтобы для каждой истори-ческой квазиэтнической провинциальной общности не осталось никаких государственно-правовых и админист-ративных форм. Конечно это ознаменовало собой новый этап развития французской нации.

Российская нация до этого пока что не доросла. Для нас это сделать очень трудно, потому что у нас не развиты формы и институты регулирования статусов и процедур деятельности органов исполнительной власти, которые есть во Франции. Не развиты, несмотря на так называе-мую административную реформу, которая, к сожалению, существенно ничего не создала и не изменила.

С моей точки зрения, форма и настройка наших пра-вовых институтов государственного управления такова, чтобы обеспечить то, о чем говорил С.С. Сулакшин. Обес-печить минимизацию потребления ресурсов внутри стра-ны в соответствии с Вашингтонским консесусом 1985 г. и максимизацию их вывоза за границу. Возьмем, из какого состояния вышел СССР в середине 1950-х гг. и к какому пришел к середение 1980-х гг. В 1955 г. 60% экспорта со-ставляли машины и оборудование. Но на конец брежнев-ского периода 80% экспорта приходилось на углеводоро-ды и сырье. То есть за время правления КПСС Хрущева и Брежнева произошла перенастройка всей государственной системы из страны, экспортирующей машины и оборудо-вание, в страну, экспортирующую сырье и углеводороды.

58


И мы по сей день существуем в этом режиме. Почему так? Потому что КПСС была инструментом реализации инте-ресов внешнего управления страной, возможно, отчасти, вследствие ее глобалистских интернациональных амби-ций.

Приватизация государства, о которой сказал уважае-мый коллега-докладчик, к сожалению, является особен-ностью всей российской государственно-правовой тра-диции — от империи через партократию к современной демократии. Имя этому явлению дал еще французский государствовед и основоположник теории публичного права и правового институционализма Морис Ориу еще в 1906 г. — цивилистская деформация публичного права. В нашей стране, начиная с самодержавной эпохи, эпохи КПСС и поныне это явление не только неизбывно, но обра-зует основную специфическую особенность юридической формы государства и его органов, имеющую системати-ческую апологию в российской правовой мысли.

Цивилистская деформация публичного права — это такое состояние и форма урегулированности статусов и процедур деятельности органов государственной власти, которое предоставляет должностным лицам государствен-ных органов исполнять свои полномочия таким образом, будто это их собственные правомочия в отношении при-надлежащей им частной собственности. М. Ориу исполь-зовал понятие т. н. патримониальной частной собствен-ности, каковая была известна только в раннем Древнем Риме. Это безусловная и неограниченная ничем власть человека над вещью над его богатством, власть отца над сыном, когда римский гражданин имел право убить свое-го сына, если он его ослушается, это положение жены, которую муж мог избивать дабы она его боялась. Узнаем здесь христианское — жена да убоится мужа своего. Надо сказать, что законы еще республиканского Рима ограни-чили патримониальные права. Каждый римский гражда-

59


нин получил право в суде защищать права третьих лиц, вплоть до жены или сына соседа, а также защищать пуб-личный интерес и общее благо от произвола должностных лиц государства, статус которых был законом урегулиро-ван исчерпывающе так, что непредусмотренное законом стало им запрещено. Тем более современная Европа не знает патримониальных полномочий даже в отношении частной собственности.

Однако у нас цивилистская деформация публичного права продолжается, и она характерна как для государс-твообразующего принципа самодержавия, так и для пос-ледующего партийного государства. Всякая политичес-кая партия — это частно-правовой институт и элемент гражданского общества. Претензия партии быть общена-циональным институтом это попытка неконституционно-го захвата власти.

Уже Пушкин это понимал. Есть у него такое выра-жение в одной из многих аналитических записок, ад-ресованных царю или графу Бенкендорфу, — граждане живут в республике, а народы в государстве (ведь госу-дарство на русском языке того времени писали с мягким знаком) Государьство, т. е. нечто производное от воли государя. В этом отношении наше государьство не яв-ляется таким же статуарным государством каковы госу-дарства западноевропейские. Там статусное состояние органов исполнительной власти проявляется в частнос-ти в том, что вновь избранный президент или премьер-министр не переформировывает всю систему органов исполнительной власти, не ликвидирует и не реоргани-зует их. Министерства, такие как финансов, иностран-ных дел, внутренних дел, обороны, без реорганизаций существуют столетиями. Реорганизация и переформи-рование системы органов исполнительной власти — это сугубо самодержавное, а затем, советское и нынедемок-ратическое явления, образуют нашу многовековую осо-

60


бенность российского права и государства, состоящую в цивилистской деформации публичного права. Это, ко-нечно, проблема, но такая, которую невозможно быстро преодолеть. Потому что она опирается на правосознание как нашего массового человека, так и нашего государс-твенного человека, и, более того, опирается, что самое трудное для развития, на традицию советской и постсо-ветской правовой мысли и юридической техники — тра-дицию метода формулирования законодательных норм с минимальными ограничениями полномочий власти. Этот метод защищен правовой доктриной по небезос-новательным мотивам экстраординарной сложности российского государства и хозяйства при непредсказу-емости грядущих вызовов его целостности и суверенной независимости.

Необходимы длительные эволюционные кумуля-тивно-накапливающиеся изменения, которые должны проводиться медленно, постепенно и вести к тому, что будут вырабатываться, во-первых, публично-правовое сознание, во-вторых, публично-правовое качество за-конодательства, в-третьих, практика государственного управления в публично-правовых интересах на основе публично-правового развития юридической техники российского нормотворчества, создающего мало-пома-лу правовые возможности действовать государственной власти в интересах нации и государства, а не только в час-тных интересах правящих политических партий и пред-принимательских компаний. В таком случае российское управление приблизится к новейшим из современных тенденций правового развития западных государств, в том числе, США, развития на основе так называемой public philosophy, т. е. философии публичности, заме-нившей собой отошедший в прошлое менеджеризм как привнесение в государственное управление методов час-тного бизнеса.

61

В.И. Якунин. Живая реальность и упрощенные представления о ней

Живая реальность и упрощенные

представления о ней

В.И. Якунин, кандидат политических наук

Я с неослабевающим интересом выслушал доклад и выступления. Хочу сделать несколько ремарок с точки зрения практической. Мне иногда кажется, что когда пы-таются анализировать состояние современной российской государственности, а тем более пытаются увидеть разли-чия между властью и управлением, то изучают государс-тво не существующее, а государство виртуальное. Приве-ду конкретный пример. В какой системе государственного управления вы могли бы услышать разговор, связанный с выплатой учительнице 100 тыс. рублей, которые она по-лучает по одному из наших национальных проектов? Мой товарищ случайно подслушал разговор вокруг этой дамы-учительницы, пришедшей получать 100 тыс. рублей и за-говорившей о том, сколько положено откатить в сторону РОНО! Услышавший это — человек многое повидавший, но даже при этом был в состоянии шока, потому что в го-лову не могла прийти мысль, что система откатов достиг-ла школы! В бизнесе — как бы уже понятно. Коррупция в госвласти — тоже понятно, но когда посягают на абсолют-но личное, то это становится запредельным.

Основной доклад, безусловно, подводит к мысли о том, что слишком сложен сам объект исследования, которым является сегодняшняя госвласть. Мы склонны проблему упрощать — может быть это не совсем правильный тер-мин, но есть попытки сформировать некоторую модель, с помощью которой в математике описывают сложные системы. Именно эту модель мы пытаемся анализиро-вать. Возникает вопрос методологический, как назвал его С. Щеблыгин, о том, способна ли сегодняшняя политоло-гия хотя бы терминологически описать то, что мы изуча-

62


ем? Мне кажется, что вопрос значительно глубже, потому что иногда мы пытаемся описать то, чего не существует, а существует только в виртуальном сознании при попытке проанализировать сложную систему. Мы имеем дело с вы-думанным образом. Хочу сделать еще одно парадоксальное утверждение и хорошо, если присутствующие со мной не согласятся. Вам не кажется ли, например, что приход или привод к власти В.В. Путина той самой элитой, о которой мы упоминали и которая якобы должна была сохранить себя уходя, что это была в том числе попытка разделить власть и управление? Потому что есть разница в наблю-дении за Касьяновым и Путиным первого созыва, перво-го срока. Для меня, например, это совершенно отчетливо понятно. Возникает вопрос, могло ли это разделение при-вести к позитивным результатам или оно было обречено на перерождение и превращение в нечто совершенно дру-гое? Это тоже довольно интересный вопрос, если говорить об абсолютизме государства, перефразируя то, что было здесь произнесено.

Еще одно замечание. Мне в силу своей практики при-ходится постоянно употреблять термин государствен-но-частное партнерство. Смею утверждать, что в нашем государстве этот термин имеет пока сугубо экономичес-кое содержание. Это совсем не государственно-частное политическое партнерство, это не государственно-част-ное социальное партнерство. Политикам, бюрократам и управленцам, деятельность которых мы пытаемся ана-лизировать, это даже в голову не приходит. Это пока что абсолютно экономическая категория: взять немного госу-дарственных денег, добавить денег частных и в результа-те получить проект, который возможно будет иметь соци-альные и даже политические последствия, но это вполне конкретный экономический проект. Я ни одного проекта государственно-частного партнерства в области социаль-ной не знаю, если, конечно, не натягивать этот образ на

63

В.Э. Багдасарян. Автономия государства как глобализационный вызов

национальные проекты в области здравоохранения, на-пример, или демографии. Но там, к сожалению, частных денег я не вижу. Туда направляются бюджетные средства, которые приватизируются. Здесь уже говорилось о прива-тизации государственной власти в России. Обратный про-цесс не происходит. Заканчивая свое выступление, хочу сказать, что мне представляется чрезвычайно важным правильное определение объекта исследования и соот-ветственно правильными словами и терминами называть происходящие процессы. Потому что в противном случае, анализ нас просто уводит в сторону.

Автономия государства

как глобализационный вызов

В.Э. Багдасарян, доктор исторических наук

Выносимая в качестве одного из основополагающих концептов доклада идея об утверждении автономного го-сударства, понимаемого в качестве антитезы государству приватизированному, заслуживает осмысления с ценност-ных позиций. Традиционно в прежние времена категория автономности имела совершенно иную адресацию. Прежде речь шла об автономии по отношению к государственной власти, но отнюдь не об автономии самого государства. Ис-торически развивались формы автомизированного функ-ционирования университетов, территорий, национальных образований и т. д. Инверсия современной эпохи заклю-чается в актуализации вопроса об автономии самого госу-дарства по отношению к частным интересам.

С одной стороны, вроде бы, достигая соответствующего уровня автономизации, государство защищается от прива-тизационных устремлений. Но, с другой, степень его влия-ния резко снижается до уровня автономного существования.

64


Государство лишается таким образом категориальной всеоб-щности. Оно низводится до уровня одного из субъектов сре-ди многочисленных акторов общественной системы. Следуя логике полярной дихотомизации, автономное государство не может быть признано антитезой приватизированному. Госу-дарственная автономия есть, в действительности, не полюс, а переходная форма на траектории межполюсной амплиту-ды. Антитезой же приватизации институтов государствен-ной власти выступает процесс огосударствления обществен-ных отношений (т. е. подчинение единой государственной воле приватных интересов). Выбор между полюсами умале-ния и увеличения роли государства есть по существу вопрос мировозренческо-ценностных предпочтений.

Появление самого концепта государственной автоном-ности коррелирует с динамикой процесса глобализации. Го-сударства, в равной степени, как и нации, как и церкви, пре-пятствуют осуществлению глобализационной унификации мира. Сценарная историческая логика энтропии обоих ука-занных институтов может быть экстраполирована на перс-пективную проекцию определения судьбы государственных организмов. Сценарий один: вначале утверждается авто-номное существование, реализуемое зачастую под предло-гом защиты соответствующего института от внешних пося-гательств, а затем — снижение уровня его функциональных возможностей, превращения в некую декорацию. Вначале национальная идентичность соотносилась с уровнем госу-дарственной организации, затем все этническое выносится на уровень автономного существования (при вариациях на-ционально-территориального автономизма, национально-культурного автономизма и автономности самих наций по отношению к государственному функционалу), а в итоге мо-дифицируется в этнографический реликт. В настоящее вре-мя во всеуслышание говорится о закате национальных госу-дарств и подмене их транснациональными корпорациями. Вначале и церковь была представлена на уровне государст-

65

В.Э. Багдасарян. Автономия государства как глобализационный вызов

венной организации, окаймляя ее своим учением. Элементы теократизма, при различиях религиозных версий, обнару-живаются в истории фактически каждого государства. Бы-тие социума регулировалось посредством установленных религиями сакральными нормами общежительства. Затем на волне секуляризационных процессов реализуется кон-цепт об автономности церкви, выразившийся практически в установлении принципа отделения ее от светского госу-дарства. При этом могло показаться, что церковные инсти-туты брались под защиту от вмешательства в их жизнь со стороны государственной власти. Однако в итоге влияние религии на общественную жизнь существенно уменьши-лось, а, вместе с тем, снизился и духовный потенциал соци-ума. Очередь дошла до государст ва. Нетрудно предвидеть, что прямым последствием его автономизации явится утрата прежнего ролевого предназначения.

Идейное содержание концепта автономного государст-ва соотносится с западным культурно-историческим кон-текстом. Обнаруживается ее генетическое преемство от теории общественного договора, которая, в свою очередь, выступала в качестве политического преломления харак-терного для эпохи просвещения пантеитического миро-восприятия. Понятие контрактное государство является эквивалентом государству договорному. С православной традицией осмысления генезиса государственности оно явно диссонирует. Государство при данном модельном воплощении есть не более чем один из элементов обще-ственной жизни. Логическим последствием заключения общественного договора является генерация идеи контро-ля за его соблюдением, чтобы ни одна из групп договари-вающихся субъектов не могла бы пойти на одностороннее нарушение договорных обязательств. Концепция автоно-мии государства как раз и базируется на соблюдении при-нципа чистоты договора. В России, сообразно с ее цивили-зационными традициями, выстраивалась совершенно

66


иная модель государственности. Государство выступало не в качестве одного из субъектов отношений, внутри со-циума, а как Демиург всех основных форм и институтов общественной жизни. Не общество создало в России госу-дарство, а государство конструировало общество. Поэто-му государственная автономизация в российских услови-ях, переворачивая всю систему с ног на голову, неизбежно приведет ее в состояние перманентного кризиса.

С известной долей модификации при описании сов-ременных государств к ним может быть применена марксистская характеристика. Замени марксистскую дефиницию классового государства государством прива-тизированным и такое соответствие с современностью бу-дет достигнуто.

Абсолютно свободных от приватизационных тенден-ций государственных систем не существует. Государств без элементов частного лоббизма история не знает. Другое дело, что приватизация государственных институтов мо-жет быть выражена, в зависимости от модели организа-ции государственности, в большей или меньшей степени. Современный тип государственного устройства, позици-онируемый не вполне оправданно в качестве демократи-ческого, наиболее подвержен лоббистским воздействиям. Ресурсные возможности государства сравнительно неве-лики. Компенсируя сей недостаток, оно вынуждено об-ращаться к обладателям ресурсов. А это, в свою очередь, приводит к установлению зависимости государственных институтов от олигархических группировок (т. е., как раз, приватизации государства). Соответственно, с таким вы-водом, стратегема повышения суверенности государства видится в расширении масштабов госсобственности.

В настоящее время государственная власть формируется, как известно, посредством реализации выборной процеду-ры. Нет нужды говорить о крайней дороговизне современ-ных выборов. Быть избранным на вершину государственной

67

В.С. Комаровский. Нужно определить цели и стратегию

пирамиды может лишь человек, аккумулировавший под свое избрание колоссальные финансовые вложения. Придя к власти, он должен будет предоставленные деньги отрабо-тать. Так что путь деприватизации государств лежит в изме-нение самого существа современных политических моделей. Курс на этатизацию, элементы которого угадываются в неко-торых тенденциях второго срока путинского президентства, и есть тот принципиальный выход из трясины олигархизма.

Нужно определить цели и стратегию

В.С. Комаровский, доктор философских наук

Мне кажется, те мысли, которые прозвучали в докла-де и в выступлениях, плодотворны и помогут нам даль-ше продвигаться в анализе проблемы. Это хорошее на-правление. Хотелось бы оттолкнуться от того, что сказал В.И. Якунин. Мы должны анализировать жизнь такой, какая она есть. Это без всяких сомнений. Иногда ее мож-но анализировать саму по себе, она самоочевидна, но не всегда эта самоочевидность представительна. Требуют-ся какие-то модели, которые позволяли бы понять — это хорошо или плохо. Конечно, когда воруют, не нужно на-прягаться до понимания хорошо это или плохо. Когда не у тебя — это лучше. Все остальное требует ответа и нередко фундаментального: куда мы идем? зачем?

В докладе сделаны шаги к построению современной мо-дели власти. Это хорошо. Мы должны это приветствовать. Конечно, всякая модель условна. Она никогда не будет полностью соответствовать действительности, но будет по-казывать тренд. Помогает объяснить, сформировать свою позицию. Я бы хотел обратить внимание на три положения, которые были названы: это — функционализм, утилита-ризм, объективизм, как одно из самых значимых составля-

68


ющих современной системы управления. В эту сторону у нас прошел поворот в государственном строительстве. Как мы должны к нему относиться. Тактические задачи при этом решаются. А стратегические? Что нам предстоит делать и к чему мы должны стремиться? Где та цель? И кто ее будет вырабатывать? Вот, может быть, самое главное. Многое у нас не так, но, может быть, не потому что у нас не те зако-ны. А не те законы, потому что мы не знаем, что нам нужно. У нас до сих пор нет стратегии развития. Что взять за обра-зец, что считать хорошим, что плохим. И это, возможно, на-иболее важная задача — не только создать ту бюрократию, которая формально отвечала бы современным требованиям, но и определить чем она должна заниматься. Что она долж-на делать? К чему она должна стремиться? Ей задаются эти параметры. Они не в ней самой. Они вне ее. Так вот, где эти заданные параметры и как они будут вырабатываться: или все политическое руководство нам определит, или должен быть создан механизм, позволяющий учитывать реальные ресурсы, которыми обладает наше государство сегодня для того, чтобы выбрать тот или иной путь развития, вычислить ту составляющую, которая была бы ближе к центру, к тому, чтобы максимально общие интересы выкристаллизовать и представить их уже не на философском уровне, а как опре-деленную стратегию. В данном случае, коль мы говорим о государстве, — стратегию его формирования, развития, принципы, на которых оно должно существовать. Здесь еще больший объем работы.

Смысл и механизмы модернизации

исполнительной власти

В.Н. Лексин, доктор экономических наук

Я хотел бы обратить внимание на три аспекта пробле-мы, очень интересно поставленной и рассмотренной в до-

69

В.Н. Лексин. Смысл и механизмы модернизации исполнительной власти

кладе. Это — аспекты (1) взаимосвязи значимости и ка-чества исполнительной власти, (2) намерений повышения качества этой власти в ходе административных преобра-зований и (3) сопряженности административной и других одновременно проводимых реформ.

1. Общественная значимость и качество исполнительной

власти

Качество государственного и муниципального управле-ния всегда находится в центре общественного внимания, и связано это не только с тем, что достижения и провалы в социальной и экономической жизни каждой страны тра-диционно связываются с действиями правительств и ад-министраций. Качество власти ощущает каждый человек, постоянно сталкиваясь с ее носителями (чиновниками) и ее конкретными проявлениями во всех сферах обществен-ного бытия.

Власть и общество, чиновник (представитель власти) и гражданин — излюбленный сюжет социологов и психоло-гов, беллетристов и журналистов. При этом снова и снова описываются алчность и бездушность государственного аппарата, беззащитность просителей, коррупция, воло-кита и т. п., и почти никогда всерьез не анализируются ни проблема общественной потребности во власти в кон-тексте конституционных прав и свобод каждого человека, ни проблема полноценно равной ответственности власти и гражданина. Эти проблемы незаслуженно мало изучены и еще в меньшей степени популяризированы, чем разитель-но отличаются от изучения корпоративного управления, достижения которого часто становятся предметом статей и монографий, а наиболее удачные топменеджеры — на-циональными героями.

В России объективное знание об общественно необходи-мых функциях исполнительной власти не культивируется,

70


и это, на мой взгляд, является одной из причин примитив-ного анархизма, присущего нашему обществу. Важнейшие и реально выполняемые функции органов исполнительной власти разъясняются и иллюстрируются соответствующи-ми службами этих органов, политиками, учеными и СМИ стократ меньше, чем промахи властных структур. В связи с этим нелишне напомнить, что исполнительная власть — единственная, действующая непрерывно (без малейших пе-рерывов), повсеместно, и исполняющая все, определяемое другими ветвями власти. Любое государство, в принципе, может какое-то время функционировать при «отдыхаю-щих» законодательных собраниях или судах; для органов же исполнительной власти это полностью исключено, — ни одно государство не может жить ни одного дня без, напри-мер, охраны правопорядка. Организация общественной жизни современного государства предполагает обязатель-ность присутствия исполнительной власти в подавляющем большинстве повседневных событий и практических дейс-твий физических и юридических лиц.

Только исполнительная власть, ее органы и должнос-тные лица, делает узаконенными сами факты рождения, образования и даже смерти человека. Только эта власть может защитить человека от покушений на его жизнь и имущество, от посягательств внешнего врага, от де-структивных элементов (в том числе, от наркоторговцев). Только этой власти общество делегировало право выда-чи лицензий и квот на проведение любых коммерческих действий, в том числе на все, связанное с использованием любых природных ресурсов. При все большем развитии частных, благотворительных и иных социально-ориен-тированных фондов, только исполнительная власть реа-лизует всю совокупность социальных обязательств госу-дарства перед гражданами.

Наряду с этим в общественном сознании граждан Рос-сии крайне слабо выраженное ощущение необходимости и

71


пользы исполнительной власти соседствует с повсеместно негативным к ней отношением. Чиновников1 не особенно любят во всем мире, и за этим стоят, как правило, индиви-дуальный опыт обращения в конкретные органы власти и психологическое отторжение всего, чему приходится подчиняться. В последние годы в России нелюбовь к ис-полнительной власти поддерживается и непрерывно раз-мещаемыми в СМИ «разоблачительными» материалами о неблаговидных поступках (и даже преступлениях) работ-ников органов исполнительной власти всех уровней.

По нашему мнению, дискомфорт гражданина, сопри-касающегося с исполнительной властью, вызывается тре-мя общими причинами, коренящимися в самой сути этой власти. Первой из них можно считать невыборность (на-значаемость) исполнительной власти, что в соединении с реальными возможностями влияния на судьбы людей со-здает у носителей этой власти уверенность в своей исклю-чительности, высокой общественной значимости и свое-образной кастовости. Во-вторых, исполнительная власть наделена правом получения и распределения обществен-ных ресурсов — не только финансовых и материальных (квоты, земельные участки, недвижимость и др.), но и ад-министративных, — от законных механизмов распоряди-тельной деятельности до известного «телефонного права». В-третьих, всегда присутствует расхождение интересов чиновника и гражданина: первый не всегда заинтересован в предоставлении государственной или муниципальной услуги, а ее потенциальный получатель сам обращается к чиновнику и временно зависит от него. Это дает чиновни-ку ощущение не исполнения служебного долга, а именно

1 Показательно, что само слово «чиновник» в российском речевом оби-ходе имеет нескрываемый снисходительно-негативный оттенок, и это слово стало синонимом преимущественно служащего в органах испол-нительной власти (гораздо реже, например, оно применяется по отно-шению к судьям).

72


власти, и на этом фоне формируется система своего рода «неуставных отношений», оправдывающих коррупцию и поборы («деньги не всегда дают власть, но власть всег-да дает деньги»), бюрократические унижения и т. д. При этом все отрицательные качества отдельного чиновника, как правило, начинают отождествляться со всем органом исполнительной власти, а то и со всей системой власти («все они такие»).

Представляется немаловажным то обстоятельство, что все перечисленные (далеко не лучшие, но в то же время органические) свойства исполнительной власти гипер-трофируются в условиях ее многоуровневой организации в федеративном государстве. Здесь сотни тысяч муни-ципальных чиновников по тем же трем причинам стано-вятся зависимыми от десятков тысяч региональных, а последние — от тысяч федеральных. Это не избавляет, к сожалению, ни местную, ни региональную исполнитель-ную власть от соблазна проявить общие недостатки на своем уровне, в том числе при отношениях с гражданами и хозяйствующими субъектами.

Нам не известно ни одного общества, которое бы искрен-не любило власть. Лишь в экстремальных ситуациях обще-ство обретает силы недолгого объединения (или единения) даже с нелюбимой властью, иногда случается, что общество (или его часть) начинает по контрасту с действующей лю-бить прежнюю власть, но в общем случае моральное оттор-жение общества от власти всегда присутствует, и этот факт лишь частично объясняют социальные психологи, встраи-вая его в простейшую схему «начальник-подчиненный».

Признавая общественную значимость исполнительной власти, полезно уточнить ее главные оценочные характе-ристики. Их системным выражением является качест-во власти, под которым следует понимать совокупность свойств, обусловливающих фактическую способность выполнения функций власти в соответствии с норма-

73


тивными требованиями. Мы не случайно выделяем из множества конкретных свойств власти (от демократич-ности до коррумпированности) только те, которые опре-деляют безусловное и полное выполнение всего того, что и как по закону должна делать власть.

Все нормативные документы, которые определяют структуру, порядок создания и правила функционирова-ния органов исполнительной власти в той или иной степе-ни, называют различные составляющие вышеуказанного определения качества власти, но мы считаем возможным свести их к четырем главным позициям: нормативная рег-ламентированность, конечная результативность, бюджет-ная эффективность и общественная целесообразность1.

Качество государственного (муниципального) управле-ния есть системная характеристика деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц всех уровней. Соответствующие индикаторы и оценочные показатели освоены в мировой практике, активно разрабатываются и начинают использоваться в практике российского госу-дарственного (муниципального) управления. В рамках про-водимой административной реформы эту сторону проблемы уместно рассматривать в формате перехода к «управлению по результатам».

Это словосочетание взято из правительственной Концеп-ции административной реформы, и было бы правильнее го-ворить «управление, ориентированное на результат». Под «управлением по результатам» в мировой практике пони-мается установление жесткой связи между: (а) структури-рованными целями государственного (муниципального)

1 Эти вопросы подробно рассмотрены в работах: Лексин В.Н. Админис-тративная реформа и оценка качества государственного управления / Труды ИСА РАН, 2006, т. 22, с. 113–142; Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управ-ления и административная реформа. М., «Европроект», 2006, — 352 с. и др.

74


управления (их качественно-количественное выражение и есть «результат») и (б) функциями и структурой подразделе-ний органов исполнительной власти, обязанностями и мате-риальными вознаграждениями должностных лиц. В общем виде «управление по результатам» содержательно близко предложенному нами определению «качество власти» и может пониматься как безусловное выполнение функций органов исполнительной власти, в соответствии с закреп-ленными за ними полномочиями и связанное с этим предо-ставление связанных с указанными функциями государс-твенных (муниципальных) услуг в строгом соответствии с административными регламентами и стандартами. «Уп-равление по результатам» предполагает выстраивание для каждого органа обоснованной триады «полномочия–функ-ция–результаты» с предельно четким структурированием «результатов», каждый из которых должен быть соотнесен с конкретным подразделением и должностным лицом.

Возникает вопрос: можно ли раз и навсегда «настроить» орган исполнительной власти на «управление по результа-там»? Видимо, можно (хотя и очень трудно) в период прове-дения административной реформы «настроить» на техно-логию такого управления, но сами «результаты» (конечные цели) управления зависят от достижения многих других целей государственного и муниципального управления, а структура приоритетов целей часто определяется внешни-ми, например, политическими факторами. Поэтому даже при отлаженной технологии «управления по результатам» в органах исполнительной власти должна постоянно вес-тись работа по «тонкой настройке» этого процесса.

2. Намечаемые административные преобразования

и их ожидаемое воздействие на качество власти

Ситуация недоверчивого и более чем критического от-ношения населения к исполнительной власти представля-

75


ется весьма опасной. Она свидетельствует, прежде всего, о реальных недостатках кадрового потенциала и всей сис-темы органов этой власти, она убеждает в наследственном (генетическом) характере этой болезни, она крайне вредна как населению, так и самой власти, поскольку с накоплени-ем заслуженно негативного к ней отношения такая власть становится все менее дееспособной силой государственного управления. Наряду с этим мы усматриваем большую опас-ность и в фактах заказной гипертрофии «обличения поро-ков» исполнительной власти; технологии таких действий и их причины известны, а результаты чаще всего приводят не к улучшению работы исполнительных органов, а все-го лишь к появлению новых или к перестановке прежних должностных лиц у рычагов распределения финансовых, имущественных и административных ресурсов.

Целевая ориентация на повышение качества власти в ходе новейшей административной реформы слишком часто исходила из признания априори эффективными до-статочно традиционных мер в этом направлении. Так, на первом этапе административной реформы (2003–2005 гг.) ее целями были названы «прекращение избыточного гос-регулирования» (видимо, с сокращением соответствую-щих функций), «исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной влас-ти, организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управ-ления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам, завершение про-цесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполни-тельной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполни-тельной власти».

На втором этапе (2006–2008 гг.) административной ре-формы предусматривалось продолжение решения вышеу-

76


казанных задач, например, путем разработки и принятия нормативных правовых актов, упраздняющих избыточ-ные и дублирующие функции и позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым орга-низациям, или путем создания механизмов, предотвраща-ющих появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти и закрепляющих процедуры рас-крытия информации о деятельности государственных ор-ганов. Предусматривалась также «оптимизация функци-онирования органов исполнительной власти в субъектах РФ», а также совершенствование действующей системы контроля и надзора, «пробное внедрение механизмов вза-имодействия органов исполнительной власти с гражданс-ким обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений», информирования общества о ходе административной ре-формы. Было намечено разработать административные регламенты предоставления государственных (муници-пальных) услуг и стандартов этих услуг, сформировать комплекс мер по борьбе с коррупцией, перейти к «управ-лению по результатам» (об этом уже говорилось) и т. п.

Некоторые из намеченных действий действительно способны повысить качество исполнительной власти. Это, например, касается всего, что связанно с новым поняти-ем «государственная (муниципальная) услуга», которая является своеобразным «продуктом» каждого органа ис-полнительной власти. Намеченные к разработке админис-тративные регламенты должны детально определить весь порядок предоставления таких услуг, а стандарт — уста-новить параметры и характеристики каждой оказываемой услуги. Переход к практическому использованию адми-нистративных регламентов и стандартов по идее должен привести к коренному обновлению стиля, методов и форм работы всех органов исполнительной власти, поскольку каждая государственная (муниципальная) услуга должна

77


получить официально установленную процедуру ее предо-ставления (в ряде случаев — расписанную поминутно) и обязательный содержательный формат. Поэтому внедре-ние административных регламентов и стандартов можно считать первым шагом к установлению правообеспечен-ных отношений общества и исполнительной власти по все-му спектру деятельности каждого органа этой власти.

Уже сейчас есть примеры удачной разработки админис-тративных регламентов предоставления государственных услуг применительно к деятельности федеральных тамо-женных органов, федерального агентства кадастра объек-тов недвижимости, органов Росрегистрации и ряда других. Есть примеры удачной разработки административных рег-ламентов в Республике Татарстан, в Ростовской области, в Республике Чувашия и в ряде других субъектов РФ.

3. Административная реформа в контексте других

реформ. Предварительные прогнозные оценки

Административная реформа есть системное следствие и, одновременно, обязательное условие проведения всех других реформ — федеративной, бюджетной, налоговой, экономических, социальных. Возможности повышения качества государственного (муниципального) управле-ния, бесспорно, зависят от содержания и технологий проведения всех этих реформ, а их проведение — от того, насколько органы исполнительной власти всех уровней окажутся в состоянии реально управлять реформацион-ными действиями. Типичным примером может служить «монетизация льгот».

Естественен вопрос: нужно ли было организовывать проведение административной реформы в период неза-вершенности многих других реформ? Мне представляется это вполне оправданным, поскольку организация россий-ской исполнительной власти всех уровней, стиль, методы

78


и формы деятельности ее органов к началу администра-тивной реформы давно не соответствуют уже достигнуто-му продвижению страны параметрам демократического и правового государства. Более того, современное качество исполнительной власти во многих случаях становится явным тормозом на пути проведения таких общественно значимых реформ, как пенсионная, здравоохранения и образования, земельная и других.

Здесь все не так просто: внешние признаки модерни-зации российской исполнительной власти часто никак не связаны с ее качеством. Например, вряд ли можно считать качественным результатом административной реформы уменьшение прежнего числа органов управления. За первые три года российской административной реформы при сокра-щении (почти на 40%) числа федеральных министерств об-щее число высших органов исполнительной власти увеличи-лось (и продолжает увеличиваться), численность занятых в федеральных органах возросла на треть, а по проекту феде-рального бюджета на 2007 г. затраты на государственное уп-равление по сравнению с 2006 г. увеличатся почти на 50%. Качественное государственное управление — всегда доро-гое, но дорогое управление — не всегда качественное.

Следует отметить и то обстоятельство, что в России все реформы кроме приватизации проходили и идут мед-ленно. Административная реформа — самая трудная из реформ, поскольку она должна изменить веками форми-ровавшуюся модель поведения органов власти и чинов-ников к получателю государственных (муниципальных) услуг, практически уйти от изменений в персональном и структурном составе органов власти под воздействием конъюнктурно-политических соображений, иницииро-вать распад монолита российской коррупции. До сих пор в России это не удавалось сделать никому и никогда. При этом реформировать исполнительная власть должна сама себя!

79

Л.Н. Тимофеева. Бюрократам возвратили государство, но им этого мало

Мы прогнозируем также, что административная ре-форма вряд ли «уложится» в отведенное для нее время (до 2009 г.), если, конечно, не будут считать отчеты о проведении всех запланированных мероприятий за со-стоявшееся повышение качества власти. Есть опасения и того, что продвижение административной реформы мо-жет быть вообще остановлено. Это вполне возможно при угасании политической воли «центра» к кардинальным изменениям власти и при формальном исполнении «ме-роприятий» административной реформы, неспособном повысить качество исполнительной власти на всех ее уровнях.

Бюрократам возвратили государство,

но им этого мало

Л.Н. Тимофеева, доктор политических наук

Моя позиция будет несколько иной — более оптимис-тичной, чем позиции, представленные ранее в блестящих аналитических выступлениях коллег. Я хочу поддержать и развить один из важных выводов доклада Л.В. Смор-гунова о том, что российское государство действительно было приватизировано в начале 90-х гг. ХХ в. крупны-ми группами частных интересов. Этот период получил в нашей новейшей истории хлесткое название «Семибан-кирщина». Докладчик сказал, что «приватизированное государство» в России возникает в условиях институци-ональной слабости государственной власти, снижения ее способности к управлению при перераспределении госу-дарственной собственности и установлении новых прав на собственность. Оно подпало под зависимость частных, узко понятых и местнических интересов, потеряло перс-пективу, тем самым ослабило общественную самооргани-

80


зацию, воспрепятствовав сильным коллективным, я бы добавила, центростремительным государственническим действиям. Одновременно, утверждает докладчик, ква-зиавтономной государственной силой выступила супер-президентская власть, отчасти как реакция на слабость государства.

Согласна, что суперпрезидентская власть при Б.Н. Ель-цине фактически мало что могла сделать для усиления государства, возвращения его бюрократам, т. е. государс-твенным служащим, которые и должны были запустить механизм нового государственного управления. Во-пер-вых, сам президент обязан был своей победой на выбо-рах владельцам крупных российских банков. Во-вторых, после разрушения Советского Союза, надо было заново строить российскую государственность, начиная с Конс-титуции РФ, уточнения границ и кончая законами о госу-дарственной службе, что в условиях непрекращающейся политической борьбы за власть, социально-экономичес-кого кризиса сделать было весьма затруднительно. Хотя необходимо отметить, что экс-президент понимал необхо-димость этих шагов, подписав в 1995 г. Закон РФ «Об ос-новах государственной службы Российской федерации», а затем «Об общих принципах организации местного са-моуправления в Российской федерации».

Конечно, можно предъявлять претензию ныне правя-щему политическому классу во главе с В.В. Путиным в том, что в России до сих пор нет внятной национальной идеи, или национального проекта, но, на мой взгляд, до-статочно и того, что удалось сделать за это время, а удалось немало. Остановили дальнейшее разрушение российского государства. Сумели не без влияния внешней коньюктуры увеличить бюджет государства и справиться с социально-экономическим кризисом. Постепенно консолидируется российское общество (остановлена война в Чечне). Удали-ли от власти олигархов. Выстроили трехзвенную систему

81


управления страной. Начали административную рефор-му. Объявили войну коррупции и занялись профилакти-кой конфликтов интересов на государственной службе. Приняли ряд важных законов в области государственного управления. Словом, бюрократам возвратили государство,

но достаточно ли этого?

Свой тезис я хочу подкрепить социологическими вы-кладками. Докладчик приводит интересные цифры по 1990-м гг., характеризующие, на его взгляд, «недостаток бюрократизации» государственного управления т. е. от-сутствие привычки у чиновников следовать четкому предписанию правовых норм. По данным социологичес-кого опроса государственных служащих, приведенным Л.В. Сморгуновым из книги М.Н. Афанасьева «Клиенте-лизм и российская государственность». 90% ответили, что они регулярно отклоняются от официальных стандар-тов и правил в ходе своей деятельности, а 25% ответили, что эти правила являются несущественными. 60% рес-пондентов верили, что невозможно работать по правилам, т. к. последние несогласованны и противоречат реальным условиям.

Однако недавние исследования показали, что ситуа-ция изменилась. В июле–августе 2006 г. в составе группы ученых Северо-Кавказской академии государственной службы мне довелось принять участие в подобном иссле-довании в 11 субъектах РФ Южного Федерального округа и вот какие любопытные результаты мы получили. Ока-зывается, что усилия по проведению административной реформы не прошли даром. В ответ на вопрос как ведут себя госслужащие, оказавшись в конфликтной ситуации с гражданами, почти 50% чиновников (т. е. каждый вто-рой) ответили, что они действуют так, как предписы-вают им инструкции, закон и вышестоящие инстанции. 20,63% респондентов ответили, что пытаются перело-мить ситуацию, проявляя собственную инициативу (они

82


составляют пятую часть опрошенных). Больше четверти или 28,53,% ответивших — фактически бездействуют. Итак, есть явное движение в сторону «бюрократизации» государственной власти и управления.

Вместе с тем вызывает тревогу «состояние умов» ны-нешних бюрократов. Вот как выстраивается иерархия факторов при ответе на вопрос, какие же из них в бли-жайшем будущем будут определять прочность пребыва-ния чиновников в высших и региональных структурах власти: на первом месте — профессионализм — 22, 33%; на втором — умение выражать и защищать интересы на-селения — 19,86%; на третьем — лояльность полити-ческому режиму — 15,12%; на четвертом — лидерские качества — 14,03%. Но вот дальнейшие ответы настора-живают. На пятом месте — богатство, деньги, контроль материальных ресурсов — 10,67%; на шестом — умение поддерживать неформальные отношения с влиятельны-ми лицами — 9,98%; на седьмом — поддержка теневых структур — 4,05%; на восьмом — национальность — 3,5%.

Из представленных ответов видно, что примерно треть респондентов уверены, что у власти их удержат такие факторы, которые не определяют профессиона-лизм, умение выражать интересы народа и т. д. Напро-тив они убеждены, что на плаву им позволят быть такие факторы как богатство, клиент-патронcкие отношения, поддержка теневиков, кумовство, национальная при-надлежность. Но все это является питательной средой для развития коррупции и конфликтов интересов. Ис-следование указало на идейно-нравственные причины коррупции. Интересно сравнить предыдущие ответы с ответами на вопрос: «Каким основным требованиям, по Вашему мнению, должна отвечать административно-по-литическая элита?». Здесь мы встречаем ряд совпадений и одновременно несоответствий. Первые четыре места

83


занимают профессионализм (26,17%), высокая нравс-твенность (14,42%), образованность (12,60%), управлен-ческий опыт (11,55%). И только потом идут: умение учи-тывать и координировать интересы разных социальных групп (7,42%) справедливость (7,07%); связь с народом (5,53%).

Понятно, что должное и сущее всегда расходятся. Но разрыв между тем, что должно удержать госслу-жащих у власти в ближайшем будущем и какими они должны быть в идеале настораживает. Если в первом случае 19,86% ответили, что умение защищать инте-ресы народа будет определять прочность нахождения у власти в ближайшем будущем, то когда вопрос пере-формулировали, а каким должен быть в принципе чело-век власти, этот показатель опустился со второго места на пятое. А это значит, что подсознательно бюрократия

все меньше связывает себя с народом. Меняется приро-

да формирования органов государственной власти и уп-

равления. Если раньше государственную службу фор-мировали, исходя из «принципа народности», как это понималось в классовом государстве — чиновники были представителями двух основных классов советского об-щества — рабочего класса, колхозного крестьянства и выходцами из народной интеллигенции, то теперь фор-мирование государственной службы имеет тенденцию к формированию по «принципу богатства» и «контроля за материальными благами». Иными словами «богатство» конвертируется в госслужбу, госслужба помогает из-влекать материальные блага. И тогда возникает вопрос. Если государство вернули бюрократам то, что они сегод-ня из себя представляют и до какой степени можно им до-верять государственное управление? Но это уже вопрос о кадровой политике на государственной службе в России, связанный с общим вектором развития государства и рос-сийского общества.

84


Нужен ли механизм выявления

лучшего опыта

А.В. Клименко, кандидат экономических наук

Первое — без качественного государственного управ-ления не будет качественного роста, и вообще никакого упорядоченного развития. Второе — сейчас не видно «ге-неральной линии», по которой можно было бы реформи-ровать наше государственное управление, поэтому очень важно создать базу для разных вариантов, которые могут быть отработаны в ближайшем будущем.

В настоящее время совершенно неправильно было бы идти по пути унификации решений, насаждения одина-ковых моделей для всех типов органов исполнительной власти и уровней управления. Дело в том, что ни одна из имеющихся моделей (будь то оценка и стимулирование субъектов федерации на основе более сотни показателей, бюджетирование по результатам в федеральных органах или регламентация их деятельности) еще не апробирова-на и ее директивное внедрение означало бы умножение недостатков такой модели.

Целесообразно в рамках программ реформирования (госслужбы, бюджета, функций и структуры) продолжить проведение экспериментов и пилотных проектов, создать механизм выявления лучшей практики.

Больше внимания нужно уделять процедурным воп-росам, методикам, нормативному основанию новых ме-ханизмов. Например, не столь важны сами показатели результативности, сколько порядок их отбора, утвержде-ния и контроля. В равной степени количество принятых административных регламентов вторично по сравнению с их качеством, которое зависит от процедур разработки, экспертизы, мониторинга исполнения.

85

В.А. Гамза. Гражданское государство: организационные аспекты

Гражданское государство: организационные

аспекты

В.А. Гамза,кандидат экономических наук, кандидат юриди-

ческих наук

К всестороннему, глубокому и публицистически ярко-му докладу профессора Сморгунова Л.В. возможно доба-вить лишь некоторые штрихи.

Государство — это многоаспектное понятие, исследо-ванию которого были посвящены труды великих полито-логов в течение многих столетий. Это говорит о чрезвычай-ной сложности и непреходящей актуальности предмета исследования. Именно поэтому остановлюсь лишь на не-которых организационных проблемах формирования эф-фективного и цивилизованного государства.

Еще А.А. Богданов (Малиновский) в своей знамени-той «Тектологии» («Всеобщая организационная наука») сформулировал универсальное организационное древо построения системы управления:

Необходимо лишь различать два тесно взаимосвязанных и пересекающихся вида организационной деятельности:

1) организацию (формирование, создание) организации как системы управления и

2) организацию деятельности (функционирования, про-цессинга) этой организации. При этом оба вида орга-

86


низационной деятельности постоянно находятся в прямой и обратной причинно-следственной зависи-мости.

Цель формирования государства как системы управ-ления заключается в создании механизма, позволяюще-го наиболее оптимальным образом учесть интересы всех его граждан, защитить их безопасность и законные права, обеспечить справедливое распределение благ, создать ус-ловия свободной и эффективной реализации способностей и потребностей людей.

Для каждого конкретного человека государство — зло, ограничивающее его персональную свободу, для общества в целом — благо, обеспечивающее общественную свободу его членов.

Даже в одном человеке всегда присутствует масса про-тиворечий, которые не всегда удается оптимально разре-шить (сколько раз мы сожалели о том или ином нашем решении). А сколько возникает проблем в отношениях нескольких людей, даже если это любящие супруги или дружная семья. Что же говорить об отношениях многих десятков и сотен миллионов людей, обреченных совмест-но проживать на определенной территории.

Итак, цель цивилизованного, неклассового государст-ва — гармонизация отношений всех его граждан между собой и с гражданами других государств. Такое идеальное государство можно назвать гражданским государством.

Проблемы большинства современных государств, осо-бенно находящихся в стадии перехода к демократии, за-ключаются в том, что они сформированы определенными национальными элитами в процессе кровопролитных войн с другими внутренними и/или внешними национальны-ми элитами (к сожалению, подобное в мире происходит и сейчас). В результате национальная элита, находящаяся у власти, относится к государству как трофею победите-ля и стремится к удержанию этого трофея в своих руках

87

В.А. Гамза. Гражданское государство: организационные аспекты

любой ценой, иногда даже ценой жизни миллионов своих граждан.

В этой ситуации переход к гражданскому государству — государству, сформированному всеми гражданами в инте-ресах всех граждан, требует решить следующие задачи:

создать систему свободного волеизъявления граждан по вопросам политического устройства страны и фор-мирования всех ветвей власти;обеспечить независимость и взаимный контроль пред-ставительной, исполнительной и судебной власти;сформировать свободные средства массовой инфор-мации и институты гражданского общества;обеспечить равную ответственность государства и гражданина в их отношениях;создать эффективную систему формирования про-фессиональной бюрократии и правомерного привле-чения к ответственности должностного лица любого уровня;решение любых спорных вопросов осуществлять ис-ключительно на основе права и справедливости;создать правоохранительную систему, обеспечива-ющую всех граждан защитой от криминальных по-сягательств, а не занимающуюся охотой на граждан в целях получения дополнительного вознагражде-ния.

Любые заявления политиков и должностных лиц о том, что граждане России еще не обладают необходимым поли-тическим самосознанием, чтобы можно было доверить им формирование государства, свидетельствуют лишь о том, что эти представители властной элиты не готовы к широ-кой народной приватизации государства, взятого ими в долгосрочную аренду.

Сегодня Российское государство ярко классовое — на-ходится в руках части бюрократической и финансово-про-мышленной элиты. О всех гражданах государство (как

−

−

−

−

−

−

−

88


инструмент власти элиты) вспоминает лишь во время выборов, чтобы формально легитимно продолжить быть классовым. Политика партий заменена политтехнологи-ями возбуждения избирательного инстинкта электората.

Такое государство не сформировано гражданами (ина-че они не позволили бы лишить себя исконного полити-ческого права свободно избирать и быть избранными), не отражает их интересов (иначе проблема несправедливой приватизации в условиях финансовой стабильности была бы давно решена), не защищает их права (иначе в стра-не уже не было бы криминального террора, коррупции и правового беспредела).

И не надо ждать, что при замечательном (умном и доб-росовестном) президенте это государство станет граждан-ским — властная элита не позволит. Это может произойти только тогда, когда, во-первых, подавляющее большинство граждан поймет, что государство должно принадлежать лично им и действовать в их личных, а не абстрактных «го-сударственных», интересах, а, во-вторых, когда граждане преодолеют свою политическую лень и начнут активно бо-роться за власть, за широкую народную приватизацию го-сударства.

Наращивать ресурсы

гражданского общества

А.И. Соловьев, доктор политических наук

Мне в частности представляется, что постановка воп-роса для исследователей должна быть совершенно од-нозначной: нам необходимо применять такой категори-альный аппарат, который обязан снижать идеализацию любого социального объекта. Другими словами, нам вряд ли нужно «обожествлять» системы государственного уп-

89

А.И. Соловьев. Наращивать ресурсы гражданского общества

равления. В этой связи я хочу напомнить один истори-ческий факт: когда в России возникало национальное государство, то формирующийся аппарат управления ак-тивно боролся против общества, против той вотчины са-модеятельности, которая утвердилась в Пскове, Нижнем Новгороде и других местах. И все для того, чтобы органи-зовать территориальное пространство, стабилизировать архитектуру социальных отношений.

Реплика: Не только в России.

Конечно, но в данном случае я говорю только о Рос-сии. Естественно у верхов и в планах не было создавать какую-то систему политического представительства, при которой голос низов мог как-то влиять на их линию по-ведения. Мне кажется, это существенное соображение, которое показывает, что никогда даже сложившиеся ор-ганы власти и управления не будут использовать такие технологии и процедуры, которые будут по преимущес-тву отражать интересы населения. Они не будут делать это до тех пор, пока их не принудить к таким действиям, не заставить создавать и утверждать такую систему вза-имодействия. Иначе говоря, для продвижения низовых интересов или же поддержания систематического учас-тия населения в принятии решений, у последнего долж-ны сформироваться совершенно определенные ресурсы. Еще проще и категоричнее: государство могут заставить изменять свои привычные — сугубо элитарные — спосо-бы правления только ресурсы их контрагентов. При этом на каждом историческом этапе развития государства ха-рактер и объем таких ресурсов будет разниться. Поэтому ждать того момента, когда наверху созреет понимание необходимости подключения гражданских структур к формированию государственных стратегий или же когда в стране сложится гражданское общество, довольно на-ивно. Понятно, что российское государство, вся система

90


управления, у которой отработана масса инструментов воздействия на все социальные объекты, не будет менять-ся до тех пор, пока у властей не образуется ресурсноосна-щенных, т. е. достойных ее внимания контрагентов. Тех контрагентов, которые смогут навязывать бюрократии свои интересы, добиваться синтеза групповых и общена-циональных потребностей. В противном случае все струк-туры будут действовать так, как они действует в настоя-щее время.

Мне, думается, надо учитывать и то, что государство — это внутренне очень дифференцированная и даже раз-розненная структура. Тем самым, на одних площадках у государства может выработаться один стиль правления, на других — иной. И таким образом организационный, кадровый, политический, ценностно-идеологический дискурс сочетаются там достаточно оригинальным об-разом. В этом плане, думаю, наиболее адекватной теоре-тической моделью, способной отразить характер такого взаимодействия — особенно при разработке государс-твенной политики — является модель потоков. Именно она способна в большей степени адекватно отобразить ту сложность сочетания политических и администра-тивных механизмов регулирования социальных связей, которая формируется в различных зонах государствен-ной ответственности. Так что для того, чтобы пытаться создавать систему государственного управления демок-ратического типа, следует сознательно выстраивать и на постоянной основе поддерживать соответствующие соци-альные размерности во всех областях жизни. И это пре-жде всего касается конструирования представительных структур, которые только и способны обеспечить диалог элитарных и неэлитарных слоев. Потому, если к власти придут самые гениальные и нравственно чистые люди, которые будут ежечасно говорить о ценностях демокра-тии, но при этом снижать возможности манифестации

91

А.И. Соловьев. Наращивать ресурсы гражданского общества

и презентации интересов граждан (пытаясь, к примеру, самостоятельно выражать их социальные потребности) и тем самым минимизировать соучастие населения в при-нятии решений, то это ни на йоту не продвинет правя-щие круги в направлении создания декларируемой фор-мы организации власти. Если, конечно, не называть то, что складывается, «суверенной демократией». Одним словом, без развитой системы посредников, медиато-ров, олицетворяющих политическое давление граждан на государственных администраторов, система власти и управления не сможет развиваться в направлении де-мократического устройства. А репрессируя права и воз-можности населения самостоятельно коммуницировать с властью, такая система будет постепенно вырождаться в сугубо административную форму. Поэтому институцио-нальный дизайн государственного управления, который мы называем демократическим, следует выстраивать только на представительной основе. И поддерживать его независимо от стадий экономического и политического развития общества. Ну а если этого не будет, то в самом ближайшем будущем мы столкнемся с последствиями, способными нарушить социальный порядок и на конк-ретных территориях, и в национальном масштабе в це-лом. Так что, я согласен с выступавшим, который гово-рил, что надо накапливать ресурсы для населения как контрагента власти, которое должно позиционировать себя как устойчивого партнера властей и тем самым — столь же постоянно — влиять на государственную поли-тику. Если же остановить такой переток ресурсов — как об этом говорил С.С. Сулакшин — мы в историческом плане просто обречены. Ну, а структуры сложившейся самодостаточной власти будут при этом действовать в ав-тономном режиме, обеспечивая лишь себе необходимые ресурсные приоритеты.

92


Все ли могут короли?

В.А. Персианов, доктор экономических наук

Докладчик весьма убедительно показал всю сложность и глубину проблем, перед которыми оказалась Россия в начале нового тысячелетия; раскрыл возможные перс-пективы и направления в формировании системы госу-дарственного управления; охарактеризовал явные и не-явные цели государственного управления в современной России с использованием принципов солидаризма, кор-поративизма, утилитаризма, функционализма и прочих рычагов. Осталось, кажется, только определить, в каких пропорциях эти принципы нужно «перемешать», в какой последовательности и сочетаниях пускать в ход, как дол-го использовать — и рациональный способ государствен-ного управления будет найден!

В действительности дело обстоит, конечно, много слож-нее. Кроме механизма и рычагов управления, о которых идет речь, кроме очевидных способов как-то повлиять на ход государственного устройства и общественной жизни, существуют неочевидные, но весьма серьезные внутрен-ние мотивы, не поддающиеся или плохо поддающиеся внешнему управлению. Они коренятся в глубинах народ-ного самосознания, традициях, историческом опыте. Все это русские мыслители в XIX в. отождествляли с понятием «культурно-исторический тип» жизнеустройства народа, считали постоянно действующим фактором, особого рода «наследственностью», которой нельзя пренебрегать.

Эту мысль в несколько ином ракурсе высказал Ф.М. До-стоевский, подчеркивая, что наука всегда оперирует той частью человеческого опыта, которая отражает его поступ-ки, оплодотворенные сознанием, и обходит те действия лю-дей, которые необъяснимы с точки зрения разума и кажу-щейся выгоды. «Ведь ваши выгоды, — говорил писатель,

93

В.А. Персианов. Все ли могут короли?

обращаясь к ученым, — это благоденствие, богатство, сво-бода, покой, ну и т. д.; так что человек, который бы, напри-мер, явно и зазнамо, пошел против всего этого реестра, был бы, по-вашему, ну да и, конечно, по-моему, обскурант или совсем сумасшедший, так ли? Но ведь вот что удивительно: отчего… все эти статистики, мудрецы и любители рода че-ловеческого … постоянно одну выгоду пропускают? … Свое собственное, вольное и свободное хотенье, свой собствен-ный, хотя бы и самый дикий, каприз…, — вот это-то и есть та самая, пропущенная, самая выгодная выгода, которая ни под какую классификацию не подходит и от которой все системы и теории постоянно разлетаются к черту» (Полн. собр. соч. в 30-ти т. М., 1973, т. 5, с. 110–113).

Вот тут-то и упирается менеджмент любого рода в не-видимый, но реально существующий барьер, трудно пре-одолеваемый с помощью внешних инструментальных технологий, механизмов и рычагов управления.

Весь постоктябрьский период (разумеется, после 1917 г.) политического и социально-экономического раз-вития нашей страны проходил под влиянием научных и псевдонаучных сочинений, зародившихся на Западе и не учитывающих специфику России. В советский пе-риод, особенно в первые послереволюционные годы, это был ортодоксальный марксизм, а в последние 10–15 лет различные либерально-экономические теории того же происхождения. Ломка советской системы управления страной, всего хозяйственного уклада и сложившегося строя жизни народа протекала целенаправленно, но без всякого научного сопровождения, при полном пренебре-жении нашим идейным наследием, достижениями рус-ской общественной мысли. Сказанное относится и к про-водимой ныне административной реформе, призванной реализовать конституционные положения о народовлас-тии в форме самоуправления муниципальных образова-ний.

94


К величайшим достижениям человеческой мысли — не понятым, забытым, искаженным и погребенным под грудой псевдонаучного хлама, относится на мой взгляд, идейное наследие Н.Г. Чернышевского.

Во всех главных своих работах Чернышевский опериру-ет категорией «Народ» (иногда употребляя в том же смысле и понятие «Нация»), а не какой-нибудь логической конс-трукцией типа абстрактное «общество» или «общественно-экономическая формация». При этом, он, как и А.И. Гер-цен, раскрыл глубокое понимание сущности различных народов и ее конкретно-исторической обусловленности.

Буржуазной «свободе частной инициативы» — с од-ной стороны, и мелочной чиновничьей регламентации царского деспотизма, так зло высмеянной в « Городе Глу-пове» Н.Е. Салтыковым-Щедриным — с другой, Черны-шевский противопоставляет естественную законность в общинном жизнеустройстве. Он проводит четкое раз-личие между «регламентацией», т. е. часто нелепостью, и между законом, достойным своего имени, т. е. ограж-дающим и развивающим свободу, которую давит регла-ментация. На примерах протекционизма и закона, опре-деляющего норму процентов по займам между частными лицами, Чернышевский показал пороки регламентации: она не достигает своей цели, опутывает жизнь людей ме-лочным надзором и развивает в них качества, делающие необходимым усиление административного контроля, об-ременяет администрацию и приносит убытки для казны. Вместе с тем он же показал, насколько иные последствия имели бы законы, издаваемые в интересах народа и поль-зующиеся поэтому его поддержкой.

Вывод, который делается в докладе о недостаточной организованности нашего российского общества сегод-ня, верен. Оно действительно стало менее организован-ным во многих отношениях, включая административное устройство, чем полтора-два десятилетия назад. И снова

95

В.А. Персианов. Все ли могут короли?

вспоминается уже сказанное по этому вопросу задолго до нас. Резко отрицательно относясь к азиатству, Чернышев-ский, например, отнюдь не восторгался и европейской де-мократией, всеобщим избирательным правом при разде-лении страны на административные округа. Неизбежную фальшивость самой широкой и глубокой демократии при делении на административные округа он вскрыл, по-види-мому, первым в мире, и это его открытие осталось незаме-ченным. Его вторично сделали впоследствии марксисты-ленинцы, но и после этого оно осталось непонятым, хотя и было достаточно ясным: «Члены административного круга, не имея между собой живой связи, не по своей ис-тории, ни по своим материальным интересам, с тем вместе лишены прежнего полновластья в управлении делами ок-руга. Всем заведуют особенные люди, называющиеся чи-новниками и полицейскими, по своему происхождению и личным отношениям не имеющие связи с населением ок-руга, передвигающиеся из одного округа в другой чисто только по соображениям центральной власти, действую-щие по ее распоряжению, обязанные отчетом только ей. Житель округа по своему отношению к администрации есть лицо пассивное, управляемая вещь» (Избранные эко-номические произведения. М., 1948, т. 1, с. 708.).

Здесь отмечен самый крупный недостаток администра-тивной формы организации, а именно: в ней нет подлинной организации. Деление страны, города, любого населенного пункта на административные единицы, жители которых не имеют между собой ничего общего, кроме факта прожи-вания на одной территории, есть деление чисто формаль-ное, и управление подобными единицами возможно толь-ко посредством агентов, чиновников центральной власти, чуждых этим единицам.

Центральная власть осуществляет таким делением формальную «коллективизацию» населения по признаку проживания на одной территории, а не подлинную орга-

96


низацию, которая всегда предполагает кооперирование по сущностному, производственному признаку. Эта мысль была понята и реализована лишь при формировании Со-ветов.

Правильность «производственного» подхода очевидна. Что общего, скажем, у двух соседей по дому — жителей Восточного административного округа Москвы, из кото-рых один работает в Южном округе токарем, а второй слу-жит чиновником в мэрии? Не ясно ли, что общими для них будут далеко не главные вопросы благоустройства места жительства? О каком же органическом построении обще-ства можно говорить, если все управление народным хо-зяйством, вся организация населения представляет собой пестрый конгломерат людей самого разного образа жизни и самых различных интересов? Работники одного завода живут в разных районах города, и их даже коммуналь-ные, бытовые интересы различны. Жители одного района также представляют собой формальный коллектив: рабо-тают в разных районах города, на разных предприятиях, их производственные (жизненно важные) интересы раз-личны. Даже члены одной семьи часто образуют формаль-ный коллектив, связанный лишь общим происхождением и общим бытом.

И последнее. Вдумываясь в смысл доклада и его обсуж-дение на нашем семинаре, глубже осознаешь пороки вау-черной приватизации народной собственности, залоговых аукционов, ужасающие последствия «освобождения» не только крестьян, а всего российского народонаселения от «тоталитаризма» советской эпохи. Но это осознание, увы, не прибавляет оптимизма. За монетаризацией льгот гря-дут реформы системы образования, ЖКХ, здравоохране-ния и другие, проводимые наощупь и бюрократическими методами. Одним словом, за далью-даль…

97

Заключительное слово докладчика

Как следует из последнего выступления А.И. Соловь-ева, нам нужно стремиться к тому, чтобы снизить уро-вень идеализации объекта изучения. Но это можно делать только тогда, когда мы понимаем, что это за объект, его общий смысл. Если же у нас нет такого смысла, то сниже-ние уровня идеализации нас уведет в тупик. К тому же, если мы говорим о ценностях управленческой деятель-ности, а не о целях и механизмах их реализации, то о них можно говорить только на высоком уровне обобщения. Это, во-первых.

Во-вторых, конечно, управление и власть неразде-льны, и об этом справедливо говорил В.И. Якунин. Речь идет не о разделении власти и управлении, а о специфике режимов, которые характеризуют власть и управление. В этом смысле, нужно различать режим власти и режим управления. Сюда тоже внесены хорошие коррективы: может ли централизация власти совмещаться с децентра-лизацией управления?

Третье замечание: нужно уйти от одномерных, одноли-нейных моделей оценки истории и современности, вклю-чить многофакторное и нелинейное мышление. Но все же при этом мы должны различать главенствующий поток и те потоки, которые идут рядом, так сказать ламинарные и турбулентные движения. Только тогда мы можем охва-тить весь процесс или объект и определить, таким обра-зом, направление его движения.

Последнее: великолепное суждение В.Н. Лексина о фак-тической способности управлять. Здесь даже не функция является главной, а фактическая способность осуществлять управление. Мы об этом не задумываемся: что обеспечива-ет решение управленческих задач и выполнение функций, какие способности? Почему я сделал акцент на том, что да, административная реформа, может быть, не решает всех

98

Выпуск № 1 (6) Заключительное слово докладчика

задач, но наша методология мышления должна ориентиро-ваться на определение фактических способностей к управ-лению на всех уровнях. Спасибо за интересную дискуссию и интересные суждения.

99

Тематическая программа научного семинара

«Проблемы современного государственного

управления в России»

на 2007 г.

1. Правовые и управленческие источники и основания государственной политики.

2. Инновационная экономика как управленческий про-ект: проблемы и решения.

3. Сравнительный анализ механизмов принятия круп-ных государственно-управленческих решений: Рос-сия и мир.

4. Бюджетный процесс в России: акторы, структура, приоритеты.

5. Оценка качества государственного управления: рос-сийские реалии.

6. Государственное управление в постсоветской России: цели, ценности и результаты.

7. Федеральный Центр в регионах: проблемы руко-водства и управления.

8. Экспертные структуры и «фабрики мысли» в меха-низме государственного управления.

9. Противоречия стратегического, среднесрочного и те-кущего планирования в системе управления россий-ским государством.

100

Список

постоянных участников научного семинара

«Проблемы современного государственного

управления в России»

Багдасарян Вардан Эрнестович — доктор исторических наук, профессор; заведующий кафедрой Москов-ского государственного университета сервиса.

Барабашев Алексей Георгиевич — доктор философских наук, декан факультета государственного управ-ления Высшей школы экономики.

Гаман-Голутвина Оксана Викторовна — доктор полити-ческих наук; профессор Российской Академии государственной службы при Президенте РФ.

Гамза Владимир Андреевич — кандидат экономичес-ких наук, кандидат юридических наук, доцент, председатель Совета директоров ОАО «Агрохим-банк».

Казанцев Николай Михайлович — доктор юридических наук, кандидат экономических наук, профессор, руководитель отдела финансового законодатель-ства Института законодательства и сравнитель-ного правоведения при Правительстве РФ.

Клименко Андрей Витальевич — кандидат экономичес-ких наук, проректор Государственного универ-ситета — Высшей школы экономики.

Комаровский Владимир Савельевич — доктор философс-ких наук; профессор кафедры политологии и по-литического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

101

Список постоянных участников научного семинара

Лексин Владимир Николаевич — доктор экономических наук, руководитель научного направления Ин-ститута системного анализа РАН.

Лисицын-Светланов Андрей Геннадьевич — доктор юри-дических наук; директор Института государства и права РАН.

Медушевский Андрей Николаевич — доктор философ-ских наук, профессор Государственного универ-ситета — Высшей школы экономики.

Охотский Евгений Васильевич — доктор социологических наук; заведующий кафедрой Московского Госу-дарственного института международных отноше-ний.

Перегудов Сергей Петрович — доктор исторических наук, главный научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН.

Персианов Владимир Александрович — доктор экономи-ческих наук; профессор, директор Института уп-равления на транспорте Государственного уни-верситета управления.

Петров Николай Владимирович — кандидат географи-ческих наук; руководитель Центра политико-географических исследований, ведущий науч-ный сотрудник Института географии РАН, член совета Московского центра Карнеги.

Порфирьев Борис Николаевич — доктор экономических наук, профессор Института экономики РАН.

Рубанов Владимир Арсентьевич — научный руководитель АНО «Информэкспертиза», вице-президент Лиги

102


содействия оборонным предприятиям, действи-тельный государственный советник I РФ класса.

Сильвестров Сергей Николаевич — доктор экономических наук, профессор; заместитель директора Инсти-тута экономики РАН.

Симонов Вениамин Владимирович — доктор экономи-ческих наук, Счетная палата России.

Сморгунов Леонид Владимирович — доктор философских наук; заведующий кафедрой Санкт-Петербург-ского государственного университета.

Соловьев Александр Иванович — доктор политических наук, профессор; заведующий кафедрой Москов-ского государственного университета им. М.В. Ло-моносова.

Сулакшин Степан Степанович — доктор физико-матема-тических наук; доктор политических наук, про-фессор, генеральный директор Центра проблем-ного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Тимофеева Лидия Николаевна — доктор политических наук, заместитель заведующего кафедрой Рос-сийской академии государственной службы при Президенте РФ.

Федосов Петр Анатольевич — кандидат исторических наук, профессор Московского государственного института международных отношений.

Шевяков Алексей Юрьевич — доктор экономических наук, директор Института социально-экономи-ческих проблем народонаселения РАН.

103

Список постоянных участников научного семинара

Якобсон Лев Ильич — доктор экономических наук, про-фессор, первый проректор Государственного университета — Высшей школы экономики.

Научное издание

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Материалы научного семинара


Редактор А.Н. ЧирваТехнический редактор О.А. Середкина

Художественное оформление С.Г. АбелинКомпьютерная верстка О.П. Максимова

Корректор Т.А. Пушкова

Центр проблемного анализаи государственно-управленческого проектирования

Наш адрес:107078, Россия, г. Москва,

ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5Тел./факс: (495) 981-57-03,

981-57-04, 981-57-09E-mail: [email protected]

Internet: www.rusrand.ru

Сдано в набор 02.04.07 г.Подписано в печать 09.04.07 г.

Формат 60х90 1/16

. Усл. печ. л. 6,5.Отпечатано в ООО «Типография Принтхаус»

Тираж 500 экз. Заказ.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО...

Documents