НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

На правах рукопису

Барановська Тетяна Миколаївна

УДК 35.071.6:323.21.

ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ

ГРОМАД В УКРАЇНІ

25.00.02 – механізми державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Науковий керівник:

Куц Юрій Олексійович,

доктор наук з державного

управління, професор

Харків – 2016

2

ЗМІСТ

ВСТУП ..................................................................................................................... 3

РОЗДІЛ 1 ................................................................................................................ 12

ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД............................................................................ 12

1.1. ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА ЯК ОБ’ЄКТ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ.......................... 12 1.2. ТЕОРЕТИЧНЕ ПІДҐРУНТЯ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД........................ 27 1.3. СУТНІСТЬ, ЗМІСТ І ОСНОВНІ ПІДХОДИ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ РОЗВИТКУ

ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД ....................................................................................... 46 ВИСНОВКИ ДО ПЕРШОГО РОЗДІЛУ ........................................................................... 66

РОЗДІЛ 2 ................................................................................................................ 72

ПРАКТИЧНІ АСПЕКТИ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД ................................ 72

2.1. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ

ПОЛІТИКИ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ.................................... 72 2.2. РОЗВИТОК ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД: ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД ....................... 92 2.3. ОСОБЛИВОСТІ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ ЩОДО РОЗВИТКУ

ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД: СОЦІОЛОГІЧНИЙ АНАЛІЗ ............................................ 110 ВИСНОВКИ ДО ДРУГОГО РОЗДІЛУ........................................................................... 133

РОЗДІЛ 3 .............................................................................................................. 137

ОСНОВНІ НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ ............................... 137

3.1. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ МОДЕЛІ РОЗВИТКУ ГРОМАДИ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ

ПОЛІТИКИ............................................................................................................... 137 3.2. РОЗВИТОК СОЦІАЛЬНОГО КАПІТАЛУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД .................... 154 3.3. МОНІТОРИНГ І ОЦІНЮВАННЯ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД .............. 170 ВИСНОВКИ ДО ТРЕТЬОГО РОЗДІЛУ ......................................................................... 189

ВИСНОВКИ......................................................................................................... 193

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ........................................................... 198

ДОДАТКИ ........................................................................................................... 226

3

ВСТУП

Актуальність теми. Розбудова соціальної, правової, демократичної

держави в умовах децентралізації та проведення конституційної реформи в

Україні зумовлює відповідні процеси розбудови інституту місцевого

самоврядування, первинним суб’єктом якого виступає територіальна

громада. Природно, що територіальна громада відіграє провідну роль у

системі життєзабезпечення людини і суспільства в цілому, адже переважну

більшість своїх суспільних потреб людина задовольняє на рівні села, селища

і міста, де вона безпосередньо народжується й живе, створює сім’ю, працює й

відпочиває. Ставлення людей до влади і держави безпосередньо залежить

саме від якості й рівня їхнього життя, можливості задовольнити особисті й

суспільні потреби, реально впливати своїми діями на покращання життя не

тільки своєї родини, а й конкретної громади і суспільства в цілому. Це

означає, що визнання державою права жителів кожної територіальної

громади на місцеве самоврядування повинно знаходити своє відображення у

конкретній державній політиці, функціях, формах, методах та механізмах

державного управління, а не бути лише декларативною нормою чинного

законодавства України.

Підтримка місцевого самоврядування з боку держави і створення умов

для стійкого та самостійного розвитку територіальних громад в Україні є

одним із найголовніших завдань сьогодення, яке набуває подвійної

актуальності під час реформування системи публічної влади в цілому. В

останні роками держава прагне спрямовувати свою політику на посилення

дієздатності територіальних громад, що підтверджує процес добровільного

об’єднання територіальних громад, який розпочався у 2015 р. Разом з тим, як

показує перший досвід функціонування об’єднаних громад, із 159 громад, які

на нових засадах сформували місцеві бюджети на 2016 р., у 125 з них

бюджети залишилися дотаційними, що може свідчити про недосконалість

механізмів державної політики розвитку територіальних громад. Окрім того,

серед причин, які обмежують розвиток територіальних громад як первинних

4

суб’єктів системи місцевого самоврядування, є недосконалість законодавчого

закріплення базових термінів, а саме відсутність взаємоузгоджених підходів

до визначення таких понять, як «місцеве самоврядування» та «територіальна

громада», наявність різноманітних думок стосовно визначення місця і ролі

держави у розвитку системи місцевого самоврядування, завдань державної

політики щодо розвитку територіальних громад тощо.

Актуальність дисертаційного дослідження також зумовлена

необхідністю з’ясування сутності державної політики розвитку

територіальних громад, упорядкування відповідних завдань між різними

рівнями державного управління та удосконалення конкретних механізмів, що

в умовах децентралізації надасть громадам можливостей отримати більше

прав щодо забезпечення соціально-економічного розвитку територій,

підвищити ефективність надання населенню публічних послуг та ін.

У науковій літературі дослідженню проблем місцевого

самоврядування, у тому числі з’ясуванню ролі держави у сфері місцевого

розвитку, присвячено праці М. Баймуратова, О. Батанова, В. Бесчастного,

В. Борденюка, І. Бутка, П. Ворони, П. Гураль, С. Газарян, Є. Глухачова,

Р. Давидова, І. Дегтярьової, І. Дробота, І. Дробуш, В. Кампо, Н. Камінської,

А. Коваленка, М. Корнієнка, В. Кравченка, В. Куйбіди, Ю. Куца,

І. Лопушинського, О. Лиски, В. Мамонової, Ю. Молодожен, М. Орзіха,

Г. Падалка, О. Пастернак, Р. Плюща, В. Погорілка, М. Пухтинського,

О. Слобожана, Ю. Тодики, О. Фрицького, В. Шаповала та інших дослідників.

Серед іноземних науковців окремі питання місцевого самоврядування

досліджували: М. Бондар, В. Васильєв, І. Видрін, А. Єрьомін, Ю. Казанчев,

Є. Ковешніков, М. Краснов, О. Кутафін, Л. Нудненко, М. Постовий,

Ю. Тихомиров, В. Фадєєв, О. Черкасов, В. Чиркін, К. Шугрина та ін.

Незважаючи на значну кількість наукових праць, присвячених

дослідженню питань місцевого самоврядування, належного наукового

розроблення не отримали питання впливу, форм та механізмів забезпечення

розвитку територіальних громад в Україні. Зокрема, формування та

5

реалізація державної політики розвитку територіальних громад майже взагалі

не досліджувались вітчизняними вченими, наукові розробки присвячено

переважно дослідженню механізму державного управління або механізму

реалізації державної регіональної політики (О. Кравченко, Н. Нижник,

В. Олуйко, А. Парамонов, О. Федорчак та ін.), а також інституційній

інфраструктурі державної регіональної політики переважно зарубіжних країн

(В. Волошко, І. Грицяк, В. Керецман, М. Лендьєл, Н. Луцишин,

І. Студенніков, В. Ткаченко та ін.). Усе це й зумовило актуальність

дисертаційного дослідження, його мету і завдання.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційну роботу підготовлено на кафедрі регіонального розвитку та

місцевого самоврядування Харківського регіонального інституту державного

управління Національної академії державного управління при Президентові

України в межах науково-дослідної роботи (НДР) «Управління проектами

регіонального розвитку» (терміни виконання: з 05.01.2012 по 30.06.2016;

номер державної реєстрації 0112U001161) як складової комплексного

наукового проекту «Державне управління та місцеве самоврядування». Роль

автора у виконанні НДР полягає в узагальненні зарубіжного досвіду щодо

розвитку територіальних громад та формулювання пропозицій щодо

можливості його запровадженні в Україні (підрозділ заключного звіту 2.2.

«Упровадження передового зарубіжного досвіду щодо управління проектами

регіонального розвитку»).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є

теоретичне обґрунтування та розроблення практичних рекомендацій з

удосконалення державної політики розвитку територіальних громад в

Україні.

Досягнення поставленої мети зумовлює вирішення таких завдань:

– здійснити аналіз і узагальнити сучасні теоретичні обґрунтування

природи територіальної громади як об’єкта державної політики, розкрити

історичні особливості процесу формування та реалізації державної політики

6

розвитку територіальних громад в незалежній Україні;

– визначити теоретичне підґрунтя державної політики розвитку

територіальних громад через уточнення змісту поняття «державна політика

розвитку територіальних громад», виявлення рівня співвідношення понять

«держава», «місцеве самоврядування» та «територіальна громада»;

– з’ясувати нормативно-правові засади формування та реалізації

державної політики розвитку територіальних громад в Україні; розробити

практичні рекомендації щодо удосконалення чинного законодавства;

– надати теоретичні обґрунтування механізму залучення громадян

до участі в реалізації державної політики розвитку територіальних громад;

– проаналізувати методику оцінювання соціального капіталу

територіальних громад в Україні з акцентуванням на системі показників

оцінювання кожного виду активів громад;

– розробити концептуальні засади механізму формування та

реалізації державної політики розвитку територіальних громад шляхом

побудови відповідної партисипативної моделі з врахуванням досвіду

зарубіжних країн.

Об’єктом дослідження є сукупність суспільних відносин щодо

механізмів державної політики розвитку територіальних громад.

Предметом дослідження є процеси формування та реалізації

державної політики розвитку територіальних громад в Україні.

Методи дослідження. Для досягнення наукової об’єктивності

застосовувався широкий спектр загальнонаукових і спеціальних методів

дослідження. Діалектичний метод дозволив всебічно розглянути

територіальні громади, визначити їхню сутність, роль у державі та

суспільстві. Формально-логічний метод дозволив вирішити питання

удосконалення правового регулювання розвитку територіальних громад в

Україні, а також сформулювати пропозиції щодо напрямів практичної

реалізації їхнього потенціалу шляхом удосконалення чинного законодавства

України в цій царині. Методи аналізу та синтезу дозволили визначити

7

особливості формування та реалізації державної політики розвитку

територіальних громад. Метод узагальнення дав можливість узагальнити

зарубіжний досвід щодо розвитку територіальних громад. Методи індукції,

дедукції, моделювання та прогнозування використано для побудови та

обґрунтування партисипативної моделі розвитку територіальних громад і

основних напрямів державної політики розвитку територіальних громад в

Україні.

Теоретичною основою роботи є фундаментальні положення теорії

державного управління, дослідження вітчизняних і зарубіжних учених.

Нормативну основу дисертаційної роботи складають закони України, укази

та розпорядження Президента України, постанови Верховної Ради України та

Кабінету Міністрів України, нормативні акти органів виконавчої влади і

органів місцевого самоврядування України тощо. Емпіричну базу

дослідження становлять дані соціологічних опитувань, що проводились за

участю автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у теоретичному

обґрунтуванні та розробці практичних рекомендацій щодо удосконалення

державної політики розвитку територіальних громад в Україні.

Наукову новизну становлять такі положення і результати дослідження:

уперше:

- обґрунтовано концептуальні засади партисипативної моделі

розвитку територіальної громади як складової механізму формування та

реалізації відповідної державної політики, виходячи з її конкурентних

переваг та резервів для такого розвитку та здобутків зарубіжних країн, з

визначенням основних компонентів, що передбачає чітке нормативно-

правове та організаційне забезпечення громад рівними можливостями,

створення умов для формування в громадах (перш за все – об’єднаних)

центрів зростання через встановлення й використання активів громади

(людських, соціальних, фінансово-економічних, матеріально-

інфраструктурних, природних та ін.), розширення міжмуніципального

8

співробітництва, посилення впливу громад на свій розвиток (активну

громадську участь) тощо;

удосконалено:

- теоретичні обґрунтування механізму залучення громадян

до участі в реалізації державної політики розвитку територіальних громад; на

відміну від підходів, що існують, запропоновано доповнити такий

механізм технологією розвитку соціального капіталу територіальної громади,

яку побудовано за сімома взаємопов’язаними етапами

(визначення стейкхолдерів і створення організаційної групи; формулювання

місії розвитку; збирання та аналіз інформації, розширення

організаційної групи; формулювання бачення і складання стратегічного

плану розвитку; створення команди з управління реалізацією плану розвитку;

реалізація плану розвитку; коригування плану розвитку, оцінювання процесу

і результатів);

- методику оцінювання соціального капіталу територіальних

громад у частині застосування методу експертних оцінок та обґрунтування

системи якісних показників оцінювання кожної з його складових

(людські активи оцінюються за показниками: «упевненість у власних силах»,

«прагнення до розвитку», «ставки заробітної плати», «доступність

праці», «якість робочої сили», «трудовий клімат»; соціальні активи

оцінюються за показниками: «громадська безпека»,

«наявність, доступність і якість житла», «доступність якісної

медичної допомоги», «якість шкільної системи», «якість вищої освіти»,

«парки і рекреаційні зони»), застосування якої має вплинути на підвищення

результативності державної політики розвитку територіальних громад в

Україні;

дістали подальшого розвитку:

– понятійно-категорійний апарат у галузі науки державного

управління, а саме уточнення змісту поняття «державна політика розвитку

територіальних громад» як системи організаційно-правових заходів, що

9

визначають та забезпечують стабільну та ефективну діяльність суспільних та

політичних інститутів, спрямованих на задоволення спільних та

індивідуальних інтересів-потреб жителів громади, забезпечення

самодостатності та сталого розвитку відповідної території, а також

співвідношення понять «держава», «місцеве самоврядування» та

«територіальна громада»;

– періодизація процесу формування та реалізації державної політики

розвитку територіальних громад в Україні, в основу якої покладено такий

критерій, як функціональна спрямованість державної політики розвитку

територіальних громад: 1 етап (1990–1993 рр.) – випробовування різних

моделей державної політики щодо місцевого самоврядування та

територіальної організації публічної влади у зв'язку з появою нових суб'єктів

впливу на упровадження державної політики на місцевому рівні; 2 етап

(1994–1995 рр.) – докорінна зміна цілей та завдань державної політики щодо

місцевого самоврядування, яка полягала у відмові від двоїстої природи рад;

3 етап (1996–1999 рр.) – конституційне закріплення засад сучасного

місцевого самоврядування та запровадження засад адміністративної

реформи; 4 етап (2000–2005 рр.) – визначення напрямів і пріоритетів

державної політики щодо реформування політичної системи, системи

місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою;

5 етап (2006–2010 рр.) – координація організаційної діяльності щодо

проведення муніципальної та адміністративної реформ; 6 етап (2011–

2013 рр.) – спроби оптимізації системи регіонального управління шляхом

трансформації співвідношення між виконавчою владою та місцевим

самоврядуванням у напрямі посилення виконавчої влади; 7 етап (з 2014 р. по

теперішній час) – децентралізація влади та створення передумов формування

спроможних територіальних громад;

– шляхи удосконалення правового механізму державної політики

розвитку територіальних громад через визначення основних положень

проекту Закону України «Про територіальні громади».

10

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони

можуть бути використані у процесі формування та реалізації державної

політики розвитку територіальних громад в Україні. Крім того, проведене

дослідження дає можливість внести низку пропозицій з удосконалення

законодавства України у сфері місцевого самоврядування.

Матеріали дисертації можуть також бути використані у навчальному

процесі в системі підготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації

державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, при

викладенні курсів і дисциплін, пов’язаних із висвітленням питань

функціонування інституту місцевого самоврядування, державної політики,

територіальної організації влади тощо.

Результати дослідження, запропоновані автором, використовуються у

практичній діяльності органів виконавчої влади в Україні, а саме:

юридичним департаментом Харківської обласної державної адміністрації при

опрацюванні законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів з

питань, пов’язаних із розвитком місцевого самоврядування в Україні та

територіальною організацією влади в Україні, що надходили на погодження

до Харківської обласної державної адмінстрації з центральних органів

виконавчої влади (довідки про упровадження від 20.11.2015 р. № 02-44/1135,

від 14.01.2016 р. № 02-44/49), та Харківською районною державною

адміністрацією – під час виконання районною державною адміністрацією

завдань та функцій, визначених Законом України «Про місцеві державні

адміністрації» щодо реалізації державної політики у визначених сферах

життєдіяльності (Довідка про упровадження № 01-31/100 від 13.01.2016 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є

самостійною науковою працею, сформульовані в роботі положення та

висновки обґрунтовані автором самостійно.

Апробація результатів. Основні положення й результати

дисертаційного дослідження доповідались і обговорювались на науково-

комунікативних заходах: V, VII, VІII міжнародних наукових конгресах

11

«Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 2005 р., 2007 р.,

2008 р.); науково-практичних конференціях: «Державна кадрова політика

України в умовах Європейської інтеграції» (Харків, 2005 р.); «Місцеве

самоврядування в Україні: сучасність та перспективи» (Харків, 2007 р.);

«Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації»

(Одеса, 2007 р.); «Демократичні стандарти врядування й публічного

адміністрування» (Львів, 2008); «Стратегія регіонального розвитку,

формування та механізм реалізації» (Одеса, 31 жовтня 2008 р.).

Публікації. Результати дисертаційної роботи висвітлені автором у

15 публікаціях, серед яких 9 статей у наукових фахових виданнях у галузі

науки «Державне управління», затверджених ДАК МОН України, 6 тез

доповідей у матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу,

трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний

обсяг роботи становить 261 сторінку, з яких 197 сторінок основного тексту.

Робота містить 9 таблиць, 27 рисунків, список використаних джерел

складається з 257 найменувань.

12

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ РОЗВИТКУ

ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

1.1. Територіальна громада як об’єкт державної політики

Надзвичайно важливу роль у суспільному житті відіграє державна

політика. Саме вона має за мету своєчасно виявляти назрілі проблеми розвитку

суспільства, аналізувати їх, установлювати причини їхнього виникнення,

визначати їхню складність, суперечливість і знаходити шляхи вирішення їх. У

сфері державної політики приймаються державно-політичні рішення,

спрямовані на розв’язання певної проблеми, що виникає в тій чи іншій сфері

суспільного життя (політичній, економічній, соціальній, культурній,

екологічній тощо), розробляються відповідні програми та інструменти їхньої

реалізації [207, с. 5].

Отже, державна політика є напрямом дії або утримання від неї,

визначеним органами державної влади для вирішення певної проблеми або

сукупності взаємопов’язаних проблем [84, с. 51].

Як важливий компонент життєдіяльності суспільства, маючи велику

кількість вимірів і характеристик, вона формує відповідну систему та механізми

соціально орієнтованої публічної влади. У цьому зв’язку актуалізується

необхідність удосконалення процесу формування та здійснення завдань

державної політики й посилення її регуляторного впливу на розвиток

найважливіших сфер життєдіяльності українського суспільства, у тому числі й

у сфері місцевого самоврядування щодо підтримки й розвитку територіальних

громад [106, с. 68; 85].

Окремі вчені є прихильниками підходу, відповідно до якого державу

розглядають як головний інститут політичної системи суспільства, який

спрямовує та організовує спільну діяльність людей і соціальних груп [215,

с. 80]. Отже, її можна розглядати в аспекті одного з елементів (суб’єктів,

13

складових частин) політичної системи суспільства.

Проте якою б не була політична система, місцеве самоврядування поділяє

її спільний характер і використовується як один із засобів для встановлення

загальної гармонії в її функціонуванні. Місцеве самоврядування розцінюється

як один з інтегрувальних елементів у системі, що є єдиним цілим, незалежно

від того, чи воно набрало чинності в результаті покликання центральної влади

до народної участі в управлінні, чи в результаті ініціативи, що народилася

знизу [235, с. 80].

Держава ніколи, навіть у тоталітарних формах існування, не брала на себе

усіх функцій суспільства і не здатна була монополізувати їхнє здійснення. Коло

функцій, здійснюваних суспільством, значно ширше, багатше, змістовніше і є

принципово іншим за своєю сутністю і призначенням, ніж коло функцій

держави. Функції держави є субсидіарними відносно функцій суспільства.

Варто зазначити, що, насамперед здійснюючи виважену та цілеспрямовану

політику у сфері місцевого самоврядування, держава визначально готує «ґрунт»

для такого самообмеження в майбутньому свого функціонального впливу на

суспільні процеси. Розвинене місцеве самоврядування закономірно бере на себе

більшість із тих завдань, що турбують пересічного жителя, звільняючи державу

від виконання невластивих її природі справ – питань місцевого значення [106,

с. 29]. Саме це є підтвердженням тісного взаємозв’язку держави і місцевого

самоврядування і свідченням проникнення в місцеве самоврядування

державних засад, а також наявності в самій державності самоуправлінських

елементів.

Науку про місцеве самоврядування започатковано першими спробами

розв’язати проблему – чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи є

вона незалежною від держави публічно-правовою корпорацією чи ж, навпаки,

міцно включена в державний організм і виконує тільки функції органу держави

[19, с. 17]. У зв’язку з цим пропонуємо зупинитися на аналізі природи

первинного суб’єкта цієї науки – територіальної громади (на підставі теорій

походження місцевого самоврядування).

14

Історично першою А. Токвілем та його послідовниками була науково

обґрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади).

Представники цієї теорії (Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лабанд,

Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, Шеффле, Б. Чичерін) вважали, що поряд з

трьома загальновизнаними конституційними гілками влади (законодавчою,

виконавчою та судовою) повинно бути визначено й четверту – громадівську

(муніципальну). Громада має право на самостійне й незалежне від центральної

влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише

визнає її. А. Токвіль убачав реальну альтернативу державній автократії в

системах урядування, заснованих на принципах децентралізації та

самоврядування [10; 97].

Російський дослідник М. Ядринцев у своїх роботах розвивав думку про

те, що життям суспільства, держави є життя його частин – громад, і тільки

розвиток цих частин є джерелом розвитку цілого. Загальний прогрес, на його

думку, полягає в диференціації життя цілого, в уособленні функцій, у

самобутньому вдосконаленні кожної окремої частини. Провінціям має бути

надано якомога більшої автономії: це дасть їм змогу вирішувати «місцеві

питання», забезпечить їхній розвиток, а звідси, слугуватиме на благо всієї

держави. Без розвитку місцевого життя й самодіяльності неможливий вільний,

правильний розвиток суспільства [19, с. 19; 97].

Відповідно до положень господарської (громадсько-господарської) теорії

як «послідовниці» попередньої теорії, органи місцевого самоврядування не є

державними і мають виняткове право на задоволення потреб громади в

неполітичній (економічній, соціальній, культурній) сфері, розв’язуючи місцеві

справи, що мають недержавний характер. Фундатори цієї теорії (Р. Моль,

О. Гірке, О. Васильчиков, В. Лешков) зробили акцент на змісті комунальної

діяльності. Теорія базується на тому, що територіальний колектив є елементом

насамперед громадянського суспільства, і держава не втручається в місцеві

справи: вони вирішуються самими територіальними громадами; питання ж

політичні належать до компетенції державної влади [10].

15

Зазначені теорії набули свого узагальнення й розвитку у громадській

(громадівській) теорії місцевого самоврядування, яка вбачала сутність

самоврядування в наданні місцевій спільноті можливості самій реалізовувати

свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами відання тільки

державними справами. Отже, вона виходила з протиставлення територіальної

громади державі, громадських інтересів – політичним, вимагаючи, щоб

суспільство та держава дбали про свої власні інтереси. У такому

протиставленні полягала основа повної самостійності органів самоврядування

[19, с. 22].

Опоненти вказаної теорії вважають її «вразливою» в науковому і

практичному відношенні. Зокрема, на думку сучасного вітчизняного вченого

М. Корнієнка, наявність так званих «природних і невід’ємних прав» свідчить не

стільки про автономію, скільки про певний «суверенітет» територіальної

громади та її органів, що є небезпечним для цілісності держави [102, с. 31].

У середині XIX ст. набуває поширення державницька теорія місцевого

самоврядування, за якою місцеве самоврядування – одна з форм організації

місцевого державного управління. Її утвердження в Росії відбувалось на тлі

кризи інституту земства і посилення централізації імператорської влади,

викликаної наслідками проведення городової реформи 1890 р. [213, с. 95–96].

Ця теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної

влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань

місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як

один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні.

Відповідно, усі повноваження територіальної громади, її органів своїм

джерелом мають державну владу. Однак, на відміну від центрального

державного управління, місцеве самоврядування здійснюється не урядовими

чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот (територіальних громад),

місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Органи

місцевого самоврядування при цьому діють за принципом «дозволено лише те,

що передбачено законом» [97; 7].

16

Однак Л. Штейн та інші прихильники юридичного напряму цієї теорії

зазначали, що органи місцевого самоврядування виконують завдання

однорідного характеру з державними, проводять у життя функції державного

управління, але є органами не держави, а громад та їхніх територіальних союзів

як особливих юридичних осіб, відмінних від держави, самостійних суб’єктів

права, що вступають з державою в юридичні відносини [214, с. 6; 10].

Теорія муніципального соціалізму (кінець XIX – початок XX ст.) є

сукупністю програмних положень та настанов, спрямованих на забезпечення

якомога повнішої демократизації місцевого життя, що ґрунтувалася на вимогах,

які містилися в муніципальних програмах багатьох буржуазних політичних

партій [19, с. 40], щодо наділення міської та сільської громади правами більш

широкої автономії, а також збільшення представництва населення в органах

місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму

сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського

життя без різких стрибків та потрясінь перебудувати сучасне життя на нових

засадах [10].

Х. Ф. Алдерфер вважав, що місцеве самоврядування необхідно

розглядати в системі єдиного державного управління, яке на практиці може

включати як державну адміністрацію, так і самоврядні засади. Пізніше, хоча й у

дещо іншому ракурсі, цю ідею обґрунтував англійський вчений Р. Родс, який

створив концепцію «взаємозалежності». На його думку, відносини центральних

та місцевих органів визначаються реальним потенціалом сторін, які мають у

своєму розпорядженні певні ресурси та засоби тиску. Центральний уряд

повинен будувати свої відносини з місцевим самоврядуванням на основі

співробітництва, що включає переговори, компроміси, обмін інформацією [196,

с. 14].

Отже, відсутність єдиного теоретичного підходу до природи місцевого

самоврядування зумовлює різні системи організації влади на місцях. Думка про

організацію влади в громадах, її співвідношення з владою держави розвивалася

ще у середньовічній Європі [67], а основні концептуальні підходи до розуміння

17

місцевого самоврядування як соціального явища склались у ХVIII–ХХ ст.

Наведені вище загальновідомі підходи можна розглядати під кутом

взаємозалежності їх із відповідною моделлю державної політики, адже на

різних етапах розвитку та еволюції держав існували різні моделі місцевого

самоврядування, що залежали від типу держави, її устрою, форми правління й

політичного режиму.

Як слушно визначає Н. Камінська, ідеї та практика місцевого

самоврядування в Україні мають давні традиції – від вічових зборів Київської

Русі, запровадження магдебурзького права, інститутів козацької демократії,

функціонування міських дум, губернських і земських установ, сільських сходів

під час перебування України у складі Російської імперії, сільських,

містечкових, волосних органів, повітових і губернських комісарів, дум за часів

УНР. Певний розвиток отримали ідеї місцевого самоврядування на українських

землях у складі Російської та Австро-Угорської імперій, де відбувались

реформи місцевих органів влади, що мали відповідне значення для

українського населення [67, с. 72].

Відродження місцевого самоврядування в Україні в його сучасному

розумінні припадає вже на добу розбудови суверенної Української держави

(кінець 1980-х – 1990-ті рр.). Незважаючи на те, що сучасне національне і

міжнародне законодавство містить офіційні визначення місцевого

самоврядування, серед вітчизняних та зарубіжних науковців продовжує тривати

дискусія щодо визначення природи місцевого самоврядування в межах

громадівської, державницької теорій і теорії муніципального дуалізму [10].

Враховуючи наявність у чинному українському законодавстві елементів саме

останньої теорії, ми згодні з думкою Є. Глухачова, що місцеве самоврядування

в Україні має складну, подвійну правову природу, а держава і система

місцевого самоврядування, які є формами публічної влади і мають єдине

походження, об’єктивно не можуть протидіяти одна одній. Вони є суб’єктами

публічної влади різного рівня (загальнонаціонального й територіального,

відповідно), які мають багато спільного і в об’єкті врядування, оскільки

18

практично неможливо чітко розмежувати більшість публічних справ лише на

загальнодержавні або лише місцеві [44, с. 42–43].

Визначаючи місцеве самоврядування як спосіб самоорганізації стабільних

соціальних спільностей на обмеженій території з метою вирішення спільних

завдань, О. Діденко також акцентує увагу на єдності державного та

громадівського начал у ньому [53, с. 12–13].

Враховуючи ключову роль держави у визначенні засад внутрішньої і

зовнішньої політики, а отже, і політики розвитку територіальних громад,

залишаються певні проблемні питання у встановленні взаємовідносин «держава

– місцеве самоврядування». Це можна побачити, зокрема, аналізуючи редакції

офіційного перекладу положень Європейської хартії місцевого самоврядування,

у якій сьогодні місцеве самоврядування означає право і спроможність його

органів у межах закону здійснювати регулювання й управління щодо суттєвої

частки публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого

населення. Попередня редакція вказаного документа передбачала, що органами

місцевого самоврядування здійснюється регулювання й управління щодо

суспільних (у попередній редакції – державних) справ, які належать до

компетенції цих органів. Поточна редакція найбільше відповідає англомовному

тексту документа, у якому для характеристики предмета відання

використовується термін «public». Це право здійснюється радами або зборами,

члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого,

рівного, загального виборчого права і можуть мати підзвітні їм виконавчі

органи [61].

З цього визначення можна дійти висновку, що об’єктом місцевого

самоврядування виступає частка публічних справ, яку становлять питання

місцевого значення, тобто такі, що мають локально-територіальний характер і

виникають у процесі функціонування територіальної громади, задоволення

потреб її членів. Ці питання мають комплексний характер, оскільки пов’язані з

реалізацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах місцевого

життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. Проте чітко

19

визначити коло питань місцевого значення і відмежувати їх від питань

загальнодержавного чи регіонального значення надзвичайно важко. Хартія не

містить будь-яких критеріїв такого розмежування, чим надає свободу

визначення таких питань національному законодавству [10; 66].

Основним суб’єктом місцевого самоврядування є територіальна громада.

Науковці зазначають, що в перекладі й щодо суб’єкта здійснення місцевого

самоврядування є також певні непорозуміння. Зокрема, термін «local

authorities», що є одним із ключових у контексті розуміння суті тексту

Європейської хартії місцевого самоврядування, з англійської мови дослівно

перекладається як local – місцеві (локальні), authorities – влади (власті). Такий

підхід підтримується авторами Експертного висновку, у якому «Англійське

«local authorities» перекладено як «органи місцевого самоврядування».

Водночас у вжитку є інший переклад цього виразу – «місцеві влади» (напр.,

Конгрес місцевих і регіональних влад)» [63].

Проте з французької мови (текст якої має таку ж силу, як і англійська

версія) термін «collectivités locales» перекладається: collectivités – спільноти

(общини, громади, колективи), а locales – місцеві (локальні). Саме такий варіант

перекладу вважають доречним окремі вітчизняні науковці [81].

В офіційному перекладі тексту Хартії [61] термін «local authorities»

перекладений як «органи місцевого самоврядування». Таким чином, є

щонайменше три варіанти перекладу терміну «local authorities»: місцеві власті

(місцева влада), територіальна громада та органи місцевого самоврядування

[105].

Для оцінювання коректності та правильності розуміння суті, яку

закладали в термін «local authorities», слід звернутись до витоків та історії

прийняття Хартії. Зокрема, прийняттю цього документа передувала 64-та

резолюція Європейської конференції місцевих влад, сутність якої полягала в

гарантуванні прав і свобод місцевих громад та забезпеченні певної автономії

місцевих громад із наданням місцевим громадам повноважень під їхню

відповідальність. Отже, ішлося саме про місцеві громади та їхні права і

20

свободи, що підтверджується використанням у тексті резолюції саме термінів:

англ. «local communities» та франц. «collectivités locales» – місцеві громади

(локальні (місцеві) колективи) [105]. У тексті ж 126-ї резолюції Конференції

містився вже термін «local authorities», однак французька версія містила термін

«collectivités locales», а в тексті вказаної резолюції було посилання на

першоджерела й підстави її прийняття, одним з яких називалась 64-та

резолюція Конференції [10].

Отже, аналіз передумов прийняття Європейської хартії місцевого

самоврядування, а також досвід порівняння фахівцями текстів 64-ї та 126-ї

резолюцій Конференції місцевих і регіональних влад Європи англійською та

французькою мовами дозволяє говорити про необхідність та коректність

розуміння терміна «local authorities» саме як «місцеві (територіальні) громади

(колективи)» [10].

Можна стверджувати, що різночитання в перекладах положень Хартії в

Україні та зарубіжних країнах не слід вважати звичайними, оскільки на основі

тих чи інших варіантів перекладу складаються й неоднакові концептуальні

державні настановлення в розумінні та організації місцевого самоврядування

[94].

Викладене підкреслює значущість ролі саме територіальної громади у

здійсненні місцевого самоврядування, отже, і належної реалізації

муніципальної політики. Однак положення Хартії акцентують увагу на

наявності спроможності вирішувати питання місцевого значення для

ефективного здійснення місцевого самоврядування, що передбачає наявність

належних для цього засобів (фінансових, матеріальних, кадрових та інших

ресурсів), що їх мають у своєму розпорядженні зазначені суб’єкти. Такий підхід

є надзвичайно важливим, оскільки дозволяє з’ясувати, коли місцеве

самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лише

декларованим – його правова модель не втілюється на практиці [10; 66].

Визначаючи співвідношення понять «держава», «місцеве

самоврядування» та «територіальна громада», необхідно зазначити, що

21

останню слід розглядати не тільки як первинний суб’єкт у системі місцевого

самоврядування, але й як об’єкт державної політики, спрямованої на розвиток

певної території.

У науці існують різні підходи до визначення поняття «територіальна

громада». Наприклад, огляд літератури, проведений П. Маттесіх і Б. Монсі

[245, с. 56–57], дає багато визначень громади, зокрема:

− люди, які живуть на певній географічній території і які мають

соціальні та психологічні зв’язки одне з одним і з місцем, де вони живуть;

− угруповання людей, які живуть поруч одне одного й об’єднані

спільними інтересами і взаємною допомогою;

− поєднання соціальних одиниць і систем, які виконують основні

соціальні функції, організація соціальної діяльності.

У цілому, аналіз численних дефініцій дає підстави виділити такі критерії

визначення територіальної громади, що базуються на тій чи іншій ознаці

місцевої спільноти або сукупності їх як основоположних

поняттєвоформувальних: територіальний, соціологічний, конституційно-

правовий і комплексний, або системний [65; 10].

Згідно з територіальним критерієм, визначення сутності територіальної

громади пов’язано з використанням такої ознаки, як постійне проживання

людей на території населеного пункту. Зокрема, у конституційно-правовій

літературі територіальна громада визначається як основний суб’єкт місцевого

самоврядування, який складається з жителів села (кількох сіл), селища, міста

[29, с. 26], місцева спільнота – населення муніципального утворення, об’єднане

метою здійснення місцевого самоврядування у відповідному поселенні або на

певній території [30, с. 41]. Цей критерій використано і в абзаці другому

частини 1 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де

територіальну громаду визначено як жителів, об’єднаних постійним

проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-

територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл,

що мають єдиний адміністративний центр. Як базове таке визначення

22

використовується в багатьох сучасних дослідженнях проблем місцевого

самоврядування [10].

Соціологічний критерій визначення поняття територіальної громади

дозволяє розкрити сутнісний аспект цього поняття як особливої цілісної

соціальної спільноти, дослідити дію місцевих інтересів, які не тільки

інтегрують територіальну громаду, але й виступають одночасно її

породженням. Застосування цього критерію дозволяє встановити системи

інтересів, соціальних зв’язків і відносин у територіальній громаді. Отже,

територіальна громада (відповідно до змісту цього критерію) є соціальною

спільнотою, об’єднаною на основі спільності інтересів і потреб населення, що

входить до неї, системності зв’язків і відносин між цими людьми, а не проста

сукупність мешканців визначеного населеного пункту. Найважливішими

системоутворювальними ознаками такої спільності є стійкі економічні,

соціальні, інформаційні, політичні, культурні й екологічні зв’язки та відносини,

що виділяють її як досить самостійну систему просторової організації

життєдіяльності людей [10].

У системі територіальних утворень вихідною є первинна територіальна

громада, яка має властивості цілісності й неподільності за функціональним

критерієм: її складові частини самі по собі не можуть виконувати ті специфічні

функції, які властиві даній соціально-територіальній спільності [10].

Функціонально-цільову активність територіальної громади як складовий

аспект поняття громади може бути розкрито за допомогою конституційно-

правового критерію, в основі якого лежить визнання та гарантування місцевих

інтересів як публічно-правових, а їхніх носіїв – територіальних громад – як

суб’єктів, здатних до цілеспрямованої діяльності щодо їхньої реалізації. За

такого підходу функції самоврядування виступають не як результат розподілу і

децентралізації влади й управління, а є похідними від колективних інтересів

територіальних громад [29, с. 145]. Відповідно, не держава і органи влади

ставлять завдання перед людиною, а саме вона висуває певні вимоги до органів

влади, а її потреби та інтереси зумовлюють їхню діяльність [10].

23

Конституційно-правовий критерій визначає місце і роль територіальної

громади в системі місцевого самоврядування й організації публічної влади.

Визначення територіальної громади на основі цього критерію дозволяє

охарактеризувати громаду як суб’єкт місцевого самоврядування, який володіє

правом і реальною здатністю до діяльності на основі реалізації наданої

компетенції щодо вирішення питань місцевого значення, та об’єкт державної

політики розвитку у сфері місцевого самоврядування [10].

Однак ми вважаємо, що повне розкриття змісту категорії «територіальна

громада» можливе лише на основі комплексного, системного критерію. Крім

того, поняття громади стосується одночасно двох аспектів: по-перше, людей і

зв’язків між ними, по-друге, їхнього географічного розміщення. І це нагадує

нам, що без людей і зв’язків між ними громада – це не більше ніж простий

набір будівель і вулиць. Наприклад, В. Кравченко характеризує громаду як

сукупність громадян, які спільно проживають у міському чи сільському

поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом правовий статус.

При цьому автор розглядає її у трьох аспектах: як (1) базову адміністративно-

територіальну одиницю; (2) форму організації місцевої влади; (3) суб’єкт

цивільно-правових відносин, господарський суб’єкт [83].

Найбільш ґрунтовно сутність досліджуваного поняття викладено у працях

О. Батанова. Він вказує, що, конструюючи її теоретичну модель, слід мати на

увазі, що територіальна громада – це складна «кумулятивна» форма

суспільної організації, сукупність людей (місцевих жителів), асоційованих на

публічних засадах у межах певної території, що об’єднана різноплановими

ознаками системного характеру (зокрема, демографічний і територіальний

(земляцький) зв’язок, правовий і політичний зв’язок, майновий (економічний) і

професійний зв’язок, мовний і релігійний (соціально-культурний) зв’язок

тощо). Це об’єднання, яке не виключає право людини на індивідуальність,

окреме житло та дозвілля, консолідує зусилля багатьох для досягнення

бажаного всіма результату. Іншими словами, відбувається реалізація приватних

цілей у публічно-правовій формі [22, с. 52]. Вчений надає таке узагальнювальне

24

визначення територіальної громади: це територіальна спільність, що

складається з фізичних осіб – жителів (громадян України, іноземних

громадян, осіб без громадянства, біженців, вимушених переселенців), які

постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного

об’єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста,

безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури

вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну

власність, володіють на даній території нерухомим майном,

сплачують комунальні податки та пов’язані територіально-особистісними

зв’язками системного характеру [19, с. 77].

У цьому визначенні віддзеркалено переважно аксіологічну

та соціально-політичну природу муніципальної влади.

Таке трактування поняття територіальної громади дає змогу не лише

вийти за рамки правового (нормативно-легального) підходу,

що забезпечує великі можливості для розкриття та розуміння

природи муніципальної влади, а й сформулювати основні ознаки

таких соціальних спільностей. Подібна теоретико-правова деталізація

містить у собі ціннісну характеристику муніципальної влади

як складного, багатогранного соціального та правового явища,

її місце та значення в громадському та конституційному механізмі,

орієнтує на забезпечення поточної управлінської взаємодії,

на регулювання зовнішніх сторін місцевого самоврядування (виділення

територіальних громад як первинних суб’єктів самоврядування, встановлення

чітких просторових меж компетенції муніципальних органів та інших суб’єктів

місцевого самоврядування, диференціацію прав колективів місцевих жителів та

органів місцевого самоврядування як похідних від них суб’єктів –

правопредставників своїх громад) [22, с. 53]

На жаль, сьогодні значна кількість територіальних громади України є

далекими від того, щоб бути цілком ресурсозабезпеченими та певною мірою

автономними від держави. Поряд з іншими причинами це є наслідком так

25

званого «перехідного періоду» від часів тотального контролю держави над

усіма рівнями управління до періоду державної підтримки та сприяння

розвитку місцевого самоврядування. Важливу роль у цьому відіграє і

менталітет населення, яке не сприймає його місцеві органи представниками

влади і волі громадян та вважає, що місцеве самоврядування – це ще один засіб

упровадження державної політики на місцевому рівні [10].

Наявність системи соціально зумовлених інтересів є важливою

інтегральною ознакою територіальної громади, і саме інтереси (потреби)

жителів як рушійна сила муніципальної влади є надзвичайно важливим

компонентом у питаннях організації місцевого самоврядування. Публічні

інтереси – це спільні інтереси, свого роду усереднення особистих, групових

інтересів. Іншими словами, це громадські інтереси, без задоволення яких

неможливі, з одного боку, реалізація приватних інтересів, а з іншого –

забезпечення цілісності, стійкості та нормального розвитку системи місцевого

самоврядування. Це й офіційно визнані інтереси, що мають підтримку держави

та правовий захист. Отже, публічний інтерес є визнаним державою та

юридично забезпеченим інтересом соціальної спільності, задоволення якого

послуговує неодмінною умовою гарантії її існування та розвитку [22; 208].

Усі члени територіальної громади є носіями територіальних інтересів,

причому «інтереси територіальної спільності можуть для практичного життя

людини мати іноді більше значення, аніж інтереси класу або нації» [70]. При

цьому становище громади та моральний настрій її членів, які проживають

разом, мають спільні житлові, освітні, культурні, а часто й релігійні інтереси,

забезпечують в її межах природним шляхом міцний громадський порядок та

утворюють умови для ефективного управління таким об’єднанням [22; 26].

Зокрема, муніципальні права особи – члена територіальної громади, як

зазначає О. Батанов, базуються на «тріаді інтересів», що виникають у сфері

місцевого самоврядування: інтереси території; інтереси територіальної

громади; інтереси конкретного жителя – члена такої громади.

Виникнення інтересу території, на якій функціонує особистість,

26

котра є невід’ємною частиною територіальної громади,

прямо пов’язано з процесами «самоствердження» територій,

що домінують на сучасному етапі та що викликані децентралізацією

державного управління [22, с. 56; 97].

Аналіз ключових характеристик поняття територіальної громади

підтверджує тезу про те, що під час вирішення державою питань розвитку

місцевого самоврядування територіальна громада виступає об’єктом

відповідної державної політики.

Інтереси самої територіальної громади виникають і виявляються на

основі сукупності інтересів її індивідів-членів (спільні інтереси, насамперед у

задоволенні соціальних, комунально-побутових, локально-культурологічних та

інших потреб) і в індивідуалізованому інтересі конкретної особистості – члена

територіальної громади (особистісні інтереси, що виявляються насамперед у

сфері комунікативних зв’язків на локальному рівні, наслідком чого є

самореалізація особистості в межах територіальної громади). Інтереси ж

конкретної особистості – члена територіальної громади становлять його

муніципальні права у вузькому розумінні, що виникають у процесі реалізації

ними практично всіх своїх життєвих прагнень. За такої реалізації конкретний

житель є суб’єкт-об’єктом місцевого самоврядування, зосереджуючи в собі і

виявляючи зовні його демократичний заряд і позитивний потенціал [22, с. 57;

81, с. 123–124].

Як правильно зазначає О. Батанов, таке взаємне врахування всієї

сукупності інтересів, що складаються на рівні місцевого самоврядування й

реалізуються у вигляді муніципальних прав особистості, їхня

взаємокомпромісність і гармонізація є гарантією визнання, існування й

функціонування муніципальної влади, толерантності та протекціонізму до неї

державної влади. Отже, територіальна громада є тим самоврядним соціальним

осередком, формування та оптимальне функціонування якого стане

передумовою побудови громадянського суспільства та правової держави в

Україні. Територіальна громада як первинний системоутворювальний елемент

27

місцевого самоврядування насамперед є «природною» корпоративною

одиницею, автономність якої виходить не з державної влади, а з суверенітету

народу. Держава лише визнає її діяльність, що реалізується жителями –

членами територіальних громад як їхня природна соціальна претензія в

односторонньому порядку незалежно від ступеня правового припущення.

Держава за допомогою правових засобів лише впорядковує самоврядну

активність місцевого населення, не встановлюючи її. Вона лише санкціонує

муніципальні функції й повноваження, пов’язані з регулюванням питань

місцевого життя. І сьогодні відбувається процес подальшого конституційного

врегулювання статусу територіальних громад, що сприятиме розвитку місцевої

демократії та належному становленню дієздатних і самодостатніх

територіальних громад [22, с. 57].

1.2. Теоретичне підґрунтя розвитку територіальних громад

Як відомо, теорії є ключем до розуміння складності суспільного життя й

соціально-економічних перетворень [225]. І хоча розвиток територіальних

громад (або розвиток громад – надалі будемо використовувати обидва ці

терміни), як і відповідна державна політика, є, безумовно, практичною

діяльністю, дана діяльність повинна мати певне теоретичне підґрунтя, оскільки

в даному разі теорії допомагають зрозуміти поведінку людей і той контекст, у

якому відбувається розвиток. Від цього залежить, зокрема, розуміння й

визначення розвитку територіальної громади тим чи іншим автором (через це

ми свідомо наводимо наше розуміння даного поняття не в цьому підрозділі, а в

наступному). Теоретичне підґрунтя також абсолютно необхідне, для того щоб

розробляти стратегії розвитку та визначити інструменти для їхньої ефективної

практичної реалізації. Крім того, теоретичні підходи дозволяють враховувати і

використовувати ті ключові аспекти, що пов’язані із забезпеченням розвитку

територіальних громад.

28

У науці під «розвитком» розуміють незворотну, спрямовану закономірну

зміну матеріальних та ідеальних об’єктів, унаслідок чого виникає новий їх

якісний стан. За спрямованістю розвиток може бути прогресивним і

регресивним. Прогресивний – це поступальна хода від нижчого до вищого, від

простого до складного; рух уперед, поліпшення у процесі розвитку.

Регресивний – це перехід від вищих форм розвитку до нижчих; занепад в

розвитку чого-небудь, рух назад; зміна до гіршого; протилежність прогресу.

Зокрема, сьогодні низка сільських територіальних громад характеризується

регресивним розвитком, тобто погіршуються їхні соціальні та економічні

показники. За характером змін розвиток може бути екстенсивним

(еволюційним) та інтенсивним (трансформаційним). Екстенсивний розвиток

забезпечується підвищенням ефективності існуючих форм функціонування

територіальної громади, а інтенсивний розвиток – виникненням нових форм,

тобто базується на інноваційних засадах [109, с. 342].

Здійснення державного управління на сучасних засадах вимагає

розв’язання суспільно-політичних, економічних та інших суперечностей

відповідно до принципів «сталого розвитку», метою якого є задоволення

потреби сучасного суспільства без загрози для здатності майбутніх поколінь

задовольняти власні потреби. Суперечності, що виникають у процесі

життєдіяльності людини, актуалізують завдання з реалізації принципів

місцевого самоврядування для забезпечення збалансованого суспільного

розвитку. Розв’язання зазначених суперечностей дає змогу ефективно

використати реальні самоврядні можливості територіальних громад,

забезпечуючи сталий розвиток держави в цілому

[25, с. 625].

О. Підкуйко, акцентуючи увагу на тому, що поняття розвитку

територіальної громади пов’язане з низкою понять, що характеризують

походження розвитку, його спрямованість, ресурсне забезпечення, напрями і

методи забезпечення, результати та ін., пропонує розуміти дане поняття як

управлінське та нормативно-правове забезпечення життєво важливих потреб та

29

інтересів територіальної громади, створення необхідних умов для її

волевиявлення в реалізації своєю діяльністю власних інтересів у межах чинного

законодавства [109, с. 344].

Узагальнення літературних джерел з даної проблематики дозволило

визначити сім ключових аспектів, що стосуються забезпечення розвитку

територіальних громад незалежно від визначення даного поняття і мають

враховуватись у відповідній державній політиці: 1) спільне бачення

(солідарність), 2) можливості, 3) відносини, 4) структура, 5) комунікації,

6) мотивація для прийняття рішень, 7) інтеграція різнорідних підходів.

Спільне бачення (яке іноді називають також солідарністю) відноситься до

тих соціальних значень, які люди надають місцю, фізичним речам, поведінці,

подіям або діям в рамках культурного контексту, що склався. Зрозуміло, що

окремі особи і групи можуть по-різному ставитись до них. Наприклад, одна

територіальна громада може розглядати будівництво промислового

підприємства як відмінний спосіб принести процвітання в їх місто, у той час як

інша громада може побачити в цьому причину погіршення якості їхнього

життя. Більше того, усередині однієї громади можуть існувати абсолютно

протилежні погляди на це. Тому, перш ніж починати заходи з розвитку

громади, необхідно сформувати у більшості її членів спільне бачення щодо

певних планів і намірів.

Владу тут слід розглядати в контексті контролю над ресурсами, такими як

земля, праця, капітал, знання тощо, або доступу до цих ресурсів. Оскільки

розвиток спільноти є процесом створення потенціалу для соціально-

економічних перетворень, поняття влади має важливе значення. Відносини у

громаді є пов’язаними зі спільним баченням і відчуттям солідарності. Тут

насамперед важливо розуміти, наскільки критичними є довіра і взаємодія у

процесі розвитку спільноти і яким чином слід будувати відносини усередині

тієї чи іншої громади. Структура відноситься до організацій і груп, а також

їхніх соціальних практик, що відіграють певну роль у зміцненні потенціалу

громади, для чого може бути необхідна зміна цих організацій і груп, їхньої

30

діяльності та функцій і/або створення нових. Комунікація в цьому разі

пов’язана з можливістю забезпечення участі різних стейкхолдерів, насамперед

громадян, в процесі розвитку громади.

Мотивація може впливати на багато аспектів розвитку громади, вона

допомагає зрозуміти, чи дійсно люди братимуть або не братимуть участь у

даному процесі. Але вона також впливає на прийняття управлінських рішень,

що стосуються розвитку громади і, зокрема, покликані визначити вибір тих

альтернативних варіантів дій і напрямів політики, що сприятимуть

максимальному задоволенню індивідуальних та колективних потреб у громаді,

звичайно з урахуванням потенційних наслідків для різних сфер життєдіяльності

громади.

Інтеграція різнорідних підходів також є частиною процесу розвитку

спільноти, оскільки саме вона надає відповідь на питання про те, яким чином

можна пов’язати відносини, владні повноваження, структури, спільне бачення,

комунікації і мотивації, що знаходяться під впливом різних стейкхолдерів і

різних розумінь, у єдине ціле для отримання необхідних змін у громаді і

забезпечення її розвитку.

Ці сім проблемних аспектів створюють основи для загального

теоретичного підґрунтя розвитку спільноти, що об’єднує теорії соціального

капіталу, структурного функціоналізму, конфліктів, символічного

інтеракціонізму, комунікативної дії, раціонального вибору та структуралізму.

Розгляньмо докладно кожну із зазначених семи теорій з точки зору

їхнього практичного використання в контексті розвитку територіальної

громади:

1. Теорія символічного інтеракціонізму – спільне бачення (солідарність).

Спільне бачення є першим ключовим аспектом у розвитку громади. Якщо

громада прагне до створення або зміцнення солідарності, то необхідно

з’ясовувати значення, якими люди наділяють місця і події. І саме тут у нагоді

може стати теорія, яку Г. Блюмер назвав «символічним інтеракціонізмом»

[220], оскільки вона підкреслює символічний характер людської взаємодії, а не

31

механічну картину на зразок «стимул – дія у відповідь». Для символічних

інтеракціоністів значення ситуації не фіксується, але будується учасниками,

оскільки вони очікують реакцію інших.

Значний внесок у розвиток цієї теорії зробив Е. Гоффман, який

стверджував, що люди «подають» і «роблять» знаки, які надають інформацію

третім особам про те, як реагувати [234]. При цьому може існувати так званий

«фронт», такий як соціальний статус, одяг, жести або фізична обстановка, у

якому особи можуть намагатись приховувати певні елементи, що їм

притаманні, але суперечать загальним соціальним цінностям, і представляти

себе такими, які поділяють загальноприйняті цінності.

У своїй останній роботі Гоффман розглядав, яким чином окремі люди

створюють або інтерпретують події [233]. Він говорить про групові або

індивідуальні правила стосовно того, що повинно бути «на фото» і що повинно

бути виключено. Наприклад, концепція розвитку громади може не включати

ідею, що «громадяни є апатичними», і навпаки – включати ідею, що

«громадська участь є важливою».

У символічному інтеракціонізмі основний наголос робиться на активних,

пояснювальних і конструктивних можливостях індивідуумів у створенні

соціальної реальності. Передбачається, що соціальне життя багато в чому

можливе тому, що люди спілкуються за допомогою символів. Наприклад, коли

світлофор червоний, це означає, що треба зупинитись; коли великий палець

піднято вгору, це означає, що все в порядку. Але серед усіх символів, що

використовуються, найбільш важливе місце посідає мова, що у найбільшому

ступені дозволяє людям спілкуватися і будувати свою версію реальності.

Символічний інтеракціонізм стверджує, що люди інтерпретують світ

через символи, при цьому стоять осторонь і думають про себе як про об’єкти.

Різні особи або групи надають різне значення конкретній події. Ці

інтерпретації, ймовірно, будуть розглядатися іншими як форма девіації, що

може бути прийнятою, відхиленою або такою, за яку варто боротися. Соціальні

інтеракціоністи зазначають, що одним із способів, за допомогою якого люди

32

будують значення, є спостереження за тим, що роблять інші люди, імітуючи їх,

наслідуючи їхні вказівки. Символічний інтеракціонізм також вивчає чинники,

які допомагають людям зрозуміти, що вони говорять і роблять, зважаючи на

походження символічних змістів і на те, як їхні значення зберігаються.

Символічний інтеракціонізм має важливе значення для розвитку громад,

оскільки він дає уявлення про те, яким чином люди розвивають почуття

єдності, спільне бачення й солідарність. Бачення громади формується у

результаті взаємодії людей і за допомогою образотворчих, словесних або інших

символів, а прихильники символічного інтеракціонізму прагнутимуть об’єднати

людей, щоб досягти спільного бачення. Крім того, прихильники символічного

інтеракціонізму зацікавлені у вивченні обставин, у яких люди ставлять питання,

роблять виклики, критикують або реконструюють певні значення.

Символічний інтеракціонізм допомагає ідентифікувати групи, які

відхиляються від домінуючого значення, щоб у подальшому з’єднати їх з

іншими групами для досягнення солідарності. Але найбільш важливим у

контексті нашого дослідження є, мабуть, те, що ця теорія дозволяє

використовувати символи для створення або збільшення потенціалу громади.

Наприклад, спільнота може виступати за збереження історичної пам’ятки, тому

що вона вважає, що це красиво або має певне культурне значення. У свою

чергу, можна підсилити значення цієї пам’ятки для громади за допомогою

даних про її історичну і архітектурну значущість (при цьому доцільно надати

також інформацію про те, як знайти гранти для збереження історичних

пам’яток). Саме тому все частіше дослідники і практики у сфері розвитку

громад намагаються змушувати громадян замислитись і зрозуміти значення

власних дій. Крім того, теорія символічного інтеракціонізму може стати

певною допомогою у процесі колективного оцінювання, – по суті, це зводиться

до розуміння того, що означає та чи інша подія або дія крізь призму значень,

яких їй надають різні соціальні групи.

2. Теорія конфліктів – влада.

Влада є другим ключовим аспектом у розвитку територіальної громади.

33

Як зазначалось, влада тут розуміється як контроль над ресурсами або доступ до

них. Через те, що розвиток громади створює певний потенціал, питання влади

тут є одним із центральних. Питання влади у цілому досить докладно

розглянуті багатьма науковцями і дослідниками, оскільки, як зазначає М. Фуко,

влада у різних її проявах присутня в усіх людських відносинах, хоча при цьому

вона є плинною, тобто вона може змінюватися і мати різний ступінь [231].

З точки зору теорії конфліктів владу пов’язано з конфліктами, оскільки

конфлікти так само, як і влада, є невід’ємною частиною суспільного життя.

Конфлікти можуть існувати між економічними класами, етнічними групами,

молодими і старими, чоловіками і жінками, більш і менш розвиненими

країнами і регіонами тощо. Як стверджують прибічники теорії конфліктів, ці

конфлікти мають місце через те, що влада і пов’язані з нею багатство і престиж

не є доступними для всіх, деякі групи і осіб виключено з домінуючого

дискурсу. При цьому передбачається, що ті, хто тримає або контролює бажані

ресурси або чия культура домінує на даний час, захищатимуть свої інтереси за

рахунок інших.

Однак не завжди конфлікт має негативний сенс, він може бути

конструктивним, коли змушує людей зі спільними інтересами отримувати

користь для всіх. У даному аспекті слід згадати праці таких теоретиків

конфлікту, як Л. Косер [226], Р. Дарендорф [228] і К. Зіммель [250], у яких

розглядаються інтегративні аспекти конфлікту і його цінність як спритливої

сили для забезпечення порядку і стабільності. При цьому Зіммель стверджує,

що конфлікт може бути вирішено в різних формах, включаючи припинення

конфлікту, перемогу однієї зі сторін, компроміс і примирення [250].

Теорія конфліктів досить широко використовується на практиці

фахівцями з розвитку громад, оскільки вони розуміють, що відмінності влади у

різних громадах є реальністю суспільного життя і на них необхідно звертати

увагу, коли відбувається розвиток. Теорія конфліктів допомагає отримати

уявлення про те, чому з’являються ці конкретні відмінності й через що виникає

конкуренція серед різних груп і організацій у громаді. Це може, зокрема,

34

допомогти зрозуміти, чому деякі люди «мовчать» або чому вони прийняли

цінності еліт, навіть якщо це їм не на користь.

Теорія конфлікту також може допомогти зрозуміти вид і ступінь

конкуренції інтересів між владними групами, пролити світло на реальний

розподіл влади у громаді. Під час розвитку громади можливо використовувати

конфлікти для порушення статус-кво з метою здійснення змін – шляхом

протестів, економічних бойкотів, мирного опору або інших заходів, особливо,

якщо владні або інші установи відмовляються від необхідних змін. Нарешті,

практики та дослідники можуть використовувати теоретичні положення

Зіммеля щодо припинення конфліктів для врегулювання розбіжностей, що

існують у громаді.

3. Теорія соціального капіталу – взаємовідносини.

На думку багатьох науковців і практиків якість соціальних відносин має

важливе значення для формування солідарності та успішних ініціатив громади.

Дружні відносини, довіра і готовність поділитися певними ресурсами є

невід’ємною частиною колективних дій. Соціологи розглядають ці відносини

як форму капіталу – соціальний капітал. Соціальний капітал є набором

ресурсів, притаманних суспільним відносинам, і включає в себе довіру, норми і

соціальні мережі. Він часто корелюється з упевненістю в публічних установах,

суспільною активністю, самодостатнім економічним розвитком і

благополуччям спільноти в цілому.

Довіра, що є складовою соціального капіталу, є також частиною

повсякденних відносин, і життя може бути багатшим, якщо існує довіра між

окремими людьми, групами та організаціями в публічному і приватному

секторах. Навпаки, байдужість і відкрита недовіра можуть негативно впливати

на загальні справи і почуття загального добробуту. Важливою культурною

нормою, що є складовою соціального капіталу, вважається рівність, тому що

вона досягається через політичну, економічну, культурну сфери. Іншою

важливою культурною нормою є взаємність, яка також розглядається як

складова соціального капіталу. Культура з високим рівнем взаємності сприяє

35

більш плюралістичній політиці та легкому винаходженню компромісів, що

можуть полегшити процес виникнення й реалізації ініціатив у сфері розвитку

громади.

Утім, деякі дослідники, зокрема Р. Путнам [249], зазначають, що

спільноти з сильним соціальним капіталом також можуть породжувати

нетерпимість і самовдоволення.

Тому вони розрізняють соціальний капітал, що пов’язує, і соціальний

капітал, що з’єднує. Капітал, що пов’язує, відноситься до зв’язку всередині

однорідних груп (наприклад, етнічних груп або людей однакового соціально-

економічного статусу), у той час як капітал, що з’єднує, відноситься до зв’язку

між різними групами. Приміром, будь-яка організована злочинна група може

мати міцний соціальний капітал, що пов’язує, проте вона не створює будь-яких

нових продуктів та ідей, що є корисними для інших та для громади в цілому.

Також можна зазначити, що капітал, що пов’язує, відноситься до

об’єднання людей, які вже встановили відносини або зв’язок. На противагу

цьому капітал, що з’єднує, вирішує завдання з розширення мереж і зв’язків

індивідів. І це дуже важливо, адже шляхом створення нових мереж або зв’язків

люди матимуть доступ до нової інформації та більше можливостей для обміну і

використання цієї інформації.

Тому в розвитку громад слід зосереджуватись на соціальному капіталі,

що з’єднує, а саме на формуванні нових соціальних зв’язків і відносин з більш

широкими ресурсними базами, щоб розширити соціальні мережі та забезпечити

появу нових лідерів зі свіжими ідеями та інноваційними підходами, а також

побудувати нові рівні довіри, рівності та взаємності.

Хоча іноді слід починати з формування й розвитку соціального капіталу,

що пов’язує, – у тих випадках, коли громада має відносно низький рівень

соціального капіталу. Такий капітал формується переважно через проведення

спільних заходів, до яких залучається якомога більше членів громади, що дає

можливість будувати нові рівні довіри на основі спільних інтересів.

4. Теорія структурного функціоналізму – структури.

36

Структури у даному випадку розуміються як різноманітні організації та

установи, такі як заклади охорони здоров’я, освітні заклади, приватні та

некомерційні організації, спілки тощо. Функції відносяться до їхніх мети, місії,

і того, що вони роблять у суспільстві. Теоретична концепція, що в нашому

випадку стосується структури, відома як структурний функціоналізм, або

просто функціоналізм. Відповідно до цієї теоретичної основи, суспільства і

громади мають взаємозалежні структури, кожна з яких виконує певні суспільні

функції та які разом складають основу тієї чи іншої соціальної системи. При

цьому, за словами Р. Мертона [247], структури мають явні та латентні функції.

Явні функції є навмисними і визнаними; на противагу цьому латентні функції

можуть бути ненавмисними і невизнаними. Наприклад, явна функція міського

планування полягає в забезпеченні добре організованих міст, що ефективно

функціонують, тоді як латентна функція може забезпечувати надання переваги

для переслідування певних інтересів, скажімо, забудовників. До того ж багато

дослідників-функціоналістів, наприклад Парсонс, стверджують, що структури

часто спрямовані на власне збереження, а не на принесення суспільної користі.

Структурний функціоналізм є корисним інструментом для фахівців-

практиків у сфері розвитку громад. По суті, функціоналісти вважають

структури важливими компонентами нарощування потенціалу громади.

Структурний функціоналізм допомагає зрозуміти, як зберігається статус-кво,

але турбота про порядок і стабільність примушує функціоналістів зосередитися

на соціальних змінах та їхніх джерелах, при цьому вони розглядають конфлікт і

стабільність як дві сторони однієї медалі. Тому під час розвитку громади слід

звертати увагу на її організаційний потенціал, що може стимулювати або,

навпаки, стримувати необхідні зміни. Крім того, спеціалісти, які є

прихильниками теорії функціоналізму, краще здатні помічати й аналізувати

дисфункції в організаціях. І коли організації, що існують, не задовольняють

потреби громади в певній галузі, функціоналісти будуть нарощувати потенціал

громади шляхом трансформації цих організацій з метою задоволення наявних

потреб. Функціоналісти також прагнуть налагоджувати зв’язки з більш

37

широкими соціальними системами, що виходять за межі громади або

знаходяться поза її межами, які могли б допомогти у розвитку громади.

5. Теорія комунікативної дії – комунікації.

Можна стверджувати, що справжній розвиток громади неможливий без

участі громадськості, і громадські обговорення – це вкрай важливий інструмент

демократичної участі. Громадські обговорення передбачають багато дискусій, у

рамках яких відбувається заслуховування різних думок з метою здійснення

аналізу проблем, пошуку рішень, а також внесення змін до місцевої політики,

коли громада знаходить у ній недоліки. Але це потребує створення

комунікативно інтегрованих громад. Цей тип інтеграції включає у себе

комунікативні заходи, що пов’язують індивідів, мережі й установи з місцевими

спільнотами.

Засновник теорії комунікативної дії Ю. Габермас стверджує, що

комунікативна дія формується на стику систем і повсякденного життя [237].

Система включає макроекономічні та політичні сили, що сприяють появі

відмінностей за критерієм житла, зайнятості, етнічної та класової

приналежності в тій чи іншій громаді. Місцева політика також знаходиться під

впливом законів та інших нормативних актів, державної політики, реалізації

програм владних політичних партій. Водночас існує світ повсякденного життя,

або життєвий світ. Габермас розглядає життєвий світ як такий, що складається з

мови і культури: «Життєвий світ це, так би мовити, трансцендентне місце, де

зустрічаються той, хто говорить, і той, хто слухає, де вони обопільно

стверджують, що їхні висловлювання відповідають світу і де вони можуть

критикувати і підтверджувати ці обумовлені вимоги, врегульовувати свої

розбіжності і прийти до консенсусу» [237, с. 126].

У своїх працях Габермас висловлює стурбованість домінуванням і

раціоналізацією життєвого світу, у якому наука і техніка використовуються для

вирішення складних суспільних проблем. Він вважає, що наука і техніка

підтримують ілюзію того, що можна бути вільним від цінностей і раціональним

за своєю природою. З практичної точки зору громадянину важко вести діалог з

38

«більш раціональними» вченими, інженерами або представниками політичної

та корпоративної еліти. Проблема посилюється, коли є технічна зрозумілість

або обмежена сприйнятливість до місцевої думки. Наприклад, існує багато

місцевих газет і телевізійних станцій корпоративної власності, тому важко

почути місцеві голоси, оскільки вони відфільтровуються крізь точку зору, що

більше домінує.

Габермас також стверджує, що технічні знання не є достатніми в

демократичних умовах, у яких працюють девелопери спільноти. Ці знання

повинні бути врівноважені герменевтичними знаннями, які він називає

«практичними інтересами». У даному випадку герменевтика має відношення до

інтерпретації технічних знань і до того, що це означає для людини, сім’ї або

громади, вона орієнтована на дію і включає в себе взаємне саморозуміння. Крім

того, існує третій вимір знання – емансипаційний, який означає звільнення

самосвідомості, вихід за межі та який синтезує два інших виміри знань.

Звільнене знання розглядає технічне і герменевтичне знання з нової точки зору

і перспективи, що приводить його в дію.

Фактично сутність теорії комунікативної дії Габермаса полягає в тому,

що будується зв’язок між «раціональною» системою і життєвим світом,

заснованим на вільному, відкритому і необмеженому спілкуванні. Цей акцент

на причинах, постійних та вільних громадських обговореннях, що створюють

основу і потенціал для розвитку, є дуже важливим для практичного розвитку

громад, оскільки за самою своєю природою він передбачає участь мереж, груп

та окремих осіб, чиї голоси є частиною життєвого світу, який існує в контексті

певних технічних, політичних і ринкових реалій.

Теорія комунікативної дії Габермаса спирається на суміш технічних і

корпоративних знань із місцевими та практичними знаннями, які в поєднанні

можуть привести до нового виду «звільненого знання», що пропонує свіжі ідеї

та дії. Для цього можна використовувати, наприклад, форуми з місцевих

проблем, де обговорюються суспільні проблеми крізь призму декількох

варіантів місцевої політики. Причому, замість того, щоб просто вибрати один з

39

варіантів, ці форуми призначено, щоб учасники розглянули різні можливості й

обмеження застосування тих чи інших варіантів, їхні сильні та слабкі сторони і

значення кожного вибору для громади і окремих груп. Такі форуми

забезпечують легшу взаємодію між системою і життєвим світом.

6. Теорія раціонального вибору – мотивація для прийняття рішень.

Модель раціональної людини була запропонована Альфредом

Маршаллом ще в 1895 р. Він вважав, що люди мають бути зацікавленими в

максимізації корисності, щастя або прибутку. Раціональна людина вивчить

кожну альтернативу і вибере ту, що буде найкращим чином задовольняти її

індивідуальні потреби. При цьому, на думку Маршалла, уся відповідна

інформація є доступною для раціональної людини, і остання може зрозуміти

наслідки свого вибору. Навіть тоді, коли приймаються ірраціональні рішення,

вважав Маршалл, переважна кількість осіб, які їх приймають, відмовляться від

ірраціональних дій.

З часом теорія раціонального вибору отримала кілька напрямів розвитку у

працях різних науковців. Наприклад, М. Олсон [248] досліджував, чи приведе

раціональний розрахунок декількох людей до колективні дії як способу

отримання суспільних благ. Він вважав, що можна очікувати відповідну

колективну поведінку в разі виконання двох умов: 1) наявність селективних

стимулів (таких як зростання добробуту, податкові пільги або інші переваги),

що можуть збільшити вигоди тих, хто бере участь у колективних діях; 2)

загроза санкцій щодо тих, хто не братиме участі.

Інші науковці, наприклад Д. Мак-Адам з колегами [246], досліджували,

яким чином структурні чинники пов’язано з індивідуальною участю в

колективній діяльності. Було визначено чотири таких чинники. Першим із них є

попередній контакт з іншими членами групи, тому що легше формувати групу,

користуючись міжособистісними контактами. Другий – попереднє перебування

(формальне або неформальне) членом якоїсь групи або організації, оскільки ті,

хто вже мав такий досвід, легше можуть приєднатися до інших груп, і навпаки,

ті, хто його не мав, можуть сприймати приєднання до групової діяльності як

40

певний ризик. Третій – це історія попередньої активності, адже ті, хто має

певний досвід, більш імовірно зміцнюватимуть свою ідентичність через нові

форми активності. Четвертий – це так звана «біографічна доступність», що

тягне людей до соціальних рухів або відштовхує від них. Наприклад, повна

зайнятість, шлюб і сімейні обов’язки можуть збільшити ризики і витрати,

пов’язані з участю в групах. І навпаки, ті, хто вільний від особистих обмежень,

можуть бути більш схильними до приєднання до груп.

Що стосується розвитку громади, то теорія раціонального вибору

пов’язана з пошуком відповідних винагород і зведення до мінімуму ризиків для

осіб, які стають залученими до громадських ініціатив і рухів. До речі, такі

нагороди можуть бути досить простими, такими як певна публічна відзнака або

почесна грамота. Це може полегшити вибір деяких людей стосовно участі в

розвитку громади. Проте для того, аби зрозуміти чинники, що впливають на

цей вибір, необхідне вивчення громадської думки, проведення спеціальних

соціологічних досліджень або користування вже наявною інформацією з даного

питання, яку можна отримувати зі сторонніх достовірних джерел, якими

можуть бути дослідні інститути, мозкові центри або вищі навчальні заклади.

7. Теорія структурації Гідденса – інтеграція різнорідних підходів.

Теорія структурного функціоналізму, теорія конфліктів і теорія

раціонального вибору є найважливішими концепціями для створення

соціального потенціалу громади. Теорії соціального капіталу, комунікативної

дії та символічного інтеракціонізму мають важливе значення для створення або

зміцнення солідарності. Однак існують очевидні протиріччя, властиві цим

теоріям, що випливають з дуалізму «макро» проти «мікро», який характеризує

більшу частину теоретичного мислення в соціальних науках. Поділяючи одну й

ту саму мету щодо зображення соціальної реальності, різні наукові школи

виходять із протилежних підґрунть. «Макромислителі» намагаються

намалювати цілісну (холістичну) картину життя громади, у той час як

«мікромислителі» сподіваються прийти до тих же результатів, ретельно

перевіряючи, що відбувається «всередині» громади і «між» окремими людьми.

41

Утім, як показала практика, жоден із цих підходів не є цілком успішним у

формуванні повної та вичерпної картини для здійснення розвитку громади,

незважаючи на те, що були спроби зробити «перегляд макрорівня» з метою

зобразити соціальну реальність як таку, що складається з індивідів, які

взаємодіють один з одним, утворюючи «ланцюги міцнішої традиційної

взаємодії» [225].

У вирішенні цієї проблеми може суттєво допомогти теорія структурації

Ентоні Гідденса, який у рамках даної теорії вводить третій, або «проміжний»,

рівень, який не є ані макро-, ані мікрорівнем. Цей рівень пов’язано з

культурними традиціями, віруваннями, соціальними нормами і з тим, як актори

спираються на них у своїй поведінці. Для Гідденса нормативні структури

суспільства, що утворюються на цьому рівні, існують «поза часом і простором»

[225, с. 398–399], що означає, що вони не є властивостями ані емпіричної

соціальної системи, ані окремих суб’єктів. Вони є актуальними тоді, коли

поведінка фізичних осіб відповідає рівню традицій і норм суспільства.

Вважається також, що люди мають певні уявлення та діють відповідно до

зразків мислення або культурних «форм», наприклад відповідно до класичного

поняття взаємності, тобто отримання чогось взамін на щось інше.

Отже, за Гідденсом культурні традиції та моделі стають модульностями,

являючи собою третій рівень, що знаходиться між індивідуалістичною

поведінкою і макроструктурами. Навіть незважаючи на те, що є цілком

можливою короткочасна дія модальностей, коли поведінка людини насправді

відповідає їм, соціальний процес і роль культури і нормативних моделей

можуть бути краще візуалізованими. «Актори наближаються до модальностей

структурації у процесі відтворення систем взаємодії» [232, с. 28]. Соціальна

структура та присутній у суспільстві розподіл продовжують існувати завдяки

цим «ментальним формам».

Гідденс стверджує, що соціальні системи є найчастіше результатом

непередбачених наслідків людської дії, і, на відміну від дебатів стосовно того,

чи структура формує дії для визначення соціальних явищ, чи навпаки,

42

науковець вважає, що структура існує всередині та через діяльність людини.

Він розглядає її як форму «дуалізму», у якому кожний не може існувати без

іншого, тому коли люди відчувають себе як актори і контролюють поточний

потік подій, вони роблять внесок у структуру.

Гідденс також розглядає час і простір як найважливіші змінні, оскільки в

багатьох випадках взаємодія відбувається віч-на-віч, тож має коріння в тому ж

просторі та часі. Проте з появою нових технологій може відбуватися взаємодія

між різними часами і простором. Таке розуміння приводить до динамічної, а не

статичної концепції світу, через що Гідденс визнає взаємодію людини і

структури і як процес формування, і як те, що формується.

Деякі науковці проводять паралель між теорією структурації Гідденса і

теорією соціальної дії Макса Вебера, проте між їхніми доробками є не лише

схожість, а й різниця. Дійсно, Вебер спробував переглянути суспільство,

розподіляючи його на різні компоненти для досягнення аналітичних цілей [253,

с. 17] так само, як це зробив Гідденс. Однак хоча Вебер ніколи не намагався

розглядати аналітичну модель суспільства в мікротеоретичному аспекті, деякі

дослідники віднесли Вебера до мікротеоретиків завдяки його суб’єктивній

інтерпретації поведінки та її значення для суб’єкта. Інші дослідники, навпаки,

стверджують, що Вебер є макротеоретиком, що було особливо очевидно в його

спробах пояснити виникнення сучасного капіталізму через взаємодію

соціальних структурних умов і релігійних вірувань протестантизму. Крім того,

він проводив аналогічний аналіз незахідних суспільств у своїх працях із

соціології релігії. Утім, мабуть, найбільшою різницею є таке: те, що Гідденс

лише окреслив у теорії, Вебер докладно описав у своїх працях, зблизивши

макро- і мікровиміри з традиціями і нормами суспільства, показавши, як саме

люди, незалежно від макроструктурних сил суспільства, перетворюють ці

традиції й норми, інтерпретуючи і переосмислюючи їх.

Повертаючись до розвитку громади, слід зазначити, що теорія

структурації може тут бути корисною у двох аспектах. По-перше, положення

теорії Гідденса про «третій рівень» і модальності є найважливішою сполучною

43

ланкою між теоріями символічного інтеракціонізму, раціонального вибору,

соціального капіталу, конфліктів, комунікативної дії та структурного

функціоналізму. Теорія структурації пов’язує розрізнені макротеорії про

структуру і конфлікти з мікротеоріями про індивідуальну та групову поведінку,

як, наприклад, теорія соціального капіталу, раціонального вибору і

символічного інтеракціонізму.

Наприклад, коли людина дивиться на функціоналізм крізь призму теорії

Гідденса, вона бачить, як формуються конструкції та як вони можуть бути

сформовані за допомогою модальностей. З точки зору Гідденса, особи, які

займаються розвитком спільноти, не є безсилими при зіткненні з потужними

структурами, оскільки культурні моделі можуть бути змінені, для того щоб

вплинути на структурні обмеження, що перешкоджають солідарності й

нарощуванню потенціалу, або зруйнувати їх. Теорія структурації роз’ясняє і

теорію конфлікту, оскільки вона передбачає те, що громади можуть впливати

на дисбаланс сил за допомогою культурних норм і моделей; а також ця теорія

припускає, що зовнішня сила може формувати поведінку.

У той час як теоретики символічного інтеракціонізму і раціонального

вибору схильні ігнорувати структуру, теоретичні положення Гідденса про

модальності є найважливішою сполучною ланкою між символічним

інтеракціонізмом, раціональним вибором, теорією конфліктів і структурного

функціоналізму. А теорії комунікативної дії та соціального капіталу можна

розглядати як теорії середнього рівня в рамках теорії структурації.

По-друге, теорія структурації допомагає зрозуміти, яким чином

формується солідарність на тлі та часто проти чинного структурного поділу

суспільства. Модальності при цьому являють собою рівні, на яких люди

встановлюють солідарність, ідучи за символічними нормами і

закономірностями своєї культури і традицій.

Крім того, нові правила поведінки також формуються за допомогою

модальностей, їхнього творчого переосмислення. Це як процес подолання

чинного поділу і встановлення нових зв’язків між людьми, але для того, щоб це

44

відбулося, необхідна наявність справжньої соціальної творчості. Це означає, що

люди приходять із рішеннями та ідеями, які одночасно відддзеркалюють

основні моменти їхніх культурних традицій та виходять за межі цих традицій

для встановлення нових зв’язків і форм солідарності. Отже, модальності не

тільки є правилами для відтворення соціальної системи, але і послуговують для

її трансформації [253, с. 494]. Наприклад, присутній індивідуалізм є сильною

модальністю, що може запобігати єдності дій серед громадян. У свою чергу,

поняття загального блага є іншою модальністю, яку може бути використано для

трансформації поділеного суспільства в одну спільноту з великим почуттям

солідарності. Досить цікавий приклад щодо модальностей розглядає Дж.

Станіцкіс у своїй праці, присвяченій виникненню солідарності трудящих у

Польщі [252]. На її думку, робітничий клас під комуністичним режимом

існував як єдиний блок як у позитивному сенсі, будучи гегемоном, так і в

негативному сенсі, з огляду на контроль і маніпуляції комуністичної партії.

Проте «Солідарність» та її харизматичний лідер Лех Валенса трансформували

ці умови через посилання на загальну ідентичність робітників, на відміну від

їхньої ідентичності з апаратом комуністичної партії. Для подальшого розвитку

відчуття солідарності та єдності на противагу комуністичній системі Валенса

почав використовувати сильну християнську ідентифікацію польських

робітників, для того щоб допомогти їм визначити своє нове саморозуміння й

уявлення про самих себе. Через усе це відбулась трансформація модальностей,

що, врешті-решт, і викликало падіння комуністичного режиму.

Можна певним чином погодитися з тими науковцями, які зазначають, що

аналітичний підхід Гідденса непросто використовувати на практиці, оскільки

він включає в себе постійний рух між рівнями модальностей, суспільних

інститутів, а також діями окремих осіб. Проте, незважаючи на ці складнощі,

теорія структурації показала свою корисність у практичній діяльності фахівців

із розвитку громад через свої переваги, зазначені вище, зокрема через

використання символічних норм і культурних моделей (модальностей) для

створення нових структур у процесі впливу на відмінності та на індивідуальну

45

поведінку членів громади для формування або посилення їхньої солідарності.

Отже, як можна бачити, сім ключових аспектів розвитку територіальних

громад і пов’язані з ними теорії (табл. 1.1) створюють міцну теоретичну основу

для забезпечення на практиці розвитку територіальних громад через реалізацію

відповідної державної політики.

Таблиця 1.1 Ключові аспекти розвитку територіальних громад і пов’язані з ними теорії

№

з/п

Ключові аспекти

Теорії

Положення теорії – підґрунтя формування та реалізації державної

політики 1 Спільне бачення

(солідарність)

Теорія символічного інтеракціонізму

Символи можливо використовувати задля створення або збільшення потенціалу громади через розуміння того, що означає та чи інша подія або дія крізь різні соціальні групи

2 Влада Теорія конфліктів Конфлікти можливо використовувати задля розвитку громади шляхом порушення «статус-кво» з метою здійснення необхідних змін, а також задля врегулювання присутніх розбіжностей у громаді

3 Взаємовідносини Теорія соціального капіталу

Зосередження уваги на соціальному капіталі дозволяє досягти формування нових соціальних зв’язків, визначення нових лідерів зі свіжими ідеями та інноваційними підходами, а також побудови нових рівнів довіри, рівності та взаємності

4 Структура Теорія структурного функціоналізму

Основи суспільства і громади мають взаємозалежні структури, кожна з яких виконує певні суспільні функції, що разом складають основу тієї чи іншої соціальної системи. Структури є важливими компонентами нарощування потенціалу громади

5 Комунікації Теорія комунікативної дії

Теорія комунікативної дії, сутність якої полягає в побудові зв’язку між «раціональною» системою і життєвим світом завдяки вільному, відкритому і необмеженому спілкуванню, є дуже корисною для практичного розвитку громад

6 Мотивація для прийняття рішень

Теорія раціонального вибору

У контексті розвитку громади теорія раціонального вибору дозволяє віднайти відповідні стимули (винагороди) та одночасно звести до мінімуму ризики для осіб, які стають залученими до громадських ініціатив і рухів

7 Інтеграція різнорідних

Теорія структурації Теорія структурації у практичній діяльності з розвитку громад забезпечує можливість

46

підходів використання символічних норм і культурних моделей для створення нових структур для формування або посилення солідарності членів громади

Наведене, дозволяє дійти висновку про те, що синтез семи розглянутих

теорій, розкритих через сім ключових аспектів розвитку територіальних громад,

має слугувати теоретичним підґрунтям для подальшого розроблення державної

політики розвитку територіальних громад, основні підходи якої розглядаються

в наступному підрозділі.

1.3. Сутність, зміст і основні підходи державної політики розвитку

територіальних громад

У межах виконання визначеного наукового завдання щодо уточнення

сутності поняття «державна політика розвитку територіальних громад»

здійснено аналіз підходів до вивчення державної політики, досліджено

визначення термінів «державна політика», «розвиток» та підходи до розуміння

державної політики у сфері місцевого самоврядування.

Зокрема, у науці склалася низка теоретичних підходів до вивчення

державної політики:

- інституціоналізм розглядає державну політику як результат діяльності

державних інститутів (уряд, парламент, виконавчі та судові органи тощо), які

використовують певні адміністративні процедури;

- концепція політичного процесу подає державну політику як результат

політичної діяльності, що має фіксовані рівні та етапи (визначення проблем,

постановка цілей, формування політики, легітимація, виконання, оцінювання й

моніторинг) у процесі розв’язання суспільних проблем;

- теорія груп оцінює державну політику як результат групової боротьби,

конфлікту між різними групами в суспільстві й уряді та пошуку консенсусу з

конкретних питань політики;

- теорія еліт розглядає державну політику як результат переваг і вибору

47

політичної та адміністративної еліт;

- теорія раціоналізму оцінює державну політику як результат діяльності з

досягнення оптимальних суспільних цілей на основі розроблених технологій

управління;

- теорія інкременталізму (поступовості) розглядає державну політику як

послідовну і поетапну діяльність державної бюрократії щодо повільної зміни

стану справ, що існує;

- теорія гри визначає державну політику як раціональний вибір у

конкурентній боротьбі найбільш впливових сторін у суспільстві або уряді;

- теорія суспільного вибору подає державну політику як таку, що

формується в результаті діяльності індивідів на основі усвідомлення власних

інтересів і прийняття відповідних рішень, які мають принести їм певну вигоду;

- теорія відкритих систем розглядає державну політику як результат

відповіді політичної системи на запити і потреби відповідних структур

і чинників зовнішнього середовища [24, с. 697].

Відповідно до загальноприйнятих наукових визначень під державною

політикою (англ. public policy, state policy) розуміють:

- напрями дії або утримання від неї, обрані державними органами для

розв’язання певної проблеми або сукупності взаємно пов’язаних проблем

(на думку Леслі А. Пала, «державну політику як дороговказ до дії можна

вважати гіпотетичним розв’язанням певної усвідомленої проблеми, а тому

визначення проблеми – осердя політики, ключ для розшифрування її змісту та

логіки [103, с. 22, 29];

- дії системи органів державної влади згідно з визначеними цілями,

напрямами, принципами для розв’язування сукупності взаємопов’язаних

проблем у певній сфері суспільної діяльності або пропонований курс діяльності

уряду для задоволення потреб [64, с. 144];

- пропонований курс діяльності уряду для задоволення потреб чи

використання можливостей, сформульований із зазначенням очікуваних

результатів та їхнього впливу на наявний стан справ і конкретне розв’язання

48

проблем [194, с. 144];

- відносно стабільна, організована й цілеспрямована

діяльність/бездіяльність державних інституцій, здійснювана ними

безпосередньо чи опосередковано щодо певної проблеми або сукупності

проблем, що впливає на життя суспільства [207, с. 82–83 ].

Державна політика як важливий компонент життєдіяльності суспільства,

маючи велику кількість вимірів і характеристик, формує відповідну систему та

механізми соціально орієнтованої публічної влади Саме тому удосконалення

процесів формування та реалізації державної політики у сфері місцевого

самоврядування є вкрай важливим на даному етапі державотворення та

суспільного розвитку [67, с. 157].

Проблемам становлення та визначення головних чинників державної

політики в галузі місцевого самоврядування (муніципальної політики), у тому

числі через контекст державної регіональної політики в Україні, присвячено

праці О. Батанова, В. Бесчастного, П. Ворони, П. Гураль, С. Газарян, І. Дробота,

І. Дегтярьової, В. Кампо, В. Куйбіди, Ю. Куца, Н. Камінської,

І. Лопушинського, В. Мамонової, Ю. Молодожен, Г. Падалка, Р. Плюща,

О. Слобожана.

Відповідно до одного з визначень, яке пропонувалося запровадити на

нормативному рівні шляхом прийняття Декларації про засади державної

політики України щодо розвитку місцевого самоврядування, державна

політика розвитку місцевого самоврядування – це система організаційно-

правових заходів та дій органів і посадових осіб державної влади щодо

визначення та зміцнення основ, забезпечення оптимального функціонування,

гарантування та захисту місцевого самоврядування в Україні [187]. Недоліком

такого визначення можна вважати занадто вузьке коло суб’єктів реалізації такої

політики (тільки державні органи та їхні посадові особи).

Значно раніше більш широке коло суб’єктів реалізації державної

муніципальної політики було запропоноване В. Кампом, який розглядає

муніципальну (комунальну) політику як діяльність державних, громадських і

49

політичних організацій щодо здійснення закріплених у конституції та законах

положень про місцеве самоврядування, їхнє вдосконалення, визначення

пріоритетів у різних сферах місцевого життя тощо [68].

I. Дегтярьова під державною політикою розвитку місцевого

самоврядування має на увазі забезпечення правових, економічних,

організаційних та інших умов для його ефективного здійснення. Державна

політика розвитку місцевого самоврядування як система включає певну

множину компонентів (правових, економічних, соціокультурних тощо), може

бути поліваріативною залежно від обраних пріоритетів (від латин. рrior –

перший; першість в упровадженні чогось) щодо реалізації політичної концепції

(лібералізм, консерватизм та ін.) [48, с. 49].

Н. Камінська оптимальним вважає визначення державної політики у

сфері місцевого самоврядування як системи організаційно-правових заходів та

дій органів і посадових осіб публічної влади щодо визначення та зміцнення

основ, забезпечення оптимального функціонування, гарантій і захисту

місцевого самоврядування [67, с. 158–159].

Під сутністю державної політики у сфері реформування місцевого

самоврядування О. Слобожан визначає відносно стабільну, організовану,

цілеспрямовану діяльність органів державного та муніципального управління з

метою побудови моделі дієвого місцевого самоврядування, адекватного

потребам територіальних громад зокрема та суспільства в цілому.

Користуючись типологією державної політики за критерієм масштабу та цілей

(Дж. Андерсон), О. Слобожан відносить політику у сфері реформування

місцевого самоврядування до процедурного типу політики (стосується питань,

що мають вирішуватися, і суб'єктів вирішення, містить закони щодо створення

певних органів, визначення їхньої юрисдикції, уточнення процесів та методів,

які вони можуть застосовувати для реалізації своїх компетенцій, забезпечення

відповідного контролю над їхньою діяльністю) [199, с. 179]

Різні підходи до визначення державної політики у сфері місцевого

самоврядування дають підстави характеризувати таку політику як

50

багатоаспектну, спрямовану на розв’язання значної кількості різноманітних

суспільних завдань, у формуванні та реалізації якої задіяно широке коло

суб’єктів, наслідком якої є багатофункціональний вплив на сталий розвиток

кожної територіальної громади та суспільства в цілому.

Враховуючи підходи до вивчення державної політики, визначення

термінів «державна політика», «розвиток», погляди щодо розуміння державної

політики у сфері місцевого самоврядування та надаючи визначального значення

ключовим ознакам «територіальної громади», під державною політикою

розвитку територіальних громад пропонується розглядати систему

організаційно-правових заходів, що визначають та забезпечують стабільну й

ефективну діяльність суспільних і політичних інститутів, спрямовану на

задоволення спільних та індивідуальних інтересів-потреб жителів відповідної

громади, забезпечення самодостатності та сталого розвитку відповідної

території.

Протягом останніх кількох десятиліть розвиток територіальних громад

став предметом дослідження як практиків, так і науковців, хоча при цьому

спостерігається два в чомусь протилежних підходи до розуміння цього поняття.

Якщо практики здебільшого вважають розвиток громади певним кінцевим

результатом – фізичним, соціальним і економічним покращанням, то більшість

науковців вважає розвиток громади певним процесом, який означає здатність

громади діяти колективно і розширювати можливості це робити. На наш

погляд, розвиток громади слід розглядати і як процес, і як кінцевий результат, і

далі ми дотримуватимемося саме такого підходу.

Незалежно від підходу більшістю науковців визнається, що важливим

внеском у розвиток громади стало визнання того, що місто або інше поселення

є не просто набором будівель, а спільнотою людей, які стикаються із

загальними проблемами, котрій притаманні наявність невикористаних

можливостей для самовдосконалення. При цьому сьогодні громада

визначається багатьма способами, переважно або у географічних термінах

(«заснований на місці», або громади за місцем), або в соціальному плані

51

(громади за інтересами).

«Стихійний» розвиток громад, імовірно, відбувається стільки часу,

скільки існують самі громади. Якщо ж говорити про впорядковану практику, то

в європейській традиції розвиток громад насамперед пов’язують зі

становленням і розвитком громадянського суспільства і з тим, що називають

«відродженням спільноти», а в Північній Америці (США і Канада) розвиток

громад пов’язують із «Санітарною реформою» 1840-х рр. і подальшими

реформами в галузі будівництва житла.

На даний час розвиток громад перетворився на окрему визнану наукову

дисципліну і набір відповідних практик, що узагальнюють дослідження

широкого спектра галузей науки, включаючи публічне управління, соціологію,

економіку, політологію, планування, географію та багато іншого. Швидкий

пошук в Інтернеті показує, наскільки широко розвивалась ця дисципліна – нам

вдалося виявити 19 200 000 відвідань веб-сторінки за назвою «Розвиток

громади» (Community development). На сьогодні існує багато академічних і

професійних журналів, що роблять акцент на розвитку громади. З одного боку,

такий інтерес дослідників і фахівців-практиків із різних дисциплін став

великим внеском у зростання й поширення розвитку громад, але з іншого –

розвиток цієї дисципліни та її міждисциплінарний характер призвели до такої

нинішньої ситуації, коли виявилась наявність значної кількості визначень і

підходів, відтак, відсутність єдиного уніфікованого визначення, про що йшлося

в підрозділі 1.1.

З наведених визначень громади випливає, що розвиток громад вирішує

завдання з розвитку сильніших «спільнот» людей, а також соціальних і

психологічних зв’язків, що існують у цих спільнотах. Насправді саме таким

чином визначається розвиток громад у більшості літературних джерел. Крім

того, увага часто акцентується на розвитку громади як навчальному процесі, що

дозволяє громадянам вирішувати проблеми шляхом групового прийняття

рішень [245, с. 58]. Або розвиток громади розглядається як залучення до

процесу з досягнення поліпшень у деяких аспектах суспільного життя, де

52

зазвичай така дія веде до посилення системи людських та інституційних

відносин у громаді [245, с. 59].

Усі ці концепції розвитку громади зосереджуються на процесі навчання

людей щодо того, як працювати разом для вирішення спільних проблем. Інші

автори визначають розвиток громади більше з точки зору дії, результату,

оскільки результатом прийняття рішень і розроблення програм на місцевому

рівні може бути покращання місця для життя й роботи [245, с. 58]; або ж група

людей, ініціювавши соціальну дію, може змінити свою економічну, соціальну,

культурну та/або екологічну ситуацію [245, с. 57]. Наприклад, є таке

визначення: «Створення громади складається з заходів зі зміцнення потенціалу

громади для визначення пріоритетів і можливостей і сприяє виникненню й

закріпленню позитивних змін оточення» [222, с. 291].

Існують також визначення розвитку громади, що спираються на так

званий «майновий підхід». Наведімо деякі з них.

«Розвиток громади є нарощуванням майна, яке покращує якість життя

серед жителів громади з низьким та середнім рівнем доходів, де громада

визначається як район або декілька сусідських районів» [230, с. 5].

«Розвиток громади визначається як заплановані зусилля для отримання

майна, яке збільшує здатність жителів поліпшити їхню якість життя» [236,

с. VII].

«Розвиток громади є підходом, що базується на спільноті за місцем: він

концентрується на створенні майна, яке приносить користь людям у бідних

районах, здебільшого за рахунок будівництва і винаходження зв’язків із

зовнішніми ресурсами» [257, с. 126].

Важливим моментом у цих визначеннях є акцентування на спільному

використанні майна для покращання якості життя. Однак тут слід зазначити,

що «якість життя» є дещо розмитим поняттям, вона може відноситися до

економічних, соціальних, психологічних, фізичних, політичних та інших

аспектів, і кожна громада повинна визначити її показники, для того щоб мати

можливість контролювати те, чи відбувається покращання. Наприклад,

53

показниками якості життя можуть бути: кількість насильницьких злочинів у

межах населеного пункту; кількість годин роботи при середній заробітній платі,

необхідних для підтримки основних потреб; відсоток зайнятості серед десяти

найкращих роботодавців; обсяги твердих відходів, що їх збирають та

переробляють, на одну людину тощо.

Також важливим у наведених вище визначеннях є акцентування на

фінансовій, економічній, екологічній і, особливо, соціальній стійкості, оскільки

все більше і більше концепції розвитку громад пов’язуються зі створенням

ресурсів і переваг у громаді таким чином, щоб громада та її члени могли бути

стійкими протягом тривалого часу.

Якщо узагальнити погляди різних авторів, то можна зазначити, що

розвиток громади слід розглядати і як процес, і як кінцевий результат. Таким

чином, розвиток громади – це одночасно процес підвищення здатності діяти

колективно і результат колективних дій, виражений у покращанні умов

існування громади (економічних, соціальних, політичних, фізичних, культурних,

екологічних та ін.).

Після надання визначення розвитку громади необхідно визначити ті

ключові чинники, що полегшують розвиток громади або ведуть до нього. У

літературі, що присвячена цій проблематиці, головним із таких чинників

вважається соціальний капітал, або соціальний потенціал, який визначає

можливості жителів організувати і мобілізувати свої ресурси для досягнення

певних погоджених цілей [245, с. 61] або є ресурсами, упровадженими у

соціальні відносини між людьми й організаціями, які полегшують

співробітництво та взаємодію у громадах [245, с. 62].

У попередньому підрозділі ми вже дещо торкалися розгляду соціального

капіталу, але через його важливість для розвитку громад ще раз зупинімося на

цьому понятті.

Соціальний капітал часто відноситься до соціальних відносин усередині

громади і стосується довіри, норм і соціальних мереж, які встановлюються

[236]. «Соціальний капітал складається із запасу активних зв’язків між людьми:

54

довіри, взаєморозуміння, спільних цінностей та моделей поведінки, що

пов’язують членів людських мереж і громад і надають можливості для спільної

діяльності» [224, с. 4] (переклад наш. – Т. Б.).

У контексті розвитку громади важливість соціальних відносин має

вирішальне значення для мобілізації жителів і часто є критично важливим

компонентом для успіху різноманітних програм і проектів розвитку.

Соціальний капітал включає в себе формальні й неформальні інститути та

організації, мережі та зв’язки, що пов’язують членів громади. Формальні

зв’язки, або мережі, є зв’язками, що створюються за допомогою організацій,

таких як організації з надання послуг, і часто розглядаються як слабкі зв’язки.

Неформальними зв’язками є такі, що встановлені на основі особистих відносин,

часто ці зв’язки є досить міцними, а з часом можуть ставати ще міцнішими.

Простіше кажучи, соціальний капітал є мірою, якою члени громади

можуть ефективно працювати разом, щоб розвивати і підтримувати міцні

відносини, вирішувати проблеми і приймати групові рішення, співпрацювати

ефективно, для того щоб планувати, ставити перед собою цілі та досягати їх

Крім соціального капіталу, як правило, визначають ще шість основних видів

капіталу громади [16]:

1. Людський капітал. Цей капітал визначається як навички, таланти і

знання членів громади, причому важливо визнати, що не тільки дорослі є

частиною людського капіталу, але діти і молодь також роблять свій внесок.

Сюди можна віднести загальний рівень освіти, розвиток творчих здібностей,

здоров’я, навички на ринку праці, лідерські навички, інші навички та досвід

[236, с. 81]. На відміну від фізичного капіталу, людський капітал є мобільним.

Люди переміщаються всередину громади та за її межі, отже з плином часу

людський капітал може змінюватись. Крім того, навички, таланти і знання

змінюються завдяки різним видам культурних, соціальних та інституційних

механізмів. Тому одним із завдань державної політики розвитку територіальних

громад має бути сприяння розвитку людського капіталу.

2. Фізичний капітал. Цей капітал включає в себе будівлі, вулиці,

55

інфраструктуру тощо. Коли хтось думає про конкретну громаду, як правило,

основним, на що звертається увага, є її фізичні атрибути та ключові

особливості. Ці атрибути й ознаки можуть включати в себе автодороги,

залізниці, водопостачання та каналізацію, центр міста, житлові квартали, парки,

річки, промислові зони, школи, урядові будівлі, університети і коледжі, музеї,

в’язницю тощо. На відміну від інших форм капіталу, фізичний капітал є

значною мірою нерухомим. Незважаючи на те, що має місце ремонт будівель та

інфраструктури, фізичний капітал незмінно існує протягом тривалого періоду і

є вкоріненим на місці. Ще однією якістю фізичного капіталу є ступінь як

державних, так і приватних інвестицій – державних інвестицій в

інфраструктуру (дороги, каналізація, водопостачання) і приватних інвестицій у

структури (житлові, комерційні і промислові) – з очікуванням того, що ці

інвестиції повернуться. Тому одним із завдань державної політики розвитку

територіальних громад має бути створення сприятливих умов для інвестування

в їхній фізичний капітал.

3. Фінансовий капітал. Цей капітал стосується доступу до кредитних

ринків та інших джерел коштів, до нього належать місцеві фінансові інститути,

фонди мікрокредитування, банки розвитку громади тощо. Тут слід розуміти, що

бідні громади і спільноти меншин часто не мають доступу до кредитних ринків,

а без джерел фінансування на придбання житла у власність, започаткування

бізнес-стартапів і здійснення власного розвитку вони не можуть змусити

працювати недовикористані ресурси [236]. Тому одним із завдань державної

політики розвитку територіальних громад має бути забезпечення рівноправного

доступу до фінансових ресурсів усіх членів і груп громад.

4. Природний капітал. Він включає природні ресурси, погодні умови,

можливості для відпочинку тощо. Важливим є те, що природні ресурси, скоріш

за все, сформували громаду в минулому або через її фізичну форму (виходячи із

того, де і як розвивалось відповідне поселення), або шляхом впливу на її

економіку. Тому одним із завдань державної політики розвитку територіальних

громад має бути забезпечення можливості всебічного використання ними

56

наявного природного капіталу.

5. Культурний капітал. Цей капітал складається із символів і мови,

фестивалів, святкувань та інших подій. Культурний капітал – це загальна

ідентичність громади, загальні звичаї і традиції, речі, що змушують окремих

людей відчувати себе частиною громади і розуміти одне одного, він дає кожній

громаді свій власний неповторний характер. Культурний капітал може бути

використано як ресурс, наприклад у формі музеїв та історичних пам’яток, які

приваблюють людей ззовні громади. Тому одним із завдань державної політики

розвитку територіальних громад має бути забезпечення можливостей для

кожної громади бути унікальною і неповторною в культурному аспекті.

6. Політичний капітал. Політичний капітал є здатністю громади до

«чинення політичного впливу через діяльність громадських організацій і

об’єднань» [230, с. 5]. При цьому визначають три типи взаємин між

громадськими організаціями і місцевими політичними системами:

1) домінування еліти зі слабкими зв’язками з громадськими організаціями;

2) політичний патронаж; 3) інклюзивні взаємини, за яких громадські організації

і місцеві політичні лідери постійно взаємодіють один з одним на рівноправній

основі. Зрозуміло, що саме останній тип є найкращим з точки зору визначення

забезпечення інтересів і потреб громади. Тому одним із завдань державної

політики розвитку територіальних громад має бути сприяння становленню

такого типу відносин.

Звичайно, що всі види капіталу громади нерозривно пов’язані між собою,

усі вони мають важливе значення і є необхідними для підтримки громади та для

досягнення кращої якості життя. Проте важко уявити собі громаду, що

здійснює певний прогрес без соціального капіталу. Чим більшим є соціальний

капітал громади, тим більш імовірно вона може адаптуватися і працювати у

складних умовах, використовуючи ефективно інші види капіталу громади.

Тому головним завданням державної політики розвитку територіальних

громад є сприяння розвитку їхнього соціального капіталу. Докладно питання

розвитку соціального капіталу громад розглядається у третьому розділі, тому не

57

будемо тут на них зупинятись, єдине зазначимо, що даний процес передбачає

безперервні зусилля зі зміцнення норм, підтримки і винаходження ресурсів для

вирішення проблем громади [245, с. 60]. Як можна бачити, це дуже співзвучно з

процесом розвитку громади, виходячи з наведеного вище визначення. Це ще

раз підтверджує, що саме соціальний капітал є основним чинником впливу на

розвиток громади, хоча важливе місце тут посідає, на думку багатьох авторів,

також спроможність громади.

Особи, які мають кращі матеріальні, соціальні і психологічні умови,

ймовірно, мають більше часу, щоб вирішувати проблеми громади, тому що їм

потрібно менше часу для задоволення основних потреб. Успіх породжує успіх у

розвитку громади, оскільки коли місцеві жителі бачать позитивний результат,

як правило, їхній ентузіазм зростає, і вони мають більше енергії для здійснення

цього процесу.

Існує два базових підходи до розвитку територіальних громад, які може

бути покладено в основу відповідної державної політики. Звичайний, або

традиційний, підхід полягає у визначенні питань, проблем і потреб громад

(needs-based community development). У багатьох районах із низьким рівнем

доходу легко вказати на проблеми – пусті й занедбані будинки, забиті вітрини

магазинів, відкриті, заповнені сміттям ділянки і багато інших. Але

зосередження уваги на проблемах призводить до концентрації тільки на тому,

що не вистачає громаді. Наприклад, жителі, вказуючи на такі проблеми, як

високий рівень безробіття і відсутність торговельних можливостей, можуть

визначити потребу в більшій кількості робочих місць і підприємств. Однак

якщо при цьому жителі зосереджені тільки на тому, щоб виправити проблеми,

які вони бачать, вони можуть упустити або проігнорувати причини цих

проблем [16].

До того ж багато з виявлених проблем, таких як бідність або безробіття, є

надто великими для вирішення в межах однієї громади. Тому, зосередивши

увагу на причинах цих проблем і намагаючись їх вирішити, члени громади

можуть, врешті-решт, здатися, так нічого і не досягнувши через величезні

58

масштаби причин цих проблем, багато з яких важко вирішити зусиллями однієї

громади. Такий підхід може створити необґрунтовані очікування, що може

призводити до розчарування й невдачі протягом тривалого часу.

Альтернативний підхід полягає в розвитку громади на основі активів

(asset-based community development). Можна стверджувати, що цей підхід є

зворотним боком традиційного підходу, але підкреслимо, що реалізація цього

підходу можлива лише щодо громад із міцним соціальним капіталом. Ідея

полягає у збільшенні потенціалу громади для створення і зміцнення її активів, і,

на відміну від концентрації уваги на проблемах і потребах, цей альтернативний

підхід орієнтовано на сильні сторони й активи спільноти. Іншими словами, цей

підхід зосереджено на спроможності громади, а не на дефіциті чогось.

Наприклад, замість того, щоб зосередитися на відсутності малого бізнесу, з

точки зору цього підходу слід зосереджуватись на увазі до малих підприємств,

що існують, і сприянні їхньому успіху [16].

Активи можна визначити як запас багатства в домашньому господарстві

або іншій одиниці [222, с. 96]. За іншим визначенням, активом є «корисна або

цінна якість, людина або річ; перевага чи ресурс» [236, с. 57]. Дж. Крецман і

Дж. Мак-Найт визначили актив як «таланти, навички і здібності осіб, асоціацій

і установ» [242, с. 25]. Тобто фізичні особи, асоціації, місцеві організації є

корисними та цінними в рамках розвитку громади на основі активів. Виходячи

з цього, ми можемо сказати, що активи громади – це той капітал у всіх його

видах, який громада має на даний час.

Фокусуючи увагу на своїх активах, громада в цілому буде бачити свої

позитивні сторони (наприклад, публічні місця відпочинку, програми

наставництва, різні навички її жителів тощо), а потім може працювати над

збільшенням цих активів. Тут мається на увазі, що концентрація уваги на

активах громади створить ефект «снігової кулі» в контексті розвитку громади,

який впливатиме потім на забезпечення її потреб і вирішення проблем [16].

Такий підхід не ігнорує проблеми всередині громади, але основної уваги

приділяється насамперед сильним сторонам і невеликим, але постійним

59

«перемогам», із тим щоб забезпечити позитивну перспективу для громади.

«Карта активів» громади, що створюється за даного підходу, підкреслює

потенціал для розвитку громади, базуючись на його позитивних аспектах, а не

причинах наявних проблем.

Основними елементами дієвої державної політики у сфері реформування

місцевого самоврядування (а відповідно, і розвитку територіальних громад)

мають бути: 1) наявність розробленої концепції організації місцевої влади на

різних рівнях адміністративно-територіального устрою, у якій визначено

критерії дієвого місцевого самоврядування та шляхи їхнього досягнення;

2) пакет законів та нормативно-правових актів, що регулюють діяльність

органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади в

територіях, визначають їхні компетенції та взаємодію, порядок вирішення

спорів між ними; 3) нормативно-правова база ресурсного забезпечення

місцевого самоврядування, передусім механізми обрахунків органами

місцевого самоврядування бюджетних надходжень і видаткiв та перерозподілу

фінансових ресурсів між органами місцевого самоврядування залежно від суми

коштів, що формуються на їхній території, та необхідних видаткiв для

забезпечення приблизно однакового рівня життя в різних регіонах країни;

4) існування в структурі державної виконавчої влади органу, який би

опікувався проблемами місцевого самоврядування i допомагав цим органам у

розв'язанні складних проблем, особливо в частині фінансування цільових

програм, або виконання державних функцій, переданих місцевому

самоврядуванню; ) формалізований алгоритм прийняття рішень із питань, що

стосуються місцевого самоврядування, з обов'язковим залученням

представників об'єднань органів місцевого самоврядування i враховування їхніх

інтересів; 6) розроблена система моніторингу політики у сфері місцевого

самоврядування [199, с. 180].

На думку Падалко Г.В. успішна реалізація державної політики у сфері

місцевого самоврядування в Україні має сприяти створенню ефективного

механізму взаємодії та взаєморозуміння у системі координат «людина» –

60

«територіальна громада» – «суспільство» – «держава». Налагоджене

функціонування цього механізму стане не лише свідченням легітимності

державної політики у сфері місцевого самоврядування, а й дозволить

забезпечити поліпшення умов життя населення в кожному населеному пункті,

формування у громадян навичок демократичної взаємодії зі сформованими

ними органами місцевого самоврядування, а також навичок громадського

контролю за ефективністю їхньої діяльності та стійкий самостійний розвиток

територіальних громад [106, с. 98].

Системний аналіз організаційних та правових засад розвитку місцевого

самоврядування в Україні, узагальнення наукових оглядів цього процесу дали

змогу визначити періодизацію формування та реалізації державної політики

розвитку територіальних громад в Україні (табл. 1.2).

Таблиця 1.2

Періодизація формування та реалізації державної політики розвитку

територіальних громад в Україні

Етап Період, роки Стисла характеристика державної політики щодо місцевого самоврядування

1 1990–1993 Випробовування різних моделей державної політики щодо місцевого самоврядування та територіальної організації публічної влади у зв'язку з появою нових суб'єктів впливу на упровадження державної політики на місцевому рівні

2 1994–1995 Докорінна зміна цілей та завдань державної політики щодо місцевого самоврядування, яка полягала у відмові від двоїстої природи рад

3 1996–1999 Конституційне закріплення засад сучасного місцевого самоврядування та запровадження засад адміністративної реформи

4 2000–2005 Визначення напрямів і пріоритетів державної політики щодо реформування політичної системи, системи місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою

5 2006–2010 Координація організаційної діяльності щодо проведення муніципальної та адміністративної реформ

6 2011–2013 Спроби оптимізації системи регіонального управління шляхом трансформації співвідношення між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням у напрямі підсилення виконавчої влади

7 2014 — по теперішній час

Децентралізація влади та створення передумов формування спроможних територіальних громад

61

Розгляньмо також ключові події з точки зору розвитку місцевого

самоврядування й територіальних громад як його первинних суб’єктів, що

відбулися під час кожного із зазначених етапів (докладний перелік нормативно-

правових актів, що були прийняті у відповідні періоди, надано

в таблиці додатка Б):

1. 1990–1993 рр.

Хронологічно початок становлення в Україні нормативно-правових засад

реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування пов’язується з

прийняттям Декларації про державний суверенітет України, якою була

проголошена відмова від радянської системи публічної влади, декларувався

намір запровадити демократичні засади та принципи їх організації. Як наслідок,

7 грудня 1990 р. Верховна Рада УРСР прийняла Закон УРСР «Про місцеві Ради

народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» [160]. Саме з

цього моменту можна говорити про своєрідну реанімацію функцій держави

щодо розвитку територіальних громад. У 1992 р. було запроваджено інститут

Представника Президента України, на основі виконавчих комітетів рад

областей та районів утворювалися державні адміністрації на чолі з

представниками Президента України. Зазначене мало наслідком прийняття

26 березня 1992 р. вищеназваного Закону в новій редакції, тепер як Закону

України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне

самоврядування». Протягом вказаного етапу поступово відбулося

випробовування різних моделей територіальної організації публічної влади у

зв'язку з появою нових суб'єктів впливу на упровадження державної політики в

зазначеній сфері на місцевому рівні [199].

2. 1994–1995 рр.

В Україні триває активний пошук оптимальної моделі та формування

сучасного конституційного бачення системи місцевого самоврядування. На

цьому етапі у зв’язку з прийняттям 3 лютого 1994 р. Закону України «Про

формування місцевих органів влади і самоврядування» [184] відбувається

докорінна зміна цілей та завдань державної політики щодо місцевого

62

самоврядування, яка полягала у відмові від двоїстої природи рад. 18 травня

1995 р. було прийнято Закон України «Про державну владу і місцеве

самоврядування в Україні», однак проект Закону України «Про застосування

Закону України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» та

зміни Конституції (Основного Закону) України у зв'язку з його прийняттям» не

набрав необхідної кваліфікованої більшості, що стало причиною політичної

напруги. Певного компромісу було досягнуто з підписанням

8 червня 1995 р. Конституційного договору між Верховною Радою України та

Президентом України про основні засади організації та функціонування

державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття

нової Конституції України [76]. Саме на цьому етапі відбулося первинне

узгодження груп впливу щодо упровадження політики реформування місцевого

самоврядування [199].

3. 1996–1999 рр.

У ці роки відбулося конституційне закріплення засад сучасного місцевого

самоврядування та запровадження засад адміністративної реформи. Період

розпочинається прийняттям 28 червня 1996 р. Конституції України [75], після

чого йде прийняття 21 травня 1997 р. Закону України «Про місцеве

самоврядування в Україні» [158] та ратифікація Європейської хартії місцевого

самоврядування [61]. Також у вказаний період (9 квітня 1999 р.) прийнято

Закон України «Про місцеві державні адміністрації» [159] та низку указів

Президента України з питань проведення адміністративної реформи, відповідно

до яких було утворено Державну комісію з проведення в Україні

адміністративної реформи, затверджено Концепцію адміністративної реформи в

Україні та заходи щодо її упровадження, затверджено Положення про

Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи.

4. 2000–2005 рр.

Протягом наступних шести років відбувається визначення напрямів і

пріоритетів державної політики щодо реформування політичної системи,

63

системи місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою

[67].

Зокрема, 23 березня 2000 р. було прийнято Закон України «Про державне

прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку

України» [134], а 8 серпня 2000 р. Указом Президента України № 966/2000

[155] утворено Комісію з питань адміністративно-територіального устрою та

визначено її основні завдання.

Наступний (2001) рік також ознаменувався прийняттям низки важливих

документів. Зокрема, 1 березня 2001 р. розпорядженням Кабінету Міністрів

України № 69 схвалено Концепцію щодо внесення змін до Законів України

«Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні

адміністрації» [181], а вже за два місяці (25 травня 2001 р.) Указом Президента

України № 341/2001 — Концепцію державної регіональної політики. Вказаний

рік також ознаменувався прийняттям Бюджетного і Земельного кодексів

України.

У цей же період відбулась активізація законопроектної роботи щодо

внесення змін до Конституції України стосовно розмежування повноважень

органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, створення

виконавчих органів на всіх рівнях місцевого самоврядування, запровадження

трирівневої системи адміністративно-територіального устрою. Також було

розроблено проекти законів України: «Про територіальний устрій України»,

«Про місцеве самоврядування громади, району, області», «Про внесення змін

до Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

5. 2006–2010 рр.

Триває координація організаційної діяльності щодо проведення

муніципальної та адміністративної реформ. На початку вказаного періоду в

2006 р. було створено Національну раду з питань державного управління та

місцевого самоврядування, а у 2007 р. – Міністерство регіонального розвитку

та будівництва України. Вказані органи було наділено повноваженнями щодо

координації діяльності органів виконавчої влади з питань здійснення Державної

64

стратегії регіонального розвитку на період до 2015 р., схваленої Кабінетом

Міністрів України 21 липня 2006 р. [144].

Відповідно до Плану заходів на 2009 р. щодо реалізації Державної

стратегії регіонального розвитку на період до 2015 р., затвердженого

розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2008 р. № 1163

[145], Мінрегіонбуд було визначено відповідальним за розроблення проектів

законів України: «Про територіальний устрій України», «Про місцеві державні

адміністрації» (нова редакція), «Про місцеве самоврядування громади»,

«Про службу в органах місцевого самоврядування» (нова редакція),

«Про адміністративні послуги», «Про основні засади державної регіональної

політики».

У 2009 р. розпорядженням Кабінету Міністрів України

від 29 липня 2009 р. № 900-р було схвалено Концепцію реформи місцевого

самоврядування [179]. План заходів щодо реалізації вказаної Концепції був

затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 грудня 2009 р.

№ 1456-р [146]. У зв’язку з прийняттям вказаних актів у 2009 р. було проведено

значну законотворчу роботу. Зокрема, серед більше ніж 10 базових

законопроектів, розроблених у вказаний період на виконання зазначених вище

Концепції та Плану, слід звернути увагу також і на законопроект «Про

внесення змін до Конституції України» (щодо забезпечення реалізації прав

територіальної громади) [43, с. 206–207].

6. 2011–2013 рр.

У вказаний період було прийнято низку важливих законів, серед яких слід

назвати закони України: «Про внесення змін до деяких законодавчих актів у

зв’язку з проведенням адміністративної реформи» [125], «Про внесення змін до

деяких законодавчих актів України у сфері земельних відносин щодо

спрощення процедури відведення земельних ділянок» [126], «Про внесення

змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку державної

реєстрації речових прав на земельні ділянки державної та комунальної

власності у зв’язку з їх розмежуванням» [124].

65

Крім того, у цьому ж періоді три роки поспіль указами Президента

затверджувалися Національні плани дій на відповідні роки (2011, 20012 і 2013)

щодо упровадження Програми економічних реформ на 2010–2014 рр.

«Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава».

Вказаними Планами за напрямом «Реформування місцевого самоврядування та

місцевих органів виконавчої влади, територіальної організації влади»

передбачалось розроблення низки нормативних актів, спрямованих на

оптимізацію системи виконавчих органів влади, а також законопроектів:

«Про основи державної регіональної політики», «Про об’єднання

територіальних громад», «Про співробітництво територіальних громад»,

«Про створення Державного фонду регіонального розвитку з метою

фінансового забезпечення подолання диспропорцій на рівні соціально-

економічного розвитку регіонів», «Про внесення змін до Закону України

«Про органи самоорганізації населення» (нова редакція).

Характеризуючи вказаний період, окремо слід наголосити на створенні у

2012 р. Конституційної Асамблеї відповідно до схваленої Указом Президента

України від 25 січня 2012 р. № 31/2012 Концепції формування та організації

діяльності Конституційної Асамблеї [111]. Розроблені

Конституційною Асамблеєю доктринально обґрунтовані пропозиції щодо

формування Концепції внесення змін до Конституції України з метою реалізації

засад народовладдя не було в подальшому упроваджено в чинне законодавство.

Загалом вказаний період характеризується як «спроби оптимізації системи

регіонального управління шляхом трансформації пріоритетів між виконавчою

владою та місцевим самоврядуванням у напрямку посилення виконавчої

влади та доктринального обґрунтування Концепції внесення змін до

Конституції з метою реалізації засад народовладдя» [43, с. 210].

7. 2014 р. — по теперішній час.

Період децентралізації влади та створення передумов формування

спроможних територіальних громад. Протягом вказаного періоду у відповідній

сфері було прийнято численну кількість законодавчих актів, серед яких слід

66

виокремити закони України: «Про співробітництво територіальних громад»

[176], «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких

законодавчих актів України щодо податкової реформи» [129], «Про внесення

змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних

відносин» [120], «Про засади державної регіональної політики» [143],

«Про добровільне об’єднання територіальних громад» [140],

«Про місцеві вибори» [161], «Про внесення змін до деяких законів України

щодо організації проведення перших виборів депутатів місцевих рад та

сільських, селищних, міських голів» [123], «Про внесення змін до Бюджетного

кодексу України щодо особливостей формування та виконання бюджетів

об'єднаних територіальних громад» [121], «Про внесення змін до Бюджетного

кодексу України щодо зарахування окремих адміністративних зборів до

місцевих бюджетів» [122].

Окремо слід зазначити, про схвалення 1 квітня 2014 р. розпорядженням

Кабінету Міністрів України № 333-р Концепції реформування місцевого

самоврядування та територіальної організації влади в Україні [180],

затвердження постановою Кабінету Міністрів України Методики формування

спроможних територіальних громад від 8 квітня 2015 р. № 21 [149],

схвалення Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015 Стратегії

сталого розвитку «Україна–2020» [178] та попереднє схвалення

Верховною Радою України 31 серпня 2015 р. проекту Закону про внесення змін

до Конституції України (щодо децентралізації влади) (реєстраційний

№ 2217а від 1 липня 2015 р.) [185].

Висновки до першого розділу

1. Ефективність здійснення місцевого самоврядування в Україні

сьогодні певною мірою зумовлена належним здійсненням процесу

децентралізації влади, підвищенням активності територіальних громад у його

здійсненні, збільшенням довіри населення до органів влади та місцевого

самоврядування, а також створенням спроможних громад. Сьогодні

67

посилюється значущість ролі саме територіальної громади, тому визначаючи

співвідношення понять «держава», «місцеве самоврядування» та «територіальна

громада», необхідно зазначити, що останню слід розглядати не тільки як

первинний суб’єкт у системі місцевого самоврядування, але й як об’єкт державної

політики, розвитку якого держава має всіляко сприяти, що у свою чергу, має

привести до розвитку місцевої демократії та становлення дієздатних і

самодостатніх територіальних громад.

2. Територіальна громада в сучасних умовах виступає

однією із форм соціальної організації суспільства, своєрідним соціальним

інститутом, який забезпечує реалізацію на певній

території інтеграційної політики щодо спільних інтересів

місцевих жителів. Публічна форма функціонування територіальної громади

дозволяє розглядати її як представницьке об’єднання, що репрезентує

демографічні, земляцькі, правові, політичні,

майнові (економічні), професійні, мовні, релігійні (соціально-культурні) зв’язки

тощо. Ми дотримуємось думки багатьох учених стосовно

того, що територіальну громаду можна розглядати і як складну «кумулятивну»

форму суспільної організації, сукупністю місцевих жителів,

асоційованих на публічних засадах у межах певної території та об’єднаних

ознаками системного характеру. Проте тут варто і зауважити, що

територіальна громада виступає складовою системи

багаторівневого управління, органічно поєднуючи питання місцевого і

державного значення, представляючи місцеві, регіональні і загальнодержавні

інтереси.

3. Хоча розвиток територіальних громад, як і

відповідна державна політика, є, безумовно, практичною діяльністю,

проте ця діяльність повинна мати певне теоретичне підґрунтя,

оскільки в цьому разі теорії допомагають зрозуміти поведінку людей і той

контекст, у якому відбувається розвиток. Теоретичне

підґрунтя також абсолютно необхідне, щоб розробляти стратегії

68

розвитку та визначити інструменти для їхньої ефективної практичної реалізації.

Крім того, теоретичні підходи дозволяють враховувати і використовувати

ті ключові аспекти, що пов’язані із забезпеченням розвитку територіальних

громад. Узагальнення літературних джерел з даної проблематики дозволило

визначити кілька ключових аспектів, що стосуються забезпечення розвитку

територіальних громад, незалежно від визначення цього поняття, і що мають

враховуватись у відповідній державній політиці: 1) спільне бачення

(солідарність), 2) можливості, 3) відносини, 4) структура, 5) комунікації,

6) мотивація для прийняття рішень, 7) інтеграція різнорідних підходів.

Ці сім проблемних аспектів створюють основи для загального

теоретичного підґрунтя розвитку територіальної громади, що об’єднує теорії

соціального капіталу, структурного функціоналізму, конфліктів, символічного

інтеракціонізму, комунікативної дії, раціонального вибору та структуралізму.

4. На даний час розвиток громад перетворився на окрему визнану

наукову дисципліну і набір відповідних практик, що узагальнюють

дослідження широкого спектра галузей науки, включаючи публічне управління,

соціологію, економіку, політологію, планування, географію та багато інших.

Якщо узагальнити погляди різних авторів, то можна зазначити, що розвиток

громади слід розглядати і як процес, і як кінцевий результат. Отже, розвиток

громади – це, водночас, процес підвищення здатності діяти колективно і

результат колективних дій, виражений у покращанні умов існування громади

(економічних, соціальних, політичних, фізичних, культурних, екологічних та

ін.).

5. У контексті розвитку громади важливість соціальних відносин має

вирішальне значення для мобілізації жителів і часто є критично важливим

компонентом для успіху різноманітних програм і проектів розвитку. Тому

головним чинником, що сприяє розвитку громади, слід вважати соціальний

капітал, котрий визначає можливості жителів організувати і мобілізувати свої

ресурси для досягнення певних погоджених цілей та уособлений ресурсами,

упровадженими в соціальні відносини між людьми й організаціями, які

69

полегшують співробітництво та взаємодію у громадах. Важко уявити собі

громаду, що здійснює певний прогрес без соціального капіталу. Чим більше

соціальний капітал громади, тим імовірніше вона може адаптуватися і

працювати у складних умовах, використовуючи ефективно інші види капіталу

громади. Виходячи з цього, головним завданням державної політики розвитку

територіальних громад є сприяння розвитку їхнього соціального капіталу. Це

завдання також випливає з мети державної політики в галузі місцевого

самоврядування та розвитку територіальних громад – створення оптимальних

умов для становлення, підтримки і розвитку територіальних громад як

необхідних умов становлення економічно і соціально розвиненої демократичної

держави.

6. Існує два базових підходи до розвитку територіальних громад, що

можуть бути покладені в основу відповідної державної політики. Звичайний,

або традиційний, підхід полягає у визначенні питань, проблем і потреб громад

(needs-based community development). Але зосередження уваги на проблемах

призводить до концентрації тільки на тому, чого не вистачає громаді.

Альтернативний підхід полягає в розвитку територіальної громади на основі

активів (asset-based community development); головна ідея полягає у збільшенні

потенціалу громади для створення і зміцнення її активів, і, на відміну від

концентрації уваги на проблемах і потребах, цей альтернативний підхід

зосереджено на сильних сторонах і активах громади.

7. З урахуванням підходів до вивчення державної політики,

визначення термінів «державна політика», «розвиток»,

поглядів щодо розуміння державної політики у сфері

місцевого самоврядування, надаючи визначального

значення ключовим ознакам «територіальної громади»,

під державною політикою розвитку територіальних громад

пропонується розглядати систему організаційно-правових

заходів, що визначають та забезпечують стабільну та ефективну

діяльність суспільних та політичних інститутів, спрямовану на задоволення

70

спільних та індивідуальних інтересів-потреб жителів відповідної громади,

забезпечення самодостатності та сталого розвитку відповідної території.

8. На підставі узагальнення наукових оглядів, а також

проведеного аналізу організаційних та правових засад розвитку місцевого

самоврядування розкрито історичні особливості процесу

формування та реалізації державної політики розвитку територіальних

громад у незалежній Україні, здійснено його періодизацію з виокремленням

семи етапів: 1) 1990–1993 рр. – випробовування різних моделей державної

політики щодо місцевого самоврядування та територіальної організації

публічної влади у зв'язку з появою нових суб'єктів впливу на упровадження

державної політики на місцевому рівні; 2) 1994–1995 рр. – докорінна зміна

цілей та завдань державної політики щодо місцевого самоврядування, яка

полягала у відмові від двоїстої природи рад; 3) 1996–1999 рр. – конституційне

закріплення засад сучасного місцевого самоврядування та запровадження засад

адміністративної реформи; 4) 2000–2005 рр. – визначення напрямів і

пріоритетів державної політики щодо реформування політичної системи,

системи місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою;

5) 2006–2010 рр. – координація організаційної діяльності щодо проведення

муніципальної та адміністративної реформ; 6) 2011–2013 рр. – спроби

оптимізації системи регіонального управління шляхом трансформації

співвідношення між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням у

напрямі підсилення виконавчої влади; 7) 2014 р. – по теперішній час –

децентралізація влади та створення передумов формування спроможних

територіальних громад.

9. Процеси з децентралізації мають завершитись визначенням нового

формату територіальної організації державної влади на місцях, чітким

розмежуванням повноважень між органами державної влади та органами

місцевого самоврядування, запровадженням законодавчих основ для дієвої

місцевої демократії, створенням дієвих механізмів для активної громадської

участі у вирішенні питань місцевого значення, запровадженням інститутів

71

політичної відповідальності як на місцевому, так і на загальнодержавному

рівні.

Основні положення та висновки за розділом найшли висвітлення у

наукових фахових виданнях України [7, 9, 10, 11, 16].

72

РОЗДІЛ 2

ПРАКТИЧНІ АСПЕКТИ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ

ПОЛІТИКИ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

2.1. Організаційно-правові засади формування та реалізації державної

політики розвитку територіальних громад в Україні

Державна політика розвитку місцевого самоврядування як система

включає певну множину компонентів (правових, економічних, соціокультурних

тощо), може бути поліваріативною залежно від обраних пріоритетів (від латин.

рrior – перший; першість в упровадженні чогось) щодо реалізації політичної

концепції (лібералізм, консерватизм та ін.) [48, с. 49].

Правову основу державної політики розвитку місцевого самоврядування,

метою якої є створення оптимальних умов для підтримки і розвитку

територіальних громад, які є необхідними для становлення економічно і

соціально розвиненої демократичної держави, складають суттєва низка актів

чинного законодавства (закони України, міжнародно-правові документи, акти

Президента України та Уряду, відомчі нормативно-правові акти в галузі

місцевого самоврядування тощо) особливе значення серед яких, безперечно

належить основному Закону – Конституції України.

Разом з тим, слід зазначити, що процес формування як правових, так і

організаційних засад відповідної державної політики в Україні розпочався з

ухвалення Декларації про державний суверенітет України. Адже відповідно до

преамбули вказаного документу його ухвалення було викликане прагненням до

створення демократичного суспільства та мало на меті утвердження

суверенітету і самоврядування народу України [47].

Менш ніж за півроку реалізація задекларованих намірів знайшла

відображення у прийнятому Верховною Радою УРСР Законі УРСР «Про

місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування»

[160]. І хоча організаційно-структурна основа місцевого самоврядування

відповідно до прийнятого закону не значною мірою відрізнялась від

73

«радянських» часів, саме таким чином відбулося вираження волі держави,

спрямованої на утвердження задекларованих демократичних принципів, у тому

числі принципу самоврядування народу.

Так в Україні поступово відбувався процес територіальної організації

влади, під час якого була сформована відповідна модель місцевого

самоврядування.

Запровадження у 1992 році державних адміністрацій та інституту

Представника Президента України замість виконавчих комітетів рад областей і

районів свідчило про початок формування в Україні так званої «агентської»

моделі місцевого самоврядування, відповідно до якої місцеве самоврядування

розглядається лише як частина апарату державного управління на місцевому

рівні.

В такій моделі державна політика розвитку територіальних громад

характеризувалась занадто сильною централізованістю управління. За такої

ситуації органи місцевого самоврядування були спрямовані на здійснення

управлінських функцій держави на місцях, аніж на представництво інтересів

жителів відповідної територіальної громади та самостійне вирішення питань

місцевого значення.

Конституційне бачення державної політики розвитку територіальних

громад у тому вигляді, в якому воно закріпилося в Україні останні 20 років,

склалося із прийняттям Конституції України, яка на найвищому законодавчому

рівні в державі вперше закріпила, що носієм суверенітету і єдиним джерелом

влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи

державної влади та органи місцевого самоврядування [75]. Таким чином, саме

Конституцією України місцеве самоврядування було визначено як форма

публічної влади.

Задекларовані Конституцією України засади місцевого самоврядування

знайшли своє відображення не тільки у розділі І «Загальні засади», а й у

спеціально присвяченому цим питанням розділі ХІ «Місцеве самоврядування».

74

Закріплене у ст. 140 Основного Закону конституційне розуміння

місцевого самоврядування, як права територіальної громади самостійно

вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України,

визначило територіальну громаду як головний об’єкт державної політики,

спрямованої на розбудову в державі по-справжньому дієвого та ефективного

місцевого самоврядування, як однієї з найголовніших демократичних

цінностей.

Серед засад та гарантій місцевого самоврядування, що знайшли

закріплення у Конституції України [75], слід виокремити дев’ять

найголовніших:

1) можливість добровільного об’єднання у єдину (але тільки сільську)

громаду жителів кількох сіл, селища та міста;

2) закріплення форм здійснення жителями територіальної громади

місцевого самоврядування – як безпосередньо, так і через органи місцевого

самоврядування;

3) представництво спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ та

міст району та області районними та обласними радами;

4) можливість створення за ініціативою жителів органів самоорганізації

населення (будинкових, вуличних, квартальних та інших), а також можливість

наділення їх частиною власної компетенції, фінансів, майна;

5) закріплення принципу визначення матеріальної та фінансової основи

місцевого самоврядування (якими відповідно до Конституції є рухоме і

нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні

ресурси, що є у власності територіальних громад);

6) можливість об’єднання на договірних засадах об’єктів комунальної

власності, а також коштів бюджетів для виконання спільних проектів або для

спільного фінансування комунальних підприємств, організацій і установ;

7) закріплення обов’язку держави брати участь у формуванні доходів

бюджетів місцевого самоврядування, здійснювати фінансову підтримку

місцевого самоврядування, компенсувати витрати органів місцевого

75

самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади;

8) надання «статуту обов’язковості» для виконання на відповідній

території рішенням органів місцевого самоврядування, що прийняті в межах

повноважень, визначених законом;

9) захист прав місцевого самоврядування в судовому порядку.

Подальше формування державної політики розвитку територіальних

громад вже наступного року після прийняття Конституції України знайшло

відображення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»,

одному з найголовніших у сфері розвитку місцевого самоврядування.

Саме цей Закон, прийнятий більш ніж 19 років тому, разом із

Конституцією України став флагманом у розвитку місцевого самоврядування в

Україні як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної

громади.

Відповідно до Конституції України [75] та Закону України «Про місцеве

самоврядування в Україні» [158], основним суб’єктом самоврядування в

Україні є територіальна громада.

На конституційному рівні територіальну громаду визначено первинним

суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і

повноважень. Саме вона є об’єднанням мешканців, які постійно проживають у

межах самостійної адміністративно-територіальної одиниці – села, селища,

міста. Територіальною громадою вважається також добровільне об’єднання

кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [158, п. 1, ст. 1].

Очевидний вплив на змістовне наповнення вказаного Закону справила не

тільки Конституція України, а й міжнародно-правові документи з питань

місцевого самоврядування, головне місце серед яких безперечно належить

Європейській хартії місцевого самоврядування [62], що була ратифікована

Україною невдовзі після прийняття Закону України «Про місцеве

самоврядування в Україні».

Науковці дотримуються думки про «суперечливість зовнішньої

муніципальної політики Української держави, яка насамперед

76

має прояв у процесах приєднання до міжнародних стандартів локальної

демократії, що регламентують спільно розроблені державами принципові

підходи і легальні принципи становлення, формування

й функціонування інституту місцевого самоврядування на території конкретних

держав. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування зазначено в

міжнародних конвенціях спеціального порядку, що встановлюють правила,

визнані більшістю держав [106, с. 124].

До них, зокрема, належать Європейська рамкова конвенція про

транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями

[58], Європейська хартія міст (ІІ Маніфест нової урбаністики) [59],

Європейська декларація прав міст [60], Європейська хартія про участь

молоді в муніципальному і регіональному житті [61],

Європейська хартія місцевого самоврядування [62], Конвенція про участь

іноземців у суспільному житті на місцевому рівні [74] тощо.

Поступово, законодавча основа з питань місцевого самоврядування та

розвитку територіальних громад була, окрім Закону України

«Про місцеве самоврядування в Україні», складали також закони України:

«Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», «Про органи самоорганізації

населення», «Про службу в органах місцевого самоврядування»,

«Про статус депутатів місцевих рад», «Про стимулювання розвитку регіонів»,

«Про транскордонне співробітництво», «Про регулювання містобудівної

діяльності», «Про державне прогнозування та розроблення програм

економічного і соціального розвитку України» та ін.

В останні два роки перелік законів України, що регулюють

питання місцевого самоврядування, суттєво доповнився. Перш

за все це пов’язано з розпочатою державою політикою децентралізації влади та

посилення місцевого самоврядування. Нижче ми приділимо

окрему увагу новим законам України, спрямованим на розвиток територіальних

громад.

77

Чільне місце в системі правового регулювання засад державної політики

розвитку територіальних громад належить указам Президента України,

постановам Кабінету Міністрів України, відповідним нормативно-правовим

актам міністерств та інших центральних органів виконавчої влади,

розпорядженням голів місцевих державних адміністрацій, рішенням

Конституційного Суду України (далі – КСУ) з питань місцевого

самоврядування та нормативним актам інших органів державної влади [4].

Важливу роль у регулюванні питань місцевого самоврядування,

становленні його нормативно-правових основ та здійсненні функцій держави у

цій сфері відіграє Президент України. Загальновідомими нормативними актами

Президента України є укази «Про Програму державної підтримки розвитку

місцевого самоврядування в Україні», «Про Концепцію державної регіональної

політики» та ін. Деякі з указів прямо чи опосередковано сприяють реалізації в

Україні міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування, зокрема і

Європейської хартії місцевого самоврядування. Це укази Президента України:

«Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої

влади», «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами

конституційного права на звернення», «Про додаткові заходи щодо

забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади» та ін. [106,

с.130].

Крім того, ратифікувавши Угоду про асоціацію між Україною, з однієї

сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної

енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, для набуття відповідності

Копенгагенським критеріям – параметрам, яким мають відповідати держави –

члени Європейського Союзу (далі – ЄС), Указом Президента України від 12

січня 2015 р. № 5/2015 була схвалена Стратегія сталого розвитку «Україна–

2020», що визначила мету, вектори руху, дорожню карту, першочергові

пріоритети та індикатори належних оборонних, соціально-економічних,

організаційних, політико-правових умов становлення й розвитку України та

закріпила принцип, за яким територіальні громади самостійно вирішуватимуть

78

питання місцевого значення, свого добробуту і відповідатимуть за розвиток

усієї країни. У межах вектору відповідальності серед реформ та програм

розвитку держави передбачено реалізацію, зокрема, децентралізації та реформи

державного управління, а також реформи регіональної політики [4].

Зазначена Угода про асоціацію, розділ якої «Торгівля і питання, пов'язані

з торгівлею» містить і Угоду про зону вільної торгівлі між Україною та ЄС,

через Національний план її імплементації відкриває шлях до узгодження

стратегічного розвитку України та ЄС. Через це Україна синхронізує свої

стратегічні документи із семирічними програмними періодами ЄС (поточний:

2014–2020 рр.) і бере орієнтир на практичне упровадження принципів і цілей

європейської політики галузевого та просторового розвитку, закладених у

чинній стратегії «Європа 2020». Відповідно, на загальнодержавному рівні ці

підходи закріплено у проголошеній Президентом України Стратегії сталого

розвитку «Україна–2020», що визначає вектор структурних перетворень в

економіці та соціальній сфері, а також у затвердженій постановою Кабінету

Міністрів України від 6 серпня 2014 р. № 385 Державній стратегії

регіонального розвитку на період до 2020 р., що закладає засади стійкого

збалансованого розвитку територій. Узгоджене упровадження реформ згідно з

цими стратегіями має забезпечити відповідність України критеріям для подання

заявки на вступ до Європейського Союзу у 2020 р [202; 4].

Варто проаналізувати акти Уряду, що можуть виступати нормативно-

правовою основою державної політики розвитку територіальних громад.

Одними з перших нормативних актів Кабінету Міністрів України у галузі

місцевого самоврядування були постанови «Про розмежування державного

майна між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю

адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)» та «Про

розмежування державного майна України між загальнодержавною власністю та

власністю Республіки Крим», розпорядження «Про заходи щодо реалізації

Концепції державної регіональної політики», «Про заходи щодо виконання

Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні»,

79

«Концепція Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого

самоврядування» тощо [106, c.131].

У квітні 2014 р. Кабінетом Міністрів України була схвалена Концепція

реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні

Основна ідея Концепції – децентралізація влади у країні та суттєве розширення

повноважень територіальних громад, а також зміна системи управління на

обласному та районному рівнях. Метою Концепції є визначення напрямів,

механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування й

територіальної організації влади для створення й підтримки повноцінного

життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних

публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення

інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території,

узгодження інтересів держави та територіальних громад [180].

Серед актів Уряду останніх років, які стали важливими кроками для

розвитку територіальних громад, також слід назвати затверджену Методику

формування спроможних територіальних громад [149].

Окремо слід зазначити, що державна політика розвитку територіальної

громади, відповідно, є елементом державної регіональної політики, під якою

розуміють систему цілей, заходів, засобів та узгоджених дій центральних і

місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їхніх

посадових осіб для забезпечення високого рівня якості життя людей на всій

території України з урахуванням природних, історичних, екологічних,

економічних, географічних, демографічних та інших особливостей регіонів,

їхньої етнічної та культурної самобутності [143, ст. 1]. Науковці до цього виду

політики також включать сукупність механізмів та інструментів для створення

повноцінного середовища життєдіяльності людей на всій території України,

забезпечення просторової єдності держави, сталого збалансованого розвитку її

регіонів, узгодження регіональних та загальнодержавних інтересів [50, с. 254].

Затверджена постановою Кабінету Міністрів України 6 серпня 2014 р.

№ 385 Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 р.

80

визначає цілі державної регіональної політики та основні завдання центральних

та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування,

спрямовані на досягнення зазначених цілей, а також узгодженість державної

регіональної політики з іншими державними політиками, що спрямовані на

територіальний розвиток. Як зазначено в документі, реалізація Стратегії

надасть можливість визначити інтегрований підхід до розроблення й реалізації

державної регіональної політики, що передбачатиме поєднання таких

складових частин: а) секторальної (галузевої) – підвищення рівня

конкурентоспроможності регіонів шляхом оптимізації та диверсифікації

структури економіки, забезпечення ефективної спеціалізації регіонів із

пріоритетним використанням власного ресурсного потенціалу;

б) територіальної (просторової) – досягнення рівномірного та збалансованого

розвитку територій, розвиток міжрегіонального співробітництва, запобігання

поглибленню соціально-економічних диспропорцій шляхом формування «точок

зростання», активізації місцевої економічної ініціативи та зміцнення потенціалу

сільської місцевості, забезпечення соціально-економічної єдності й

рівномірності розвитку регіонів з метою створення рівних умов для розвитку

людини; в) управлінської – застосування єдиних підходів до формування й

реалізації політики регіонального розвитку, створення єдиної системи

стратегічного планування та прогнозування розвитку держави і регіонів,

оптимізація системи територіальної організації влади [148].

Важливими для розвитку територіальних громад є і локальні акти органів

місцевого самоврядування регіонального рівня. Зокрема, Стратегія розвитку

Харківської області до 2020 р., затверджена рішенням сесії обласної ради

5 березня 2015 р. № 1151-VI, є проекцією державних та загальноєвропейських

підходів до конкретного регіону – Харківщини. Вона визначає стартові позиції

області, а також систему пріоритетів, що відіграють вирішальну роль у

забезпеченні цільового сценарію розвитку області. Конкретні заходи,

спрямовані на досягнення поставлених цілей, будуть відібрані на конкурсній

основі та згруповані у програми в рамках планів реалізації Стратегії розвитку

81

Харківської області, що формуються на 2015–2017 та 2018–2020 рр. після

затвердження Стратегії сесією Харківської обласної ради [202].

Стратегія є базою для створення комплексної системи стратегічного

планування в області, включаючи розроблення нових та уточнення чинних

регіональних програм, їхню гармонізацію зі стратегічними та операційними

цілями розвитку Харківської області, стратегічними пріоритетами держави.

Методика реалізації Стратегії передбачає здійснення її заходів у рамках двох

послідовних та взаємопов’язаних програмних циклів (етапів), що включені у

два плани реалізації: перший – 2015–2017 рр. і другий – 2018–2020 рр.

Середньострокові плани реалізації регіональних стратегій розвитку є

базою для середньострокового бюджетного планування та передбачають

заходи, обсяги і джерела фінансування з визначенням індикаторів

результативності їхнього виконання, а також є основою для розроблення

інвестиційних програм (проектів), спрямованих на розвиток регіонів [4].

План на 2015–2017 рр. з реалізації Стратегії розвитку Харківської області

на період до 2020 р. було розроблено на підставі законів України «Про місцеві

державні адміністрації», «Про засади державної регіональної політики», «Про

стимулювання розвитку регіонів», відповідно до постанови Кабінету Міністрів

України «Про затвердження Порядку розроблення, проведення моніторингу та

оцінки реалізації регіональних стратегій розвитку» від 16 листопада 2011 р.

№ 1186, і він є невід’ємною частиною Стратегії. Заходи (проекти) Плану

реалізації на 2015–2017 рр. у повному обсязі відповідають визначеним

Стратегією стратегічним та операційним цілям.

Під час розроблення Плану на 2015–2017 рр. пропозиції проектів

регіонального розвитку було згруповано у три тематичні програми, що

відповідають стратегічним цілям цієї Стратегії: 1) конкурентоспроможність та

зростання ВРП; 2) зменшення територіальних диспропорцій у якості життя та

поліцентричний розвиток; 3) ефективне управління місцевим розвитком.

План на 2015–2017 рр. був погоджений Робочою групою з розроблення

проекту Плану заходів із реалізації Стратегії розвитку Харківської області на

82

період до 2020 р., створеною згідно з розпорядженням голови Харківської

обласної державної адміністрації від 15 червня 2015 р. № 276, та затверджений

рішенням сесії обласної ради 18 червня 2015 р. № 1227-VІ [114].

Згідно з проектами, що включені до зазначеного Плану на 2015–2017 рр.,

область, зокрема, працює над зменшенням дисбалансів у розвитку окремих

адміністративно-територіальних одиниць, покращенням умов для

започаткування та ведення підприємницької діяльності, поліпшенням ситуації у

сфері зайнятості тощо.

Аналогічні локальні документи було прийнято в Київській, Рівненській,

Полтавській, Сумській, Івано-Франківській та інших областях.

Згідно з положеннями Закону України «Про засади державної

регіональної політики», її формування та реалізація здійснюватиметься шляхом

розроблення та прийняття програм і проектів регіонального розвитку. Під

програмою Закон розуміє комплекс взаємопов’язаних завдань та заходів

довгострокового характеру, спрямованих на досягнення визначених цілей

регіонального розвитку, оформлений як документ, що готується та

затверджується у встановленому законодавством порядку та реалізується через

проекти регіонального розвитку, об’єднані спільною метою. Нормативний акт

визначає їх як комплекс взаємопов’язаних заходів для розв’язання окремих

проблем регіонального розвитку, оформлений як документ за встановленою

законодавством формою, яким визначаються спільні дії учасників проекту, а

також ресурси, необхідні для досягнення цілей проекту протягом установлених

термінів [143].

Отже, до правових засад формування та реалізації державної регіональної

політики також включаються програми та проекти розвитку відповідних

регіонів.

Однак ст. 7 вказаного Закону [143] серед документів, що визначають

державну регіональну політику, називає: 1) Державну стратегію регіонального

розвитку України; 2) План заходів із реалізації Державної стратегії

регіонального розвитку України; 3) регіональні стратегії розвитку; 4) плани

83

заходів з реалізації регіональних стратегій розвитку; 5) інвестиційні програми

(проекти), спрямовані на розвиток регіонів. Розроблення документів, що

визначають державну регіональну політику, здійснюється з урахуванням

пріоритетів державної регіональної політики, визначених цим Законом, та

документів державного прогнозування і стратегічного планування, визначених

законодавством [143].

Згідно з науковими дослідженнями Падалка Г.В. поступово визнається та

утверджується таке джерело права і нормативно-правова основа державної

політики розвитку територіальних громад, як акти КСУ. Слід констатувати, що

теоретичний аналіз діяльності КСУ у сфері місцевого самоврядування майже не

отримав свого системного дослідження. Можна виділити лише окремі статті,

науково-практичні коментарі та аналітичні нотатки, присвячені розкриттю цієї

проблеми. Вважаємо досвід такого дослідження як корисним для усвідомлення

сучасних підходів до форм і методів гарантування прав місцевого

самоврядування засобами конституційної юстиції, так і цінним для розуміння

державної муніципальної політики та нормативно-правових основ функцій

держави у сфері місцевого самоврядування. За період свого існування та

функціонування КСУ прийняв більше 40 рішень, які по-різному стосуються

проблем місцевого самоврядування, і близько 10 з них – стосуються

безпосередньо. Зокрема, це справи щодо особливостей проведення виборів у

Києві та Севастополі, статусу депутатів місцевих рад, суміщення посад

народного депутата України та міського голови, адміністративно-

територіального устрою, трудових прав депутатів місцевих рад, прав на

об’єднання територіальних громад, виборів депутатів місцевих рад і сільських,

селищних, міських голів, особливостей здійснення виконавчої влади і місцевого

самоврядування в місті Києві тощо [106, с. 134-135].

Сучасні організаційно-правові засади формування та реалізації державної

політики розвитку територіальних громад історично склалися під впливом

значних як соціально-економічних, так і політичних змін у нашій державі. Саме

тому розвиток інституту народовладдя, посилення засад демократії на

84

місцевому рівні та децентралізація влади стали пріоритетними задачами при

виробленні нового покоління законодавства.

З обранням державою курсу на децентралізацію влади Україна фактично

обрала іншу у порівнянні із початком 90-х років модель місцевого

самоврядування. Зокрема, сьогодні державою здійснюється курс на побудову

так званої «партнерської» моделі місцевого самоврядування, в якій держава

визнає підвищену роль територіальної громади як носія безпосередньої

демократії, та має лише впорядкувати місцеве самоврядування на нормативно-

правовому рівні.

Головні з точки зору розвитку місцевого самоврядування управлінські

рішення та події, що відбулися в Україні у відповідні періоди, вже наводилися

в підрозділі 1.3 розділу 1. Перелік ключових актів законодавства України щодо

розвитку місцевого самоврядування, що стали основою для аналізу процесів

формування та реалізації державної політики розвитку територіальних громад,

наведено в додатку Б.

На думку Бодрової І.І. визнання на найвищому законодавчому рівні

територіальної громади як джерела самостійної форми публічної влади в

Україні, первинного суб’єкта, носія функцій і повноважень місцевого

самоврядування вимагає формування та функціонування громади не як простої

сукупності жителів певного населеного пункту, а як дієздатного суб’єкта,

соціально і політично активного, самодостатнього з точки зору забезпечення

матеріально-фінансовими ресурсами, спроможного на ефективне та

відповідальне управління власними справами, а також потребує узгодження

його статусу з правовим статусом інших суб’єктів місцевого самоврядування,

побудови ефективної системи розподілу функцій та повноважень місцевого

самоврядування [30, с. 62].

Саме задля реалізації цього завдання протягом 2014–2015 рр., після

тривалих періодів розроблення державної політики розвитку територіальних

громад, було прийнято низку важливих нормативних актів, спрямованих на

реалізацію зазначеної державної політики, серед яких слід назвати закони

85

України: «Про співробітництво територіальних громад», «Про добровільне

об’єднання територіальних громад», «Про засади державної регіональної

політики», «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих

районах Донецької та Луганської областей», «Про внесення змін до

Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», «Про

внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів

України щодо податкової реформи», «Про місцеві вибори», «Про внесення змін

до деяких законів України щодо організації проведення перших виборів

депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про внесення

змін до Бюджетного кодексу України щодо особливостей формування та

виконання бюджетів об’єднаних територіальних громад», «Про внесення змін

до Бюджетного кодексу України щодо зарахування окремих адміністративних

зборів до місцевих бюджетів» та ін.

Окремо слід зазначити, що правовий механізм об’єднання територіальних

громад, як одна з найважливіших складових процесу утворення спроможних

територіальних громад, на жаль, не було визначено в законодавчому полі

України майже два десятиліття після закріплення такого права жителів сіл,

селищ, міст і громад на конституційному рівні. Тому прийняття у 2015 р.

Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» стало

важливим дієвим кроком, який, нарешті, дозволив зрушити процесу об’єднання

громад з теоретичної площини у практичну.

Однак ставлення до правового способу вирішення цього питання серед

представників як наукової, так і юридичної спільноти не є однаковим.

Зокрема, представники Головного науково-експертного та Головного

юридичного управлінь Верховної Ради України у висновках та зауваженнях до

законопроектів щодо об’єднання територіальних громад, у тому числі й до

законопроекту № 0915, який після прийняття було втілено в Законі України

«Про добровільне об’єднання територіальних громад», говорять про відсутність

конституційних підстав для врегулювання зазначених суспільних відносин

окремим базовим законом, особливо в умовах відсутності закону про

86

територіальний устрій України (необхідність його прийняття передбачено

п. 13 частини першої ст. 91 Конституції України) [36, 37].

Така позиція обґрунтовується тим, що системний аналіз положень

частини першої ст. 133, частин першої і третьої ст. 140, ст. 141, частини першої

ст. 143 Конституції України свідчить, що в Україні, як і в більшості держав

світу, система місцевого самоврядування (первинним суб’єктом якого є

територіальна громада) будується відповідно до системи адміністративно-

територіального устрою (а не навпаки), яка передбачає поділ цілісної території

держави на адміністративно-територіальні одиниці, що є просторовою основою

для формування територіальних громад та утворення органів місцевого

самоврядування. Отже, за Конституцією України система територіальних

громад та утворених ними органів місцевого самоврядування знаходиться у

нерозривному зв’язку зі встановленою в частині першій ст. 133 цілісною

системою адміністративно-територіальних одиниць, до якої належать

Автономна Республіка Крим (далі – АРК), області, райони, міста, райони в

містах, селища і села. У зв’язку з цим є підстави вважати, що відповідно до

Основного Закону України статус територіальної громади, яка має право на

здійснення місцевого самоврядування як безпосередньо, так через утворені нею

органи місцевого самоврядування, мають жителі тих населених пунктів (сіл,

селищ, міст) або їхніх об’єднань, що мають статус адміністративно-

територіальних одиниць. Виходячи з того, що за змістом Конституції України

система територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого

самоврядування нерозривно пов’язана з системою відповідних

адміністративно-територіальних одиниць, науковці Головного науково-

експертного та Головного юридичного управлінь Верховної Ради України

підкреслюють необхідність забезпечення відповідності системи місцевого

самоврядування до системи адміністративно-територіального устрою держави,

а не навпаки, та вважають, що питання добровільного об’єднання

територіальних громад має вирішуватися на принципово іншій концептуальній

основі, зокрема після завершення конституційної реформи щодо

87

децентралізації влади та прийняття закону про територіальний устрій України

[36; 37; 65].

Досвід першого року практичної реалізації Закону України «Про

добровільне об’єднання територіальних громад», з одого боку, довів його

актуальність і корисність для розвитку територіальних громад, а з іншого –

виявив недосконалості, прогалини та колізії у правовому регулюванні окремих

питань, пов’язаних з об’єднання територіальних громад.

Наприклад, згідно з відомостями, оприлюдненими на офіційному сайті

Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального

господарства України у 2015 р., 794 сільських, селищних та міських ради, до

складу яких входять 2 015 населених пунктів, добровільно об’єднались у 159

територіальних громад (об’єднані територіальні громади, далі – ОТГ). Загальна

площа всіх ОТГ склала 35 807 км2, що займає 6 % площі України (без

урахування м. Києва та АРК). Станом на 1 січня 2016 р. чисельність населення,

яке мешкає на території цих ОТГ, становить 1 386,5 тис. осіб, що складає 3,8 %

від загальної чисельності населення України (без урахування м. Києва та АРК).

Найменша за чисельністю населення – Макіївська ОТГ Чернігівської області –

1,6 тис. жителів. Найбільша за чисельністю населення – Лиманська ОТГ

Донецької області – 44,2 тис. жителів (громаду було створено на основі міста-

району) [110].

Усі ОТГ, у яких 25 жовтня 2015 р. відбулися вибори, у 2016 р. вийшли на

прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. За 1-ше півріччя 2016 р.

фактичні надходження доходів загального фонду місцевих бюджетів 159 ОТГ (з

урахуванням трансфертів із державного бюджету) склали 3 093 млн грн, що

більше майже в 7 разів порівняно з надходженнями аналогічного періоду 2015

р. до бюджетів місцевих рад, які увійшли до складу ОТГ [35].

Завдяки змінам до податкового та бюджетного законодавства у контексті

децентралізації надходження власних доходів місцевих бюджетів об’єднаних

громад зросли більше ніж у 3 рази (на 906 млн грн) порівняно з 1-м півріччям

2015 р. (з 418 млн до 1 324 млн грн). Відповідно до ст. 64 Бюджетного кодексу

88

України, ОТГ отримали 60 % податку на доходи фізичних осіб (як такі, що

створилися згідно із законом та перспективним планом формування

територіальних громад). За 1-ше півріччя 2016 р. фактичні надходження

податку на доходи фізичних осіб склали 719 млн грн, що становить 54 % в

обсязі власних доходів місцевих бюджетів. Наступним за вагомістю податком є

плата за землю – 238 млн грн (18 %), надходження акцизного податку

становлять 167 млн грн (13 %), єдиного податку – 146 млн грн (11 %) [110].

Об’єднання громад дозволило збільшити власні доходи бюджетів ОТГ на

одного жителя відповідної території. У середньому показник (порівняно з 1-м

півріччям 2015 р.) за всіма ОТГ збільшився на 667 грн (з 288 до 955 грн). Із

розрахунку на одного жителя найбільше коштів за 1-ше півріччя 2016 р.

отримала Ювілейна ОТГ Дніпропетровської області – 7 948 грн [35].

Надходження міжбюджетних трансфертів із державного бюджету до

місцевих бюджетів ОТГ склали 1 769 млн грн, зокрема: освітня субвенція

надійшла в сумі 916 млн грн, медична субвенція – 410 млн грн, субвенція на

формування інфраструктури – 333 млн грн. Разом з тим, на вирівнювання

податкоспроможності місцевих бюджетів ОТГ з державного бюджету

спрямовано 110 млн грн (базову дотацію на загальну суму 142 млн грн

отримали місцеві бюджети 125 громад, місцеві бюджети 23 громад

перерахували до державного бюджету реверсну дотацію у сумі 32 млн грн) [51].

Потребують на увагу і проблемні питання, що виникають під час процесів

об’єднання територіальних громад. Однією з таких проблем є неможливість

своєчасного та оперативного проведення перших виборів до органів місцевого

самоврядування ОТГ. Через певні колізії в чинному законодавсті, а також через

недостатність бюджетних коштів Центральна виборча комісія (ЦВК) призначає

вибори далеко не за всіма зверненнями, що надходять до неї.

Наприклад, ЦВК не оголошувала вибори в ОТГ, що утворилися навколо

міст обласного значення і тих, що об’єдналися в межах двох районів,

обґрунтовуючи це необхідністю спочатку внесення Верховною Радою України

89

змін до меж відповідних районів і тільки після цього призначення виборів.

[104].

Також слід сказати про відсутність законодавчої бази щодо приєднання

інших населених пунктів до ОТГ, що вже існують [104], а також про

невирішеність долі тих районів, чиї межі повністю збігаються з межами ОТГ.

У зв’язку з тим, що в окремих областях межі ОТГ повністю збіглися з

межами районів, виникло питання доцільності функціонування на території

таких районів районних рад та районних державних адміністрацій (зокрема, це

райони в областях: Лиманський – у Донецькій, Народицький – у Житомирській,

Старосинявський – у Хмельницькій та Сновський – у Чернігівській). Наразі їхні

території є повністю територіями об’єднаних громад). Завдяки встановленню

прямих міжбюджетних відносин місцевих бюджетів ОТГ із державним

бюджетом весь обсяг повноважень райдержадміністрацій та районних рад

фактично перейшов до відповідних рад та виконавчих органів таких ОТГ.

Разом з тим правові підстави для вирішення питання про ліквідацію на

території вказаних районів районних державних адміністрацій та районних рад

відсутні через неприйняття до цього часу змін до Конституції України з питань

децентралізації та інших актів законодавства з питань нової територіальної

організації влади в Україні.

Перший досвід становлення інституту старост як необхідного органу

місцевого самоврядування в ОТГ також виявив низку прогалин та колізій у

чинному законодавстві України, що, у свою чергу, також негативно впливає на

поширення процесу децентралізації.Зокрема, на практиці виникають проблемні

питання щодо обрання старости та територіальних аспектів його діяльності,

кола повноважень старости та гарантій його діяльності. На порядку денному

постає також і питання щодо відповідальності старости, його підзвітності та

підконтрольності [186].

Невирішеним залишається питання повсюдності повноважень органів

місцевого самоврядування ОТГ на територію не тільки населених пунктів, а

також і на ту, що знаходиться за межами населиних пунктів, що увійшли до

90

ОТГ. Зважаючи на це, доцільно законодавчо закріпити поширення повноважень

органів місцевого самоврядування, визначених законами, на всі території як у

межах, так і за межами їх.

Звісно, що процес об’єднання громад зачіпає інтереси багатьох сторін, а

отже, викликає й суперечкі між представниками органів виконавчої влади,

органів місцевого самоврядування, мешканцями громад. Тому є цілком

закономірним, що за перший рік практики об’єднання територіальних громад

встигла скластися судова практика щодо вирішення спорів та розбіжностей

позицій суб’єктів, залучених до процесу об’єднання. Аналіз судових рішень

дозволив визначити, що головними приводами для судових спорів начастіше

стають: 1) порушення під час проведення громадських обговорень у процесі

добровільного об’єднання територіальних громад; 2) порушення у процесі

розроблення та затвердження Перспективного плану формування територій

громад області [55].

Пропозиції, прохання та вимоги практиків на місцях щодо вдосконалення

чинної та подальшого напрацювання нової нормативно-правової бази,

необхідної для забезпечення ефективного процесу розвитку територіальних

громад у процесі децентралізації владних повноважень, є реальною допомогою

державі у виборі подальших дій.

Усе зазначене вище дає підстави стверджувати, що для успішного

вирішення питання розвитку територіальних громад в Україні нагально

необхідним є повномасштабне проведення конституційної реформи з питань

децентралізації, зокрема: 1) прийняття Закону України «Про внесення змін до

Конституції України (щодо децентралізації влади)»; 2) вирішення на

законодавчому рівні питань адміністративно-територіального устрою

(прийняття Закону України «Про територіальний устрій України);

3) удосконалення виборчого законодавства; 4) оновлення законодавства з

питань територіальної організації влади в Україні; 5) суттєвого оновлення

Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (шляхом прийняття

його в новій редакції); 6) здійснення системного правового регулювання

91

питань, пов’язаних із розвитком територіальних громад в Україні, шляхом

прийняття Закону України «Про територіальні громади».

Окремим актуальним питанням залишається необхідність організаційного

забезпечення ефективної реалізації державної політики формування та розвитку

територіальних громад. Можна стверджувати, що сьогодні в Україні немає

належної структури серед центральних органів виконавчої влади для утворення

механізму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування,

формування оптимальної державної регіональної та муніципальної політики,

проте вважаємо за доцільне продовжити роботу саме в напрямі утворення

профільних політично відповідальних структур.

У 2013 р. шляхом реорганізації Міністерства регіонального розвитку та

будівництва України та Міністерства з питань житлово-комунального

господарства України за функціональною ознакою було створено Міністерство

регіонального розвитку, будівництва та житлового-комунального господарства

України як «комплексний» орган, лише одним із завдань якого є забезпечення

формування та реалізація державної регіональної політики, державної житлової

політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування,

житлово-комунального господарства, зокрема щодо територіальної організації

влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого

самоврядування [150].

Певними кроками в цьому напрямі стало утворення у квітні 2015 р. Ради

регіонального розвитку (далі – Рада) як консультативно-дорадчого органу при

Президентові України [173]. Також у вересні 2015 р. було утворено Міжвідомчу

координаційну комісію з питань регіонального розвитку (далі – Міжвідомча

комісія) як тимчасовий консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів

України [182].

Аналіз іноземного досвіду проведений іншими науковцями, свідчить про

те, що наприклад, в Японії діє Міністерство у справах місцевого

самоврядування, у Норвегії – Міністерство з муніципальних справ, у Греції –

Міністерство координації; у Німеччині – Федеральне міністерство

92

просторового планування та житлового будівництва; у Канаді – Міністерство з

проблем міст; у Португалії – Комітет з міського розвитку; у США – Комітет з

банківських справ, фінансів та міських справ при Конгресі США; у Російській

Федерації засновано Міністерство регіональної політики РФ; в Італії, Новій

Зеландії, Франції – великі підрозділи у складі Міністерств фінансів і внутрішніх

справ, а також Міністерство міст і благоустрою території; у Великобританії,

Фінляндії, Данії ці функції виконують міністерства охорони навколишнього

середовища; у Польщі створено Польське агентство регіонального розвитку (у

структурі Державного казначейства) та Комітет із регіональної політики і

сталого розвитку при Раді Міністрів як дорадчий орган при ній [106, с. 171].

Отже, питання щодо утворення єдиного органу державної підтримки

місцевого самоврядування – наприклад міністерства чи державного комітету,

залишається актуальним і надалі.

2.2. Розвиток територіальних громад: європейський досвід

В останні двадцять років розвиток громад став одним з основних трендів

у публічному управлінні в Європейському Союзі, причому цей тренд

стосується не лише країн з усталеними демократичними традиціями, але також

і країн колишнього соціалістичного табору, таких як Болгарія, Румунія, Чеська

Республіка, Угорщина та ін., де тривалий час переважало сильне

централізоване авторитарне управління, зокрема і в питаннях місцевого

розвитку. Багато в чому цей тренд пов’язано з тим, що органи влади, як

центральні, так і місцеві, усе більше упроваджують у своїй діяльності елементи

інтерактивного і партисипативного управління, за якого громадяни залучаються

до публічного управління на ранніх стадіях ухвалення рішень. При цьому

багато органів влади визнають «додану вартість» організацій громадянського

суспільства, які постійно розвивають експертні знання і практичні навички у

сфері організації громадської участі.

93

Проте, на відміну від громадянського суспільства і його інститутів,

функціонування яких має досить розвинену нормативно-правову базу, у

жодному офіційному документі ЄС не знаходиться прямого посилання на

поняття «розвиток територіальних громад», хоча деякі аспекти методологічного

підходу до його здійснення знайшли опосередковане вираження у Програмі

соціальної інклюзії, програмі URBAN II та інших подібних програмах.

Документи, присвячені питанням боротьби з бідністю, також підкреслюють

важливість самоорганізації нужденних. Проте практика публічного управління,

як відзначалося, уже достатньо давно спрямована на розвиток територіальних

громад, оскільки неодноразово було продемонстровано, що цей процес, окрім

своєї основної мети, також:

− забезпечує професійну і незалежну підтримку різних соціальних груп;

− сприяє визначенню разом із місцевими жителями актуальних проблем

місцевого співтовариства;

− збільшує та розширює можливості місцевих жителів відносно їхньої

самоорганізації для спільного вирішення різних проблем;

− звертає увагу на людей, які борються з соціальною депривацією та

ексклюзією;

− сприяє становленню стабільного співтовариства, заснованого на

взаємній повазі та соціальній справедливості;

− «підштовхує» владні структури до активного залучення громадян до

управління місцевим розвитком;

− сприяє соціокультурному розвитку територій силами самих місцевих

жителів.

Аналізуючи європейський досвід, звичайно ж, слід розуміти, що за всієї

своєї подібності європейські країни мають власну неповторну індивідуальність.

Відмінності, що впливають на розвиток територіальних громад, існують навіть

у різних регіонах однієї країни, про що, наприклад, писали Г. Баерт і М. де Бі

[219], розглядаючи розвиток громад у Бельгії, але вони все ж є меншими, ніж

94

відмінності на рівні країн.

Передусім ці відмінності спостерігаються в рівні організації населення.

Національний офіс соціально-культурного планування у Нідерландах у своєму

річному звіті за 2010 р. здійснив порівняльний аналіз «старих» країн ЄС за

різними показниками. Результати цього аналізу показали, зокрема, що

Нідерланди і Скандинавські країни характеризуються найбільш високим рівнем

організації громадянського суспільства. На іншому кінці спектра знаходяться

Франція й інші південноєвропейські країни з низьким рівнем організації.

Країни Західної Європи, що залишилися, знаходяться десь посередині.

Цей аналіз не торкався країн колишнього соціалістичного табору, у яких

довгі роки громадянське суспільство як таке було відсутнім, а вся громадська

активність спрямовувалась і контролювалася правлячими партіями, які

незалежно від назви за суттю були комуністичними. З цього приводу

П. Яндрова [241] з Центру організації громад Чеської Республіки зазначає, що

розвиток територіальних громад потрапив у немилість після того, як

комуністична партія прийшла до влади в 1948 р. Обраному числу організацій

офіційно дозволяли проявляти певну громадську активність у вільний від

роботи час, але все це відбувалося під контролем органів виконавчої влади і/або

партійних органів.

Інші автори, І. Ферсцег і Т. Варга, яким належать ключові ролі в

створенні угорської Асоціації розвитку місцевих громад, неодноразово у своїх

публікаціях робили акцент на тому, що в тих країнах, у яких за часів

комуністичного режиму держава організовувала абсолютно усе знизу до верху,

розвиток місцевих громад має бути створено наново, причому і як теорію, і як

практику публічного управління [255].

На додаток до відмінностей у ступені громадської організації існують

істотні відмінності в системах соціального забезпечення. Наприклад, Р. Ван ден

Ховен [254] у своєму системному і глибокому порівнянні розвитку

територіальних громад у Нідерландах і Португалії як одну з основних причин

відмінностей у цій сфері бачить саме соціальну політику. Якщо в Нідерландах

95

існує досить високий рівень соціального забезпечення й надання соціальних

послуг для всіх громадян, то у Португалії цей рівень помітно нижче, хоча

останнім часом португальський уряд концентрується на створенні нових видів

послуг. Унаслідок такого рівня соціальну роботу в Португалії було традиційно

спрямовано на надання індивідуальної допомоги, а не підтримку громадян в

організації загальних дій. Тому в Португалії, на відміну від Нідерландів, мало

уваги приділяють колективній участі місцевих жителів у місцевому розвитку і

розвитку територіальних громад, більше того, їхня можливість такої участі

також істотно обмежена порівняно з Нідерландами.

«Голландський розвиток місцевих громад має свій власний неповторний

ландшафт і свою роль. Це визначається особливістю соціального сектора, який

значно відрізняється від португальської моделі. І ця відмінність відбивається в

цілях і завданнях розвитку місцевих громад у Нідерландах і Португалії», –

пише Р. Ван ден Ховен [254, с. 403]

Б. Харві [238] зробив схожий висновок в одному зі звітів Об’єднаного

європейського бюро із соціального розвитку (The Combined European Bureau for

Social Development – CEBSD), у якому розглядається європейська стратегія

забезпечення участі громадян у публічному управлінні. Відповідно до

викладених висновків, тоді як у деяких країнах існують фахівці з розвитку

територіальних громад і подібного роду професіонали, в інших країнах вони

відсутні. Причину цього Б. Харві, зокрема, бачить у тому, що в країнах

Південної Європи форми громадської участі, зокрема й ті, що стосуються

розвитку територіальних громад, не були забезпечені необхідною соціальною

інфраструктурою.

Ще одна відмінність стосується того, що залежно від місцевого контексту

певні поняття мають різне значення, або одні й ті самі поняття називаються по-

різному і мають тому іншу конотацію. Наприклад, англійське розуміння

розвитку територіальних громад більш-менш синонімічне з його розумінням у

Фландрії (Бельгії) і Нідерландах. Діяльність Центру комунальної роботи і

мобілізації (CE – SAM) у Швеції також ґрунтується на англосакських підходах

96

до розвитку територіальних громад.

Водночас у південноєвропейських країнах, таких як Франція, Іспанія і

Португалія, для опису розвитку територіальних громад використовується

поняття «місцевий соціальний розвиток», оскільки, наприклад, у Франції

термін «communautaire» відрізняється від англійського «community». Не

випадково французька організація з розвитку територіальних громад зветься

Mouvement pour le developpement Local Social (MdSL) – Рух за місцевий

соціальний розвиток. Зазначимо, що якщо порівнювати розуміння розвитку

територіальних громад в Україні з таким в інших європейських країнах, то для

нас буде ближчим саме англосакське розуміння цього поняття.

У ході колоквіуму з методів громадської участі Л. Аведано [218]

проілюструвала, що значення, що вкладається в термін «громада», відрізняється

від країни до країни. На основі своєї тривалої участі в європейських проектах

від імені м. Турин Л. Аведано приходить до висновку, що у країнах Північної

Європи поняття «громада» (і тому також «розвиток громади») чітко визначено і

закріплено, тоді як професіонали в Італії тільки тепер – частково під впливом

європейських партнерів – поступово дізнаються про застосування спеціальних

підходів до забезпечення розвитку територіальних громад. Тому в Італії

здебільшого говорять про місцевий розвиток, а не про розвиток громад.

Та хоча розвиток громад в Італії не має тривалої історичної традиції, в

італійському суспільстві присутня давня і широка підтримка кооперативів.

Згідно з М. Горман [235], Італія завжди була в лідерах розвитку європейської

мережі кооперативів, які дуже часто формують основу довгострокових,

пов’язаних із певною територією проектів, заснованих на соціальній економіці.

Щось схоже спостерігається і в Німеччині, де «Gemeinwesenarbeit» (розвиток

громад) у загальноприйнятому розумінні не має значного поширення, особливо

в землях колишньої НДР, та при цьому можна спостерігати багато заходів,

спрямованих на забезпечення місцевого розвитку, що засновані на колективних

і партисипативних підходах.

Отже, з одного боку, можна констатувати наявність істотних

97

відмінностей у різних європейських країнах відносно розвитку територіальних

громад, визначених національним контекстом і державною політикою,

передусім у соціальній сфері, а також практикою взаємодії органів публічної

влади з громадянами відносно їхньої участі в реалізації місцевої політики.

З іншого боку, хоча не існує єдиного визначення і навіть розуміння

сутності розвитку територіальних громад, на практиці в різних європейських

країнах успішно використовується низка загальних принципів, а також

робиться акцент на загальних аспектах розвитку територіальних громад. Що

стосується принципів, то, на думку П. Хендерсона [239] (з якою ми цілком

погоджуємось), до них відносяться такі:

1. Поєднання індивідуального і колективного: процес розвитку

місцевої громади вимагає залучення до змін, що його супроводжують, як

окремих індивідів, так і груп людей. Від себе додамо, що цей процес також

вимагає залучення й організацій, причому з усіх трьох секторів – публічного,

приватного і третього.

2. Поєднання процесу і результату: результат, поза сумнівом,

важливий, але правильний процес його досягнення є не менш важливим. У

даному випадку «правильність» має на увазі передусім урахування інтересів

усіх стейкхолдерів, а якщо йдеться про ефективність, то не про економічну, а

про соціальну.

3. Фокусування на проблемних місцях: розвиток громад – це не

нейтральна діяльність у тому сенсі, що вона надає первинне значення боротьбі

проти соціальної ексклюзії та зневаги до інтересів найбільш незахищених

соціальних груп, таких як меншини, безробітні, бездомні тощо. При цьому,

враховуючи, що структурні причини багатьох проблем часто лежать за межами

місцевого співтовариства, фахівці з розвитку громад повинні проявляти

активність не лише в самій місцевій громаді, але і разом з іншими партнерами

прагнути впливати на публічну політику на різних її рівнях.

4. Широка участь: фахівці з розвитку територіальних громад

мобілізують людей, звертаючи при цьому особливу увагу на соціальні групи,

98

що знаходяться в невигідному становищі, які часто не схильні брати участь у

зустрічах представників місцевої громади або у громадських слуханнях. Проте

важливо розуміти, що розширення можливостей через розвиток громади

зачіпає не лише людей або групи, які є активними, але також і ширше коло

людей, груп і організацій. При цьому важливо забезпечувати як групову, так і

індивідуальну участь (перший принцип). Наприклад, Асоціація орендарів може

у ході яких-небудь громадських слухань представляти інтереси усіх членів

асоціації, але це не означає, що індивідуальні орендарі не можуть також брати

участь у цих слуханнях, висловлюючи свою думку, яка іноді може і

відрізнятися від думки представників асоціації.

5. Організація навчання: є велика кількість прикладів у сфері

місцевого розвитку, коли місцеві жителі активно залучалися до планування і

проектування вулиць і площ, до розвитку послуг у місцевому співтоваристві, до

поліпшення роботи комунальних підприємств та інших подібних речей. Через

таку участь вони отримували певні знання й набували деяких навичок. Проте

краще, якщо отримання громадськими активістами необхідних знань і навичок

передуватиме їхній участі, оскільки в цьому випадку вони зможуть бути більш

корисними. Домогтися цього можна через організацію спеціальних

безкоштовних освітніх курсів з основ міського планування, управління містом,

місцевого розвитку тощо.

6. Перетворення і вплив: розвиток місцевої громади – це питання як

прийняття певних зобов’язань щодо здійснення необхідних перетворень, так і

допомоги місцевим жителям упоратися з процесами перетворень. Діяльність із

розвитку територіальних громад підтримує і стимулює членів цих громад до

самоорганізації для досягнення бажаних цілей. Стратегії та використовувані

методи відрізняються при цьому залежно від цілей, але всі вони будуть

малоефективні без участі членів громади. З іншого боку, є багато прикладів,

коли активна участь місцевих жителів (особливо тих, які пройшли необхідну

підготовку) приводила до позитивних результатів і перетворень, здавалося б, у

безнадійних ситуаціях. Отже, з потребою і бажанням впливати на політику

99

завжди повинні йти пліч-о-пліч прагнення до навчання, бажання щось

змінювати на краще і впевненість у своїх силах.

Якщо ж говорити про ключові аспекти успішного розвитку

територіальних громад, що забезпечуються засобами реалізації державної

політики у більшості країн – членів ЄС, то узагальнення низки літературних

джерел, присвячених цій проблематиці, дозволяє віднести до них такі п’ять

основних: державне визнання й підтримка, професіоналізація цієї діяльності,

фокусування на підвищенні спроможності територіальних громад, виділення

пріоритетних завдань, забезпечення розвитку територіальних громад на різних

рівнях. Розгляньмо їх.

1. Державне визнання і підтримка. У Великобританії, Нідерландах,

Ірландії і Фландрії (Бельгія) було прийнято нормативно-правові акти, що

визнають розвиток територіальних громад окремою сферою публічної

політики. На основі цього правового регулювання залучені в дану сферу

організації субсидуються своїми урядами, хоча обсяг і об’єкти цього

субсидування варіюються в різних країнах. Наприклад, у Нідерландах

Національна організація з розвитку громад, Landelijk Centrum Opbouwwerk,

субсидується національним урядом, тоді як місцеві організації з розвитку

громад залежать у плані субсидування своєї діяльності від місцевої влади. На

відміну від цього, фламандський уряд субсидує як Фламандський інститут

підтримки громад (Samenlevingsopbouw Vlaanderen), так і регіональні інститути

з розвитку громад.

У Великобританії Фонд з розвитку громад (Community Development

Foundation – CDF), який активно співпрацює з урядовим Департаментом з

питань громад і місцевих органів влади, не лише отримує фінансування від

національного уряду, але також і від недержавних фондів і з приватного

сектора. CDF найактивніше веде свою діяльність в Англії, Уельсі та Шотландії,

менш активний він у Північній Ірландії. Іншими впливовими організаціями у

сфері розвитку територіальних громад, які слід згадати, є Організація з обміну

досвідом розвитку громад (що об’єднує фахівців із розвитку територіальних

100

громад) і Федерація з вивчення розвитку громад.

В Ірландії одними з найбільш відомих організацій у цій сфері є Агентство

з боротьби з бідністю (Combat Poverty Agency – CPA), яке розглядає розвиток

місцевих громад як інструмент у боротьбі з бідністю, а також Кооператив

соціальних працівників (Community Workers Cooperative – CWA), який

підтримує ініціативи розвитку громад. Хоча слід зауважити, що CWA не

активний усюди по Ірландії, а має територіальні мережі лише в певних

регіонах. Крім того, в Ірландії існує Національна програма з розвитку

територіальних громад, що зосереджена на вирішенні проблем бідних

територій і груп населення. Через цю програму надається підтримка більш ніж

90 різним громадам. Нарешті, існують місцеві програми розвитку, що прагнуть

боротися із соціальним відчуженням через партнерства у певних сферах, і

розвиток громад є головним компонентом цих програм.

У таких європейських країнах, як Швеція, Угорщина, Іспанія, Франція,

Норвегія і Німеччина, на центральному рівні відсутнє законодавче регулювання

питань розвитку територіальних громад. Вважається, що ця сфера знаходиться

у межах компетенції місцевої влади, яка відповідальна також за регулювання

участі громадян у процесах місцевого розвитку.

У Німеччині розвитку громад як професійної сфери традиційно ніколи не

існувало на федеральному рівні. Дуже часто розвитком громад займалися

співробітники федеральних соціальних служб, які за своєю ініціативою шукали

можливості створення простору для реалізації колективного, за участі

громадян, підходу для вирішення місцевих проблем. Проте на місцевому рівні

останні двадцять років ознаменувалися значним зростанням кількості проектів

із розвитку територіальних громад, що реалізовуються переважно неурядовими

організаціями. Цей успіх не пройшов непоміченим, тому в листопаді 2002 р. за

спільної участі низки неурядових організацій і федерального уряду було

створено мережу організацій Bundesarbeitsgemeinschaft Soziale Stadtentwicklung

und Gemeinwesenarbeit (BAG), що дослівно перекладається як «Федеральна

робоча група із соціального міського розвитку і розвитку громад».

101

У Франції також розвиток громад не є окремою сферою діяльності та

науковою дисципліною. Мабуть, найбільш близька за своїм родом діяльності до

цієї сфери згадана вище французька організація MdSL, що займається

забезпеченням участі громадян у різних сферах місцевої політики, таких як

житлова політика і професійне навчання, проте ця діяльність переважно

обмежується Паризьким регіоном. Також як умовних акторів розвитку

територіальних громад, що реалізують проекти місцевого розвитку, можна

вважати деякі територіальні громадські центри, соціокультурні асоціації,

мережі ініціатив громадян і, звичайно ж, місцеві органи влади (оскільки це

безпосередньо входить до їхньої компетенції).

В Іспанії аналогом MdSL є організація Fundacio Desenvolupament

Communitari (FDC), що здійснює свою діяльність у Каталонії. FDC бере участь

у реалізації низки програм соціального забезпечення каталонського уряду,

«Місцевого порядку денного ХХІ» і в залученні громадськості до обговорення,

прийняття й реалізації програм місцевого розвитку. Деякі університети і вищі

школи, що готують фахівців у сфері соціальної роботи, і окремі фонди

(наприклад, фонди Jaume Bofill і Perre Tares) також демонструють живу

зацікавленість щодо розвитку громад.

Хоча в Угорщині також не існує правового регулювання розвитку

територіальних громад на центральному рівні, на практиці ним займаються

досить активно і з непоганими результатами. Усі угорські уряди останнього

десятиліття демонстрували розуміння необхідності реалізації державної

політики розвитку територіальних громад, яка має серйозну наукову підтримку.

Зокрема, у Національному угорському інституті культури було створено

спеціальний департамент, що займається питаннями розвитку територіальних

громад. Важливу роль у розвитку територіальних громад відграють також

неурядові організації, найбільшою і найвідомішою з яких у цій сфері є, поза

сумнівом, Угорська асоціація розвитку громад (HACD). Ця організація також

відіграла ключову роль у допомозі в розробленні й підтримці проектів розвитку

територіальних громад в інших східноєвропейських і центральноєвропейських

102

країнах, особливо у Польщі, Румунії і Словаччині. Фінансування на ці проекти

йшло з боку ЄС, а їхньою основною метою було створення організаційних

мереж із розвитку територіальних громад у вказаних країнах.

Фінансування проектів розвитку територіальних громад у Східній і

Центральній Європі з боку ЄС триває і зараз, завдяки чому було досягнуто

багато позитивних результатів, хоча раніше можна було чути негативні

прогнози деяких авторів відносно розвитку територіальних громад у країнах

колишнього соціалістичного табору. Наприклад, у 2003 р., виступаючи на

завершальному семінарі, присвяченому підсумкам дворічної програми

регіональної співпраці, І. Феркзег підкреслила взаємозв’язок розвитку

територіальних громад і демократії, зазначивши, що остання має слабкі

традиції в багатьох державах у регіоні: «Наша історія має нестачу опори для

розвитку організацій, які могли б створювати громадські рухи, здійснювати

громадську активність і, водночас, поліпшення усього суспільства, а також ми

маємо нестачу професіоналів, які могли б забезпечувати громадський розвиток,

ефективно використовуючи демократичні інструменти» [256, с. 27–28].

Подібне зауваження міститься також і у звіті від 2004 р. про виконання

Європейського проекту з вивчення громадської участі тих людей, які

проживають в індустріальних районах. У звіті відзначається, що дослідження

показало істотні відмінності між колишніми соціалістичними країнами і

старими країнами – членами ЄС у підходах і мірі участі громадян у вирішенні

місцевих проблем. Хоча в перших країнах і існує певний прогрес, але традиції

громадської активності і волонтерського руху, що поширені в багатьох

західноєвропейських країнах, усе ще є відносно слабо розвиненими в

Центральній і Східній Європі. Ключовим меседжем цього звіту є таке:

«Головний висновок цього дослідження полягає в тому, що

центральноєвропейські і східноєвропейські країни виходять з тривалого

періоду застою, коли практика демократії відрізнялася від норм ЄС. Багато

стосунків, структури, навички і довіра, необхідні, щоб підтримати організовані

громадські дії на місцевому рівні, все ще слаборозвинені. Незважаючи на

103

повноцінний статус нових країн – членів ЄС, сфера громадської участі у них

все ще вимагає значної уваги і підтримки» [227, с. 16]

У країнах, де відсутнє правове регулювання розвитку територіальних

громад, організації, такі як HACD, CESAM, MdSL, Stiftelsen Idebanken і FDC,

майже повністю фінансово залежать від контрактів із місцевими і

регіональними органами влади, європейських фондів і приватних спонсорів

відносно реалізації своїх проектів. Особливо важливим це було і все ще є для

країн Східної і Центральної Європи, де в наявності очевидна нестача

фінансування проектів із розвитку територіальних громад з боку центральних

органів влади. Велику допомогу в підтримці розвитку громадянського

суспільства в цілому та організацій, що займаються розвитком територіальних

громад, у 1990-х рр. зробили американські трасти, причому ця допомога була

не лише фінансовою, але й експертною. Проте до кінця 1990-х рр. американські

інвестиції в цю сферу істотно скоротилися, і згадані організації все більше і

більше вимушені були звертатися за підтримкою та фінансуванням до

інституцій ЄС.

Крім того, як показала практика, успіх або неуспіх діяльності організацій

із розвитку територіальних громад багато в чому залежить від відкритості

місцевої політики, від того, наскільки вона дозволяє громадянам брати участь у

визначенні й вирішенні найбільш важливих проблем і в задоволенні їхніх

потреб. Іншими словами, готовність місцевих органів влади довіряти і сприяти

можливості місцевих жителів реалізовувати програми і проводити кампанії,

націлені на зміцнення соціальних зв’язків і вирішення актуальних проблем, має

ключове значення в розвитку територіальних громад. І це – один з

найважливіших висновків, який, на наш погляд, можна зробити з аналізу

європейського досвіду у сфері розвитку територіальних громад з урахуванням

його використання в Україні.

2. Професіоналізація. Та велика увага, якої в останні десятиліття

приділяється розвитку територіальних громад в ЄС, привела до того, що

система підготовки фахівців із розвитку територіальних громад на даний

104

момент досить розвинена і включає три рівні. По-перше, розвиток

територіальних громад викладається в університетах як окрема спеціальність

і/або в неуніверситетському секторі освіти у вигляді спеціалізованих курсів.

Наприклад, Угорська організація з розвитку територіальних громад відзначає

наявність у 31 вищому навчальному закладі відповідних програм і курсів, які

так чи інакше присвячено питанням розвитку територіальних громад.

По-друге, різні організації – члени CEBSD, такі як HACD,

Samenlevingsopbouw Vlaanderen, CDF і MOVISIE, самі організовують курси для

фахівців, зайнятих у сфері розвитку територіальних громад, або для людей, які

бажають стати такими, а також для соціальних працівників. На цих курсах

навчають різних методів розвитку і формують необхідні навички, що можуть

безпосередньо допомогти таким фахівцям в їхній професійній діяльності.

По-третє, разом зі спеціалізованими організаціями з розвитку

територіальних громад існують й інші організації, що реалізують певні

програми в цій сфері, такі як, наприклад, Освітня федерація з громадського

розвитку у Великобританії.

Попри все це підготовка фахівців із розвитку територіальних громад усе

ще не позбавлена серйозних недоліків. Основним із них є те, що часто розвиток

територіальних громад не розглядається як окрема дисципліна, а лише як

частина соціальної роботи, причому це характерно як для університетської, так

і для неуніверситетської освіти.

Якщо ж говорити про проблеми професіоналізації цієї сфери загалом, то

можна констатувати, що нерідкі випадки, коли під час реалізації різних програм

і проектів з розвитку територіальних громад відповідні фахівці не залучаються

зовсім або залучаються, але лише для вирішення окремих завдань. Зазвичай це

виникає тоді, коли певні дії, спрямовані на місцевий розвиток, стають

результатом активності, часто спонтанної, місцевих жителів, які не завжди

знають про існування відповідних фахівців або з якоїсь причини не хочуть їх

залучати до цього процесу.

Докази цьому можна знайти в низці емпіричних досліджень, присвячених

105

вивченню як окремих аспектів розвитку територіальних громад, так і його

впливу на розвиток і зміцнення громадянського суспільства або на соціально-

економічній розвиток якої-небудь країни в цілому. Одним із таких досліджень

було опитування фахівців із розвитку територіальних громад, що проводилось у

Великобританії у 2010–2013 рр.

Одним з акцентів дослідження було розуміння ролі «безкоштовних»

фахівців, тобто тих, які працюють на волонтерській основі. Зокрема,

дослідження показало, що на практиці досить важко однозначно розмежовувати

поняття «робота» (роль, традиційно пов’язана з неоплачуваними активістами і

волонтерами) і «підвищення можливостей і сприяння» (ролі, частіше пов’язані

з оплачуваними фахівцями). Але, що було дійсно встановлено, так це те, що

отримання необхідних знань і навичок активістами істотно допомагає у

здійсненні розвитку територіальних громад як їм самим, так і професіоналам,

які отримують можливість спілкуватися з активістами однією мовою. Крім

того, дослідження дозволило виділити чотири важливих для успішного

розвитку територіальних громад аспекти, а саме:

− натхнення й залучення місцевих жителів до цього процесу як

індивідуальних акторів;

− допомога у створенні нових і в розвитку тих, що існують, груп

активістів;

− участь громадян в ідентифікації проблем та в їхньому вирішенні;

− будівництво соціальних мереж і розвиток соціальних зв’язків у

громаді.

Ще одним висновком, на якому акцентували автори звіту, є те, що, на

їхню думку, у разі організації відповідної системи навчання для місцевих

активістів може відпасти необхідність у залученні сторонніх фахівців із

розвитку територіальних громад.

Ці дослідження також, на їхню думку, свідчать, що сучасні громади

соціально активні та що багато їхніх членів готові та прагнуть брати активну

участь у розвитку своїх громад, як самостійно, так і у взаємодії з місцевими

106

органами влади.

3. Фокусування на підвищенні спроможності територіальних громад.

Нижче на рис. 2.1 наведено діаграму, на якій у ході одного з досліджень

учасників CEBSD попросили розмістити свої організації.

Рис. 2.1. Спрямованість діяльності організацій із розвитку громад

По горизонтальній осі вони повинні були вказати, фокусується їхня

організація на підтримці депутатів місцевих рад або парламенту

(представницька демократія) чи на підтримці організацій місцевого

співтовариства (партисипативна демократія). По вертикальній осі їх попросили

вказати, фокусується їхня організація на інформуванні й консультуванні

громадян у контексті державних програм і проектів, що реалізуються, чи на

підтримці груп місцевого співтовариства з метою розширення можливостей

даних груп у світлі бажаних соціальних перетворень.

Заповнюючи вищезгадану діаграму, усі члени CEBSD віддали пріоритет

партисипативній демократії та розширенню можливостей місцевих жителів

(IV квадрант). Проте низка учасників також відзначили, що в їхній щоденній

роботі картина є не настільки однозначною. Зокрема, працівники FDC у

Барселоні послалися на складнощі, що виникають із багатьма місцевими

органами влади відносно громадської участі, яку вони розуміють дещо

Представницька демократія

Партисипативна демократія

Інформування, консультування

Розширення можливостей

I II

IV III

107

своєрідно. Для них участь – це те ж саме, що інформування й консультування.

Вони воліють дізнаватися про думки і пропозиції громадян відносно

формулювання й вирішення проблем, які вони як влада включають до порядку

денного. Працівники CDF у Великобританії зазначили, що їхню організацію, по

суті, залучено в усі чотири квадранти, і їхні зусилля багато в чому спрямовано

на те, щоб інформувати місцевих депутатів про методи і принципи діяльності з

розвитку територіальних громад.

4. Визначення пріоритетних завдань. Більшість європейських авторів

пишуть про необхідність визначення пріоритетних завдань у розвитку

територіальних громад, на вирішенні яких необхідно концентрувати зусилля.

Як пріоритетні виділяються завдання: забезпечення участі громадян у

публічному управлінні, посилення громадянського суспільства і місцевої

демократії, підвищення можливостей працевлаштування для громадян,

удосконалення житлової політики, модернізації інфраструктури, вирішення

проблем соціальної інсклюзії, забезпечення стійкого розвитку, розвиток

культурної різноманітності й міжкультурного посередництва, налагодження

соціальних комунікацій. Якщо говорити про практичну діяльність різних

організацій із розвитку територіальних громад, то вони мають свої власні

пріоритети, що визначаються національними і/або місцевими особливостями і

обсягом наявних ресурсів. Зокрема, CPA в Ірландії розглядає розвиток громад

як головний інструмент у боротьбі з бідністю, CESAM у Швеції зосереджена на

просуванні ідеї активного громадянства і партисипативного підходу до

розроблення політики, Stiftelsen Idebanken у Норвегії бачить свій пріоритет у

налагодженні діалогу між місцевими жителями і органами влади для

забезпечення місцевого стійкого розвитку.

5. Забезпечення розвитку територіальних громад на різних рівнях.

Організації, залучені в розвиток територіальних громад, як правило,

проявляють активність на різних рівнях публічної політики: місцевому,

регіональному, національному і транснаціональному. Останнє стосується,

наприклад, організацій – членів CEBSD, а також інших європейських мереж

108

[239]. А, наприклад, французька організація MdSL і каталонська організація

FDC реалізують проекти місцевого соціального розвитку з урахуванням

наявних тенденцій міжнародного розвитку і мають тісні контакти з партнерами

в Південній Америці.

На наш погляд, створення глобальних зв’язків між різними видами

організацій, залучених у розвиток територіальних громад, може бути одним із

ключових чинників успіху в цій сфері в майбутньому, оскільки дозволяє

здійснювати трансферт знань, досвіду, а іноді й фінансових і матеріальних

ресурсів.

Як відзначає з цього приводу Б. Харві, розвиток громад повинен відійти

від свого вузького фокусування на розвитку місцевих співтовариств і груп і

сфокусуватися більшою мірою на проблемах забезпечення соціальної

справедливості та прав людини в рамках місцевого, регіонального і

міжнародного контексту. На його думку, «виклик для нового розвитку громад

полягає в тому, щоб сприяти створенню активного «міжнародного

громадянського суспільства» і розвитку та захисту прав людини на місцевому,

регіональному і національному рівнях» [238, с. 46].

У цілому, аналіз європейського досвіду дає підстави констатувати, що,

хоча протягом багатьох років розвиток територіальних громад як наукова

дисципліна і сфера практичної діяльності боровся за суспільне визнання, проте

тепер органи влади різного рівня все більше і більше використовують його для

вирішення актуальних проблем місцевого, регіонального, а іноді і

національного масштабу. У свою чергу, для багатьох організацій, зайнятих у

цій сфері, контракти з органами влади є основним або додатковим джерелом

доходу.

П. Хендерсон ще у 2003 р. відзначив зростання практичного інтересу до

розвитку територіальних громад як загальноєвропейську тенденцію [239]. І це

дійсно так, адже розвиток територіальних громад відіграє все більшу роль у

національних і європейських програмах з активізації місцевої економіки,

покращання життєвого простору і модернізації місцевих співтовариств і

109

поселень. Проте П. Хендерсон (і не лише він, а й інші автори) помітив і низку

серйозних недоліків у зв’язку з «неправильним» розумінням розвитку

територіальних громад, які, на наш погляд, продовжують мати місце і зараз.

Зокрема, часто у програмах міського (територіального) відродження акцент

робиться переважно на економічному розвитку місцевих громад і матеріальних

аспектах та набагато менше – на соціальних аспектах.

Також багато роботи з місцевого розвитку здійснюється силами

формальних організацій, і мало уваги приділяється залученню місцевих жителів

до цього процесу.

При цьому фахівцями з розвитку територіальних громад часто робиться

акцент на наданні консультацій, досягненні консенсусу думок і певного

соціального балансу. Як результат, вони менше уваги приділяють проблемам,

пов’язаним із соціальною нерівністю, конфліктами інтересів і соціальними

конфліктами.

Ще однією проблемою, що відзначається деякими авторами, є те, що

фахівці з розвитку громад, взаємодіючи з органами влади в рамках певних

офіційних процедур, ризикують стати своєрідним «розширенням» бюрократії.

А оскільки їх часто буває залучено до реалізації короткострокових проектів, що

характеризуються цілями, які повинні принести видимі плоди в найближчій

перспективі, то в результаті цього складним соціальним проблемам, таким як

дуальність у суспільстві («заможні» і «незаможні»), всілякі форми

дискримінації тощо, важко потрапити до політичного порядку денного.

Іншими словами, програми з розвитку територіальних громад часто

реалізуються для місцевих жителів, а не разом із ними, що суперечить

глибинній сутності розвитку територіальних громад.

Уникнення подібної ситуації особливе важливо для України, оскільки в

нашій країні все ще сильні патерналістські настрої, і найкращий шлях

подолання їх, на наш погляд, полягає в залученні громадян до безпосередньої

участі у вирішенні важливих для них проблем.

110

2.3. Особливості реалізації державної політики України щодо розвитку

територіальних громад: соціологічний аналіз

З метою отримання інформації про стан і перспективи розвитку державної

політики розвитку територіальних громад автор брала участь у дослідженні, що

проводилося кафедрою політології та філософії Харківського регіонального

інституту державного управління Національної академії при Президентові

України (ХарРІ НАДУ). Перший етап дослідження, що проводилося за

допомогою експертного опитування, було реалізовано в період з 18 жовтня по

18 грудня 2014 р., методом анкетування було опитано 216 осіб. Другий етап – у

період з 21 березня по 1 квітня 2016 р., методом анкетування було опитано 134

особи. Експертами виступили слухачі факультету підготовки магістрів

державного управління (денна, вечірня, заочна та заочно-дистанційна форми

навчання), а також аспіранти ХарРІ НАДУ, які представляли органи виконавчої

влади та органи місцевого самоврядування, приватні, державні на комунальні

підприємства, громадські організації Харківської, Полтавської, Сумської та

Луганської областей, а також деяких інших регіонів України.

Одними з основних завдань дослідження було визначено:

− з’ясування основних організаційних проблем у діяльності органів

виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

− оцінювання сучасного стану розподілу повноважень та взаємодії між

органами виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

− виявлення основних проблем та встановлення напрямів підвищення

ефективності державної політики щодо розвитку територіальних громад.

Загальний статистичний опис результатів дослідження наведено в

додатку В. Усі статистичні дані в розділі, якщо це не вказано окремо,

наводяться у відсотках до всіх опитаних, які взяли участь у дослідженні.

Оцінюючи динаміку розвитку України як і у другій половині 2014 р., так і

на початку 2016 р., більшість експертів відзначили відсутність позитивних змін.

Такі оцінки стосуються як забезпечення демократії й верховенства права

111

(рис. 2.2), так і забезпечення прав людини і основних свобод (рис. 2.3), як

боротьби з корупцією (рис. 2.4), так і зменшення бідності та збільшення

зайнятості (рис. 2.5), як децентралізації влади та розширення сфери

повноважень органів місцевого самоврядування (рис. 2.6) так і зменшення

розриву між рівнями розвитку регіонів (рис. 2.7). Відносно помітним є прогрес

лише у сфері розвитку громадянського суспільства (рис. 2.8).

53,7

67,1

36,1

29,9

1,9

0

8,3

3

0 10 20 30 40 50 60 70 80

2014

2016

Завагались, не відповіли

Досягнено значного прогресу, мети

Досягнено певного, помірного прогресу

Прогресу не досягнуто

Рис. 2.2. Оцінювання рівня прогресу за останні півроку у сфері

забезпечення демократії й верховенства права (у % до всіх)

49,1

60,4

42,2

35,9

4,2

0

4,5

3,7

0 10 20 30 40 50 60 70

2014

2016

Завагались, не відповіли

Досягнено значного прогресу, мети

Досягнено певного, помірного прогресу

Прогресу не досягнуто

Рис. 2.3. Оцінювання рівня прогресу за останні півроку у сфері

забезпечення прав людини і основних свобод (у % до всіх)

112

69,4

79,1

25

17,9

0,5

0

5,1

3

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

2014

2016

Завагались, не відповіли

Досягнено значного прогресу, мети

Досягнено певного, помірного прогресу

Прогресу не досягнуто

Рис. 2.4. Оцінювання рівня прогресу за останні півроку у сфері

забезпечення ефективності у боротьбі з корупцією (у % до всіх)

76,4

79,8

17,1

14,2

0,9

0,8

5,6

5,2

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

2014

2016

Завагались, не відповілиДосягнено значного прогресу, метиДосягнено певного, помірного прогресуПрогресу не досягнуто

Рис. 2.5. Оцінювання рівня прогресу за останні півроку у сфері

зменшення бідності та збільшення зайнятості (у %до всіх)

71,3

67,8

19,6

19,4

1

5,3

8,1

7,5

0 10 20 30 40 50 60 70 80

2014

2016

Завагались, не відповілиДосягнено значного прогресу, метиДосягнено певного, помірного прогресуПрогресу не досягнуто

Рис. 2.6. Оцінювання рівня прогресу за останні півроку у сфері

децентралізації влади та розширення сфери повноважень органів місцевого

самоврядування (у % до всіх)

113

67,6

62,7

19,9

30,6

1,4

1,5

11,1

5,2

0 10 20 30 40 50 60 70 80

2014

2016

Завагались, не відповілиДосягнено значного прогресу, метиДосягнено певного, помірного прогресуПрогресу не досягнуто

Рис. 2.7. Оцінювання рівня прогресу за останні півроку у сфері

зменшення розриву між рівнями розвитку регіонів (у % до всіх)

38,4

26,9

50

50,7

6,6

17,2

5

5,2

0 10 20 30 40 50 60

2014

2016

Завагались, не відповілиДосягнено значного прогресу, метиДосягнено певного, помірного прогресуПрогресу не досягнуто

Рис. 2.8. Оцінювання рівня прогресу за останні півроку у сфері розвитку

громадянського суспільства (у % до всіх)

Як видно з рис. 2.2–2.8, найгіршими, за оцінками експертів, є темпи

реформ у боротьбі з корупцією та бідністю, відносно помітними є успіхи у

розвитку громадянського суспільства.

Відсутність успіхів у проведенні реформ негативно позначається на

економічній ситуації в країні. Майже половина опитаних зазначає, що

економіка країни перебуває в глибокій кризі, і лише 6 % вказують на наявність

позитивної динаміки (рис. 2.9).

114

Позитивна динаміка 0

Скоріше позитивна дин 6

Стан стабільний 7,5

Скоріше негативна дин 35,8

Економіка у глибокій кр 47,7

Завагались відповісти 3

100

Позитивна динаміка; 0

Скоріше позитивна

динаміка; 6

Стан стабільний; 7,5

Скоріше негативна

динаміка; 35,8

Економіка у глибокій

кризі; 47,7

Завагались відповісти; 3

Рис. 2.9. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Як Ви оцінюєте

стан економіки України?» (у % до всіх)

При цьому лише близько чверті опитаних визнали, що під час проведення

державної соціально-економічної політики враховуються особливості області

(рис. 2.10), а також міста (району), у яких вони проживають (рис. 2.11).

0

10

20

30

40

Так Ні Завагались, не відповіли

37,1

23,6

39,3

25,4

39,4

35,2

2014 2016

Рис. 2.10. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Чи

враховуються при проведенні державної соціально-економічної політики

особливості області, у якій Ви проживаєте?» (у % до всіх)

115

0

10

20

30

40

50

Так Ні Завагались, не відповіли

42,6

24,5

32,9

22,4

42,4

35,2

2014 2016

Рис. 2.11. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Чи

враховуються при проведенні державної соціально-економічної політики

особливості міста (району), у якому Ви проживаєте?» (у % до всіх)

Як видно з рис. 2.10 і 2.11, опитаними констатується тенденція до

централізації процесу управління економічним розвитком. Між тим це не

позначається позитивним чином ані на рівні соціально-економічного розвитку

регіонів (рис. 2.12), ані на матеріальному становищі громадян. Оцінюючи

рівень доходів мешканців своїх областей, респонденти вказали на злиденність

переважної більшості населення (рис. 2.13).

Як видно з рис. 2.12 і 2.13, сьогодні близько 40 % опитаних оцінюють

рівень соціально-економічного розвитку своїх областей як низький або вкрай

низький, водночас більше 80 % респондентів вказують на злиденність та

бідність мешканців своїх областей.

Привертає увагу той факт, що переважна більшість опитаних (понад

90 %) говорять про те, що протягом останнього року матеріальне становище

громадян погіршилося (рис. 2.14). Критичний стан економіки та незадовільне

матеріальне становище зумовлюють формування специфічного спектра

проблем, які турбують населення північно-східних областей сьогодні.

116

2014 2016

Вкрай низький рі 6 6,7

Низький рівень 17,6 33,6

Середній рівень 62,5 47,8

Високий рівень 6,9 5,2

Дуже високий рів 0,5 3

Не відповіли 6,5 3,7

6

6,7

17,6

33,6

62,5

47,8

6,9

5,2

0,5

3

6,5

3,7

0 30 60 90

2014

2016

Не відповіли

Дуже високий рівень

Високий рівень

Середній рівень

Низький рівень

Вкрай низький рівень

Рис. 2.12. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Як Ви

оцінюєте загальний рівень соціально-економічного розвитку області, де Ви

мешкаєте?» (у % до всіх)

17,1

61,6

18,1

0

0,9

2,3

31,9

50,2

13,3

0,8

0,8

3

0 10 20 30 40 50 60 70

Грошей не вистачає на найбільш необхідні продукти харчування

Усі гроші витрачаються на продукти харчування та придбання необхідних недорогих речей

У цілому грошей вистачає, але придбання товарів тривалого користування викликає певні труднощі

Живуть забезпечено, але здійснити деякі покупки (квартиру, автомобіль та ін.) поки не в змозі.

Більшість людей можуть дозволити собі практично все, що бажають

Завагались, не відповіли

2014 2016

Рис. 2.13. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Як Ви оцінюєте

рівень доходів більшості мешканців Вашої області?» (у % до всіх)

117

Життя погіршилося,

91,8%

Не змінилося, 5,2%

Життя покращилося,

0,8%

Завагалися відповісти,

2,2%

Рис. 2.14. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Чи змінилося, з

Вашої точки зору, матеріальне становище більшості мешканців області, де Ви

мешкаєте, протягом останнього року?» (у % до всіх)

Найбільше занепокоєння громадян сьогодні викликають:

– висока вартість комунальних послуг (64,2 і 61,1 % у 2014 і в 2016 рр.,

відповідно);

– низький рівень зарплат, пенсій, соціальних виплат (60,1 і 51,9 %,

відповідно);

– військові дії на Сході України (52,2 і 68,1 %, відповідно);

– високі ціни на продукти харчування (46,5 і 47,7 %, відповідно);

– зростання цін на товари та послуги (45,5 і 56,5 %, відповідно).

Тобто, як можна бачити, більшість проблем громадян сьогодні

знаходиться в «матеріальній площині». Причому протягом останнього року

вони тільки загострилися.

Нагальність матеріальних проблем зумовлює домінування серед громадян

таких настроїв, як тривога, зневіра, безвихідь, пригніченість, обурення, гнів і

роздратування (рис. 2.15).

118

50,0

41,7

26,9

22,2

21,3

19,9

19,4

16,7

16,2

13,0

11,6

5,6

4,2

2,8

0,9

0,9

0,5

0,5

1,4

48,8

34,4

24,4

27,7

15,5

18,7

13,5

25,5

13,5

18,7

15,5

7,5

5,2

3,7

0,8

0

0,8

0,8

2,2

0 10 20 30 40 50 60

Тривога

Зневіра

Роздратування

Безвихідь, пригніченість

Надія

Пристосування

Розгубленість

Обурення, гнів

Страх

Смуток

Відчай

Оптимізм

Образа

Скутість, несвобода

Спокій

Інтерес

Впевненість

Інше

Завагались, не відповіли

2014

2016

Рис. 2.15. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Які настрої є

характерними для населення області, де Ви мешкаєте, останнім часом?» (у % до

всіх)

Серед заходів, які необхідно здійснити в першу чергу для поліпшення

соціально-економічної ситуації в країні, опитані насамперед згадують про таке:

– забезпечення стабілізації політичної ситуації в країні (64,8 і 61,6 % у

2014 і 2016 рр., відповідно);

– посилення боротьби з корупцією/хабарництвом (56,5 і 53,2 %,

відповідно);

– завершення військових дій на Сході України (47,8 і 67,6 %, відповідно);

– забезпечення стабільності курсу гривні (47,3 і 56,9 %, відповідно);

– збільшення повноважень органів місцевого самоврядування щодо

управління місцевим розвитком (38,4 та 23,2 %, відповідно).

119

Такі заходи, як посилення державного контролю над діяльністю всіх

суб’єктів господарювання (11,8 %) і створення пільгових умов для державного

сектора економіки (5,2 %) не визнаються опитаними як важливі. Це говорить

про те, що більшість респондентів не є прихильниками ані надмірного

втручання держави в економічні процеси, ані домінування державного сектора

в структурі національної економіки. Водночас достатня кількість опитаних

вказує на необхідність передання повноважень з управління місцевим

розвитком органам місцевого самоврядування.

Можливо, однією з причин цього є низький рівень довіри громадян до

центральних органів влади і порівняно високий – до органів місцевого

самоврядування (табл. 2.1).

Таблиця 2.1

Оцінка рівня довіри громадян до суб’єктів влади різних рівнів у 2014 і 2016 рр.

(у % до всіх)

Не довіряють Завагались, не

відповіли

Довіряють № з/п

Суб’єкт

2014 2016 2014 2016 2014 2016

1 Міські голови 22,2 25,5 31,0 32,1 46,8 42,4

2 Селищні (сільські) голови 18,5 15,7 53,2 45,5 28,3 38,8

3 Міські ради 26,0 31,5 41,6 36,0 32,4 32,5

4 Селищні (сільські) ради 18,6 20,9 53,2 31,5 27,8 26,9

5 Голови районних рад 34,3 35,8 47,6 47,0 18,1 17,2

120

Продовження табл. 2.1

Не довіряють Завагались, не

відповіли

Довіряють № з/п

Суб’єкт

2014 2016 2014 2016 2014 2016

6 Голови обласних рад 39,4 42,6 47,2 43,2 13,4 14,2

7 Голови обласних державних адміністрацій

52,3 51,5 36,6 35,0 11,1 13,5

8 Районні ради 26,9 31,4 58,3 55,8 14,8 12,8

9 Обласні ради 34,2 36,6 52,8 51,4 13,0 12,0

10 Голови районних державних адміністрацій

41,2 46,9 43,1 41,2 15,7 11,9

11 Прем’єр-міністр України 46,8 60,0 37,9 33,3 15,3 6,7

12 Верховна Рада України 65,3 75,0 28,7 20,5 6,0 4,5

13 Кабінет Міністрів України 58,3 65,0 31,5 30,5 10,2 4,5

На думку опитаних, діяльність органів місцевого самоврядування більше

збігається з інтересами населення тих міст (районів), у яких мешкають

громадяни (табл. 2.2).

Таблиця 2.2

Оцінка рівня збігу з інтересами населення діяльності суб’єктів (у % до всіх)

Не співпадає Завагались, не

відповіли

Співпадає № з/п

Суб’єкт

2014 2016 2014 2016 2014 2016

1. Міські голови 21,8 23,2 34,2 34,4 44,0 42,4

2. Міські ради 25,9 32,1 37,9 35,8 36,2 32,1

3. Селищні (сільські) голови вашої області

19,0 19,5 52,8 49,2 28,2 31,3

4. Селищні (сільські) ради 18,1 21,7 55,1 49,0 26,8 29,3

5. Голови обласних державних адміністрацій

34,7 35,8 47,7 40,3 17,6 23,9

6. Обласні ради 30,5 34,3 47,7 47,7 21,8 18,0

7. Районні ради 26,0 30,0 55,5 53,5 18,5 16,5

8. Голови районних рад 31,0 33,6 51,9 51,5 17,1 14,9

9. Голови обласних рад 32,9 38,1 50,4 48,4 16,7 13,5

10. Голови районних державних адміністрацій

31,5 40,4 50,5 47,4 18,0 12,2

11. Кабінет Міністрів України 42,6 60,3 45,4 33,0 12,0 6,7

12. Прем’єр-міністр України 42,1 61,4 41,7 33,4 16,2 5,2

13. Верховна Ради України 53,7 62,7 38,4 32,8 7,9 4,5

121

Цікаво, що саме представників місцевого самоврядування – міських

голів – опитані назвали найбільш авторитетними суб’єктами впливу згідно з

громадською думкою в тих областях, у яких вони мешкають (33 % опитаних

вказали на це). Між тим головними носіями влади в областях, у яких мешкають

опитані, є голови обласних державних адміністрацій (35,7 %).

У порівнянні поточної діяльності органів виконавчої влади та органів

місцевого самоврядування у сфері комунікацій також привертає увагу більш

ефективна діяльність органів місцевого самоврядування (табл. 2.3).

Таблиця 2.3

Порівняльна оцінка діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого

самоврядування у сфері… (у % до всіх)

Негативна У чомусь позитив-

на, у чомусь

негативна

Позитивна № з/п

Сфера

Органи

вико-

навчої

влади

Органи

місцевого

самовря-

дування

Органи

вико-

навчої

влади

Органи

місцевого

самовря-

дування

Органи

вико-

навчої

влади

Органи

місцевого

самовря-

дування

1 …взаємодії з громадськими організаціями

32,2 25,3 36,0 42,5 29,2 30,0

2 …взаємодії з населенням 45,2 20,2 39,0 43,2 20,2 35,1 3 …забезпечення прав людини 42,9 34,3 35,0 37,3 25,9 20,2

Найбільш характерними ознаками діяльності органів виконавчої влади

своїх областей опитані у 2016 р. назвали бюрократизацію та політизованість

діяльності. Найменш характерними – гнучкість, пристосування до змін, що

відбуваються, налагодження ефективної взаємодії з мешканцями, комплексний

підхід до вирішення проблем, а також прозорість діяльності. Загальний

розподіл відповідей наведено на рис. 2.16.

Говорячи про сьогоднішні відносини між органами виконавчої влади і

органами місцевого самоврядування на місцевому рівні, більшість опитаних

вказали на відсутність плідного співробітництва у вирішенні більшості

нагальних питань місцевого розвитку (рис. 2.17). При цьому більше третини

опитаних (36,1 %) указали на бажання органів виконавчої влади ухвалювати й

упроваджувати рішення без узгодження з органами місцевого самоврядування.

122

63,8

58,9

46,2

46,2

43

41,4

38,7

26,9

26,4

22,5

22,4

21,6

18,7

16,4

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Бюрократизація діяльності

Політизованість діяльності

Компетентність рядових працівників

Планування діяльності

Використання комунікацій для створення позитивного іміджу

Реалізація стратегій, проектів і програм місцевого розвитку

Компетентність управлінських кадрів

Спрямованість на вирішення місцевих проблем

Спрямованість на надання послуг громадянам

Наявність корпоративної культури

Гнучкість/пристосування до змін, що відбуваються

Налагодження ефективної взаємодії із мешканцями

Комплексний підхід до вирішення місцевих проблем

Прозорість діяльності

Рис. 2.16. Головні ознаки в діяльності органів виконавчої влади у 2016 р.

(у % до всіх)

20,6

18

15,7

13,5

8,2

7,5

7,5

9

0 5 10 15 20 25

Органи виконавчої влади послідовно впроваджують необхідні рішення без узгодження із органами місцевого самоврядування

(навіть у випадках, коли потребується узгодження позицій)

Вони співпрацюють лише з певних, визначених законом питань

Органи виконавчої влади послідовно ухвалюють рішення без узгодження із органами місцевого самоврядування (навіть у

випадках, коли потребується узгодження позицій)

Вони дистанціюються один від одного, намагаючись самотужки вирішити певні завдання

Органи місцевого самоврядування послідовно ухвалюють рішення без узгодження із органами виконавчої влади (навіть у

випадках, коли потребується узгодження позицій)

Вони завжди плідно співробітничають з усіх питань

Органи місцевого самоврядування послідовно впроваджують необхідні рішення без узгодження із органами виконавчої влади

(навіть у випадках, коли потребується узгодження позицій)

Завагались, не відповіли

Рис. 2.17. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Що є

характерним для відносин органів виконавчої влади та органів місцевого

самоврядування у Вашій області» (у % до всіх)

123

Серед причин, які заважають сьогодні ефективній взаємодії органів

виконавчої влади та місцевого самоврядування, опитані виділяють насамперед

такі, як відсутність ефективної державної політики розвитку місцевого

самоврядування (36,0 %) і бажання керівників органів виконавчої влади

сконцентрувати всі важелі влади у своїх руках (33 %). Також значущими

респонденти назвали такі чинники, як бізнес-інтереси керівників місцевих

державних адміністрацій та керівників органів місцевого самоврядування

(21,8 %) і відсутність чіткого розмежування повноважень (19,5 %).

До речі, саме відсутність чіткого розподілу повноважень з органами

виконавчої влади респонденти визначили одним із головних чинників, що

заважають ефективній роботі органів місцевого самоврядування сьогодні

(рис. 2.18).

24,1

35,7

46,3

36,6

35,2

13

22,7

8,8

12,5

6,9

0,5

2,3

51,4

40,4

36,9

31,9

22,4

19,4

16,5

14,2

11,2

10,5

2,2

3

0 20 40 60

Відсутність чіткого розподілу повноважень з органами виконавчої влади

Низький рівень оплати праці працівників

Бюрократизація

Корупція

Відсутність необхідної фінансової бази

Відсутність зворотного зв’язку із громадою

Відсутність необхідної матеріальної бази

Тиск з боку органів виконавчої влади

Пасивність територіальних громад

Відсутність необхідних прав

Нічого не заважає

Завагались, не відповіли

2014

2016

Рис. 2.18. Оцінка впливу на ефективність діяльності органів місцевого

самоврядування різних організаційних проблем (у % до всіх, указано ті

проблеми, які визначено властивими для організацій у 2016 р.)

124

Говорячи ж про коло обов’язків, які повинні мати місцеві органи

виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, опитані вказали на

істотні розбіжності між наявними та реальними повноваженнями.

Наприклад, на думку респондентів, органи виконавчої влади мають

зосередитися на наглядових функціях (рис. 2.19), а органи місцевого

самоврядування – на захисті інтересів своєї територіальної громади, а також

реалізації проектів місцевого соціально-економічного розвитку (рис. 2.20).

54,0

13,5

8,2

6,0

27,7

14,2

21

12,0

18,7

57

40,5

16,5

14,2

12,7

6,7

5,2

5,2

4,5

0 10 20 30 40 50 60

У виконанні Конституції, законів України, інших нормативно-правових актів

У нагляді за відповідністю актів органів влади різних рівнів Конституції та законам України

У забезпеченні правопорядку на відповідній території

У забезпеченні додержання прав і свобод громадян на відповідній території

У координації роботи територіальних органів центральних органів виконавчої влади на відповідній території

У наданні громадянам соціальних та управлінських послуг

У реалізації місцевих проектів, програм соціально-економічного розвитку

У налагоджуванні контактів між суб’єктами соціальної, політичної та економічної діяльності на відповідній території

У підготовці та виконанні відповідних бюджетів

Полягає сьогодні

Повинно полягати

Рис. 2.19. Порівняльні оцінки відповідей респондентів на запитання щодо

основних завдань, які сьогодні виконують місцеві органи виконавчої влади і які

вони мають виконувати (у % до всіх, наведено завдання, які відзначили більше

10 % експертів у першому та другому запитаннях)

Порівняльний аналіз пріоритетних завдань, які мають виконувати органи

виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, наведено на рис. 2.21.

125

35,2

18

33,0

36,0

15,7

12,7

10,5

6,0

11,2

39

33,7

25,5

24,7

24,7

21

18,7

11,2

4,5

0 10 20 30 40 50 60

У захисті та представленні інтересів своєї територіальної громади

У реалізації місцевих проектів, програм соціально-економічного розвитку

У наданні громадянам соціальних та управлінських послуг

У забезпеченні потреб населення на відповідній території

У підготовці та виконанні відповідних бюджетів

У налагоджуванні контактів між суб’єктами соціальної, політичної та економічної діяльності на відповідній території

У забезпеченні додержання прав і свобод громадян на відповідній території

У виконанні Конституції, законів України, інших нормативно-правових актів

У забезпеченні правопорядку на відповідній території

Полягає сьогодні

Повинно полягати

Рис. 2.20. Порівняльні оцінки відповідей респондентів на запитання щодо

основних завдань, які сьогодні виконують органи місцевого самоврядування і

які вони мають виконувати (у % до всіх, наведено завдання, які відзначили

більше 10 % експертів у відповідях на перше та друге запитання)

Говорячи про ті сфери, за які мають відповідати органи виконавчої влади

та органи місцевого самоврядування, респонденти звертають увагу на більш

глобальні макроекономічні функції органів виконавчої влади та локальні

(мікроекономічні, господарські) – органів місцевого самоврядування.

Зокрема, як відзначили опитані, місцеві органи виконавчої влади мають

відповідати за вирішення проблем у таких сферах, як створення сприятливого

інвестиційного клімату, розвиток промисловості, боротьба з бідністю,

забезпечення прав людини, боротьба зі злочинністю тощо.

Органи місцевого самоврядування – за розвиток житлово-комунального

господарства, інфраструктури, благоустрій території, архітектуру та

містобудування, формування й використання місцевих бюджетів. Порівняльний

розподіл відповідей респондентів наведено в табл. 2.4.

126

3,0

5,2

6,7

9,0

4,5

5,2

14,2

57,0

40,5

16,5

12,7

39

33,7

25,5

24,7

24,7

21

18,7

11,2

5,2

4,5

4,5

0 10 20 30 40 50 60

У захисті та представленні інтересів своєї територіальної громади

У реалізації місцевих проектів, програм соціально-економічного розвитку

У наданні громадянам соціальних та управлінських послуг

У забезпеченні потреб населення на відповідній території

У підготовці та виконанні відповідних бюджетів

У налагоджуванні контактів між суб’єктами соціальної, політичної та економічної діяльності на відповідній

території

У забезпеченні додержання прав і свобод громадян на відповідній території

У виконанні Конституції, законів України, інших нормативно-правових актів

У нагляді за відповідністю актів органів вліди різних рівнів Конституції та законам України

У забезпеченні правопорядку на відповідній території

У координації роботи територіальних органів центральних органів виконавчої влади на відповідній території

Органи виконавчої влади

Органи місцевого самоврядування

Рис. 2.21. Порівняльні оцінки відповідей респондентів на запитання щодо

основних завдань, які повинні виконувати органи місцевого самоврядування і

органи виконавчої влади (у % до всіх, наведено завдання, які відзначили більше

10 % експертів у відповідях на перше та друге запитання)

Як видно з табл. 2.4, поряд з наявністю значної кількості сфер із чітким

розподілом відповідальності, щодо деяких сфер думки опитаних розподілися.

Отже, можна дійти висновку, що соціальним розвитком, охороною здоров’я,

соціальним захистом населення, транспортом, розвитком малого і середнього

бізнесу й економічним розвитком територій мають спільно займатися і органи

місцевого самоврядування, і місцеві органи виконавчої влади.

127

Таблиця 2.4

Порівняльний розподіл відповідей респондентів на запитання щодо сфер

відповідальності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування

№ з/п

Сфери Органи виконавчої влади, %

Органи місцевого самовря-

дування, % 1 Благоустрій території 6,0 80,7

2 Розвиток житлово-комунального господарства 20,9 80,7

3 Архітектура та містобудування 18,0 78,3

4 Розвиток інфраструктури 36,0 76,2

5 Формування та використання місцевих бюджетів 19,4 73,8

6 Земельні відносини 18,7 64,8

7 Соціальний розвиток (освіта, наука, культура) 46,2 60,3

8 Медицина, охорона здоров’я 46,2 53,8

9 Розвиток транспорту 50,8 50,8

10 Сільське господарство 52,3 50,8

11 Економічний розвиток 56,1 46,2

12 Розвиток малого та середнього бізнесу 46,2 46,2

13 Соціальний захист населення 69,3 46,2

14 Створення сприятливого інвестиційного клімату 78,3 44,8

15 Забезпечення умов для діяльності засобів масової інформації (далі – ЗМІ)

60,3

38,8

16 Забезпечення прав людини 76,2 36,0

17 Боротьба зі злочинністю, створення умов для безпечного проживання

72,2 34,4

18 Екологічна безпека 62,7 25,4

19 Боротьба з безробіттям, створення нових робочих місць

64,8 23,9

20 Боротьба з бідністю 76,2 21,6

21 Розвиток промисловості 73,8 20,9

Виходячи з наведених вище результатів, не дивно, що переважна

більшість опитаних сьогодні погодилася з думкою щодо необхідності

збільшення повноважень органів місцевого самоврядування в Конституції

128

України (рис. 2.22).

Так78,3%

Ні9,7%

Завагались, не відповіли

12,0%

Рис. 2.22. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Чи потрібні

зміни у Конституції України щодо збільшення повноважень органів місцевого

самоврядування України?» (у % до всіх)

При цьому більше половини опитаних підтримали фіксацію в Конституції

України того, що обсяг фінансів для органів місцевого самоврядування має

відповідати їхнім повноваженням, ліквідацію місцевих державних

адміністрацій та обрання районними та обласними радами голів, які

очолюватимуть та формуватимуть відповідні комітети. Загальний розподіл

відповідей експертів наведено в табл. 2.5.

Таблиця 2.5

Ставлення до можливих змін Конституції України щодо повноважень органів

місцевого самоврядування (у % до всіх)

Негативне Завагались,

не відповіли

Позитивне № з/п

Пропозиції щодо змін

2014 2016 2014 2016 2014 2016

1 Фіксація в Конституції України того, що обсяг фінансів для органів місцевого самоврядування має відповідати їхнім повноваженням

3,3 1,6 45,3 41,8 51,4 56,6

2 Обрання обласними та районними радами голів відповідних рад, які очолюватимуть та формуватимуть їхні виконавчі комітети

8,3 7,5 43,6 35,9 48,1 56,6

3 Ліквідація місцевих державних адміністрацій і створення державних представництв із контрольними, наглядовими функціями та функціями координації діяльності територіальних органів виконавчої влади

18,5 18,7 38,2 25,3 43,1 56,0

129

Схвально більшість опитаних поставилася і до передання на рівень

громади відповідальності за розвиток більшості сфер місцевого соціально-

економічного розвитку (рис. 2.23).

2,2

2,2

3,7

6

4,5

7,4

9,7

8,9

14,2

12

17,2

27,6

15

19,4

21,7

24,6

23,8

26,1

26,9

24,6

27,6

25,3

29,9

32

26,1

40,1

78,4

76,1

71,7

70,2

69,4

65,7

65,7

63,5

60,5

58,1

50,8

46,3

44,9

0 20 40 60 80

Благоустрій території

Культура та фізична культура

Житлово-комунальні послуги

Утримання об’єктів комунальної власності

Планування та розвиток території громади

Питання забудови території

Розвиток та утримання місцевої інфраструктури

Середня, дошкільна та позашкільна освіта

Місцевий економічний розвиток

Пасажирські перевезення на території громади

Швидка медична допомога, первинна охорона здоров’я

Муніципальна поліція

Соціальна допомога

Негативно Не визначилися Позитивно

Рис. 2.23. Оцінювання рівня підтримки всіми опитаними передання на

рівень громади зазначених рівнів відповідальності (у % до всіх)

Як видно з рис. 2.23, певні заперечення стосовно запропонованого

переліку в експертів викликала можливість утворення муніципальної поліції та

передання на рівень громади питань соціальної допомоги. Але, як зазначено

вище, питання безпеки, на думку опитаних, мають знаходитися в полі уваги

органів виконавчої влади, а соціального захисту – бути спільною сферою

відповідальності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Окремим напрямом удосконалення державної політики розвитку

місцевого самоврядування, на думку опитаних, має стати реформування

виборчого законодавства. Зокрема, 64,8 % опитаних під час другого етапу

дослідження виступили за необхідність обрання керівників областей прямим

130

голосуванням мешканців області (рис. 2.24).

12

3

64,8

15,7

0,8

3,7

0 10 20 30 40 50 60 70

Його має призначати на посаду Президент

Його має призначати на посаду Верховна Рада

Його мають обирати прямим голосуванням

мешканці області

Його мають призначати на посаду депутати

обласної ради

Інше

Завагались, не відповіли

Рис. 2.24. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Яким чином

необхідно в подальшому призначати керівника області?» (у % до всіх)

Говорячи про спосіб обрання депутатів до органів влади різного рівня,

респонденти (окрім рад найнижчого рівня – сільських та селищних) виступили

за голосування за відкритими списками партій (табл. 2.6). Щодо виборів до

сільських та селищних рад опитані виступили за голосування за

мажоритарними округами.

Таблиця 2.6.

Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Який спосіб обрання

депутатів до органів влади в Україні здається Вам найбільш доцільним?» (у %)

Орган За

закритими списками

партій

За відкритими списками

партій

Голосування за мажори-

тарними округами

Змішана система (половина за спис-ками, половина –

за мажоритарними округами)

Зава-гались,

не відпо-віли

Верховна Рада України 1,5 53,6 23,9 16,5 4,5 Обласна рада 2,2 52,2 20,9 18,0 6,7 Міська рада 2,2 52,2 30,7 9,7 5,2 Районна рада 1,5 50,6 25,4 13,5 9,0 Селищна (сільська) рада 0 20,9 50,0 11,2 12,9

131

Між тим опитані не дійшли спільної думки щодо необхідності внесення

змін до чинного адміністративно-територіального поділу України з точки зору

забезпечення умов для ефективного управління соціально-економічними

процесами. Водночас варто відзначити, що прихильників таких змін істотно

більше, ніж супротивників (рис. 2.25).

Так47,6%

Ні27,7%

Завагались відповісти

24,6%

Рис. 2.25. Розподіл відповідей респондентів на запитання: «Чи потрібно

внести зміни до чинного адміністративно-територіального поділу України з

точки зору забезпечення умов для ефективного управління соціально-

економічними процесами» (у % до всіх)

Ті, хто під час другого етапу дослідження виступив за реформування

адміністративно-територіального устрою, головними цілями цього називають:

− забезпечення фінансової самодостатності місцевих громад (60,6 % до

тих, які відповіли, проти 59,8 % у 2014 р., відповідно);

− збільшення впливу територіальних громад на процес прийняття та

реалізації управлінських рішень (44,3 і 37,8 %, відповідно);

− удосконалення мережі сільських, селищних і міських громад, чітке

визначення їхніх меж (35,0 і 17,3 %, відповідно);

− уникнення дублювання повноважень між різними органами влади (33,5

і 28,1 %, відповідно).

Отже, за результатами проведеного соціологічного дослідження можна

132

зробити такі узагальнені висновки.

Соціально-економічна ситуація в цілому в Україні та в північно-східних

областях зокрема (Луганська, Полтавська, Сумська і Харківська області),

залишається складною. Більшість громадян мешкають за межею бідності, а

серед їхніх настроїв домінують тривога, зневіра, роздратування, пригніченість.

Найбільшу занепокоєність у людей викликають високі тарифи на житлово-

комунальні послуги, а також ціни на продукти і послуги при низькому рівні

зарплат і соціальних виплат. При цьому владою протягом останніх двох років в

Україні не було проведено жодної успішної реформи. Зокрема, на думку

респондентів, позитивні зміни відсутні як у сфері розвитку правової системи,

так і у сферах соціального, економічного і регіонального розвитку,

децентралізації влади.

Певні успіхи спостерігаються лише у сфері розвитку громадянського

суспільства. Між тим централізована соціально-економічна політика

призводить до відсутності бажання керівників місцевих державних

адміністрацій налагоджувати контакти з органами місцевого самоврядування і

враховувати потреби й інтереси відповідних територіальних громад під час

прийняття та реалізації управлінських рішень. Як наслідок, відносини органів

місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади сьогодні

характеризуються формалізованістю та конфліктністю. Протистояння

підсилюється також через надмірну політизованість діяльності керівників

місцевих державних адміністрацій. Незадовільною є і якість комунікацій між

органами виконавчої влади та громадськими організаціями і населенням у

цілому. Як наслідок, рівень довіри до центральних та місцевих органів

виконавчої влади є низьким. Причому їхня діяльність розбіжна з інтересами

більшості громадян.

Дослідження довело необхідність якісних змін державної політики щодо

розвитку територіальних громад, які на сьогодні не мають належної фінансової

та нормативно-правової бази для забезпечення свого розвитку.

133

Висновки до другого розділу

1. Правову основу державної політики розвитку територіальних громад

складають Конституція України, Європейська хартія місцевого

самоврядування, Угода про асоціацію між Україною та ЄС, закони України:

«Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади внутрішньої і зовнішньої

політики», «Про стимулювання розвитку регіонів», «Про державні цільові

програми», «Про державне прогнозування та розроблення програм

економічного і соціального розвитку України», «Про Генеральну схему

планування території України», «Про засади державної регіональної політики»,

«Про добровільне об’єднання риторіальних громад» та ін., акти Президента

України та Кабінету Міністрів України, зокрема: Концепція реформування

місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні,

Стратегія сталого розвитку «Україна–2020», Державна стратегія регіонального

розвитку на період до 2020 р.

Вказані документи знаходять свою деталізацію в місцевих стратегіях

розвитку відповідних регіонів, а також у планах їхньої реалізації. Крім того, до

правових засад формування та реалізації державної регіональної політики

також включаються програми та проекти розвитку відповідних регіонів,

зокрема інвестиційні.

2. Правовий механізм об’єднання територіальних громад, як одна з

найважливіших складових процесу утворення спроможних територіальних

громад, на жаль, не було визначено в законодавчому полі України майже два

десятиліття після закріплення такого права жителів сіл, селищ, міст і громад на

конституційному рівні. Тому прийняття у 2015 р. Закону України «Про

добровільне об’єднання територіальних громад» стало важливим дієвим

кроком, який, нарешті, дозволив зрушити процесу об’єднання громад з

теоретичної площини у практичну.

Досвід першого року практичної реалізації Закону України «Про

добровільне об’єднання територіальних громад», з одного боку, довів його

134

актуальність і корисність для розвитку територіальних громад, а з іншого –

виявив недосконалості, прогалини та колізії у правовому регулюванні окремих

питань, пов’язаних з об’єднання територіальних громад.

Потребують на увагу і проблемні питання, що виникають під час процесів

об’єднання територіальних громад. Однією з таких проблем є неможливість

своєчасного та оперативного проведення перших виборів до органів місцевого

самоврядування ОТГ. Через певні колізії в чинному законодавстві, а також

через недостатність бюджетних коштів ЦВК призначає вибори далеко не за

всіма зверненнями, що надходять до неї.

Також слід сказати про відсутність законодавчої бази щодо приєднання

інших населених пунктів до ОТГ, що вже існують, а також про невирішеність

долі тих районів, чиї межі повністю збігаються з межами ОТГ.

Невирішеним залишається питання повсюдності повноважень органів

місцевого самоврядування ОТГ на територію не тільки населених пунктів, а

також і на ту, що знаходиться за межами населених пунктів, що увійшли до

ОТГ. Зважаючи на це, доцільно законодавчо закріпити поширення повноважень

органів місцевого самоврядування, визначених законами, на всі території як у

межах поселень, так і за межами їх.

3. В останні двадцять років розвиток громад став одним з основних

трендів у публічному управлінні в Європейському Союзі, причому цей тренд

стосується не лише країн з усталеними демократичними традиціями, але також

і країн колишнього соціалістичного табору, таких як Болгарія, Румунія, Чеська

Республіка, Угорщина та ін., де тривалий час переважало сильне

централізоване авторитарне управління, зокрема і в питаннях місцевого

розвитку. Багато в чому цей тренд пов’язано з тим, що органи влади, як

центральні, так і місцеві, усе більше упроваджують у своїй діяльності елементи

інтерактивного і партисипативного управління, за якого громадяни залучаються

до публічного управління на ранніх стадіях ухвалення рішень.

При цьому багато органів влади визнають «додану вартість» організацій

громадянського суспільства, які постійно розвивають експертні знання і

135

практичні навички у сфері організації громадської участі.

Ключовими аспектами успішного розвитку територіальних громад, що

забезпечуються засобами реалізації державної політики у більшості країн –

членів ЄС, виступають: державне визнання й підтримка, професіоналізація цієї

діяльності, фокусування на підвищенні спроможності територіальних громад,

виділення пріоритетних завдань, забезпечення розвитку територіальних громад

на різних рівнях.

У цілому, аналіз європейського досвіду дає підстави констатувати, що,

хоча протягом багатьох років розвиток територіальних громад як наукова

дисципліна і сфера практичної діяльності боровся за суспільне визнання, проте

тепер органи влади різного рівня все більше і більше використовують його для

вирішення актуальних проблем місцевого, регіонального, а іноді і

національного масштабу. У свою чергу, для багатьох організацій, зайнятих у

цій сфері, контракти з органами влади є основним або додатковим джерелом

доходу.

4. Проведене соціологічне опитування показало незадовільний стан щодо

позитивних зміни у сферах розвитку правової системи, соціального,

економічного і регіонального розвитку, децентралізації влади. Певні успіхи

спостерігаються лише у сфері розвитку громадянського суспільства. Між тим

централізована соціально-економічна політика призводить до відсутності

бажання керівників місцевих державних адміністрацій налагоджувати контакти

з органами місцевого самоврядування і враховувати потреби й інтереси

відповідних територіальних громад під час прийняття та реалізації

управлінських рішень. Як наслідок, відносини органів місцевого

самоврядування і місцевих органів виконавчої влади сьогодні

характеризуються формалізованістю та конфліктністю. Протистояння

посилюється також через надмірну політизованість діяльності керівників

місцевих державних адміністрацій. Незадовільною є і якість комунікацій між

органами виконавчої влади та громадськими організаціями і населенням у

цілому, через що рівень довіри до центральних і місцевих органів виконавчої

136

влади є низьким.

Основні положення та висновки за розділом найшли висвітлення у

наукових фахових виданнях України та зарубіжних виданнях[2, 4, 6, 12, 13].

137

РОЗДІЛ 3

ОСНОВНІ НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ

РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ

3.1. Концептуальні засади моделі розвитку громади в системі державної

політики.

Аналіз функціонування державного механізму управління щодо

формування та реалізації державної політики розвитку територіальних громад

дозволив виокремити відповідні етапи процесів формування та реалізації такої

політики, про що докладно було зазначено у першому розділі роботи.

Найрезультативнішим з етапів виявився останній на сьогодні, що розпочався у

2014 році й отримав назву «Децентралізація влади та створення передумов

формування спроможних територіальних громад». Саме в цей період вперше

вдалося зрушити з місця процеси децентралізації влади, задекларовані

державою набагато раніше. Проте, перші досягнення реформи з децентралізації

можуть бути швидко втрачені, якщо в державі буде відсутня політична воля на

належне та повномасштабне впровадження такої реформи.

Процеси з децентралізації мають завершитись визначенням нового

формату територіальної організації державної влади на місцях, чітким

розмежуванням повноважень між органами державної влади та органами

місцевого самоврядування, запровадження законодавчих основ для дієвої

місцевої демократії, створенню дієвих механізмів для активної громадської

участі у вирішенні питань місцевого значення, запровадження інститутів

політичної відповідальності як на місцевому, так і на загальнодержавному

рівні.

Два базових підходи до розвитку територіальних громад, що можуть бути

покладені в основу відповідної державної політики, зокрема: needs-based

community development (традиційний підхід, що полягає у визначенні питань,

проблем і потреб громад) та asset-based community development

138

(зворотний бік традиційного підходу, що полягає в розвитку

громади на основі активів), докладно характеризувалися в підрозділі 1.3

розділу 1 дисертаційного дослідження.

Використовуючи підхід asset-based community development,

що передбачає розвиток на основі активів, розроблено модель партисипативну

модель розвитку територіальної громади як складову механізму формування та

реалізації державної політики розвитку територіальних громад,

у якій підґрунтям розвитку є створення необхідного організаційно-правового

забезпечення для розвитку громад, а результатом – покращання умов

існування громади.

Концептуальні засади розробленої партисипативної моделі обґрунтовано,

виходячи з її конкурентних переваг та резервів для такого розвитку.

Основні компоненти моделі передбачають: чітке організаційно-правове

забезпечення громад рівними можливостями, створення умов для формування в

громадах (перш за все – об’єднаних) центрів зростання через встановлення й

використання активів громади (людських, соціальних, фінансово-економічних,

матеріально-інфраструктурних, природних), розширення міжмуніципального

співробітництва, посилення впливу громад на свій розвиток (активну

громадську участь).

Відповідно до запропонованої моделі, зображеної на рис. 3.1, розвиток

громади як процес складається з шести основних етапів, замкнених у цикл:

1) розвиток соціального капіталу (результат – підвищення спроможності

громади),

2) організація громади (результат – мобілізація громади і визначення

стейкхолдерів),

3) формування бачення (результат – формулювання спільного бачення),

4) визначення активів (результат – створення «карти активів»),

5) планування (результат – розроблення плану дій із розвитку громади),

6) реалізація й оцінювання (результат – реалізація програм, проектів,

заходів із розвитку, а також визначення оцінних критеріїв та індикаторів).

139

Рис. 3.1. Партисипативна модель розвитку територіальної громади як складова механізму формування та реалізації державної політики розвитку

територіальних громад

При цьому потрібно зауважити, що на рисунку зображено послідовний

перехід від одного етапу до іншого, що в підсумку створює петлю зворотного

зв’язку, тоді як на практиці розвиток громади є набагато складнішим та

нелінійним. Багато із зазначених етапів тривають протягом усього процесу.

Крім того, на один етап може бути звернено більше уваги, ніж на інші, у певні

періоди. До того ж кожна громада відрізняється від інших, і тому фактичний

час, потрібний конкретній громаді для проходження кожного етапу, буде

різним.

Громадська участь

Організація громади

Визначення активів

Формування бачення

Реалізація і оцінювання

формулювання

спільного

бачення

розробка

плану дій

визначення

стейкхолдерів

реалізація

програм,

проектів,

заходів

визначення

оцінних

критеріїв та

індикаторів

мобілізація

громади Розвиток

соціального капіталу

підвищення

спроможності

громади

Організаційно-правове забезпечення

Покращання умов існування громади (розвиток громади)

Планування

збір, аналіз

інформації,

карта активів

Д

Е

Р

Ж

А

В

Н

А

П

О

Л

І

Т И

К

А

140

Аналіз досвіду, отриманого від практичної реалізації Закону України

«Про добровільне обєднання територіальних громад», дає підстави

стверджувати, що деякі громади можуть бути досить організованими

і згуртованими, аби пройти етапи організації, концептуального бачення і

планування в короткий проміжок часу та витрачати більшу частину часу і

зусиль на етапі реалізації. Проте інші громади можуть витрачати багато часу на

етапі організації.

Саме тому на рис. 3.1 відсутні часові рамки, оскільки кількість часу, що

витрачається на будь-який етап, залежатиме від членів громади і від того, чого

вони намагаються досягти. Розвиток територіальної громади як результат

виражається, як зазначалось вище, у покращанні умов існування громади через

колективні дії різних стейкхолдерів, насамперед через участь громадськості,

яка має відігравати головну роль у цьому. Саме тому ми назвали пропоновану

модель партисипативною. Розгляньмо докладно деякі складові наведеної

моделі.

Розвиток соціального капіталу. Розвиток соціального капіталу як

«властивостей індивідуумів у соціальному контексті» є, з одного боку,

передумовою (першим етапом), що забезпечує розвиток у «ланцюгу розвитку

громади», а з іншого – результатом розвитку громади.

Питання важливості соціального капіталу для розвитку громад досить

докладно було розглянуто в першому розділі, а заходи з його розвитку

розглядатимуться у другому підрозділі цього розділу, тому тут ми не будемо на

цьому зупинятися.

Організація громади. Цей етап зосереджено на мобілізації людей у межах

певної території або громади. Така організація відрізняється від інших форм

організації, оскільки вона зосереджена на територіальних спільнотах, а не

спільнотах за інтересами. Організацію громади не повинно розцінювати як

завдання для мобілізації всіх членів громади на виконання будь-яких завдань.

Насправді організацію громади слід розглядати як спосіб мобілізації

невеличких груп людей задля виконання конкретних завдань. І хоча ми

141

розглядаємо підхід до розвитку громади на основі активів, однак на першому

етапі для організації громади тут часто використовують засоби проблемно-

орієнтованого підходу, оскільки членів громади легше мобілізовувати для

вирішення тієї чи іншої проблеми, що стосується їх безпосередньо.

Для роботи з членами громади щодо їхньої мобілізації можна

використовувати два підходи, які на практиці доцільно поєднувати. Перший

полягає у роботі з організаціями (формальними і неформальними), що існують

у громаді, другий же віддає перевагу індивідуальному спілкуванню з якомога

більшою кількістю місцевих мешканців.

Формування бачення. Це один із методів серед багатьох, таких як

визначення майбутнього, що показує, якою стане громада в середньостроковій

перспективі. Основна ідея полягає в тому, щоб широким колом осіб, асоціацій

та організацій у рамках громади прийняти, часто за допомогою досягнення

певної форми консенсусу, бачення того, якою має стати громада за певний

період, і підготувати план дій для досягнення цього бачення.

Вироблення бачення стало популярним у 1990-х рр., і багато громад

використовували цей інструмент, щоб впливати на своє майбутнє. Його часто

використовують у контексті планування, він також потрібний, щоб

зосередитися на конкретних тематичних сферах, таких як житлове будівництво,

транспорт і освіта. Багато громад визнали корисним визначення кількох

тематичних напрямів докладання зусиль, які можуть бути більш докладними і

цілеспрямованими, ніж створення єдиної широкої концепції розвитку, яка може

бути занадто розпливчастою і широкою, аби довести закладені в ній ідеї до

практичної реалізації.

Є принаймні три найважливіші компоненти вироблення бачення. Перша

компонента – це залучення широкого кола представників громади для того,

щоб почути різноманітні думки. Другою компонентою є значущість,

результативність та ефективність процесу вироблення бачення. Процес повинен

бути значущим для учасників, тобто час, який вони добровільно витрачають на

нього, повинен принести відповідні корисні результати. Процес повинен бути

142

результативним у тому, що він досягає поставлених цілей. Зрештою, процес

повинен бути ефективним з точки зору часу, зусиль та коштів, що

витрачаються. Третя компонента, яка тісно пов’язана з другою, включає вибір

методів участі громадськості у виробленні бачення. До таких методів можуть

належати, наприклад, мозкові штурми і SWOT-аналіз.

Визначення активів. Даний етап має включає збирання й аналіз

інформації, зокрема через опитування членів громади, і складання на підставі

отриманої інформації карти активів. Збирання й аналіз інформації є важливим

для розуміння наявних обставин, змін, що мають місце всередині громади з

часом, та можливостей застосування зібраних даних.

Складання карти активів є процесом вивчення тих ресурсів, того капіталу,

якими володіє громада. Наприклад, Дж. Крецман і Дж. МакНайт [242]

пропонують процес складання карти активів, відповідно до якого «наносяться

на карту» (тобто здійснюється опис) активи або спроможності:

− різних осіб, включаючи молодь, людей похилого віку, людей з

обмеженими можливостями, місцевих художників та ін.;

− місцевих об’єднань та організацій, включаючи підприємства,

благодійні групи, етнічні об’єднання, політичні організації, сервісні служби,

спортивні ліги, спілки ветеранів, релігійні інститути, культурні організації та

ін.;

− місцевих об’єктів, включаючи парки, бібліотеки, школи, коледжі,

університети, поліцейські ділянки, лікарні та ін.

Проведення опитувань може стати корисним не лише для визначення

наявних активів, але і для визначення конкретних ідей або напрямів розвитку,

над якими міркує громада, що сприятиме встановленню цілей та розробленню

плану дій. Опитування всередині громади дозволяє:

− збирати інформацію про думку та ставлення членів громади до певних

питань, проблем або можливостей;

− визнати, як ранжуються ці питання, проблеми та можливості на основі

їхніх важливості й терміновості;

143

− надати права голосу кожному у процесі визначення місцевої політики,

цілей та пріоритетів;

− визначити підтримку ініціатив з боку громади;

− оцінити поточні програми, проекти та напрями місцевої політики;

− іноді покласти край політичним спекуляціям на тему «про що

думають люди» або «чого люди дійсно бажають».

Складання карти активів є постійним процесом. Його метою є визначити

вміння, знання та ресурси, які має громада, і саме він є першим кроком на

шляху розуміння того, чим володіє громада.

Планування. Після отримання й аналізу всієї необхідної інформації та

складання карти активів можна розпочинати складання плану дій з розвитку

громади, що базуватиметься на максимальному використанні наявних активів з

урахуванням думок членів громади. План дій визначає конкретні програми і

проекти, набір конкретних заходів, які необхідно здійснити, дедлайни,

відповідальних осіб, механізми фінансування та інші важливі моменти, що

забезпечують досягнення поставлених цілей.

Реалізація та оцінювання. Прогрес у процесі розвитку громади є тоді,

коли відбуваються зміни і коли люди можуть бачити конкретні результати. Цей

етап є таким, коли окремі особи, групи та організації є активними, а не

пасивними учасниками життя громади. До етапу реалізації процесу розвитку

громади особи та організації роблять великі зусилля, щоб зрозуміти, чим вони

володіють, які в них є думки та ставлення, прийти до спільного бачення

власного майбутнього, домовитись про першочергові майбутні заходи та

стратегії, але на етапі реалізації все це втілюється в життя.

Важливою частиною етапу реалізації є відстеження й розуміння

контексту, у якому відбувається і відбуватиметься розвиток громади, що

сприяє, зокрема, унормуванню нормативно-правової бази відповідно до плану

дій у разі такої необхідності.

Не менш важливою складовою цього етапу є постійний моніторинг та

оцінювання процесу розвитку громади. Можна сказати, що моніторинг відіграє

144

роль пристрою для вимірювання «пульсу зусиль» громади, він дозволяє

корегувати процес, не дозволяючи ситуаціям чи питанням виходити з-під

контролю.

Оцінювання, навпаки, відбувається після закінчення реалізації всього

плану дій і/або певних проміжних стадій, часто у вигляді реалізації окремих

програм і проектів. При цьому можуть вимірюватись принаймні два типи

кінцевих результатів: прямі та короткострокові результати плану (програми,

проекту), такі, наприклад, як чисельність осіб, які пройшли навчання, число

побудованих будинків або кількість новостворених робочих місць; та

довгострокові результати плану (програми, проекту), які важче виміряти та

пов’язати з конкретним заходом чи дією. До таких результатів, наприклад,

відносяться зниження рівня бідності, покращання умов життя в громаді або

підвищення рівня добробуту місцевих жителів.

Громадська участь. Визначення майбутнього громади і те, яким чином

вона дістанеться від «точки А» до «точки Б», є важливим завданням. Але

досить часто жителі перекладають завдання з досягнення цілей та прийняття

рішень щодо вирішення проблем громади та її розвитку на інших – органи

місцевого самоврядування, державні органи, консультантів, приватних

девелоперів, підприємців або приватні корпорації. Однак, якщо члени громади

не хочуть, щоб хтось інший визначав їхнє майбутнє замість них (а таке

відбувається все частіше), то вони повинні активно підключатися та бути

залученими до визначення напрямів розвитку своєї громади. Хотілося б

наголосити, що саме громадська участь є найважливішою складовою для всього

процесу розвитку громади, і рис. 3.1 демонструє цю важливість, розміщуючи її

в центрі процесу.

Ефективне використання методів громадської участі є складним

завданням для осіб, груп, організацій, що намагаються визначити, які методи є

для цього найбільш придатними, коли їх варто використовувати та кого варто

до них залучати, проте це необхідно робити. Хоча при цьому слід розуміти, що

громадська участь має бути функціональною для досягнення конкретних цілей

145

та значущою для громади (або суспільства в цілому). Тут мається на увазі, що

участь є функціональною, коли вона допомагає віднайти найкращі рішення та

створити більш ретельний план розвитку громади або інший документ, який

може допомогти організаціям, інститутам та особам розуміти, як розвивається

їхня громада; і участь є значущою, коли вона створює можливості для громади

відчути вплив на рішення, що ухвалюються, та отримати право власності на той

чи інший результат.

Хоча зазначені етапи реалізуються всередині громади і переважно самою

громадою разом з іншими місцевими стейкхолдерами, роль державної політики

щодо розвитку громад тут також є суттєвою, оскільки нею вирішуються

важливі завдання на кожному з цих етапів.

Так, одним з найголовніших завдань держави в цій сфері є створення

належних і достатніх організаційно-правових передумов для розвитку громади

завдяки активній участі у цьому процесі її жителів. Це може бути забезпечено

шляхом закріплення на законодавчому рівні норм, які б зобов’язували

посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування

проводити консультації з громадськістю (публічні консультації) перед

прийняттям важливих рішень, що стосуються життя громади, прав, свобод та

інтересів її жителів тощо. Зазначене врегулювання неодмінно сприятиме

розвитку соціального капіталу громад.

Проте, слід зауважити, що одночасно із закріпленням такого обов’язку

органів публічної влади на законодавчому рівні, необхідним є і запровадження

норм юридичної (адміністративної) відповідальності за недотримання вимог

законодавства у відповідній сфері, що, безперечно, стане дієвим механізмом

забезпечення неухильного виконання вимог закону з питань проведення

публічних консультацій. Контроль за дотриманням законодавства у відповідній

сфері на місцевому рівні доцільно було б покласти на представників

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Необхідним є і державне регулювання, пов’язане зі створенням

нормативно-правової основи для визначення критеріїв оцінювання як активів

146

громад, так і кінцевих результатів їх розвитку. Адже, держава зможе вчасно

реагувати на потреби громад та виклики сьогодення лише за умови, коли буде

своєчасно та у достатньому обсязі обізнана не тільки про проблеми окремих

громад, а й про досягнення інших.

Визначена в першому розділі періодизація формування та реалізації

державної політики розвитку територіальних громад в Україні, наочно

продемонструвала стійкий взаємозв’язкок між організаційними заходами,

спрямованими на розвиток територіальних громад, та їхнім нормативно-

правовим забезпеченням.

Одним з найголовніших кроків держави, спрямованих на створення умов

для розвитку громад, має стати створення повномасштабної організаційно-

правової основи для забезпечення децентралізації державної влади, адже

найефективніше вирішення питань місцевого значення може відбуватися саме

на місцевому рівні та, у свою чергу, потребує як наявності відповідних

ресурсів, так і повноважень щодо розпорядження ними.

Світовий досвід, численні наукові дослідження, соціологічні

опитування та практичні результати, отримані в Україні протягом

першого року практичної реалізації законів України «Про співробітництво

територіальних громад», «Про добровільне об’єднання територіальних громад»

та низки інших переконливо свідчать про те, що однією з найважливіших

умов розвитку територіальних громад в Україні є державна політика,

заснована на принципах децентралізації владних повноважень

з одночасною відповідною фінансовою децентралізацією на користь

територіальних громад.

Саме тому сьогодні без перебільшення можна казати про те, що

обов’язком держави, в особі її законодавчого органу та органів виконавчої

влади, відповідальних за формування та реалізації державної політики у сфері

розвитку місцевого самоврядування, є розроблення та прийняття нормативних

актів, що є вкрай необхідними для забезпечення належних умов розвитку

територіальних громад та логічного продовження політики децентралізації.

147

На підставі узагальнення наукових оглядів, а також проведеного аналізу

організаційних та правових засад державнї політики розвитку територіальних

громад у додатку Г наведено розроблені автором практичні рекомендації щодо

впорядкування завдань забезпечення розвитку територіальних громад на різних

рівнях державного управління.

Дослідження довело необхідність якісних змін державної політики щодо

розвитку територіальних громад, які на сьогодні не мають належної фінансової

та нормативно-правової бази для забезпечення свого розвитку.

Такі зміни мають бути реалізовані за п’ятьма основними напрямами

удосконалення чинного законодавства України.

Перший напрям – створення міцної законодавчої основи для

децентралізації влади в Україні на базі Основного Закону України (внесення

змін до Конституції України щодо децентралізації).

Незважаючи на проголошеня понад два роки тому курсу на

децентралізацію і прийняття окремих нормативно-правових актів у цьому

напрямі, на сьогодні цей процес в Україні не набирає свого розвитку. Однією з

головних причин такого зволікання є відсутність міцної законодавчої бази для

децентралізації, фундаментом якої має бути перш за все Конституція України.

Саме прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції

України (щодо децентралізації влади)», проект якого було прийнято в першому

читанні у серпні 2015 р., є найважливішим кроком для повномасштабного

запровадження державної політики децентралізації. Зокрема, вказаним

проектом передбачено, що адміністративно-територіальний устрій України

ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території,

децентралізації влади (на відміну від тексту чинної редакції Конституції

України, де передбачено поєднання принципів централізації та децентралізації

у здійсненні державної влади), повсюдності та спроможності місцевого

самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з

урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і

демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій [185].

148

Відповідно до зазначеного проекту систему адміністративно-

територіального устрою України складають адміністративно-територіальні

одиниці: громади, райони, регіони. Територію України поділено на громади.

Громада є первинною одиницею в системі адміністративно-територіального

устрою України. Декілька громад становлять район; АРК та області є регіонами

України.

На рівні областей, міст Києва та Севастополя, районів діятимуть

префекти, наділені повноваженнями нагляду за додержанням Конституції і

законів України органами місцевого самоврядування. При цьому

передбачається, що дію актів місцевого самоврядування з мотивів

невідповідності їх до Конституції чи законів України зупиняє префект із

одночасним зверненням до суду.

Другий напрям – створення нового покоління законодавства з питань

здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами в Україні.

Наразі питання функціонування основних суб’єктів місцевого

самоврядування та питання муніципального співробітництва врегульовано

низкою базових законодавчих актів, норми яких потребують узгодження між

собою. Наприклад, лише в Закон України «Про місцеве самоврядування в

Україні» за період його дії (19 років) близько 100 разів було внесено зміни.

За період незалежності в Україні було розроблено чимало (близько 70)

законопроектів, спрямованих на покращання та розвиток тих чи інших аспектів

життєдіяльності територіальних громад як первинних елементів місцевого

самоврядування. Перелік законопроектів відповідного спрямування, що були

зареєстровані у Верховній Раді України за період з липня 1998 р. по вересень

2016 р. наведено в додатку Д.

Такий стан справ є звичайним на початковому етапі проведення реформи

з децентралізації, але повномасштабне запровадження вказаної реформи з

реформуванням територіальної організації влади вимагатиме прийняття

єдиного системного законодавчого документа, який би регулював порядок

здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою як первинним

149

суб’єктом місцевого самоврядування й одночасно головним об’єктом

державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування. Тому сьогодні

вже є очевидним, що сучасна державна політика розвитку територіальних

громад потребує суттєвого оновлення Закону України «Про місцеве

самоврядування в Україні» (шляхом прийняття його в новій редакції), а також

прийняття Закону України «Про територіальні громади в Україні».

Системний аналіз законопроектних напрацювань, а також визначення

недоліків, колізій і прогалин у правовому регулюванні відповідної сфери, які на

сьогодні гальмують процеси розвитку громад, дозволили визначити

фундаментальні положення проекту Закону України «Про територіальні

громади» через структуру такого законопроекту, що пропонується нижче.

Розділ 1. Загальні положення.

Вказаний розділ має визначити терміни; головні засади утворення та

функціонування територіальних громад; правовий статус територіальної

громади; просторові межі діяльності територіальної громади; уніфіковані

вимоги до статуту та символіки територіальної громади, порядок їхнього

затвердження.

Розділ 2. Порядок утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж,

найменування й перейменування територіальних громад, добровільне

об’єднання територіальних громад.

Вказаний розділ має містити норми, що детально регламентуватимуть

процедуру утворення, ліквідації, у тому числі добровільного об’єднання

територіальних громад, встановлення та зміни меж громад, створення умов для

формування в громадах (перш за все – об’єднаних) центрів зростання через

встановлення й використання активів громади (людських, соціальних,

фінансово-економічних, матеріально-інфраструктурних, природних).

Розділ 3. Порядок та форми безпосереднього здійснення місцевого

самоврядування населенням територіальної громади та проведення

консультацій із громадськістю з найважливіших питань місцевого значення..

Вказаний розділ має визначати форми та механізми безпосередньої участі

150

жителів громади у вирішенні питань місцевого значення (вибори, місцеві

референдуми), а також засади здійснення публічних консультацій із

громадськістю із застосуванням таких форм, як громадські слухання,

консультативні опитування тощо.

Розділ 4. Порядок співробітництва територіальних громад.

Вказаний розділ має визначати правові та організаційні засади

співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого

співробітництва, засоби стимулювання співробітництва з боку держави тощо.

Розділ 5. Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування

територіальної громади.

Вказаний розділ має визначати види об’єктів і ресурсів, які мають

складати матеріальну та фінансову основу територіальної громади,

з урахуванням принципів повсюдності та спроможності, зокрема регулювати

питання права комунальної власності, управління об’єктами права комунальної

власності, а також об’єктами спільної власності територіальних громад. Також

у цьому розділі мають бути визначені джерела формування місцевого бюджету

територіальної громади, його доходи і видатки.

Розділ 6. Порядок утворення та повноваження представницьких та

виконавчих органів територіальних громад.

Вказаний розділ має визначати види та статус представницьких та

виконавчих органів територіальної громади, а також посадових осіб, які

обираються громадою або її представницьким органом, порядок їхнього

обрання чи утворення, їхні функції та повноваження, підстави і порядок

дострокового припинення повноважень.

Розділ 7. Акти представницьких та виконавчих органів територіальної

громади.

Вказаний розділ має визначати види актів, що мають видаватися

органами та посадовими особами громади під час здійснення своїх

повноважень, регулювати процедурні питання їхнього прийняття.

Розділ 8. Державний контроль над діяльністю органів і посадових осіб

151

територіальної громади.

Вказаний розділ має визначати загальні засади, форми та механізми

здійснення державного контролю над діяльністю органів і посадових осіб

територіальної громади.

Розділ 9. Відповідальність представницьких та виконавчих органів

територіальної громади, їхніх посадових осіб.

Вказаний розділ має визначати підстави та порядок притягнення

представницьких та виконавчих органів територіальної громади, їхніх

посадових осіб до юридичної та політичної відповідальності.

Розділ 10. Прикінцеві та перехідні положення.

Вказаний розділ має визначати зміни, які в обов’язковому порядку

повинно бути внесено до інших актів законодавства у зв’язку з прийняттям

вказаного Закону, а також надавати доручення Кабінету Міністрів України

щодо приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність до

вказаного Закону.

Третій напрям – створення законодавчої основи для забезпечення чіткого

розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого

самоврядування.

У загальному вигляді на нинішньому етапі необхідно встановити

раціональні відносини між місцевими органами виконавчої влади та органами

місцевого самоврядування, а також на основі принципу субсидіарності чітко

розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування різних

рівнів [3; 80].

Зокрема, органи виконавчої влади в особі державних представництв

мають відповідати за вирішення проблем у таких сферах, як створення

сприятливого інвестиційного клімату, забезпечення прав людини, боротьба зі

злочинністю тощо. Органи місцевого самоврядування – за розвиток житлово-

комунального господарства, інфраструктури, благоустрій території,

формування й використання місцевих бюджетів тощо.

152

Слід зазначити, що запропонований владою курс на децентралізацію,

конституційність якого підтверджена висновком КСУ у справі за зверненням

Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності

законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації

влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 30 липня 2015 р. № 2-

в/2015 [39], зумовлює усунення прогалин у нормативному регулюванні

зазначеного процесу.

Реальна децентралізація для досягнення поставлених цілей повинна

йти з двох сторін: як від держави, так і від самих людей, які готові брати на себе

відповідальність за стан справ у своїх містах та селах. Саме вони і є

найбільш зацікавленою стороною в покращанні якості життя в громадах.

Кількість таких ініціатив із самоорганізації людей для спільного

облаштування громадських просторів, громадського комунального контролю,

вирішення інших місцевих проблем постійно, особливо після Революції

Гідності, зростає. І все, що на сьогодні потрібно від держави, – це не заважати

цьому процесу розвитку, забезпечити його законність

та інституціональність [54].

Четвертий напрям – створення законодавчої основи для вирішення

питань територіального устрою.

Відповідно до Конституції України система первинних суб’єктів

місцевого самоврядування – територіальних громад та органів місцевого

самоврядування нерозривно пов’язана з системою відповідних

адміністративно-територіальних одиниць.

Практична реалізація Закону України «Про добровільне об’єднання

територіальних громад» виявила прогалини в сучасному врегулюванні питань

адміністративно-територіального устрою під час утворення ОТГ. Саме у зв’язку

з невирішеністю питань територіального устрою перші вибори в деяких ОТГ

так і не було призначено.

Зазначене доводить необхідність нерозривного вирішення питань

утворення самодостатніх територіальних громад та врегулювання питань

153

територіального устрою. Нагальною є необхідність прийняття Закону України

«Про територіальний устрій» після прийняття змін до Конституції України з

питань децентралізації.

На законодавчому рівні має бути визначено статус тимчасово окупованих

територій (територій у зоні АТО), адже закріплення у проекті внесення до

Конституції України положень про те, що особливості здійснення місцевого

самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей

визначаються окремим законом, не свідчить про вирішення проблеми

визначення статусу цих районів та взаємовідносин із ними.

П’ятий напрям – удосконалення виборчого законодавства.

Сучасне виборче законодавство потребує удосконалення з метою

формування підзвітних населенню територіальних громад і політично

відповідальних органів місцевого самоврядування.

Певні спроби підвищити політичну відповідальність саме на місцевому

рівні були зроблені суб’єктами законодавчої ініціативи у проекті Закону про

внесення змін до Закону України «Про місцеві вибори» щодо підвищення рівня

інформованості виборців про кандидатів у депутати місцевих рад та кандидатів на

посаду сільського, селищного, міського голови, старости» (реєстр. № 3204 від 1

жовтня 2015 р.) та в альтернативному проекті Закону про внесення змін до

Закону України «Про місцеві вибори» щодо інформування про зареєстрованих

кандидатів на відповідних місцевих виборах» (реєстр. № 3636 від 11 грудня

2015 р.), що передбачають розкриття певної інформації про кандидатів у

депутати місцевих рад. Однак запропоновані в цих проектах механізми

інформування виборців (розміщення інформаційних плакатів) зіштовхнулися з

проблемою недостатнього фінансування та обмеженості простору приміщень

дільниць [52].

Погоджуючись із позитивністю тенденції розроблення наведених

законопроектів, вважаємо, що підхід до політичної відповідальності депутатів

місцевих рад має бути більш комплексним [52].

У зв’язку з тим, що аналіз стану нормативного правового регулювання

154

процесу розвитку територіальних громад в України демонструє безліч

невирішених проблемних питань, вважаємо, що подальше вдосконалювання

правового регулювання цієї сфери є об’єктивно назрілою потребою і пов’язане,

з одного боку, із розробленням нової вітчизняної моделі місцевого

самоврядування, з іншого – з удосконалюванням його правових засад,

новелізацією його законодавчої бази, що регулює типологію, види, рівні,

суб’єктно-об’єктні засади місцевого самоврядування.

3.2. Розвиток соціального капіталу територіальних громад

Територіальні громади часто бажають удосконалити себе. Вони прагнуть

приваблювати новий бізнес, покращувати житловий фонд, знижувати рівень

злочинності, піднімати рівень освіти або досягати інших цілей, спрямованих на

покращання якості життя членів громади. Усе це оформлюється у цілі, що є

необхідними для розвитку громади. Але після визначення цих цілей часто

виникає ситуація, коли громада потребує допомоги в досягненні їх, насамперед

з боку держави через реалізацію відповідної державної політики. Зокрема, це

стосується і такого важливого аспекту розвитку громад, як розвиток їхнього

соціального капіталу.

Як зазначалось у підрозділі 3.1 цього розділу, соціальний капітал і

пов’язана з ним соціальна спроможність лежать в основі розвитку

територіальних громад. Якщо громадяни не можуть планувати та працювати

разом ефективно й інклюзивно, тоді розвиток громади буде обмеженим.

Розвиток громади, як зазначалось на моделі, поданій на рис. 3.1, включає в

себе, зокрема, розвиток соціального капіталу. Проте і навпаки, величина

соціального капіталу громади впливає на те, яким чином відбувається її

розвиток, а також на те, на що його спрямовано. У цьому сенсі соціальний

капітал є як передумова, що забезпечує розвиток у «ланцюгу розвитку

громади», так і результат розвитку громади.

У першому розділі було надано деякі визначення соціального капіталу.

155

Якщо говорити коротко, ядром цих визначень є «соціальні мережі та спільні

норми взаємодії» [223], оскільки більшість визначень роблять наголос на

взаємодії між людьми і/або соціальними мережами. Як і інші форми капіталу

(наприклад, фінансовий, людський), соціальний капітал означає наявність

ресурсу. А це також означає, що кожна особа являє собою цінність і може бути

корисною для спільноти. Звідси випливає важлива для нас різниця між

соціальним капіталом на рівні індивіда і соціальним капіталом на рівні

спільноти.

Наприклад, П. Бурдьє у своєму визначенні соціального капіталу робить

наголос на індивідах, зазначаючи, що соціальний капітал є властивістю індивіда

в соціальному контексті. Можна розглядати соціальний капітал через

цілеспрямовану дію, яка в кінцевому рахунку може трансформувати цей

капітал на звичайні економічні доходи, і здатність це зробити залежить від

природи соціальних зобов’язань, зв’язків та мереж, до яких людина має

відношення [221]. Продовжуючи цю думку, Дж. Собель визначає, що

соціальний капітал «описує обставини, у яких індивіди можуть

використовувати членство у групах і мережах для отримання користі» [251].

Виходячи з цього, слід визнати, що соціальний капітал, який

контролюється з боку індивідів і не є відомим іншим членам громади, не

підходить як елемент «ланцюга розвитку громади», який було наведено в

першому розділі. Цей вид соціального капіталу необов’язково веде до

виникнення збільшення соціального капіталу громади, який впливає на її

здатність до розвитку. Більше того, громади, у яких існує такий соціальний

капітал, можуть завдати шкоди як собі, так і іншим громадам, а ті, хто мають

цей соціальний капітал, можуть використовувати його для експлуатації інших.

Прикладом цього можуть бути:

− злодій або організована група злодіїв, які проживають та займаються

своєю діяльністю на території громади, але користуються своїми зв’язками для

здійснення злочинів і беруть участь у діях, що знижують якість життя в цій

громаді;

156

− заможні жителі маленького міста, які відокремлюють себе від іншого

населення, не цікавляться проблемами свого міста, не залучаються до його

справ, не встановлюють зв’язки з місцевим населенням, проте мають соціальні

та бізнес-зв’язки з особами та організаціями інших місцевостей та розміщують

свої фінанси за межами країни, вкладаючи значну частину власних коштів

всюди, але не в розвиток спільноти.

У наведених прикладах соціальний капітал існує в рамках географічно

визначеної території, однак цей капітал надає дуже незначну (якщо взагалі

надає) користь громаді в цілому. Тому «карта» соціальних взаємозв’язків у

громадах у вищенаведених прикладах виявить наявність:

− осіб, які не мають зв’язків з іншими особами у громаді, проте мають їх

з особами поза межами громади;

− високо згуртованих соціальних мереж з однією або декількома

підгрупами громади, які не мають міцних зв’язків із жодною з цих мереж.

Наприклад, члени кримінальної групи можуть встановити міцні стосунки один

з одним, таким же чином це можуть робити заможні жителі.

Утім, визначення різниці між соціальним капіталом індивіда і соціальним

капіталом громади не принижує важливість соціального капіталу індивіда.

Соціальний капітал індивіда є важливим ресурсом для особи, він має реальний

ефект, просто слід пам’ятати, що коли він не пов’язаний із соціальним

капіталом інших людей у тій же самій громаді, він необов’язково приноситиме

їй користь. Тобто знов ми приходимо до висновку, зробленого у першому

розділі, що для розвитку громади набагато важливішим є той соціальний

капітал, що «з’єднує», а не той, що «пов’язує».

Наявність соціального капіталу забезпечує здатність до розвитку та

утворення міцних зв’язків, вирішення проблем та прийняття групових рішень,

ефективної співпраці для визначення цілей та забезпечення їхнього досягання.

Це зрозуміло, адже коли члени однієї територіальної громади не лише не

знають один одного безпосередньо, а й мають слабкі соціальні зв’язки, навряд

чи вони зможуть збиратися та визначати спільні цілі або висловлювати

157

продуктивну думку щодо проблем громади, і соціальний капітал такої громади

є на низькому рівні. Та коли люди, які проживають на одній географічній

території, навіть і не знають один одного безпосередньо, проте мають велику

кількість соціальних зв’язків та почувають прихильність до місця, у якому вони

мешкають, тоді соціальний капітал такої громади є на високому рівні. Тобто

саме спільноти з високим соціальним капіталом здатні ефективно визначати

свої потреби, пріоритети та цілі, складати плани, визначати ресурси для

реалізації планів і проводити спільну роботу, необхідну для досягнення цілей.

Як зазначила Джейн Якобс, глибина і гетерогенність соціальних

взаємовідносин дає поштовх громадам для процвітання, наявність же перешкод

для таких відносин веде до їх руйнування [240]. І з цим не можна не

погодитись, оскільки рівень соціального капіталу громади впливає на її

розвиток у двох широких напрямах: структурному та когнітивному [напр., 229].

Зі структурної точки зору взаємозв’язки між людьми в межах громади

створюють соціальні мережі, які підсилюють розвиток громади шляхом

посилення розповсюдження потоку інформації, ідей, продукції та послуг серед

її членів. З когнітивної точки зору взаємозв’язки створюють почуття наявності

спільних цілей, посилюють відданість загальній справі, сприяють взаємній

довірі та вкорінюють норми взаємодії серед членів громади.

Через таку велику важливість соціального капіталу для розвитку громад

даний процес слід починати саме з розвитку соціального капіталу громад,

сприяння чому, як зазначалось, має бути одним з основних напрямів державної

політики розвитку територіальних громад в Україні. Розвиток соціального

капіталу територіальної громади, по суті, є зміцненням спроможності жителів,

асоціацій та організацій певної території працювати, індивідуально та

колективно, сприяти та підтримувати позитивні зміни.

Для окремих осіб розвиток соціального капіталу означає, що вони можуть

стати «уповноваженими» визначати можливості та здійснювати аналіз змін

всередині громади, а також розвивати власні лідерські здібності. Для асоціацій

розвиток соціального капіталу пов’язується з природою, ступенем міцності та

158

масштабом взаємозв’язків (як емоційних, так й інструментальних) між особами

в межах певної території, а також зв’язками з мережами асоціацій поза її

межами. Ці зв’язки базуються на близькості інтересів, знайомстві або на інших

більш формальних способах, за допомогою яких можна отримувати

інформацію, ресурси, допомогу та обмінюватись ними. Нарешті, для

організацій розвиток соціального капіталу пов’язано з розвитком спроможності

формальних та неформальних інституцій у межах території ефективно надавати

товари та послуги, а також із взаємозв’язками між організаціями як у межах

території, так і поза нею для максимального використання наявних ресурсів.

Розвиток соціального капіталу громади сприятиме також її організації

(див. рис. 3.1) через мобілізацію членів громади і надання їм інструментів для

самодопомоги, визначення наявних ключових місцевих ресурсів і

стейкхолдерів, підготовку місцевих лідерів, а також зміцнення мереж за

різними інтересами як у межах, так і поза межами громади.

Ще раз хочемо наголосити, що завданням і напрямом державної політики

розвитку територіальних громад є сприяння розвитку соціального капіталу, а не

власне його розвиток, оскільки безпосередньо розвиток соціального капіталу –

це виключно справа самої громади та її членів. Але для того, щоб визначити

більш чітко, у чому саме полягає сприяння, необхідно насамперед визначити ті

чинники, що впливають на успішний розвиток соціального капіталу громади.

Узагальнення літературних джерел, присвячених цій проблематиці, дало

можливість визначити 26 таких чинників, які можна поділити на такі групи:

1. Характеристики громади – соціальні, географічні, психологічні та

інші атрибути громади та її членів, що сприяють успіху зусиль, спрямованих на

розвиток соціального капіталу, до яких, зокрема, слід віднести: мотивацію

всередині громади; наявність видимого лідерства; обізнаність громади щодо

наявних проблем; здатність до спільного обговорення, досягнення консенсусу

та співпраці; гнучкість та адаптивність; наявність попередніх успіхів; розмір

території.

2. Характеристики процесу розвитку соціального капіталу – компоненти

159

процесу, за яким люди намагаються розвивати соціальний капітал. Такими

чинниками є: громадська участь; контроль над рішеннями, що приймаються, з

боку членів громади; налагоджена система співпраці; користь для багатьох

членів громади; залучення та підтримка з боку місцевих організацій, що

існують; мінімальна конкуренція у процесі розвитку; наявність спільної

ідентичності; зв’язки з організаціями поза межами спільноти; оптимальне

поєднання ресурсів; одночасний наголос на результаті та процесі; прогрес від

простих до більш складних дій та заходів; систематичне збирання інформації та

здійснення аналізу стану справ громади.

3. Характеристики організаторів процесу розвитку соціального капіталу

– якості людей, які організовують та здійснюють спроби з розвитку соціального

капіталу. До таких якостей, зокрема, слід віднести: розуміння громади; щирість

по відношенню до громади; наявність відносин, заснованих на довірі; високий

рівень організаторського досвіду; навчання для отримання необхідних умінь і

навичок; гнучкість та адаптивність.

Докладно види чинників, їхню приналежність до зазначених груп, а

також сутність їхнього впливу на успішний розвиток соціального капіталу

громади наведено в додатку Е.

Розвиток соціального капіталу громади підвищує її спроможність, а

результатом реалізації відповідної державної політики має стати створення

громад із високим рівнем соціального капіталу. Якщо зобразити «профіль»

такої громади, то можна зазначити, що в цій громаді:

1. Люди мають право і можливість брати участь під час прийняття

рішень, які впливають на їхнє життя.

2. Люди мають право і можливість відхиляти та видозмінювати зовнішні

умови.

3. Люди мають можливість вільно докладати зусилля, щоб створити

бажане оточення.

4. Люди мають можливість взаємодіяти один з одним для створення

стратегічного плану розвитку громади.

160

5. Партисипативна демократія вважається найкращим методом ведення

справ громади.

6. Максимізація взаємодії між членами громади підвищує потенціал для

її розвитку.

7. Створення діалогу всередині громади та взаємодія між її членами

послуговує мотивацією для них діяти від імені громади.

8. Відбувається підвищення рівня спроможності людей незалежно та

ефективно справлятися зі складними проблемами громади.

Для того щоб громада мала такий профіль, пропонується у процесі

розвитку територіальних громад на практиці керуватись узагальненою низкою

принципів, спрямованих на розвиток соціального капіталу громади, як-от:

1. Принцип довіри.

Необхідно формувати довіру всередині громади як обов’язкову

передумову розвитку соціального капіталу громади. Відомий вислів стверджує,

що довіру необхідно заслужити до того, як вона з’явиться. Але довіра з’явиться

лише тоді, коли у громаді відбувається дотримання та підтримка основних

принципів, що може вимагати певного часу.

2. Принцип максимального залучення зацікавлених осіб.

Усі члени громади можуть брати участь у розвитку її соціального

капіталу. Професіонали з розвитку громад та їхнього соціального капіталу, як

правило, прагнуть організувати групу лідерів, які представлятимуть громаду та

інших стейкхолдерів. Однак при цьому представники різних груп громади

мають бути залучені до участі в багатьох заходах з розвитку, що проводяться в

їхніх спільних інтересах. Одним із важливих моментів у процесі розвитку

соціального капіталу громади є те, що кожен тут відіграє свою роль. Молоді та

старі, заможні та бідні, високоосвічені та неосвічені особи – усі громадяни

незалежно від походження та культури можуть створювати спільні проекти на

підтримку спільної концепції громади. Наприклад, ті, хто займається

садівництвом як хобі, можуть вирішувати питання, пов’язані з озелененням

населеного пункту. Ті, хто має навички роботи з інформаційними технологіями,

161

можуть залучатись до розроблення вебсайтів і створення комерційних

матеріалів. Інші можуть мати задатки лідерів та організаційні навички, що

можна використовувати для організації груп і керування ними. Тому необхідно

завжди займатись пошуком нових осіб з метою залучення їх до процесу

розвитку для використання їхнього досвіду, знань, навичок та інтересу до

роботи, яку потрібно виконати.

3. Принцип багатоманітності форм участі.

Участь у публічному прийнятті рішень повинна бути відкритою та

вільною. Навіть незважаючи на те, що не всі можуть взяти участь або бути

присутніми на кожному із заходів з розвитку, думки, ідеї та підтримка громадян

мають враховуватись під час усього цього процесу. Це може забезпечуватись

завдяки тому, що участь може проявлятися в багатьох формах, наприклад через

участь в опитуваннях, проектах і програмах, відвідування публічних зустрічей і

обговорень, через членство у комітетах та оперативних групах тощо.

4. Принцип узгодженого вирішення загальних питань.

Основою для того, щоб у громаді відбувались зміни, має бути

порозуміння та загальна згода (консенсус). Громадяни повинні приймати

рішення лише за тими питаннями, які доводяться до відома кожного члена

громади, і діалог усередині громади та оцінювання ситуації сприяють цьому

процесу. Під час прийняття рішень повинно бути досягнуто консенсусу,

причому слід мати на увазі, що існує важлива різниця між консенсусом і

компромісом. Результатом компромісу не завжди може стати найкраща обрана

альтернатива. Зазвичай одна група поступається чимось важливим, аби

отримати те, що вона хоче, інша група робить теж саме. Це призводить до того,

що жодна з груп не отримує того, що вона хоче, або взагалі можливість знайти

найкращу альтернативу для кожного є відсутньою. У разі компромісу обидві

сторони або перемагають («перемога-перемога») або програють («поразка-

поразка»).

Пошук консенсусу, з одного боку, сприяє винаходженню альтернативи,

яку кожен може підтримати, альтернативи, якої було досягнуто в результаті

162

відкритого діалогу і яка наголошує на отриманні найкращих та позитивних

результатів. Процес передбачає заслуховування всіх позицій, їхнє обговорення

(включаючи позитивні та негативні сторони кожної з них) та визначення того

напряму дій, який найкраще відповідає розв’язанню певної проблеми або

проблемної ситуації. Тобто цей підхід наголошує на вирішенні проблеми, на

відміну від підходу, що наголошує на інтересах групи або окремої особи. Тож,

консенсус є спрямованим на отримання результату «перемога-перемога», що

має наслідком позитивні результати для всіх членів громади.

5. Принцип відкритого обговорення питань загального значення.

Усі особи мають право бути почутими у відкритому обговоренні,

незалежно від того, чи погоджуються вони із загальною думкою громади. До

кожного громадянина необхідно ставитися з повагою, кожна особа має

відчувати позитив від участі у спільній справі при повазі до інших. Тому

організатори розвитку соціального капіталу громади повинні слухати та брати

до уваги всі ідеї та позиції. Коли всі думки та пропозиції озвучено, це стає

джерелом інформації для стейкхолдерів, на основі якої вони можуть приймати

правильне рішення. Часто ідеї, висловлені різними особами, можуть

синергетично об’єднатися, що приводить, зрештою, до винаходження

найкращого рішення. Однак індивідуальні права кожної особи також повинно

бути враховано, і до них необхідно ставитися з повагою, не допускаючи

виникнення образи щодо зміни заходів і рішень, прийнятих більшістю

громадян. Персональні атаки та персоніфіковані проблеми та ідеї є

контрпродуктивними, оскільки вони змушують займати захисну позицію,

конфліктувати, що гальмує процес розвитку. І жодна особа не має права

відтягувати момент прийняття необхідного для громади рішення.

6. Принцип визначення та вирішення проблеми.

Відсутність згоди вимагає приділяти увагу проблемам та їхньому

вирішенню, а не персоналіям або персональним чи політичним питанням. Хоча

і слід намагатись встановлення згоди серед членів громади, але її відсутність

насправді не є поганою річчю. Це є нормальним результатом людської

163

взаємодії. Люди природно мають думку та представляють альтернативи, що

базуються на власному досвіді, освіті, цінностях, культурі та переконаннях.

Тому організаторам розвитку соціального капіталу необхідно визначати сфери,

у яких можна прийняти спільне рішення, і сфери, у яких згоди досягти

неможливо. При цьому необхідно уникати занурювання в цей процес,

намагаючись подолати несумісні відмінності. Наголос щодо заходів,

спрямованих на розвиток соціального капіталу громади, повинно бути зроблено

на визначенні проблем та прийнятті рішень з їхнього подолання, а не на тому,

що хто робив кому й коли або чия думка чи ідея є найбільш важливою. Адже

важливість ідеї полягає не в її походженні, а в її придатності для вирішення

проблем громади.

7. Принцип обізнаності.

Методи, які дають можливість отримати достовірну інформацію,

повинні бути відомими членам громади. Це полегшує отримання необхідної

інформації про громади, що дає можливість деталізувати її необхідним чином

для розроблення планів розвитку. Ці методи можуть включати огляд мас-медіа,

інтерв’ю з ключовими акторами у громаді, зустрічі фокус-груп, опитування

щодо думки представників бізнесу та громадян з різних питань, аналіз

статистичних і демографічних даних, SWOT-аналіз та ін.

Отже, центральною ідеєю використання наведених принципів є те, що

люди у відкритому і вільному оточенні можуть думати та працювати разом,

щоб разом побудувати власне майбутнє. Зазначені принципи мають чітку

практичну спрямованість, і в разі їхнього використання вони захищатимуть

процес розвитку соціального капіталу від вибіркової участі, що може призвести

до недовіри, слухів, дезінформації, знищення загальних зусиль та втрати

основних учасників. Розширення представницького поля допомагає почути

різні думки, що веде до можливості приймати більш зважені рішення.

Досягнення спільної згоди також сприяє упровадженню змін та є запорукою

позитивних робочих відносин, що підтримує визначені дії та заходи в

достроковій перспективі. Процес дізнавання та врахування думки кожного,

164

навіть якщо він не погоджується за тим чи іншим питанням, є можливістю

отримати широкий спектр інформації. До того ж іноді «дивні» ідеї або думки

тих, хто не погоджується з більшістю, можуть вести до посилення креативного

мислення та винаходження інноваційних підходів для вирішення

довгострокових або складних проблем.

При цьому узагальнення літературних джерел дає нам підстави

стверджувати, що технологія розвитку соціального капіталу громади являє

собою набір певних кроків. Багато в чому ці кроки схожі на етапи розвитку

громади в цілому, що їх було наведено на рис. 3.1 (хоча існують і певні

відмінності), і вони так само необов’язково є послідовними. Такі кроки

показано на рис. 3.2.

Рис. 3.2. Технологія розвитку соціального капіталу територіальної

громади

Визначення стейкхолдерів.

Створення організаційної

групи

Формулювання місії

Збирання та аналіз інформації. Розширення

організаційної групи

Корегування плану.

Оцінювання процесу і результатів

Реалізація плану

розвитку

Створення команди з

управління реалізацією плану

Формулювання бачення.

Складання стратегічного плану

розвитку

165

Крок (етап) 1. Визначення стейкхолдерів і створення організаційної

групи.

Хто є тими стейкхолдерами, які повинні бути залучені до процесу? Яку

роль вони мають відігравати? Коли? Це є ті запитання, на які необхідно надати

відповідь на початку процесу розвитку соціального капіталу громади, після

чого можна створювати організаційну групу, що відіграватиме центральну роль

в організації та реалізації цього процесу. Це може бути нова, незалежна

організаційна структура, що представляє інтереси багатьох різних

стейкхолдерів і складається з їхніх представників. Або це може бути

інклюзивна група, яку фінансують різні організації громади, як, наприклад,

торговельна палата або група з економічного розвитку. Проте, як свідчить

практика, найбільш успішними організаціями з розвитку є такі, що основуються

на приватно-державному партнерстві, до складу яких входять видатні

громадяни, місцеві лідери, представники більшості стейкхолдерів громади,

виборні посадовці та місцеві підприємці.

Крок (етап) 2. Формулювання місії.

Формулювання місії є важливим моментом, тому що завдяки йому

зменшується можливість виникнення загроз, а також це допомагає запобігти

виникненню конфлікту з іншими організаціями громади завдяки донесенню

своєї унікальної місії та ролі. Більш того, це допомагає групі концентруватися

на досягненні своїх цілей та запобігати відхиленню від основної мети, для

досягнення якої було створювано організаційну групу.

Крок (етап) 3. Збирання та аналіз інформації. Розширення організаційної

групи.

Перш ніж розочинати якісь дії або реалізовувати якісь заходи, важливо

вивчити внутрішнє і зовнішнє середовище громади. Існує багато методів

проведення такого аналізу, у результаті чого можна зібрати багато інформації

на підтримку розвитку соціального капіталу громади та її розвитку в цілому.

Часто корисним є статистичний аналіз показників, що характеризують громаду

в динаміці – дохід, збільшення/зменшення чисельності населення, межі

166

громади, густота населення, головні роботодавці, рівень зайнятості тощо.

Корисним інструментом також є опитування різних типів, які, наприклад,

дають змогу побачити стан справ із розвитком місцевого бізнесу та висловити

думку з приводу якості роботи органів місцевого самоврядування,

інфраструктури, робочої сили та інших питань, що впливають на

життєдіяльність громади. Опитування з метою з’ясування думки жителів із тих

чи інших питань у цілому корисні для визначення кола проблем, що впливають

як на чинники розвитку громади, так і на якість життя населення. Інші види

аналізу включають комплексне вивчення ситуації (наприклад, слабкі та сильні

сторони, можливості та загрози (SWOT-аналіз)), семінари з питань лідерства,

під час яких проводиться аналіз всіх аспектів громади для визначення

ключових проблем, що впливають на розвиток соціального капіталу, тощо.

Після аналізу всієї інформації може з’явитись потреба в залученні

додаткових організацій або осіб до діяльності організаційної групи з розвитку.

Наприклад, може бути утворено підкомітет з економічних питань, і його

членами можуть бути бізнес-лідери, представники місцевої ради з розвитку,

освітніх закладів, спеціалісти з економічних питань з державних органів або

органів місцевого самоврядування. Подібним чином може бути створено

підкомітет із питань просування громади, до діяльності якого мають залучатися

представники готелів, ресторанів, сувенірних магазинів та туроператорів. Усе

це передбачає проведення додаткових комунікацій всередині громади, які самі

по собі вже позитивно впливатимуть на підвищення її соціального капіталу.

Крок (етап) 4. Формулювання бачення та складання стратегічного плану

розвитку.

Тільки-но організаційна група з розвитку проаналізує всю зібрану

інформацію, вона може сформулювати те, що зветься баченням. Бачення є

керівництвом до проведення дій та заходів щодо розвитку соціального капіталу

громади на певний період. Бачення, як правило, оформлюється в одному

реченні, у якому зазначається бажаний стан у майбутньому. Бачення має бути

таким, щоб його реально було досягти протягом 5–10 років, проте повинне бути

167

достатньо «еластичним», аби змусити громаду досягти суттєвих позитивних

змін.

Після того як організаційна група сформулює бачення майбутнього

громади в контексті розвитку її соціального капіталу, вона повинна скласти

стратегічний план, щоб забезпечити досягнення цього баченя. Це можна робити

за допомогою підкомітетів або робочих груп, кожна з яких працюватиме над

одним із ключових аспектів. Співпраця між групами є важливим моментом,

щоб уникнути дублювання заходів, а також для обміну думками, які можуть

стати в нагоді іншим групам. Типовою структурою стратегічного плану є

перелік декількох цілей, кожна з яких має підцілі. Важливо при цьому, щоб

план був реалістичним та надійним, тому підцілі прописуються таким чином,

щоб вони містили певні дати виконання та конкретні результати. Вони також

підкріплюються визначеними завданнями та етапами, що ведуть до досягнення

поставлених цілей. Кожна з підцілей повинна містити імена людей, які

відповідають за її досягнення, а також зазначати необхідні фінансові та інші

ресурси. Якщо підціль не має персональної відповідальності стосовно

виконання завдань або фінансів чи інших джерел, її включати до плану не

можна.

До плану обов’язково необхідно включити заходи, спрямовані на

святкування передбачених позитивних результатів. На додаток до щорічних

звітів та святкування досягнень громади необхідно і важливо проводити

маленькі святкові заходи, на яких буде здійснюватись нагородження, визнання,

та проявлятимуться інші види заохочування для учасників процесу розвитку з

метою підвищення рівня їхньої мотивації. Це має широко висвітлюватись у

місцевих ЗМІ. Через те, що мотивація є унікальною для кожної особи,

організаторам варто планувати ці заходи таким чином, щоб кожен отримував

той чи інший вид заохочення.

Крок (етап) 5. Створення команди з управління реалізацією плану.

Досить часто цьому питанню не приділяють належної уваги, не

виділяючи його в окремий крок. Проте від тих, хто буде здійснювати

168

управлінські функції з реалізації розробленого стратегічного плану, значною

мірою залежить його успіх. Тому організаційна група має досить ретельно

визначити цих осіб, які можуть бути членами організаційної групи, главами

комітетів, підкомітетів та оперативних груп або особами, залученими ззовні

організаційної групи.

Команда з управління реалізацією плану не повинна бути великою,

оптимальна кількість людей у ній, як показує практика, це 7–9 осіб. Члени цієї

команди, кожний з яких виконує свою специфічну функцію, мають періодично

збиратися для узгодження загальних питань. Ця команда також зобов’язана

складати періодично письмові та усні звіти для всієї організаційної групи.

Крок (етап) 6. Реалізація плану розвитку.

Основна відповідальність за реалізацію плану покладається, як

зазначалось, на спеціально створену команду. Однак інші члени організаційної

групи також мають брати участь у даному процесі як виконавці з окремих

напрямів і заходів або хоча б на рівні моніторингу, контролю і (за необхідності)

корегування реалізації плану. Що стосується останнього, то у процесі

виконання положень плану команда з управління реалізацією плану, інші члени

організаційної групи можуть, якщо це потрібно, додавати певні підцілі, які

повинні мати такі характеристики:

− короткий час для їхнього досягнення;

− високий ступінь чіткості;

− наявність або доступність ресурсів для їхнього досягнення;

− популярність серед більшості членів громади;

− низький ступінь ризику провалу.

Говорячи про реалізацію плану, слід наголосити, що наявність успіху на

ранній стадії реалізації є дуже важливою, оскільки це послуговує поштовхом до

подальших дій, допомагає залучити додаткових волонтерів та підкріплює

впевненість у загальному успіху.

Також важливим аспектом реалізації плану розвитку є налагодження

ефективної комунікації з громадою. Багато заходів із розвитку проводяться

169

організаційною групою та іншими акторами без широкої участі членів громади,

тому необхідно тримати їх поінформованими, насамперед через місцеві ЗМІ, а

також надавати їм можливість за допомогою телефонних ліній, електронної

пошти та інших каналів висловлювати свої ідеї, надавати коментарі, ставити

питання стосовно того, що було зроблено або робиться зараз, тощо.

Крок (етап) 7. Корегування плану. Оцінювання процесу і результатів.

Одним із ключових аспектів загального управління якістю є цикл, що

складається з планування, дій, перевірки та корегування. Важливо розуміти, що

планування є динамічним процесом і що план є «живим» документом. Деяких

підцілей буде досягнуто раніше запланованого. Досягнення інших, навпаки,

буде затримуватись, тому необхідним буде переглянути встановлені для них

терміни. Деякі підцілі необхідно змінити через зміни у внутрішньому чи

зовнішньому середовищі громади або через втрату чи брак передбачених

ресурсів. Також можуть з’являтися та додаватися нові підцілі, оскільки можуть

виникати нові можливості.

Саме тому команда з управління реалізацією плану повинна не лише

оцінювати кінцеві або проміжні результати, а й проводити періодичні

оцінювання всього плану, включаючи перегляд кожної підцілі та відповідаючи,

наприклад, на такі запитання: що йде добре? Які проблеми потребують уваги?

Що треба змінити? Уся ця діяльність має сприяти досягненню головної мети

діяльності даної команди – проведення запланованих заходів та здійснення

кроків назустріч прогресу, щоб досягати поставлених цілей розвитку

соціального капіталу громади.

Отже, як можна бачити з усього викладеного в цьому підрозділі, розвиток

соціального капіталу громади базується на ідеї, що всі члени громади є

важливими та повинні мати свій голос під час прийняття рішень, мати

потенціал для того, щоб бути корисними для громади, мати ресурси, якими

вони можуть поділитися, та відповідальність за дії громади і за результати їх.

Крім того, громадяни мають право бути поінформованими щодо тих чинників,

що впливають на їхню громаду. Тобто розвиток соціального капіталу громади є

170

інклюзивним підходом до роботи з людьми, які беруть участь у процесі, доки

вони здатні це робити і є зацікавленими у цьому.

Виходячи з визначених вище 26 чинників, що впливають на успішний

розвиток соціального капіталу громади, можна визначити такі напрями

державної політики розвитку територіальних громад щодо розвитку їхнього

соціального капіталу:

1. Нормативно-правове забезпечення участі громадян в управлінні

місцевими справами, у прийнятті рішень, що стосуються їхньої громади, та

здійснення ними контролю над діяльністю місцевих органів влади (зазначене

можливе здійснити шляхом прийняття Верховною Радою України Закону «Про

публічні консультації», а також завдяки врегулюванню вказаного питання у

Положеннях (порядках) про публічні консультації з питань місцевого значення,

які можуть бути затверджені відповідними місцевими радами).

2. Створення й реалізація (можливо, разом із громадськими

організаціями) безкоштовних програм навчання для громадських лідерів і

організаторів розвитку громад.

3. Сприяння налагодженню зв’язків між різними громадами через

створення на загальнодержавному рівні майданчиків (у вигляді конференцій,

форумів тощо) для обговорення проблемних питань, досвіду, можливої

співпраці тощо між представниками різних громад.

4. Упровадження загальнодержавної системи моніторингу й оцінювання

розвитку територіальних громад в цілому, та їхнього соціального капіталу

зокрема. Через важливість останнього напряму для забезпечення розвитку

територіальних громад його розгляду присвячено наступний підрозділ.

3.3. Моніторинг і оцінювання розвитку територіальних громад

Моніторинг і оцінювання розвитку територіальних громад (у тому числі й

соціального капіталу відповідних громад) є важливою складовою їх, причому,

на наш погляд, вони мають здійснюватися не лише всередині громади самою

171

громадою і місцевими органами влади, а і ззовні (наприклад, Міністерством

регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства

України). Це зумовлююється двома основними причинами. По-перше,

здійснення моніторингу й оцінювання «з єдиного центру» дає можливість

використовувати єдиний підхід до моніторингу і єдині показники оцінювання

розвитку територіальних громад, що, у свою чергу, дозволяє здійснювати

порівняння схожих громад (великих міст, міст, селищ, сіл) між собою для

визначення лідерів та їхнього позитивного досвіду. По-друге, це надасть

можливість визначити більш чітко можливі напрями допомоги з боку

центральних органів влади і центрального бюджету для різних територіальних

громад і побудови більш виваженої та обґрунтованої стратегії регіонального

розвитку України. Отже, моніторинг і оцінювання розвитку територіальних

громад має бути одним з основних напрямів державної політики в цій сфері.

Слід зазначити, що певні елементи оцінювання територіальних громад

робляться Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-

комунального господарства України, упроваджуються через моніторинг

соціально-економічного розвитку регіонів і конкурс «Кращі практики місцевого

самоврядування» (докладно з ними можна ознайомитися на офіційній веб-

сторінці Мінрегіонбуду: http://www.minregion.gov.ua/).

Однак у першому випадку здійснюється моніторинг і оцінювання

розвитку саме регіонів, а не територіальних громад, у другому – оцінюються

громади, проте лише за декількома напрямами, що характеризують не розвиток

громад, а лише окремі аспекти їхньої діяльності. Наприклад, у 2014 р. такими

напрямами були: «Енергозбереження та енергоефективність», «Влада та бізнес:

сприяння, партнерство», «Влада та громада: інформування, діалог, участь»; у

2015 р. – «Співробітництво громад: практичні результати і вигоди»,

«Енергозбереження та енергоефективність», «Стимулювання економічної

активності, створення робочих місць»; у 2016 р. – «Стимулювання економічної

активності, створення робочих місць», «Об’єднання територіальних громад»,

«Центри надання адміністративних послуг». До того ж участь у цьому конкурсі

172

є повністю добровільною.

Саме тому нами пропонується методика оцінювання активів

територіальних громад (у тому числі соціального капіталу громад) та їхнього

розвитку (що досягається спостереженням зміни показників у часі), яка

ґрунтується на якісних показниках.

Традиційні оцінки соціально-економічного розвитку орієнтовано

насамперед на кількісні дані. Зокрема, вони включають у себе демографічні

дані (наприклад, освіту і рівень доходів), податкові ставки, розмір заробітної

плати, а також інші статистичні показники. Вони також сфокусовані на таких

економічних показниках, як співвідношення витрат і вигід, рентабельність

інвестицій, вартість і рентабельність операцій тощо.

Водночас багато в чому успішний розвиток територіальних громад

знаходиться під впливом більш якісних чинників, і хоча ці чинники є в певному

сенсі суб’єктивними, це зовсім не означає, що вони не можуть бути

виміряними. Якісні чинники включають у себе основні відносини у громаді, те,

як громадяни ставляться до себе і до своєї громади і як ці відносини і ставлення

інтерпретуються в різних вираженнях, таких як дружелюбність, ділова

атмосфера, здатність діяти тощо. І досить часто саме якісні показники є такими,

що впливають на вибір місця, у яке вкладатимуться ресурси, коли йдеться про

території з однаковими кількісними показниками.

Виходячи з цього, нижче нами пропонується методика оцінювання таких

активів територіальних громад, що впливають на їхній розвиток: людські

активи громади, соціальні активи громади, економічні активи громади,

інфраструктурні активи громади, природні активи громади. Кожний із цих

активів пропонується оцінювати як середнє значення від низки показників, які,

у свою чергу, пропонується оцінювати за шкалою від 1 до 5 шляхом

експертного оцінювання, пропонуючи експертам попередньо відповісти на

запитання, що наводяться нижче для кожного показника.

1. Людські активи.

1.1. Впевненість у власних силах.

173

Громади, що мають історію невдалих заходів у сфері розвитку або

реалізації непродуманих і невдалих проектів, часто вважають себе

безпорадними. Одна з найбільш важливих речей, яку організатори розвитку

мають зробити, – це допомогти прищепити членам громади переконання, що

вони не є безпорадними і що вони можуть отримати позитивні зміни в їхній

громаді.

Позитивне ставлення і впевненість у собі є потужною силою для

досягнення запланованих змін, тому під час оцінювання розвитку громад слід

ставити запитання про минулі проекти, програми й ініціативи спільноти, щоб

визначити, наскільки у членів громади присутня впевненість у власних силах.

Наведімо приклади таких запитань:

– Коли громадянам пропонують висловитись щодо минулих подій, якими

будуть їхні відповіді? Як вони оцінюють дії місцевих керівників щодо

вирішення проблем громади? Як вони оцінюють власні дії щодо вирішення

проблем громади?

– Якщо, на думку експертів, члени громади надаватимуть відповіді на

зразок таких, що наведено нижче, то цілком імовірно, що громада не має

впевненості у власних силах:

«Це ніколи не станеться тут».

«Ми припинили проведення фестивалів (інших заходів) у місті через

відсутність підтримки».

«Одного разу у нас було розроблено план з розвитку, але невідомо, що

сталося з ним».

«У нас немає місцевого керівництва, здатного зробити щось нове і

цікаве».

«Ми намагалися щось колись зробити і ...».

«Ми просто не маємо необхідних ресурсів для розвитку».

«Коли б нам хтось щось дав…».

І навпаки, якщо, на думку експертів, члени громади надаватимуть

відповіді на зразок таких, що наведено нижче, то цілком імовірно, що громада

174

впевнена у власних силах, і її лідери мають довіру, необхідну, щоб домогтися

позитивних змін:

«Ми можемо все зробити».

«У нас є дуже успішний місцевий фестиваль щороку».

«Ми змогли ефективно використовувати державні та приватні гроші, щоб

поліпшити місцевий громадський центр і спортивні майданчики».

«Наші бізнесмени і керівники органів влади можуть працювати разом,

щоб вирішувати проблеми громади».

«Ми знаємо, яким чином отримувати і використовувати гранти для

розвитку громади».

«Наші тарифи на послуги ЖКГ і збори є одними з найнижчих».

«Наші виборні посадові особи, представники бізнесу і громадські лідери

мають історію спільної роботи над проектами».

«Ми повинні…».

1.2. Прагнення до розвитку.

Для організаторів розвитку громади важливо пам’ятати, що їхня місія

полягає в тому, щоб члени громади захотіли власноруч здійснювати цей

розвиток, реалізуючи певне бачення. Тому роль професійних девелоперів

громади є, радше, консультативною: вони визначають цінності й бажання

членів громади, шукають можливостей для розвитку, пропонують ідеї та

альтернативні варіанти, спираючись на позитивний досвід інших громад.

Урешті-решт, усе залежить від самих громадян, від їхнього прагнення до

розвитку.

Останнє, як і впевненість у власних силах, здається дуже суб’єктивним

показником. Проте колективне бажання громади розвиватися може і повинно

бути оцінено, так само, як і характер розвитку, який громадяни хотіли б бачити.

Це оцінювання може може бути зроблено досить швидко і легко, якщо

поставити деякі дуже прості запитання, як-от:

– Що б ви хотіли, щоб відбувалось у вашій громаді (з вашою громадою)?

Що, на вашу думку, потрібно зробити, щоб громада стала краще для громадян?

175

Якщо більшість коментарів, на думку експертів, будуть аналогічні тим,

які наведено нижче, то, ймовірно, у громаді немає прагнення до розвитку. Ось

приклади таких коментарів:

«Я переїхав сюди, тому що тут затишно, і я хочу, щоб так воно і

залишилось».

«Ми не хочемо, щоб тут стало, як у великому місті».

«Ми не хочемо, щоб до нас переселялось багато нових мешканців».

«Нам подобається це саме так, як воно є, немає нічого, що ми повинні

змінити».

«Ми не хочемо мати тут жодного великого димного бізнесу та всього

цього руху вантажівок, пов’язаного з діяльністю великих підприємств».

Та якщо більшість коментарів схожі на ті, що їх наведено нижче, то члени

громади дуже підтримують зміни, демонструючи прагнення до розвитку і

зростання:

«Нам потрібні більш високооплачувані робочі місця в нашій громаді,

робочі місця, які допомагають залишити наших дітей тут і залучити нових

жителів».

«Ми повинні збільшити податкову базу через розвиток великого бізнесу,

що допоможе підтримувати і розвивати публічну інфраструктуру».

«Нам необхідно створити бізнес-парк і активно просувати нашу громаду

як місце для приходу нових інвесторів».

«Було б здорово, коли б до нас прийшли великі торговельні мережі».

«Нам дійсно потрібне покращання наших вулиць і комунальних послуг

для підтримки нового зростання. Наші системи застаріли і не мають

можливостей для розвитку нових підприємств і побудови нових житлових

будинків».

«Нам дійсно потрібно поліпшити зовнішній вигляд нашого міста і бути

більш суворими в забезпеченні дотримання правил у боротьбі з викидами».

1.3. Ставки заробітної плати.

Заробітна плата і витрати на персонал, як правило, становлять значну

176

частину виробництва більшості промислових товарів і послуг. Незалежно від

політичної риторики, простим економічним фактом є те, що, для того щоб

підприємства залишалися конкурентоспроможними на світовому ринку, вони

повинні шукати місця з мінімально можливими експлуатаційними витратами на

робочу силу. Цей економічний принцип застосовується не тільки для бізнесу,

але й для споживачів. Маючи вибір між купівлею товарів однакової якості у

своїй громаді або в іншому місці, споживачі купуватимуть там, де вони

отримують більше на однакову витрачену суму.

Ставки заробітної плати, з одного боку, мають задовольняти більшість

тих, хто працює, з іншого – не бути занадто великими, щоб не стримувати

надходження інвестицій та відкриття нових підприємств. Тому розміри ставок

заробітної плати є важливими для розвитку громади, і оцінити даний показник

можна через декілька простих запитань:

– Наскільки ставки заробітної плати є конкурентоспроможними

порівняно з іншими аналогічними громадами? Чи можуть вони найближчим

часом підвищуватись або знижуватись? Якщо так, то через які чинники? Чи

вигідно громаді мати ставки заробітної плати, що існують?

1.4. Доступність праці.

Ринок праці має бути не лише привабливим – він повинен бути

доступним, для того щоб залучити новий бізнес. Необхідно визначити не тільки

рівень безробіття, але і чисельність тих працівників, які є «недооціненими»

(тобто мають навички більше, ніж ті, які потрібні для їхніх нинішніх позицій).

При цьому, роблячи оцінювання ринку праці, доцільно розглядати не лише

дану громаду, але також і довколишні населені пункти і райони, з яких

робітники можуть реально бути залученими до роботи на нових підприємствах.

Усі ці аспекти має бути відбито в таких запитаннях:

– Який рівень безробіття у громаді? Якою є приблизна чисельність у

відсотках тих працівників, які мають навички більше, ніж це потрібно для їхніх

нинішніх позицій? У разі відкриття нових підприємств, чи будуть залучатися до

роботи на них лише місцеві громадяни? Якщо ні, то звідки ще можуть

177

залучатися нові працівники? Які там основні характеристики ринку праці?

1.5. Якість робочої сили.

Дешева робоча сила не завжди є і чинником розвитку. Трудові ресурси в

розвинених країнах не можуть конкурувати за цим показником із трудовими

ресурсами у країнах, що розвиваються. Тому важливою характеристикою стає

також якість робочої сили. Найбільш точно інформацію щодо цього показника

можна отримати в експертів з числа місцевих бізнесменів і керівників

підприємств. Запитання до них можуть бути такими:

– Як би ви в цілому оцінили кваліфікацію працівників на вашому

підприємстві та на інших підприємствах даного населеного пункту? Чи існують

програми підвищення кваліфікації працівників? Наскільки працівники прагнуть

підвищувати свою кваліфікацію? Чи достатньо у громаді висококваліфікованих

працівників? Якщо ні, то чи може громада власноруч їх залучити? Як би ви

оцінили продуктивність праці ваших працівників та працівників на інших

підприємствах? Чи можна її підвищити за рахунок покращання вмінь і навичок

працівників?

1.6. Трудовий клімат.

Найбільш освічені керівники усвідомлюють важливість командної

роботи, отже, відповідного трудового клімату. Проводячи оцінювання розвитку

громади, цьому показнику також доцільно приділяти увагу, ставлячи приблизно

такі запитання керівникам підприємств, які виступають як експерти:

– Як би ви оцінили трудовий клімат у ваших колективах? Чи віддаються

переваги командному стилю роботи або працівників підштовхують до

конкурування один з одним? Як часто виникають конфлікти у трудових

колективах? З яких причин? Чи існує взаємна довіра між керівниками і

працівниками? Чи є керівники у той же час і лідерами?

2. Соціальні активи громади.

2.1. Громадська безпека.

Яким є відчуття громадської безпеки членами даної громади? Яка

кількість людей використовує охоронні сигналізації, захисні жалюзі та інші

178

засоби захисту власного майна? Яким є рівень злочинності? Чи є ознаки

поширеного вандалізму або діяльності вуличних банд? Чи існує у громаді

проблема поширеності алкоголізму і/або наркоманії? Чи добре освітлено вулиці

населеного пункту? Яка кількість співробітників поліції та чи є вона

достатньою? Яка кількість працівників служби порятунку та чи достатня вона?

Чи вистачає працівникам поліції та служби порятунку необхідних технічних

засобів і обладнання для виконання своїх обов’язків?

2.2. Наявність, доступність і якість житла.

Якою вартість житла порівняно з сусідніми населеними пунктами? Чи є

зонування у громаді? Чи дотримуються місцеві норми послідовно і суворо?

Який відсоток жителів винаймає житло в оренду? Який рівень зайнятості

місцевого житла? Яка середня вартість одно-, дво- і трикімнатних квартир?

Який стан вільних будівель і житла? Скільки потрібно часу для будівництва

нового будинку? Яка вартість будівництва за квадратний метр для житлових

будинків і комерційної нерухомості? Який відсоток місцевого житла потребує

ремонту або знесення? Яка кількість «заморожених» будівель і чи можна їх

швидко відновити? Чи є в наявності якісні квартири або будинки, які могли б

послуговувати як тимчасове житло? Чи існують покинуті комерційні будівлі,

що можуть бути перетвореними на багатоквартирні будинки? Чи є державне

і/або муніципальне житло? Наскільки добре працюють служби з

обслуговування житла?

2.3. Доступність якісної медичної допомоги.

Чи існують місцеві клініки та лікарі? У якій кількості? У якому вони

стані? Чи працюють у них медичні фахівці різного профілю і чи достатня

чисельність їх? Чи є хоспіси? Чи існують травмпункти? Чи існує в населеному

пункті власна служба швидкої допомоги? Чи достатньо обладнано машини

швидкої допомоги? Який середній час приїзду машини швидкої допомоги?

2.4. Якість шкільної системи.

Слід зазначити, що якість місцевих шкіл підтримує не тільки подальший

розвиток людського капіталу, але часто веде до розвитку житлового

179

будівництва, оскільки, маючи вибір, батьки зазвичай оселяються в районах, де є

школи з доброю репутацією та якісним навчанням. Враховуючи це, слід дати

відповіді на такі запитання:

– Чи існує у громаді підвищений попит на житло через її шкільну

систему? Наскільки добре школярі складають тести з різних предметів?

Скільки школярів є переможцями шкільних олімпіад і конкурсів у межах

регіону, держави? Яке середнє співвідношення «учні – вчитель»? Який відсоток

випускників шкіл успішно вступає до вищих навчальних закладів?

2.5. Якість вищої освіти.

Вищі навчальні заклади насамперед забезпечують кваліфікованою

робочою силою, необхідною для більшості сучасних високооплачуваних

робочих місць, тому вони відіграють помітну роль у розвитку громад. З

урахуванням цього пропонується оцінити цей показник, відповідаючи на такі

запитання:

– Чи існують у населеному пункті (або неподалік від нього) вищі

навчальні заклади? У якій кількості? Які види професійного навчання і якого

рівня (молодший бакалавр, бакалавр, магістр, доктор філософії) вони

пропонують? Чи можуть вони підтримати високотехнологічні виробництва і

бізнес? Скільки випускників випускається кожного року? Де працюють ці

випускники? Чи вищі навчальні заклади готові та здатні створювати більше

навчальних програм на підтримку нових підприємств і сфер діяльності? Звідки

походить більшість студентів? Де більшість студентів мешкають? Чи є у вищих

навчальних закладах високопрофесійні викладачі, які можуть надавати

підтримку наукових досліджень у промисловій і діловій сфері?

2.6. Парки і рекреаційні зони.

Де відпочиває більшість жителів? Чи утримуються парки і рекреаційні

зони в належному стані? Чи існує в населеному пункті парк розваг? Чи існують

якісь періодичні культурні заходи у громаді для місцевих жителів і

відвідувачів? Чи відбуваються розважальні та спортивні заходи для людей

різного віку? Чи утримуються ігрові майданчики в доброму стані? Чи є ігрове

180

обладнання на цих майданчиках безпечним, привабливим і функціональним?

3. Економічні активи громади.

3.1. Вартість життя.

Вартість життя може суттєво коливатись від регіону до регіону, так само

як і середня заробітна плата, яка також впливає на вартість життя. Громади з

більш низькою вартістю життя і більш високою середньою заробітною платою

мають перевагу при працевлаштуванні нових працівників і залученні нових

жителів порівняно з громадами з більш високими витратами на життя. Отже,

під час оцінювання розвитку громад доцільно поставити експертам такі

запитання:

– Яка вартість життя у громаді? Чи будуть ті люди, яких доцільно

залучати до переїзду до даного населеного пункту, витрачати на життя більше

або менше порівняно з тією місцевістю, де вони мешкають зараз? Яка вартість

життя у даному населеному пункті порівняно з аналогічними населеними

пунктами? Яка середня заробітна плата в населеному пункті? Вона більше чи

менше порівняно з аналогічними населеними пунктами?

3.2. Вартість ведення бізнесу.

При пошуку місця для розширення або переміщення бізнесу його

власники і менеджери дивляться насамперед на загальну вартість ведення

бізнесу в тому чи іншому населеному пункті. На цей показник впливає низка

різноманітних чинників. Наприклад, хоча населений пункт може мати все, що

необхідно для зручного розміщення, включаючи систему надання комунальних

послуг і кваліфіковану робочу силу, податкова структура може бути такою, що

вона робить конкретний бізнес нерентабельним. Звичайно, основні податки

ухвалюються й існують на державному рівні, однак існують також і місцеві

податки і збори, які визначаються органами місцевого самоврядування. Тому

необхідно оцінити вплив податкової структури, що має місце у громаді, за

видами бізнесу, які найкраще підходять для їхнього розміщення саме для цієї

громади, ставлячи такі запитання:

– Чи сплачують місцеві підприємства «справедливу» частку податків

181

порівняно з іншими платниками податків? Чи працюють ефективно публічні

організації? Чи є у місцевої податкової структури стримувальний або

стимулювальний ефект щодо розміщення компаній і ведення бізнесу у сферах,

у яких громада зацікавлена? Чи є нинішня структура податків

конкурентоспроможною порівняно з іншими населеними пунктами?

3.3. Рівень бюрократичної «тяганини».

Перепони і тривалий процес створення нових підприємств, отримання

різних дозволів, зокрема на будівництво та інші подібні речі, можуть

ускладнити приплив інвестицій у громаду і розвиток місцевого бізнесу, отже і

розвиток громади. Нижче наведено деякі з корисних запитань, що нададуть

уявлення про цей показник:

Наскільки складна процедура отримання різних дозволів, погоджень і

ліцензій? Яка вартість кожного з них? Скільки часу займає дана процедура? Чи

можуть дозволи, погодження і ліцензії бути скасованими або зміненими після

їхнього надання? Якщо так, то на яких підставах? Чи працює в населеному

пункті «єдине вікно»? Місцеві публічні службовці «орієнтовані на клієнта» чи

«орієнтовані на процес»? Яку кількість документів необхідно заповнити для

отримання дозволів, погоджень і ліцензій? Чи легко зрозуміти форми, які

необхідно заповнювати? Яка підтримка повинна надаватися на додаток до

заповнення необхідних форм? Чи існує практика «відкатів» і прихованих

виплат? Якщо так, то наскільки вона розповсюджена?

3.4. Місцеві підприємства.

Здорова місцева економіка і податкова база значною мірою залежать від

місцевих підприємств, що існують. У той час як власники місцевих

підприємств можуть бути стурбовані появою нових підприємств, що починають

конкурувати з ними, вони можуть також надавати підтримку й отримувати

вигоду від будівництва нових або розширення тих, що існують, підприємств у

громаді. Місцеві роздрібні торгівці, наприклад, часто бояться конкуренції з

боку великих компаній роздрібної торгівлі, що мають регіональні, національні

або міжнародні торговельні мережі. Проте досвідчені роздрібні продавці

182

розуміють, що вони можуть отримати вигоду від їхньої появи, оскільки можуть

орендувати на території цих великих торговельних центрів приміщення для

своїх невеличких магазинів і використовувати великий людський трафік. Тому

необхідно обов’язково оцінювати місцеві підприємства, відповідаючи на такі

запитання:

– Які місцеві підприємства є конкурентоспроможними і успішними? Чи

існує постійний «кругообіг» місцевих підприємств (тобто багато з них

відкривається і багато закривається) або багато з місцевих підприємств

присутні в бізнесі протягом тривалого часу? Що найбільше впливає на здоров’я

місцевих підприємств (наприклад, зниження чисельності населення)? Які види

товарів і послуг виробляються місцевими підприємствами? Чи є ця

номенклатура широкою чи вузькою? Яка частка місцевих підприємств

орієнтована на експорт товарів, а яка – на імпорт? Наскільки місцеві

підприємства залежать від зовнішньої кон’юнктури?

3.5. Якість і конкурентоспроможність комунальних послуг.

Хто в даний час є постачальниками комунальних послуг для громади? Чи

контролює громада роботу комунальних служб? Як добре підтримуються в

даний час системи і мережі розподілу і передачі у сфері надання комунальних

послуг? Який потенціал для їхнього довгострокового стабільного

функціонування? Яка надійність систем і мереж електро- газо- та

водопостачання? Які основні джерела генерації електроенергії та вироблення

тепла? Чи є витрати на комунальні послуги обґрунтованими і оптимальними?

Чи існують якісь чинники, що можуть призвести до зростання витрат на

комунальні послуги в найближчому майбутньому? Якщо так, то наскільки

значним може бути таке зростання? Чи існують довгострокові контракти на

надання комунальних послуг населенню?

3.6. Доступні комерційні будівлі та земельні ділянки.

Уже давно визнано, що громади з доступними комерційними будівлями і

земельними ділянками мають набагато більше шансів для розвитку бізнес-

активності, отже, і для власного розвитку в цілому, особливо якщо місцеві

183

органи влади не покладаються в цьому питанні лише на приватних власників, а

також беруть участь у створенні майданчиків зі всією необхідною

інфраструктурою, які можна потім використовувати для побудови ділових і

офісних центрів, складів, інших комерційних будівель. Ось деякі із запитань,

які доцільно поставити з цього приводу:

– Скільки комерційних будівель є доступними у громаді? Якого вони

розміру? Які ознаки кожної з них (наприклад, офісні приміщення, складські

приміщення, висота стелі, навантаження на підлогу, інфраструктурне

забезпечення тощо)? Хто нинішній власник? Чи збирається власник

найближчим часом продавати або здавати в оренду будівлі або окремі

приміщення? Яка вартість продажу і/або оренди будівель? Чи існують вільні

земельні ділянки? Наскільки вони забезпечені інфраструктурно? Яка вартість

земельних ділянок? Чи є ці ціни конкурентоспроможними порівняно з іншими

аналогічними громадами? Чи є якісь обмеження на оренду чи придбання

будівель і земельних ділянок?

3.7. Наукоємність місцевої економіки.

У міру того, як відбувається перехід до інформаційного суспільства, все

більший акцент робитиметься на нових технологіях і наукових дослідженнях,

які підтримують конкурентоспроможність громади і можливості для її

розвитку. У зв’язку з цим доцільно поставити такі запитання в ході оцінювання

розвитку громад:

Чи існують на території громади високотехнологічні підприємства і/або

науково-дослідні центри? Чи існує центр трансферу технологій, які можуть

допомогти місцевим компаніям і підприємствам в упровадженні та адаптації

нових технологій, що дозволить знизити експлуатаційні витрати і підвищити

конкурентоспроможність? Які переваги мають місцеві університети і дослідні

центри в галузі наукових розробок? Чи готові вони співпрацювати з бізнесом,

щоб упроваджувати нові технології у практику? Чи існують у громаді бізнес-

інкубатори і бізнес-парки? Які існують стимули для їхніх функціонування й

розвитку? Які види бізнесу розвиваються за допомогою їх найбільш успішно?

184

Чи існує поновлюваний кредитний фонд для розвитку й упровадження

інновацій, який доступний для нових підприємств?

4. Інфраструктурні активи громади.

4.1. Телекомунікації.

Телекомунікації набувають все більшого значення як для бізнес-операцій,

так і для особистої зручності. Тому громади з різними телекомунікаційними

послугами та постачальниками є більш конкурентоспроможними як місця для

проживання та ведення бізнесу. Нижче наведено запитання, які доцільно

поставити для з’ясування про телекомунікаційні можливості громади:

— Скільки жителів населеного пункту забезпечені дротовим телефонним

зв’язком? Чи існує у громаді зона суцільного покриття стільникового зв’язку?

Чи розвинено можливості обслуговування стільникового зв’язку і стільникових

телефонів? Чи існує у громаді вільний доступ до Інтернету? Чи є цей доступ

широкосмуговим (високошвидкісним)? Чи є супутниковий Інтернет? Чи є

тарифи на телекомунікаційні послуги конкурентоспроможними? Чи є

альтернатива вибору постачальників телекомунікаційних послуг?

4.2. Транспортна система.

Якої якості автомобільні дороги, що пов’язують населений пункт з

іншими? Чи є вони переважно первинними чи вторинними? Чи мають вони

обладнані стоянки для вантажівок? Чи існують поблизу автомагістралі? Чи

плануються майбутні вдосконалення, якщо так, то які й коли?

Чи існує в населеному пункті залізниця? Належить вона до основних чи

до вторинних ліній? Чи є тарифи залізниці конкурентоспроможними?

Чи існує в населеному пункті або поруч із ним аеропорт? Він є

міжнародним чи локальним? Чи працює він цілодобово? Якими є відстань і час

у дорозі від аеропорту до населеного пункту? На прийом яких літаків він

розрахований? Чи є тарифи на авіаперевезення конкурентоспроможні? Чи

існують на території аеропорту або поряд із ним складські приміщення?

4.3. Системи водопостачання та каналізації.

Які нинішні можливості систем водопостачання та каналізації? У разі

185

якщо ці системи не працюють на повну потужність, скільки надлишкових

виробничих потужностей у них є? Чи є нинішні показники води задовільними?

Чи є вартість функціонування систем водопостачання й каналізації

оптимальними й обґрунтованими? Якщо громада має свої власні системи, то

вони субсидуються чи дають прибуток? Якщо вони дають прибуток, то чи

ефективно він використовується? Якими є довгострокові операційні

перспективи для обслуговування й розвитку систем (заміна, капітальний

ремонт, добудова тощо)?

4.4. Системи утилізації твердих побутових відходів (ТПВ).

Які існують обмеження щодо утилізації ТПВ? Які нинішні можливості

системи утилізації ТПВ, і, якщо вона не працює на повну потужність, скільки

надлишкових виробничих потужностей у неї є? Чи є нинішні показники

функціонування системи утилізації ТПВ оптимальними? Якщо громада має

свою власну систему, то остання субсидується чи дає прибуток? Якщо вона дає

прибуток, то чи ефективно він використовується? Якими є довгострокові

операційні перспективи для розвитку системи утилізації ТПВ?

5. Природні активи громади.

5.1. Географічне розміщення.

Географічне розміщення може відігравати важливу роль для інвесторів,

які досить часто шукають місця в межах або поблизу великих міських центрів,

де вони можуть отримати зручний доступ до робочої сили з відповідними

навичками. Тому під час оцінювання доцільно відповісти на такі запитання:

– Як розміщено громаду по відношенню до великих міських центрів?

Наскільки громада є ізольованою географічно від інших громад? Чи є на

території громади або прилеглих територіях якісь корисні копалини? Є рельєф

місцевості переважно рівнинний, горбистий чи гірський? Які основні якості

ґрунту на території громади? Наскільки доступними є джерела питної води?

5.2. Природні умови.

Чи існують на території громади такі небезпеки як землетруси, лісові та

трав’яні пожежі, затоплення? Наскільки плодоносні землі має громада? Яка

186

середня кількість опадів і снігопадів для даної території? Які середні високі та

низькі температури? Скільки днів на рік у середньому температура падає нижче

точки замерзання? Скільки в середньому днів температура перевищує 30

градусів за Цельсієм? Чи може погода призвести до затримок транспортного

сполучення, будівельних або інших робіт?

Використовуючи запропоновану методику оцінювання, шляхом

експертного опитування нами була отримана оцінка активів розвитку громад

двох міст – Харкова і Полтави. Для того щоб оцінити власне розвиток,

необхідно, як зазначалось, відслідковувати зміну показників у часі. Загальна

кількість експертів була 111, з них 62 – з м. Харкова, 49 – з м. Полтави. До

експертних груп входили керівники місцевих органів державної влади і органів

місцевого самоврядування, керівники місцевих підприємств, представники

наукової спільноти і громадських організацій, працівники місцевих ЗМІ.

Результати оцінювання у вигляді середніх оцінок наведено в табл. 3.1.

Таблиця 3.1

Результати оцінювання активів розвитку територіальних громад, середня оцінка

Показники Харків Полтава

1. Людські активи 1.1. Впевненість у власних силах 1.2. Прагнення до розвитку 1.3. Ставки заробітної плати 1.4. Доступність праці 1.5. Якість робочої сили 1.6. Трудовий клімат

3,2 2,2 3,1 3,2 3,4 4,0 3,3

3,4 3,2 2,4 3,5 3,6 3,6 4,1

2. Соціальні активи громади 2.1. Громадська безпека 2.2. Наявність, доступність і якість житла 2.3. Доступність якісної медичної допомоги 2.4. Якість шкільної системи 2.5. Якість вищої освіти 2.6. Парки і рекреаційні зони

3,3 2,1 2,4 3,2 3,8 4,0 4,2

3,1 3,2 2,2 2,5 3,6 3,6 3,4

187

3. Економічні активи громади 3.1. Вартість життя 3.2. Вартість ведення бізнесу 3.3. Рівень бюрократичної «тяганини» 3.4. Місцеві підприємства 3.5. Якість і конкурентоспроможність комунальних послуг 3.6. Доступні комерційні будівлі і земельні ділянки 3.7. Наукоємність місцевої економіки

3,1 2,2 2,6 2,2 4,2 3,1 3,2 4,2

2,8 2,8 3,2 2,3 2,6 2,8 3,3 2,4

4. Інфраструктурні активи громади 4.1. Телекомунікації 4.2. Транспортна система 4.3. Системи водопостачання та каналізації 4.4. Системи утилізації твердих побутових відходів

3,7 4,5 4,4 3,5 2,5

3,3 3,8 3,4 3,4 2,6

5. Природні активи громади 5.1. Географічне розташування 5.2. Природні умови

3,1 2,4 3,8

3,6 3,2 4,0

Загальна середня оцінка 3,3 3,2

З отриманих результатів можна бачити, що експерти в цілому оцінюють

активи розвитку громади м. Харкова трохи вище за активи розвитку громади

м. Полтави. Якщо розглядати окремі активи, то, на думку експертів, громада

м. Харкова має більші соціальні, економічні й інфраструктурні активи, у той

час як громада м. Полтави – людські та природні активи.

Як методи збирання даних ми використовували інтерв’ю та анкетування.

Під час оцінювання розвитку громади доцільно до цих двох методів також

додати метод фокус-груп. Бажано використовувати декілька методів, оскільки

це дозволяє звести до мінімуму шанси на отримання недостовірної інформації.

Розгляньмо коротко кожний із цих методів.

Інтерв’ю. Інтерв’ю проводиться віч-на-віч. Перед початком інтерв’ю слід

розробити його структуровану форму. Це забезпечує інтерв’юера послідовним

набором запитань для всіх респондентів. Відповіді ж на ці запитання часто є

різними, як і їхнє сприйняття, що може бути проаналізовано пізніше. Як

правило, одна або дві відповіді на запитання будуть змушувати інтерв’юера

ставити уточнювальні запитання. У структурованій формі інтерв’ю доцільно

передбачити деякі відкриті запитання, що дозволяють респондентам більш

повно висловити свої думки. Порівняння відповідей на відкриті запитання

також допомагає дійти певних підсумкових висновків.

188

Деякі респонденти не люблять просто відповідати на запитання з форми

інтерв’ю, у них є декілька ключових запитань, які вони бажають обговорювати.

У таких ситуаціях, як правило, краще, дати їм висловитись, утім, не вступаючи

в дискусію, навіть якщо вони спробують її нав’язати, а після цього повернути їх

знов до запитань підготовленої форми. Часто такі розповіді про «болючі»

питання можуть дати більше корисної інформації, ніж просто відповіді на

заготовлені запитання.

Анкетування. Анкетування слід використовувати тоді, коли з різних

причин неможливо провести інтерв’ю. Поширення і збирання анкет слід

ретельно планувати так, щоб забезпечити хорошу репрезентативність. Іноді

анкетування можна проводити за допомогою відомих членів громади, які

можуть поширювати анкети в різних організаціях або серед різних груп

населення і потім, після їхнього заповнення, допомогти їх зібрати. Завдяки

сучасним технологіям, анкети також може бути розміщено в Інтернеті. Хоча до

онлайн-опитувань слід ставитись з обережністю у зв’язку з тим, що, по-перше,

громадяни без доступу до комп’ютера не можуть брати в них участь, по-друге,

може відбутись «накручування голосів».

Фокус-групи. Проведення фокус-груп присвячено одній темі або

декільком суміжним питанням, таким, наприклад, як створення нових робочих

місць, розвиток туризму або навчання і підготовка кадрів. Особи, які беруть

участь у фокус-групах, як правило, мають небайдуже ставлення до тем, що

обговорюються. Багато з них можуть бути експертами у відповідних сферах і

галузях. У них також є ідеї та пропозиції стосовно того, що повинно бути

зроблено, щоб вирішити проблеми, пов’язані з темою обговорення.

Сценарій проведення фокус-групи визначається заздалегідь і реалізується

її модератором таким чином, щоб учасники могли вільно висловити свою

думку про проблеми, що обговорюються, а також запропонувати своє бачення

стосовно вирішення даних проблем, оскільки фокус-групи повинно бути

спрямовано на ідентифікацію проблем і знаходження конкретних варіантів

їхнього вирішення. Фокус-групи також допомагають виявити осіб, які згодом

189

можуть працювати в тій чи іншій якості над розробленням і реалізацією

стратегій, програм і проектів розвитку громади.

Отже, як можна бачити, моніторинг і оцінювання розвитку громад у

межах усієї держави дає багато позитивних результатів як для окремих громад,

так і для державної політики розвитку територіальних громад у цілому,

насамперед дозволяючи з’ясовувати основні загальні та специфічні проблеми у

цьому процесі, визначити їхні важливість і невідкладність, що дозволяє

оптимально розподіляти наявні ресурси.

Висновки до третього розділу

Визначення основних напрямів удосконалення державної політики

розвитку територіальних громад в Україні дало можливість сформулювати такі

висновки:

1. Аналіз функціонування державного механізму управління щодо

формування та реалізації державної політики розвитку територіальних громад

довів, що найрезультативнішим з етапів такої політики виявився той, що

розпочався у 2014 році. Саме в цей період вдалося зрушити з місця процеси

децентралізації влади, задекларовані державою набагато раніше. Проте, перші

досягнення реформи з децентралізації можуть бути швидко втрачені, якщо в

державі буде відсутня політична воля на належне та повномасштабне

впровадження такої реформи. Процеси з децентралізації мають завершитись

визначенням нового формату територіальної організації державної влади на

місцях, чітким розмежуванням повноважень між органами державної влади та

органами місцевого самоврядування, запровадженням законодавчих основ для

дієвої місцевої демократії та активної громадської участі у вирішенні питань

місцевого значення, запровадженням інститутів політичної відповідальності як

на місцевому, так і на загальнодержавному рівні.

2. Ґрунтуючись на підході до розвитку громади на основі активів, було

запропоновано партисипативну модель розвитку громади. У цій моделі

190

розвиток громади як процес складається з шести основних етапів: розвиток

соціального капіталу, організація громади, розроблення бачення, визначення

активів, планування, реалізація й оцінювання. А розвиток громади як результат

виражається в покращанні умов існування громади через колективні дії різних

стейкхолдерів, насамперед через участь громадськості, яка має відігравати

головну роль у цьому.

3. Удосконалення нормативно-правового забезпечення розвитку

територіальних громад в Україні має бути продовжено за п’ятьма напрямами:

1) створення міцної законодавчої основи для децентралізації влади в Україні на

базі Основного Закону України шляхом внесення змін до Конституції України

щодо децентралізації; 2) створення нового покоління законодавства з питань

здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами в Україні.

Очевидно, що сучасна державна політика розвитку територіальних громад

потребує суттєвого оновлення Закону України «Про місцеве самоврядування в

Україні» (шляхом прийняття його в новій редакції), а також прийняття Закону

України «Про територіальні громади в Україні»; 3) створення законодавчої

основи для забезпечення чіткого розподілу повноважень між органами

виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; 4) створення

законодавчої основи для вирішення питань територіального устрою шляхом

прийняття Закону України «Про територіальний устрій»; 5) удосконалення

виборчого законодавства.

4. Було встановлено, що рівень соціального капіталу громади впливає на

її розвиток у двох широких напрямах: структурному та когнітивному. Зі

структурної точки зору, взаємозв’язки між людьми у межах громади створюють

соціальні мережі, які підсилюють розвиток громади шляхом посилення

розповсюдження потоку інформації, ідей, продукції та послуг серед її членів. З

когнітивної точки зору, взаємозв’язки створюють почуття наявності спільних

цілей, посилюють відданість загальній справі, сприяють взаємній довірі та

вкорінюють норми взаємодії серед членів громади. Через таку велику

важливість соціального капіталу для розвитку громад цей процес слід

191

розпочинати саме з розвитку соціального капіталу громад, сприяння чому має

бути одним з основних напрямів державної політики розвитку територіальних

громад в Україні.

5. Дослідження дало можливість визначити ті основні чинники, що

впливають на успішний розвиток соціального капіталу громади. Таких

чинників було визначено 26, і їх було поділено на три групи:

1) характеристики громади – соціальні, географічні, психологічні та інші

атрибути громади та її членів, що сприяють успіху зусиль, спрямованих на

розвиток соціального капіталу;

2) характеристики процесу розвитку соціального капіталу – компоненти

процесу, за якими люди намагаються розвивати соціальний капітал;

3) характеристики організаторів процесу розвитку соціального капіталу –

якості людей, які організовують та здійснюють спроби з розвитку соціального

капіталу.

6. Безпосередньо процес розвитку соціального капіталу громади являє

собою набір певних кроків, а саме: визначення стейкхолдерів і створення

організаційної групи; формулювання місії; збирання та аналіз інформації,

розширення організаційної групи; формулювання бачення і складання

стратегічного плану розвитку; створення команди з управління реалізацією

плану; реалізація плану розвитку; корегування плану, оцінювання процесу і

результатів.

7. Моніторинг і оцінювання є важливою складовою розвитку

територіальних громад, причому, на наш погляд, вони мають здійснюватися не

лише всередині громади самою громадою і місцевими органами влади, а і

ззовні (наприклад, Міністерством регіонального розвитку, будівництва та

житлово-комунального господарства України). Це зумовлюється двома

основними причинами. По-перше, здійснення моніторингу й оцінювання «з

єдиного центру» дає можливість використовувати єдиний підхід до

моніторингу і єдині показники оцінювання розвитку територіальних громад,

що, у свою чергу, дозволяє проводити порівняння схожих громад (великих міст,

192

міст, селищ, сіл) між собою для визначення лідерів та їхнього позитивного

досвіду. По-друге, це надасть можливість визначити більш чітко можливі

напрями допомоги з боку центральних органів влади і центрального бюджету

для різних територіальних громад і побудови більш виваженої й обґрунтованої

стратегії регіонального розвитку України. Отже, моніторинг і оцінювання

розвитку територіальних громад має бути одним з основних напрямів

державної політики в цій сфері.

8. Багато в чому успішний розвиток територіальних громад знаходиться

під впливом якісних чинників, і хоча ці чинники є в певному сенсі

суб’єктивними, це зовсім не означає, що вони не можуть бути виміряними.

Якісні чинники включають у себе основні відносини у громаді, те, як

громадяни ставляться до себе і до своєї громади та як ці відносини і ставлення

інтерпретуються в різні вираження, такі як дружелюбність, ділова атмосфера,

здатність діяти тощо. І досить часто саме якісні показники є такими, що

впливають на вибір того місця, де вкладатимуться ресурси, коли йдеться про

території з однаковими кількісними показниками. З урахуванням цього було

запропоновано методику оцінювання активів територіальних громад, що

впливають на розвиток їх, яка ґрунтується на якісних показниках. Було

визначено п’ять видів таких активів: людські активи громади, соціальні активи

громади, економічні активи громади, інфраструктурні активи громади,

природні активи громади. Кожний із цих активів пропонується оцінювати як

середнє значення від низки показників, які, у свою чергу, пропонується

оцінювати за шкалою від 1 до 5 шляхом експертного оцінювання.

Основні положення та висновки за розділом найшли висвітлення у

наукових фахових виданнях України [3, 5, 8, 14, 15]

193

ВИСНОВКИ

Отримані в дисертаційному дослідженні результати в сукупності

дозволили вирішити конкретне науково-прикладне завдання, що полягає в

обґрунтуванні теоретичних положень і розробленні практичних рекомендацій з

удосконалення державної політики розвитку територіальних громад в Україні в

сучасних умовах, що дозволило сформулювати такі основні положення,

висновки і рекомендації:

1. Ефективність здійснення місцевого самоврядування в Україні сьогодні

певною мірою зумовлена належним здійсненням процесу децентралізації влади,

підвищенням активності територіальних громад у його здійсненні, збільшенням

довіри населення до органів влади та місцевого самоврядування,

а також створенням спроможних громад. Сьогодні посилюється

значущість ролі саме територіальної громади, тому визначаючи

співвідношення понять «держава», «місцеве самоврядування» та «територіальна

громада», необхідно зазначити, що останню слід розглядати

не тільки як первинний суб’єкт у системі місцевого самоврядування,

але й як об’єкт державної політики, розвитку якого держава має всіляко сприяти,

що у свою чергу, має привести до розвитку місцевої демократії

та становлення дієздатних і самодостатніх територіальних громад.

2. З’ясовано, що існує два основних підходи у формуванні

та реалізації державної політики розвитку територіальних громад. Звичайний,

або традиційний, підхід полягає у визначенні питань, проблем і потреб громад

(needs-based community development). Але зосередження уваги

лише на проблемах призводить до упущення або ігнорування причин

виникнення цих проблем. До того ж багато з виявлених проблем є занадто

великими для вирішення в рамках однієї громади. Альтернативний підхід

полягає в розвитку спільноти на основі активів (asset-based community

development).

194

Цей підхід є зворотною стороною традиційного підходу, його головна

ідея полягає у збільшенні потенціалу громади для створення і зміцнення її

активів, і, на відміну від концентрації уваги на проблемах і потребах, цей

альтернативний підхід орієнтований на сильні сторони й активи спільноти,

тобто він зосереджений на спроможності громади, а не дефіциті чогось. При

цьому концентрація уваги на активах громади створює ефект «снігової кулі» у

контексті розвитку громади, який впливатиме потім на забезпечення її потреб і

вирішення проблем.

Визначено, що теоретичну базу підходу, основаного на активах,

складають сім основних теорій: соціального капіталу, структурного

функціоналізму, конфліктів, символічного інтеракціонізму, комунікативної дії,

раціонального вибору, структуралізму. Дані теорії пов’язано з головними

аспектами розвитку територіальних громад, до яких було віднесено спільне

бачення (солідарність), можливості, відносини, структуру, комунікації,

мотивацію для прийняття рішень, інтеграцію різнорідних підходів.

З урахуванням підходів до визначення державної політики, аналізу змісту

понять «державна політика», «розвиток», надаючи визначального значення

ключовим ознакам «територіальної громади», під державною політикою

розвитку територіальних громад пропонується розглядати систему

організаційно-правових заходів, що визначають та забезпечують стабільну та

ефективну діяльність суспільних та політичних інститутів, спрямовану на

задоволення спільних та індивідуальних інтересів-потреб жителів відповідної

громади, забезпечення самодостатності та сталого розвитку відповідної

території.

3. З’ясовано нормативно-правові засади формування та реалізації

державної політики розвитку територіальних громад в Україні; розроблено

практичні рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства за п’ятьма

напрямками: 1 – створення міцної законодавчої основи для децентралізації

влади на базі Основного закону України; 2 – створення нового покоління

законодавства з питань здійснення місцевого самоврядування (визначено

195

ключові положення проекту Закону України «Про територіальні громади»);

3 – створення законодавчої основи для забезпечення чіткого розподілу

повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого

самоврядування; 4 – створення законодавчої основи для вирішення питань

територіального устрою; 5 – удосконалення виборчого законодавства.

4. Процеси з децентралізації мають завершитись визначенням нового

формату територіальної організації державної влади на місцях, чітким

розмежуванням повноважень між органами державної влади та органами

місцевого самоврядування, запровадженням законодавчих основ для дієвої

місцевої демократії, створенням дієвих механізмів для активної громадської

участі у вирішенні питань місцевого значення, запровадженням інститутів

політичної відповідальності як на місцевому, так і на загальнодержавному

рівні.

Виходячи з цього визначено, що розвиток громади – це, водночас, і

процес підвищення здатності діяти колективно, і результат спільних дій,

виражений у покращанні умов існування громади (економічних, соціальних,

політичних, фізичних, культурних, екологічних та ін.).

5. Визначено, що ще одним важливим напрямом удосконалення

державної політики розвитку територіальних громад є запровадження на

загальнодержавному рівні системи моніторингу й оцінювання розвитку

територіальних громад. Це дасть можливість: використовувати єдиний підхід

до моніторингу і єдині показники оцінювання розвитку територіальних громад;

здійснювати порівняння схожих громад (великих міст, міст, селищ, сіл) між

собою; визначити необхідні напрями допомоги з боку центральних органів

влади і центрального бюджету для різних територіальних громад; розробляти

більш виважену й обґрунтовану стратегію регіонального розвитку України.

У роботі удосконалено методику оцінювання активів територіальних громад,

які, відповідно до розробленої моделі, впливають на їхній розвиток. Усі активи

було поділено на п’ять видів, кожний із них пропонується оцінювати за

відповідними показниками, а саме: людські активи (показники – впевненість у

196

власних силах, прагнення до розвитку, ставки заробітної плати, доступність

праці, якість робочої сили, трудовий клімат), соціальні активи громади

(показники – громадська безпека, наявність, доступність і якість житла,

доступність якісної медичної допомоги, якість шкільної системи, якість вищої

освіти, парки і рекреаційні зони), економічні активи громади (показники –

вартість життя, вартість ведення бізнесу, рівень бюрократичної «тяганини»,

місцеві підприємства, якість і конкурентоспроможність комунальних послуг,

доступні комерційні будівлі й земельні ділянки, наукоємність місцевої

економіки), інфраструктурні активи громади (показники – телекомунікації,

транспортна система, системи водопостачання та каналізації, системи утилізації

твердих побутових відходів), природні активи громади (показники –

географічне розміщення, природні умови). Користуючись запропонованою

методикою, можна оцінювати і розвиток територіальних громад у цілому через

спостереження зміни їхніх активів у часі.

6. Розроблено партисипативну модель як складову

механізму формування та реалізації державної політики розвитку

територіальних громад, у якій підґрунтям розвитку є створення необхідного

нормативно-правового і організаційного забезпечення, а результатом –

покращання умов існування громади. Відповідно до даної моделі

розвиток громади як процес складається з шести основних етапів, замкнених у

цикл: розвиток соціального капіталу (результат – підвищення спроможності

громади), організація громади (результат – мобілізація громади і

визначення стейкхолдерів), формування бачення (результат – формування

спільного бачення), визначення активів (результат – створення «карти

активів»), планування (результат – розроблення плану дій із розвитку громади),

реалізація та оцінювання (результат – реалізація програм, проектів, заходів із

розвитку, а також визначення оцінних критеріїв та індикаторів).

Проте хоча в моделі передбачено послідовний перехід від одного етапу до

іншого, але на практиці розвиток громади може бути складнішим і нелінійним,

через що деякі із зазначених етапів можуть тривати протягом усього процесу.

197

До того ж кожна громада відрізняється від інших, і тому

фактичний час, потрібний конкретній громаді для проходження кожного

етапу, буде різним.

198

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Баймуратов М. О. Публічна самоврядна (муніципальна) влада в

Україні: основні ознаки й особливості // Актуальні проблеми виконання законів

України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні

адміністрації” : наук.-практ. посіб. / за ред. В. В. Кравченка. – К. : Атіка, 2003. –

288 с.

2. Барановська Т. М. Вплив держави на розвиток адміністративно-

територіальних одиниць базового рівня: зарубіжний досвід / Т. М. Барановська,

О. Г. Остапенко // Evropský politický a právní diskurz. – 2015, Svazek 2. – 6.

vydání. – S.119 – 130.

3. Барановська Т. М. Децентралізація влади як основний напрям

вдосконалення державної політики розвитку територіальної громади / Т.

М. Барановська // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. –

Харків : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”. – 2015. – Вип. 2 (48). – С. 145 – 152.

4. Барановська Т. М. Конституційно-правові засади формування та

реалізації державної політики розвитку територіальної громади в Україні /

Т. М. Барановська, О. Г. Остапенко // Інвестиції: практика та досвід. – К., 2015.

– № 22. – С. 153–158.

5. Барановська Т. М. Підвищення довіри населення до органів влади /

Т. М. Барановська // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. –

Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. – № 1 (10) – С. 219–223.

6. Барановська Т. М. Правові аспекти розвитку територіальної громади

/ Т. М. Барановська // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. –

Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2009. – Вип. 1 (24) – С. 163–169.

7. Барановська Т. М. Природа місцевого самоврядування: історико-

теоретичний аспект / Т. М. Барановська // Актуальні проблеми державного

управління : зб. наук. пр. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2007. –№ 1 (31)

– С. 379–386.

8. Барановська Т. М. Створення життєздатних територіальних громад

199

як необхідна умова соціально-економічних перетворень в державі /

Т. М. Барановська // Державна кадрова політика України в умовах європейської

інтеграції : зб. матеріалів наук.-практ. конф. (за підсумками стажування

слухачів у 2005 р.), м. Харків, 21 верес. 2005 р. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ

«Магістр», 2005. – С.114–115.

9. Барановська Т. М. Сучасні погляди на природу місцевого

самоврядування / Т. М. Барановська // Місцеве самоврядування в Україні:

сучасність та перспективи : матеріали наук-практ. конф., організованої і

проведеної Харк. обл. та міськ. радами спільно з НДІ держ. будівництва та місц.

самоврядування АПрН України з нагоди 10-річчя прийняття Закону України

“Про місцеве самоврядування в Україні” та ратифікації Європейської хартії

місцевого самоврядування, м. Харків, 26 черв. 2007 р. / [ред. кол. : Ю. Битяк,

М. І. Тітов, С. Г. Серьогіна, П. М. Любченко, І. В. Яковюк]. – Х. : Стиль-Издат,

2007. – С. 211–214.

10. Барановська Т. М. Територіальні громади як первинний суб’єкт

місцевого самоврядування та реалізації муніципальної політики /

Т. М. Барановська, О. Г. Остапенко // Державне управління: удосконалення та

розвиток. – К., 2015. – № 10. – Режим доступу :

http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=909.

11. Барановська Т. М. Функції сучасної держави у сфері розвитку

місцевого самоврядування / Т. М. Барановська // Державне управління:

удосконалення та розвиток. – К., 2015. – № 11. – Режим доступу :

http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=924.

12. Барановська Т. М. Вдосконалення системи гарантії місцевого

самоврядування, як засіб забезпечення розвитку територіальних громад /

Т. М. Барановська // Стратегія регіонального розвитку: формування та

механізми реалізації : матеріали підсумк. міжнар. наук.-практ. конф., м. Одеса,

31 жовт. 2008 р. : у 2 т. Т. 2. – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. – С. 28–29.

13. Барановська Т. М. Організаційно-правові аспекти розвитку

територіальних громад: проблеми та шляхи їх подолання / Т. М. Барановська //

200

Державне управління та місцеве самоврядування : тези VІІІ Міжнар. наук.

конгресу, м. Харків, 27–28 берез. 2008 р. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”,

2008 – С. 65–66.

14. Барановська Т. М. Шляхи вдосконалення організаційних засад

державної політики підтримки і розвитку територіальних громад /

Т. М. Барановська // Державне управління та місцеве самоврядування : тези

ІХ Міжнар. наук. конгресу, м. Харків, 26–27 берез. 2009 р. – Х. : Вид-во ХарРІ

НАДУ “Магістр”, 2009. – С. 85–86.

15. Барановська Т. М. Окремі аспекти фінансово-економічного розвитку

територіальних громад / Т. М. Барановська // Демократичні стандарти

врядування й публічного адміністрування : матеріали наук.-практ. конф. за

міжнар. участю, м. Львів, 4 квіт. 2008 р. : у 2 ч. Ч. 1 / за наук. ред. проф.

В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. –

С. 24–26.

16. Барановська Т. М. Державна політика розвитку територіальних

громад: зміст і основні підходи / Т. М. Барановська // Інвестиції: практика та

досвід. – К., 2016. – № 16. – С. 71–74.

17. Батанов О. В. Місцевий уповноважений з прав територіальної

громади в механізмі захисту прав людини (проблеми теорії та практики) /

О. В. Батанов // Право України. – 2001. – № 2. – С. 43–46.

18. Батанов О. В. Деякі теоретичні проблеми співвідношення місцевого

самоврядування та державної влади / О. В. Батанов // Часопис Київ. ун-ту

права. – 2002. – № 2. – С. 24.

19. Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних

громад в Україні : монографія / О. В. Батанов ; за заг. ред. В. Ф. Погорілка. –

К. : Ін Юре, 2003. – 512 с.

20. Батанов О. В. Місцеве самоврядування в політичній системі

України: історія, проблеми, перспективи / О. В. Батанов // Часопис Київ. ун-ту

права. – 2004. – № 1. – С. 26–34.

21. Батанов О. В. Територіальна громада – основа місцевого

201

самоврядування в Україні. / О. В. Батанов – К. : Ін-т держави і права

ім. В. М. Корецького НАНУ, 2001. – 260 с.

22. Батанов О. В. Територіальна громада – первинний суб’єкт

муніципальної влади в Україні: поняття та ознаки / О. В. Батанов // Вісник

Центральної виборчої комісії. – 2008. – № 2. – С. 51–57.

23. Батанов О. В. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та

практики : монографія / О. В. Батанов ; відп. ред. М. О Баймуратов. – К. : Юрид.

думка, 2010. – 656 с.

24. Бакуменко В. Д. Теоретичні підходи до вивчення державної політики

/ В. Д. Бакуменко, В. М. Князєв // Енциклопедичний словник з державного

управління / [уклад. : Ю. П. Сурмін, В. Д. Бакуменко, А. М. Михненко та ін.] ;

за ред. Ю. В. Ковбасюка, В. П. Трощинського, Ю. П. Сурміна. – К. : НАДУ,

2010. – 820 с.

25. Безуглий С. Розвиток / С. Безуглий // Енциклопедичний словник з

державного управління / [уклад. : Ю. П. Сурмін, В. Д. Бакуменко,

А. М. Михненко та ін.] ; за ред. Ю. В. Ковбасюка, В. П. Трощинського,

Ю. П. Сурміна. – К. : НАДУ, 2010. – 820 с.

26. Бельский К. С. Выдающийся русский ученый-полицеист

В. Н. Лешков / К. С. Бельский // Государство и право. – 1996. – № 11. – С. 127–

136.

27. Бесчастний В. М. Державне будівництво та місцеве самоврядування

в Україні : навч. посіб. / В. М. Бесчастний. – К. : Знання, 2012. – 652 с.

28. Біленчук П. Д. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне

право) : навч. посіб. / П. Д. Біленчук, В. В. Кравченко, М. В. Підмогильний. –

К. : Атіка, 2000. – 304 с.

29. Білик П. П. Проблеми дефініції територіальної громади як ознаки

правової сутності “регіону” / П. П. Білик // Вісн. Одес. ін-ту внутр. справ. –

2001. – № 1. – С. 144–149.

30. Бодрова І. І. Концептуальні підходи до визначення поняття

“територіальна громада” / І. І. Бодрова // Державне будівництво та місцеве

202

самоврядування : зб. наук. пр. – Х., 2004. – Вип. 7. – 210 с.

31. Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого

самоврядування, держави і громадянського суспільства в Україні /

В. Борденюк // Право України. – 2001. – № 12. – С. 26.

32. Борденюк В. Добровільне об’єднання територіальних громад в

конституційно-правовому вимірі / В. Борденюк // Вісник Конституційного Суду

України. – 2003. – № 4. – С. 58–66.

33. Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 № 2542-III (втратив

чинність) // ВВР України. – 2001. – № 37. – Ст. 189.

34. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI // ВВР

України. – 2010. – № 50/51. – Ст. 572.

35. Бюджетна децентралізація об’єднаних територіальних громад.

Презентаційні матеріали Мінрегіонбуду. – Режим доступу :

http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2016/06/KMU_08-06-2016.pdf.

36. Висновок Головного науково-експертного управління на проект

Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” (реєстр.

№ 4070а від 13.06.2014). – Режим доступу :

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=52379.

37. Висновок Головного науково-експертного управління на проект

Закону України “Про об’єднання територіальних громад”

(реєстр. № 9590 від 14.12.2011). – Режим доступу :

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=42091.

38. Вакуленко В. М. Стратегічне планування на місцевому та

регіональному рівнях : навч. посібник / В. М. Вакуленко, В. В. Мамонова,

Ю. П. Шаров. – Ужгород : Патент, 2004. – 198 с.

39. Висновок № 2 Конституційного Суду України у справі за

зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності

законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації

влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 30 липня 2015 року

№ 2-в/2015 // Офіц. вісн. України. – 2015 р. – № 64. – С. 331, ст. 2138, код акта

203

78099/2015.

40. Ворона П. В. Місцеве самоврядування України в контексті розвитку

представницької влади : монографія / П. В. Ворона. – Полтава : ПУЕЕ, 2012. –

341 с.

41. Вуйчик М. Організація та принципи функціонування органів

самоврядування в Польщі / М. Вуйчик., М. Грабєц. – Варшава, 2000. – 104 с.

42. Гірняк М. Європейська хартія місцевого самоврядування в Україні:

питання реалізації та контролю / М. Гірняк. – Львів, 2005. – 90 с.

43. Георгієвський Ю. В. Компетенція органів публічної влади: теорія і

практика застосування / Ю. В. Георгієвський. – К. : Логос, 2015. – 345 с.

44. Глухачов Є. Ф. Місцеве самоврядування в Україні: особливості його

правової природи / Є. Ф. Глухачов // Актуальні проблеми державного

управління : наук. зб. – Х. : УАДУ ( ХФ). – 2001. – № 1 (9). – С. 42–43;

45. Головко О. М. Еволюція теорії місцевого самоврядування в

державно-правовій науці: основні тенденції і напрями / О. М. Головко // Вісник

Запоріз. юрид. ін-ту. – 1999. – № 3. – С. 3–11.

46. Гураль П. Ф. Територіальна громада в Україні: історико-правове

дослідження / П. Ф. Гураль ; Львів. держ. ун-т внутр. справ. – Львів, 2008. –

468 с.

47. Декларація про державний суверенітет України від 16.07.1990

№ 55-XII // ВВР УРСР. – 1990. – № 31. – Ст. 429.

48. Дегтярьова І. О. Домінанти державної політики розвитку місцевого

самоврядування в Україні : автореф. дис. … канд. держ. упр. : спец. 25.00.04

«Місцеве самоврядування» / І. О. Дегтярьова ; Нац. акад. держ. упр. при

Президентові України, Харків, регіон. ін-т держ. упр. – Х., 2005. – 19 с.

49. Дегтярьова І. Формування державних механізмів регіонального

розвитку в Україні: еволюційний аспект / І. Дегтярьова // Актуальні проблеми

державного управління : зб. наук. пр. – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2011. – № 1 (45).

– С. 61–63.

50. Державна політика : підручник / [ред. кол. : Ю. В. Ковбасюк

204

(голова), К. О. Ващенко (заст. голови), Ю. П. Сурмін (заст. голови) та ін.] ; Нац.

акад. держ. упр. при Президентові України. – К. : НАДУ, 2014. – С. 254.

51. Децентралізація. Місцеві бюджети 159 об’єднаних територіальних

громад. Перше півріччя 2016 року. Інфографіка Мінрегіону. –

Режим доступу :

http://www.minregion.gov.ua/decentralization/presentation/detsentralizatsiya-

mistsevi-byudzheti-159-ob-yednanih-teritorialnih-gromad-pershe-pivrichchya-2016-

roku/.

52. До питання про запобігання політичної безвідповідальності. –

– Режим доступу :

http://www.expertreform.com.ua/2016/06/07/do-pytannya-pro-zapobigannya-

politychnoyi-bezvidpovidalnosti/.

53. Диденко А. А. Организационно-правовые формы местного

самоуправления в России (1785–1917 гг.) : автореф. дис. … канд. юрид. наук /

А. А. Диденко. – Белгород, 2002. – С.12–13.

54. Дзюпин. М. Для реформи децентралізації потрібен фундамент /

М. Дзюпин. – Режим доступу :

http://blog.liga.net/user/mdzyupyn/article/18098.aspx.

55. Дзюпин М. Перший рік добровільного об'єднання громад: судова

практика / М. Дзюпин. – Режим доступу :

http://blog.liga.net/user/mdzyupyn/article/21728.aspx.

56. Дробот І. О. Гарантування місцевого самоврядування в Україні:

теорем.-методол. аспект : монографія / І. О. Дробот. – Львів : ЛРІДУ НАДУ,

2010. – 312 с.

57. Дробуш І. В. Функції органів місцевого самоврядування в Україні /

І. В. Дробуш, М. І. Долішній. – К. : НАНУ, 2003. – 244 с.

58. Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво

між територіальними общинами або властями, 1980. – Режим доступу :

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_106.

59. Європейська хартія міст (II Маніфест нової урбаністики) 1992 р.. –

205

Режим доступу : http//www.coe.org/cplre/.

60. Європейська декларація прав міст, 1992 : The European Declaration of

Urban Rights. – SCLRA, 1992. – Режим доступу : http://osvita-

plaza.in.ua/publ/132-1-0-6658.

61. Переглянута Європейська хартія про участь молоді в

муніципальному і регіональному житті, 2003. – Режим доступу :

http://nycukraine.org/files/pereglyanuta-yevropeyska-hartiya-pro-uchast-molodi-v-

mistsevomu-ta-regionalnomu-zhitti.html.

62. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовт. 1985 р.

// Зб. договорів Ради Європи : офіц. вид. – К. : Парламент. вид-во, 2000. –

С. 190–205.

63. Експертний висновок щодо відповідності національного

законодавства України положенням Європейської хартії місцевого

самоврядування. – Режим доступу : http://old.csi.org.ua/?p=2364.

64. Енциклопедичний словник з державного управління / [уклад. :

Ю. П. Сурмін, В. Д. Бакуменко, А. М. Михненко та ін.] ; за ред.

Ю. В. Ковбасюка, В. П. Трощинського, Ю. П. Сурміна. – К. : НАДУ, 2010. –

820 с.

65. Жовнірчик Я. Розвиток територіальної організації місцевого

самоврядування в Україні: автореф. дис. … канд. держ. упр. : спец. 25.00.04

«Місцеве самоврядування» / Я. Ф. Жовнірчик; Нац. акад. держ. упр. при

Президентові України, – К., 2005. – 20 с.

66. Загуменник В.І. Державне управління та виконавча влада в Україні:

навч. посіб. / В. І. Загуменик, В. В. Проценко – Київ: (ДУВПП «Бендерська

друкарня «Поліграфіст»), 2015. – 296 с.

67. Камінська Н. В. Місцеве самоврядування: теоретико-історичний і

порівняльно-правовий аналіз : навч. посіб. / Н. В. Камінська – К., 2010. –

232 с.

68. Кампо В. М. Місцеве самоврядування в Україні / В. М. Кампо – К. :

Ін Юре, 1997. – 36 с.

206

69. Кампо В. Реформа адміністративно-територіального устрою України

– 2005: час діяти / В. Кампо // Проблеми трансформації територіальної

організації влади : зб. матеріалів та док. / [наук. ред. М. Пухтинський]. – К.,

2005. – С. 241.

70. Карпова Т. П. Социально-территориальная общность. Современное

понимание и перспективы / Т. П. Карпова, Н. М. Межевич // Научный

коммунизм. – 1990. – № 3. – С. 112–116.

71. Ключковський Ю. Необхідність закладення бази для реалізації

реформи державного та муніципального управління / Ю Ключковський //

Аспекти самоврядування. – 2005. – № 2. – С. 5.

72. Колишко Р. Проблеми регіональної політики в країнах світу:

загальне й особливе / Р. Колиско // Новий етап розвитку місцевого

самоврядування, реформування житлово-комунального господарства в Україні:

за матеріалами ІХ Всеукр. муніципальних слухань “Житлово-комунальна

реформа – першочергове завдання місцевого та регіонального розвитку”, 22–26

верес. 2003 р., м. Київ – “Пуща-Озерна” / [наук. ред. М. Пухтинський]. – К. :

Атіка-Н, 2004. – С. 340.

73. Коліушко І. Реформа публічної адміністрації на місцевому та

регіональному рівнях як один з напрямів адміністративної реформи /

І. Коліушко, В. Тимощук // Проблеми трансформації територіальної організації

влади : зб. матеріалів та док. / [наук. ред. М. Пухтинський]. – К., 2005. – С. 254–

261.

74. Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому

рівні, 1992. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_318.

75. Конституція України від 28 черв. 1996 р. : станом на 2 берез. 2014 р

// ВВР України. – 1996. – № 30 – Ст. 141.

76. Конституційний договір між Верховною Радою України та

Президентом України про основні засади організації та функціонування

державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття

нової Конституції України від 08.06.1995 № 1к/95-ВР // ВВР України. – 1995. –

207

№ 18. – Ст. 133.

77. Концепція децентралізації державного управління та розвитку

місцевого самоврядування : проект, розроблений експертами Асоціації міст

України та громад і Української партії “Єдність” // Проблеми трансформації

територіальної організації влади : зб. матеріалів та док. / [наук. ред.

М. Пухтинський]. – К., 2005. – С. 589–612.

78. Концепція реформування публічної адміністрації в Україні : проект,

розроблений Центром політ.-прав. реформ // Проблеми трансформації

територіальної організації влади : зб. матеріалів та док. / [наук. ред.

М. Пухтинський]. – К., 2005. – С. 550–588.

79. Корнієнко М. І. Муніципальне право України. Концептуальні та

організаційно-правові питання / М. І. Корнієнко. – К., 2005. – С. 30–35.

80. Костюк Т.С. Децентралізація влади: модель для України. 2011. –

– Режим доступу :

http://kds.org.ua/blog/kostyuk-ts-tvorcha-robota-detsentralizatsiya-vladi-model-dlya-

ukraini

81. Кравченко В. В. Актуальні проблеми становлення та розвитку

місцевого самоврядування в Україні : кол. моногр. / за ред. В. В. Кравченка,

М. О. Баймуратова, О. В. Батанова. – К. : Атіка, 2007. – 864 с.

82. Кравченко В. До питання щодо напрямів та пріоритетів

трансформації системи територіальної організації влади в Україні

/ В. Кравченко., М. Пітцик, В. Яловий // Проблеми трансформації

територіальної організації влади : зб. матеріалів та док. / [наук. ред.

М. Пухтинський]. – К., 2005. – С. 261–273.

83. Кравченко В. І. Місцеві фінанси України : навч. посіб. /

В. І. Кравченко. – К. : Т-во “Знання” України, 1999. – 487 с.

84. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права / О. Е. Кутафин. –

М., 2001. – С. 358.

85. Кучеренко О. Державна політика: теоретико-методологічні засади

дослідження процесу формування та здійснення: Дис…. канд. держ. упр.: спец.

208

25.00.01. / О.О. Кучеренко Укр. акад. держ. упр. при Президентові України. –

К., 2001 – 199 с.

86. Лопушинський І. П. Теоретико-прикладні аспекти взаємодії держави

та місцевого самоврядування в умовах децентралізації влади /

І. П. Лопушинський // Державна політика щодо місцевого самоврядування:

стан, проблеми та перспективи : зб. матеріалів VІ Всеукр. наук.-практ. конф.,

Херсон, 2015. – Режим доступу :

http://kntu.net.ua/index.php/ukr/content/download/41079/236221/file/.

87. Мамонова В. Державна регіональна політика: проблеми формування

правової бази / В. Мамонова // Публічне управління: теорія та практика : зб.

наук. пр. Асоціації д-рів наук з держ. упр. – Х. : ДокНаукДержУпр, 2010. – № 1.

– С. 59–67.

88. Мамонова В. Формування лідерів громад: роль науки та освіти з

публічного управління : Formation of community leaders: the role of science and

knowledge of public administration / В. Мамонова // Innovations in science and

education: challenges of our time / [collection of scientific papers; edited by Maryna

Dei, Olha Rudenko]. – London : IASHE, 2016. – 196 р. – (P. 27–30).

89. Мамонова В. В. Інституційне забезпечення державної регіональної

політики: зарубіжний досвід / В. В. Мамонова // Вивчення та впровадження в

Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади : матеріали

IV Всеукр. наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 24 листоп. 2009 р. Ч ІІ. –

Полтава : ПолтНТУ, 2009. – С. 60–63.

90. Мамонова В. В. Місцеве самоврядування / В. Мамонова //

Енциклопедія державного управління : у 8 т. Т. 5 / [наук.-ред. кол. :

Ю. В. Ковбасюк та ін.] ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – К. :

НАДУ, 2011. – С. 187–189.

91. Мамонова В. В. Принципи місцевого самоврядування//

Енциклопедія державного управління: у 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при

Президентові України; наук.-ред. кол. : Ю.В. Ковбасюк та ін. – Т. 5. – К. :

НАДУ, 2011. – С. 297-299.

209

92. Мамонова В. В. Система місцевого самоврядування / В. В. Мамонова

// Енциклопедія державного управління: у 8 т. Т. 5 / [наук.-ред. кол. :

Ю. В. Ковбасюк та ін.] ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. –– К. :

НАДУ, 2011. – С. 345–347.

93. Мамонова В. В. Теоретичні засади регіонального управління та

місцевого самоврядування / В. В. Мамонова // Енциклопедія державного

управління : у 8 т. Т. 5 / [наук.-ред. кол. : Ю. В. Ковбасюк та ін.] ; Нац. акад.

держ. упр. при Президентові України. – К. : НАДУ, 2011. – С. 372–374.

94. Местное сообщество как субъект самоуправления. / Бурмистров. А.

С. // Правоведение. – 2000. – № 5. – С. 36 – 42.

95. Місцеве самоврядування в умовах децентралізації влади в Україні :

[кол. моногр.] / за заг. ред. Р. М. Плюща. – К. : Рідна мова, 2016. – 744 с.

96. Молодожен Ю. Б. Самодостатність територіальних громад:

системний підхід : монографія. – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2010. – 370 с.

97. Муніципальне право України : підручник / за ред. В. Ф. Погорілка,

О. Ф. Фрицького. – К., 2001. – С. 7.

98. Наливайко Л. Р. Поняття та основні ознаки функцій держави /

Л. Р. Наливайко // Правова держава. – К., 2005. – Вип. 16. – С. 177–191.

99. Нова державна регіональна політика / В. С. Куйбіда, О. М. Іщенко,

А. Ф. Ткачук та ін. – К. : Крамар, 2014. – 232 с.

100. Організаційні засади функціонування місцевого самоврядування в

Україні : монографія / за заг. ред. доц. Ю. О. Куца. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ

“Магістр”, 2004. – 180 с.

101. Орзіх М. Проект Муніципального кодексу України (огляд за

матеріалами обговорення в Одеській національній юридичній академії) //

Юридический вестн. – 2001. – № 2. – С. 106.

102. Основи муніципального права України : навч. посіб. / за ред.

М. І. Корнієнка. – К., 2000. – 28 6с.

103. Пал Л. А. Аналіз державної політики / П. А. Пал ; пер. з англ.

І. Дзюб. – К. : Основи, 1999. – 422 с.

210

104. Пальчук В. Призначення перших виборів в об’єднаних

територіальних громадах: правова колізія чи небажання реформ? / В. Пальчук.

– Режим доступу : http://xn--80aid1auz.xn--80ao2a3f.xn--j1amh/analitika-i-

monitoring/analitichni-materiali/1762-priznachennya-pershikh-viboriv-v-ob-

ednanikh-teritorialnikh-gromadakh-pravova-koliziya-chi-nebazhannya-reform.html.

105. Панасюк С. А. Якісний переклад тексту Європейської хартії

місцевого самоврядування: шлях до реальної євроінтеграції / С. А. Панасюк. –

Режим доступу : http://vartaprava.com.ua/analityka/problemy-perekladu-

evropejskoji-hartiji-mistsevoho-samovryaduvannya.html.

106. Падалко Г. В. Функції держави у сфері місцевого самоврядування в

Україні: дисертація на здобуття наукового ступеня к.ю.н. : спец. 12.00.02

«Конституційне право» / Г. В. Падалко ; Інститут законодавства Верховної ради

України, – Київ, 2007. – С. 241.

107. Парамонов А. А. Особенности территориальной организации власти

в результате социально-экономических трансформаций / А. А. Парамонов //

Вестн. гос. и муницип. управления. – 2014. – № 1. – С. 52–57.

108. Парамонов А. О. Оцінка ефективності територіальної організації

влади: зарубіжний досвід / А. О. Парамонов // Теорія та практика державного

управління : зб. наук. пр. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2014. – Вип. 1

(44). – С. 335–342.

109. Підкуйко О. О. Концептуально-понятійні основи забезпечення

розвитку територіальної громади / О. О. Підкуйко // Науковий вісник Академії

муніципального управління : зб. наук. пр. – К. : Вид.-поліграф. центр Акад.

муніцип. упр., 2012. – Вип. 4. – С. 339–345.

110. Підсумки першого півріччя: реформи децентралізації та

енергоефективності. Інфографіка Мінрегіону. – Режим доступу :

http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2016/08/Detsentralizatsiya-y-

energoefektivnist_final_2.pdf.

111. Питання формування та організації діяльності Конституційної

Асамблеї : Указ Президента України від 25.01.2012 № 31/2012 (втратив

211

чинність) // Офіц. вісн. України. – 2012. – № 9. – Ст. 316.

112. Питання Державної комісії з проведення в Україні адміністративної

реформи : Указ Президента України від 09.01.1999 № 5/99 (втратив чинність) //

Офіц. вісн. України. – 1999. – № 2. – Ст. 37.

113. Питання організації проведення в Україні адміністративної реформи

: Указ Президента України від 21.07.2001 № 538/2001 (втратив чинність) //

Офіц. вісн. України. – 2001. – № 30. – Ст. 1358.

114. План заходів на 2015–2017 роки з реалізації Стратегії розвитку

Харківської області на період до 2020 року / затв. рішенням Харк. обл. ради

VІ скликання від 18 черв. 2015 р. № 1227-VІ. Режим доступу :

http://www.ts.lica.com.ua/?type=1&base=77&menu=371249&id=6433.

115. Податковий кодекс України від 02.12.2010 № 2755-VI // ВВР

України. – 2011. – № 13/14, № 15/16, № 17. – Ст. 112.

116. Про адміністративні послуги : Закон України від 06.09.2012

№ 5203-VI // ВВР України. – 2013. – № 32. – Ст. 409.

117. Про асоціації органів місцевого самоврядування : Закон України від

16.04.2009 № 1275-VI // ВВР України. – 2009. – № 38. –

Ст. 534.

118. Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,

місцевих рад та сільських, селищних, міських голів : Закон України

від 06.04.2004 № 1667-IV (втратив чинність) // ВВР України. – 2004. – № 30/31.

– Ст. 382.

119. Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,

місцевих рад та сільських, селищних, міських голів : Закон України

від 10.07.2010 № 2487-VI (втратив чинність) // ВВР України. – 2010. – № 35/36.

– Ст. 491.

120. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи

міжбюджетних відносин : Закон України від 28.12.2014 № 79-VIII // ВВР

України. – 2015. – № 12. – Ст. 76.

121. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо

212

особливостей формування та виконання бюджетів об'єднаних територіальних

громад : Закон України від 26.11.2015 № 837-VIII // ВВР України. – 2016. – № 1.

– Ст. 11.

122. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо

зарахування окремих адміністративних зборів до місцевих бюджетів : Закон

України від 08.09.2016 № 1509-VIII // ВВР України. – 2016. –

№ 42. – Ст. 702.

123. Про внесення змін до деяких законів України щодо організації

проведення перших виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних,

міських голів : Закон України від 04.09.2015 № 676-VIII // ВВР України. – 2015.

– № 37/38. – Ст. 371.

124. Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення

порядку державної реєстрації речових прав на земельні ділянки державної та

комунальної власності у зв’язку з їх розмежуванням : Закон України

від 14.05.2013 № 233-VII // ВВР України. – 2014. – № 11. – Ст. 136.

125. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з

проведенням адміністративної реформи : Закон України від 04.07.2013

№ 406-VІІ // ВВР України. – 2014. – № 20/21. – Ст. 712.

126. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері

земельних відносин щодо спрощення процедури відведення земельних

ділянок : Закон України від 02.07.2013 № 365-VII // ВВР України. – 2014. –

№ 14. – Ст. 248.

127. Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про

місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» :

Закон України від 11.10.1991 № 1650-XII (втратив чинність) // ВВР України. –

1991. – № 51. – Ст. 721.

128. Про внесення змін до Закону Української РСР «Про місцеві Ради

народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» : Закон

України від 26.03.1992 № 2234-XII (втратив чинність) // ВВР України. – 1992. –

№ 28. – Ст. 387.

213

129. Про внесення змін до Податкового кодексу України у зв’язку з

проведенням адміністративної реформи : Закон України від 04.07.2013

№ 404-VII // ВВР України. – 2014. – № 20/21. – Ст. 710.

130. Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких

законодавчих актів України щодо податкової реформи : Закон України

від 28.12.2014 № 71-VIII // ВВР України. – 2015. – № 7/8, № 9. –

Ст. 55.

131. Про всеукраїнський та місцеві референдуми : Закон України

від 03.07.1991 № 1286-XII (втратив чинність) // ВВР України. – 1991. – № 33. –

Ст. 443.

132. Про всеукраїнський референдум : Закон України від 06.11.2012

№ 5475-VI // ВВР України. – 2013. – № 44/45. – Ст. 634.

133. Про Генеральну схему планування території України : Закон України

від 07.02.2002 № 3059-III // ВВР України. – 2002. – № 30. – Ст. 204.

134. Про державні цільові програми : Закон України від 18.03.2004

№ 1621-IV // ВВР України. – 2004. – № 25. – Ст. 352.

135. Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і

соціального розвитку України : Закон України від 23.03.2000 № 1602-III // ВВР

України. – 2000. – № 25. – Ст. 195.

136. Про державно-приватне партнерство : Закон України від 01.07.2010

№ 2404-VI // ВВР України. – 2010. – № 40. – Ст. 524.

137. Про Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в

Україні : Указ Президента України від 24.06.2010 № 723/2010. // Уряд. кур’єр. –

2010. – 1 лип.

138. Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної

реформи : Указ Президента від 07.07.1997 № 620/97 (втратив чинність) // Уряд.

кур'єр. – 1997. – 10 лип.

139. Про деякі питання впорядкування діяльності консультативно-

дорадчих органів при Президентові України : Указ Президента України

від 03.05.2006 № 340/2006 // Уряд. кур’єр. – 2006. – 12 трав.

214

140. Про добровільне об’єднання територіальних громад :Закон України

від 05.02.2015 № 157-VIII // Офіц. вісн. України. – 2015. – № 18. –

Ст. 471.

141. Про забезпечення додержання положень Конституційного договору

між Президентом України і Верховною Радою України «Про основні засади

організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в

Україні на період до прийняття нової Конституції України» : Указ Президента

України від 09.08.1995 № 723/95. – Режим доступу :

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/723/95.

142. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики : Закон України

від 01.07.2010 № 2411-VI // ВВР України. – 2010. – № 40. – Ст. 527.

143. Про засади державної регіональної політики : Закон України

від 05.02.2015 № 156-VIII // ВВР України. – 2015. –

№ 13. – Ст. 90.

144. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на

період до 2015 року : Постанова КМУ від 21.07.2006

№ 1001 (втратила чинність) // Офіц. вісн. України. – 2006. – № 30. – Ст. 2132.

145. Про затвердження плану заходів на 2009 рік щодо реалізації

Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року :

розпорядження КМУ від 03.09.2008 № 1163-р. – Режим доступу :

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ru/1163-2008-%D1%80.

146. Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформи

місцевого самоврядування : розпорядження КМУ від 02.12.2009 № 1456-р

(втратило чинність) // Уряд. кур’єр. – 2009. – № 234.

147. Про затвердження плану заходів з виконання Програми діяльності

Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку “Україна-2020” у

2015 році : розпорядження КМУ від 04.03.2015 № 213-р. – Режим доступу :

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/213-2015-%D1%80.

148. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на

період до 2020 року : Постанова КМУ від 06.08.2014

215

№ 385 // Офіц. вісн. України. – 2014. – № 70. – Ст. 1966.

149. Про затвердження Методики формування спроможних

територіальних громад : Постанова КМУ від 08.04.2015 № 214 // Офіц. вісник

України. – 2015. – № 33. – Ст. 963.

150. Про затвердження Положення про Міністерство регіонального

розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України :

Постанова КМУ від 30 квіт. 2014 р. № 197 // Офіц. вісн. України. – 2014 р. –

№ 51. – Ст. 1345.

151. Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського

Союзу : Указ Президента України від 11.06.1998 № 615/98 (втратив чинність) //

Офіц. вісн. України. – 1998. – № 24. – Ст. 870.

152. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної

реформи в Україні : Указ Президента України від 22.07.1998 № 810/98 // Офіц.

вісн. України. – 1999. – № 2. – Ст. 943.

153. Про заходи щодо виконання Програми державної підтримки

розвитку місцевого самоврядування в Україні : розпорядження КМУ від

13.03.2002 № 123-р. // Уряд. кур’єр. – 2002. –

20 берез.

154. Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної

політики : розпорядження КМУ від від 13.09.2001

№ 437-р. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/437-2001-

%D1%80.

155. Про Комісію з питань адміністративно-територіального устрою :

Указ Президента України від від 08.08.2000 № 966/2000 (втратив чиннысть) //

Уряд. кур’єр. – 2000. – 4 верес.

156. Про Координаційну раду з питань місцевого самоврядування : Указ

Президента України від 13.05.1997 № 421/97 (втратив чинність) // Уряд. кур’єр.

– 1997. – 20 трав.

157. Про Концепцію державної регіональної політики : Указ Президента

України від 25.05.2001 № 341/2001 // Офіц. вісн. України. – 2001. – № 22. –

216

Ст. 983.

158. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від

21.05.1997 № 280/97-ВР // ВВР України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

159. Про місцеві державні адміністрації : Закон України від 09.04.1999

№ 586-XIV // ВВР України. – 1999. – № 20/21. – Ст. 190.

160. Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве

самоврядування : Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки

від 07.12.1990 № 533-XII // ВВР УРСР. – 1991. – № 2. – Ст. 5.

161. Про місцеві вибори : Закон України від 14.07.2015 № 595-VIII // ВВР

України. – 2015. – № 37/38. – Ст. 366.

162. Про Національний план дій на 2011 рік щодо впровадження

Програми економічних реформ на 2010-2014 роки “Заможне суспільство,

конкурентоспроможна економіка, ефективна держава” : Указ Президента

України від 27.04.2011 № 504/2011 // Уряд. кур’єр. – 2011. –

2 черв.

163. Про Національний план дій на 2012 рік щодо впровадження

Програми економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство,

конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» : Указ Президента

України від 12.03.2012 № 187/2012 // Уряд. кур’єр. – 2012. –

28 берез.

164. Про Національний план дій на 2013 рік щодо впровадження

Програми економічних реформ на 2010–2014 роки “Заможне суспільство,

конкурентоспроможна економіка, ефективна держава” : Указ Президента

України від 12.03.2013 № 128/2013 // Уряд. кур’єр. – 2013. –

20 берез.

165. Про Національну Раду з питань державного будівництва, місцевого

самоврядування і регіонального розвитку : Указ Президента України

від 26.04.2005 № 706/2005 (втратив чинність) // Уряд. кур’єр. – 2005. –

29 квітня.

166. Про Національну раду з узгодження діяльності загальнодержавних і

217

регіональних органів та місцевого самоврядування : Указ Президента України

від 13.12.2000 № 1331/2000 // Уряд. кур’єр. – 2000. – 20 груд.

167. Про органи самоорганізації населення : Закон України від 11.07.2001

№ 2625-III // ВВР України. – 2001. – № 48. – Ст. 254.

168. Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих

районах Донецької та Луганської областей : Закон України від 16.09.2014

№ 1680-VII // ВВР України. – 2014. – № 45. – Ст. 2043.

169. Про План законодавчого забезпечення реформ в Україні : Постанова

Верховної Ради України від 04.06.2015 № 509-VIІI // Офіц. вісн. України. –

2015. – № 52. – Ст. 1668.

170. Про Положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню

України та склад його правління : Указ Президента України від 05.05.1996

№ 306/96 (втратив чинність) // Уряд. кур’єр. – 1996. – 13 черв.

171. Про Положення про Державну комісію з проведення в Україні

адміністративної реформи : Указ Президента України від 02.10.1997 № 1089/97

(втратив чинність) // Уряд. кур’єр. – 1997. – 9 жовт.

172. Про Представника Президента України : Закон України

від 05.03.1992 № 2167-XII (втратив чинність) // ВВР України. – 1992. – № 23. –

Ст. 335.

173. Про раду регіонального розвитку : Указ Президента України

від 21.04.2015 № 224/2015 // Офіц. вісн. України. – 2015. – № 33. – Ст. 961.

174. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування :

Закон України від 15.07.1997 № 452/97-ВР // ВВР України. – 1997. – № 38. –

Ст. 249.

175. Про службу в органах місцевого самоврядування : Закон України від

16.04.2009 № 1275-VI // ВВР України. – 2001. – № 33. – Ст. 175.

176. Про співробітництво територіальних громад : Закон України

від 17.06.2014 № 1508-VII // ВВР України. – 2014. – № 34. – Ст. 1167.

177. Про статус депутатів місцевих рад : Закон України від 11.07.2002

№ 93-IV // ВВР України. – 2002. – № 40. – Ст. 290.

218

178. Про Стратегію сталого розвитку “Україна-2020” : Указ Президента

України від 12.01.2015 № 5/2015 // Офіц. вісн. України. – 2015. – № 2. – Ст. 154.

179. Про схвалення Концепції реформи місцевого самоврядування :

розпорядження КМУ від 29.07.2009 № 900-р (втратило чинність) // Офіц. вісн.

України. – 2009. – № 60. – Ст. 2130.

180. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування

та територіальної організації влади в Україні : розпорядження КМУ від

01.04.2014 № 333-р // Офіц. вісн. України . – 2014 . – № 30. – Ст. 831.

181. Про схвалення Концепції щодо внесення змін до законів України

“Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні

адміністрації” : розпорядження КМУ від 01.03.2001 № 69-р // Офіц. вісн.

України. – 2001. – № 10. – Ст. 411.

182. Про утворення Міжвідомчої координаційної комісії з питань

регіонального розвитку : Постанова КМУ від 16.09.2015 № 714 // Офіц. вісн.

України. – 2015. – № 15. – Ст. 2516.

183. Про утворення Міністерства регіонального розвитку та будівництва

України і Міністерства з питань житлово-комунального господарства України :

Постанова КМУ від 01.03. 2007 № 323// Уряд. кур’єр. – 2007. – 4 берез.

184. Про формування місцевих органів влади і самоврядування : Закон

України від 03.02.1994 № 3917-XII (втратив чинність) // ВВР України. – 1994. –

№ 22. – Ст. 144.

185. Проект Закону “Про внесення змін до Конституції України (щодо

децентралізації влади)” – Режим доступу :

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55812).

186. Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів

України (щодо статусу старости села, селища). – Режим доступу :

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=59269/.

187. Проект Декларації про засади державної політики України щодо

розвитку місцевого самоврядування (реєстр. № 1457/30.01.2008 р.). – Режим

доступу : http:// zakon.rada.gov.ua.

219

188. Публічна адміністрація в Україні: становлення та розвиток / за заг.

ред. А. В. Толстоухова, Н. Р. Нижник, Н. Т. Гончарук. – Дніпропетровськ :

Монолит, 2010. – 400 с.

189. Пухтинський М. Місцеве самоврядування: сучасні проблеми та

перспективи / М. Пухтинський, О. Власенко // Проблеми трансформації

територіальної організації влади : зб. матеріалів та док. / [наук. ред.

М. Пухтинський]. – К., 2005. – С. 306.

190. Пухтинський М. Актуальні питання імплементації Європейської

хартії місцевого самоврядування та реформування місцевого самоврядування в

Україні / М. Пухтинський, В. Толкованов // Європейська хартія місцевого

самоврядування та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні : наук.-

практ. посіб. / за ред. М. О. Пухтинського, В. В. Толкованова. – К., 2003. –

С. 148–159 .

191. Регіональна політика: правове регулювання. Світовий та український

досвід / за заг. ред. А. Ткачука. – Вид. 2-ге, допов. – К. : Леста, 2011. – 260 с.

192. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним

поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення

положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про

об’єднання територіальних громад) від 18 червня 2002 року // Юридичний вісн.

України. – 2002. – 13–19 лип.

193. Розвиток місцевого самоврядування в Україні: правовий моніторинг

і правова політика 2002–2003 рр. : доп. Моніторингової і Правової комісії

Конгресу місцевих та регіональних влад України на пленар. засіданні третьої

сесії Конгресу місц. та регіон. влад України 5-го груд. 2003 р. / [авт. кол. :

О. В. Батанов, Я. В. Бережницький, О. В. Бойко-Бойчук та ін.] ; за заг. ред.

В. М. Тихонова. – К., 2003. – С. 18–20.

194. Розпутенко І. В. Державна політика / І. В. Розпутенко //

Енциклопедичний словник з державного управління / [уклад. : Ю. П. Сурмін,

В. Д. Бакуменко, А. М. Михненко та ін.] ; за ред. Ю. В. Ковбасюка,

В. П. Трощинського, Ю. П. Сурміна. – К. : НАДУ, 2010. – 820 с.

220

195. Рубцов В. Деякі аспекти впровадження Європейської хартії

місцевого самоврядування (до п’ятої річниці ратифікації) / В. Рубцов //

Самостійність місцевих влад та розподіл повноважень між ними: організація

місцевого самоврядування відповідно до принципів Європейської хартії

місцевого самоврядування : матеріали міжнар. конф., м. Київ, 11–12 черв.

2002 р. – К., 2002. – С. 216–217.

196. Салов О. А. Местное самоуправление: историческая практика и

современность / О. А. Салов, Г. И. Королева-Конопляная. – М., 2003. – С. 14.

197. Самоврядуванню – державну турботу. Консультативно-дорадча рада

з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради України

приступила до роботи // Віче. – 2004. – № 3.

198. Серьогіна С. Г. Структурні та компетенційні проблеми організації

місцевого самоврядування в Україні / С. Г. Серьогіна // Державне будівництво

та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. / Нац. акад. правових наук України. –

Х. : [б. в.], 2001. – Вип. 1. – С. 110.

199. Слобожан О. Державна політика у сфері реформування місцевого

самоврядування: історико-правовий аспект / О. Слобожан // Вісник Нац. акад.

держ. упр. – 2010. – № 3. – С. 177–184.

200. Сталий розвиток територіальної громади: управлінський аспект :

[монографія] / Ю. О. Куц, В. В. Мамонова, О. К. Чаплигін [та ін.] ; за заг. ред.

Ю. О. Куца, В. В. Мамонової. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2008. –

236 с.

201. Стойко О. Регіональна політика України: стан і перспективи / О. Стойко //

Віче. – 2015. – № 14, лип. – Режим доступу : http://www.viche.info/journal/4825/.

202. Стратегія розвитку Харківської області до 2020 року / затв. рішенням

Харківської обласної ради VІ скликання від 05.03.2015 № 1151-VI. – Режим

доступу : http://www.ts.lica.com.ua/b_text.php?type=3&id=12019&base=77.

203. Територіальна громада: управління розвитком : [монографія] /

Ю. О. Куц, О. В. Решевець ; за заг. ред. Ю. О. Куца – Х. : Константа, 2013. –

540 с.

221

204. Територіальна громада: знаннєвість, дієвість : [монографія] /

Ю. О. Куц, В. М. Сінченко, В. В. Мамонова, С. В. Газарян ; за заг. ред.

Ю. О. Куца. – Х. : Віровець А П. ; Апостроф, 2011. – 340 с.

205. Територіальна організація влади в Україні: статус і повноваження

місцевих органів виконавчої влади та органів самоврядування / за заг. ред.

А. П. Зайця. – К. : Ін Юре, 2002. – 928 с.

206. Територіальна організація влади в Україні : навч. посіб. / Ю. О. Куц,

В. В. Мамонова ; за заг. ред. д.держ.упр., проф. В. В. Мамонової. – Х. : Вид-во

ХарРІ НАДУ «Магістр», 2013. – 212 с.

207. Тертичка В. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні :

монографія / В. Тертичка. – К. : Основи, 2002. – 750 с.

208. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции / Ю. А. Тихомиров. – М.,

2001. – С. 108–109.

209. Ткачук А. Державна регіональна політика та розвиток територій в

умовах змін. Спеціально для ОТГ / А. Ткачук. – Режим доступу :

http://www.csi.org.ua/derzhavna-regionalna-polityka-ta-rozvytok-terytorij-v-

umovah-zmin-spetsialno-dlya-otg/.

210. Толкованов В. В. Добре врядування та інструменти його

забезпечення на місцевому і регіональному рівнях: вітчизняний та зарубіжний

досвід : монографія / В. В. Толкованов. – К., 2013. – 264 с.

211. Трачук П. А. Участь громадян України у місцевому самоврядуванні /

П. А. Трачук. – Ужгород, 2003. – С. 3.

212. Фрицький О. Місцевому самоврядуванню державну підтримку /

О. Фрицький // Місцеве та регіональне самоврядування України.– К., 1994. –

Вип. 3 (8). – С. 23–25.

213. Чапала Г. В. Місцеве самоврядування в системі публічної влади:

теор.-прав. аналіз : монографія / Г. В. Чапала. — Х. : Право, 2006. — 224 с.

214. Штейн Л. Учение об управлении и право управления: со сравнением

литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. – СПб., 1874. –

С. 27–28, 29–30.

222

215. Юридична енциклопедія : у 6 т. / [редкол. : Ю. С. Шемшученко

(відп. ред.) та ін.]. – К. : Укр. енцикл., 2003. – Режим доступу :

http://leksika.com.ua/19320925/legal/detsentralizatsiya].

216. Яцуба В. Місцеве самоврядування – гарант демократизації

суспільства // Місцеве самоврядування: 10 років здобутків / за ред.

М. Пухтинського. – К., 2002. – С. 7.

217. Яцуба В. Сім кроків Уряду на підтримку місцевого та регіонального

розвитку / В. Яцуба // Інноваційні механізми місцевого та регіонального

розвитку : за матеріалами VІІІ Всеукр. муніцип. слухань «Ресурси місц. і

регіон. розвитку: національний та міжнар. аспекти», 29 лип. – 2 серп. 2002 р.,

Судак, АР Крим / [наук. ред. М. Пухтинський]. – К., 2003. – С. 199–203.

218. Avedano L. The role of European networks in the implementation of

community development policies / L. Avedano // Community Development Journal.

– 2005. – Vol. 40. – No. 4. – P. 169-182.

219. Baert H. Handboek samenlevingsopbouw in Vlaanderen / H. Baert, M. de

Bie. – Brugge : Die Keure, 2003. – 253 p.

220. Blumer H. Symbolic Interactionism: Perspective and Method / Y. Blumer.

– New York : Prentice Hall, 1969. – 213 p.

221. Bourdieu P. The forms of capital / In J. G. Richardson (ed.). Handbook

for Theory and Research for the Sociology of Education. – New York: Greenwood

Press, 1986. – P. 212-236.

222. Chaskin R. J., Building Community Capacity / R. J. Chaskin, P. Brown,

S. Venkatesh, A. Vidal. – Hawthorne, NY : Aldine de Gruyter, 2001. – 492 p.

223. Clarke R. Bowling Together / R. Clarke // OECD Observer. – 2004. – 242

(March). – Available online at: www.oecdobserver.org.

224. Cohen D. In Good Company: How Social Capital Makes Organizations

Work / D. Cohen, L. Prusak. – Boston, MA: Harvard Business School Press, 2010. –

405 p.

225. Collins R. Theoretical Sociology / R. Collins. – New York : Harcourt

Brace Jovanovich, 1988. – 356 p.

223

226. Coser L. The Functions of Social Conflict / L. Coser. – New York : The

Free Press, 1986. – 203 p.

227. Cowman M. A report on the participation of citizens and members of

local communities in the EU funded Large Housing Areas Stabilisation Action

Project / M. Cowman, C. Hirt. – Brussels : European Commission, 2006. – 408 p.

228. Dahrendorf R. Class and Class Conflict in Industrial Society / R.

Dahrendorf. – Stanford, CA: Stanford University Press, 1959. – 228 p.

229. Dasgupta P. Social Capital: A Multifaceted Perspective / P. Dasgupta,

I. Serageldin, Washington, DC : The World Bank, 2001. – Available online at:

http://documents.worldbank.org/curated/en/1999/09/439794/social-capital-

multifaceted-perspective.

230. Ferguson R. F. Introduction / In Urban Problems and Community

Development, Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009. – P. 1-31.

231. Foucault M. The History of Sexuality. Volume 1. An Introduc¬tion / M.

Foucault. – New York : Vintage, 1980. – 169 p.

232. Giddens A. The Constitution of Society / A. Giddens. – Berkeley, CA :

University of California Press, 1984. – 398 p.

233. Goffman E. Frame Analysis: An Essay on the Organization of Experience

/ E. Goffman. – Boston, MA: Northeastern University Press, 1986. – 281 p.

234. Goffman E. The Presentation of Self in Everyday Life / E. Goffman. –

Garden City, NY : Anchor, 1959. – 214 p.

235. Gorman M. Community development in Europe / In Christensen K. &

Levinson D. (ed). Encyclopedia of community: From the village to the virtual world.

– London : Sage, 2003. – P. 96-110.

236. Green G. P. Asset Building & Community Development / G. P. Green, A.

Haines. – Thousand Oaks, CA : Sage, 2012. – 356 p.

237. Habermas J. The Theory of Communicative Action. Vol. 2. Lifeworld and

System: A Critique of Functionalist Reason / J. Habermas. – Boston, MA : Beacon

Press, 1987. – 464 p.

238. Harvey B. European strategy putting participation at the heart of

224

European integration / B. Harvey // Community Development Journal. – 2005. – Vol.

40. – No. 4. – P. 385-398.

239. Henderson P. European trends in community development / P. Henderson

// Community Development Journal. – 2003. – Vol. 38. – No. 3. – P. 241-254.

240. Jacobs J. The Death and Life of Great American Cities / J. Jacobs. – New

York : Random House, 1993. – 601 p.

241. Jindrova P. Community development in East and Central Europe /

P. Jindrova // Community Development Journal. – 2003. – Vol. 38. – No. 1. – P. 59-

63.

242. Kretzmann J. P. Assets-based Community Development / J. P.

Kretzmann, J. L. McKnight. – National Civic Review. – 2006. – No. 85(4). – P. 21-

35.

243. Knoepfel P. Analyse et pilotage des politiques publiques / P. Knoepfel, C.

Larrue, F. Varone. - Geneve : AOQ, 2001. - 321 р.

244. Mamonova V. Local Self-government in the Ukrainian Authority’s

Territorial Organization: Problems and Priorities of the Development // Public Policy

and Administration: Kaunas University of Technology; Mycюolas Romeris

University. – Kaunas: Technologija, 2010. – No 33. – P. 45-56.й

245. Mattessich P. Community Building: What Makes It Work: A Review of

Factors Influencing Successful Community Building / P. Mattessich, B. Monsey. –

St. Paul, MN : Wilder Foundation, 2004. – 345 p.

246. McAdam D., McCarthy J., Zald, M. Social Movements / in N.J. Smelser

(ed.) Handbook of Sociology, Newbury Park, CA: Sage, 1988. ¬– P. 96-128.

247. Merton R. K. Social Theory and Social Structure / R. K. Merton. – New

York : The Free Press, 1968. – 709 p.

248. Olson M. The Logic of Collective Action / M. Olson. – Cam¬bridge, MA

: Harvard University Press, 1975. – 240 p.

249. Putnam R. D. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American

Community / R. D. Putnam. – New York : Simon & Schuster, 2000. – 546 p.

250. Schellenberg J. A. Conflict Resolution: Theory, Research and Practice,

225

Albany, NY : State University of New York Press, 1996. – 321 p.

251. Sobel J. Can We Trust Social Capital? / J. Sobel // Journal of Economic

Literature. – 2002. – XL (March). – P. 139-154.

252. Staniszkis J. Poland’s Self-limiting Revolution / J. Staniszkis. –

Princeton, NJ : Princeton University Press, 1984. – 249 p.

253. Turner J. H. The Structure of Sociological Theory / J. H. Turner. –

Belmont, CA : Wadsworth Publishing, 1998. – 551 p.

254. Van den Hoven R. Opbouwwerk tussen emancipatie en beheersing: een

vergelijkende studie naar praktijk van opbouwwerk / Nederland en Portugal. –

Amsterdam : Merx, 2002. – P. 390-421.

255. Varga T. A., An Experiment in Community Development in the Bakony,

Hungary / T. A. Varga, I. Vercseg // Community Development Journal. – 1992. –

Vol. 27. – No. 1. – P. 50-60.

256. Vercseg I. CD in Central-Eastern Europe / I. Vercseg // Conference in

Sovata, Romania, 2003, March 2. – P. 27-30.

257. Vidal A. C. Community Development: Current Issues and Emerging

Challenges / A. C. Vidal, W. D. Keating // Journal of Urban Affairs. – 2004. – No.

26(2). – P. 125-137.

226

Додаток А

Довідки про упровадження результатів

дисертаційного дослідження

227

Додаток А-1

228

Додаток А-2

229

Додаток А-3

230

231

Додаток Б

Ключові акти законодавства з питань державної політики щодо

місцевого самоврядування, прийняті

в період з 1990 по 2016 рр.

232

Період Ключові акти законодавства з питань державної політики щодо місцевого

самоврядування, прийняті з 1990 по 2016 роки 1990–1993 рр.

- Декларація про державний суверенітет України від 16.07.1990 № 55-XII [47]; - Закон УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від 07.12.1990 № 533-XII [160]; - Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.1991 № 1286-XII [131]; Закон України «Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від 11.10.1991 № 1650-XII [127]; - Закон України «Про Представника Президента України» від 05.03.1992 № 2167-XII [172]; - Закон України «Про внесення змін до Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від 26.03.1992 № 2234-XII [128].

1994–1995 рр.

- Закон України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» від 03.02.1994 № 3917-XII [184]; - Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України від 08.06.1995 № 1к/95-ВР [76]; - Указ Президента України «Про забезпечення додержання положень Конституційного Договору між Президентом України і Верховною Радою України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 09.08.1995 № 723/95 [141].

1996-1999 роки - Указ Президента України «Про Положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України та склад його правління» від 05.05.1996 № 306/96 р. [170]; - Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР [75]; - Указ Президента України «Про Координаційну раду з питань місцевого самоврядування» від 13.05.1997 № 421/97 [156]; - Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР [158]; - Закон України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» від 15.07.1997 № 452/97-ВР [174]; - Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV [159]; - Указ Президента «Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи» від 07.07.1997 № 620/97 [138]; - Указ Президента України «Про Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи» від 02.10.1997 № 1089/97 [171]; - Указ Президента України «Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу» від 11.06.1998 № 615/98 [151]; - Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22.07.1998 № 810/98 [152]; - Указ Президента України «Питання Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи» від 09.01.1999 № 5/99 [112].

2000–2005 рр.

- Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23.03.2000 № 1602-III [135]; - Указ Президента України «Про Комісію з питань адміністративно-територіального устрою» від 08.08.2000 № 966/2000 [155]; - Указ Президента України «Про Національну Раду з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування» від 13.12.2000 № 1331/2000 [166]; - розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції щодо внесення змін до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» від 01.03.2001 № 69-р [181]; - Закон України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07.2001 № 2625-III [167]; - Указ Президента «Про Концепцію державної регіональної політики» від 25.05.2001 № 341/2001 [157]; - Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 № 2542-III [33];

233

- Указ Президента України «Питання організації проведення в Україні адміністративної реформи» 21.07.2001 № 538/2001 [113]; - розпорядження Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики» від 13.09.2001 № 437-р [154]; - Закон України «Про Генеральну схему планування території України» від 07.02.2002 № 3059-III [133]; - розпорядження Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо виконання Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні» від 13.03.2002 № 123-р [153]; - Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 № 93-IV [177]; - Закон України «Про державні цільові програми» від 18.03.2004 № 1621-IV [134]; - Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06.04.2004 № 1667-IV [118]; - Указ Президента України «Про Національну раду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку» від 26.04.2005 № 706/2005 [165].

2006–2010 рр. - Указ Президента України «Про деякі питання впорядкування діяльності консультативно-дорадчих органів при Президентові України» від 03.05.2006 № 340/2006 [139]; - постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року» від 21.07.2006 № 1001 [144]; - постанова Кабінету Міністрів України «Про утворення Міністерства регіонального розвитку та будівництва України і Міністерства з питань житлово-комунального господарства України» від 01.03.2007 № 323 [183]; - розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів на 2009 рік щодо реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року» від 03.09.2008 № 1163-р [145]; - Закон України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» від 16.04.2009 № 1275-VI [117]; - Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 16.04.2009 № 1275-VI [175]; - розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції реформи місцевого самоврядування» 29.07.2009 № 900-р [179]; - розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування» від 02.12.2009 № 1456-р [146]; - Указ Президента України «Про Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні» від 24.06.2010 № 723/2010 [137]; - Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI [34]; - Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07.2010 № 2487-VI [119]; - Закон України «Про державно-приватне партнерство» від 01.07.2010 № 2404-VI [136]; - Податковий кодекс України від 02.12.2010 № 2755-VI [115]; - Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 № 2411-VI [142].

2011–2013 рр. - Указ Президента України «Про Національний план дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» від 27.04.2011 № 504/2011 [162]; - Указ Президента України «Питання формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї» від 25.01.2012 № 31/2012 [111]; - Указ Президента України «Про Національний план дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» від 12.03.2012 № 187/2012 [163]; - Закон України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 № 5203-VI [116]; - Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 06.11.2012 № 5475-VI [132];

234

- Указ Президента України «Про Національний план дій на 2013 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» від 12.03.2013 № 128/2013 [164]; - Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері земельних відносин щодо спрощення процедури відведення земельних ділянок» від 02.07.2013 № 365-VII [126]; - Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з проведенням адміністративної реформи» від 04.07.2013 № 404-VII [129]; - Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку державної реєстрації речових прав на земельні ділянки державної та комунальної власності у зв’язку з їх розмежуванням» від 14.05.2013 № 233-VII [124].

2014 р. по теперішній час

- розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» від 01.04.2014 № 333-р [180]; - Закон України «Про співробітництво територіальних громад» від 17.06.2014 № 1508-VII [176]; - постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 385 «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року» від 06.08.2014 № 385 [148]; - Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71-VIII [130]; - Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 № 79-VIII [120]; - Указ Президента України «Про Стратегію сталого розвитку «Україна – 2020» від 12.01.2015 № 5/2015 [178]; - Закон України «Про засади державної регіональної політики» від 05.02.2015 № 156-VIII [143]; - Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VIII [140]; - Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» від 16.09.2014 № 1680-VII [168]; - розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна — 2020» у 2015 році» від 04.03.2015 № 213-р [147]; - постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» від 08.04.2015 № 214 [149]; - постанова Верховної Ради України «Про План законодавчого забезпечення реформ в Україні» від 04.06.2015 № 509-VIІI [169]; - Закон України «Про місцеві вибори» від 14.07.2015 № 595-VIII [161]; - Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації проведення перших виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 04.09.2015 № 676-VIII [123]; - постанова Кабінету Міністрів України «Про утворення Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку» від 16.09.2015 № 714 [182]; - Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо особливостей формування та виконання бюджетів об’єднаних територіальних громад» від 26.11.2015 № 837-VIII [121]; - Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо зарахування окремих адміністративних зборів до місцевих бюджетів» від 08.09.2016 № 1509-VIII [122]. - постанова Кабінету Міністрів України від 16.03.16 № 200 «Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад».

235

Додаток В

Статистичний опис результатів дослідження

«Державна політика щодо розвитку місцевого самоврядування»

(у % до всіх опитаних)

236

Як Ви оцінюєте сучасний стан економіки України? Варіанти відповідей 2014 2016

Позитивна динаміка, спостерігається економічне зростання в більшості галузей економіки

0 0

Скоріше, позитивна динаміка, але далеко не в усіх галузях економіки 1,4 6,0 Стан стабільний, але істотної позитивної динаміки не спостерігається 1,9 7,5 Скоріше, негативна динаміка, у багатьох галузях економіки спостерігається спад

38,0 35,8

Економіка перебуває у глибокій кризі, в усіх галузях спостерігається спад

58,3 47,7

Інше 0,4 0 Важко відповісти 0 3,0 Не відповіли 0 0

Які заходи, на Вашу думку, необхідно здійснити в першу чергу для поліпшення загальної економічної ситуації в Україні?

Варіанти відповідей 2014 2016 Забезпечити стабільність курсу гривні 56,9 47,3 Забезпечити стабільність цін на енергоносії 19,9 24,1 Забезпечити стабілізацію політичної ситуації в країні 61,6 64,8 Завершити військові дії на Сході України 67,6 47,8 Збільшити повноваження органів місцевого самоврядування щодо управління місцевим розвитком

23,2 38,4

Максимально обмежити втручання держави до економічних процесів 7,4 9,0 Посилити боротьбу з корупцією/хабарництвом 53,2 56,5 Посилити державний контроль за діяльністю суб’єктів господарювання 8,8 11,2 Прискорити процеси європейської та євроатлантичної інтеграції 9,3 4,5 Налагодити співробітництво з Росією/країнами СНД 13,4 17,5 Спростити податкове законодавство 30,1 17,5 Спростити умови для діяльності малого підприємництва 33,3 16,3 Створити пільгові умови для державного сектора економіки 6,9 5,2 Створити сприятливі умови для залучення іноземних інвестицій 34,3 27,8 Увести тимчасове регулювання державою цін на окремі види продовольчих товарів (хліб, молоко, цукор тощо)

6,0 12,0

Широко запроваджувати сучасні енергоощадні технології 23,2 16,7 Інше 1,4 1,5 Важко відповісти 0,5 2,2 Не відповіли 0 0

237

А як би Ви оцінили загальний рівень соціально-економічного розвитку області, де Ви мешкаєте?

Варіанти відповідей 2014 2016 Украй низький рівень 6,0 6,7 Низький рівень 17,6 33,6 Середній рівень 62,5 47,8 Високий рівень 6,9 5,2 Дуже високий рівень 0,5 3,0 Не відповіли 6,5 3,7

А що сьогодні найбільше турбує населення області, де Ви мешкаєте? Варіанти відповідей 2014 2016

Борги із заробітної плати 8,3 5,2 Висока вартість комунальних послуг 61,1 64,2 Високий рівень злочинності 6,9 6,7 Високі ціни на продукти харчування 47,7 46,5 Відсутність громадських або політичних лідерів, яким вони могли б довіряти

19,9 31,1

Відсутність ефективної системи соціального забезпечення 8,3 12,7 Відсутність нормальних доріг, асфальтування 11,6 14,8 Відсутність плідної взаємодії між місцевими адміністраціями та органами місцевого самоврядування

4,2 5,2

Відсутність правопорядку, недотримання законів 11,6 19,3 Військові дії на Сході України 68,1 52,2 Зростання цін на товари та послуги 56,5 45,5 Напружена політична ситуація 31,9 21,3 Конфлікти між різними олігархічними групами 4,2 2,2 Невизначеність перспектив розвитку України 20,8 29,9 Низький рівень взаємодії влади з населенням 7,9 11,2 Низький рівень зарплат, пенсій, соціальних виплат 51,9 60,1 Поганий стан навколишнього середовища/екологічні проблеми 0,9 0,8 Розповсюдженість алкоголізму/наркоманії 2,3 4,5 Розшарування між багатими і бідними 9,7 15,5 Хабарництво в органах влади 21,8 37,6 Інше 0,5 0,8 Завагались відповісти 0 0

Чи змінилося, з Вашої точки зору, матеріальне становище більшості мешканців області, де Ви мешкаєте, за останній рік?

Варіанти відповідей 2014 2016 Стало значно гірше 66,7 60,2 Стало трохи гірше 25,9 31,6 Залишилося таким, як було рік тому 3,7 5,2 Стало трохи краще 0,5 0,8 Стало значно краще 0 0 Завагались відповісти 3,2 2,2 Не відповіли 0 0

238

Як Ви оцінюєте рівень доходів більшості мешканців Вашої області сьогодні?

Варіанти відповідей 2014 2016 Грошей не вистачає на найбільш необхідні продукти харчування 17,1 31,9 Усі гроші витрачаються на продукти харчування та придбання необхідних недорогих речей

61,6 50,2

У цілому грошей вистачає, але придбання товарів тривалого користування (холодильник, меблі тощо) викликає певні труднощі

18,1 13,3

Живуть забезпечено, але здійснити деякі покупки (квартира, автомобіль та ін.) поки не в змозі

0 0,8

Більшість людей можуть дозволити собі практично все, що бажають

0,9 0,8

Завагались відповісти 1,9 2,2 Не відповіли 0,4 0,8 Які настрої є характерними для населення області, де Ви мешкаєте, останнім часом?

Варіанти відповідей 2014 2016 Задоволення 0 0 Безвихідь, пригніченість 22,2 27,7 Відчай 11,6 15,5 Упевненість 0,5 0,8 Зневіра 41,7 34,4 Смуток 13,0 18,7 Спокій 0,9 0,8 Інтерес 0,9 0 Роздратування 26,9 24,4 Надія 21,3 15,5 Образа 4,2 5,2 Обурення, гнів 16,7 25,5 Піднесення, захват 0 0 Оптимізм 5,6 7,5 Пристосування 19,9 18,7 Розгубленість 19,4 13,5 Скутість, несвобода 2,8 3,7 Страх 16,2 13,5 Тривога 50,0 48,8 Інше 0,5 0,8 Завагались відповісти 1,4 2,2 Не відповіли 0 0

239 Чия думка про події, що відбуваються в Україні та області, для мешканців міста/району, де Ви проживаєте, є найбільш авторитетною?

Варіанти відповідей 2014 2016 Президента України П. Порошенка 28,2 13,5 Прем’єр-міністра України 14,8 4,5 Голови Верховної Ради України 1,4 3,0 Міністра внутрішніх справ України А. Авакова 0,9 0,8 Голови обласної державної адміністрації 7,9 12,7 Голів районних державних адміністрацій 7,4 10,5 Голови обласної ради 3,2 2,2 Депутатів місцевих рад 6,5 4,5 Міських голів 30,1 33,0 Селищних/сільських голів 5,6 11,2 Громадських лідерів, активістів 4,2 9,7 Відомих бізнесменів, підприємців 2,8 1,5 Загальноукраїнських політичних лідерів 3,2 3,0 Місцевих, регіональних політичних лідерів 1,4 2,2 Відомих керівників/господарників 0,9 1,5 Лідерів релігійних організацій 0,5 3,7 Місцевих ЗМІ 1,4 5,2 Регіональних ЗМІ 0,5 1,5 Центральних ЗМІ 6,5 4,5 Відомих журналістів, блогерів 1,4 6,0 Інше 3,2 0,8 Нікого з наведених вище 18,1 27,0 Завагались відповісти 18,1 6,7 Не відповіли 0 0

А кому сьогодні належить влада в області, де Ви мешкаєте? Варіанти відповідей 2014 2016

Президенту України П. Порошенка 22,2 14,3 Прем’єр-міністру України 10,2 4,5 Голові Верховної Ради України 1,4 0 Міністру внутрішніх справ України А. Авакову 9,3 5,2 Голові обласної державної адміністрації 23,6 35,7 Головам районних державних адміністрацій 8,3 12,7 Голові обласної ради 10,7 8,2 Депутатам місцевих рад 5,6 3,0 Міським головам 29,6 30,0 Селищним/сільським головам 4,2 3,7 Громадським лідерам, активістам 2,8 2,2 Відомим бізнесменам, підприємцям 3,7 3,7 Загальноукраїнським політичним лідерам 0 0 Місцевим, регіональним політичним лідерам 4,6 1,5 Відомим керівникам/господарникам 2,3 1,5 Лідерам релігійних організацій 0,5 0,8 Місцевим ЗМІ 0,9 0 Регіональним ЗМІ 0 0 Центральним ЗМІ 1,4 0 Відомим журналістам, блогерам 0 0 Інше 6,5 4,5 Нікому 5,6 21,1 Завагались відповісти 25,5 12,7 Не відповіли 1,4 1,5

240

Що, на Вашу думку є характерним сьогодні для відносин органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади в області, де Ви мешкаєте?

Варіанти відповідей 2014 2016 Вони завжди плідно співробітничають з усіх питань 12,5 7,5 Органи виконавчої влади послідовно упроваджують необхідні рішення без узгодження з органами місцевого самоврядування (навіть у випадках, коли потрібне узгодження позицій)

9,7 20,6

Органи виконавчої влади послідовно ухвалюють рішення без узгодження з органами місцевого самоврядування (навіть у випадках, коли потрібне узгодження позицій)

13,0 15,7

Органи місцевого самоврядування послідовно упроваджують необхідні рішення без узгодження з органами виконавчої влади (навіть у випадках, коли потрібне узгодження позицій)

8,8 7,5

Органи місцевого самоврядування послідовно ухвалюють рішення без узгодження з органами виконавчої влади (навіть у випадках, коли потребується узгодження позицій

9,3 8,2

Вони співпрацюють лише з певних, визначених законом питань 31,9 18,0 Вони дистанціюються один від одного, намагаючись самотужки вирішити певні завдання

18,1 13,5

Інше 0,9 0,8 Завагались відповісти 19,9 6,7 Не відповіли 0,9 1,5 Що сьогодні перешкоджає ефективній взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в області, де Ви мешкаєте?

Варіанти відповідей 2014 2016 Бажання керівників органів виконавчої влади сконцентрувати усі важелі влади в своїх руках

21,8 33,0

Бажання керівників органів місцевого самоврядування сконцентрувати усі важелі влади в своїх руках

10,2 12,0

Бізнес-інтереси керівників місцевих державних адміністрацій та керівників органів місцевого самоврядування

23,6 21,8

Відсутність ефективної державної політики щодо розвитку місцевого самоврядування

28,7 36,0

Відсутність чіткого розмежування повноважень 15,3 19,5 Занадто високі амбіції депутатського корпусу та керівників місцевих рад

5,6 2,2

Наявність централізованої бюджетної системи 8,3 5,2 Небажання органів місцевого самоврядування збільшувати власну відповідальність за розвиток територій

5,1 3,0

Непідготовленість значної частини державних службовців до переходу на якісно нові форми організації взаємодії

6,5 1,5

Політичні конфлікти на центральному рівні 17,1 18,7 Політичні конфлікти на регіональному, місцевому рівні 11,6 7,5 Інше 1,4 1,5 Завагались відповісти 6,9 3,7 Не відповіли 7,4 1,5

241

У чому, на Вашу думку, сьогодні полягає основне завдання діяльності органів виконавчої влади?

Варіанти відповідей 2014 2016 У виконанні Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня

55,1 54,0

У забезпеченні потреб населення на відповідній території 9,7 7,5 У забезпеченні правопорядку на відповідній території 13,4 8,2 У забезпеченні додержання прав і свобод громадян на відповідній території 17,6 6,0 У захисті та представленні інтересів своєї територіальної громади 4,2 2,2 У координації роботи територіальних органів центральних органів виконавчої влади на відповідній території

18,1 27,7

У нагляді за відповідністю актів органів влади різних рівнів Конституції та законам України

20,8 13,5

У наданні громадянам соціальних та управлінських послуг 10,2 14,2 У налагоджуванні контактів між суб’єктами соціальної, політичної та економічної діяльності на відповідній території

11,1 12,0

У підготовці та виконанні відповідних бюджетів 9,3 18,7 У реалізації місцевих проектів, програм соціально-економічного розвитку 10,7 21,0 Інше 0,5 1,5 Завагались відповісти 8,8 2,2 Не відповіли 2,3 2,2

У чому, на Вашу думку, сьогодні полягає основне завдання діяльності органів місцевого самоврядування?

Варіанти відповідей 2014 2016 У виконанні Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня

11,8 6,0

У забезпеченні потреб населення на відповідній території 40,3 36,0 У забезпеченні правопорядку на відповідній території 19,4 11,2 У забезпеченні додержання прав і свобод громадян на відповідній території

6,3 10,5

У захисті та представленні інтересів своєї територіальної громади 33,8 35,2 У координації роботи територіальних органів центральних органів виконавчої влади на відповідній території

10,2 4,5

У нагляді за відповідністю актів органів влади різних рівнів Конституції та законам України

3,7 3,0

У наданні громадянам соціальних та управлінських послуг 18,5 33,0 У налагоджуванні контактів між суб’єктами соціальної, політичної та економічної діяльності на відповідній території

17,1 12,7

У підготовці та виконанні відповідних бюджетів 17,6 15,7 У реалізації місцевих проектів, програм соціально-економічного розвитку 27,8 18,0 Інше 0,5 0,8 Завагались відповісти 7,9 4,5 Не відповіли 3,7 2,2

242

У чому, на Вашу думку, мають полягати основні завдання діяльності органів виконавчої влади?

Варіанти відповідей 2014 2016 У виконанні Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня

49,1 57,0

У забезпеченні потреб населення на відповідній території 11,1 9,0 У забезпеченні правопорядку на відповідній території 11,6 16,5 У забезпеченні додержання прав і свобод громадян на відповідній території 13,0 14,2 У захисті та представленні інтересів своєї територіальної громади 5,1 3,0 У координації роботи територіальних органів центральних органів виконавчої влади на відповідній території

15,3 12,7

У нагляді за відповідністю актів органів влади різних рівнів Конституції та законам України

19,4 40,5

У наданні громадянам соціальних та управлінських послуг 8,8 6,7 У налагоджуванні контактів між суб’єктами соціальної, політичної та економічної діяльності на відповідній території

10,7 5,2

У підготовці та виконанні відповідних бюджетів 7,4 4,5 У реалізації місцевих проектів, програм соціально-економічного розвитку 8,8 5,2 Інше 0,9 1,5 Завагались відповісти 5,6 6,7 Не відповіли 4,2 3,0

У чому, на Вашу думку, мають полягати основні завдання діяльності органів місцевого самоврядування?

Варіанти відповідей 2014 2016 У виконанні Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня

9,7 11,2

У забезпеченні потреб населення на відповідній території 36,6 24,7 У забезпеченні правопорядку на відповідній території 15,7 4,5 У забезпеченні додержання прав і свобод громадян на відповідній території

19,4 18,7

У захисті та представленні інтересів своєї територіальної громади 32,4 39,0 У координації роботи територіальних органів центральних органів виконавчої влади на відповідній території

8,8 4,5

У нагляді за відповідністю актів органів влади різних рівнів Конституції та законам України

3,7 5,2

У наданні громадянам соціальних та управлінських послуг 19,9 25,5 У налагоджуванні контактів між суб’єктами соціальної, політичної та економічної діяльності на відповідній території

15,3 21,0

У підготовці та виконанні відповідних бюджетів 16,2 24,7 У реалізації місцевих проектів, програм соціально-економічного розвитку 28,2 33,7 Інше 0,9 0,8 Завагались відповісти 5,1 3,7 Не відповіли 4,6 2,2

243

Як Ви оцінюєте діяльність місцевих органів виконавчої влади (обласна, районна державна адміністрація та ін.) в області, де Ви мешкаєте, у таких сферах: Цілком

негативно Скоріше, негативно

У чомусь позитивно, у чомусь ні

Скоріше, позитивно

Цілком позитивно

Це не входить до їх компе-

тенції

Не від-повіли

2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016

Взаємодія з громадськими організаціями

6,5 10,5 16,2 21,7 42,6 36,0 28,7 22,5 3,7 6,7 0,5 1,5 1,8 2,1

Взаємодія з населенням

8,8 12,7 17,1 22,5 42,6 39,0 24,5 12,7 4,2 7,5 0,5 3,0 2,3 2,6

Забезпечення прав людини

7,9 20,2 18,5 21,7 44,4 35,0 22,7 16,5 3,2 2,2 0,9 2,2 2,4 2,2

Як Ви оцінюєте діяльність органів місцевого самоврядування в області, де Ви мешкаєте, у таких сферах:

Цілком негативно

Скоріше, негативно

У чомусь позитивно, у чомусь ні

Скоріше, позитивно

Цілком позитивно

Це не входить до їх компе-

тенції

Не від-повіли

Сфери

2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016

Взаємодія з громадськими організаціями

5,1 5,2 15,3 20,1 41,7 42,5 29,2 25,4 7,4 4,6 0 0 1,3 2,2

Взаємодія з населенням

6 4,5 12,5 15,7 44 43,2 27,8 26,1 6,5 9,0 1,4 0 1,8 1,5

Забезпечення прав людини

7,8 11,2 17,1 23,1 45,4 37,3 23,2 12,7 3,2 7,5 0,9 5,2 2,4 3,0

Чи враховуються при проведенні державної соціально-економічної політики особливості області, у якій Ви проживаєте?

Варіанти відповідей 2014 2016 Так 37,1 25,4 Ні 23,6 39,4 Завагались відповісти 38,9 34,4 Не відповіли 0,4 0,8 А міста (району), у якому Ви проживаєте?

Варіанти відповідей 2014 2016 Так 42,6 22,4 Ні 24,5 42,4 Завагались відповісти 32,4 34,4 Не відповіли 0,5 0,8

244

Оцініть рівень довіри мешканців міста/району, де Ви мешкаєте, до ... Зовсім не довіряють

Скоріше, не довіряють

Важко сказати,

довіряють чи ні

Скоріше, довіряють

Повністю довіряють

Не відповіли Суб’єкти

2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 Верховної Ради України

27,3 29,5 38 45,5 27,8 19,7 5,1 3,7 0,9 0,8 0,9 0,8

Голів районних державних адміністрацій вашої області

13,9 16,5 27,3 30,4 38,9 39,7 15,7 9,7 0 2,2 4,2 1,5

Голів районних рад вашої області

10,2 11,2 24,1 24,6 43,5 44,0 18,1 15,0 0 2,2 4,1 3,0

Голови обласної державної адміністрації вашої області

20,8 21,6 31,5 29,9 34,7 32,8 11,1 12,0 0 1,5 1,9 2,2

Голови обласної ради вашої області

14,4 15,7 25 26,9 44,4 41,0 13,4 12,7 0 1,5 2,8 2,2

Громадських об’єднань вашої області

8,3 7,5 17,6 23,9 46,3 46,9 23,2 15,7 1,4 4,5 3,2 1,5

Кабінету Міністрів України

25 26,9 33,3 38,1 30,1 29,0 9,7 4,5 0,5 0 1,4 1,5

Міських голів 8,8 7,5 13,4 18,0 28,2 29,1 41,2 40,0 5,6 2,4 2,8 3,0

Міських рад 10,7 15,0 15,3 16,5 40,3 34,5 28,7 29,5 3,7 3,0 1,3 1,5

Обласної ради 12 13,5 22,2 23,1 49,1 46,9 12,5 12,0 0,5 0 3,7 4,5

Прем’єр-міністра України

21,3 24,6 25,5 35,4 35,7 30,3 14,4 6,7 0,9 0 2,2 3,0

Районних рад вашої області

9,3 14,2 17,6 17,2 55,1 52,8 14,8 12,0 0 0,8 3,2 3,0

Селищних (сільських) голів вашої області

6,9 5,2 11,6 10,5 48,6 41,0 27,8 34,3 0,5 4,5 4,6 4,5

Селищних (сільських) рад

5,6 5,2 13 15,7 49,1 47,7 26,9 26,1 0,9 0,8 4,5 4,5

245

Наскільки, на Ваш погляд, збігається з інтересами населення міста/району, де Ви мешкаєте, діяльність...

Зовсім не збігається

Радше, не збігається

Важко сказати,

збігається чи ні

Радше, збігається

Повністю збігається

Не відпо-віли

Суб’єкти

2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 Верховної Ради України

19 21,6 34,7 41,1 37 31,3 7,9 4,5 0 0 1,4 1,5

Голів районних державних адміністрацій вашої області

12,5 18,8 19 21,6 48,2 46,6 15,7 9,2 2,3 3,0 2,3 0,8

Голів районних рад вашої області

11,1 12,0 19,9 21,6 49,1 48,5 14,8 12,7 2,3 2,2 2,8 3,0

Голови обласної державної адміністрації вашої області

13,4 12,7 21,3 23,1 46,3 38,8 14,8 17,2 2,8 6,7 1,4 1,5

Голови обласної ради

10,2 12,7 22,7 25,4 49,1 46,9 13,9 10,5 2,8 3,0 1,3 1,5

Громадських об’єднань

8,8 12,0 14,8 14,2 48,2 40,0 23,2 28,6 2,3 3,0 2,7 2,2

Кабінету Міністрів України

18,1 32,2 24,5 28,1 44,4 32,2 11,1 6,7 0,9 0 1 0,8

Міських голів 8,8 9,0 13 14,2 32,9 32,2 35,7 34,9 8,3 7,5 1,3 2,2

Міських рад 10,2 12,7 15,7 19,4 36,6 32,8 30,6 26,9 5,6 5,2 1,3 3,0

Обласної ради

12 14,2 18,5 20,1 44,9 44,7 19 15,0 2,8 3,0 2,8 3,0

Прем’єр-міністра України

19,9 25,4 22,2 36,0 40,7 31,2 14,8 5,2 1,4 0 1 2,2

Районних рад вашої області

11,6 13,5 14,4 16,5 53,2 51,3 15,7 13,5 2,8 3,0 2,3 2,2

Селищних (сільських) голів

9,3 9,0 9,7 10,5 50 47,0 25,9 26,1 2,3 5,2 2,8 2,2

Селищних (сільських) рад

7,4 9,7 10,7 12,0 52,3 47,0 23,6 24,8 3,2 4,5 2,8 2,2

246

Наскільки є характерними такі ознаки для діяльності органів виконавчої влади району/області, де Ви мешкаєте за останні півроку?

Зовсім ні Скоріше, ні Важко сказати

однозначно

Скоріше, так

Так, пов-ністю

Не відпо-віли

Характеристики

2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 Бюрократизація діяльності

2,3 2,2 13,0 9,0 26,9 22,8 37,5 41,4 16,7 22,4 3,7 2,2

Використання ко-мунікацій для ство-рення позитивного іміджу

4,2 8,2 14,4 12,7 37,0 34,6 30,1 36,3 9,7 6,7 4,6 1,5

Гнучкість/прис-тосування до змін, що відбуваються

6,5 17,2 19,9 23,9 38,0 35,0 26,9 21,6 4,2 0,8 4,6 1,5

Реалізація стра-тегій, проектів і програм місцевого розвитку

8,3 6,0 18,1 18,0 39,4 32,4 26,9 32,4 2,3 9,0 5,1 2,2

Компетентність рядових працівників

3,2 3,0 14,4 20,2 41,7 27,6 33,8 38,7 2,8 7,5 4,2 3,0

Компетентність управлінських кадрів

4,2 7,5 15,3 22,4 37,0 28,4 34,3 30,5 4,2 8,2 5,1 3,0

Комплексний під-хід до вирішення місцевих проблем

6,5 9,7 26,4 30,5 39,8 37,4 20,4 17,2 2,3 1,5 4,6 3,7

Налагодження ефективної взаємодії з населенням

8,3 12,7 28,7 24,6 32,4 37,4 24,1 18,6 1,4 3,0 5,1 3,7

Наявність корпоративної культури

7,9 10,5 21,3 29,1 43,1 32,4 18,5 18,0 4,2 4,5 5,1 4,5

Планування діяльності

4,6 3,7 12,5 14,2 33,8 31,7 38,4 39,2 5,1 6,7 5,6 4,5

Політизованість діяльності

3,2 2,2 8,3 7,5 29,6 26,9 35,7 37,4 19,0 21,5 4,2 4,5

Прозорість діяльності

9,3 14,2 30,1 37,4 39,4 36,3 15,7 14,2 0,5 2,2 5,1 3,7

Спрямованість на вирішення місцевих проблем

5,1 4,5 20,4 26,1 41,2 38,0 25,5 25,4 2,8 1,5 5,1 4,5

Спрямованість на надання послуг громадянам

6,9 12,0 20,4 25,4 37,0 32,7 25,9 23,9 4,6 1,5 5,1 4,5

247 Які чинники, на Вашу думку, найбільше заважають ефективній роботі органів місцевого самоврядування Вашого міста/району сьогодні?

Варіанти відповідей 2014 2016 Бюрократизація 46,3 36,9 Відсутність зворотного зв’язку з громадою 13,0 19,4 Відсутність чіткого розподілу повноважень з органами виконавчої влади 24,1 51,4 Відсутність необхідних прав 6,9 10,5 Відсутність необхідної матеріальної бази 22,7 16,5 Відсутність необхідної нормативно-правової бази функціонування 7,9 6,0 Відсутність необхідної фінансової бази 35,2 22,4 Відсутність підготовлених для роботи в цих органах кадрів 8,3 6,0 Низький рівень оплати праці працівників 35,7 40,4 Корупція 36,6 31,9 Недостатнє планування діяльності 3,2 2,2 Некомпетентність багатьох працівників 6,9 6,0 Некомпетентність більшості керівництва 9,3 6,7 Пасивність територіальних громад 12,5 11,2 Тиск з боку органів виконавчої влади 8,8 14,2 Нічого не заважає 0,5 2,2 Завагались відповісти 1,4 1,5 Не відповіли 0,9 1,5

За вирішення проблем у яких сферах мають відповідати місцеві органи виконавчої влади?

Варіанти відповідей 2014 2016 Архітектура та містобудування 23,6 18,0 Благоустрій території 11,6 6,0 Боротьба з безробіттям, створення нових робочих місць 68,1 64,8 Боротьба з бідністю 74,1 76,2 Боротьба зі злочинністю, створення умов для безпечного проживання 56,9 72,2 Взаємодія з громадськими організаціями 32,4 34,4 Взаємодія з населенням 32,9 44,8 Взаємодія з політичними партіями 53,2 50,8 Екологічна безпека 71,3 62,7 Економічний розвиток 63,9 56,1 Забезпечення умов для діяльності ЗМІ 56,9 60,3 Забезпечення прав людини 71,8 76,2 Земельні відносини 32,9 18,7 Медицина, охорона здоров’я 56,5 46,2 Розвиток житлово-комунального господарства 23,2 20,9 Розвиток інфраструктури 28,2 36,0 Розвиток малого та середнього бізнесу 53,7 46,2 Розвиток промисловості 70,4 73,8 Розвиток транспорту 44,4 50,8 Сільське господарство 50,0 52,3 Соціальний захист населення 62,5 69,3 Соціальний розвиток (освіта, наука, культура) 59,3 46,2 Створення сприятливого інвестиційного клімату 70,4 78,3 Формування та використання місцевих бюджетів 24,1 19,4 Завагались відповісти 5,6 4,5 Не відповіли 3,2 2,2

248

За вирішення проблем у яких сферах мають відповідати органи місцевого самоврядування?

Варіанти відповідей 2014 2016 Архітектура та містобудування 68,1 78,3 Благоустрій території 85,2 80,7 Боротьба з безробіттям, створення нових робочих місць 34,7 23,9 Боротьба з бідністю 29,2 21,6 Боротьба зі злочинністю, створення умов для безпечного проживання

46,3 34,4

Взаємодія з громадськими організаціями 74,1 78,3 Взаємодія з населенням 80,6 84,6 Взаємодія з політичними партіями 48,2 44,8 Екологічна безпека 34,7 25,4 Економічний розвиток 44,0 46,2 Забезпечення умов для діяльності ЗМІ 46,8 38,8 Забезпечення прав людини 40,7 36,0 Земельні відносини 67,1 64,8 Медицина, охорона здоров’я 50,5 53,8 Розвиток житлово-комунального господарства 74,1 80,7 Розвиток інфраструктури 69,9 76,2 Розвиток малого та середнього бізнесу 46,8 46,2 Розвиток промисловості 30,6 20,9 Розвиток транспорту 54,6 50,8 Сільське господарство 49,5 50,8 Соціальний захист населення 45,4 46,2 Соціальний розвиток (освіта, наука, культура) 45,4 60,3 Створення сприятливого інвестиційного клімату 36,6 44,8 Формування та використання місцевих бюджетів 69,9 73,8 Завагались відповісти 5,6 4,5 Не відповіли 1,4 1,5

Чи потрібні, на Вашу думку, зміни в Конституції України щодо збільшення повноважень органів місцевого самоврядування?

Варіанти відповідей 2014 2016 Так 68,1 78,3 Ні 12,0 9,7 Завагались відповісти 17,1 10,5 Не відповіли 2,8 1,5

Яким чином, на Вашу думку, необхідно в подальшому призначати керівника області («губернатора»)?

Варіанти відповідей 2014 2016 Його має призначати на посаду Президент 10,7 12,0 Його має призначати на посаду Верховна Рада 3,7 3,0 Його мають обирати прямим голосуванням мешканці області 69,4 64,8 Його мають призначати на посаду депутати обласної ради 9,3 15,7 Інше 0,5 0,8 Завагались відповісти 4,2 2,2

249

Не відповіли 2,2 1,5 Чи вдалося, на Вашу думку, Україні протягом останніх шести місяців досягти прогресу в реалізації пріоритетів, що визначені в Угоді про Асоціацію між Україною та ЄС?

Прогресу не

досягнуто

Досяг-нуто

певного прогресу

Досяг-нуто

помір-ного

прогресу

Досяг-нуто

значного прогресу

Мети досяг-нуто

Завага-лись

відпо-вісти

Не від-повіли

Напрями дій

2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 Забезпечення демократії та верховенства права

53,7 67,1 27,8 23,9 8,3 6,0 1,9 0 0 0 6,5 1,5 1,8 1,5

Забезпечення ефективності боротьби з корупцією

69,4 79,1 16,7 9,7 8,3 8,2 0 0 0,5 0 3,2 1,5 1,9 1,5

Забезпечення прав людини та основних свобод

49,1 60,4 27,8 25,4 14,4 10,5 4,2 0 0 0 2,8 1,5 1,7 2,2

Забезпечення розвитку громадянського суспільства

38,4 26,9 33,8 26,1 16,2 24,6 5,1 14,2 0,5 3,0 4,2 3,0 1,8 2,2

Запровадження ефективних заходів зменшення бідності та збільшення зайнятості

76,4 79,8 13,9 10,5 3,2 3,7 0,9 0,8 0 0 3,7 3,0 1,9 2,2

Зменшення розриву між рівнями розвитку регіонів

67,6 62,7 14,8 20,9 5,1 9,7 1,4 1,5 0 0 8,8 3,0 2,3 2,2

Децентралізація влади та розширення сфери повноважень органів місцевого самоврядування

71,3 67,8 15,4 12,7 4,2 6,7 0,5 4,5 0,5 0,8 6 4,5 2,1 3,0

250

Який спосіб обрання депутатів в органи влади в Україні для Вас здається найбільш доцільним?

За закритими списками

партій

За відкритими списками

партій

Голосування за мажори-

тарними округами

Змішана система

(половина за списками, половина –

за мажоритарн

ими округами)

Завагались сказати

Не від-повіли

Орган

2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 Верховна Рада 1,4 1,5 39,4 53,6 27,3 23,9 21,3 16,5 9,2 3,7 1,4 0,8 Обласна рада 0,9 2,2 38,9 52,2 28,2 20,9 21,8 18,0 8,3 5,2 1,9 1,5 Міська рада 1,9 2,2 39,8 52,2 34,3 30,7 14,4 9,7 7,3 3,7 2,3 1,5 Районна рада 1,4 1,5 40,7 50,6 33,8 25,4 13,0 13,5 9,2 7,5 1,9 1,5 Селищна (сільська) рада

1,4 0 39,8 26,9 38,9 50,0 8,8 11,2 9,2 8,2 1,9 3,7

Нещодавно Президент України запропонував проект Закону про децентралізацію влади. Як Ви оцінюєте запропоновані зміни?

Одноз-начно

негативно

Скоріше, негативно

Важко сказати одноз-начно

Скоріше, пози-тивно

Безпе-речно, пози-тивно

Не від-повіли

Напрями децентралізації влади

2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 Ліквідація державних адміністрацій і створення державних представництв з контрольними, нагля-довими функціями та функціями коор-динації діяльності територіальних орга-нів виконавчої влади

5,1 7,5 13,4 11,2 35,7 23,1 32,9 38,0 10,2 18,0 2,7 2,2

Обрання обласними та районними радами голів відповідних рад, які очолюватимуть та формуватимуть їх виконавчі комітети

0,9 0,8 7,4 6,7 40,3 33,7 39,8 36,5 8,3 20,1 3,3 2,2

Фіксація в Конституції того, що обсяг фінансів для органів місцевого самоврядування має відповідати їх повноваженням

1,9 0,8 1,4 0,8 42,1 38,8 36,1 40,9 15,3 15,7 3,2 3,0

251

Як Ви оцінюєте передачу на рівень громади таких рівнів відповідальності?

Рівень відповідальності

Одноз-начно нега-

тивно

Скоріше, негативно

Важко сказати одноз-начно

Скоріше, позитивно

Безпе-речно,

позитивно

Не від-повіли

2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016 2014 2016

Місцевий економічний розвиток

1,4 1,5 12,5 12,7 25 23,1 46,3 52,3 12,5 8,2 2,3 2,2

Розвиток та утримання місцевої інфраструктури

0,9 2,2 6,9 7,5 24,1 22,4 53,2 49,2 12,6 16,5 2,3 2,2

Планування та розвиток території громади

0,9 0,8 4,2 3,7 17,6 23,1 59,3 55,2 16,7 14,2 1,3 3,0

Питання забудови території

1,4 3,7 5,1 3,7 19,8 23,9 55,1 50,7 16,7 15,0 1,9 3,0

Культура та фізична культура

0,9 0 4,2 2,2 23,1 18,7 52,3 51,5 18,1 24,6 1,4 3,0

Благоустрій території

0,5 0 2,8 2,2 14,4 17,2 55,6 51,5 25,5 26,9 1,2 2,2

Соціальна допомога

3,2 3,0 12,5 12,0 31 37,1 41,7 26,9 10,2 18,0 1,4 3,0

Швидка медична допомога, первинна охорона здоров’я

3,7 3,7 10,2 13,5 31 29,0 41,2 38,8 11,6 12,0 2,3 3,0

Середня, дошкільна та позашкільна освіта

2,3 2,2 9,3 6,7 30,1 25,4 44,9 47,8 11,6 15,7 1,8 2,2

Муніципальна поліція

3,2 7,5 11,1 20,1 34,7 23,9 39,8 32,1 9,3 14,2 1,9 2,2

Пасажирські перевезення на території громади

0,9 0,8 6,9 11,2 27,8 26,9 49,1 41,6 13,4 16,5 1,9 3,0

Житлово-комунальні послуги

0,9 0 6,1 3,7 28,2 22,4 48,6 53,7 14,8 18,0 1,4 2,2

Утримання об’єктів комунальної власності

1,9 1,5 6,9 4,5 25 21,6 48,6 59,7 16,2 10,5 1,4 2,2

252

Чи потрібно, на Вашу думку, внести зміни до існуючого адміністративно-територіального розподілу України з точки зору забезпечення умов для ефективного управління соціально-економічними процесами?

Варіанти відповідей 2014 2016 Так 38,0 46,2 Ні 25,9 26,9 Завагались відповісти 31,9 23,9 Не відповіли 4,2 3,0

Що повинне виступати головною метою реформи адміністративно-територіального устрою України?

Варіанти відповідей 2014 2016 Удосконалення мережі сільських, селищних і міських громад, чітке визначення їх меж

7,4 16,5

Забезпечення фінансової самодостатності місцевих громад 24,5 28,6 Збільшення впливу територіальних громад на процес прийняття та реалізації управлінських рішень

15,7 20,9

Забезпечення умов для ефективного управління соціально-економічними процесами на місцевому рівні

14,8 8,2

Збільшення рівня керованості відповідних адміністративно-територіальних утворень

4,2 4,5

Подолання диспропорцій у розподілі областей за чисельністю населення та рівнем економічного потенціалу

5,1 2,2

Подолання диспропорцій у розподілі районів за чисельністю населення та рівнем економічного потенціалу

4,2 3,8

Покращання умов для реалізації самоврядних функцій територіальних громад

8,8 9,9

Покращання умов надання соціальних послуг населенню 5,1 4,3 Покращання умов функціонування органів державної виконавчої влади

2,3 3,2

Покращання умов функціонування органів місцевого самоврядування

4,2 8,9

Приведення адміністративно-територіального устрою у відповідність до особливостей соціально-економічного розвитку територій

12,5 11,1

Уникнення дублювання повноважень між різними органами влади 12,0 15,8 Завагались відповісти 1,4 3,0 Не відповіли 52,3 53,8

253

Додаток Г

Практичні рекомендації, щодо впорядкування завдань

забезпечення розвитку територіальних громад на різних рівнях

державного управління

254

Рівнь

державного управління

Орган

державної влади

Завдання відповідного органу

державного управління, спрямовані на забезпечення розвитку територіальних громад

Президент України

Забезпечення гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина

Верховна Рада

України

Формування нормативно-правової бази, необхідної для реалізації внутрішньої політики держави у сфері місцевого самоврядування щодо розвитку територіальних громад, у тому числі щодо: забезпечення спроможності місцевого самоврядування, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування; удосконалення системи адміністративно-територіального устрою на принципах економічної самодостатності та доступності адміністративних (управлінських) і соціальних послуг споживачам цих послуг; посилення відповідальності посадових осіб та органів місцевого самоврядування перед територіальними громадами.

Кабінет Міністрів України

Забезпечення здійснення внутрішньої політики держави у сфері місцевого самоврядування щодо розвитку територіальних громад, у тому числі: фінансове забезпечення інвестиційних проектів та програм розвитку, фінансування розвитку інфраструктури за рахунок коштів Державного бюджету (Державного фонду регіонального розвитку); розроблення та забезпечення виконання відповідних загальнодержавних програм підвищення конкурентоспроможності територій та сприяння інноваційному розвитку; формування та підтримка системи інституцій регіонального розвитку та розвитку територіальних громад, нормативно-правове визначення статусу та напрямів діяльності таких структур.

За

гал

ьнод

ерж

авн

ий

рів

ень

ЦОВВ з питань

розвитку територіа-

льних громад

Формування та реалізація державної політики розвитку територіальних громад, у тому числі: розробка нормативно-правової бази, спрямованої на удосконалення фінансових, правових, організаційних, інформаційних та ін. механізмів державної політики розвитку територіальних громад; оцінка та відбір програм і проектів, включаючи інвестиційні програми (проекти), реалізація яких здійснюється за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, співпраця з міжнародними фінансовими організаціями, програмами і фондами у сфері розвитку місцевого самоврядування, залучення ресурсів міжнародної технічної допомоги; проведення моніторингу і оцінювання розвитку територіальних громад.

Р

егіо

на-

льн

ий

р

івен

ь

Обласні державні

адміністра-ції

Забезпечення реалізації державної політики розвитку територіальних громад на території відповідного регіону із застосуванням наданих законодавством повноважень та механізмів (у тому числі фінансових), а також забезпечення активної інформаційно-методологічної підтримки процесів об’єднання територіальних громад.

М

ісц

еви

й

рів

ень

Районні

державні адмінстра-

ції

Забезпечення реалізації державної політики розвитку територіальних громад на території відповідного району із застосуванням наданих законодавством повноважень та механізмів (у тому числі фінансових), а також забезпечення активної інформаційної та організаційно-технічної підтримки процесів об’єднання територіальних громад.

255

ДОДАТОК Д

Законопроекти, спрямовані на розвиток територіальних громад у

різних сферах суспільних відносин, що були зареєстровані у

Верховній Раді України

у період з липня 1998 по вересень 2016 рр.

256

Номер

реєстрації Дата

реєстрації Назва законопроекту

Проекти, зареєстровані за всі сесії III скликання

1261 22.07.1998 Проект Закону про місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади

1262 22.07.1998 Проект Закону про затвердження примірного Статуту територіальної громади

4179 31.08.2000 Проект Закону про референдуми Автономної Республіки Крим, місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади

7218 11.04.2001 Проект Закону про територіальну громаду 0938 14.05.2002 Проект Закону про референдуми Автономної Республіки Крим, місцеві

референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади

Проекти, зареєстровані за всі сесії IV скликання

4006 18.07.2003 Проект Закону про врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів, територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань

4006-1 28.11.2003 Проект Закону про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань

5592 02.06.2004 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного Кодексу України (щодо права територіальних громад розпоряджатися коштами місцевих бюджетів)

9062 09.02.2006 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (щодо розширення та уточнення повноважень територіальних громад і місцевих рад)

Проекти, зареєстровані за всі сесії V скликання

1306 04.08.2006 Проект Закону про право комунальної власності та управління об'єктами права комунальної власності, об'єктами спільної власності територіальних громад

2110 11.09.2006 Проект Закону про особливості обігу земельних ділянок, що знаходяться у власності держави, територіальних громад, юридичних осіб і громадян, які є власниками земельних ділянок сільськогосподарського призначення

2785 20.12.2006 Проект Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо посилення відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою)

Проекти, зареєстровані за всі сесії VI скликання

3252 03.10.2008 Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо забезпечення реалізації прав територіальної громади)

3291 10.10.2008 Проект Закону про мирових суддів територіальних громад 6591 25.06.2010 Проект Закону про внесення змін до деяких законів України з питань

міжнародного приватного права (про захист майнових та немайнових інтересів України як держави, її територіальних громад, а також осіб, які перебувають у державній або комунальній власності, у міжнародних спорах)

7256 15.10.2010 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо додаткових гарантій реалізації прав територіальної громади у представницьких органах місцевого самоврядування)

9590 14.12.2011 Проект Закону про об'єднання територіальних громад

Проекти, зареєстровані за всі сесії VII скликання

3260 17.09.2013 Проект Закону про правовий режим майна спільної власності територіальних громад

3617 13.11.2013 Проект Закону про співробітництво територіальних громад

257

3747 11.12.2013 Проект Закону про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання

3849 08.01.2014 Проект Закону про право територіальних громад на об'єднання 4150 17.02.2014 Проект Закону про деякі заходи щодо посилення ролі територіальних

громад в управлінні земельними ресурсами 4756 23.04.2014 Проект Закону про співробітництво територіальних громад

4070а 13.06.2014 Проект Закону про добровільне об'єднання територіальних громад

Проекти, зареєстровані за всі сесії VIII скликання

0915 27.11.2014 Проект Закону про добровільне об'єднання територіальних громад 1159 02.12.2014 Проект Закону про деякі заходи щодо посилення ролі територіальних

громад в управлінні земельними ресурсами 1898 30.01.2015 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України

(щодо посилення фінансової самодостатності територіальних громад) 1899 30.01.2015 Проект Закону про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо

посилення фінансової самодостатності територіальних громад) 1900 30.01.2015 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо

посилення фінансової самодостатності територіальних громад) 2467 24.03.2015 Проект Закону про загальні збори (конференції) членів територіальної

громади за місцем проживання 2949 22.05.2015 Проект Закону про внесення змін до статті 17 Бюджетного кодексу

України (щодо поширення механізму державних (місцевих) гарантій на суб'єктів господарювання усіх форм власності та на об'єднані територіальні громади)

2067а 12.06.2015 Проект Закону про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад"

2240а 02.07.2015 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (щодо висновку на проекти рішень про добровільне об'єднання територіальних громад)

2373а 15.07.2015 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (щодо узгодження процедур добровільного об'єднання територіальних громад та проведення чергових місцевих виборів)

2391а 17.07.2015 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо забезпечення виконання повноважень законно обраними представниками територіальної громади, які досягли пенсійного віку)

2473а 04.08.2015 Проект Закону про внесення змін до статті 8 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (щодо приведення положення про призначення місцевих виборів у відповідність з чинним законодавством)

3009 02.09.2015 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (щодо коригування розрахунку обсягів фінансової підтримки бюджетів об'єднаних територіальних громад)

3010 02.09.2015 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо коригування розрахунку обсягів фінансової підтримки бюджетів об'єднаних територіальних громад)

3071 11.09.2015 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення належних умов для бюджетної децентралізації та посилення фінансової самостійності територіальних громад

3079 14.09.2015 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення системи міжбюджетних відносин та створення сприятливих умов для розвитку територіальних громад

3095 15.09.2015 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (в частині затвердження Перспективних планів формування спроможних громад)

3217 05.10.2015 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (щодо уточнення деяких положень)

3360 27.10.2015 Проект Закону про внесення змін до статті 329 Цивільного кодексу України щодо набуття права власності державою Україна, територіальною громадою

3390 02.11.2015 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо забезпечення державної

258

підтримки добровільного об'єднання територіальних громад 3490 19.11.2015 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо

особливостей формування та виконання бюджетів об'єднаних територіальних громад

3510 24.11.2015 Проект Закону про віднесення земель державної власності за межами населених пунктів до комунальної власності об'єднаних територіальних громад

3510-1 08.12.2015 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності на територіях об'єднаних територіальних громад та врегулювання інших земельних відносин

3634 11.12.2015 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (щодо Статуту територіальної громади та форм безпосередньої участі мешканців у здійсненні влади)

3638 11.12.2015 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо механізму стимулювання подальшого процесу добровільного об'єднання територіальних громад

3639 11.12.2015 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо механізму стимулювання подальшого процесу добровільного об'єднання територіальних громад)

3639/П 12.05.2016 Проект Постанови про повернення на доопрацювання проекту Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо механізму стимулювання подальшого процесу добровільного об'єднання територіальних громад)

3666 17.12.2015 Проект Закону про внесення зміни до статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо гарантування виступу сільських, селищних, міських голів, в тому числі голів об'єднаних територіальних громад, голів районних рад на пленарних засіданнях рад

3667 17.12.2015 Проект Закону про внесення зміни до статті 22 Бюджетного кодексу України (щодо визначення сільських, селищних, міських голів об'єднаних територіальних громад розпорядниками бюджетних коштів)

3721 25.12.2015 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо забезпечення бюджетної автономії та фінансової самостійності районних бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад)

3754-1 22.01.2016 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (урівняти в правах одержання податкових надходжень сільські, селищні громади та міста районного значення з об'єднаними територіальними громадами)

4240 16.03.2016 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо форми вирішення територіальною громадою питань місцевого значення

4386 12.04.2016 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо зарахування плати за надання адміністративних послуг до бюджетів об'єднаних територіальних громад

4402 12.04.2016 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (щодо визначення меж територій об'єднаних територіальних громад села, селища, міста)

4676 17.05.2016 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов зміни меж районів у процесі добровільного об'єднання територіальних громад

4690 18.05.2016 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо зміцнення фінансової незалежності бюджетів об'єднаних територіальних громад)

4772 03.06.2016 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)

4773 03.06.2016 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)

4957 12.07.2016 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо належного забезпечення територіальних громад земельними ресурсами)

259

Додаток Е

Чинники, що впливають на успішний розвиток

соціального капіталу громади

260

Назва групи чинників

Назва чинника Зміст впливу чинника на розвиток соціального капіталу громади

1. Мотивація усередині громади

Успішні зусилля з розвитку соціального капіталу частіше спостерігаються у громадах, де мотивація до розвитку соціального капіталу і розвитку в цілому з’являється всередині громади, а не під дією зовнішніх впливів

2. Наявність видимого лідерства

Успішний розвиток соціального капіталу буде наявним у тих громадах, у яких існує видиме лідерство, тобто у громадах з принаймні декількома особами, до яких решта членів громади прислуховуються та яким довіряють, які можуть мотивувати, поводити себе як спікери громади та виконувати роль лідерів у процесі розвитку соціального капіталу

3. Обізнаність громади стосовно проблем, що існують

Успішні зусилля з розвитку соціального капіталу мають місце скоріш за все у громадах, у яких жителі визнають потребу у тій чи іншій ініціативі, спрямованій на подолання певної проблеми (проблем), яка є достатньо важливою, щоб заслуговувати на увагу, та яка достатнім чином впливає на членів громади, щоб викликати зацікавленість мешканців для їхній участі у її вирішенні. Тому члени громади мають бути обізнаними стосовно проблем, що існують, і ступеня серйозності їх

4. Наявність соціальної згуртованості

Чим вищим є рівень соціальної згуртованості (що є міцністю взаємозв’язків між жителями громади), тим вірогідніше, що зусилля з розвитку соціального капіталу матимуть успіх

5. Здатність до спільного обговорення, досягнення консенсусу та співпраці

Успішний розвиток соціального капіталу присутній у тих громадах, які мають дух кооперації і здатність відкрито обговорювати проблеми та потреби, досягаючи необхідного консенсусу

6. Гнучкість та адаптивність

Успішний розвиток соціального капіталу є наявним у тих громадах, у яких організовані групи та окремі особи демонструють гнучкість та адаптивність під час вирішення проблем та виконання відповідних завдань

7. Наявність попередніх успіхів

Громади з попереднім позитивним досвідом щодо розвитку в будь-яких сферах, подолання наявних проблем тощо є більш здатними до подальшого успіху, у тому числі щодо розвитку соціального капіталу

1.

Хар

акте

ри

сти

ки

гр

омад

и

8. Розмір території Успішний розвиток соціального капіталу зустрічається частіше у громадах з малою територією, оскільки взаємодії важче досягати, якщо особи знаходяться територіально далеко одна від одної

9. Громадська участь Успішний розвиток соціального капіталу частіше зустрічається у громадах, у яких існує широка участь жителів, яка може бути або репрезентативною (залучаються всі групи або представники більшості груп громади у певний момент часу), або постійною (час від часу залучаються нові члени через те, що жителі подекуди залишають спільноту з тих чи інших причин)

10. Контроль за рішеннями, які приймаються, з боку членів громади

Успішні зусилля з розвитку соціального капіталу виникають тоді, коли члени громади контролюють усі важливі рішення, що стосуються громади, зокрема стосовно того, на що витрачаються кошти громади

11. Налагоджена система співпраці

Успішний розвиток соціального капіталу ґрунтується на добре розвиненій системі співпраці у межах громади

12. Користь для багатьох членів громади

Зусилля з розвитку соціального капіталу тоді є успішними, коли відповідні цілі, завдання та заходи мають видиму користь для багатьох людей у громаді

2.

Хар

акте

ри

сти

ки

пр

оцес

у р

озв

итк

у со

ціа

льн

ого

кап

італ

у

13. Залучення та підтримка з боку місцевих

Зусилля, спрямовані на розвиток соціального капіталу, можуть бути успішними у тому разі, коли місцеві

261

організацій, що існують організації, які діють вже тривалий час і мають добру репутацію, починають залучатися до процесу, причому з самого його початку, приносячи з собою налагоджені контакти, легітимацію та доступ до ресурсів.

14. Мінімальна конкуренція у процесі розвитку

Успішний розвиток соціального капіталу відбувається у тих громадах, де організації, що існують, не сприймають як конкурентів інші організації або лідерів у процесі розвитку

15. Наявність спільної ідентичності

Успішний розвиток соціального капіталу є наявним тоді, коли даний процес включає формування спільної ідентичності, визначення пріоритетів та спільного винаходження шляху для досягнення поставлених цілей

16. Зв’язки з організаціями поза межами спільноти

Успішний розвиток соціального капіталу має місце тоді, коли члени громади мають зв’язки з організаціями за межами спільноти, за допомогою яких за необхідності можна отримати фінансові ресурси, політичну підтримку, знання, технічну допомогу тощо

17. Оптимальне поєднання ресурсів

Успішні зусилля з розвитку соціального капіталу спостерігаються тоді, коли процес не обтяжується надто великою кількістю ресурсів або, навпаки, ускладнюється недостатньою кількістю їх, а відбувається за умови існування збалансованого поєднання внутрішніх і зовнішніх ресурсів

18. Одночасний наголос на результаті та процесі

Ініціативи з розвитку соціального капіталу громади будуть успішними тоді, коли зусилля з побудови стосунків (наголос на процесі) включають у себе чіткі дії та результати (наголос на результаті)

19. Прогрес від простих до більш складних дій та заходів

Успішні зусилля з розвитку соціального капіталу мають місце тоді, коли даний процес допомагає членам громади переходити від простих до більш складних дій

20. Систематичний збір інформації та здійснення аналізу стану справ громади

Розвиток соціального капіталу буде успішним тоді, коли цей процес включає у себе здійснення ретельних кроків для вимірювання й аналізу потреб громади

21. Розуміння громади Зусилля з розвитку соціального капіталу будуть успішними, коли організатори розуміють особливості даної громади. Це означає розуміння культури, соціальної структури, демографічних особливостей, політичної структури, проблем громади тощо

22. Щирість по відношенню до громади

Успішний розвиток соціального капіталу спостерігається тоді, коли група організаторів даного процесу складається з осіб, які мають щиру відданість громаді, зацікавлені у її довголітньому процвітанні, мають зв’язки з членами громади та діють апріорі лише в інтересах громади, а не певних внутрішніх або зовнішніх груп інтересів

23. Наявність відносин, заснованих на довірі

Зусилля з розвитку соціального капіталу будуть успішними у разі, якщо організатори постійно розвиватимуть довірливі відносини з членами громади

24. Високий рівень організаторського досвіду

Успішні зусилля з розвитку соціального капіталу матимуть місце тоді, коли організатори є досвідченими особами

25. Навчання для отримання необхідних вмінь і навичок

Успішний розвиток соціального капіталу матиме місце тоді, коли організатори даного процесу матимуть необхідну підготовку для його здійснення. Наприклад, це може бути набуття організаційних навичок, навичок спілкування з людьми та навичок щодо здійснення аналізу складних проблем громади

3.

Хар

акте

ри

сти

ки

ор

ган

ізат

орів

пр

оцес

у р

озв

итк

у со

ціа

льн

ого

кап

італ

у

26. Гнучкість та адаптивність

Успішними зусилля з розвитку соціального капіталу будуть тоді, коли організатори є гнучкими та здатними адаптуватися до обставин і ситуацій, що постійно змінюються