류장수 부경대 교수( )

우리나라 일자리창출 정책에 대한 평가

목차

제 주제1

- 1 -

문제의 제기.Ⅰ

참여정부가 들어오면서 일자리창출 정책이 최우선 정책과제로 격상되고,ㅇ

이를 반영하여 년 월에 일자리창출 종합대책이 발표되었으며 이러한2004 2

기조는 올해도 지속될 것임

한편 일자리창출 관련 부처들은 물론이고 이를 조정 총괄하는 기구들도 구ㅇ ․성 운영되고 있거나 구성을 준비 중에 있어 범정부 차원의 노력을 확인할,․수 있음

그럼에도 불구하고 잠재성장률 고용률 등과 같이 일자리창출과 관련된 지,ㅇ

표들에서 소기의 성과를 체감하고 있지 못하고 있음

특히 청년층의 경우 공식적 실업률이 여전히 높을 뿐만 아니라 취업준비-

중인 비경제활동인구 유휴 비경제활동인구까지 포함할 경우 체감 실업률,

은 더욱 높은 상태에 있음

비록 일자리창출 정책의 효과는 단기에 효과를 보이는 것이 아니라는 점-

을 고려하더라도 지금의 상황은 일자리창출 정책의 실효성에 관한 의문을

가질 수도 있는 상황으로 판단됨

이러한 시점에서 우리나라 일자리창출 정책의 내용을 분석하고 평가하는ㅇ

것은 중요하지 않을 수 없을 것임

이와 같은 문제의식을 가지고 본 연구는 다음과 같은 내용을 다룰 것임ㅇ

일자리창출 정책의 필요성 관점에서 현단계 우리나라 노동시장의 특성 분-

석 제 절( )Ⅱ

일자리창출 정책의 주요 내용과 특성 분석 제 절- ( )Ⅲ

일자리창출 정책에 대한 평가 및 개선방안 제 절- ( )Ⅳ

- 2 -

현단계 노동시장의 특성.Ⅱ

일자리창출 정책의 필요성 관점에서-

일자리창출 잠재력 약화1.

현단계 우리 경제의 일자리창출역량 은 이전 시기(Job Creation Capacity)□

에 비교하여 약화되고 있으며 이러한 추세가 향후 더욱 강화될 전망임,

일자리창출역량 약화의 주된 원인은 잠재성장률 거시경제측면 의 점진적( )□

하락 기업의 고용흡수력 둔화 미시경제측면 등에 있음, ( )

그 결과 고용률 취업자수 세이상 생산가능인구 이 외환위기 이전 수준(= /15 )□

을 회복하지 못하고 있는 실정임

잠재성장률 하락1.1.

일자리창출에 직접적인 영향을 미치는 잠재성장률이 하락하는 추세를 보여ㅇ

왔으며 향후 더욱 하락할 것으로 예상됨,

우리나라의 잠재성장률은 년대 년대 로 감소하였음- 1980 7.8%, 1990 6.3%

의 잠재성장률 전망에 의하면 년 전후기간 년 년 에는- KDI 2010 (2008 -2012 )

연평균 로 하락할 것으로 예상되고 있음5.1%

표 년 잠재성장률 전망< -1> 2003~2012Ⅱ

기간 잠재성장률기여도

취업자수 인적자본 물적자본 총요소생산성1991~1995 6.8 1.3 0.6 4.0 0.81996~2000 5.7 1.0 0.6 2.4 1.62003~2007 5.4 0.8 0.7 2.0 2.02008~2012 5.1 0.5 0.6 2.0 2.02003~2012 5.2 0.6 0.6 2.0 2.0

단위( : %)

자료 한국의 잠재성장률 전망: KDI, 2003 2012, 2003.2～

- 3 -

한국은행 금융연구원 등에 의하면 특정산업 의존도 심화 산업공동KDI, , , ,ㅇ

화 노사관계 악화 금융부문 취약성 등이 성장잠재력을 높이는 데 한계로, ,

작용하여 노동력의 충분한 활용이 어려워질 것으로 전망하고 있음

기업의 고용흡수력 약화1.2.

미시적 측면에서 볼 때 노동절약적 기술혁신과 산업구조 변화 등으로 기업,ㅇ

의 고용흡수력이 약화되는 추세를 보이고 있음

고용흡수력의 정도를 나타나는 취업계수 명 억원 의 경우 년- (= / ) , 1980

년 년 년 년 으로 지속10.60, 1985 7.82, 1990 6.03, 1995 4.56, 2000 3.70

적으로 하락해 왔으며 년 사이에 수준으로 하락한 점에서 그 속도, 20 1/3

도 대단히 빠름을 확인할 수 있음

년 취업계수의 추정치는 년 추정치는 으로 취업계- 2005 3.03, 2010 2.40 ,

수의 하락 경향은 향후에도 지속될 전망임

취업계수의 크기 및 하락 추이는 산업별로도 차이를 보이고 있으며 이러한,ㅇ

특성은 일자리수의 전망 및 일자리창출 정책의 방향 정립에 있어서 주요하

게 참조할 필요가 있음

취업계수의 크기에서는 도소매 음식 숙박업이 가장 높게 나타나고 있음- ․ ․

전산업의 취업계수가 하락 추세를 보이고 있는 가운데 제조업 취업계수- ,

의 하락세가 가장 두드러지며 사회 개인서비스업의 취업계수 하락속도가, ․가장 느리게 나타나고 있음

취업계수의 하락은 생산성 향상을 의미한다는 점에서 긍정적이지만 우리,ㅇ

의 경우 취업계수 하락 속도가 지나치게 빨라 고용과 생산성을 동시에 증‘

가시키는 경로 보다 고용을 증가시키지 않으면서 생산성만 증가시키는 경’ ‘

로 로 가고 있을 가능성이 높아 우려되는 측면이 있음 전병유’ ( , 2005)

- 4 -

저수준의 고용률1.3.

고용률이 선진국에 비해 낮은 수준에 있으며 외환위기 이전 수준조차 회복,ㅇ

하지 못하고 있음

년의 고용률은 로 미국 년 일본 년 영- 2003 59.3% (‘02 71.9%), (’02 68.2%),

국 년 등 선진국의 고용률보다 크게 낮을 뿐만 아니라(‘02 72.7%)

외환위기 이전 수준인 년의 조차도 회복하지 못하고 있는 실- 1997 60.9%

정임

우리나라의 고용률 추세를 보면 년 이후부터 외환위기 직전인, 1984 1997ㅇ

년까지는 지속적으로 증가하여 를 넘어서는 수준이었으나 외환위기60% ,

이후 급격히 떨어져 대의 고용률로 진입하지 못하고 있음60%

만약 이러한 상황이 지속된다면 일자리 증가없는 성장 가, (jobless growth)ㅇ

능성도 배제할 수 없음

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

53.0 54.0 55.0 56.0 57.0 58.0 59.0 60.0 61.0 62.0고 용 률 (% )

1인

당G

DP(달

러)

1 984

1978

1970

1997

1998

2003

2002

1996

그림 인당 국민소득과 고용률 추이< -1> 1Ⅱ

자료 전병유 외 고용없는 성장에 대한 대응전략 연구: (2005), , p.694.」｢

- 5 -

노동시장의 양극화2.

일자리의 양극화2.1.

년 년간을 기준으로 할 때 일자리의 양극화 현상이 매우 뚜렷하1993 ~2002 ,ㅇ

게 나타나고 있음 전병유( , 2004)

평균보수 수준을 기준으로 상위 와 하위 의 직업에서 일자리가- 30% 30%

크게 늘어나고 있는 반면 중위권 직업인 의 직업에서는 일자리, 40-70%

증가가 거의 정체 상태에 있음 전체 취업자( )

이러한 일자리의 양극화 경향은 임금근로자 만을 대상으로 했을 때에도 동ㅇ

일하게 나타나고 있음

그림 일자리 분위별 증감< -2> 10Ⅱ

전체 취업자 기준 년( , 1993-2002 )

자료 통계청 경제활동인구 조사 노동부 임금구조기본통계조사 소규모사업체임금실태조사 전병유: , ; , ,

(2004), p.2.

260

578

349

81

-31

98 118

690

640674

-100

0

100

200

300

400

500

600

700

800

하위 1st일자리

2nd 3rd 4th 5th 6th 7th 8th 9th 상위10th 일

자리일자리 10분위(Job Quality Deciles)

일자

리 증

가 수

(천 개

)

- 6 -

불안정한 일자리의 증가와 영세 자영업 부문의 구조조정2.2.

임시 일용직 비중의 증가1) ․

임시 일용직의 비중이 외환위기 이전인 년 에서 년에는‘96 43.2% ’04 48.8%ㅇ ․로 크게 증가하였음

임시직 비중은 외환위기 이전인 년부터 증가하여 외환위기를 거치면서- ‘94

가파르게 증가하여 왔음

일용직의 경우에는 외환위기 이후 일시적으로 증가했다가 이후 감소 추세-

에 있음

상용직 비중이 년 년에 오면서 약간씩 증가하고 있는 것이 주목2003 , 2004ㅇ

되지만 그 수치는 외환위기 이전보다는 여전히 크게 낮은 수준임,

자료 통계청 경제활동인구조사 한국노동연구원: , ( , 2005.4)「 」

비정규직 비중의 증가2)

고용형태별 비정규직 비중도 크게 증가하였음ㅇ

년 월에 였던 비정규직 비중은 년 월에는 로 무- 2001 8 27.3% 2004 8 37.0%

려 포인트 증가하였음10%

년 비정규직의 순증가 규모는 만 천명에 이르고 있으며 비정규직2004 78 8 ,ㅇ

규모의 급증은 한시적 근로의 급격한 증가에 기인하고 있음

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

상용직 58.9 57.9 58.1 56.8 54.3 53.1 48.4 47.9 49.2 48.4 50.5 51.2

임시직 26.7 27.8 27.9 29.6 31.6 32.9 33.6 34.5 34.6 34.5 34.7 34.1

일용직 14.4 14.3 14.0 13.6 14.1 14.0 18.0 17.6 16.2 17.2 14.8 14.7

표 종사상 지위별 취업자 비중 추이< -2>Ⅱ

- 7 -

연도 순 계한시적

근로

시간제

근로

비 전 형 근 로

소계파견

근로

용역

근로

특수고용

형태

가정내

근로

일일 단기( )

근로

’01.8

월

3,602

(27.3)

1,839

(13.9)

873

(6.6)

1,801

(13.6)

130

(1.0)

318

(2.4)

788

(6.0)

258

(2.0)

305

(2.3)

’02.8

월

3,794

(27.8)

2,022

(14.8)

807

(5.9)

1,845

(13.5)

88

(0.6)

346

(2.5)

749

(5.5)

239

(1.8)

423

(3.1)

’03.8

월

4,606

(32.6)

3,013

(21.3)

929

(6.6)

1,799

(12.7)

98

(0.7)

346

(2.4)

600

(4.2)

166

(1.2)

589

(4.2)

’04.8

월

5,394

(37.0)

3,597

(24.7)

1,072

(7.3)

2,078

(14.2)

117

(0.8)

413

(2.8)

711

(4.9)

171

(1.2)

666

(4.6)

표 고용형태별 비중 추이< -3>Ⅱ

자료 통계청 경제활동인구 부가조사 한국노동연구원: , ( , 2005.4)「 」

영세 자영업 부문의 구조조정3)

자영업종사자는 외환위기 이전인 년 만명에서 년 만명으1996 765 2002 799ㅇ

로 증가하였다가 년에는 만명으로 감소하였음2004 766

우리의 경우 자영업 비중이 지나치게 높을 뿐만 아니라 도소매 음식숙박업,ㅇ ․등의 생계형 부문에 종사하는 비중이 높으며 월평균 소득이 만원 이하, 100

인 자영업자가 전체 자영업자의 를 차지하고 있다는 특성을 보이고31.5%

있음

생계형 자영업 부문은 민간소비 침체에 의해 상당한 타격을 받고 있음-

최근 자영업 부문의 비중 감소는 이러한 내수 침체로 인한 구조조정 과정-

이 진행되고 있음을 의미하는 것임

퇴출 자영업자들에 대한 사회안전망이 부재한 상황이라는 점에서 이들에-

대한 대책 마련이 필요함

- 8 -

청년층 일자리의 감소3.

높은 청년층 실업률3.1.

년 월 현재 청년층 세 실업자수는 천명으로 전체 실업2004 12 (15-29 ) 420 ,ㅇ

자 천명의 이며 실업률은 로 전체 실업률 의 배855 49.1% , 8.5% 3.7% 2.3

수준에 이르고 있음

외환위기 이후 청년실업률은 년 최고 까지 상승하였다가1998 12.2% 2002ㅇ

년 까지 하락하였으나 최근 경기위축에 따라 다소 상승하여 왔음6.6% ,

표 년 이후 청년실업 추이< -4> ‘97Ⅱ

단위 천명( : , %)

’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04’03.12 ’04.12

실업자수

실업률( )

322

(5.7)

655

(12.2)

574

(10.9)

402

(7.6)

388

(7.5)

341

(6.6)

383

(7.7)

432

(8.6)

391

(7.9)

420

(8.5)

자료 교육인적자원부 등 청년고용촉진대책: , “ ”, 2005.1, p.1.

체감 청년실업률의 심각성3.2.

지표상으로 볼 때 최근의 청년 실업률은 외환위기 직후 그리고 선진국에,ㅇ

비해 심각한 수준이 아니지만 다수의 청년층 비경제활동인구 가 있기 때, ‘ ’

문에 체감 청년실업 문제는 더욱 심각한 것으로 판단됨

즉 지표상의 실업률보다 체감실업률이 높은 요인 중 하나는 적극적인 구-

직활동을 하지 않으면서 취업을 준비하는 청년층이 있기 때문임

년 월의 통계에 의하면 청년실업자는 천명이지만 취업을 위해- 2004 6 , 387 ,

학원을 다니는 등 취업준비 비경제활동인구 가 천명에 이르고 있었음‘ ’ 306

- 9 -

전체 졸업 및 중퇴자

규모 비중( ) 규모 비중( )

취업자 4,591.9 (45.2) 3,904.0 (70.3)

실업자(A) 387.1 (3.8) 296.7 (5.3)

비경제활동인구 5,169.1 (50.9) 1,351.1 (24.3)

취업준비 비경제활동인구(B) 306.4 (3.0) 249.8 (4.5)

유휴 비경제활동인구(C) 240.6 (2.4) 168.2 (3.0)

기타 비경제활동인구 가사 육아 등( )․ 1,070.9 (10.6) 932.3 (16.8)

재학 비경제활동인구 3,551.2 (35.0) 0.8 (0.0)

생산가능인구 10,148.1 (100.0) 5,551.8 (100.0)

표 청년 취업애로층의 구성< -4>Ⅱ

자료 통계청 경제활동인구조사: , , 2004.6「 」

년 월 현재 청년취업 애로층은 공식 실업자 천명 외에 취업준2004 12 , (420 )ㅇ

비중인 비경제활동인구 천명 유휴 비경제활동인구 천명 까지 포(294 ), (280 )

함한다면 청년층 명 중 명 천명 수준에 이름100 9.9 (994 )

노동수급의 불균형 심화4.

중소기업 구인난과 취업기피 현상 공존4.1.

실업증가에도 불구하고 중소기업의 인력부족 현상이 상시화되는 경향을,ㅇ

보이고 있음

특히 청년층의 중소기업 기피현상이 두드러지는데 이는 중소기업과 대기,ㅇ

업간의 임금 복지격차 고학력화에 따른 기대수준 상승 및 힘든 일 기피 등,․에 따른 결과임

경제구조의 이중구조화 노동시장의 양극화는 대기업 선호를 더욱 강화시- ,

킴으로써 중소기업 구인난과 취업기피 현상의 공존을 고착화하는 현상을

만들어내고 있음

- 10 -

부족률(%) 부족인원 명( )

2001 4.80 9,049

2001 3.98 14,495

2002 9.36 204,951

2003 6.23 138,947

2004p 5.32 117,381

표 중소제조업의 인력부족 추이< -5>Ⅱ

자료 중소기업청 중소기업 인력실태 조사보고서 각년도: , ,｢ ｣

중고령자의 고용불안4.2.

정리해고 등으로 퇴직하는 세 세 중장년층이 매년 만명을 넘고 있35 -55 10ㅇ

어 중고령자의 고용불안도 상존하고 있음

정리해고 명예퇴직자수는 년 천명 년 천명 년- 1998 169 , 2000 120 , 2002․천명이었음133

일자리창출 정책의 주요 내용과 특성.Ⅲ

전제적 논의 외환위기 당시의 정책1. -

년말 외환위기가 발생하면서 실업이 핵심적 정책과제로 등장하게 되었1997□

으며 당시 노동부 재정경제부 산업자원부로 대표되는 정부의 실업관련, , ,

부처들은 년 월에 실업대책 종합대책 이라는 공동명의의 문건을1998 3 「 」

발표하였음

최근의 일자리창출 정책 정확히 말한다면 참여정부의 정책 에 관한 분석의( )□

전제적 논의로서 외환위기 당시의 실업대책의 주요 특성에 관해 살펴보고

자 함

실업대책의 기본방향1.1.

실업대책의 네 가지 영역 범주1) ( )

- 11 -

정부의 실업대책은 적극적 대책과 실직자 취업 및 보호대책으로 대별되었ㅇ

음 월 대책(3 )

적극적 대책에는 실업발생을 최소화하기 위한 기업경영안정지원 즉 고용- ‘ (

안정 과 일자리 창출 로, job keeping)' ‘ (job creation)'

실직자 취업 및 보호대책에는 취업알선 과 직업훈련- ‘ (job placement) (job

실업자의 생활안정지원 으로 구성training)', ' (social care)'

고용안정과 실업자생활보호 자금의 정책적 우선순위가 높았던 대책이었음ㅇ

경제위기로 새로운 일자리창출의 가능성이 매우 희박하였기 때문에 실업-

급증의 물결을 막을 수 있는 것이 고용안정 영역으로 판단

급증하는 실업자에 대한 당장의 생활보호를 위해 예산의 절반 이상을 실-

업자생활보호 자금으로 집행할 계획을 가지고 있었음

실업대책 방향의 변화2)

월 대책에 입각하여 시행된 사업의 효과면에서 부정적 견해가 다수 제출3ㅇ

되면서 월에 정부는 월 실업대책과는 몇 가지 차이를 보인 새로운 실업, 8 3

대책을 발표하였음

정부의 실업자수 전망치보다 실제 실업자수가 크게 상회함으로써 실업대책ㅇ

예산이 대폭 증액되었음 조 억원에서 조 억원으로(7 114 10 1,719 )

월 실업대책은 일자리 창출을 상대적으로 더욱 중시하는 방향으로 수정되8ㅇ

었음

고용안정 직업훈련과 취업알선의 예산이 소폭 증액되고 실업자생활 보호- ,

예산은 오히려 감소하였지만 일자리창출의 예산은 월 실업대책의 예산보, 3

다 배로 증액되었음2.7

한편 일자리창출 정책은 민간부문에서의 일자리창출을 기대할 수 없는 상-

- 12 -

황에서 정부가 직접 이 역할을 맡겠다는 방향으로 정해졌음

정부가 직접 일자리를 창출하는 공공근로사업의 비중이 크게 높아졌고․주요 사회간접자본 의 시설투자 확대 및 지역경제활성화 사업에 신규(SOC)․

로 집중투자할 계획을 가지고 있었음

실업대책기구의 구조1.2.

정부의 대표적인 실업대책 총괄기구는 국무총리실에 설치되어 있던 실업‘ㅇ

대책추진위원회 였음’

실업대책추진위원회 의 목적은 실업대책을 효율적으로 집행하고 점검 보- ‘ ’ ․완하는 데 있었고 국무조정실장을 위원장으로 하여 관련부처 차관 명으, 6

로 구성되어 있었음

실업대책과 관련한 실무조정을 위해 실업대책추진위원회 산하에 실업대- ‘ ’ ‘

책추진실무위원회 를 두었으며 이 실무위원회는 노동부차관을 위원장으로’ ,

하여 관련부처의 국장들로 구성되었음

실업대책 관련부처간의 네트워크 기구인 실업대책추진위원회 와 실업대- ‘ ’ ‘

책추진실무위원회 와 함께 관련부처내에도 실업대책 전담기구가 설치되어’

있었는데 실업대책의 주무기구인 노동부에는 실업대책추진단 이 활동하, ‘ ’

였음

관련부처간 실업대책의 통합과 조정 기능의 보강이 더욱 필요하다는 인식ㅇ

하에서 국회 환경노동위원회는 대통령 직속의 실업대책 추진본부 설치를

제의한 바 있음

참여정부 일자리창출 정책의 내용2.

참여정부는 년말 향후 정부의 최우선과제를 일자리창출로 할 것이라고2003□

발표하였음

일자리창출은 이제 실업대책의 한 영역 가장 중요한 영역에서 정부의 모든,□

정책에서 가장 중요한 영역으로 격상되었음

- 13 -

일자리창출 정책의 추진 경과2.1.

노사정간 일자리 만들기를 위한 사회협약 체결 년 월 일(2004 2 10 )□

노 사간 임금안정 불법행위 자제 및 투자확대 고용안정 등을 위해 적극 노, ,ㅇ ․력하기로 합의

정부는 규제완화 취약계층 보호강화 등을 통해 노사의 자율적 노력을 최대,ㅇ

한 지원

경제지도자회의에서 년까지 만개 일자리창출을 목표로 하는 정부2008 200□

의 종합대책 마련 발표 년 월 일(2004 2 19 )․

서비스업 경쟁력 강화 등 일자리 만들기 빈일자리 채우기 등을 통해 경제,ㅇ

전반의 일자리 확충

민간의 일자리창출에는 시간이 소요될 것이므로 공공부문의 일자리 제공과ㅇ

취업지원 기능을 통해 보완

차례에 걸쳐 일자리만들기위원회 위원장 총리 를 개최하여 추진실적 검4 ‘ ’( : )□

토

사회협약의 정부측 이행사항과 정부의 종합대책을 코드화하여 추진실적을ㅇ

점검하고 세부 추진계획 마련

중소기업 빈일자리 채우기 사회적 일자리 창출 분야 일자리 창출 등 주, , ITㅇ

요과제별 세부 대책 마련

일자리창출 종합대책의 주요 내용2.2. (2004. 2. 19)

기본방향1)

일자리창출의 주체는 기업이므로 정부는 기업하기 좋은 환경을 구축하는ㅇ

- 14 -

데 노력함

협력적 노사관계를 바탕으로 노동시장을 안정시키고 기업의 투자 경영환- ․경을 획기적으로 개선함

산업구조 고도화와 성장잠재력 확충을 통해 일자리 창출 능력을 극대화ㅇ

고부가가치 서비스 산업에서 일자리를 최대한 창출하고 주력산업 경쟁력- ,

강화로 제조업의 일자리를 유지

중소기업 육성 투자활성화 국가균형발전 등을 통해 새로운 성장 동력을- , ,

마련

경제 사회환경의 변화 추세를 추가적 일자리 발굴의 계기로 적극 활용ㅇ ․

근로시간 단축과 교대근무제 개선을 통해 일자리 나누기를 지원하고 중- ,

소기업의 빈 일자리를 최소화

취약계층의 복지와 국민에 대한 사회서비스 제공을 확대하는 차원에서 사-

회 복지 분야의 일자리를 확충․

중장기 고용창출 효과가 가시화될 때까지 보완적으로 공공부문의 취업지-

원 기능을 한시적으로 강화

고용인프라 확충 산업수요에 맞는 인력양성체제 구축 등 구조적 실업을 줄,ㅇ

이는 노동시장의 구조개선을 추진

일자리창출 노력을 성공적으로 추진하기 위하여 노 사 정간 협력과 신뢰의ㅇ ․ ․기반을 구축

- 15 -

그림 일자리창출 계획의 체계< -1>Ⅲ

성장 고용 복지 의 선순환 구조 정착- -「 」

만개 내외의 일자리 창출- 200 -

일자리 창출 동력 확충

만개(170-180 )

추가 일자리 발굴

만개(20-30 )

서비스산업 경쟁력 강화‧기존산업 경쟁력 강화‧성장동력기반 확충‧

일자리 나누기‧빈 일자리 채우기‧‧ 사회 복지분야 일자리 창출ㆍ

노동시장 구조개선

노동시장 인프라 확충 인력양성 기능 강화‧ ‧⇧

경제주체들의 인식 개선

일자리 창출 위주의 정책사고 형성 노 사 정간 협력ㆍ ㆍ‧ ‧

전략과 주요 과제2)

일자리창출 동력 확충 전략□

서비스 산업 경쟁력 강화ㅇ

사업지원 지식기반서비스 사회서비스 등을 중점 육성하여 제조업과 서비- ,․스업의 병행 발전 도모

물류 유통 등 사업지원서비스는 적극적인 외자유치와 규제완화로 선진기술․ ․과 경영기법을 도입

- 16 -

교육 보육 의료 등 사회서비스업은 진입 가격규제 완화 등 개방과 경쟁 확대․ ․ ․ ․를 통해 공공부문의 기능을 보완

주 일근무제 시행 등에 따른 여가수요 증가에 부응하여 문화 관광 레저산- 5 ․ ․업을 활성화

지역별 문화클러스터 조성 대규모 관광지 입지규제 개선 등을 통해 문화,․ ․관광인프라를 확충

기존 산업의 경쟁력 강화ㅇ

전자 반도체 자동차 등 주력 기간산업은 신기술 개발과 인력양성 지원을- ,․통해 일자리 창출능력을 유지

고부가가치 기술개발을 지원하여 수출과 내수확대 기반 마련․산학협력 강화 모기업과 협력업체간 훈련 컨소시엄 구성 등을 통해 현장,․

기능인력과 고급전문인력을 양성

창업 활성화를 지원하고 중소 벤처기업의 경쟁력을 강화- ․창업사업계획 승인기간 단축 인 허가 일괄의제 확대 등 창업 활성화 여건,․ ․

조성

기술혁신형 중소기업 육성 확대 우수기술 사업화 지원 등 중소기업의 기,․술혁신을 지원

물류비 절감 지역균형발전 주거생활 안정 등을 위한 등 건설투자- , , SOC

확대

성장동력 기반 확충ㅇ

기업투자 확대와 외국인 투자 유치를 위한 노력 강화-

법인세 인하 첨단분야 지원 등 세제 개편 규제 완화 노사관계 안정 등, , ,․기업하기 좋은 환경 구축

첨단분야 기업 센타 등이 공장을 신 증설하는 경우와 기술인력을 고, R&D․ ․용하는 경우 현금지원

지역특화발전특구 지역별 산업클러스터 조성 등을 통해 지방의 일자리- ,

창출에 노력

- 17 -

추가 일자리 발굴 전략□

일자리 나누기ㅇ

근로시간 단축 추세를 신규고용 확충의 계기로 활용-

중소기업이 주 일제를 앞서 도입하고 추가 고용할 경우 법정시행시기까5․지 분기별 인당 만원 인건비 지원1 150

교대근무제 개편 등을 통한 경영혁신 기업에 대해 상담서비스를 제공하고․추가비용 등을 지원

주부 등 단시간 근로희망자가 쉽게 일자리를 찾을 수 있도록 적합직종 근- ․로형태에 대한 모델 개발 및 보급

빈일자리 채우기ㅇ

작업환경 개선 근로유인 부여 등을 통해 중소기업에의 취업 유도- ,

클린 사업과 직무기피요인 해소 고용환경 개선 지원금 등을 통해 작3D ,․업환경을 개선

중소기업 장기 근속자에 대한 국민주택 우선 분양 국내외 연수 훈련지, ,․원 확대 등 우대방안 강구

사회 복지 분야의 일자리창출ㅇ ․

취약계층의 복지를 증진하고 국민들이 꼭 필요로 하는 사회 서비스를 제-

공하는 사회적 일자리 확충

교육 보건 복지 환경 서비스 제공을 확대하면서 안정적인 사회적 일자리․ ․ ․ ․창출

저소득층 밀집지역 농어촌 등 취약지역의 보육시설 확충 야간 휴일 보육, ,․ ․확대 등 보육 분야 일자리 확대

간병 수발 등 요양 서비스 재가노인 방문간호서비스 인력 확충,․ ․

참여복지 차원에서 취약계층에 대해 단기일자리 제공-

저소득층에 대한 집수리 간병 등 자활근로사업을 점차 확대해 나감으로써,․

- 18 -

자율적 탈빈곤 기회 확대

노인 장애인 등 취약계층에게 적합한 일자리 발굴 확산,․ ․

수요증대가 예상되는 공공서비스 분야 일자리 확충-

박물관 미술관 도서관 등 공공시설 개장시간을 탄력적으로 운영하여 청, ,․년 고령자 등 공익적 일자리 창출,

사회복지 요원 고용안정 서비스 담당자 등 복지 고용서비스 인력 확충,․ ․

노동시장 구조 개선 전략□

노동시장 인프라 확충ㅇ

전체 고용안정센터 중 개를 종합센터로 개편하여 지역특성에 맞는 고용- 46

대책을 수립하고 유관기관과 연계하여 종합고용서비스를 제공

국가의 인적자원을 효율적으로 양성하고 활용하기 위해 중장기 인력수급-

전망시스템 구축

정보 수요자의 특성에 맞게 민간과 공공의 노동시장 정보를 통합 제공하는․통합정보시스템 구축

산업 직업별 고용구조 조사 직업별 인력수급 예측모델 개발 등을 통해 중,․ ․장기 인력수급 전망 체계 구축

일자리창출 사회협약의 보완 발전 노동시장의 유연안정성 확보와 노사관- ,․계 선진화를 위한 제도개선 노력 지속

인력양성 기능 강화ㅇ

산업구조 변화에 부응할 수 있는 인력양성 체계 마련-

주문형 맞춤형 교과 운영 학교기업 육성 등 산업계 수요에 맞게 대학교육,․ ․을 내실화

공공훈련기관은 국가기간산업 민간훈련기관은 신기술 지식서비스 분야로, ,․훈련 역량 집중

각급 학교에서 진로 직업지도를 강화함으로써 청년들의 건전한 직업관 형- ․성 지원

- 19 -

공공부문 일자리 창출 및 취업지원 전략□

민간의 일자리 창출에는 시간이 소요되어 정부부문에서 일자리 제공과 취ㅇ

업지원 기능을 강화

장단기 일자리와 연수 직업훈련 기회 제공- ․

경찰 소방 집배원 식약품 안전 등 대민서비스 확대 영역에 추가 증원- , , ,

추진

공기업 출연연구소 등은 경영여건 인력운용 상황 등에 따라 탄력적으로, ,ㅇ

신규채용 실시

경영실적이 우수하고 법령개정 등으로 업무량이 명백히 증가한 공기업 등-

을 중심으로 추가 증원 추진

기업의 경력직 채용 관행에 맞추어 공공부문에서 인턴 연수 채용을 확대- ( )

하여 경력형성 기회 제공

신규고용 인당 만원을 세액 공제하는 고용증대특별세액 공제제도를1 100 3ㅇ

년간 한시적으로 운용

년 일자리창출 정책의 주요 내용2.3. 2005

지속성장을 통한 일자리창출□

경기확장적 거시경제정책 기조 유지ㅇ

일반회계 예산규모를 조원으로 전년보다 조원 확대 증- 131.5 11.4 (9.5%

가)

소비회복 지연 건설경기 위축 등으로 특히 어려움이 예상되는 상반기 중,․재정을 최대한 조기 집행

소득세율을 포인트 인하하여 가계소득을 제고- 1%

- 20 -

소비회복에 부담이 되고 있는 가계부채와 신용불량자 문제 해결을 위해-

생계형 신불자에 대한 대책 마련

종합투자계획 마련과 건설경기 연착륙ㅇ

시중의 여유자금을 공공부문 건설사업 등 생산적인 부문으로 유도하는 종-

합투자계획 마련

건설경기 연착륙을 위한 다양한 보완대책 마련-

기업하기 좋은 환경 구축□

경제활성화를 위한 각종 규제의 전면 재정비ㅇ

여건의 규제 중 여건을 금년 상반기에 집중정비하여 하반기에- 7,900 1,000

는 규제개혁의 효과를 가시화

투자심리의 회복을 유도하기 위해 법인세율을 포인트 인하하여 적용2%ㅇ

중소 벤처기업 육성□ ․

중소기업 종합대책ㅇ

중소기업에 대한 대출증액 만기연장 등을 유도함으로써 중소기업 대출의- ,

연착륙을 지원

벤처기업 활성화 대책ㅇ

벤처캐피달 코스닥 등 자본시장의 역할 강화- ,

서비스업 경쟁력 강화□

주 시간근무제 확산에 따른 관광 레저 수요를 국내에서 충족시킬 수 있도40ㅇ ․

- 21 -

록 지방의 문화 관광 인프라 확충․

사회서비스 부문의 일자리창출□

사회서비스 분야 유효수요를 확대하고 서비스 전달 체계 강화ㅇ

수익성 부족으로 시장에서 충분히 공급되기 어려운 사회적 서비스의 경우ㅇ

재정지원 등을 통해 적극 지원

직업훈련 고용서비스 선진화 등 인프라 구축,□

차상위계층 등 근로능력있는 저소득층에 대한 취업능력 개발 기회 확대ㅇ

중소기업 근로자 실업자 비정규직 여성 고령자 등 취약계층에 대한 직업훈, ,ㅇ ․ ․련 활성화

직업지도 고용정보 제공 등 고용서비스 선진화를 위해 고용안정센터 민간,ㅇ ․기관 등의 기능을 활성화하고 인프라를 구축

공공부문 일자리 지원사업 확대□

연간 만명에게 직업훈련 및 연수 사회적 일자리 제공하는 등 공공부문46 ,ㅇ

일자리 지원사업을 실시

어려운 취업여건 등을 고려하여 분기 중 연간계획의 상반기 중1/4 62%,ㅇ

수준까지 조기에 집행81%

일자리 나누기 중소기업 빈일자리 채우기,□

근로시간 단축을 통한 고용증대를 위해 각종 지원제도 활용ㅇ

중소기업 빈일자리에 대한 적극적인 정보제공과 함께 고용환경 개선 전문,ㅇ

인력채용에 대한 지원제도 활용

- 22 -

평가 및 개선방안.Ⅳ

기존 연구 동향1.

년 초 이후부터 정부가 추진하고 있는 일자리창출 종합대책 에 관한2004 ‘ ’□

평가 연구는 크게 거시적 관점 즉 경제운영시스템의 관점에서 접근한 연,

구 전병유 와 미시적 관점 즉 개별 주요 사업에 대한 평가 관점에서( , 2005) ,

접근한 연구 유경준 로 대별됨( , 2004)

전병유 는 성장과 고용을 동시에 달성할 수 있는 국가전략 마련을 제(2005)□

시하고 있음

이를 위해 거시적인 차원에서 경제정책 산업정책 그리고 고용 및 복지정책,ㅇ

을 생산성향상과 고용 창출이라는 두 목표를 동시에 달성할 수 있는 방식으

로 재구성해야 할 필요성을 역설

생산성과 고용을 동시에 높이는 전략은 투자주도 성장전략에서 혁신주도ㅇ

성장전략으로의 전환을 의미하는 것이기도 함

제조업의 한계와 서비스 산업의 육성을 주장하는 견해에 대해 비판하면서-

제조업 기간 산업 부문에서의 지속적인 혁신이 이루어지지 않을 경우 서-

비스업이나 공공부문의 일자리창출 정책들은 지속가능하지 않을 수 있다

는 점을 지적함

유경준 은 전체적으로 시장기능의 중요성을 강조하면서 주요 사업들(2004)□

에 대한 평가작업을 수행하였는데 주요 내용들은 다음과 같음,

종합대책에서 얘기하는 고용이 소득의 증가로 이어지고 소득의 증가가 빈“ㅇ

곤의 퇴치 및 소득분배구조의 개선으로 이어지는 경로 가 불명확함”

기업하기 좋은 환경을 구축한다고 명시적으로 밝히고 있으나 구체적인 방,ㅇ

안은 다른 부분에 비해 상당히 미약하며 정부가 민간부문에서 직접 고용,

- 23 -

을 창출한다는 식의 논리구조는 적합하지 않음

일자리 나누기를 통한 고용창출효과를 기대하고 있으나 근로시간 단축에,ㅇ

따른 일자리 나누기는 고용의 유지에는 도움을 줄 수 있으나 고용의 창출

에는 큰 도움이 되지 못한다는 것이 외국의 사례임

중소기업 중심의 빈 일자리 채우기의 효과가 의문임ㅇ

이 사업은 현재 업종에서 내국인의 노동공급 기피로 외국인 근로자를- 3D

이용하고 있는 상황에서 큰 효과를 발휘할지 의문임

기업규모와 일자리창출능력은 일자리의 지속성까지 고려할 때 좀 더 구- ,

체적인 세부계획이 필요함

사회적 일자리창출이 취약계층의 실업 및 빈곤 해소에 어느 정도 실효성을ㅇ

지닐 수 있을지에 대해서는 회의적인 평가들이 제시되고 있음

공공부문의 일자리창출과 관련해서는 정책의 시차문제로 인해 잘못된 처방ㅇ

을 가져올 수 있음

단기적인 처방보다는 체계적이고 장기적인 처방에 주력하는 것이 고용문-

제를 본질적으로 해결하는 길이라고 판단됨

일자리창출 정책 평가와 개선방안2.

노동시장정책을 넘어선 종합고용정책2.1.

일자리창출 대책의 기획 및 실행에는 노동시장 영역을 넘어 종합대책이라ㅇ

하기에 충분할 정도의 관련 부처들이 참여하였음

년 월 일자리창출 종합대책 에 참여한 부처는 재정경제부 교육인- 2004 2 ‘ ’ ,

적자원부 과학기술부 문화관광부 산업자원부 정보통신부 보건복지부, , , , , ,

환경부 노동부 건설교통부 여성부 기획예산처 국무조정실 중소기업, , , , , ,

청으로 경제정책 산업정책 교육정책 노동정책 문화정책 등 일자리창출, , , ,

- 24 -

과 관련된 부처들이 총망라되어 있음

그 결과 종합대책에 담긴 내용들 역시 다양한 영역에서의 일자리창출 사-

업들이라 할 수 있음

또한 일자리창출 관련 부처 및 사업들을 조정 통합하기 위해 일자리만들- ‘․기위원회 위원장 국무총리 가 설치 운영되고 있으며 청년실업해소특별법’( : ) ,․제 조에 근거하여 대통령 산하에 청년실업대책특별위원회 위원장 국무15 ‘ ’( :

총리 민간위원 공동 가 설치 운영되고 있음, ) ․

성장동력 강조의 적절성2.2.

일자리창출 정책의 경우 거시적 차원에서의 경제활성화와 맞물리지 않으면ㅇ

효과를 얻기 어려움

물론 빈 일자리 채우기 노동수급 정보 흐름의 원활화 등도 이른바 마찰적- ,

실업 문제를 어느 정도 해결할 수 있겠으나

총량적인 일자리수를 증가하지 않고서는 일자리창출 정책의 한계는 분명-

함

그런 점에서 일자리창출 정책의 기본방향 및 핵심적 과제를 산업 경쟁력 강ㅇ

화에 맞춘 것은 적절한 것으로 판단됨

그러나 상대적으로 여전히 좋은 일자리가 많이 있고 성장동력의 기초를 형,ㅇ

성하고 있는 제조업 경쟁력 강화에 대한 중요성은 지금보다 더욱 강화되어

야 할 것임

총괄기구의 조정 및 통합 시급2.3.

현재 일자리창출 관련 총괄기구의 중복성이 존재하고 있음ㅇ

현재 일자리창출과 관련된 총괄기구로는 전술한 일자리만들기위원회 와- ‘ ’

청년실업대책특별위원회 가 있음‘ ’

- 25 -

명칭에서도 추측할 수 있지만 실제 업무에서도 상당 정도의 중복성이 있- ,

음

두 위원회간의 기능상 중복은 해당 기관에서도 인정하고 있는 실정임 노동(․부 국무조정실 청년실업대책특별위원회 운영계획 안, “ ” ( ) (2004.12)「 」․참조)

그 결과 심의안건이 확실하게 구분될 경우 두 위원회를 별도 개최 운영- “

하고 일자리창출 고용안정서비스 개선방안 등 실업문제 해결을 위한 전, ,

반적인 심의안건일 경우에는 두 위원회간 연석회의를 개최하여 공동 심의”

하는 방식으로 진행하기로 결정했으며 현재 연석회의를 개최하고 있는 상,

황임

일자리창출 관련 총괄기구의 중복성은 향후 더욱 심화될 것으로 예상됨ㅇ

현재 구성을 준비하고 있는 국가인적자원위원회 위원장 대통령 국정- ‘ ’( ; ),

과제위원회로 추진할 것으로 결정된 가칭 사람입국일자리창출위원회 가‘( ) ’

계획대로 구성 운영될 경우 일자리창출 관련 총괄기구들의 중복성은 심각․한 수준에 이를 것으로 전망됨

여기에 현재의 교육혁신위원회 까지 포함한다면 위원회간의 기능 중복의- ‘ ’

가중성 그로 인한 혼란은 심각할 것임,

명실상부한 일자리창출 총괄기구를 어떻게 구성해야 할지를 이 시점에서ㅇ

정리하지 않으면 안될 것임

중앙과 지방의 연계 강화에 기초한 대책 마련2.4.

현재의 종합대책은 중앙집중적인 특성을 지니고 있음ㅇ

물론 일자리창출 정책이란 일반적으로 특정 지역의 문제라기 보다는 전국-

적 문제와 연관되어 있고 해결 역시 거시경제정책 일반과 연결될 수밖에,

없다는 점에서 중앙집중화는 필요할 수도 있음

- 26 -

그러나 일자리창출 정책 마련 및 실행에 있어서 중앙정부의 중요성을 인-

정한다고 하더라도 지금과 같이 지역주체들의 관점이 지나치게 약화되어

있는 대책은 소기의 목표를 달성하기 어려울 것임 물론 외환위기 당시의(

실업대책에 비해서는 지역문제를 고려하려는 노력이 반영되어 있음)

지역마다 실업률 노동시장 구조 일자리창출 능력 및 잠재력에 차이가 있- , ,

기 때문에 지역별 특성을 반영한 정책이 아닐 경우 일자리창출 정책 전체

의 효과도 떨어질 수밖에 없음

일자리창출 정책과 관련있는 중앙부처들간의 네트워킹이 정책효과 제고에ㅇ

중요한 것과 마찬가지로 중앙정부와 지방자치단체 지역 주체들 간의 실질( )

적인 네트워킹이 작동하여 지역밀착형 일자리창출 정책이 실현되도록 해야

함

과학적 분석에 기초한 정책 개발 및 평가 필요2.5.

경제 산업정책을 중장기 일자리창출 정책에 명시적으로 도입한 것은 정책적ㅇ ․으로 진일보한 것이지만 경제 및 산업정책이 어떻게 일자리창출과 연계될,

것인지에 대해서는 실증적 분석도 부족한 상태이며 그 방향성도 뚜렷하지,

않음 최영섭( , 2004)

예컨대 차세대 성장동력산업의 자본집약도가 높은 상태에서 얼마나 일자- ,

리창출 효과가 있을 것인지 서비스산업이 과연 새로운 일자리 창출원으로,

서 기능할 수 있을 것인지 등에 관한 세부적이고 과학적인 검토가 필요함

일자리창출 정책 개발에서 뿐만 아니라 중간 평가 및 사후 평가에서도 과학ㅇ

적인 분석방법이 활용되어야 함

일자리창출 정책이 고용에 효과를 미치는 시차가 길고 간접적이기 때문에-

그 성과는 아직 미흡할 수밖에 없다는 점을 인정함

그럼에도 불구하고 과학적이고 체계적인 사업평가를 통해 개선할 것은 개-

선하고 폐기할 것은 폐기하는 노력이 절실히 요구됨,

- 27 -

결국 사업별 특성을 고려한 정확한 중간 평가 성과 평가를 위한 인프라를- ,

구축해야 함

- 28 -

참고문헌< >

관계부처 합동 청년실업 현황과 대책(2003), “ ”

일자리창출 종합대책_____________(2004.2.19), “ ”

교육인적자원부 외 청년고용촉진대책 학교 노동시장 이행 원활(2005.1), “ - ․화를 중심으로”

교육인적자원정책위원회 지역균형발전을 위한 인적자원개발체제 구(2002), “

축 방안”

세기 지식강국을 주도할 국가인적자원개발 정책보고서______(2002), 21「 」

김형만 외 전문대 대학 졸업생 조사 한국직업능력개발원(2002), ,「 」․노동부 일자리창출 사업 추진 현황 및 향후 계획(2004.10.8), “ ”

일자리 나누기 현황 및 확산방안______(2005.1), “ ”

더 많은 사람에게 더 나은 일자리를 국가고용지원서______(2005.4.6), “ , ”,

비스혁신보고회

노동부 한국노동연구원 청년실업 원인 분석(2004.8), “ ”․노동부 국무조정실 청년실업대책특별위원회 운영계획 안 노동(2004.12), “ ( )” 「․

경제논집 제 권 제 호 한국노동경제학회, 21 2 ,」

류장수 지역차원 실업대책의 현황과 해결과제 부산지역을 중심으(1998), “ :

로”,

지식기반경제의 인력개발정책 선진국의 경험과 한국의 과______(2001), “ -

제 한국노동경제학회 년 추계 학술세미나 발표논문집”, 2001

지역차원의 인적자원개발체제 구축 방안 지역사회연______(2002), “ ”, 「

구 제 권 제 호 한국지역사회학회, 10 2 ,」

지방대학 졸업생의 첫 일자리 이행기간과 특성 수도권대학______(2003), “ －

졸업생과의 비교 직업능력개발연구 권 호”, (6 1 )｢ ｣백성준 지역혁신과 인적자원개발 부산지역인적자원개발을 위한(2002), “ ”, 「

비젼과 전략 부산광역시청 부산광역시교육청,」 ․부산광역시 부산광역시교육청 부산광역시인적자원개발기본계획(2003),「․

부산-Hunmanpolis 」

유경준 편 한국경제 구조변화와 고용창출 한국개발연구원(2004), ,「 」

이병희 청년 취업난 완화를 위한 학교 노동시장 이행 지원체제 구(2002), “ -

축방안 교육인적자원정책위원회 토론회 발표문”,

청년층 노동시장 분석 한국노동연구원______(2003), ,「 」

- 29 -

청년실업의 원인과 대책 매월노동동향 년 월______(2003b), “ ”, (2003 11「 」

호 한국노동연구원),

이원덕 류장수 외 인적자원개발 활용을 위한 인프라 구축 방안(2002), ,「 」․ ․교육인적자원정책위원회

재정경제부 년 일자리창출을 위한 정책방향(2005.1.28), “‘05 ”

재정경제부 등 일자리창출을 위한 중장기 비젼 및 대책(2004.2.3), “ ”

재정경제부 관계부처 합동 일자리창출 종합대책 추진 상황(2004.7.27), “ ”․전병유 외 고용없는 성장에 대한 대응전략 연구 한국노동연구원(2005), ,「 」

최영섭 일자리 친화적 성정전략의 모색 산업연구원(2005), “ ”,

한국노동연구원 고용정책의 방향과 과제(2005.1), “ ”

노동시장 현안 분석______________(2005.4), “ ”

OECD(1999), Best Practices In Local Development.

OECD(2001), Cities and Regions in the New Learning Economy.

OECD(1997), Regional Competitiveness and Skill.

OECD(1996), Territorial Development and Human Capital In The

Knowledge Economy: Towards A Policy Framework.

Yarnit, M. Towns(2000), Cities and regions in the learning age: a survey

of learning Commuities, London: LGA Publications for the

DFEE, NCA