策交流道–政策新知

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政

研考雙月刊第33卷第4期2009.08

葉世文

內政部營建署署長

國土空間規劃變革－

談國土計畫法的研訂

壹、前言

臺灣自加入世界貿易組織（WTO）後，

面對全球化與國際競爭的趨勢已不可避免，國

內市場將逐步對外開放，農業生產用地如何在

維持基本糧食安全、生態環境保育與農地變更

利用等各方面之需求中取得平衡，是國土規劃

未來必須面對之重大課題；在兩岸三通的發展

趨勢下，國內產業用地之供需也產生重大轉

變，有關土地利用之區位、型態及管制事項，

亦應開始思索如何因應未來新興產業之需求；

而人民所得提高，休閒生活與活動愈趨頻繁、

高齡化與少子化等現象，均對公共設施需求之

質與量產生重大轉變；近幾年來全球氣候變遷

快速，臺灣地區在921地震後，颱風來襲或豪

雨成災，所引發一連串土石流、水患等重大災

害，造成人民生命財產巨大損失，更充分暴露

出國土脆弱的體質與大自然反撲的警訊；以上

種種國土規劃發展之重大課題，亟待產官學研

各界共同省思、釐清並研議有效之解決策略，

以健全國土之保育與開發利用。

有鑑於此，內政部為促進國土資源合理

配置，以有效保育自然環境、滿足經濟及社會

文化發展之需要，提升生活環境品質，並確保

國土永續及適性發展，特制定國土計畫法（草

案），以達成社會與經濟發展目標，合理配置

國土資源，有效保育自然環境之永續臺灣願

景。

貳、國土空間規劃歷程

臺灣地區現行之國土計畫體系，由上而

下依序為國土綜合開發計畫、區域計畫、直轄

市、縣（市）綜合發展計畫、都市計畫與非都

市土地使用管制計畫。其中，最上位的「國土

綜合開發計畫」具有引導全國空間發展、協調

部門計畫及指導下位計畫之功能，臺灣地區雖

曾於68年及85年分別核定實施「臺灣地區綜

合開發計畫」與「國土綜合開發計畫」，然因

該計畫缺乏法源基礎，因此無法有效發揮規範

部門計畫及指導下位計畫之功能；至於「區域

計畫」雖然有「區域計畫法」作為法源依據，

然卻無區域政府專責機關來推動落實，致使整

個國土空間發展規劃至今仍面臨許多問題與挑

戰。

一、68年臺灣地區綜合開發計畫

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（一） 計畫特性

1. 綜合型、藍圖型的實質建設構想。

2. 擬訂部門建設需求及在國土空間之區位與

數量。

（二）計畫內容

1. 目標年：民國85年。

2. 提出農業、工業、都市住宅、運輸通信、

水、能源、觀光、保育八部門開發構想、

建設項目、處數等。

二、85年國土綜合開發計畫

（一）計畫特性

1. 提出永續發展概念。

2. 土地使用制度調整。

3. 部門發展政策方向。

（二）計畫內容

1. 目標年：民國100年。

2. 生態、生產、生活三生永續發展。

3. 提出國土經營管理制度、建立規劃及執行

體系。

三、現行土地使用管理體系

臺灣地區土地面積約3萬6千平方公里，

共劃分為25個縣市、319鄉鎮。有關土地使用

管理制度區分為區域計畫、都市計畫及國家

公園三種（如圖1），除各訂有法律外，並各

設有計畫委員會負責審議及推動事宜。目前

之土地使用管理體系概述如下：

（一）非都市土地：依區域計畫法進行管

制，約佔全國面積之78.39%，並劃分為北部

花蓮縣南投縣

台東縣

高雄縣

屏東縣

台北縣

台中縣

宜蘭縣

台南縣

嘉義縣

苗栗縣

新竹縣

雲林縣

桃園縣

彰化縣

台北市

台南市

高雄市

台中市

基隆市

新竹市

澎湖縣 嘉義市

土 地 使 用 分 區

非 都 市 土 地 ( )都 市 土 地 ( )國 家 公 園 ( )

縣 市 界

S

EW

N

0 20 40 Kilometers

NON-URBAN AREASURBAN AREASNATIONAL PARK

圖1. 臺灣地區土地使用分區示意圖

區域、中部區域、南部區域及東部區域等。

（二）都市土地：依都市計畫法管制，目

前實施都市計畫地區計436處，計畫面積

4,703.5平方公里，約佔全國面積之13.06%。

（三）國家公園土地：依國家公園法管制，

臺灣地區目前計有墾丁、玉山、陽明山、太

魯閣、雪霸、金門、東沙環礁等7座國家公

園，計畫面積6,764.72平方公里，其中陸域

3,077.75平方公里，約佔全國面積之8.55%、

海域3,686.97平方公里。

參、未來規劃體系調整重點

一、國土計畫法（草案）推動辦理情形

（一）內政部依據82年7月振興經濟方案及90

國土空間規劃變革－談國土計畫法的研訂

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政策交流道

研考雙月刊第33卷第4期2009.08

年經發會共同意見辦理，並曾於立法院第3、

4、5屆會期審議。

（二）96年1月：內政部重新修正後報請行政

院核轉立法院（第7屆）審議，96年6月行政

院秘書長函請內政部參照法務部、行政院經

濟建設委員會、行政院農業委員會、行政院

有關單位意見再加研議。

（三）98年6月：內政部自96年7月至98年3

月間召開19次研商會議獲致共識，經內政部

法規委員會審議完竣，並以98年6月30日臺內

營字第0980806321號函請行政院核轉立法院

審議。

二、國土計畫法（草案）立法重點

（一）計畫範圍：國土計畫範圍應含括陸

域、海岸及海域三大部分。

（二）計畫體系：確立國土計畫體系為全國

國土計畫及直轄市縣（市）國土計畫、都會

區域國土計畫、特定區域國土計畫及部門計

畫，直轄市縣（市）國土計畫並應整合都市

計畫及非都市計畫之土地使用管制。（如圖

2、圖3）

（三）都會區域計畫：為提升國家競爭力，

塑造良好都會區域發展環境，應依全國國土

計畫之指導，由中央目的事業主管機關擬訂

及推動都會區域國土計畫。

（四）特定區域計畫：為解決一定地區範圍

內發展緩慢及特殊課題等需要，應依全國國

土計畫之指導，由中央目的事業主管機關擬

訂及推動特定區域國土計畫。

（五）國土計畫指導部門計畫：為避免重複

投資，發揮整體建設效益，一定規模以上之

新興部門計畫，應於先期規劃階段與主管機

關妥予協調。

臺灣地區未來計畫體系圖

國土綜合開發計畫

縣（市）綜合發展計畫

區域計畫 REGIONAL PLAN

都會區計畫

國家公園計畫NATIONAL PARKPLAN 國家公園土地 NATIONAL PARK

非都市土地NONEURBAN

AREAS

【國土計畫法之計畫架構】

FUTURE

全國國土計畫

直轄市、縣（市）國土計畫

SPATIAL PLAN AT COUNTY LEVEL

特定區域計畫

DESIGNATED-AREA

都會區域計畫

METROPOLITAN PLAN

國土保育地區（含國家公園）

AREA FOR CONSERVATION

城鄉發展地區（含都市計畫）

AREA FOR DEVELOPM-

ENT

農業發展地區 AREA FOR

AGRICULTURE

【現行計畫架構】

法定計畫LEGISLATIVE

非法定計畫NON- LEGISLATIVE

都市計畫 URBAN PLAN 都市計畫土地URBAN AREAS

海洋資源地區

AREA FORMARINE

THE FUTURE PLANNING SYSTEM IN TAIWAN

NOW

NATIONAL COMPREHENSIVE DEVELOPMENT PLAN

METROPOLITAN PLAN

PREFECTURE COMPREHENSIVE DEVELOPMENT PLAN

SPATIAL PLAN AT NATIONAL LEVEL

圖2. 臺灣地區未來計畫體系

100

國土空間規劃變革－談國土計畫法的研訂

（六）確立國土四大功能分區，合理配置國

土資源。

1. 國土保育地區應以保育及保安為原則，並

予限制開發使用，對環境劣化地區應加強

辦理復育。

2. 海洋資源地區之保育、防護除比照前款規

定辦理外，對港口、航道、漁業、觀光、

能源、礦藏及其他重要資源，應整體規劃

利用並增進其產業效益。

3. 農業發展地區應確保基本糧食安全，積極

保護大面積重要農業生產環境及基礎設

施，並避免零星散漫之發展。

4. 城鄉發展地區應以集約發展、成長管理為

原則，創造寧適之生活環境及有效率之生

產環境，確保完整之配套公共設施。

（七）既有權利保障：建立公平及效率之國

土功能分區轉用機制，四大功能分區如有變

更，除急迫性之國土保安與生態保育問題，

原有權利仍繼續保障。

（八）開發許可：國土之開發及建設應確保

開發者、使用者及受益者付費原則，建立公

平及有效率之審議機制。

（九）強調未來「國土計畫」通盤檢討、個

案變更與「開發許可」之審議層級、程序、

民眾參與等之一致性。

（十）建置國土資訊系統與辦理國土資源調

查及土地利用監測。

三、土地使用管制銜接及過渡

中華民國領海及鄰接區法

包括內水、領海、鄰接區

中華民國專屬經濟海域及

大陸礁層法

（ 87.1.21 制定公布）

國土計畫法 (草 案 )

國土計畫範圍涵括陸域、海岸及海域等三部分

海岸法 (草 案 )

海岸地區包括濱海陸地及近岸海域

國 土 規 劃 範 圍

$

$

$

$$$

$

$ $

$

$$$$

$

$

$

$

$

$

$$

$

台北縣

台北市基隆市

桃園縣

新竹縣

宜蘭縣苗栗縣

新竹市

南投縣

台中縣台中市

彰化縣

雲林縣

台南縣

嘉義縣嘉義市

花蓮縣

台東縣高雄縣台南市

高雄市

屏東縣

貓嶼

米島

飛岩

花嶼1

琉球嶼

七美嶼

翁公石

大堀溪

麟山鼻

三貂角

龜頭岸

烏石鼻

石梯鼻

彭佳嶼1

小蘭嶼2

小蘭嶼1

大牛欄西岸

花嶼2

彭佳嶼2棉花嶼2棉花嶼1

七星岩

國土計畫規範領域，海岸地區及海洋相對關係示意圖

內水領海鄰接區（專屬經濟海域）

領海基線領海外界線鄰接區外界線

$ 基點

海岸地區專屬經濟海域

行政院八十八年二月十日台八十八內字第06161號令公告

(台灣本島部份)

內政部營建署製

鄰

接

區

外

界

線

領

海

外

界

線

領

海

基

線

內 水

領 海

鄰 接 區

200浬 專 屬 經 濟 海 域

國土計畫規範領域

金門

馬祖

(188)

0 20 40 60 80 100 Kilometers

N

W

S

E

圖3. 國土規劃範圍

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政策交流道

研考雙月刊第33卷第4期2009.08

（一）國土計畫法施行後，在直轄市、縣

（市）國土計畫公告實施前，其土地使用管

制，仍依區域計畫法、都市計畫法及國家公園

法相關法令規定辦理；直轄市、縣（市）國土

計畫公告實施後，直轄市、縣（市）主管機關

應依國土功能分區及土地使用管制事項，分別

予以不同程度之使用管制；其屬實施都市計畫

地區及國家公園地區之土地，仍依都市計畫

法、國家公園法及其相關法規實施管制。

（二）計畫審議體系：國土計畫及開發許可之

審議均為二級制，已達簡化及上級監督雙重目

的。至各級國土計畫與都市計畫及國家公園所

為審議之合議方式應依其層級合併辦理，以避

免疊床架屋。

四、2030年國土空間發展願景及策略

98年3月26日行政院經濟建設委員會召開

「國土空間發展策略規劃」全國會議，主要結

論如下：

（一） 國土發展的核心價值－構築世代公平的

永續發展國土空間

1. 審慎保護並妥適利用自然與人文資源。

2. 建構優質且多樣的生活環境。

3. 創造充分的經濟參與機會。

4. 樹立前瞻且有效的治理機制。

（二） 國土空間發展新願景

1. 安全自然生態島

（1） 多樣的生態環境。

（2） 潔淨的水、土、空氣。

（3） 豐富的自然人文風土景觀。

2. 優質的生活健康島

（1） 理想的居住、工作與休閒島嶼。

（2） 健康有機品牌之鄉。

（3） 提升國民美學素養、建立圓滿生活價值

觀。

3. 知識經濟運籌島

（1） 跨國企業區域營運總部。

（2） 亞洲經濟圈運籌中心。

（3） 科技產業研發及加值重鎮。

（4） 國際非政府組織重鎮。

（5）創意設計及時尚之都。

（三） 國土空間規劃基本原則

1. 不宜開發者加強保育及復育。

2. 適合開發者適地適性發展。

3. 城者宜城、鄉者宜鄉，並建構城鄉伙伴關

係。

4. 符合效率、公平與品質三原則。

肆、現階段工作重點

一、 加速辦理「區域計畫第2次通盤檢討」

區域計畫具「延續國土計畫之構想與精

神」、「整合、協調各部門中長期計畫」之功

能。由於人口高齡、少子化發展趨勢，近來對

於土地開發需求強度不若過去殷切，是以，過

往為滿足居住及產業發展需求，所擬訂開發導

向土地利用政策，於當前國土保育保安空間規

劃新思維下，應配合調整為成長管理導向，以

促進土地合理開發利用及有效管理。參酌過去

實際執行經驗，以「人口數」作為土地發展總

量管制依據之作法，實無法達成既定政策目

標。因此，本次通盤檢討針對新訂或擴大都

市計畫土地，不予規定確切人口發展總量，

而以「劃設『可發展地區』及『限制發展地

102

國土空間規劃變革－談國土計畫法的研訂

區』」、「指定城鄉發展優先順序」及「劃設

『優先擬定計畫地區』」等方式，期土地確能

合理利用，以達永續發展目標。

（一）臺灣北、南、中、東部區域計畫第一

次通盤檢討，自84年11月24日至86年6月24

日陸續公告實施，該計畫實施至今業已滿7

至8年餘，依區域計畫法第13條規定：「區

域計畫…，每五年通盤檢討一次，並作必要

之變更。」行政院93年1月5日院臺內字第

0920066689號函請本署加速辦理區域計畫第

2次通盤檢討。目前中部區域計畫第2次通盤檢

討（草案）已完成本部區域計畫委員會審議，

刻循行政程序報請行政院備案，其他區域計畫

並將依序推動辦理。（如圖4）

（二） 區域計畫第2次通盤檢討新思維

1. 落實國土保育與防災。

2. 加強區域計畫對海域、海岸及離島地區的管

理。

3. 有效指導區域土地之開發利用與保育管理。

（三） 區域計畫第2次通盤檢討後仍待解決之

課題

1. 直轄市、縣（市）行政轄區之土地使用整體

規劃。

2. 都會區域、特定地區及跨行政轄區之土地使

用整合。

3. 海域之土地使用管制、 開發計畫之後續監

督、環境敏感地（限制發展地區）之徵收補

償等，現行法令無明確規範者。

二、逐步落實地方政府規劃、審議自主權

圖4. 現行區域計畫範圍

現行區域計畫範圍 2通後區域計畫範圍

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政策交流道

研考雙月刊第33卷第4期2009.08

（一）擴大授權

內政部依區域計畫法施行細則第16條之

規定，訂頒「非都市土地使用分區及使用地變

更申請案件委辦直轄市縣（市）政府辦理審查

作業要點」，將30公頃以下非都市土地開發

許可申請案件，委辦直轄市、縣（市）政府辦

理審議；未來擬進一步推動「二階段許可」制

度，由中央審議「主要計畫」，地方政府則由

審議「一定面積以下」，變更為審議「細部計

畫」。

（二）擬定直轄市、縣（市）區域計畫

國內現階段尚缺乏縣市層級的空間計

畫，為銜接未來縣市國土計畫的設計，依區域

計畫法，縣市政府即可擬訂縣市層級之區域計

畫，以計畫引導開發。

1. 發揮地方自治精神，落實計畫引導地方發展

藍圖。

2. 藉由直轄市、縣（市）設置之區域計畫委員

會，俾結合公共建設有效引導都市計畫之新

訂、擴大及通盤檢討，並據以有效審議非都

市土地之開發許可。

3. 完成直轄市、縣（市）區域計畫之擬定，作

為未來配合國土計畫法（草案）研訂直轄

市、縣（市）國土計畫政策之有效接軌。

伍、結語

過去由於計畫體制不健全，加以事權分

散，且缺乏一個強而有力的國土資源整合的專

責機關，導致國土資源的保育工作無法充分整

合，重大建設資源配置困難，且難以有效發揮

引導發展的功能。未來國土發展願景，是一件

多方資源整合的世紀工程，需樹立前瞻且有效

的治理機制以因應。目前世界各國均處於全球

政治、經濟、生態環境急劇變遷之時代，如何

面對此衝擊及挑戰，找出未來國土規劃之發展

方向，以有效快速地因應當前課題，將是未來

國土規劃的一大挑戰。未來將秉持永續發展理

念，改變以往國土資源偏重經濟而忽視生態環

境之發展模式，調整為經濟發展與環境並重之

發展模式，以提升國人生活環境品質並兼顧營

造產業發展條件，使過度開發之國土能有休養

生息之機會，而產業發展所需用地供應無虞，

重新檢討水、土、林等國土資源之組織、規劃

與經營管理機制，落實國土資源之保育利用與

管理。

參考文獻

1. 「臺灣地區綜合開發計畫」，臺北：行政院經濟建設委員會，1979。 2. 「國土綜合開發計畫」，臺北：行政院經濟建設委員會，1996。 3. 「區域計畫法」，臺北：內政部，2000。 4. 「區域計畫第1次通盤檢討」，臺北：內政部、臺灣省政府，1995-1996。 5. 「區域計畫第2次通盤檢討（草案）」臺北：內政部營建署，2009。 6. 「國土計畫法（草案）」，臺北：內政部，2009。 7. 「國土空間發展策略規劃」，臺北：行政院經濟建設委員會，2009。 8. 「新世紀國土規劃」，臺北：內政部，2002。