國土規劃

行政院副秘書長劉 玉 山94年11月

簡報內容

壹、國土計畫之意涵

貳、區域發展現況及課題

參、現階段國土規劃所面臨問題

肆、永續之國土規劃

伍、未來國土計畫法立法重點

陸、國土復育條例（草案）

柒、國土規劃推動—國土資訊系統建立

捌、結語2

3

國土計畫範圍國土計畫範圍

-包括陸域、海岸及海域

-以宣示國家主權及突顯海洋國家。

-海岸及海域之經營管理

**依「中華民國領海及鄰接區法」、「中華民國專屬經濟海域」及大陸礁層法」及「海岸法」（草案）

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$$

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$$

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$$

$$

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台北縣

台北市基隆市

桃園縣

新竹縣

宜蘭縣苗栗縣

新竹市

南投縣

台中縣台中市

彰化縣

雲林縣

台南縣

嘉義縣嘉義市

花蓮縣

台東縣

高雄縣台南市

高雄市

屏東縣

石梯鼻

貓嶼

米島

飛岩

花嶼1

琉球嶼

七美嶼

翁公石

大堀溪

麟山鼻

三貂角

龜頭岸

烏石鼻

石梯鼻

彭佳嶼1

小蘭嶼2

小蘭嶼1

大牛欄西岸

花嶼2

彭佳嶼2棉花嶼2棉花嶼1

七星岩

N

EW

S

國土計畫規範領域，海岸地區及海洋相對關係示意圖

內水領海鄰接區（專屬經濟海域）

領海基線領海外界線鄰接區外界線

$ 基點

海岸地區專屬經濟海域

行政院八十八年二月十日台八十八內字第06161號令公告

(台灣本島部份)

內政部營建署製

　　　　　鄰　　　　接　　　區　　外　界線

　　　　領　　　海　　外　界線　　　

　　　領　　海　基線

內水

領海

鄰接區

200浬專屬經濟海域(188浬)

國土計畫規範領域

0 20 40 60 80 100 Kilometers

金門

馬祖

4

壹、國土規劃之意涵（1/3）

國土保育計畫 國土建設計畫

國土利用計畫

國土計畫

5

壹、國土規劃之意涵（2/3）

國土綜合開發計畫

區域計畫 部門計畫

縣市綜合發展計畫

部門事業計畫都市計畫非都市土地使用計畫

國土規劃體系

6

• 效法美國採用Zoning

• 以法規限制土地使用分區，輔以禁止或允許開發項目，

規範土地使用

現行兩大系統

二、國土規劃之意涵（2/3）

都市土地

開發許可制

非都市土地

土地使用分區管制

• 參考英國開發許可制

• 先審後開發管制開發行為

國土使用管制

7

「國土綜合開發計畫」係以全台灣地區及

金門﹑馬祖為規劃範圍。配合未來國家社

會經濟發展的需要﹐對土地﹑水﹑天然資

源等的分配及管理預作規劃﹐使人口﹑產

業及公共設施在空間上達到適當的配置。

這是一項目標性﹑政策性的長期發展綱要

計畫。

「國土綜合開發計畫」之性質

貳、區域發展現況及課題

8

北部區域計畫

中部區域計畫

南部區域計畫

東部區域計畫

臺灣地區共劃分為四個區域

東部區域花蓮縣、臺東縣二個縣

北部區域宜蘭縣、基隆市、臺北市、臺北縣、桃園縣、新竹縣、新竹市六個縣市及一個直轄市

中部區域苗栗縣、臺中縣、臺中市、南投縣、彰化縣、雲林縣六個縣市

南部區域嘉義縣、嘉義市、臺南縣、臺南市、高雄縣、高雄市、屏東縣、澎湖縣七個縣市及一個直轄市

9

各區域人口及經濟發展(80年-93年)人口數佔台灣地區總人口百分比

(%)

就業人口占台灣地區總就業人口百分比(%)

平均每戶經常性收入指數

(%)80年 93年 80年

40.8

25.4

30.7

3.1

100

80年93年

北部地區 42.5

93年

43.7 43.7

24.9

114

28.8

中部地區 25.1

2.6

89

100

25.2

116

南部地區 29.5

88

90

東部地區 3.0

88

76

28.5

2.6

100

78

台灣地區 100 100100

項目

貳、區域發展現況及課題（續）

區域發展特性＊人口及就業繼續向北部區域集中、中部、南部、東部區域微幅衰退。

＊政府多年投資公共建設、協助地方與民間產業發展，是否達到區域均衡或合理發展值得檢討。

內政部(營建署)目前正進行四個區域計畫第二次通盤檢討，重點為: 加強國土保育與防災、加強對海域、海岸及離島地區之管理。

10

目前台灣地區透過「都市計畫」、「區域計畫」與

「非都市土地使用管制」等規劃體系所進行之土地

使用管制，面臨下列問題：

一、全國及縣市未作土地使用整體規劃，欠缺宏觀願景

二、未能落實國土保育與保安，造成環境破壞

三、水、土、林業務未予整合，缺乏有效管理

四、重要農業生產環境未能確保完整，影響農業經營管理

五、城鄉地區未能有秩序發展，公共設施缺乏配套規劃

六、非都市地區實施開發許可缺乏計畫指導

七、都會區域重大基礎建設缺乏協調機制，影響國際競爭力

八、部門計畫缺乏國土計畫指導，造成無效率之投資

參、現階段國土規劃所面臨問題

肆、永續之國土規劃一、 發展背景

全球化衝擊—加入WTO之後之農業、農村及農地、京都議定書生效後對產業及經濟影響兩岸發展--產業及人口外移，迫使產業面臨轉型，人流、物流、金流、資訊流在全球尤其兩岸空間流動社會變遷--價值觀之質變、社會及政治之多元化、新移民融入環境變遷--921地震及其後國土保安、環境生態問題日趨嚴重、自然災害頻仍重大建設--高鐵通車及北宜高速公路開通後空間結構之改變及形塑科技發展--e化，帶來生產及生活空間之衝擊及產業的轉型；internet 建構起虛擬的交易市場國土規劃從封閉型轉為開放型

11

12

中山高速公路通車

高速鐵路通車營運

(～1978) (1978～2005) (2005～)都會區

（Metropolitan）

城市區域

（City Region）

超大都會

（Megapolis）

西部線型大都會

（交通1日生活圈）

第1次空間結構改變

第2次空間結構改變

高鐵創造台灣第2次空間結構改變

＊

＊

＊

＊

＊

＊＊＊

＊＊

＊

＊

＊

＊

☆

☆

☆

＊

＊

＊

＊

＊

＊

二、永續國土空間核心結構

13

中央山脈保育軸

海岸保育環

西部多核心一日生活圈

國土交通新走廊

東部優質生活產業帶

三大城市區域

綠色城鄉

生態離島

永續永續國土空間發展構想示意國土空間發展構想示意

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••指定國土保育保安區指定國土保育保安區限制及減少後續開發限制及減少後續開發

••優先採行對衰頹地區優先採行對衰頹地區(Brownfield) (Brownfield) 之修復之修復（（AcupunctureAcupuncture），），避免消耗綠覆地避免消耗綠覆地，，

復原機能復原機能 。

推動生態城鄉規劃推動生態城鄉規劃集約有效率的規劃都集約有效率的規劃都市土地及活動，落實市土地及活動，落實永續生態城市永續生態城市

‧‧強化都會競爭力強化都會競爭力‧‧引進永續產業引進永續產業‧‧集約都市土地適度集約都市土地適度

放寬垂直都市發展放寬垂直都市發展

永續發展原則永續發展原則

海域海域

中央中央山脈山脈保育保育軸軸

生活生活

都會區都會區

海岸海岸

生態生態

離島永續發展離島永續發展

運籌運籌

觀光觀光

生產生產

生活生活

農業農業

製造與運籌製造與運籌

生活生活

觀光觀光

生活生活

農業農業生產生產

農業農業

運籌運籌

農業農業

坡地坡地

遊憩遊憩

遊憩遊憩

都會區都會區

都會區都會區

觀光觀光

平原平原

平原平原

有機農業有機農業

觀光

觀光

有機農業

有機農業

15

貫穿中央山脈，串接天然林區，綿延63萬公頃，佔台灣島面積17.5％，是台灣生態的命脈，亦是生物多樣性的寶庫

▓▓中央山脈保育廊道

國土新走廊：三大都市區域行政跨區聯盟隱約形成， 產經既競爭又互依、生活機能成一體

台北

彰化

台中

雲林

嘉義

台南

左營

新竹

桃園車站

苗栗

板橋

南港

北部核心

(基隆、台北、桃園、新竹、苗栗）

中部核心（台中、南投、

彰化、雲林）

南部核心

（嘉義、台南、高雄、屏東）

16

三核心（北、中、南三個都會區域）三核心（北、中、南三個都會區域）發展模式建議發展模式建議

17

北、中、南三個核心都會區域應以邁向具國際水準之都會為目標，並拉近區內縣市發展的差距。

建設具有地方特色，但又具互補功能的區域經濟體，並各有其中心都市與工商腹地，以發展具競爭力的特色產業向世界招商及向世界輸出產品。

各都會區域分別具備世界級及亞洲級的海空港、建構能與國際接軌並延伸內陸聯繫的運籌能力。

中央應著手思考最具有競爭力的行政規模範圍。

18

台北車站

彰化車站

台中車站

雲林車站

嘉義車站

台南車站

左營車站

新竹車站

桃園車站

苗栗車站

板橋車站

南港車站

定位：國際會展城

（Convention-City）

定位：生醫科技城

（Bio-Park）

定位：文化創意城

（Creative-Town）

定位：超大型暢貨場

（Mega-Mall）

定位：花卉生技城

（Flora-City）

定位：藝術花園

（Palace-Garden）

定位：科學教育生活城

（Sel-Villa）定位：生態城

（Ecopolis）

西部走廊一日生活圈

發展高鐵車站特定區成長極及其期望定位

定位：運動城

（Arena Center）

東部優質生活產業帶發展願景東部產業發展不宜追逐西部模式

沒有足夠條件可參與產業全球分工體系

客觀而言，東部成功複製西部經驗的機會極微

事實上東部不需要複製西部大量消耗自然資源以換取經濟成長的發展模式

應善用得天獨厚的發展條件好山好水好空氣，宜居宜遊的樂土

良田沃土與豐饒水產

南島文化發源地

多元文化滙集地

淨化心靈的宗教與導師

雅士閒情的鄉村生活

孕育數十年的石雕文化

藝術、文化、學術、創作人才匯集

住著一群尋找自我的人

19

東部優質生活產業帶發展構想

優質住宅建築與田園社區、

退休族第二屋

觀光旅遊產業、

休閒漁業、

健康渡假村、

石雕及創意展覽

有機農業工藝設計、

軟體產業、

研發育成

中心、

企業腦力

激盪訓練

機構

生態村、

藝術村、

宗教志業、

節慶活動營

安養療養照護產業、

生技產業

激發創意

的環境

居家環境

質優價宜

好山好水

氣候溫和

休閒娛樂活動多元化

文藝活動

豐富

高醫療品質

公共設施完善、就業機會充裕、交通便捷、治安良好、合理消費水準

：優質生活產業

：優質生活環境20

伍、未來國土計畫法立法重點

( 一﹚計畫體系

﹙二﹚三大功能分區

﹙三﹚都會區域與特定區域計畫

﹙四﹚開發許可

﹙五﹚部門計畫

﹙六﹚其他

21

伍、未來國土計畫法立法重點伍、未來國土計畫法立法重點

國土計畫架構

全國國土計畫

特定區域計畫

都會區域計畫

部門綱要計畫

直轄市、縣（市）國土計畫

1.提昇環境保育與生活品質：以土地使用計畫為手段，表現於全國土地使用概念圖及三大功能分區圖。

2.提升經濟競爭力：表現於以國土規劃為指導原則之部門綱要計畫。

22

新舊制計畫架構之比較新舊制計畫架構之比較

23

國土綜合開發計畫

縣（市）綜合發展計畫

區域計畫

都會區計畫

國家公園土地

非都市土地

【國土法之計畫架構】

全國國土計畫

直轄市、縣（市）國土計畫

特定區域計畫

都會區域計畫

國土保育地區

（含國家公園）

城鄉發展地區

（含都市計畫）

農業發展地區

【現行計畫架構】

法定計畫

非法定計畫

都市計畫土地

國家公園計畫

新舊制土地使用比較新舊制土地使用比較

縣市國土計畫

次分區

國土功能分區

使用組別（ 容許使用）

1.國土功能分區及次分區分別登載於原十大分區與十八種用地欄位。2.原十大分區與十八種用地登載於「其他事項」欄

新制舊制

區域計畫

十八種用地

十大分區

容許使用項目及使用細目

另訂管制規則

依現制管制都市計畫國家公園計畫

都市計畫國家公園計畫

24

25

國土空間發展計畫國土空間發展計畫

都會區域空間發展計畫都會區域空間發展計畫

縣市空間發展計畫縣市空間發展計畫

發展構想發展構想空間需求空間需求協調機制協調機制

中央部門計畫中央部門計畫

都會區域部門計畫都會區域部門計畫

地方部門計畫地方部門計畫

重要部門重要部門：：環保、工業、交通、環保、工業、交通、國防、觀光遊憩及景國防、觀光遊憩及景觀觀……等等功能地區功能地區：：河川流域、海岸河川流域、海岸……等等特殊地區特殊地區：：離島、原住民地區、離島、原住民地區、發展緩慢地區發展緩慢地區……等等

立法重點說明：立法重點說明：計畫計畫體系體系

分區劃定都市計畫

都市計畫外土地使用計畫

用地編定

26

國土計畫國土計畫 政策政策指定國土保育地區及經營管理原則。指定國土保育地區及經營管理原則。

明訂全國土地利用基本政策。明訂全國土地利用基本政策。

有效引導全國性部門計畫發展。有效引導全國性部門計畫發展。

都會區域計畫都會區域計畫 協調協調區域性部公共設施發展構想之協調區域性部公共設施發展構想之協調

區域性產業設施發展構想。區域性產業設施發展構想。

縣市計畫縣市計畫 管理管理擬定國土功能分級分區之管理計畫。擬定國土功能分級分區之管理計畫。

整合都市與非都市土地，落實土地使用整合都市與非都市土地，落實土地使用

分區管制計畫。分區管制計畫。

立法重點說明：立法重點說明：各級各級計畫計畫內容重點內容重點

國土利用管制

27

直轄市、縣（市）國土計畫以直轄市、縣（市）行政轄區為範圍，依據全國國土計畫之目標及政策

，整合相關計畫訂定之國土計畫

特定區域國土計畫 都會區域國土計畫

成長管理策略

全國國土計畫以國家領土為範圍，配合國土自然資源條件及社會經濟發展情況，引導

全國人口、產業及重要公共設施發展，並對土地、水及其他自然資源分

配預為規劃之目標性、政策性及指導性長期綜合發展計畫

許可條件與成長管理項目

一、應遵循所在地之各類國土計畫內容。二、對環境保護、自然保育及災害防止為妥

適之規劃。三、農業發展地區應整體規劃利用，避免零

星變更，並避免使用曾經投資建設重大農業改良設施之土地，維護重要農業生產環境之完整。

四、考量下列成長管理原則：(一)都市發展趨勢之關聯影響。(二)土地使用相容性。(三)交通及公共設施服務水準。(四)環境容受力。(五)公共建設計畫時程。(六)水、電、瓦斯、電信等維生系統完備性。

城鄉發展地區 國土保育地區 農業發展地區

分 級 分 區

組 別

容許使用項目

三大功能分區---種類與劃設目的

三大功能分區

‧加強國土保育地區之保育及保安

‧水、土、林業務整合以達事權統一

農業發展地區

國土保育地區

城鄉發展地區

‧保護重要農業生產環境及基礎設施

‧確保農業生產環境之完整

‧確保城鄉發展地區公共設施之配套

‧以成長管理有計畫引導實施開發許可

28

森林區

山坡地保育區

國家公園區

河川區

其他分區

國土保育地區國土保育地區

原非都市土地使用分區

新功能分區及次分區

國家公園區（國家公園法管制）

生態保護區（一級保護區）（二級保護區）（三級保護區）

國土保安區（一級保安區）（二級保安區）（三級保安區）

國土保育地區

‧落實永續發展，加強國土保育及保安‧水、土、林業務整合以達事權統一 29

劃設原則劃設劃設原則原則 ---保育

次分區 分級分區

國土保育地區

生態景觀保育區保護生物多樣性、保護文化資產及保護自然景觀功能之地區

國土資源保安區防治天然災害、保護自然資源及確保國防安全功能之地區

國家公園保護區保護國家特有之自然風景、野生動植物及史蹟，屬國家公園劃設範圍內之地區

第一級管制區第一級管制區屬於資源保育之核心管制

區者，主要以禁止一切開發為原則

第二級管制區第二級管制區屬避免遊憩及育樂開發活

動進入而破壞脆弱之生態環境，為資源

保育之緩衝區者，主要以禁止一切遊憩

及育樂之相關開發設施為原則

第三級管制區第三級管制區地區在不破壞保育、保安

原則下，可進行土地開發利用，為資源

保育之永續經營利用區者，主要禁止各

項與國土保育目的相違之開發使用

30

三大功能分區---農業發展地區

釋出 回復

維持

城鄉發展地區

國土保育地區

農業發展地區

31

農業地區之轉用：

已發展地區及待發展地區

應予生態保護及國土保安之地區

劃設原則劃設劃設原則原則 ---農業

農業發展地區

第二種農業發展地區

第一種農業發展地區

第三種農業發展地區

具備優良農業生產環境具有維持糧食安全功能曾經投資建設重大農業改良設施禁止變更為其他使用分區

具備優良農業生產環境促進農業發展多元化土地使用管制考量趨向於維持整體農業生產環境的完整與糧食生產

具有糧食生產之功能生產環境受到外在因素干擾性質界定於過渡地區允許其彈性使用及開發許可之條件申請

次分區分區

32

三大功能分區---城鄉發展地區

城鄉發展地區之劃設：

33

都市計畫地區

開發許可通過地區

鄉村區工業區

特定專用區

密集之甲乙丙丁建地

擬定都市計畫

‧城鄉發展地區將以

右列地區為基

礎，預測都

市發展趨勢

與土地使用

效率，進行用

地需求之劃設。

城鄉發展地區

第二種城鄉發展地區

第一種城鄉發展地區

第三種城鄉發展地區

為達保護居住環境、促進商業發展、供政府機關、自治團體、人民團體及其他公益上需要使用之目的，依都市計畫法規定進行管制的住宅區、商業區、工業區及其他分區

為調和城鄉居住生活與生產環境及配合政府興建住宅政策之需要，加以劃設之地區

依開發許可變更之工業區、風景區、特定專用區等，並按所提出之開發申請書內容進行土地使用管制

次分區分區

劃設原則劃設劃設原則原則 ---城鄉

第四種城鄉發展地區

為未來城鄉發展地區之成長趨勢與需求所留設之待發展地帶，包括已經不適農業生產卻尚未納入都市計畫建設時程、缺乏都市發展關聯性之地區 34

都會區域與特定區域---都會區之劃設

於國土計畫經協商機制劃設都會區域範圍

行政院指定機關邀集區域範圍內各界代表組成都會區域國土計畫推動委員會

提出發展願景，協商都會區域重要議題，增加國際競爭力

都會區域範圍內之重大部門計畫的協調整合

計畫時程及經費運用之協調事項

任務一 任務二 任務三

35

陸、國土復育條例(草案)

‧背景

‧災後國土保育的新思維

‧國土復育策略方案及國土復育條例（草案）重要內容

36

背 景

一、去年七二敏督利颱風造成嚴重土石災

害，行政院指示本會組成專案勘災調

查小組研擬復建策略。

二、災後國土保育及復育之行動

1.災後公共設施復建之調整--建立災

後公共設施復建原則

2.擬定國土復育策略方案及擬定國土

復育條例

37

災後國土保育的新思維

‧九二一後遺症

‧加上地球環境變遷

‧天災常態化

‧敏感地區開發風險加大

‧成本越來越高得不償失

‧降低開發是唯一的路

‧保育利益大於開發

38

山區農業之經濟分析--得不償失

一、山區農業產值

‧海拔500公尺以上約226億元

二、維持山區發展中央政府投入之成本

‧農委會水保局每年投入50~60億元辦理水土保持業務

‧林務局在森林遊樂、林道維護及治山防洪上每年也投入超過10億元

‧原民會在部落設施、道路改善每年投入10億元；

‧地震、風災復建之特別經費，總計投入經費超過上百億元。

39

山區農業之經濟分析--得不償失（續）

三、山區農業之社會成本

‧檳榔種植，私人的淨效益是每公頃-7.3萬元，社會的淨效益每公頃為-35萬元，損人又不利己。

‧茶樹，每甲淨效益只有12萬元。在坡度百分之六十的山地種茶，每公頃要賠上萬元的社會成本；如果改種杉木，社會則因而獲益53萬元。

‧高冷蔬菜，在南投縣信義鄉及和平鄉社會損益每甲平均分為-5.2萬元、-17.4萬元。

‧阿里山公路兩旁的林地濫墾改種高山茶、山葵，農民每賺一元，就得賠上37至44元的社會成本。

40

產業道路是山區濫墾濫建的幫兇

一、產業道路開發‧ 1988年「山地農牧局」尚未改制前，共興建產業道路3283公里，農

路共1,696公里。‧ 1990年改制為「水土保持局」後，全省產業道路和農路增加為3,514 及1,791公里。

‧ 1994年時，全省產業道路總計達4,053公里，農路也成長為1,922公里，兩者加起來有16條中山高速公路

‧ 2004年，四米以上之產業道路與農路共計8,550公里，統稱農路，長度達22條中山高速公路的長度。

二、造成問題‧ 山區穿腸破肚，破壞環境穩定性，帶來沖蝕、崩塌、土石流‧ 引領農業上山、毀滅森林及污染水源‧ 引導濫建亂住、增加環境風險

41

國土復育策略方案及國土復育條例（草案）（一）國土有效管理--劃設國土保育分區管理

方案實施範圍內之土地，依其環境生態特性劃分，分別管

理區內土地開發利用行為，以維護健康的自然生態環境。

（1）高海拔山區：海拔1,500公尺以上之山坡地

（實現中央山脈保育軸之構想）

（2）中海拔山區：海拔500～1,500公尺之山坡地

（3）低海拔山區：海拔100～500公尺之山坡地

（4）河川區域

（5）海岸地區

（6）離島

42

43

山

坡

地

一般區域

自然保護區域

高海拔山區(1500公尺以上及依法劃設之保護區)

中海拔山區(500公尺以上)

低海拔山區(100至500公尺)

國土復育促進地區

實施範圍 保護地區及分區 管理內容 公地管理

河川區域

海岸及地層下陷地區

離島

‧除原住民部落自給之農耕外，禁止農耕及採伐林木。

‧除既有部落、及核准之生態旅遊、生態研究、原住民族傳承文化及永續發展、國防設施、公共設施及公用事業..等設施外，禁止各項新開發。

‧既有建物、設施限期拆除，既有作物限期廢耕並進行復育。

‧禁止農耕及其他各項新開發。‧原有合法使用之土地、建物及設施，得為原

來之使用。‧例外條款 （與高海拔山區例外事項相同）

‧以保育為原則‧各項規劃應經中央目的事主管機關許可

以永續發展為原則，無人之島嶼禁止開發及建築

‧以保育為主，禁止開發。‧例外條款

‧以保育為原則‧各項規劃應經中央目的事主管機關許可

（依水利法管理之）

‧不得放租放領

‧已放租收回

‧例外條款

‧不得再放

租、放領

‧已放租若

超限或違

規則收回

‧例外條款

44

‧‧中央主管機關應會同有關機關建立國土資訊系中央主管機關應會同有關機關建立國土資訊系

統，定期從事國土資源調查及土地利用監測統，定期從事國土資源調查及土地利用監測

柒、國土規劃推動---建置國土資訊系統

Jul. 16, 2001Jul. 16, 2001南投南投

Jan. 04, 2002Jan. 04, 2002南投南投

國土資訊系統國土資訊系統

自然環境基本資料庫

自然資源與生態資料庫

環境品質資料庫

社會經濟資料庫

土地基本資料庫

區域及都市計畫資料庫

交通網路資料庫

公共設施管線資料庫

基本地形資料庫

45

捌、結語‧國土永續利用的堅持

品質(Quality）效率(Efficiency）效果(Effectiveness）

‧永續國土規劃在達成：

空間再造（Spatial Renaissance）都市再生（Urban regeneration）經濟振興（Economic Revitalization）土地改革（Land Reform）

綠色消費 綠色

產業

公平正義

自然保育

公害防治

生態國土

永續環境

永續經濟

永續社會

永續海島台灣

清潔生產民眾

參與

社區發展

人口健康