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Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M.
Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Open Data - Konzepte und Empfehlungen
Netz – Innovation – Gesellschaft
NIG-Konferenz, Donau-Universität Krems, 11. Dezember 2013
Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Open Data – Konzepte und Empfehlungen
I. Was ist Open (Government) Data? – praktische Beispiele
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Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Open Data – Konzepte und Empfehlungen
I. Was ist Open (Government) Data? – Definition und Ziele
Definition
• proaktive Bereitstellung von Daten der öffentlichen Hand
• in maschinenlesbarer Form zur
• Nutzung, Weiterverbreitung und Weiterverwendung
• möglichst kostenfrei
Ziele
• Transparenz des Staates
• bessere Beteiligung und Informiertheit des Bürgers damit einhergehend eine Kontrolle der Verwaltung durch den Bürger
• Ausschöpfung des wirtschaftlichen Potentials der Daten des öffentlichen Sektors
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Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Open Data – Konzepte und Empfehlungen
I. Was ist Open (Government) Data? – frühe Entwicklungen
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Grünbuch der Europäischen Kommission über die Informationen des öffentlichen Sektors in der Informationsgesellschaft von 1998:
„Informationen des öffentlichen Sektors [sind] äußerst wichtig für ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes und des freien Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehrs.“
„Ein problemloser Zugang zu öffentlichen Informationen [ist daher] Voraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft.“
„Wettbewerbsnachteile, die Unternehmen aus der EU gegenüber ihren amerikanischen Konkurrenten haben, die sich auf ein hoch entwickeltes, gut funktionierendes System öffentlicher Informationen stützen können, [sollen] ausgeglichen werden“
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Open Data – Konzepte und Empfehlungen
II. Von der Arkanverwaltung zur transparenten Verwaltung
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Arkanbereich Umwelt
informationen werden frei
Informations freiheits gesetze
Open Government
Data
• Grundsatz: Amtsgeheimnis
• Akteneinsicht in engen Grenzen: §29 VwVfG
• Strafvorschriften: § 353b StGB (Verletzung des Dienstgeheimnisses) § 203 Abs.2 StGB (Verletzung von Privatgeheimnissen als Amtsträger)
• 1986 Entwurf AERG
• 1990 EU-Umweltinformations-richtlinie
• 1994 UIG: Anspruch auf freien Zugang ohne Interessendarlegung
• 2004 EU-Richtlinie: unaufgeforderte Verbreitung
• 1998 erstes IFG auf Landesebene
• 2006 erstes IFG des Bundes und VIG
• Keine umfassende einfachgesetzliche Grundlage
• Verwaltungsrealität • Open Data Portale
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Open Data – Konzepte und Empfehlungen
II. Von der Arkanverwaltung zur transparenten Verwaltung
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heutige Verwaltungsrealität:
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Open Data – Konzepte und Empfehlungen
• Bisher keine umfassende einfachgesetzliche Regelung, allgemeines Transparenzgebot des Staates wird aus Art. 20 Abs. 1, 2 GG hergeleitet (Demokratiestaatsprinzip)
• Rechtslage ergibt sich daher aus unterschiedlichen, teilweise nur bereichsspezifischen Normierungen:
- PSI – Richtlinie - Informationsweiterverwendungsgesetz - E-Government-Gesetz
- INSPIRE – Richtlinie - Geodatenzugangsgesetz - Informationsfreiheitsgesetze
Zugang zu (Geo-)Daten
Weiterverwendung der Daten
III. Open Data Gesetze
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Open Data – Konzepte und Empfehlungen
1. Weiterverwendung der Daten
a) PSI-Richtlinie 2003 und Novellierung 2013
Regelungsgegenstand ist die Weiterverwendung der Informationen des öffentlichen Sektors = kommerzielle Nutzung
• Novellierung 2013 enthält ausdrückliche Verpflichtung
„alle Dokumente weiterverwendbar zu machen“
• Erweiterung Anwendungsbereich (auf Bibliotheken, Museen und Archive)
• Beschränkungen hins. Gebührenerhebung (Kostendeckungsprinzip)
• Vorgaben zur Interoperabilität (Maschinenlesbarkeit)
• Kaum Vorgaben zur Lizenzausgestaltung (obliegt den Mitgliedstaaten)
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Open Data – Konzepte und Empfehlungen
1. Weiterverwendung der Daten
b) Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG) Umsetzung der Änderungen der PSI-RL stehen noch aus
Bundeskompetenz gem. Art. 74 GG Absatz 1 Nr. 11 GG – (Recht der Wirtschaft)
IWG regelt allein die Weiterverwendung bestehender Daten. Es schafft keine neuen Zugangsrechte.
• Nach § 1 IWG gilt das Gesetz grundsätzlich für die Weiterverwendung aller bei öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen
• IWG geht in § 4 von einem Antragserfordernis aus (von Verwaltungsrealität durch Open Data Portale z.T. überholt)
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1. Weiterverwendung der Daten
• Hinsichtlich der Nutzungsbedingungen lässt das IWG einen weitreichenden Spielraum
Derzeit u.a. genutzt:
• Gebühren, § 4 Abs. 3: Kosten zuzüglich einer angemessenen Gewinnspanne
• Aktive Bereitstellung: Einrichtung von Portalen mit Bestandslisten nebst zugehörigen Metadaten
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Namensnennung Nicht kommerziell Weitergabe unter gleichen Bedingungen Namensnennung
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1. Weiterverwendung der Daten
c) E-Government-Gesetz (August 2013)
Vorrangiges Ziel: Erleichterung der elektronischen Kommunikation der Bürger mit (Bundes-)Verwaltung, Schaffung effizienterer elektronischer Verwaltungsdienste; keine Veröffentlichungspflicht normiert
§ 12 Abs. 1 EGovG Für Daten an denen eine Weiterverwendungsinteresse i.S.d. IWG besteht, sollen maschinenlesbare Formate verwendet werden (Umsetzung der PSI-RL 2013)
§ 12 Abs. 2 EGovG Verordnungsermächtigung Nutzungsbestimmungen festzulegen
• für kommerzielle und nichtkommerzielle Nutzung
• Umfang der Nutzung, Nutzungsbedingungen, Gewährleistungs- und Haftungsausschlüsse
Keine Regelungen zu Geldleistungen.
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2. Zugang zu Geodaten
a) INSPIRE Richtlinie 2007
• Schaffung der infrastrukturellen Voraussetzungen für die Bereithaltung und die gemeinsame Nutzung von Geodaten auf verschiedenen Verwaltungsebenen
• umfasst sämtliche Daten mit Raumbezug
• Instrumente - Metadaten erzeugen und pflegen, Art. 5 der RL - Schaffung von sogenannten Netzdiensten, Art. 11 der RL (Such-, Darstellungs- und Downloaddiensten, sowie Transformations- und Abrufdiensten) - kostenfreie Bereitstellung dieser Dienste, Art. 14 der RL
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b) Geodatenzugangsgesetz (GeoZG) des Bundes
• Proaktive Bereitstellung die Geodaten des Bundes werden proaktiv und kostenfrei zur kommerziellen und nicht kommerziellen Nutzung zur Verfügung gestellt
• Nutzungsverordnung - keine behördliche Entscheidung über das „Ob“ - Daten werden unmittelbar aufgrund gesetzlicher Entscheidung zur Nutzung in einem Online-Portal vorgehalten
2. Zugang zu Geodaten
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Exkurs: Öffentlich-rechtliches Modell
2. Zugang zu Geodaten
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Open-Data Portal „öffentliche Einrichtung“
Daten „öffentliche Sachen“ im Gemeingebrauch
Nutzungsverordnung Widmung der Daten
Einstellen der Daten durch Behörden
Umsetzen der gesetzlichen Widmungsentscheidung durch Realakt
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2. Zugang zu Geodaten
• Haftung
- keine überzogenen, sondern nur allgemeine Sorgfaltspflichten
- weitgehende Haftungsfreistellung, um Haftungsrisiko und Datenvorenthaltung zu vermeiden
- so auch § 14 GeoZG i.V.m. § 4 der GeoNutzVo
„Verletzt die geodatenhaltende Stelle eine ihr gegenüber dem Nutzer obliegende öffentlich-rechtliche Pflicht, so haftet ihr Träger dem Nutzer für den daraus entstehenden Schaden nicht, wenn der geodatenhaltenden Stelle lediglich Fahrlässigkeit zur Last fällt. Dies gilt nicht im Falle einer Verletzung des Lebens, des Körpers und der Gesundheit.“
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3. Open Data Gesetze auf Länderebene - HmbTG
Hamburgisches Transparenzgesetz von 2012
• löst IFG HH ab
• IFG der 2. Generation
• Abkehr vom Antragserfordernis
• auf Betreiben einer Bürgerinitiative entstanden
• weitreichende Veröffentlichungspflichten der Verwaltung vorsieht
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3. Open Data Gesetze auf Länderebene - HmbTG
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• Nach § 1 Abs. 2 HmbTG hat „jede Person […] Anspruch auf unverzüglichen Zugang zu allen Informationen der auskunftspflichtigen Stellen sowie auf Veröffentlichung der in § 3 Abs. 1 genannten Informationen“
• Veröffentlichungspflicht aus § 3 Abs. 1 HmbTG erstreckt sich auf eine Vielzahl von Daten, wie z.B.
Senatsbeschlüsse, Verträge zur Daseinsvorsorge, mit öffentlichen Mitteln finanzierte Gutachten und Studien, amtliche Statistiken und Messdaten, Haushaltspläne, Richtlinien und Verwaltungsvorschriften aber auch Zuwendungen und Unternehmensdaten städtischer Beteiligungen, etc.
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3. Open Data Gesetze auf Länderebene - HmbTG
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• Ausgenommen sind: Justiz-, Strafverfolgungs- und -vollstreckungsbehörden, der Verfassungsschutz sowie der öffentlich-rechtliche Rundfunk in seinem journalistisch-redaktionellen Bereich. Außerdem bestehen Ausnahmen zum Schutz öffentlicher Belange und zum Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse.
• Amtshandlungen nach dem HmbTG sind gebührenpflichtig. Diesbezüglich verweist das Gesetz auf das allgemeine Landesgebührenrecht. Diese Gebührenausgestaltung ist derzeit noch vereinzelter Kritik ausgesetzt. Diesbezügliche Änderungen sind in der Diskussion.
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3. Open Data Gesetze auf Länderebene – EGovG S-H/Berlin
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EGovG Schleswig-Holstein
• Keine Vorgaben zu Open Data
EGovGE - Berlin
• Vorbild EGovG Bund und HmbTG
• weitergehend als EGovG Bund
• Verpflichtung zur Veröffentlichung zu normieren (ähnlich HmbTG) „Die Datenbestände im Land Berlin sind – soweit dem keine gesetzlichen, satzungsmäßigen oder vertraglichen Regelungen entgegen stehen und soweit dies technisch möglich ist – als um Metadaten erweiterte digitale Rohdaten in frei verfügbaren, maschinenlesbaren, interoperablen Datenformaten und Schnittstellen bereitzustellen. Der Zugang zu den bereitgestellten Datenbeständen erfolgt über ein zentrales Datenportal.“
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IV. Fazit
Problemfelder
• Welche Daten sind von der Zurverfügungstellung erfasst?
• Wie werden die Daten verfügbar gemacht und bereitgestellt?
• Welche Nutzungen der Daten sollen erlaubt sein und wie wird dies geregelt?
• Welche Kosten entstehen für den Anwender?
• Wie ist die Haftung geregelt?
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IV. Fazit
Empfehlungen / de lege ferenda
• Einfachgesetzliche Ausgestaltung der Anwendungsbereiche
• Verpflichtung zur proaktiven Bereitstellung
• Schaffung einheitlicher Nutzungsbedingungen
• Umsetzung durch Nutzungsverordnung / Orientierung an einem öffentlich-rechtlichen Modell, Kostenfreiheit
• Gesetzlicher Haftungsausschluss
Orientierung an Geodatenzugangsgesetz, E-Government-Gesetz und Hamburgischem Transparenzgesetz
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Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!
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