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Orçamentação por Programas
no OE 2012
Formador: Pedro Ribeiro
Enquadramento Legal e Estratégico 2011-2015
Orçamentação por Programas no OE 2012
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Plano da SessãoI. Introdução à Orçamentação por Programas
Conceito de Orçamentação por Programas Modelo de Orçamentação Tradicional vs Modelo de
Orçamentação por Programas Outros conceitos fundamentais
II. A Orçamentação por Programas no Plano Internacional Modelos de implementação da OP A realidade da OP nalguns países da OCDE Factores que condicionaram a OP no plano internacional Síntese das reformas mais recentes em países da OCDE
Orçamentação por Programas no OE 2012
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Plano da Sessão
III.Enquadramento Legal da Orçamentação por Programas Decreto-Lei 131/2003 – Regras relativas a Programas e
Medidas Orçamentais Lei 22/2011 (5ª Alteração à Lei de Enquadramento
Orçamental) A Orçamentação por Programas no OE 2012
Orçamentação por Programas no OE 2012
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Plano da Sessão
IV. Os Objectivos, As Metas e os Indicadores como instrumentos de avaliação do desempenho dos PO
V. A Orçamentação por Programas no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
VI. A Orçamentação por Programas no contexto dos modelos de Administração
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Conhecer o Enquadramento Legal e Estratégico da Orçamentação por Programas no âmbito do Orçamento de Estado para 2012
OBJECTIVO GERAL DA SESSÃO
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1. Deverá ser possivel identificar sem erros o fundamento legal da Orçamentação por Programas na LEO, no Dec-Lei 131/2003, na LOE, no DLEO;
OBJECTIVOS ESPECIFICOS DA SESSÃO
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2. Deverá ser possivel identificar sem erros o enquadramento estratégico da Orçamentação por Programas no contexto orçamental das finanças públicas portuguesas.
OBJECTIVOS ESPECIFICOS DA SESSÃO
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I. Introdução à Orçamentação por Programas
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Orçamento de Estado: É o documento que prevê e autoriza as receitas e as despesas a efectuar pelo Estado num determinado ano.
Introdução
O Orçamento de Estado é: Elaborado pelo Ministério das Finanças Aprovado pelo Governo Apresentado à Assembleia da República para discussão e aprovação final.
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Lei de Enquadramento Orçamental estabelece:
a) As disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos de todo o sector público administrativo (inclui EPR);
b) As regras e os procedimentos relativos à organização, elaboração, apresentação, discussão, votação, alteração e execução do OE.
c) (…)
Introdução
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Introdução
De acordo com a LEO, a Lei do Orçamento de Estado deve conter diversos Mapas Orçamentais (21):
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Introdução
Mapas Orçamentais (conclusão)
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Introdução
Em 31 Dez 2010 o OE 2011 foi publicado em DR pela Lei 55-A/2010
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Introdução
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Introdução
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Introdução
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É obrigatório a partir do OE 2012 (aplicação da Lei 22/2011 – 5ª Alteração à LEO);
O OP integra o processo de reformas da AP que têm sido levadas a cabo nos últimos anos: SIADAP, PRACE, Processo Orçamental, entre outras;
O OP está implementado em diversos países da OCDE.
Introdução
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Reformas em Curso na Adm. Pública
Introdução à Orçamentação por Programas
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Este processo foi iniciado em 2004, tendo vindo a sofrer ajustes sucessivos no sentido do seu aperfeiçoamento. Assim, dos 52 programas orçamentais inicialmente definidos, existiam em 2006 apenas 28 e para 2012, 14 programas orçamentais.
Conceito de Orçamento por Programas
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Esta alteração foi possível dada o novo sentido da figura da “medida” orçamental a qual tem, agora, um significado mais amplo, deixando de estar associada apenas a uma entidade responsável como inicialmente se tinha estabelecido.
Conceito de Orçamento por Programas
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É um modelo de estruturação da despesa pública (para além da orgânica, funcional e económica), no contexto do OE, definida pelo Governo numa perspectiva plurianual (de modo a enquadrar devidamente os objectivos estratégicos de desenvolvimento económico e social definidos nas GOPs), alinhado com o PEC (decorrente das obrigações perante a UE na perspectiva económica e orçamental).
Conceito de Orçamento por Programas
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Modelo de Orçamentação Tradicional vs Modelo de Orçamentação por Programas
ELEMENTOS DE DIFERENCIAÇÃO
MODELO DE ORÇAMENTAÇÃO
TRADICIONAL
MODELO DE ORÇAMENTAÇÃO
POR PROGRAMAS Fase com maior relevância Execução Planeamento e Controlo Enfoque Recursos Resultados / Impactos Período Anual Plurianual (legislatura) Fixação da despesa Incremental Com base nos objetivos dos
Programas (estratégicos) definidos e das Medidas (operacionais) que concorrem para a concretização desses programas
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Resultados e Outcomes: Os Programas Orçamentais compreendem um conjunto de indicadores de economia, eficiência e eficácia estabelecidos para avaliar a sua realização;
Accountability (prestação de contas): A execução dos programas orçamentais está sujeita a controlo administrativo (DLEO) e a controlo politico (art. 72-A LEO).
Caracteristicas do Orçamento por Programas
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Elementos de um Programa
A sua designação, A identificação dos objetivos, A explicitação das metas que se pretende atingir,
devidamente quantificadas e calendarizadas, e Os indicadores que possibilitarão aferir o cumprimento
dos objetivos e respetivas metas. Todos estes elementos deverão constar do enunciado do programa para que o mesmo possa ser considerado completo. (COP Rel. Final 2009)
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Exemplo de um Programa (ilustrativo)
Estrutura do Programa
Descrição
Designação Segurança dos cidadãos Objetivos e Metas Aumentar o sentimento de segurança dos
cidadãos em 5% até 2010 Diminuir a criminalidade em 10% até 2010 Indicadores A. Taxa de perceção de segurança, apurada
pelo Observatório Permanente de Segurança, em inquéritos realizados anualmente aos cidadãos
B. Taxa de criminalidade por 1000 habitantes, integrando as seguintes variáveis: crimes contra pessoas, crimes contra património, crimes contra a vida em sociedade e outros crimes
Origem: Relatório Final da Comissão de Orçamentação por
Programas, 2008. Dados fictícios, meramente exemplificativos.
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Orçamentação por ProgramasFases do Processo
I. PlaneamentoII. ProgramaçãoIII. Orçamento por ProgramasIV. ImplementaçãoV. AvaliaçãoVI. Integração da informação de desempenho no
processo orçamental
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Programas Orçamentaise Entidades Coordenadoras em 2012
Fonte: Circular DGO 1367/A - Anexo XI
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II. Orçamentação por Programas no Plano Internacional
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O Canadá começou no final dos anos 70; Hoje cerca de 2/3 dos Estados-membros da OCDE já
desenvolveram indicadores para os resultados e os impactos da despesa pública.
A OP no Plano Internacional
Os EUA começaram a utilizar a informação sobre o desempenho do processo orçamental em 1947;
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Três a cinco anos a implementar em toda a administração pública;
Nos países que adotaram a informação sobre o desempenho no processo orçamental, o enfoque deslocou-se para os resultados.
A OP no Plano Internacional
A experiência internacional mostra que não há um modelo único e universal de OP;
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A OP no Plano Internacional: Estratégias de implementação da OP
Vectores estratégicos de implementação da Orç. por Programas: Grau de Centralização
Top-Down (mais centralizada) Botton-Up (menos centralizada)
Abrangência Total (toda a desp.publica) Parcial (parte da desp.publica)
Calendarização Big bang (implementação rápida) Incremental (passo a passo)
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A OP no Plano Internacional: Modelos implementados na OCDE
PAÍS CENTRALIZAÇÃO ABRANGÊNCIA CALENDARIZAÇÃO
Top-down Botton-up Total Parcial Big bang Incremental
Austrália X X X Canadá X X X Dinamarca X X X Coreia X X X Holanda X X X Suécia X X X Reino Unido X X X EUA X X X
Fonte: OCDE, “Performance Budgeting in OECD Countries” (Table 2.4., pág. 37).
As estratégias adoptadas dependem da realidade politica e da organização da administração pública
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A OP no Plano Internacional: Resultados da experiência OCDE
Enorme disparidade entre os países no que respeita à percentagem da despesa pública que tem metas associadas ao respetivo desempenho;
A maior parte dos países da OCDE que utilizam informação sobre o desempenho no processo orçamental, usam-na apenas como mais um elemento a ter em conta no processo de elaboração do OE, não existindo uma relação automática entre o desempenho de um programa e os recursos que lhe são atribuídos.(Fonte: COP Comissão para a
Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008)
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A OP no Plano Internacional: Resultados da experiência OCDE
Enquanto nuns países o não cumprimento de metas não tem consequências negativas sobre as remunerações e/ou carreiras dos respetivos responsáveis, noutros países como são nos casos da Coreia do Sul e da Dinamarca existem consequências contempladas nos respetivos modelos de OP. (Fonte: COP Comissão para a
Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008)
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Centralização da reforma do quadro orçamental; Forte liderança por parte do Primeiro-Ministro e
do Ministro das Finanças para que haja uma adesão generalizada por parte de toda a Administração Pública;(Fonte: COP Comissão para a
Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008)
A OP no Plano Internacional: Factores que condicionaram as experiências de OP
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Deverão ser afetos à reforma do quadro orçamental os recursos humanos e materiais que a mesma exige;
O executivo deverá estabelecer prioridades e definir um número limitado de objetivos operacionais para cada objetivo estratégico fixado para a legislatura. De outra forma, a gestão dos vários programas torna-se impraticável;
(Fonte: COP Comissão para a Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008)
A OP no Plano Internacional: Factores que condicionaram as experiências de OP
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A OP no Plano Internacional: Factores que condicionaram as experiências de OP
É fundamental conhecerem-se os custos de cada ação, o que implica a existência de contabilidade analítica na Administração Pública;
A qualidade dos indicadores de desempenho é um elemento essencial da OP, pelo que é indispensável que estes sejam regularmente auditados. (Fonte: COP Comissão para a
Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008)
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Sintese das reformas do processo orçamental mais recentes na OCDEPaís Ano Reforma Finalidade
Austrália 2005 Revisão do exercício da
análise da despesa Atribuir ao Ministro das Finanças um papel mais destacado na identificação e gestão das análises a efetuar.
Canadá 2005 Estrutura de Gestão
Resultados e Recursos Estabelecer objetivos estratégicos (outcomes) para todas as entidades e relacionar recursos, medidas de desempenho e resultados reais para todos os programas (implementação em curso).
Dinamarca 2004-
2007 Contabilização e orçamentação de base patrimonial (accrual).
Implementar a contabilização e orçamentação de base patrimonial na administração central.
Coreia 2006 Desenvolvimento de
planos estratégicos. Desenvolver planos estratégicos que serão atualizados a cada três anos.
Holanda 2001 Modelo de
orçamentação por programas orientado pelas políticas públicas.
Fornecer ao Parlamento um documento orçamental mais transparente.
Suécia 2001 Lei do Orçamento Relacionar os objetivos de política com
a despesa efetuada. Reino Unido 2000,
2002, 2004.
Análises abrangentes à despesa e acordos de serviço público.
Ajudar a afetar os fundos às prioridades essenciais e ajudar os departamentos a planear antecipadamente.
Estados Unidos da América
2002 Program Assessment Rating Tool (PART).
Ajudar a avaliar o desempenho dos programas.
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III. Enquadramento Legal da Orçamentação por Programas
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Constituição da Republica Portuguesa
Artigo 105.ºOrçamento (…)
3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respetiva classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.
Enquadramento Legal da OP
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Esta lei estabelece:
a) As disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos … de todo o sector público administrativo;b) As regras e os procedimentos relativos à organização, elaboração, … execução do Orçamento do Estado, … ;
Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)
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Consideram-se integradas no SPA, também, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais pelo INE, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento (Art. 5º).
Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.) Novidade
Universo do Orçamento de Estado
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Enquadramento Legal da OPCircular 1367/A DGO - Instruções para a Preparação do OE 2012
Designa as entidades abrangidas pelo art.5º de Entidades Públicas Reclassificadas (EPR)
Extrato do anexo I
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Principio Orçamental da Especificação das Despesas por
Programas
As despesas são estruturadas por programas (para além da classificação orgânica, funcional e económica), Art.8º.
Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)
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Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)
Quadro Plurianual de Programação Orçamental
O QPPO é apresentado juntamente com a proposta de lei do 1º orçamento do Governo após tomada de posse, e define:
Os limites da despesa da AC; Os limites de despesa para cada
programa orçamental (Art. 12º-D)
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Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)
Regime de Estrutura da Despesa no OE
As despesas inscritas nos orçamentos que integram o OE, estruturam-se por Programas (Art. 18º)
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Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)
Programas Orçamentais Devem incluir (art. 19º):
As despesas correspondentes ao conjunto de medidas que integram o PO;
Um conjunto de indicadores que permitam avaliar a economia, eficiência e eficácia da realização dos programas.
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Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)
Programas Orçamentais Outros aspectos (art. 19º):
O programa orçamental pode ser executado por uma ou várias entidades pertencentes, ao mesmo titulo, ou a diferentes subsectores da AC;
Cada programa orçamental divide-se em medida(s).
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Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)Programas Orçamentais
Medidas (art. 20º): A medida compreende as despesas
correspondentes a Projectos ou Actividades; Pode ser executada por uma ou várias
entidades pertencentes ao mesmo ou a diferentes subsectores da administração central.
Cada medida divide -se em projectos ou actividades, podendo existir medidas com um único projecto ou actividade.
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Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)
Programas Orçamentais Projectos ou Actividades (art. 20º):
Os projectos ou actividades correspondem a unidades básicas de realização da medida, com orçamento e calendarização rigorosamente definidos.
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Enquadramento Legal da OPLei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)
ORÇAMENTO DE ESTADOPrograma(s) Orçamental(s)
Medida(s)
Projecto(s) Actividade(s)
Estrutura do Orçamento de Estado
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Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.OrçamentaisNatureza dos Programas
Orçamentais:
Os prog orçamentais são integrados por Medidas;
Cada programa corresponde a uma única classificação funcional;
Os programas indicam os montantes financeiros;
Os programas incluem os Indicadores Económicos, de Eficiência e Eficácia que permitem avaliar o seu desempenho;
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Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.OrçamentaisProcedimentos para a elaboração e
aprovação dos programas orçamentais:
É o ministério das finanças que propõe ao Conselho de Ministros os procedimentos necessários para a elaboração e aprovação dos programas orçamentais a inserir na proposta de lei do Orçamento do Estado (art. 4º).
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Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais
Medidas:
Cada ministério é que define as medidas que integram os programas da sua área (art. 5º alín 1).
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Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais
Estrutura dos mapas orçamentais:
É o Mapa XVI da Lei do Orçamento do Estado que contém os mapas relativos à programação orçamental e que inclui:
A identificação dos programas orçamentais;
A identificação dos ministérios coordenadores;
A programação financeira plurianual.
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Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.OrçamentaisElementos do Anexo Informativo ao Mapa XVI :
a) O enquadramento e justificação, bem como os objetivos e metas de cada programa;
b) As medidas que o integram; c) Os ministérios envolvidos na execução;d) As fontes de financiamento;e) A programação plurianual;f) Os indicadores de avaliação da economia, eficiência e
eficácia.
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Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais
Avaliação e Controlo
a) O acompanhamento e controlo da execução financeira e material dos programas orçamentais, é assegurado pelo Ministério das Finanças;
b) A avaliação da execução dos programas orçamentais e a elaboração dos respetivos relatórios cabem ao ministério coordenador de cada programa;
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Enquadramento Legal da OPDecreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais
Avaliação e Controlo
c) A avaliação dos programas orçamentais deve apoiar-se em indicadores que possibilitem a verificação do grau de realização dos objetivos previamente definidos;
d) A avaliação da execução dos programas orçamentais é realizada, pelo menos, com uma periodicidade semestral.
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Enquadramento Legal da OPLei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010
O que trouxe a Lei do Orçamento de Estado de 2011 sobre a execução dos Programas Orçamentais em 2011?
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Enquadramento Legal da OPLei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010
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Enquadramento Legal da OPLei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010Gestão de Programas Orçamentais Autoriza o Governo a efetuar as alterações orçamentais que se
revelem necessárias para assegurar a gestão de cada programa orçamental (art. 10º).
Saldos de dotações de financiamento nacional associados ao cofinanciamento comunitário
Transitam para o OE 2011, os saldos das dotações de financiamento nacional associados ao cofinanciamento comunitário constantes do orçamento do ano anterior, para programas cofinanciados de idêntico conteudo (art. 11º).
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Enquadramento Legal da OPLei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010Reforço Orçamental dos Programas A assunção de novos compromissos de despesa ou a
diminuição de receitas próprias subjacentes a pedidos de reforço orçamental implicam a apresentação, prévia à autorização do pedido, de um plano que preveja a redução, de forma sustentável, da correspondente despesa no programa orçamental a que respeita (art. 12º alinea 5).
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011
Estabelece as disposições relativas à execução do Orçamento de Estado 2011
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011
Aspectos relevantes no contexto dos PO
Reforço dos mecanismos de acompanhamento e disciplina orçamental;
Obrigatoriedade de apresentação de planos trimestrais de receita e despesa, por programa orçamental para reforço dos instrumentos de controlo da execução orçamental.
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011
Disciplina orçamental em matéria de PO
Os coordenadores de cada programa orçamental elaboram um plano trimestral de receita e despesa, especificado por classificação orgânica, agrupamento e por subagrupamento da classificação económica, o qual deve ser comunicado à DGO (art. 5º)
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011
Disciplina orçamental em matéria de PO
Carecem de autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças as alterações ao plano trimestral de receita e despesa dos programas orçamentais, que impliquem o aumento da despesa ou a diminuição da receita em termos globais (art. 5º).
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011
Cabe à Entidade Coordenadora dos PO
Elaborar os planos trimestrais da receita e despesa dos programas orçamentais;
Propor as alterações que considere indispensáveis ao cumprimento dos limites previstos no plano financeiro trimestral de receita e despesa;
Art. 15º
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011
Cabe à Entidade Coordenadora do PO
Definir os indicadores de economia, eficiência e eficácia do Programa, nomeadamente os respetivos objetivos e metas;
Avaliar o grau de realização dos objetivos do Programa e produzir os relatórios de acompanhamento e controlo da execução financeira e material;
Art. 15º
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 SINTESE DA AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO POR PROGRAMA ORÇAMENTAL
1. CARACTERIZAÇÃO DO PROGRAMA ORÇAMENTAL
PROGRAMA ORÇAMENTAL:
ENTIDADE COORDENADORA:
MINISTÉRIO COORDENADOR:
2. AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS ALCANÇADOS NO:
- Apresentação de forma global e s intética da execução em termos fi nancei ros e materia is no período em aná l ise;
- Identifi cação e justifi caçação dos desvios face às metas estabelecidas ;
- Aná l i se global da execução dos projectos co-fi nanciados comparativamente:
a) aos cronogramas fi nanceiros das candidaturas aprovadas ;
b) à execução das contrapartidas internas versus fi nanciamento comunitário
Período temporal
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011
Cabe à Entidade Coordenadora do PO
Propor as alterações que considere indispensáveis ao cumprimento dos objetivos do programa orçamental;
Emitir parecer prévio sobre a inscrição de novas medidas, projetos, reinscrições de projetos ou reduções nas dotações de receitas próprias ou gerais dos orçamentados;
Art. 15º
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Cabe à Entidade Coordenadora do
PO Emitir parecer prévio sobre as alterações
orçamentais que careçam de autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças ou pela área em causa;
Colaborar com o Ministério das Finanças, com vista à concretização da orçamentação por programas e à definição do quadro plurianual.
Art. 15º
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011
Cabe à Entidade Coordenadora do PO
Efectuar o acompanhamento dos prazos médios de pagamento e reportar, trimestralmente, ao respetivo membro do Governo e ao membro do Governo responsável pela área das finanças.
Art. 33º
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Enquadramento Legal da OPExecução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011
Disposições especificas para alguns PO
Existem algumas disposições específicas para alguns PO no âmbito do OE 2011, nomeadamente:
Gestão Financeira do Prog. Represent. Externa;
Gestão Financeira do Programa da Defesa; Gestão Financeira do Programa da
Educação; Gestão Financeira do Prog. Investig. Ensino
Sup.; Gestão Financeira do Prog. Coop. p/o
Desenvol.; Gestão Financeira do Programa de Saúde.
Art. 38º a 43º
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Enquadramento Legal da OP
Processo de alterações orçamentais nos PO devem respeitar os seguintes circuitos:
As alterações à programação que careçam de despacho (consultar art.8º DLEO) de autorização do Ministro de Estado e das Finanças devem ser remetidas à DGO pelas entidades coordenadoras dos PO, às quais será comunicado o despacho final.
Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de PO
Orçamentação por Programas no OE 2012
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Enquadramento Legal da OP
Processo de alterações orçamentais nos PO devem respeitar os seguintes circuitos:
As alterações da competência do membro do Governo com responsabilidade tutelar devem ser remetidas à DGO, pela entidade coordenadora do programa orçamental.
Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de PO
Orçamentação por Programas no OE 2012
76
Enquadramento Legal da OP
Processo de alterações orçamentais nos PO devem respeitar os seguintes circuitos:
Os processos relativos às alterações à programação da competência dos dirigentes dos serviços, devem ser enviados às entidades coordenadoras dos programas orçamentais.
Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de PO
Orçamentação por Programas no OE 2012
77
Enquadramento Legal da OPCircular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de POProcesso de alterações orçamentais nos PO
devem respeitar os seguintes circuitos:
Os créditos especiais devem ser remetidos à DGO, pela entidade coordenadora do PO;
Os processos relativos às alterações à programação que envolvam mais do que um PO, devem ser remetidos à DGO pela entidade coordenadora do PO que beneficie de maior reforço.
Orçamentação por Programas no OE 2012
78
Enquadramento Legal da OP
Processo de alterações orçamentais nos PO devem respeitar os seguintes circuitos:
Cabe às entidades coordenadoras a comunicação aos serviços executores, dos despachos finais proferidos sobre as alterações orçamentais à programação que tenham sido autorizadas pelo Ministro de Estado e das Finanças.
Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de PO
Orçamentação por Programas no OE 2012
79
Enquadramento Legal da OP
Principios Gerais; O OE é estruturado por Programas;
O Programa é organizado em Medidas, que se concretizam através de Atividades e Projetos, conforme se trate de despesas de funcionamento ou de investimento.
Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas
Alineas 20 a 22
Orçamentação por Programas no OE 2012
80
Enquadramento Legal da OP
Principios Gerais Aos projetos (portanto às despesas de
investimento e não às actividades ou seja às despesas de funcionamento) são associados indicadores de acompanhamento e metas.
Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas
Alineas 20 a 22
Orçamentação por Programas no OE 2012
81
Enquadramento Legal da OP
Responsabilidade das Ent.Coordenadoras dos PO durante a elaboração do OE:
Comunicar à DGO a distribuição das dotações orçamentais fixadas por serviço, organismo e EPR e o mapa de pessoal global do Programa;
Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas
Alinea 23
Orçamentação por Programas no OE 2012
82
Enquadramento Legal da OP
Responsabilidade das Ent.Coordenadoras dos PO durante a elaboração do OE:
Supervisionar o cumprimento pelos serviços e organismos integrados no Programa das datas e requisitos definidos para o OE 2012, nomeadamente através do seguimento através do site da DGO do estado em que se encontram;
Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas
Alinea 23
Orçamentação por Programas no OE 2012
83
Enquadramento Legal da OP
Responsabilidade das Ent.Coordenadoras dos PO durante a elaboração do OE:
Assegurar a fiabilidade, consistência e coerência da informação relativa ao programa que coordena;
Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas
Alinea 23
Orçamentação por Programas no OE 2012
84
Enquadramento Legal da OP
Responsabilidade das Ent.Coordenadoras dos PO durante a elaboração do OE:
Coordenar com os serviços as eventuais atualizações da informação, em caso de necessidade de ajustamento do orçamento inicial, tendo em atenção o plafond atribuído ao Programa;
Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas
Alinea 23
Orçamentação por Programas no OE 2012
85
Enquadramento Legal da OPCircular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas
Orçamentação por Programas no OE 2012
86
Enquadramento Legal da OPCircular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas
(Excerto)
Orçamentação por Programas no OE 2012
87
Enquadramento Legal da OPCircular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas
(Excerto)
Orçamentação por Programas no OE 2012
88
Enquadramento Legal da OPCircular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas
Orçamentação por Programas no OE 2012
89
Sintese do Enquadramento Legal do Orçamento por Programas
Orçamentação por Programas no OE 2012
90
Sintese Constituição da Republica Portuguesa;
Lei de Enquadramento Orçamental (Lei 22/2011);
Dec-Lei 131/2003
Lei do Orçamento (anual);
Dec-Lei de Execução Orçamental (anual);
Circular DGO Instruções Complementares ao DLEO;
Circular DGO Instruções para a Preparação do OE;
Orçamentação por Programas no OE 2012
91
IV. Os Objectivos, as Metas, os Indicadores, como Instrumentos de Avaliação do Desempenho dos Programas Orçamentais
Orçamentação por Programas no OE 2012
92
Considerando em termos concetuais,
O Controlo tem por objectivo assegurar uma utilização eficaz dos investimentos públicos no quadro dos objectivos definidos para os programas orçamentais e no planeamento da programação plurianual;
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Orçamentação por Programas no OE 2012
93
Considerando em termos concetuais,
A Avaliação é uma determinação tão sistemática quanto possível de um programa, medida ou projecto quanto à sua concepção, implementação e resultados.
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Orçamentação por Programas no OE 2012
94
… os Indicadores devem,
Possibilitar a verificação do grau de realização dos objectivos previamente definidos, permitindo assim que, ao comparar os recursos utilizados e os resultados alcançados, se torne possível avaliar o investimento público e, como tal, inferir da sua racionalidade.
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Orçamentação por Programas no OE 2012
95
… por outras palavras devem,
Proporcionar o controlo dos factores: Tempo, Custos, Recursos e Resultados
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Orçamentação por Programas no OE 2012
96
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. O que a lei determina em matéria de
indicadores dos PO
LEO 22/2011 (Proposta de Lei do Orçamento art 37º nº1 alinea r:
Elementos informativos sobre os programas orçamentais;
Dec-Lei 131/2003 art. 6º alinea 3 O anexo informativo (ao mapa XVI) deve evidenciar …
indicadores de avaliação da economia, eficiência e
eficácia.
Perspectiva da Proposta de Lei do OE
Orçamentação por Programas no OE 2012
97
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Fonte: LEO 22/2011
O que a lei determina em matéria de indicadores dos POPerspectiva da Lei do
Orç.Estado
Orçamentação por Programas no OE 2012
98
O que vamos fazer nesta secção:
Apresentação de uma metodologia de construção de indicadores que se possam adaptar aos principais dominios da programação orçamental
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Orçamentação por Programas no OE 2012
99
Considerando que se entende por,
Objectivo: Fim que se pretende atingir Meta: Quantificação e calendarização de
um objectivo Indicador: Meio de aferição de metas
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Orçamentação por Programas no OE 2012
100
Considerando que se entende por,
Eficiência: Em que medida os resultados tem correspondência com os meios (recursos) mobilizados? Os meios utilizados são adequados aos resultados expectáveis ou atingidos?
Eficácia: Em que medida o programa permitiu atingir os objectivos fixados? Relação entre objectivos e resultados.
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Orçamentação por Programas no OE 2012
101
Considerando que se entende por,
Impacto (Outcome): Quais as consequências globais do programa sobre o ambiente sócioeconómico, a longo prazo? Consequências sobre o ambiente envolvente dos pontos de vista técnico, económico, sócio cultural, institucional e ambiental.
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Orçamentação por Programas no OE 2012
102
Exemplo no INA:
1. Objectivo: Aumentar o numero anual de formandos
2. Meta: 6.000 ou mais formandos anuais3. Indicador: Numero de formandos com
inscrições válidas
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Orçamentação por Programas no OE 2012
103
…e que a definição se faz pela seguinte ordem:
1. Objectivo (Fim que se pretende atingir)2. Meta (Quantificação e Temporização de
um objectivo)3. Indicador (Meio de aferição de metas)
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Orçamentação por Programas no OE 2012
104
Considerando a hierarquia dos Programas Orçamentais,
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Programa
Medida(s)
Actividade(s) Projecto(s)
Orçamentação por Programas no OE 2012
105
Deverá existir correspondência entre os estádios de intervenção e os objectivos correspondentes,
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
•Objectivos globais, estratégicosPrograma•Objectivos especificos (dominios prioritários)Medida•Objectivos operacionaisActividade
Projecto
Orçamentação por Programas no OE 2012
106
A definição dos indicadores deve ter por base critérios de:
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Pertinência, Fiabilidade e Disponibilidade.
Orçamentação por Programas no OE 2012
107
Os Indicadores devem ter as seguintes caracteristicas:
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Ser de um determinado tipo ou natureza (Eficácia, Eficiência e Económicos);
Pode ser obtido através de um rácio ou não; Serem expressos numa unidade de medida apropriada à
análise que se pretende. Exemplos: %; Unidade monetária; Quantidades;
Representar uma determinada ponderação (%) no conjunto dos indicadores considerados;
Orçamentação por Programas no OE 2012
108
Os Indicadores devem ter as seguintes caracteristicas:
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Ser fácil e fiável o acesso e recolha dos elementos que contribuem para os indicadores;
Ter a fonte de dados bem definida e identificada (Organismo(s) e departamento(s);
Ter definida a periodicidade da recolha e tratamento da informação;
Ser percetível as conclusões que se podem obter dos resultados dos indicadores.
Orçamentação por Programas no OE 2012
109
O Painel de Indicadores devem compreender 3 níveis temporais de avaliação:
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Avaliação ex-ante Avaliação intercalar Avaliação ex-post
Orçamentação por Programas no OE 2012
110
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
O Caso-Piloto da Cooperação Portuguesa(Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa 2009-2012)
Objectivo Estratégico
Contribuir para o desenvolvimento económico e social dos PALOP e TL e para a consolidação da paz, da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito, de forma a contribuir para alcançar os ODM
Orçamentação por Programas no OE 2012
111
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
O Caso-Piloto da Cooperação Portuguesa(Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa 2009-2012)
Para o acompanhamento e monitorização deste objetivo foram desenvolvidos 3 indicadores estratégicos :
E1 - Proporção da ADP no RNB E2 – Contributo de Portugal para o 2º ODM (Ensino Primário
Universal) E3 – Contributo de Portugal para a Boa Governação,
Participação e Democracia
Orçamentação por Programas no OE 2012
112
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Indicadores Estratégicos da Cooperação Portuguesa
Notas: (*) 2009 será o primeiro ano em que se procederá à recolha de dados para este indicador. (**) Proceder-se-á a uma análise mais aprofundada da evolução deste indicador ao longo do tempo, de forma a permitir definir metas com maior segurança.
Orçamentação por Programas no OE 2012
113
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Os Obj.Estratégicos estruturaram-se em 4 Medidas:•Boa Governação, Participação e DemocraciaM1•Desenvolvimento Sustentável e Luta Contra a PobrezaM2
•Participação no quadro internacional e nos dispositivos multilaterais de apoio ao desenvolvimentoM3•Gestão da CooperaçãoM4
Orçamentação por Programas no OE 2012
114
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Estas medidas foram operacionalizadas por um conjunto de atividades:
• A.1.1 Capacitação Institucional• A.1.2 Apoio ao Orçamento• A.1.3 Capacitação na area da
Educação e da FormaçãoM1
• ……
Orçamentação por Programas no OE 2012
115
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Indicadores Operacionais para monitorizar a A.1.1:
Orçamentação por Programas no OE 2012
116
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Indicadores Operacionais para monitorizar a A.1.1:
Orçamentação por Programas no OE 2012
117
Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.
Indicadores Operacionais para monitorizar a A.1.1:
Orçamentação por Programas no OE 2012
118
V. O Orçamento por Programas no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
Orçamentação por Programas no OE 2012
119
Contexto Actual e Enquadramento
Portugal enfrenta hoje uma das maiores crises económicas e financeiras da sua história.
Debilidades estruturais e desequilíbrios macroeconómicos e financeiros acumulados durante mais de uma década.
Os persistentes desequilíbrios conduziram a níveis elevados de endividamento público e endividamento externo.
O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
Orçamentação por Programas no OE 2012
120
Contexto Actual e Enquadramento
Percepção do risco de crédito da divida soberana.
Agravamento das condições de financiamento em termos de custo e acesso ao crédito.
O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
Pedido de Assistência Financeira Internacional
Orçamentação por Programas no OE 2012
121
RESULTADO
O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
Pedido de Assistência Financeira Internacional
Programa de Assistência Económica e Financeira
(Empréstimo de 78 mil milhóes de Euros)
Orçamentação por Programas no OE 2012
122
O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
Programa de Assistência Económica e Financeira
Compreende um conjunto de medidas, entre as quais:
Consolidação Orçamental Eliminação do desiquilibrio nas Fin.
Públicas Redução do nível de endividamento
Orçamentação por Programas no OE 2012
123
Medidas de Consolidação Orçamental
… Reforma do processo orçamental
i. Mecanismos temporários de reforço do controlo da despesa
ii. Implementação da nova LEOiii. Revisão do processo de Prestação de
Contas …
O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
Orçamentação por Programas no OE 2012
124
Implementação da nova LEO … Orçamento por Programas (art.
18 a 20º) …
O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
Orçamentação por Programas no OE 2012
125
Orçamento por Programas (2012) 14 Programas Orçamentais. Cada programa terá um único
ministério executor (não há programas a ser executados por mais de um ministério).
Na generalidade dos casos, cada ministério será responsável por um único programa.
O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
Orçamentação por Programas no OE 2012
126
Orçamento por Programas 2012
Representativo das melhores práticas internacionais em matéria orçamental.
Tem como propósito enquadrar o OE para 2012 numa estratégia de médio prazo.
O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
Orçamentação por Programas no OE 2012
127
O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015
Fonte: Documento de Estratégia Orçamental 2011-2015
Orçamentação por Programas no OE 2012
128
VI. O Orçamento por Programas no contexto dos novos modelos de Administração Pública
Orçamentação por Programas no OE 2012
129
New Public Management
Surgiu em meados de 1980; Ganhou forma nas administrações
Thatcher e Reagan; Toma a forma de doutrina após a
publicação do artigo de Hood, "A Public Management for All Seasons", em 1991.
O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública
Orçamentação por Programas no OE 2012
130
Alguns conteudos doutrinários:
1. Poder da gestão profissional: a responsabilidade requer concentração de autoridade e não difusão do poder.
• Governantes / Dirigentes bem visíveis no topo dos PO
• Liberdade para gerir• Poder discricionário
O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública
New Public Management
Orçamentação por Programas no OE 2012
131
Alguns conteudos doutrinários:
2. Padrões e medidas de desempenho explícitos: responsabilidade significa objetivos claramente definidos. Eficiência necessita de atenção aos objetivos.
• Objetivos bem definidos• Objetivos mensuráveis• Indicadores de sucesso / realização
O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública
New Public Management
Orçamentação por Programas no OE 2012
132
Alguns conteudos doutrinários:
3. Ênfase no controle dos outputs (resultados): necessidade de insistir nos resultados e não nos processos.
• Alocação de recursos e recompensas com ligação à performance
O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública
New Public Management
Orçamentação por Programas no OE 2012
133
Alguns conteudos doutrinários:
4. Insistência em estilos de gestão e práticas do sector privado: necessidade de introduzir instrumentos de gestão empresarial no sector público.
O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública
New Public Management
Orçamentação por Programas no OE 2012
134
Conclusões
Orçamentação por Programas no OE 2012
135
Conclusões O Orçamento por Programas é uma forma de
estruturação da despesa do OE; Representa a materialização das politicas
públicas do Programa de Governo no OE; Permite uma alocação de recursos informada
pelo desempenho das politicas publicas envolvidas nos PO;
Orçamentação por Programas no OE 2012
136
Conclusões
O OP tem um caracter plurianual que induz ao planeamento de médio prazo;
O enfoque do OE são os Resultados e Outcomes.
Outcomes: Impactos sociais e económicos das politicas públicas)
Orçamentação por Programas no OE 2012
137
Conclusões
O Controlo dos PO tem por objectivo assegurar uma utilização eficaz dos investimentos públicos no quadro dos objectivos definidos e no planeamento da programação plurianual;
Orçamentação por Programas no OE 2012
138
Conclusões
A Avaliação dos PO é uma determinação tão sistemática quanto possível do programa, medida ou projecto quanto à sua concepção, implementação e resultados;
Orçamentação por Programas no OE 2012
139
Conclusões
Os Indicadores possibilitam a verificação do grau de realização dos objectivos previamente definidos nos Pos, permitindo assim que, ao comparar os recursos utilizados e os resultados alcançados, se torne possível avaliar o investimento público e, como tal, inferir da sua racionalidade.
Orçamentação por Programas no OE 2012
140
Nota Final
É provavel novas alterações à LEO, no âmbito da Reforma do Processo Orçamental integrado na Estratégia de Consolidação Orçamental 2011-2015
Orçamentação por Programas no OE 2012
141
Bibliogafia Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) Lei
22/2011 Lei do Orçamento de Estado 2011 (Lei
55-A/2010) Dec-Lei 29-A/2011 Execução Orçamental 2011 Relatório OCDE sobre “Avaliação do Processo
Orçamental em Portugal” Documento de Estratégia Orçamental 2011-
2015 Relatório do Orçamento de Estado 2009
Orçamentação por Programas no OE 2012
142
Bibliogafia
Painel de Indicadores de Acompanhamento e Avaliação (Dept. Prospectiva e Planeamento Jun 2006 Min Ambiente, Ord Ter e Des Reg.);
Gestão Pública – Teoria, modelos e prática, do Prof. Dr. J.A. Oliveira Rocha (2011);
Gestão Pública – Modelos de Prestação no Serviço Público, do também Prof. Dr. Hugo Consciência Silvestre (2010).
Orçamentação por Programas no OE 2012
143
Fim da Sessão