orçamento participativo de contagem-mg

Universidade Federal de Minas Gerais Programa de Formação de Conselheiros Nacionais

Curso de Especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DE CONTAGEM/MG

Pedro Schettini Cunha

BELO HORIZONTE 2010

PEDRO SCHETTINI CUNHA


Monografia apresentada como requisito para titulação do Curso de Especialização em Democracia, República e Movimentos Sociais, da Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas - UFMG. Orientador: Prof. Roberto Rocha Coelho Pires. Tutor: Prof. Sandro Amadeu Cerveira

BELO HORIZONTE 2010

PEDRO SCHETTINI CUNHA


Monografia apresentada à Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da UFMG, como requisito parcial para obtenção do Título de Especialista em Democracia, República e Movimentos Sociais. Orientador: Prof. Roberto Rocha Coelho Pires. Tutor: Prof. Sandro Amadeu Cerveira

Aprovado em 28 de abril de 2010

BANCA EXAMINADORA

Prof. Leonardo Avritzer – Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)

Prof. Roberto Rocha Coelho Pires – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

3

AGRADECIMENTOS

Agradeço aos colegas Gil, Dalbo e Lena do OP de Contagem, pela dedicação e empenho em

levantar e disponibilizar os dados utilizados nesse trabalho, o que foi essencial à concisão e

veracidade dos elementos e análises desenvolvidos. Exprimo ainda meu reconhecimento à

Prefeita Marília Campos que possibilitou, através da execução de seu projeto de governo, o

oferecimento à comunidade acadêmica de um objeto de pesquisa riquíssimo na área da ciência

política. Agradeço também ao Roberto pelo apoio, orientação e reconhecimento, ao longo

dessa etapa de elaboração e apresentação do estudo de caso de Contagem, cujos conselhos e

recomendações elevaram consideravelmente a qualidade e a precisão do trabalho

desenvolvido. Por fim, agradeço aos meus pais, que colaboraram com meus estudos, com

ensinamentos e dicas valiosos para realizar o curso de pós-graduação de forma satisfatória, e

certamente à Priscila e ao Theo, que no meio desse turbilhão de acontecimentos ao longo de

quase dois anos de estudos me compreenderam, incentivaram e abriram mão de alguns

momentos familiares para que eu pudesse alcançar mais esta vitória.

“O OP corresponde à constituição de fóruns deliberativos, em nível público e local,

para alocação de recursos orçamentários municipais, em que são apresentadas as

demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuição mais justa dos bens

públicos nas cidades” (AVRITZER apud MARQUETTI, CAMPOS E PIRES. 2008.

P-56).

RESUMO

Trata-se de um estudo que busca identificar os elementos teóricos da democracia participativa no estudo de caso realizado sobre o Orçamento Participativo (OP) do Município de Contagem (Minas Gerais – Brasil), identificando ainda o OP adequadamente como uma ferramenta de gestão pública, e sua capacidade em auxiliar o Estado na efetiva solução de problemas sociais. Complementarmente, busca-se identificar na experiência participativa de Contagem, sua contribuição para a busca de uma justiça social ampliada e no atendimento dos anseios sociais por igualdade. Para isso foi levantado o histórico político, social e econômico da cidade em que ocorre a experiência, apresentando ainda a conjuntura atual, e suas influências sobre essa experiência participativa, em seguida detalhou-se a estrutura formal de existência e de funcionamento do OP, analisando-se em seguida impactos dos fatores internos e externos ao OP em seus resultados redistributivos, para enfim debater a contribuição desse caso estudado para o resultado das relações democráticas desejadas pela sociedade. Palavras-chave: Democracia Participativa. Orçamento Participativo. Contagem. Processo Deliberativo. Justiça Social Ampliada. Redistribuição de Recursos.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Deliberados (2005). .................................................................................................................. 61

Figura 2 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Disponibilizados (2007). .......................................................................................................... 64


Figura 4 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Disponibilizados (2009). .......................................................................................................... 65


Figura 6 – Mapa das Unidades de Planejamento do Município de Contagem. Fonte: Caderno de Obras - Orçamento Participativo de Contagem 2005 .......................................................... 89

Figura 7 – Mapa das Regiões Administrativas do Município de Contagem. Fonte: Caderno de Metodologia - Orçamento Participativo de Contagem 2010/2011 ........................................... 90

Figura 8 - Mapa de renda per capita dos municípios próximos a Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatório das Metrópoles. ...................................................................................... 91

Figura 9 - Mapa de quantidade de habitantes dos municípios próximos a Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatório das Metrópoles.................................................................... 92

Figura 10 - Mapa de Índice de Desenvolvimento Humano dos municípios próximos a Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatório das Metrópoles. ..................................... 93

Figura 11 - Mapa de Renda Per Capita do Município de Contagem. Fonte: ADH-RMBH. Fundação João Pinheiro ............................................................................................................ 94

Figura 12 - Mapa de densidade demográfica do município de Contagem. Fonte: ADH-RMBH. Fundação João Pinheiro ............................................................................................................ 95

Figura 13 - Mapa de Índice de Desenvolvimento Humano do Município de Contagem, conforme critérios do ADH-RMBH da Fundação João Pinheiro. ............................................ 96

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Evolução do Produto Interno Bruto (PIB) do Município de Contagem. Fonte: IBGE ......................................................................................................................................... 28

Quadro 2 - Posição do Município de Contagem em Ranking Nacional. Fonte: IBGE ............ 29

Quadro 3 – Estrutura Geográfica em que se aplicaram os critérios de participação e redistribuição de recursos. ........................................................................................................ 32

Quadro 4 – Regras gerais de Funcionamento do OP. ............................................................... 43

Quadro 5 – Regras e Bases de funcionamento das representações nas dinâmicas do OP. ....... 44

Quadro 6 – Comparativo da Dinâmica dos Eventos entre as edições ocorridas: 1ª Rodada de reuniões. .................................................................................................................................... 46



Quadro 9 – Comparativo da Dinâmica dos Eventos entre as edições ocorridas: Congresso do Orçamento Participativo, posteriormente chamado de Encontro Municipal de Prioridades Orçamentárias. .......................................................................................................................... 49

Quadro 10 – Valores de referência da análise estatística para aceitação do modelo de regressão: .................................................................................................................................. 60

Quadro 11 – Informações Orçamentárias Municipais Totais em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatórios de Prestação de Contas Anuais de 2006 a 2010. ..................................................... 67

Quadro 12 – Informações do Orçamento Municipal de Investimentos em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatórios de Prestação de Contas Anuais de 2006 a 2010. ....................................... 68

Quadro 13 – Desdobramento do Orçamento Municipal de Investimentos nas ações correlatas às do OP em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatórios de Prestação de Contas Anuais de 2006 a 2010. ......................................................................................................................................... 68

Quadro 14 – Informações orçamentárias resumidas do OP – Destinação de Recursos. Fonte: Cadernos de Intervenções do OP e Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento. ........................................................................................................................... 69

Quadro 15 – Informações orçamentárias resumidas do OP – Deliberação de Recursos. Fonte: Cadernos de Intervenções do OP e Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento. ........................................................................................................................... 70

Quadro 16 – Recursos deliberados por área de política pública............................................... 71

8

Quadro 17 – Distribuição regional dos recursos previamente disponibilizados para o OP em Reais (R$). ................................................................................................................................ 72

Quadro 18 – Distribuição regional dos recursos deliberados no OP em Reais (R$). ............... 72

Quadro 19 - Recursos deliberados na 1ª edição do OP geridos pela Secretaria Municipal de Obras. ........................................................................................................................................ 74

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Quantidade de Habitantes e Renda Percapita das Regiões Administrativas ........... 51

Tabela 2 – Correlação entre as vaiáveis analisadas na fase de disponibilização ...................... 58

Tabela 3 – Correlação entre as vaiáveis analisadas na fase de deliberação .............................. 58

Tabela 4 - Coeficientes de Regressão para explicação dos recursos distribuídos nas edições do OP em Contagem. ..................................................................................................................... 61

Tabela 5 – Resumo dos resultados de regressões lineares múltiplas de recursos previamente destinados. ................................................................................................................................ 62

Tabela 6 – Resumo dos resultados de regressões lineares múltiplas de recursos deliberados . 63

Tabela 7 – Relação percentual entre os Recursos deliberados no OP sobre o Orçamento Municipal Total. ........................................................................................................................ 68

Tabela 8 – Relação percentual entre os Recursos deliberados no OP sobre o Orçamento Municipal de Investimentos. .................................................................................................... 69

Tabela 9 – Relação percentual entre os Recursos deliberados no OP sobre as ações correlatas ao Orçamento Municipal de investimentos, cujo desdobramento envolve obras, instalações, aquisições de imóveis, equipamentos e material permanente. ................................................. 69

Tabela 10 – Intervenções deliberadas por área de política pública .......................................... 70

Tabela 11 – Distribuição do equipamento público – Área da Educação. Fonte: Fundação de Ensino de Contagem e Portal da Prefeitura Municipal de Contagem. ..................................... 89

Tabela 12 – Distribuição do equipamento público – Área da Saúde I. .................................... 97

Tabela 13 – Distribuição do equipamento público – Área da Saúde 2. .................................... 97

Tabela 14 – Resumo da regressão linear simples entre recursos disponibilizados e IQVP na 2ª edição do OP ............................................................................................................................. 98

Tabela 15 – Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados e IQVP na 2ª edição do OP. ............................................................................................................................................ 98

Tabela 16 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados e IQVP na 2ª edição do OP. ......................................................................................................... 98

Tabela 17 – Resumo da regressão linear simples entre recursos disponibilizados e IQVP na 3ª edição do OP ............................................................................................................................. 98

Tabela 18 - Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados e IQVP na 3ª edição do OP. ............................................................................................................................................ 99

Tabela 19 - Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados e IQVP na 3ª edição do OP. ......................................................................................................... 99

10

Tabela 20 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP ................................................................. 99

Tabela 21 – Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP ...................................................................................... 99

Tabela 22 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP ............................................ 100

Tabela 23 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP ............................................................... 100

Tabela 24 – Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP .................................................................................... 100

Tabela 25 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP ............................................ 100

Tabela 26 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP ............................................................... 101

Tabela 27 – Resumo do Teste Anova entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP .................................................................................... 101

Tabela 28 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP .......................................................... 101







SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 12

2. O CONTEXTO DE INSERÇÃO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM CONTAGEM. .... 16

2.1. HISTÓRIA POLÍTICA, ECONÔMICA E SOCIAL DO MUNICÍPIO. .................................. 16

2.2. ESTRUTURA SÓCIO-ECONÔMICA DO MUNICÍPIO DE CONTAGEM. .......................... 28

2.3. CARACTERÍSTICAS DAS REGIÕES ADMINISTRATIVAS DE CONTAGEM ................... 33

3. INSTITUIÇÃO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM CONTGEM. ................................ 37

3.1. ESTRUTURAS DE SUPORTE AO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO PROMOVIDA PELA PREFEITURA. ............................................................................................................... 37

3.2. REGRAS DE FUNCIONAMENTO DO OP.......................................................................... 42

4. A IMPORTÂNCIA DO PAPEL REDISTRIBUTIVO NA DEFINIÇÃO DO GRAU DE PARTICIPATIVIDADE DO OP. ................................................................................................ 54

4.1. FATORES INTERNOS AO PROCESSO DO OP QUE INFLUENCIAM NA REDISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS. ..................................................................................... 57

4.2. FATORES EXTERNOS AO PROCESSO DO OP QUE INFLUENCIAM NA REDISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS. ..................................................................................... 66

5. O OP PODE PROMOVER A JUSTIÇA SOCIAL? .................................................................. 77

BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................... 84

APÊNDICE ............................................................................................................................... 89

12

1. INTRODUÇÃO

As experiências de Orçamento Participativo (OP) em Porto Alegre e em Belo

Horizonte foram introduzidas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) com as entradas do partido

nos Poderes Executivos Municipais após a ditadura militar. Em Porto Alegre, iniciou-se em

1989 e em Belo Horizonte, em 1993. Ambas as experiências ainda continuam sendo as

principais marcas das gestões municipais petistas nessas cidades e já foram objeto de vários

estudos científicos, tornando-se referências para estudos em outras capitais, ou cidades

menores, ou mesmo, para comparações com outras formas de participação no Brasil e em

outros países.

Dentre as características estudadas encontram-se: prioridades de investimentos;

recursos financeiros; forma de escolha dos delegados e seu perfil socioeconômico;

organização administrativa das prefeituras e as mudanças nela promovidas por força do OP;

papel da burocracia; papel dos delegados do OP ante o dos vereadores; relação da Câmara de

Vereadores com as prefeituras; pesquisas de opinião sobre o OP; efeitos do OP sobre questões

como transparência e accountability dos governos locais e dos gestores públicos; e ainda, a

relação com outras formas de participação envolvendo setores da comunidade que não

participam do OP. (SOUZA, 2009)

A participação pode ter diversos significados para pessoas ou grupos diferentes que

utilizam o termo. Para alguns, a participação é uma ferramenta eficiente de exercício dos

governos; para outros, ela implica na ampliação da justiça social, ou seja, o acesso de pessoas

e grupos historicamente excluídos do processo decisório. Há, ainda, os que consideram a

participação uma retórica de políticos e governantes. O significado da participação, portanto,

é tão diverso como o próprio conceito de participação. Neste trabalho, a postura adotada é

favorável à instrumentalização do Orçamento Participativo, desta forma, o significado mais

próximo aos objetivos traçados é aquele em que a participação é uma ferramenta de exercício

dos governos, cuja eficiência, pode ou não ser ampliada em decorrência das forças políticas

que atuam junto e dentro do OP. Complementarmente, buscar-se-á identificar ao longo do

trabalho o caráter de ampliação da justiça social, que compõe uma dessas definições.

Segundo Grazia de Grazia as variáveis que influenciam na análise dos OPs são:

13

projetos partidários que orientam os governos locais; nível de organização, politização e

mobilização da sociedade civil; contexto sócio-econômico e volume da população local; nível

técnico e complexidade da máquina administrativa; grau de envolvimento do conjunto do

governo; recursos arrecadados pelo município; metodologia aplicada; e relação entre

Executivo e Legislativo locais (2003, p.21). Além destas há outras variáveis, de difícil

mensuração, mas que devem estar em mente para uma ponderação sadia sobre a situação dos

OPs, dentre elas, os históricos de preservação do conhecimento técnico de planejamento, de

resistência à participação social, de disponibilidades orçamentárias, de carências sociais

acumuladas e de impacto na sua confiabilidade devido à interrupção dos ciclos de

participação.

Os estudos sobre participação, no Brasil, giram em torno principalmente das

experiências classificadas cientifica e consensualmente como participativas. Para o

desenvolvimento destes estudos, a ampliação de informações geradas no campo prático é

essencial, visto que as experiências são tão diversas entre si e ocorrem sobre contextos

também diversos. Os OPs encontram-se entre as experiências de participação mais relevantes

e mais estudadas, e, portanto, a ampliação de informações dos vários OPs tem sido uma

ferramenta útil no desenvolvimento e aprimoramento dos estudos sobre participação.

Por isso, justifica-se o estudo de caso do OP de Contagem, que visa colaborar com

esse desenvolvimento e esse aprimoramento dos estudos sobre participação, ampliando assim,

o leque de informações disponíveis no meio acadêmico sobre as experiências participativas

brasileiras.

A proposta deste trabalho é buscar e estruturar e analisar informações sobre o

Orçamento Participativo do Município de Contagem (Minas Gerais) que contribuam para os

atuais e futuros estudos sobre participação no Brasil. Para isso, a metodologia utilizada é

inspirada naquela utilizada para coleta de informações sobre o Orçamento Participativo de

Belo Horizonte, realizada pelo pesquisador Roberto Pires (MARQUETI, CAMPOS e PIRES.

2008. P 55-76). O estudo é baseado em uma análise documental e dialoga com a

fundamentação teórica e com outros estudos de caso levantados em pesquisa bibliográfica.

São realizados ainda testes estatísticos, entrevistas e analises conjunturais para auxiliar na

interpretação dos fenômenos que se ligam ao OP de Contagem.

Em detrimento da eficácia ou eficiência que podem ser pesquisadas sobre o OP, o

objetivo amplo deste estudo é avaliar a efetividade do Orçamento Participativo como

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ferramenta de gestão pública. Ou seja, verificar se o OP auxilia o Estado no atendimento das

necessidades da sociedade independentemente dele realizar todas as obras e intervenções a

que se propõem ou dele maximizar o aproveitamento dos recursos públicos que mobiliza.

Para isso, buscar-se-á especificamente:

a) apresentar a heterogeneidade e a influência do contexto político, social e econômico

em que se realiza a experiência participativa, bem como o peso, nesse contexto participativo,

da história dessas relações políticas, sociais e econômicas ao longo da formação da sociedade

de Contagem;

b) descrever o funcionamento estrutural do OP de Contagem, com isso, identificando

as relações de dependência e cooperação com a estrutura estatal, identificando como isso afeta

as relações de poder na sociedade que experimenta a participação através do OP;

c) identificar a eficácia redistributiva do OP, avaliando dessa forma o impacto real

sobre os recursos públicos, os critérios adotados, as forças políticas mensuráveis e a relação

entre os resultados redistributivos e a formação cidadã;

d) apresentar o OP como uma ferramenta essencialmente participativa, promotora do

exercício da cidadania e da educação cidadã. Verificando se atende ao anseio de igualdade

social, contrapondo-se às necessidades das elites capitalistas ou se são adaptações às relações

sociais sem mudanças significativas na estrutura do sistema social.

e) Identificar se a experiência de Contagem corrobora com a idéia de que a

participação é uma impulsionadora da sociedade em busca do ideal democrático.

O trabalho inicia-se apresentando o contexto político, econômico e social em que se

insere o OP de Contagem, remontando a história desses elementos na cidade de Contagem até

os dias atuais, e como esses fatores influenciam na experimentação do OP pela população

local. Em seguida verifica-se a organização administrativa do município em regiões e quais

são as principais características dessas regiões, que batalham pelos recursos disponibilizados

através do OP.

Em um segundo momento é apresentada a estrutura de suporte ao OP, como a

Prefeitura promove seu funcionamento e estimula a participação dos cidadãos. Em seguida

são apresentadas as regras de funcionamento do OP e analisados quais elementos desse OP

contribuem para a ampliação da participação.

No terceiro momento, são analisados os efeitos redistributivos do OP de Contagem,

15

verificando os elementos internos (regras, estrutura própria e outros) e externos (contexto,

outras estruturas da prefeitura etc.) que culminam nessa redistribuição e que benefícios ou

malefícios trazem ou podem trazer para a sociedade.

Por fim discute-se a contribuição da experiência participativa de contagem para a

ampliação da justiça social e o atendimento do anseio de igualdade que existe na sociedade

democrática, dialogando-se com a literatura selecionada e com os resultados obtidos nesse

estudo de caso.

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2. O CONTEXTO DE INSERÇÃO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM

CONTAGEM.

2.1. HISTÓRIA POLÍTICA, ECONÔMICA E SOCIAL DO MUNICÍPIO.

Para entender o contexto funcional da experiência do OP no Município de Contagem é

essencial compreender o contexto político em que o município está inserido, bem como a

carga histórica das relações políticas que acarretaram em uma série de características, próprias

dos cidadãos locais. Estas características são relevantes para a compreensão das ações e

reações da população diante de propostas inovadoras no seu relacionamento com o Estado,

propostas essas que acarretam mudança no papel de cidadão, que antes era o alvo das políticas

públicas, passando então, ainda que de forma limitada, a ser co-autor.

A história política, econômica e social de Contagem tem sido marcada, desde sua

criação, pela forte influência de alguns grupos familiares. Ainda na época do Império, com

escriturações que datam de 1716, foi instalado o Posto de Registro Fiscal, na região do atual

município de Contagem, no Sítio das Abóboras (onde fica a atual Região Administrativa

Sede), por Dom Brás Baltasar. O Posto tinha a função de controlar as mercadorias e o ouro

que circulavam na sesmaria do capitão João de Sousa Souto Maior. A sesmaria se situava na

Comarca do Rio das Velhas, cuja sede era a Vila de Sabará (que se tornaria Município mais

tarde, com o mesmo nome), comarca esta criada logo após a Guerra dos Emboabas (1707-

1709). Sua extensão territorial era a maior da Capitania das Minas, atingindo o que hoje seria

o triângulo Mineiro e, ainda, o município de Paracatu, no então chamado Grande Sertão

Brasileiro (FOLHA DE CONTAGEM 06/09/2006 e CONTAGEM, Atlas 2009). No entanto,

com a descoberta de novos caminhos de comércio, houve a desativação do Registro em 1759,

interrompendo o ciclo desenvolvimentista da área, sem impedir que o Arraial de São Gonçalo

de Contagem continuasse existindo.

Em 1838, inaugurou-se a educação formal no arraial de São Gonçalo de Contagem,

quando foi construída a primeira escola pública1, dirigida pelo pioneiro da família Camargos

(que daria início a aristocracia local), o Padre Antônio de Sousa Camargos, que teria chegado

1 Mas foi somente em 1872 que as mulheres do arraial começaram a ter algum direito à cidadania, com a primeira "Cadeira de Inscrição Primária para o Sexo Feminino", figurando o ingresso das mulheres no mundo escolar.

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cinco anos antes. Em 1848, o primeiro médico que se instalou no arraial, Cassiano Nunes

Moreira, se elegeu vereador, representando Contagem na Câmara de Sabará, e posteriormente

foi deputado da província2 por duas legislaturas, sendo um político importante na luta pela

emancipação de Contagem.

Em 1854, o arraial foi elevado à categoria de paróquia, desmembrando-se da paróquia

do Curral Del Rey, à qual se reportava anteriormente, sendo que o Padre Antônio de Sousa

Camargos se tornou Pároco de Contagem.

Em 1880, nascia Arthur Camilo Silvério, filho de escravos e cidadão livre nos termos

da Lei do Ventre Livre, que seria mais tarde o patriarca da comunidade quilombola dos

Arturos, o que foi possível com a aquisição, em 1888 (ano da abolição da escravatura), de 6,5

hectares de terras a poucos quilômetros do arraial de Contagem com as economias de seu pai.

Mesmo livres, os Arturos foram vítimas de violência física e continuaram marginalizados da

política e da economia de Contagem, situação que perdura veladamente até os dias atuais

(Comissão Pró-Índio de São Paulo s/d).

Em 1890, um ano após a Proclamação da República, com o crescimento da atividade

pecuarista, a paróquia do Curral Del Rey ganha destaque e influência política, enquanto a

sede mineradora de Sabará entrava em decadência com o esgotamento das minas, o que deu

mais poder aos pecuaristas que propuseram a mudança de nome do arraial para Belo

Horizonte. O entreposto de Contagem, que antes se ocupava do trânsito dos escravos, do ouro

e de outros minérios, passou a se ocupar com o gado que transitava entre Belo Horizonte e

São Paulo. Essa mudança de nome do arraial foi acompanhada da mudança na vida política da

região mineradora de Sabará para a região pecuarista do antigo Curral Del Rey, aproximando

Contagem de um dos principais centros políticos das Minas Gerais. No mesmo ano, é

emancipado o Município de Santa Quitéria (atual Esmeraldas) e o distrito de Contagem é

2 Após 1821, com a proclamação da Independência, a população brasileira passou a eleger 72 representantes que

compunham uma Câmara junto à Corte Portuguesa no Brasil, transferida de Portugal 13 anos antes. Até então, só existia voto para as Câmaras de cada Comarca, que eram “órgãos fundamentais no gerenciamento de boa parcela senão do comércio, ao menos da defesa e das rendas - tributos e donativos - impostos pela metrópole, [ou seja, Portugal]” (Bicalho, 1998). As eleições locais ocorriam em quatro graus: os cidadãos (até os analfabetos) das províncias votavam em outros eleitores, os compromissários, que elegiam os eleitores da Paróquia, que, por sua vez, escolhiam os eleitores da Comarca. Estes, finalmente, elegiam os deputados membros das Câmaras de cada Comarca. As Câmaras tinham atribuições conferidas ao atual Poder Executivo na gestão das coisas públicas, e mesmo ao do atual Poder Legislativo no tratante exclusivo da matéria de impostos que não fossem os imperiais. Mas havia fidalgos (governadores, procuradores, ouvidores, juízes locais, almotacéis e até mesmo membros das Câmaras, além de outros), que eram mandatários do Rei e realizavam atividades públicas, cujo principal papel, identificado por Bicalho (1998), era fiscalizar a arrecadação das Câmaras e o recolhimento aos cofres imperiais, além de realizar a Justiça Real. Em 1881, as eleições para deputados em todas as comarcas do Brasil passaram a ser por voto direto, com a criação do título de eleitor, o que não finalizou com práticas fraudulentas que ocorriam anteriormente.

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também desmembrado de Sabará, sendo incorporado à Santa Quitéria, juntamente com os

distritos de Capela Nova (atual Betim) e Várzea do Pantanal (atual Ibirité).

Com o advento da República, as capitais dos Estados passaram a ocupar papel mais

relevante no cenário político e mesmo econômico nacional, junto com o surgimento do voto

de cabresto3. A aristocracia mineira se empoderou e enriqueceu rapidamente, emergindo a

necessidade de se mudar a capital das Minas Gerais, até então Ouro Preto, para uma região

em que a geografia possibilitasse melhores condições de desenvolvimento urbano e

econômico. Com isso, em 1893, Belo Horizonte se tornou capital, acelerando seu

desenvolvimento urbano e de seus distritos, exceto a região mineira de Sabará que estava em

certa estagnação urbana e econômica, de forma que acabou sendo rapidamente emancipada, já

no ano seguinte, acelerando seu processo de pauperização, gerando o grande abismo social

entre as cidades vizinhas.

A nova capital, que contava com quase nenhuma área urbana, pôde ser

minuciosamente planejada e, conseqüentemente, sua construção trouxe muitos recursos e

mão-de-obra para que pudesse receber o aparato administrativo que sairia de Ouro Preto. Esse

período de aceleração econômica e de grandes gastos públicos foi seguido de forte crise

financeira na região, superada na década de 1920, sendo retomado o crescimento, somente na

década de 1930 com a Revolução do Estado Novo, mas, sem o acompanhamento da oferta de

serviços públicos, setor que ainda se recuperava do esgotamento devido aos grandes

investimentos feitos.

A mudança da capital mineira no início do século foi uma promessa de crescimento

para os distritos e cidades próximas e, com isso, várias emancipações começaram a se

processar. A emancipação do município de Contagem ocorreu logo em 1911, desmembrando-

se da capital, e levando consigo quatro distritos4, dentre eles a atual Região Administrativa de

Venda Nova que, muitas décadas depois, foi desanexada, voltando a ser parte do território de

Belo Horizonte. No ano seguinte à emancipação, foi instalada a Câmara de Contagem (poder

3 Voto de cabresto: voto dado pelo eleitor aos candidatos que lhe são inculcados por um chefe político ou cabo eleitoral, sem que o votante saiba exatamente em quem vota, ou por que vota (FARHAT, Saïd. Dicionário parlamentar e político: o processo político e legislativo no Brasil. São Paulo: Melhoramentos; Fundação Peirópolis, 1996. p. 970) 4 Em 1923, a região que hoje é o município de Ribeirão das Neves, e que na época pertencia à Contagem, foi elevada à categoria de distrito, e no ano seguinte, a Penitenciária da Câmara de Contagem sugeriria ao Secretário de Agricultura que se instalasse naquele distrito a Colônia Agrícola Penal, que só foi inaugurada durante a ditadura getulista, em 1938. O distrito foi desanexado em favor do município de Pedro Leopoldo e, emancipado só no ano de 1953. Com a migração de famílias dos detentos para a região próxima, o município vizinho, ao longo dos anos, foi se tornando um bolsão de pobreza integrado à região metropolitana de Belo Horizonte.

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executivo) e, no mesmo ano, nomeado seu intendente, um Coronel da família Mattos (Matos).

Esse foi sucedido por outro Coronel da família Camargos (Camargo), ambos do Partido

Republicano, seguindo a tradição aristocrática dos Coronéis e Majores da República Velha,

dominando e revezando-se entre si, posições nos Poderes locais, por mais de três décadas5.

Com o objetivo de não desmantelar o patrimônio entre os herdeiros, as famílias da

aristocracia casavam seus descendentes entre si, prática que se prolongou até o final do século

XX, ocasionando grande concentração de bens e de poder entre as famílias.

Em 1924, a família Camargos estava no comando do Executivo e

“o então governador do Estado, Benedito Valadares, aborrecido por não ter sido

recebido pelo chefe do Executivo, coronel Augusto Teixeira de Camargos, na

estação de Bernardo Monteiro, decretou o rebaixamento de Contagem à condição

de Distrito, sendo anexado ao Município de Betim” [ 6 ] (Folha de Contagem 06/09/2006).

Em 1949, após 11 anos sem uma Câmara e sem Chefe do Executivo, houve nova

emancipação de Contagem em relação à Betim, sendo nomeado novo intendente que

governaria por apenas três meses, quando então o primeiro prefeito de Contagem da família

Cunha foi eleito pelo voto direto7, já durante o regime militar de exceção brasileiro,

representando a União Democrática Nacional – UDN.

Apesar de a Câmara ser composta por membros da UDN e do Partido Social

Democrático – PSD, a grande maioria era de herdeiros da antiga aristocracia dos coronéis e

majores (cuja composição encontrava membros das famílias Camargo, Diniz, Mattos, Rocha,

Cunha, Belém etc.). Esses eram os que compunham ambos os partidos, e descendiam de

famílias com longo histórico de atuação política, desde antes da emancipação, na Câmara da

antiga Sabará, e continuaram atuando até o período do regime militar, quando passam a perder

força frente à nova aristocracia (desvinculada da esfera municipal e mais vinculada às esferas

estadual e federal), cujos integrantes eram dirigentes das indústrias transnacionais que se

instalariam no município. 5 Este período foi marcado por inovações tecnológicas no Município de Contagem: em 1915 surgiu a imprensa local, cuja tipografia pertencia ao vigário da cidade, o mesmo que trouxe a primeira sala de cinema, objetivando converter os recursos arrecadados em reforma da Igreja Matriz e obras sociais; o telefone chegou em 1916, o primeiro clube social em 1917 e os primeiros automóveis em 1924 (Folha de Contagem 06/09/2006). 6 No entanto, somente depois do fim da República Velha e da política do café-com-leite, em 1938 durante o regime ditatorial getulista, o Decreto-Lei do governo federal oficializou o rebaixamento, com o texto que criava o município de Betim e tirava a autonomia de Contagem, rebaixamento concluído com decreto estadual de 1943, em que se desanexava de Contagem também o distrito de Ibiritê (atual município de Ibirité). 7 Essa primeira eleição, em que já podiam participar as mulheres que tinham conquistado este direto em 1932, mas até então não puderam exercê-lo, acusou menos de 800 eleitores na cidade, sendo 461 votos do vencedor contra 307 votos de seu oponente, agora secretos.

20

A proposta de criar um pólo industrial no Estado foi feita durante o IV Congresso

Comercial, Industrial e Agrícola, realizado em Belo Horizonte, em 1935, acompanhando o

ânimo desenvolvimentista que se apresentava no âmbito nacional. Em 1941, com o apoio do

então prefeito de Belo Horizonte, Juscelino Kubitschek, o governador Israel Pinheiro

inaugurou o Sistema de Distritos Industriais de Minas Gerais que seria expandido nas décadas

seguintes, com a chegada de Kubitschek ao governo do estado e em seguida à presidência da

República. A criação do Parque Industrial, mais tarde denominado Cidade Industrial (atual

Região Administrativa do Industrial), em Contagem, próximo à capital, foi a primeira e

principal medida resultante dessa nova política.

Uma das mais importantes indústrias que se instalou no município, já durante a

ditadura militar, foi a Fábrica de Cimentos Itaú Portland, em 1946, e em seguida a Fábrica de

Refratários Magnesita, consolidando a imagem de cidade das indústrias que é a característica

principal do município até hoje. Os trabalhadores que começaram a chegar à região, para

atender à necessidade de mão-de-obra das indústrias, foram se instalando na região próxima

(atuais Regiões Administrativas Riacho e Eldorado que começariam a receber pequenos

comerciantes e industriais nas cercanias das grandes empresas). Neste período8 surgiu o

primeiro Código de Posturas do Município, bem como foi autorizada a elaboração do

primeiro Plano Diretor da Cidade e da primeira planta cadastral.

Por volta dos anos sessenta9, a revolução tecnológica se iniciou e a disponibilidade de

informação aumentou consideravelmente, com isso, as pessoas ao redor do mundo

começaram a se tornar mais críticas quanto ao sistema político e às ações dos governantes, de

forma que a proposta democrática puramente representativa começou a entrar em crise. Isso

possibilitou ainda que indivíduos com interesses comuns aprendessem a se organizar e

mobilizar em movimentos de lutas por vários direitos, criar sociedades civis e outras

estruturas com objetivo de se inserirem no sistema político. Surge então, no seio desses

movimentos, uma nova proposta da teoria participativa articulada com a representação,

8 No que se refere à vida política da cidade, o PSD assumiu a prefeitura em 1953, com Evaristo Belém. Este foi

um "mandato tampão" e um fato notável ocorreu no Legislativo contagense: um violento protesto contra modificações no território do município, que a Câmara enviou aos membros da Comissão de Divisão Administrativa e Judiciária da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, presidida pelo deputado Heli Figueiredo. 9 O Livro de Atas da Câmara referente ao período de 1956 até 1959 bem como os de 1925 a 1937 extraviou-se, deixando uma grande lacuna na história local. Mas sabe-se que de 1955 a 1959 a prefeitura estava nas mãos dos Mattos e de 1959 a 1963 dos Diniz. Os Camargos retornaram ao executivo em 1963, com o Partido Republicano, e em 1965 ocorre a primeira cassação de mandato de um vereador acusado de participar de reuniões do Partido Comunista Brasileiro – PCB.

21

justamente para apresentar aqueles espaços e viabilizar ao povo a possibilidade de ação cada

vez mais institucionalizada, retomando parte do poder delegado aos representantes no

momento da eleição. Mesmo enfrentando o problema da escala (pois o Brasil tem proporções

continentais e uma imensa quantidade de cidadãos), da vontade de participar do cidadão (já

que este ocupa muita parte do seu tempo com questões privadas inerentes ao mundo

capitalista), ou mesmo da intensidade da participação (já que mesmo os que participam têm

mais interesse em certos assuntos em detrimento de outros), a proposta da participação intenta

trazer de volta ao povo outras capacidades de exercício da soberania além da eleição.

O mandato de prefeito municipal de Contagem, iniciado em 1967 ficou na mão da

família Matos (Mattos), período em que ocorreu uma grande greve10 (1968), em pleno regime

militar, quando o oposicionista do regime, o presidente eleito do sindicato dos metalúrgicos,

Ênio Seabra, e sua diretoria foram destituídos pelo Ministério do Trabalho antes mesmo de

tomarem posse. A greve tinha sido coordenada através de uma intrincada rede de

relacionamentos entre movimentos sociais de Minas Gerais, São Paulo e da França, de forma

que no mesmo período estourou greve no município de Osasco, além da grande greve

francesa que atingiu todos os seus setores.

Enquanto isso, no mesmo período, o município vizinho de Betim recebia a instalação

da Refinaria Gabriel Passos, novo pólo de concentração populacional, atingindo a fronteira

com Contagem. Nessa região fronteiriça, um loteamento privado cresceu desordenadamente

englobando os dois municípios (atual Região Administrativa Petrolândia).

Os Camargos, através do Partido Republicano reassumiram o Executivo de Contagem

em 1971, como “mandato tampão” expandindo as redes de água e luz na cidade e trazendo

outra grande onda desenvolvimentista impulsionada pelos militares. No município, surgiu

uma fundação pública chamada Centro Industrial de Contagem – CINCO (instalado na

Região Administrativa Eldorado), cujo objetivo era incentivar e apoiar a instalação de

empresas no seu entorno. Esperava-se instalar no município 100 novas fábricas e gerar mais

de 20 mil novos empregos, iniciando um movimento de transformação no centro de comércio

e serviços no município, com 40% dos recursos repassados pelo então Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico – BNDE (Atual Banco Nacional de Desenvolvimento

10 A greve se iniciou no setor de trefilação da Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira, com cerca de 1.200 trabalhadores. A paralisação se expandiu às demais seções da Belgo-Mineira e chegou a outras indústrias de Contagem e expandiu para outros municípios, atingindo indústrias como a Mannesmann, a SBE, a Belgo de João Monlevade e a Acesita. No total, a mobilização envolveu aproximadamente 16 mil trabalhadores, acabando cerca de dez dias depois, com acordo de aumento salarial fechado com o Ministro Trabalho, Jarbas Passarinho, depois da intervenção policial-militar na cidade e de ameaças de “guerra” do governo. Dois meses depois, o aumento foi estendido a todos os trabalhadores do país (Revista Fórum, edição 67, abril/2008).

22

Econômico e Social – BNDES) e 60% da própria Prefeitura de Contagem. No mesmo ano, o

governo do Estado criou o entreposto das Centrais de Abastecimento de Minas Gerais -

CEAM (atual CEASA - Minas, localizada na atual Região Administrativa Ressaca), empresa

de economia mista responsável por oferecer suporte ao comércio de hortigranjeiros e principal

Centro de Distribuição do Estado, cujo funcionamento se iniciou em 1974, e hoje responde

sozinha por um PIB próximo ao do 7º maior município do Estado.

Este é o período em que os movimentos sociais começam a se consolidar e ganhar

força, os quais, independentemente de suas lutas e reivindicações específicas, passaram a ter

um “inimigo” em comum: o regime militar. Houve, no Município, articulação entre

Associações de Moradores, Grupos de Jovens, Movimentos da Igreja Católica, Movimentos

por regularização e construção de moradias populares e os movimentos considerados, nesta

época, como subversivos, como o Movimento de Emancipação do Proletariado e o Partido

Comunista.

O Movimento Democrático Brasileiro (MDB) chega ao Executivo municipal, em

1973, com Newton Cardoso11, quebrando parcialmente o ciclo das famílias aristocráticas

locais (parcialmente, pois entrou no poder em aliança com algumas dessas famílias).

De 1973 até 1989, Newton Cardoso revezou com seus correligionários (da família

Mattos) no comando da Prefeitura e na presidência da Companhia Urbanizadora de Contagem

(CUCO), Empresa Pública criada com a finalidade de oferecer infra-estrutura urbana, e

especialmente vender terrenos para as indústrias, no intervalo entre os dois mandatos que teve

à época. A relação entre a Administração Municipal e os movimentos sociais foi conturbada,

sendo um período truculento, em que a população era retirada de locais invadidos para ser

realocada em porções territoriais desprovidos de equipamento público, como gado que é

manejado de uma área de pasto para outra que seja mais conveniente ao seu proprietário

fazendeiro (entrevistas com servidores da Secretaria Adjunta do Orçamento Participativo de

11

Oriundo da aristocracia baiana, tinha sido Assessor dos Camargos, com atribuições de Secretário de Obras, durante a criação do CINCO. Sua vida política foi cunhada dentro de movimentos estudantis e da gigante Magnesita, tornando-se um grande empresário. A formação de sua fortuna acompanhou o período em que comandou o Executivo de Contagem e, em seguida, o Executivo estadual (série de reportagens do jornal Estado de Minas junho de 1989). Na sua gestão, Cardoso criou a Fundação de Ensino de Contagem (FUNEC), cujo objetivo era promover o ensino técnico profissionalizante para atender a necessidade de mão-de-obra especializada da grande área industrial. Na área da Saúde, criou a Fundação de Assistência Médica de Contagem (FAMUC), enquanto na Urbanização, criou a grande Avenida João César de Oliveira, ligando a sede administrativa à região industrial e ao longo da qual se estabeleceu a mais importante zona de comércio e serviços do município. Por volta de 1974 o bairro Eldorado se tornou o principal centro comercial e de serviços (atual Região Administrativa do Eldorado), situado entre a sede administrativa e a região em que se instalaram as recém chegadas indústrias (entre as atuais Regiões Administrativas Sede e Industrial).

23

Contagem, 2009).

O período político seguinte é comandado por Ademir Lucas, do Partido da Social-

Democracia Brasileira (PSDB), ex-advogado de Newton Cardoso, que rompeu com ele após

divergências políticas e pessoais. Cumprindo promessa de campanha eleitoral, extinguiu o

Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com conseqüente prejuízo anual estimado aos

cofres municipais de setenta milhões de reais. Extremamente populista, o governo Ademir foi

marcado por uma grande atenção dada aos cidadãos, que eram recebidos e visitados pelo

próprio prefeito. A relação desenvolvida entre administração e cidadãos contou com aspectos

clientelistas e no envolvimento pessoal entre cidadãos e políticos, em especial com o próprio

prefeito. Ademir Lucas retornou logo após o mandato de seu sucessor do próprio PSDB,

Altamir José Ferreira, garantindo o poder dos tucanos até 1996 (entrevistas com servidores da

Secretaria Adjunta do Orçamento Participativo de Contagem, 2009).

As décadas de 1980 e de 1990 foram marcadas no mundo inteiro pela revolução dos

meios de comunicação e de produção, com acelerado desenvolvimento tecnológico e um

impacto muito forte nas relações de trabalho. Além dessa revolução, o Brasil passava pelo

período de redemocratização, e o “inimigo” comum que unia os movimentos sociais deixava

de existir. Foi um período de desarticulação, mas ao mesmo tempo, de inserção de alguns

atores desses movimentos no ciclo decisório. Abriu-se espaço para novas formas de expressão

popular, as Organizações Não Governamentais ganharam espaço, e o tema do meio ambiente

passou a dominar a transversalidade daqueles movimentos sociais que continuaram a possuir

alguma força.

Passada a euforia da redemocratização e com a nova Constituição Federal em vigor,

Newton Cardoso não contava com uma ideologia e apoio popular fortes ao seu favor. Então,

em 1997, reatou os laços com as famílias da aristocracia local que propiciaram sua primeira

inserção política, voltando ao comando do Executivo pelo PMDB. Em 2001, Ademir Lucas

volta com o PSDB ao poder, dessa vez estabelecendo aliança com as famílias da antiga

aristocracia (Diniz), permanecendo até 2004. Esse mandato foi marcado por denúncias de

nepotismo, beneficiamento de empresas em contratações públicas e de depreciação da

máquina e dos servidores públicos. Foi no meio do último ano de seu governo, que

influenciado pelo sucesso do OP de Belo Horizonte que existia desde 1993 (Orçamento

Participativo de Belo Horizonte 15 Anos, Prefeitura de Belo Horizonte, 2008), instituiu o

Decreto Municipal 11.311, criando o Pró-Contagem, um programa de Orçamento

Participativo Municipal, que não chegou a ser executado pela sua equipe.

24

O ano seguinte foi aquele em que o PT ganhou enorme projeção nacional, tendo

empossado o sindicalista Lula como Presidente da República e conquistando as prefeituras de

diversos municípios pelo país, inclusive Contagem, com Marília Campos. Sua reeleição,

quatro anos depois, foi assegurada também através de alianças estabelecidas com

descendentes das antigas famílias aristocráticas (famílias Mattos e Diniz) e da nova classe de

políticos, tanto de esquerda quanto de direita, que passaram a compartilhar os Poderes

Executivo e Legislativo (Guedes, Filaretti, Antunes, Chiodi etc.) (Portal da Prefeitura de

Contagem).

A chegada de Marília Campos ao poder Executivo foi marcada por iniciativas de

alteração no padrão de administração municipal, no sentido de implantar iniciativas que

propiciassem maior envolvimento da população com a gestão pública. Em decorrência desse

contexto, a Administração petista tem buscado durante esses anos, fortalecer os meios de

controle social e a articulação entre os atores das bases sociais. Dentre suas propostas,

encontra-se cursos de formação de delegados e conselheiros, capacitação de membros de

conselhos e divulgação dos mecanismos de funcionamento da máquina pública objetivando a

promoção da cidadania. As medidas já efetivadas são a criação de uma enorme gama de

conselhos municipais (de gestão, de fiscalização, consultivos e normativos), além do “Jogo do

OP” e do Atlas Escolar, Histórico, Geográfico e Cultural do Município de Contagem, ambos

distribuído nas escolas públicas. São realizados, ainda, fóruns municipais de políticas públicas

em suas áreas temáticas, além da criação de canais de comunicação facilitada entre cidadãos e

os setores de prestação de serviços públicos municipais.

No Poder Legislativo, observou-se uma renovação na Câmara que se iniciou nas

eleições de 1992, com a entrada de sindicalistas e representantes oriundos de movimentos

estudantis que se destacaram durante a ditadura militar, iniciando a formação de uma nova

classe política desvinculada da propriedade de terras e de indústrias. A vereadora Letícia da

Penha, articuladora dos movimentos sociais na década anterior, iniciou um movimento de

modificação no Poder Legislativo, acompanhada de outros vereadores que compartilhavam

essa visão, inseriram projetos de leis com caráter participativo e que permitiram mais controle

social, em parte cumprindo determinações da recém Constituição de 1988 e em parte

exprimindo as bandeiras de lutas da classe política que os elegeram.

Ao longo das eleições que se seguiram até 2008 quase não se viu representação das

famílias da antiga aristocracia na Câmara, apenas dos Diniz, além de um ou outro herdeiro

que não deu continuidade aos antigos nomes das famílias. Por outro lado, as famílias da nova

25

classe de políticos, passaram a lutar para se manter em cadeiras da Câmara através de

gerações. No entanto, como o Brasil de hoje possui regras mais democráticas de ocupação do

poder, esta luta é mais árdua, ocorrendo importantes ondas de renovação ao longo destas duas

décadas de eleições (TSE e TRE-MG).

Com a força corporativista adquirida pelo PT em todo o país ao longo da década de 90,

e com um longo histórico de ideologias políticas solidificadas e bem fundamentadas

(trabalhistas, sociais, econômicas e assistenciais), a consolidação do PT nos poderes das

diversas esferas (chefia do Executivo e maiorias nos Legislativos de vários estados e

municípios), possibilitou a colocação em prática de uma enormidade de propostas, com maior

potencial de empoderamento popular em consonância com as concepções contra-

hegemônicas12 de democracia, trazendo para o cotidiano termos como participação,

transparência, governança, accountability, e reascendendo discussões como listas abertas e

fechadas de votos para o Legislativo, o voto distrital, equidade e composição tripartite de

institutos deliberativos sobre políticas públicas e outras de cunho essencialmente

democráticas.

No que se refere aos processos de mobilização popular, desde o ano de 2000 já se

observava a descontinuidade nas articulações dos movimentos sociais, perda de força das

classes operárias (com exceção dos correligionários do PT) e atuação solitária das

Associações de Bairro junto às suas comunidades e nas relações com a Administração

Pública. Com a sociedade pouco articulada e muito influenciada pelo histórico coronelista e

de relações clientelistas, o terreno para a implantação do Orçamento Participativo estava

muito tortuoso, sendo necessária a remobilização da sociedade, desta vez por iniciativa da

Administração Pública, incentivando para que novas bases populares surgissem e

interagissem para criação de um ambiente favorável à deliberação participativa (entrevistas

com servidores da Secretaria Adjunta do Orçamento Participativo de Contagem, 2009).

Em todo esse período de urbanização e de crescimento populacional, a zona rural do

município (atual Região Administrativa Vargem das Flores) foi parcialmente resguardada

como uma tentativa de preservação de um aqüífero estratégico para a metrópole, com uma

barragem, que ocupa o papel de reguladora de enchentes e de reservatório. Mas, ao longo dos

12 A concepção hegemônica de democracia, que dominou o primeiro século das grandes democracias modernas, possui os seguintes elementos: contradição entre mobilização e institucionalização da expressão popular; valorização positiva da apatia política, em que o povo é incentivado a se manter distanciado das decisões públicas; cidadão comum sem capacidade ou interesse político senão para escolher os líderes; concentração do debate democrático nos desenhos eleitorais; pluralismo como incorporação partidária e disputa entre as elites; problema da baixa participação solucionado pela discussão de escala e complexidade (Avritzer e Santos, 2003).

26

anos, famílias de posseiros que eram retiradas de áreas de invasões próximas às indústrias

passaram a ser assentadas na extremidade mais setentrional dessa região, que, em 1998,

receberia a Penitenciária Nelson Hungria, a primeira de Segurança Máxima do Estado (Folha

de Contagem 18/04/2008 e Atlas 2009). Assim como a Colônia Agrícola Rural, da vizinha

Ribeirão das Neves, a região atraiu, além dos ex-posseiros, os familiares de detentos, criando

mais um grande bolsão de pobreza. As outras áreas de maior pobreza no município, como das

Regiões do Nacional e do Ressaca, se formaram com a expansão das periferias pobres de Belo

Horizonte (da região da Pampulha), que atingiram o território de Contagem, sendo expansões

em direção a CEASA - Minas (Atlas, 2009).

Já a favelização ocorrida em invasões de terrenos do CINCO e da Cidade Industrial, se

deu pela incapacidade do Município de Contagem em gerenciar a urbanização de forma

adequada, em decorrência da própria dinâmica econômico-social da região e da imensa

quantidade de áreas desocupadas e improdutivas entre as indústrias instaladas, além de áreas

desvalorizadas próximas a antigos lixões. A Região Administrativa Petrolândia iniciou sua

formação com muitos nichos de pobreza, na chegada da Refinaria Gabriel Passos na vizinha

Betim. No entanto, é uma Região Administrativa que está com a renda per capita cada vez

melhor.

As Regiões Administrativas Riacho e Sede, que não possuem bolsões e sim pequenos

nichos de pobreza, têm históricos diferentes em relação à formação das suas respectivas ilhas

de pobreza: a primeira, em decorrência do infortúnio de famílias proletárias que se instalaram

próximas às indústrias, mas não conseguiram prosperar, e a segunda, em decorrência da longa

história de relações entre coronéis e escravos (Atlas, 2009). As marcas da dívida moral e

patrimonial com a população negra ainda são muito grandes, de forma que os descendentes de

escravos, mesmo configurando dentre as mais antigas e tradicionais famílias do município,

ainda hoje ocupam cargos subalternos na Administração Pública, possuem pouquíssima

acumulação de riquezas e dificuldade de inserção nos extratos mais “politizados” que

comandam a vida política do município.

A negligência da classe política (tanto do Poder Executivo quanto do Legislativo) tem

sido a grande responsável pelas concentrações de pobreza e de insegurança urbana, pois

muitas vezes negociou e promoveu a retirada de invasores de áreas particulares para sua

recolocação em áreas públicas, sem qualquer regularização fundiária, sem oferta suficiente de

serviços e longe dos equipamentos públicos, áreas sem loteamento adequado para receber as

famílias, próximas a áreas de encostas ou alagamentos e cuja expansão que se seguiu foi mais

27

desordenada ainda.

Os desafios encontrados para a promoção de políticas urbanas através de uma

metodologia participativa são bastante amplos, mas é nesse contexto que o PT iniciou no

município uma ação da administração pública em direção aos cidadãos com intuito de trazê-

los para a esfera decisória, estimulando a disseminação de informações e conduzindo o

processo deliberativo a fim de que a população externe as reivindicações suprimidas.

A participação integrada ao sistema representativo é a proposta alternativa ao elitismo

democrático, desenvolvida por teóricos contemporâneos. Os arranjos deliberativos,

experimentados nesta conjugação teórica, seriam formas de quebrar com paradigmas

estabelecidos pelos teóricos clássicos, assim, a heterogeneidade de interesses, valores e

concepções morais deixariam de ser empecilho ao passo que enriquecem e amadurecem o

debate político (Avritzer, 2000). Os problemas que a democracia precisaria enfrentar não

teriam a ver com homogeneidade, e estariam mais voltados à socialização da informação e

experimentações que acomodem os novos arranjos administrativos, com espaços

flexibilizados e cedidos pelo Estado.

Ou seja, a ampliação desses espaços de participação seria capaz de reduzir o elitismo

democrático, ao passo que melhoraria a qualidade do processo de argumentação e do discurso

(Avritzer, 1996), já que esta é a verdade objetiva no campo da política proposta por Jürgen

Habermas13 para avaliação e maximização da prática democrática. Portanto, os procedimentos

que se desenvolvem em um processo deliberativo de uma estrutura participativa ampla,

tornam as decisões mais legítimas do que os procedimentos em uma estrutura de participação

menos ampla.

Apesar de ser um grande progresso na em relação à democratização das instituições

públicas, o OP de Contagem é, como os demais OPs, um movimento de iniciativa da gestão

pública e não da sociedade, e conseqüentemente mantêm-se a cargo dessa administração, sua

condução, organização, mobilização e finalmente implementação dos objetos deliberados.

Isso implica uma série de estímulos e contra-estímulos no papel participativo do cidadão,

especialmente no que se refere à sua dependência organizativa, subordinação às regras das

quais participa pouco da definição e outros que serão vistos mais adiante.

13 Para este autor, a democracia é uma forma de aperfeiçoamento da convivência humana e os arranjos de deliberação societária estariam estabelecidos no chamado princípio D, em que somente são válidas as normas-ações que contam com o assentimento de todos os participantes de um discurso racional (Avritzer e Santos, 2003).

28

2.2. ESTRUTURA SÓCIO-ECONÔMICA DO MUNICÍPIO DE CONTAGEM.

Trata-se de um município da região sudeste brasileira, com população estimada de

617.749 no ano de 2008, território de 195 Km2, dos quais cerca de 194 Km2 são de área

urbana e 62 Km2 de área rural, integra a Região Metropolitana de Belo Horizonte, sendo

ainda, uma das mais importantes cidades dessa aglomeração urbana principalmente pelo seu

grande parque industrial. Seu sistema viário comporta um grande fluxo de veículos de carga, e

é atravessado por importantes rodovias do país como a BR 381 (Fernão Dias - acesso a São

Paulo), a BR 262 (que dá acesso a Vitória e Triângulo Mineiro) e a BR 040 (que dá acesso à

Brasília e Rio de Janeiro). A cidade oferecer muita mão-de-obra atendendo às suas indústrias

e complementarmente ao mercado de trabalho da capital mineira, principalmente em seus

postos de trabalho da área de serviços e comércio. (portal das cidades, IBGE e Folha de

Contagem. Edição Especial, setembro/1997).

O Censo de 2000 apontou 538.208 habitantes, dos quais 3,98% com menos de um ano

de estudo ou nenhuma instrução. A percentagem de habitantes com renda mensal era de

aproximadamente 49,67%, sendo que 9,77% dos habitantes com rendimento nominal mensal

de até um salário mínimo, enquanto 2,14% com rendimento nominal mensal de 10 a 20

salários mínimos e somente 0,63% com rendimento nominal mensal de mais de 20 salários

mínimos. No outro extremo, o município apresentava 32,32% de habitantes sem qualquer

rendimento, a maioria dependente da população economicamente ativa. Estes dados são

relativos às pessoas maiores de 10 anos de idade.

O crescimento anual do PIB de 11,4%, não foi acompanhado pelo crescimento anual

da população próximo de zero, de forma que o município atingiu o 27º maior PIB do país em

2006, representando 0,47% do nacional. Ainda sobre o Produto Interno Bruto, era o 18º maior

da região sudeste, contribuindo com 0,84% do PIB da região, o terceiro maior de Minas

Gerais.

2003 2004 2005 2006 PIB total R$ 7.582.402 R$ 8.446.349 R$ 9.735.097 R$ 11.241.163 PIB per capita R$ 13.224 R$ 14.478 R$ 16.405 R$ 18.630 Quadro 1 - Evolução do Produto Interno Bruto (PIB) do Município de Contagem. Fonte: IBGE

Em 2006, ano seguinte ao que se iniciaram as atividades do OP, o município estava

entre os 100 maiores municípios do país em vários critérios de classificação:

29

Critério Valor Colocação nacional

Contribuição nacional

O valor agregado Bruto da atividade industrial no município

$ 3.332.601.073,00 29º 0,57%

O valor agregado Bruto dos serviços no município

R$ 6.073.431.817,00 27º 0,45%

O valor agregado Bruto da administração pública no município

R$ 800.665.394,00 30º 0,26%

Quadro 2 - Posição do Município de Contagem em Ranking Nacional. Fonte: IBGE

Por outro lado, no censo realizado em 2000, o município apresentava 11,08% de

Incidência da Pobreza e um índice de Gini de 0,37 demonstrando grande desigualdade da

distribuição de renda.

Em 2008 a estrutura administrativa do município contava com 19.016 servidores

municipais ativos, dos quais, 7,4% sem instrução, 7% com somente o ensino fundamental,

47,5% com o ensino médio, 30,4% com o ensino superior e 7,7% com algum tipo de pós-

graduação. Estes servidores são 57,9% de estatutários, 20,7% de regidos pela CLT, 4,9% de

comissionados, 2% de estagiários e 14,5% de contratados temporariamente.

Segundo registro atual do IBGE, não aparece o Conselho Municipal de Política

Urbana14, que surgiu somente em julho deste ano (Lei municipal 4179/08), pois ainda não há

registros de reuniões realizadas. O município conta ainda com Plano Diretor, Código

Municipal de Obras, normas de Uso e Parcelamento do Solo, Impacto de Vizinhança e Solo

Criado. Por outro lado não foram instituídas Contribuições de Melhoria ou regras para

operações de Consórcio Urbano.

Apesar de ainda não existir Plano Municipal de Habitação, ou legislação que disponha

sobre regularização fundiária, e de o município não participar de consórcios intermunicipais

de habitação, há o Conselho de Habitação ativo e paritário, que apesar de não fiscalizar, ele

delibera, cria normas e emite opiniões na política de habitação. Há ainda comissão que

gerencia o Fundo Municipal de Habitação, integrado por repasses federais e estaduais além de

recursos próprios.

O cadastro de interessados no programa habitacional é informatizado, tendo, até 2008,

sido contempladas famílias em assentamentos exclusivamente de áreas urbanas. Foram

14 Uma peculiaridade do OP de Contagem é que este deve indicar um de seus membros para compor uma das vinte e quatro cadeiras do Conselho Municipal de Política Urbana, que acompanha as questões urbanas correlatas ao Plano Diretor do Município, e opina sobre as Obras contidas no Plano Plurianual do Município. (Lei 4179/08)

30

utilizados recursos para aquisição de terrenos, construção e reforma de unidades habitacionais

e de conjuntos habitacionais, bem como fornecimento de materiais de construção às famílias e

regularização fundiárias de áreas invadidas, favelas e outros.

O município não conta com um Plano Municipal de Transportes ou com um Fundo

Municipal de Transportes. No entanto, as políticas públicas de transporte e trânsito são

dirigidas por Autarquia empossada de poder de fiscalização e controle do trânsito e de

transportes municipais, desenvolvendo melhorias e manutenção de vias públicas, além de

desenvolver ações de educação para o trânsito e de inclusão social de deficientes físicos.

Conta com Conselho Municipal de Transporte, de caráter deliberativo, normativo e paritário.

Não há serviços de transportes aquáticos, pois o município não possui bacias

navegáveis e não há regularização dos serviços de mototaxi. Mas conta com metrô, táxi

municipal, táxi metropolitano, ônibus municipais, intermunicipais e interestaduais, vans

escolares e de aluguel. Apesar de trens de carga e passageiro cruzarem o município através da

ferrovia centro-atlântica, não há estações de passageiros, somente um ponto de carga e

descarga em seu território, mas a vizinha Belo Horizonte atende à sua demanda de passageiros

com a integração com o metrô urbano (site da Ferrovia Centro-Atlântica). O aeroporto

Internacional Presidente Tancredo Neves, Confins, está a aproximadamente 35 quilômetros do

centro da cidade de Contagem.

A Secretaria Municipal de Meio Ambiente só foi criada em 2009, mas a Secretaria

Municipal de Desenvolvimento Urbano acumulava as atividades ambientais desde antes do

aparecimento do Orçamento Participativo, contando com Conselho Municipal de Meio

Ambiente desde 1993, de caráter deliberativo, consultivo, normativo e paritário, além do

Fundo Municipal de Meio Ambiente, constituído de taxas de fiscalização e licenciamento,

royalties, multas, ICMS ecológico e outros.

Por estar dentro de uma metrópole, participa de cooperação intermunicipal nas áreas

de resíduos sólidos, tratamento de esgotos, recursos hídricos, áreas degradadas etc. E por ser

um município muito urbanizado, de caráter altamente industrial e com muitas vias de

circulação e escoamento de mercadorias, tem grande potencial poluidor atmosférico, hídrico,

assoreador de cursos d’água, degradador de matas e outros.

Na Administração Pública Municipal, o território é dividido para melhor promoção de

políticas públicas e realização dos serviços públicos, no entanto estas divisões não se dão de

formas não coincidentes. Para fins de ocupação e uso do solo, as divisões se dão em zona

rural e urbana, esta classificada em critérios de expansão urbana, ocupação restrita, usos

31

incômodos, especial interesse turístico e adensabilidade. O zoneamento urbano se aglutina em

Unidades de Análise, que por sua vez se aglutinam em Unidades de Planejamento. A

Secretaria Municipal de Governo utilizou estes agrupamentos como regra para definir as

Regiões Administrativas (cujo papel pretendido que cumpram é o de subprefeituras), que

englobam Unidades de Planejamento, e têm a finalidade de melhor planejar, executar e

controlar os serviços públicos oferecidos.

A fundamentação utilizada para a gestão municipal através dessa estrutura é o art. 34

da sua Lei Orgânica, que preconiza que “a ação administrativa do Poder Executivo será

organizada segundo os critérios de descentralização, regionalização e participação popular”

[grifo nosso]. Sendo, portanto, uma estrutura com objetivos compatíveis com os do

Orçamento Participativo, que necessita de descentralização não só da gestão como da

capacidade deliberativa para que ocorra maior participação popular.

As Administrações Regionais possuem cada uma um Distrito Sanitário (exceto Região

Administrativa Riacho, pois a estrutura ainda não se adequou à nova configuração após sua

criação em 2009). As Regiões Administrativas realizam atendimentos odontológicos nas

Unidades Odontológicas e em mais sete postos situados em Centros de Saúde Pública ou, em

alguns casos, clínicas conveniadas. Há ainda o controle de zoonoses, o centro de referência à

saúde do trabalhador, a vigilância sanitária, a vigilância epidemiológica, o controle de

zoonoses, a vigilância em saúde ambiental, o transporte sanitário e o serviço de atendimento

móvel de urgência, distribuídas entre as Regiões Administrativas Sede, Eldorado, Riacho e

Industrial, que atendem todo o município. As demais máquinas públicas de atendimento da

saúde estão expostas no quadro do Apêndice.

O critério de divisão da área da saúde inicialmente era definido com base na

capacidade de mobilidade das equipes de saúde, dos atendimentos de urgência, das áreas com

características favoráveis ou desfavoráveis a endemias e da localização dos equipamentos da

área da saúde. No entanto, esforços foram realizados na tentativa de coincidir os distritos

sanitários com as Unidades de Planejamento, para a definição das Regiões Administrativas.

Por outro lado, os Núcleos Regionais de Educação estão divididos de acordo com a

distribuição dos equipamentos da área da educação e da capacidade de atendimento de alunos,

cujo esforço de organização nas Regiões Administrativas ainda está se processando. Sua

distribuição pode ser mais bem identificada nos quadros do Apêndice.

Com uma grande gama de critérios de divisão territorial, participam dos esforços de

unificação diversos órgão prestadores de serviços municipais, em especial no que tange a

32

defesa civil, a guarda patrimonial, a assistência social, o suporte aos esportes e à cultura e

outros.

REGIÃO ADMINISTRATIVA

1ª edição 2ª edição 3ª edição

Vargem das Flores

1 Região Administrativa. 2 Unidades de Planejamento 2 Unidades de Análise

1 Região Administrativa. 2 Unidades de Planejamento

1 Região Administrativa 2 Unidades de Planejamento

Ressaca

1 Região Administrativa 1 Unidade de Planejamento 7 Unidades de Análise



Industrial

1 Região Administrativa 3 Unidades de Planejamento 5 Unidades de Análise



Nacional




Sede (Perobas) 15




Eldorado (Perobas)15 1 Região Administrativa 4 Unidades de Planejamento 7 Unidades de Análise



Riacho


Petrolândia

1 Região Administrativa 1 Unidade de Planejamento 1 Unidade de Análise

1 Região Administrativa 1 Unidade de Planejamento


Quadro 3 – Estrutura Geográfica em que se aplicaram os critérios de participação e redistribuição de recursos.

Na primeira edição do OP ocorrida em 2005, para execução nos anos de 2006 e 2007,

15

A Unidade de Planejamento Perobas migrou da Região Administrativa do Eldorado para a Região

Administrativa Sede entre 2006 e 2007.

33

o OP ainda não se baseava em Regiões Administrativas, pois elas ainda não contavam com

seu pleno funcionamento. Elas passaram a ser a nova lógica organizativa somente a partir da

segunda edição, e através do quadro acima, verifica-se que a estrutura é dinâmica, mudando a

cada nova edição. Isso implica que comparações temporais pormenorizadas são mais

complexas de serem realizadas, pois o conjunto de características de uma Unidade de

Planejamento utilizada em uma edição é diferente daqueles presentes nesta Unidade na edição

seguinte, principalmente quando, se funde com outra, agrega ou desagrega bairros nesse

período.

Com o objetivo de permitir uma melhor interpretação dos dados históricos, as análises

neste trabalho foram processadas no nível de agrupamento Região Administrativa. As

limitações e implicações dessa escolha metodológica serão apresentadas no momento

apropriado.

2.3. CARACTERÍSTICAS DAS REGIÕES ADMINISTRATIVAS DE CONTAGEM

Os gestores públicos, assim como a população envolvida no processo deliberativo do

OP utilizam algumas informações técnicas geralmente apresentados pela Prefeitura que

auxiliam nesse processo, no entanto boa parte do conhecimento acumulado por ambos os

lados não se fundamenta somente nessas informações. A experimentação cotidiana da

dinâmica urbana que cada um possui gera as principais informações necessárias para a

oralização das demandas que existem na sociedade.

Como exemplo, os moradores de uma região mais central, pouco sabem sobre as

necessidades de uma região mais periférica, por outro lado, vivencia mais os transtornos do

grande fluxo de veículos. Além disso, cada cidadão realiza trajetos diferentes entre seus locais

de compromissos, tendo diferentes pontos de vista sobre o mesmo sistema de tráfego. Essas

informações trazidas pelos participantes do OP são, portanto, complementares, de forma que a

arena do OP se torna o palco de troca dessas informações, elaboração de argumentações e

principalmente de exercício da solidariedade, em que todos podem construir, em conjunto, um

plano de prioridades das demandas, a fim de possibilitar ao governo que coordene as suas

atividades em consonância com os anseios da população.

Para se ter idéia das características urbanísticas e sócio-econômicas dessas Regiões

34

Administrativas, de onde nascem e se desenvolvem as demandas da população, é importante

conhecer um pouco das realidades que os participantes vivem e quais são as principais

características dessas distintas realidades que os pressionam a oralizar as demandas nos fóruns

de que participam. Segue, portanto, um breve apanhado de distintas características regionais,

para demonstrar que os anseios da população não são homogêneos.

A Região Administrativa do Industrial conta com terrenos desocupados e uma

relevante concentração de órgãos públicos federais, municipais e estaduais. Possuía em 2000

uma população composta essencialmente de operários, cujas maiores concentrações de

especialistas dava-se em alguns bairros mais centrais da região enquanto os com menos

qualificação concentravam-se nas regiões fronteiriças com os municípios vizinhos. Há

trabalhadores informais em toda a região, e de forma geral, a década de 90 ficou caracterizada

por uma redução no número de habitantes. Essa Região Administrativa conta com uma grande

quantidade de pequenas favelas, geralmente ocupações irregulares de terrenos que sofreram

especulação imobiliária na época da criação da Cidade Industrial e de terrenos públicos como

a linha férrea e margens de córregos. As pirâmides etárias dessas pequenas favelas são

caracterizadas por possuírem muitas crianças e pouquíssimos idosos, além de uma drástica

redução de homens em relação às mulheres adolescentes. De uma forma geral, os indicadores

educacionais da região como um todo apresentaram melhora nesta década.

A região Administrativa do Eldorado concentra intensa atividade comercial e de

serviços no seu núcleo, onde é urbanisticamente planejada, dispondo de completa infra-

estrutura física e urbana, como o terminal de metrô, praças, templos religiosos, o Big

Shopping e equipamentos escolares e de saúde. Possui várias aglomerações residenciais e

órgãos públicos que atendem diretamente à população, como Meio Ambiente, Serviços

Urbanos, PROCON, Identificação Civil e Central de Atendimento ao Contribuinte. Suas

extremidades contam com áreas de lazer, conjuntos residenciais e imóveis de padrão mais

elevado. Suas pequenas favelas são distantes dos equipamentos públicos e apresentaram

queda ou pequeno crescimento demográfico em alguns casos e melhora ou estabilização nos

indicadores educacionais ao longo da década passada. Em direção a Ceasa - MG encontra-se

uma grande área de expansão populacional, com algumas indústrias e prestadoras de serviços,

residências de classe média predominante.

A Região Administrativa do Nacional contempla a zona limítrofe com o Município de

Ribeirão das Neves, em que há um baixíssimo índice de ocupação do solo, mas com

verdadeira explosão demográfica, devido à velocidade do aumento dessa ocupação. A pobreza

35

urbana é bastante aguda, sem serviços públicos suficientes, sofre pressões de ocupação vindos

da Sede de Contagem, da região da CEASA- MG e das periferias de Belo Horizonte, todas em

direção à Ribeirão das Neves. Por outro lado áreas mais próximas as grandes vias de ligação

já oferecem mais serviços e melhor parcelamento do solo.

A Região Administrativa do Petrolândia é composta por grande número de bairros

extensos. Localizada no limites com o Município de Betim. A oeste há grande vazio

demográfico entre estes municípios e ao sul, há uma área amplamente ocupada, conjugando

os municípios. As vias de trânsito local são pouco ordenadas e as de acesso à região são

deficitárias. Apesar de relativamente pobre, não configura bolsão de miséria, contando com

uma densa ocupação residencial e um desenvolvido comércio. A região é bastante

heterogênea, com bairros de loteamento antigo, e outros novos, sendo alguns bem

estruturados e outros com divisões mais irregulares.

A Região Administrativa do Ressaca conta com a CEASA-MG, que atrai grande fluxo

de pessoas e de mercadorias, consolidando um razoável dinamismo econômico regional

contrastante com as condições de vida de alguns bairros que surgem e se mantêm na

dependência deste entreposto e da BR-040. Inicialmente a maior parte da ocupação foi

clandestina, principalmente na década de 40, se tornando mais regular nas décadas seguintes.

A Região conta com grande conflito entre uso comercial e residencial, devido aos prestadores

de serviços que se estabeleceram à sombra da CEASA. É uma região com população pobre e

empresas ricas, já as demais características são bastante semelhantes às da Região

Administrativa do Nacional, exceto em relação à taxa de ocupação que é um pouco menor,

pois a quantidade de solo desocupado também é menor. Alguns bairros dessa região estão

sofrendo processo de elitização com escolaridade e renda crescendo muito acima da média

municipal.

A Região Administrativa do Riacho é cortada pela Rodovia Fernão Dias, fazendo

divisa com os Municípios de Ibirité e de Betim. Com característica predominantemente

residencial, conta com vários conjuntos habitacionais e uma pequena área de grandes

indústrias e prestadoras de serviços, sendo que as construções locais sofrem constantes

reformas e melhorias, sem conseqüente aumento demográfico. Na porção próxima ao vizinho

Eldorado, apresenta padrão de moradias um pouco mais elevado, com população

predominantemente de classe média.

A Região Administrativa Sede, abrange as sedes dos Poderes Executivo e Legislativo

Municipais, além do centro histórico do Município, com população predominantemente de

36

classe média e classe média baixa, formada por industriais, funcionários públicos e antigos

proprietários de terras, passa por um processo de elitização. Ocorre verticalização nessa

região, principalmente em áreas residenciais. Há ainda diversas áreas de vazio demográfico e

parcelamento do solo irregular. A taxa de crescimento demográfico é explosiva

principalmente nos bairros menos centrais, sendo bem servida de equipamentos públicos.

A Região Administrativa Vargem das Flores é a que compreende o maior vazio

populacional do município, é onde se encontra a zona rural do município, contando com

fraquíssimo sistema viário local e vias de acesso muito deficitárias. Possui uma grande área

de mananciais protegida pela legislação ambiental. Configura uma das regiões mais pobres,

cuja ocupação é completamente desordenada e os dados sócio-econômicos estão muito abaixo

da média municipal. Sua ocupação é pressionada pelo Município vizinho de Esmeraldas. A

principal conurbação urbana, Nova Contagem, conta com apenas uma via de acesso ao centro

do município, completamente isolada pela zona rural, possui muitas ocorrências de invasões e

abriga a penitenciária de segurança máxima Nelson Hungria, configurando o maior bolsão de

pobreza do município.

As regiões são, como se vê, bastante distintas entre si, e por isso, a existência de

experiências como as dos fóruns do OP, traz para a vida da sociedade o exercício da

solidariedade e da empatia, aproximando mais os cidadãos, como um movimento inverso do

verificado ao longo do processo de urbanização do século passado, em que os condomínios

fechados e a verticalização afastaram as pessoas umas das outras e reduziram sua consciência

das dinâmicas urbanas que afetam a sua vida.

37

3. INSTITUIÇÃO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM CONTGEM.

3.1. ESTRUTURAS DE SUPORTE AO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

PROMOVIDA PELA PREFEITURA.

O povo de Contagem conferiu à estrutura administrativa municipal a atribuição de

“elaborar o plano plurianual [PPA], as diretrizes orçamentárias e o orçamento, garantido

[...] ampla participação [à] popular na elaboração da programação anual” (Art. 6º, inciso

VIII da Lei Orgânica do Município). Assim, o OP é uma ferramenta, dentre várias, de

viabilização dessa vontade soberana, pois, mesmo que existam outras ferramentas com menor

amplitude de participação (como a consulta através de audiências públicas), ou que surjam

outras com amplitude maior, essa é uma ferramenta de planejamento que consegue na

atualidade, de forma a gerar resultado satisfatório, conjugar duas forças contrárias dentro da

administração pública: o tempo de resposta e a legitimidade de implementação das decisões.

Para um tempo de resposta mais curto, a amplitude da participação (quantidade de

pessoas envolvidas no processo decisório) deve ser mínima. Por outro lado, para implementar

decisões com maior legitimidade, a amplitude deve ser máxima.

Tradicionalmente, a Administração Pública das democracias ao redor do mundo têm

optado por desenvolver estruturas que privilegiam os processos que geram respostas mais

rápidas. Isso é decorrente de uma visão mais economicista que nasceu com a revolução

industrial e se desenvolveu através do ramo das ciências sociais aplicadas, em especial,

através da Administração e da Economia, o que culminou em uma democracia de baixa

intensidade (Avritzer, 1996). No entanto, nas últimas décadas, a democracia elitista tradicional

tem perdido espaço para grupos políticos de origens mais populares que passaram a ocupar

elevados cargos que eram tradicionalmente ocupados pela aristocracia tradicional.

Concomitantemente, essas mesmas ciências têm desenvolvido teorias mais alinhadas com a

promoção de uma democracia de alta intensidade.

O Brasil é um dos países que vivenciam esse momento histórico, reavaliando seus

modelos de gestão pública, que anteriormente eram focados na eficiência da resposta, e que

agora colocam em foco a efetividade da resposta. Ou seja, nesse novo modo de pensar, as

conseqüências do resultado alcançado são mais relevantes do que a primazia no processo que

leva ao resultado, ou mesmo, mais relevante do que o resultado em si.

38

Por isso, o OP se encaixa em um modelo que privilegia uma amplitude um pouco

maior de participação, conferindo mais legitimidade às decisões em detrimento de alguma

velocidade de resposta. Ao mesmo tempo, acredita-se que a perda na eficiência do processo

deverá ser recompensada por soluções mais efetivas para os problemas da sociedade, ou seja,

uma praça pode demorar mais para ser construída, mas quando o for, atenderá melhor às

necessidades de lazer daquela região.

Ao longo dos dois mandatos em que o PT comanda a Prefeitura de Contagem foi

desenvolvida uma estrutura física e administrativa objetivando promover a proposta

participativa elaborada em seu plano de governo. A seguir apresentam-se a base normativa e

também a descrição das condições em que ocorrem as atividades de suporte do OP.

A Lei Orgânica do Município e os dois Planos Plurianuais dos mandatos de 2005 e de

2009 prevêem a promoção da participação popular na gestão administrativa municipal e

destinam explicitamente recursos para cada uma das intervenções deliberadas no processo do

OP, nos termos exatos constantes de cada Caderno de Intervenções. A Existência do

Orçamento Participativo está prevista nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) desde o

primeiro mandato do governo petista em 2005 e perdura atualmente. No entanto, não há lei

que institua o Conselho do Orçamento Participativo, diferentemente de outros Conselhos de

Políticas Públicas Municipais, cujas criações através de Lei são impostas pela Constituição ou

por legislação federal, como o de Assistência Social, o de Saúde e o de Meio Ambiente. O

instrumento que criou o Conselho Municipal de Prioridades Orçamentárias (COMPOR) foi a

Portaria nº 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento, mas o Município conta com

outras leis que mencionam o Conselho do OP, como a que define a estrutura da Secretaria de

Planejamento, a do Conselho Municipal de Políticas Urbanas e outros decretos que nomeiam

membros do governo para o COMPOR, que de fato é o Conselho Municipal de Orçamento

Participativo.

A eleição de seus membros ocorre na terceira rodada de reuniões, e seu papel principal

é o acompanhamento da execução das obras, além de acompanhar Audiências Públicas,

prestação de contas junto aos Fóruns Regionais de Delegados, execução orçamentária anual,

debates sobre o orçamento na Câmara Municipal. O conselho também possui outras

atribuições, como o de deliberar sobre metodologia de estudos e de execução do OP, emitir

opinião sobre a Lei Orçamentária Anual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Plano

Plurianual e elaborar o seu Regimento Interno.

No início o Conselho era formado pelos 39 membros eleitos, mais sete representantes

39

do Poder Executivo16, mas após o ciclo deliberativo da primeira edição do OP realizada, o

conselho não chegou a se reunir, ao contrário, dividiu-se em pequenos grupos regionais, cada

qual acompanhando e fiscalizando as obras de sua região e cujo contato não se dava com os

outros sete representantes do governo, e sim com funcionários da coordenadoria do OP. Em

conseqüência não houve aprovação do regimento interno, portanto, impossibilitando

estruturação hierárquica entre os Conselheiros, além disso, quem detêm e exerce o poder de

estabelecer as regras, a agenda, o calendário, a estrutura e a as metodologias de

funcionamento do OP são os gestores, tornando o Conselho pouco autônomo e com fraco

poder de auto-regulação.

“De acordo com os autores [Avritzer e Santos], para que a autonomia decisória dos

participantes seja preservada em arenas em que a participação de cidadãos é

regulada por critérios técnicos, é necessários que os próprios participantes se

envolvam na definição de regras e critérios por meio de instâncias de auto-

regulação”. (MARQUETTI, CAMPOS e PIRES. 2008. P 57)

Nas duas primeiras edições, os conselheiros eleitos se organizaram em comissões

distintas atuantes em cada Região Administrativa e assim, exerciam a fiscalização de forma

mais próxima. Em conseqüência, acabaram se dissociando de forma a esvaziar a atuação

conjunta, passando as comissões regionais a atuarem separadamente. Na terceira edição cujas

rodadas deliberativas ocorreram em 2009, o COMPOR foi completamente desmembrado,

formando Conselhos Regionais independentes, inclusive nos seus relacionamentos com o

governo, gerando conseqüências favoráveis e desfavoráveis para a experiência participativa

vivenciada.

Essa baixa a intensidade de atividades do Conselho Municipal foi percebida pelos

gestores que decidiram desmembrar o COMPOR em oito Conselhos Regionais, objetivando

minimizar os ruídos de comunicação entre a população e os gestores, que ocorria devido à

longa cadeia de subordinação, entre conselheiros, delegados, lideranças locais e moradores,

aumentando a autonomia de cada conselho. Por outro lado, o poder auto-organizativo do

COMPOR que já era baixo, diminuiu mais, já que o efeito colateral decorrente da dissipação é

uma maior dificuldade na articulação entre os vários conselhos, em conseqüência, reduzindo a

possibilidade de a população participar da definição das regras gerais de funcionamento do

OP.

Os Fóruns Regionais foram propostos na primeira edição do OP em forma de

Assembléias Populares, ocorrem em várias rodadas de reuniões nas Unidades de

16 Não há cadeiras previstas para os Membros do Poder Legislativo.

40

Planejamento ou Regiões Administrativas, composto pelos cidadãos residentes destas

unidades. Em determinado momento destes fóruns, ocorre a eleição de Delegados, que têm o

papel de propor obras, acompanhar a execução das obras, eleger e revogar o mandato dos

Conselheiros, além de opinar sobre as regras e metodologia do OP.

Dentro da Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral, encontra-se a Secretaria

Adjunta de Planejamento do Orçamento Participativo. Esta secretaria adjunta possui a

Coordenadoria de Planejamento do Orçamento Participativo, com dois diretores e dois

gerentes. A Gerência de Mobilização submetida à Diretoria de Organização do Orçamento

Participativo, e a Gerência de Apoio e Suporte submetida à Diretoria de Acompanhamento de

Obras e Projetos do Orçamento Participativo.

A Coordenadoria de Planejamento do Orçamento Participativo responde pela

Comissão Executiva do COMPOR, ou seja, é quem realiza a ligação entre as deliberações

trazidas pelo Conselho para dentro da estrutura da Administração Pública, e também organiza

os fóruns gerais do Orçamento Participativo e eventos correlatos. Ela articula com as demais

Secretarias Municipais responsáveis pela execução dos empreendimentos aprovados, ou com

os grupos de trabalho designados para esta finalidade, objetivando organizar o monitoramento

da execução física dos empreendimentos aprovados, acompanhando ainda a execução

orçamentária atentando às prioridades definidas nas reuniões do OP.

Outro papel que executa, em conjunto com as Secretarias Municipais responsáveis, é a

avaliação dos planos e projetos básicos e executivos necessários à execução dos

empreendimentos aprovados, bem como das solicitações de aditivos e verbas complementares

aos recursos aprovados no Orçamento Participativo. Além disso, subsidia os conselheiros nas

questões referentes ao controle físico e financeiro do Orçamento Participativo, fornecendo-

lhes as informações técnicas que a Administração domina.

A Diretoria de Organização do Orçamento Participativo planeja, em conjunto com a

Comissão Executiva do COMPOR, como funcionará o Orçamento Participativo e o

calendário de atividades do Conselho. É ainda o setor técnico que relata o andamento da

execução dos investimentos aprovados nos fóruns de prioridades orçamentárias para o

Conselho Municipal do Orçamento Participativo. Ela também desenvolve estratégias de

promoção de maior participação popular nas atividades do OP, sendo que a Gerência de

Mobilização planeja e coordena a campanha e as atividades de mobilização social, elaborando

material educativo e distribuindo folhetos informativos, com visitas orientadas à comunidade

e contatos com lideranças locais.

41

Já a Diretoria de Acompanhamento de Obras e Projetos do Orçamento Participativo

acompanha a elaboração dos projetos de empreendimentos do Orçamento Participativo,

participa da elaboração dos cronogramas físico-financeiro, dos termos de referência e

solicitações de contratação, dos projetos e obras do Orçamento Participativo em colaboração

com as Secretarias Municipais. Sendo, ainda, responsável por controlar os custos das obras do

OP e acompanhar a prestação de contas.

Por fim, a gerência de Apoio e Suporte é quem atende à diretoria com informações que

compõem o controle de custos e a prestação de contas, dando o suporte técnico e

administrativo necessário. Está envolvida também com o suporte de infra-estrutura para

realização das reuniões, para o funcionamento do Conselho, para a ocorrência das visitas

orientadas à comunidade, além de desenvolver atividades administrativas correlatas (Decreto

1134/09).

A Comissão de Mobilização do Orçamento Participativo é composta por

representantes das Secretarias de Educação, Esportes e Cultura, Planejamento, Administração,

Trabalho e Desenvolvimento Social, Saúde, Comunicação Social e do Gabinete do Prefeito.

Ela é responsável por posicionar as visões governistas sobre as prioridades do OP, bem como

por desenvolver agentes multiplicadores entre as comunidades e entre servidores públicos

(Decreto 723/07). Dentro da estrutura da Secretaria de Obras, a Coordenadoria de Obras é a

responsável por oferecer o apoio técnico ao processo do Orçamento Participativo (Decreto

1105/09).

A Comissão para Acompanhamento e Avaliação dos Empreendimentos do Orçamento

Participativo é composta por representantes das Secretarias Planejamento, Obras e Serviços

Urbanos, Educação, Esportes e Cultura, Saúde, Trabalho e Desenvolvimento Social,

Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente e da Autarquia Municipal de Trânsito e

Transportes de Contagem. Ela tem o papel de analisar e emitir parecer técnico sobre

adequação das demandas apresentadas durante o OP, tendo em vista as diretrizes municipais

de planejamento e do Plano Diretor. E também, é ela quem promove a pré-orçamentação dos

empreendimentos indicados no OP, a fim de subsidiar o processo de decisão nas assembléias

populares, e depois acompanha, fiscaliza e auxilia a prestação de contas dos projetos

executados (Decreto 725/2007).

Apesar de toda essa estrutura definida em normas, na prática, nem sempre os

representantes mencionados participam efetivamente nos órgão colegiados em que foram

42

alocados, além de que, não são comuns as reuniões gerais destes órgãos, tampouco o registro

documental das decisões tomadas ou dos trabalhos executados. Ou seja, formalmente a

estrutura se apresenta bastante concisa, na prática, são comuns as falhas e desencontros, pois

estes representantes citados não cumprem exclusivamente o papel de membros dos órgãos

colegiados, tendo que conjugar dentro das suas próprias limitações as demais funções e papéis

que desempenham.

Os espaços físicos escolhidos em que ocorrem as reuniões de mobilização prévias às

rodadas de deliberação do OP, bem como essas rodadas, são preferencialmente escolas

municipais, auditórios de órgãos públicos ou ginásios, pois considerados “terrenos neutros”,

que não favoreceriam algum dos demandantes. Secundariamente, na impossibilidade de

ocorrer em um dos citados, podem ser escolhidos igrejas ou salões das associações de bairro.

Neste caso, a “neutralidade” defendida é entre as forças populares que disputam a distribuição

de recursos e não em relação às verdadeiras forças divergentes no processo que são os

governados e o governante.

Para viabilizar as reuniões, a prefeitura disponibiliza, ainda, equipamentos de projeção

de slides, microfones, caixas de som e outros de suporte aos eventos, além de divulgar a

agenda e promover os eventos através da mídia, panfletos, cartazes e outros. Sendo que dentre

todos, o papel mais importante praticado pelos organizadores é a mobilização “boca-a-boca”,

em que funcionários da Prefeitura são responsáveis por alcançar as lideranças e os moradores

que participarão do processo deliberativo.

3.2. REGRAS DE FUNCIONAMENTO DO OP

A Portaria n° 002 de 06 de maio de 2005, da Secretaria Municipal de Planejamento,

estabeleceu inicialmente as regras de funcionamento do OP, que ao longo das edições

sofreram alterações através de outros instrumentos de inferior grau normativo hierárquico,

publicados pela Administração, como os Cadernos de Critérios, de Metodologia e de

Intervenções.

Houve três edições do OP, com reuniões presenciais nos anos de 2005, 2007 e 2009.

Todas as edições foram compostas de três rodadas de reuniões, um evento de visitação dos

locais em que ocorreriam as intervenções propostas e um evento de encerramento das

43

rodadas. Houve, também, uma edição on-line em 200817, que objetivava atingir um público

menos presente nas reuniões presenciais (classe média e jovens), sendo que nessa edição

diferenciada, as obras propostas foram todas de iniciativa da própria Administração. As

rodadas de reuniões ocorrem ao longo do segundo semestre, nos anos ímpares, e as

deliberações impactariam os biênios seguintes ao ano em que ocorreram os eventos.

Para formulação dos quadros de regras que seguem, foram extraídas informações da

Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento, dos Cadernos de Critérios,

Metodologia e Intervenções das três adições do OP, e nos casos omissos, quando possível, de

entrevistas com servidores da Secretaria Adjunta do OP.

REGRA 1ª Edição do OP 2ª Edição do OP 3ª Edição do OP Execução prevista para

2006/2007 18 2008/2009 2010/2011

Base territorial para participação

28 Unidades de Análise em 13 Unidades de Planejamento.

15 Unidades de Planejamento em 7 Regiões Administrativas.

16 Unidades de Planejamento em 8 Regiões Administrativas.

Regra redistributiva dos recursos orçamentários

Calculado a partir do IQVP – Índice de Qualidade de Vida da População.

Não Divulgada explicitamente

Diretamente proporcional ao número de habitantes por Região. Inversamente proporcional à renda média da população.

Instrumento de levantamento de demandas

Nenhum padronizado

Formulário de Indicação da Intervenção, assinado por 10 moradores, entregue na 1ª rodada.

Formulário de Indicação da Intervenção, assinado por 10 moradores, entregue na 1ª rodada.

Quadro 4 – Regras gerais de Funcionamento do OP.

As regras definidas na Portaria 002/2005 procuraram auferir um maior poder à

instância dos delegados, que são os que participam da última etapa de votações das

intervenções que serão executadas, os que poderiam eleger e destituir os conselheiros e os que

17 O OP on-line teve pouca abrangência devido às dificuldades de divulgação, pois não houve campanha televisiva, tão pouco radio-difusiva. Ele não esteve em foco neste estudo em decorrência da grande disparidade de características, procedimentos e resultados em relação ao OP tradicional, não constando, portanto, seus dados nas análises realizadas. 18 Inicialmente, os gestores previam uma estrutura de rodadas anuais, com execução das intervenções da primeira edição do OP somente em 2006, no entanto diante da inviabilidade resolveram transformar o calendário que seria anual em um calendário bienal de atividades do OP, adaptando-se como o OP de Belo Horizonte tinha feito a partir de 1999 (Revista OP 15 anos, Prefeitura de Belo Horizonte, 2008).

44

devem acompanhar toda a dinâmica do processo e da execução das intervenções deliberadas.

O COMPOR, por outro lado, teria o papel mais fiscalizador e consultivo, mas com o poder de

decidir sobre a metodologia e os critérios de funcionamento do OP. Os membros

representantes da Administração Pública não são atuantes dentro do Conselho.

REGRA 1ª Edição do OP 2ª Edição do OP 3ª Edição do OP Representação dos delegados

Representação por Unidade de Análise.

Representação por Região Administrativa

Representação por Região Administrativa

Regra eletiva de delegados

Proporcional aos presentes na 2ª rodada. Sendo 1 delegado para cada 10 presentes, conforme portaria.

A definição de 1 titular e 1 suplente para cada 10 presentes na 2ª rodada estava prevista no caderno de critérios.

1 titular e 1 suplente para cada dez participantes e mais 1 para cada entidade legalmente constituída da sociedade civil, conforme caderno de critérios.

Limitação à candidatura para delegado

Residente na Unidade de Planejamento onde será candidato. Maior de 16 anos de idade. Não exercer cargo de representação política em qualquer órgão do Legislativo e Executivo. Não represente outra Unidade de Planejamento.

Residente na Região Administrativa onde será candidato. Maior de 16 anos de idade. Não exercer cargo de representação política em qualquer órgão do Legislativo e Executivo. Não represente outra Região Administrativa.

Residente na Região Administrativa onde será candidato. Maior de 16 anos de idade. Não exercer cargo de representação política em qualquer órgão do Legislativo e Executivo. Não represente outra Região Administrativa.

Representação dos conselheiros

Representação por Unidade de Análise.

Representação por Região Administrativa.

Critério interno do Conselho Regional, geralmente por obra eleita.

Regra eletiva de conselheiros

3 conselheiros municipais por Unidade de Planejamento eleitos dentre os delegados. 7 representantes do Executivo indicados pela Prefeita.

5 conselheiros municipais por região eleitos dentre os delegados.

1 Conselheiro Regional para cada 10 votos em uma obra da região, sendo que não-delegados podem candidatar desde que tenham participado de alguma rodada e respeitem as limitações de candidatura de delegado.

Quadro 5 – Regras e Bases de funcionamento das representações nas dinâmicas do OP.

45

Uma grande contribuição para a experiência participativa nesta última edição foi a

liberdade obtida por cada Conselho Regional em estabelecer seu próprio critério de eleição de

conselheiros, de forma que eles apresentavam a lista de nomes já encerrada à comitiva

organizadora dos eventos, e, a única limitação externa foi a quantidade de representantes

conquistada pela quantidade de votos em suas intervenções. Nesta lógica adotada, quanto

maior o número de participantes votantes ao longo das reuniões, maior é o número de voto

recebido por cada intervenção, e maior também é a quantidade de delegados e de

conselheiros. Essa última regra eletiva aproximou, inclusive, a quantidade total de

conselheiros elegíveis a quantidade total dos delegados eleitos, favorecendo a transferência de

atribuições anteriormente citada.

Na mesma edição do OP, tornou-se tênue a separação entre Delegados e Conselheiros.

Não necessariamente todos os delegados se tornaram conselheiros, mas de fato, depois de

deliberadas as intervenções, os primeiros passaram a transferir todas as suas atribuições aos

seguintes, pois a maioria dos delegados se tornou conselheiro nesta última edição, com

exceção de alguns casos em que os delegados tiveram suas propostas derrotadas ou de casos

mais raros ainda, em que algum delegado não esteve presente na rodada definidora ou abriu

mão da vaga por outro motivo não sabido.

A portaria que regula o OP definiu inicialmente que seriam aceitas três intervenções

prioritárias por Unidade de Análise na fase de avaliação da viabilidade técnica, além disso,

essa análise de viabilidade técnica contaria com técnicos do governo e representantes de cada

uma das 28 Unidades de Analise. Conseqüentemente, estas regras não encontraram meios de

serem seguidas devido ao grande número de intervenções propostas, ao baixo quantitativo de

servidores públicos capacitados a realizarem as analises e à dificuldade de envolver grande

número de representantes da população em uma curta etapa técnica.

Antes de iniciarem as rodadas de votações, a SEPLAN realiza reuniões regionais

prévias com lideranças e representantes da sociedade civil. Estes são convocados a partir de

cadastros conseguidos nas administrações regionais do município, nos distritos de saúde e nos

núcleos de educação, que são órgãos do poder público que possuem maior contato com a

sociedade organizada. A maior parte das pessoas cadastradas são líderes religiosos,

associações de moradores, ONGs e alguns líderes comunitários de movimentos não

institucionalizados (entrevistas com servidores da Secretaria Adjunta do Orçamento

Participativo, outubro/2009).

46

Características da 1ª rodada 1ª edição 2ª edição 3ª edição

Há prestação de contas?

Não havia OP anteriormente

Sim. Sim

Como são os critérios de indicação das obras?

Indicação de 3 prioridades por Unidade de Planejamento.

Distribuição do Formulário de proposição de intervenções e caderno de orientação. Preenchimento dos Formulários de proposição e devolução em 7dias.

Distribuição dos Cadernos de Critérios e Metodologia com orientações pormenorizadas de todo o processo. Distribuição do Formulário de proposição de intervenções. Preenchimento dos Formulários de proposição com direito de substituição caso haja impedimento técnico apontado pelos técnicos da prefeitura.

Como é o evento?

Uma assembléia por Unidade de Planejamento.

Quem participa? Participam cidadãos interessados. Participantes constroem as regras gerais?

As negociações sobre regras de funcionamento não ocorrem nos fóruns gerais. Neles ocorre somente a exposição, pela Administração das regras e diretrizes do OP, critérios de eleição de obras e delegados.

Quadro 6 – Comparativo da Dinâmica dos Eventos entre as edições ocorridas: 1ª Rodada de reuniões.

O Formulário de Identificação das Intervenções foi criado em 2007 e distribuídos na

primeira rodada para as lideranças de cada região. Esse documento foi inspirado na

metodologia utilizada pelo OP de Belo Horizonte, com objetivo de fornecer informações mais

detalhadas e precisas das propostas populares, para que os técnicos da prefeitura pudessem

interpretar melhor as demandas e os motivos que levaram àquela propositura e pudessem

realizar uma análise mais consistente e detalhada da solução proposta.

A flexibilidade na regra de quantidade de obras selecionadas demonstra a importância

e necessidade de o processo contar com espaço de negociação mais amplo, cujo objeto

deliberado não seja só as prioridades, mas também as próprias regras que definirão quais

serão essas prioridades.

O quadro comparativo das dinâmicas na segunda rodada de reuniões reflete a

dificuldade de executar a termo todas as intervenções eleitas, pois inicialmente não havia

limite de quantidade de intervenções pré-determinado nos documentos oficiais, esse limite era

negociável. Nas edições seguintes ocorreram sucessivas limitações e reduções nos

47

quantitativos, em uma tentativa de restabelecer o compasso entre deliberação e execução das

intervenções. Ainda com essas limitações, a prefeitura tem enfrentado grandes dificuldades

em encontrar este equilíbrio, o que será confirmado na seção de análise da execução das obras

da prefeitura mais adiante.


Eleição de obras

Indicação das prioridades por Unidade de Análise ou Planejamento

Seleção de 6 obras por região (critério flexível).

Seleção de 6 obras por região, sendo uma por bairro ou vila (critério flexível).19

Como é o evento?

Uma assembléia por Unidade de Análise.20

Uma assembléia por Região.


Quem participa?

Participam cidadãos interessados.

Participam cidadãos interessados.

Participam cidadãos interessados maiores de 16 anos.

Há eleição de delegados?

Não. Sim. Sim.

Qual o Papel dos técnicos da Prefeitura?

Análise de viabilidade técnica e financeira dos técnicos da Prefeitura.


A Caravana das Prioridades é outra importante ferramenta democrática que compõe o

processo deliberativo do OP, pois promove o sentimento de fraternidade e a solidariedade

entre os participantes. Esse evento sensibiliza as pessoas que vivem realidades diferentes,

moram em regiões diferentes, e são expostas aos problemas uns dos outros de forma que

possam ser comparados, e elencados em um grau de prioridade definido por critérios não só

técnicos, mas também emocionais entre os que participam do processo. O principal elemento

promovido pela Caravana é a empatia, já que participantes podem se colocar mais facilmente

no papel do seu próximo antes de consolidar seu argumento que será utilizado no processo

deliberativo.

Em fevereiro de 2006 ocorreu a primeira caravana do OP referente à primeira edição,

contando com engenheiros da prefeitura que puderam, ao longo do percurso, complementar as

19

Na segunda rodada da 3ª edição cada representante de uma obra teve um minuto para argumentar defesa.

20 Apesar de essa ser a regra constante nos documentos, foi verificado no cronograma de eventos que algumas localidades receberam mais de um evento nesta fase.

48

informações técnicas aos participantes da caravana.

A Caravana, assim como os formulários de proposição, a utilização de índices de

qualidade de vida como critério redistributivo, a estrutura das rodadas deliberativas e muitas

outras características do OP de Contagem são adaptações da experiência participativa de Belo

Horizonte. A proximidade das cidades, o alinhamento entre as propostas de governo dos dois

prefeitos petistas e o constante o volumoso trânsito de pessoas e informações entre as duas

são os principais elementos que tornaram o OP de Contagem uma adaptação, bem sucedida

em alguns aspectos e nem tanto em outros, do OP de Belo Horizonte.


Eleição de obras Aprovação dos empreendimentos a serem executados.

Aprovação de 5 empreendimentos por Região Administrativa.

Aprovação de 3 empreendimentos por Região Administrativa (sendo uma por bairro).

Eleição de Conselheiros?

Não, nesta etapa ocorre a Eleição dos Delegados.

Eleição do Conselho Municipal do Orçamento Participativo.

Eleição dos Conselhos Regionais do Orçamento Participativo.

Como é o evento?

Uma assembléia por Unidade de Planejamento.


U ma assembléia por Região.

Quem participa? Participam cidadãos interessados.

Participam os delegados.

Participam os delegados e convidados.

Preparação para votação e defesa?

Caravana Regional de Prioridades (delegados visitam os locais dos empreendimentos pré-selecionados antes de votarem).21


O evento de encerramento mudou de foco entre a primeira e as edições seguintes, pois

inicialmente ocorria parte do processo deliberativo, mas posteriormente, passou a ser mais

uma solenidade de posse. Não obstante, essa é uma fase importante, em que são entregues à

população, os Cadernos de Intervenções, que servirão de parâmetros para que ocorra o

controle social das intervenções deliberadas, além de configurarem o subproduto mais

21 O §3º do art. 11 da portaria 002/2005 alterou a regra de preparação para votação somente para a primeira edição: “Excepcionalmente neste primeiro ano, a Coordenação do OP poderá substituir as visitas às indicações

das UAs por relatório: textos, fotos e imagens, a ser apresentado no Congresso”.

49

importante do processo, em que a prefeitura se compromete formalmente com a sociedade em

realizar as intervenções registradas.

A composição da mesa demonstra a relação de dominação do processo, em momento

algum se verifica a ocupação de cadeira por cidadão comum ou mesmo por conselheiro eleito.

Em conseqüência dessa forma organizativa, perdura a baixa capacidade de os participantes

intervirem na definição das regras gerais. Mantendo, conseqüentemente, o distanciamento

relativo entre administrador e administrado de forma a reproduzir o clientelismo histórico de

menos intenso do que nas relações sem o elemento participativo, mas ainda um

relacionamento clientelista, em que a população pede e o governante fornece o que se foi

pedido.

Características do evento de

encerramento 1ª edição 2ª edição 3ª edição

Quem participa?

Participam os Delegados e convidados.



Eleição de Conselheiros?

Eleição dos Conselheiros e Aprovação do Regimento do Congresso.

Tomam posse os Conselheiros.

Tomam posse os Conselheiros.

Como o processo é registrado?

Apresentação dos relatórios das reuniões (substituem as atas) 22

Entrega do Caderno de Empreendimentos Regionais aos delgados, para acompanhamento.

Entrega do Caderno de Empreendimentos Regionais aos delgados, para acompanhamento.

Como é a composição da Mesa?

Prefeita, Vice-Prefeito, 1 representante do Legislativo, Secretário de Planejamento e Coordenador do OP

Informação Não Disponível

Prefeita, Secretária de Planejamento, Secretária de Adjunta do OP, mais 1 secretário indicado pela prefeita e 1 representante do Legislativo.

Quadro 9 – Comparativo da Dinâmica dos Eventos entre as edições ocorridas: Congresso do Orçamento Participativo, posteriormente chamado de Encontro Municipal de Prioridades Orçamentárias.

Dentre as regras estabelecidas pela portaria 002/2005, a que gera maior quantidade de

22 O OP de Contagem não desenvolveu a prática de elaborar atas de reuniões e aprová-las antes das etapas seguintes, por outro lado os servidores públicos designados para oferecerem suporte aos eventos elaboram relatórios das reuniões, que devem ser aprovados pelo Conselho no evento de encerramento da edição.

50

problemas é a da distribuição de recursos e obedece à seguinte fórmula:

O IQVP é o Índice de Qualidade de Vida Populacional23. Tem-se Hi sendo o Número

de Habitantes e Ri sendo a Renda Per Capita, ambos relativos à Unidade de Planejamento em

questão, enquanto, HT é o Número total de Habitantes e RT é a Renda Per Capita total

relativos ao Município como um todo.

Esta portaria determina que o IQVP de cada Unidade de Planejamento seja

multiplicado pelo total de recursos disponibilizados pela Prefeitura, obtendo-se, por fim,

quanto será destinado para a respectiva Unidade de Planejamento ou, adaptando-se a regra

para a estrutura territorial das duas últimas edições, para a respectiva Região Administrativa.

A maior dificuldade de cálculo do IQVP na primeira edição decorreu de não existirem

registros sobre quantidade de habitantes e renda per capita agrupadas por Unidade de Análise

ou mesmo por Unidade de Planejamento, pois os institutos de coleta e tratamento de dados

demográficos possuíam parâmetros de agrupamento de dados distintos dos agrupamentos

utilizados no OP, além disso, a prefeitura não contava com recursos e tecnologia de

tratamento dos dados brutos para conciliá-los com seu próprio método de agrupamento.

Nas duas últimas edições do OP, cujos ciclos deliberativos ocorreram respectivamente

em 2007 e 2009, o IQVP deveria ser calculado por Regiões Administrativas e não por

Unidades de Análise, acompanhando as alterações estruturais que se processaram na dinâmica

do OP para estes ciclos. No entanto, devido aos mesmos problemas já mencionados, essa

regra foi sendo aos poucos abandonada de forma que acabou nem havendo reformulação

explícita para essas edições com nova divisão territorial.

Especificamente em relação à fórmula desenvolvida, o principal problema identificado

é que a soma dos IQVPs das Regiões Administrativas ultrapassam uma unidade, ou seja, a

aplicação da fórmula força a uma distribuição de recursos maior do que o montante

disponibilizado. Analisando-se os dados obtidos através do Atlas do Desenvolvimento

23 Inspirado no IQVU – Índice de Qualidade de Vida Urbana, utilizado pelo OP de Belo Horizonte, experiência que inspirou também a primeira segmentação territorial utilizada pelo OP de Contagem, as Unidades de Planejamento.

51

Humano da Região Metropolitana de Belo Horizonte disponibilizado pela Fundação João

Pinheiro (ADH-RMBH), verifica-se uma extrapolação de 7,7% dos recursos disponibilizados

aplicando-se a fórmula por Região Administrativa. Essa extrapolação seria maior se fosse

possível realizar o cálculo por Unidade de Planejamento, pois elas são em maior número do

que Regiões Administrativas. A causa do problema é que a portaria 002/2005 erra em

determinar que os recursos sejam função de uma simples multiplicação de cada índice pelo

total de recursos disponibilizados em vez de utilizar critério de proporcionalidade distributiva

entre os índices das unidades territoriais.

No entanto, na prática, essa distorção pôde ser parcialmente corrigida readequando-se

o montante global deliberado ao destinado, devido ao § 3º do Art. 4º da portaria, que informa

que os valores poderão “... ser ajustados a partir de discussão política da coordenação do OP

a ser referendada no Congresso”. Este Mesmo dispositivo apresenta outro indício da

inviabilidade de utilização o IQVP, pois cita o anexo IV da portaria, que apresentaria a relação

de IQVP por Unidade de Planejamento, e acabou não sendo publicado com esta no Diário

Oficial do Município, ou seja, a não existência de uma tabela de IQVP pode ser devida a

impossibilidade ou inviabilidade de realizar seu cálculo.

Tabela 1 – Quantidade de Habitantes e Renda Percapita das Regiões Administrativas Região

Administrativa Quantidade de Habitantes

2000 Renda percapita

2000 IQVP

calculado Vargem das Flores 61.137 R$ 131,40 0,0742 Ressaca 77.630 R$ 244,16 0,1277 Industrial 95.696 R$ 292,15 0,1855 Nacional 53.418 R$ 204,20 0,0780 Sede 70.944 R$ 313,05 0,1491 Eldorado 99.385 R$ 370,03 0,2712 Riacho 59.213 R$ 368,93 0,1606 Petrolândia 20.594 R$ 211,01 0,0307

TOTAL do Município 538.017 R$ 280,59 1,0770

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano da Região Metropolitana de Belo Horizonte da Fundação João Pinheiro.

Para elaborar este estudo apresentado, foram solicitadas informações sobre quantidade

de população e renda per capita das Regiões Administrativas analisadas, mas diante da

incapacidade da Prefeitura em fornecer estas informações, foi necessária a adoção de

metodologia de aproximação de variáveis para realizar as análises relativas ao verdadeiro

52

efeito redistributivo do OP. Em conseqüência disto foi desenvolvida através dos dados brutos

disponibilizados no ADH-RMBH, a tabela agrupada por Região Administrativa apresentada.

A elaboração dessa análise por Unidade de Planejamento se mostrou inviável em

decorrência da forma de agrupamento de dados adotados pelo ADH-RMBH, portanto, optou-

se por trabalhar com Regiões Administrativas não só nas duas últimas edições, mas também

na primeira, apesar dessa não ser a estrutura existente durante as rodadas deliberativas da

primeira edição.

Há algumas distorções de difícil mensuração na tabela apresentada, pois a

configuração geográfica do ADH-RMBH, em que as delimitações e o agrupamento de bairros

ocorrem de acordo com características semelhantes em relação ao desenvolvimento humano,

não coincide perfeitamente com a configuração geográfica adotada pela Prefeitura explicada

em capítulo anterior. Como exemplo, os bairros Sapucaias e Santa Helena estão, segundo a

classificação da FJP, nas Regiões Administrativas Vargem das Flores e Sede respectivamente,

enquanto na classificação utilizada pela Prefeitura estão ambos na Região Administrativa

Petrolândia24.

Além disso, a eficiência da redistribuição de recursos não pode ser medida através da

tabela desenvolvida, pois os dados intra-regionais podem conter alta disparidade,

especialmente tratando-se da renda per capita. Como exemplo, os Índices de Gini (que aponta

a desigualdade da distribuição de renda) de bairros vizinhos, dentro de uma mesma Região

Administrativa se mostram completamente distintos, como os bairros Chácara Boa Vista, com

0,52, e Parque São João, com 0,43 (Fonte: ADH-RMBH). Isso ocorre porque há Regiões

Administrativas de alta renda per capita que possuem pequenas favelas em seu território com

grande disparidade de renda em relação ao restante da região, mas que por possuírem um

percentual pequeno de moradores em relação a toda a região administrativa, os dados sobre

renda são forçados para cima quando agrupados em medidas de tendência central como é o

caso dos apresentados neste estudo.

Diferentemente do estudo do OP de Belo Horizonte desenvolvido por Pires

(MARQUETI, CAMPOS e PIRES. 2008, p. 55-76). Não houve possibilidade de identificar

quantas intervenções do OP de Contagem se deram em vilas ou favelas, impossibilitando

ainda a análise de correlação com outros índices como de Gini ou de pobreza.

Como último ponto de ponderação para as análises que seguirão, verificou-se que a

quantidade de habitantes total apresentada pela FJP está com uma leve diferença de nove

24 Mapas constantes do Apêndice possibilitam melhor visualização das distorções.

53

habitantes em relação à população apresentada pelo IBGE. Sendo assim, optou-se por não

utilizar os dados do IBGE para as análises que envolvem número de habitantes e renda per

capita.

54

4. A IMPORTÂNCIA DO PAPEL REDISTRIBUTIVO NA DEFINIÇÃO DO GRAU DE

PARTICIPATIVIDADE DO OP.

O OP pode ter maior ou menor grau de participatividade, e para fazer esta verificação

é necessária profunda análise sobre as características que o definem comparando-as com os

casos concretos. Avritzer (2003, p.14-15) caracteriza o OP através de quatro elementos cuja

verificação prática está condicionada a interdependências situacionais capazes ou não de

viabilizá-los:

“... a primeira característica do OP é a cessão da soberania por aqueles que a

detêm como resultado de um processo representativo local. A soberania é cedida a

um conjunto de assembléias regionais e temáticas que operam a partir de critérios

de universalidade participativa. Todos os cidadãos são tornados, automaticamente,

membros das assembléias regionais e temáticas com igual poder de deliberação”;

O primeiro elemento, portanto, derivará na verificação da legitimidade da

deliberação em decorrência da soberania cedida pelos governantes de volta aos cidadãos

como caminho inverso do processo de eleição. Na prática, esta legitimidade pode estar

distorcida de várias formas, como exemplo, uma reunião regional cujo número de

participantes que residem e trabalham em outra região é sobrepujante ao número daqueles que

residem e trabalham nesta região apresenta elementos democráticos deturpados, pois o natural

conflito de interesses penderá em desfavor dos que legitimamente decidiriam sobre a sua

região. Esta situação já foi verificada com fenômenos como a utilização de “vans e ônibus do

OP”, em que cidadãos mais politicamente engajados de outras regiões, aparecem em maior

número nas reuniões de uma região diferente, influenciando significantemente o resultado das

deliberações. Em Contagem, não há registros sobre este fenômeno.

Outro questionamento de legitimidade do processo deliberativo ocorre quando o

número de representantes da administração pública é demasiado em relação aos demais

cidadãos na composição do Conselho do Orçamento Participativo, ou se aqueles

representantes são os únicos a comporem a mesa ou ainda se são maioria na mesa. Em

Contagem, os membros do governo e servidores públicos possuem participação vedada nas

etapas de votação sobre intervenções, ou na escolha de delegados e conselheiros, no entanto, a

mesa dos eventos é composta somente por membros do governo, bem como a definição da

agenda e dos critérios não se dá de forma participativa.

O nível de legitimidade da deliberação também deve ser ponderado ao se considerar

55

todos os cidadãos como membros automáticos das assembléias, pois sua participação efetiva

muitas vezes não se processa devido à desigualdade de oportunidade ou capacidade de

participação, e não pela opção de não participação que legitimaria as decisões das

assembléias. Essa situação ocorre principalmente em assembléias temáticas, em que a

assimetria de informações desequilibra o natural conflito de interesses em desfavor dos que

não obtiveram acesso isonômico aos dados e informações referentes ao tema de seu interesse.

O estudo desenvolvido sobre o OP de Contagem não permite mensurar este fenômeno da

assimetria da informação e suas conseqüências sobre a oportunidade ou capacidade

participativa de indivíduos no processo.

“... em segundo lugar, o OP implica a reintrodução de elementos de participação

local, tal como as assembléias regionais, e de elementos de delegação, tal como os

conselhos, a nível municipal, representando, portanto, uma combinação dos

métodos de democracia participativa;” (Avritzer. 2003, p.14-15).

A reintrodução de elementos de participação e delegação, por si só não são

suficientes para levar a cabo os resultados efetivos do que se foi deliberado. A experiência de

Blumenau apresentada por Reidy Rolim de Moura (2007) demonstra que a falta de

compromisso e de vontade política por parte da administração pública degradam os elementos

de delegação, ou seja, de fato a efetividade das deliberações não foi plenamente alcançada, as

ações não foram implementadas, e as atividades de participação por infrutíferas

descaracterizam-se como tal, tornando esta experiência de OP pouco próxima da proposta

original de promoção da democracia participativa.

Assim, elementos de participação e delegação só se efetivam com o constante

incentivo e adequação dos governantes que as promovem, como verificado em Contagem,

pois a mobilização e promoção dos eventos realizados pela prefeitura alavancam os elementos

de participação e de delegação.

Gerenciar um modelo participativo de planejamento público implica em fomentar,

mobilizar, receber e processar tensões externas e, por fim, executar o plano desenvolvido. A

vontade política do gestor é fator-chave no sucesso de um processo participativo, visto que

este é o portador de todo o poder a ele conferido pelo povo através do voto, e uma vez com o

poder, cabe a ele decidir como e quando compartilhá-lo novamente com àqueles que o

empoderaram.

“em terceiro lugar, o OP baseia-se no princípio da auto-regulação soberana, ou

seja, a participação envolve um conjunto de regras que são definidas pelos próprios

participantes, vinculando o OP a uma tradição de reconstituição de uma gramática

social participativa na qual as regras de deliberação são determinadas pelos

próprios participantes;” (Avritzer. 2003, p. 14-15).

56

Dentre todas as características esta é a mais complexa de se analisar, pois desde o

processo de formação do Estado e criação das Leis até a definição das formas de participação

no Brasil se encaixam perfeitamente no princípio da auto-regulação soberana, já que em

momento nenhum outro Estado ou outro povo que não o brasileiro intervém diretamente

nestes processos. Cabe ressaltar que a definição das regras pelos próprios participantes, não

significa necessariamente que todos os participantes são ativos no processo, pois há aqueles

que possuem uma atuação passiva, mas participam deste de qualquer forma, mesmo em

desvantagem ou desigualdade. Assim, mesmo que as regras do OP ou do Conselho do OP

sejam definidas por Decreto ou Lei municipal, sua determinação continua a basear-se no

princípio da auto-regulação soberana, pois o Prefeito e/ou Vereadores que participaram da

definição das regras foram democraticamente eleitos pelo exercício da vontade soberana do

povo que os elegeram.

Por outro lado, vê-se que o autor apresentou esta característica, com a intenção de

tratar da autonomia organizativa do OP, ou seja, quanto mais liberdade os participantes do OP

tiverem para decidir sobre sua estrutura e funcionamento, mais forte será a reconstituição de

uma gramática social participativa. Neste caso, o OP pode passar por fases mais ou menos

autônomas, envolvendo estágios de maturidade ou até mesmo de ruptura com a participação.

Em conseqüência desta última linha interpretativa, pode-se considerar que no caso de

Contagem a autonomia do OP é muito baixa.

“em quarto lugar, o OP se caracteriza por uma reversão das prioridades de

distribuição de recursos públicos a nível local através de uma fórmula técnica (que

varia de cidade para cidade) de determinação das prioridades orçamentárias que

privilegia os setores mais carentes da população. As principais experiências de OP

associam o princípio da carência prévia no acesso a bens públicos a um maior

acesso a esses mesmos bens.” (Avritzer. 2003, p. 14-15).

A última característica apresentada é a que melhor pode vincular a proposta de uma

estrutura de democracia participativa a um resultado de justiça social ampliado. Histórica e

conceitualmente, todos os governos municipais atuam em prol de melhorias em todos os

níveis de estrutura das cidades administradas, sendo que as prioridades são definidas quando

da elaboração dos Planos de Governo ou são redesenhadas através de diálogos e embates com

grupos de interesses, setores da sociedade e/ou movimentos sociais. O OP altera esta

dinâmica, trazendo segmentos tradicionalmente excluídos para esses diálogos e embates

através de uma estrutura institucionalizada, buscando conceder pesos iguais aos indivíduos

que participam do processo deliberativo e melhorando sua condição de negociação no

universo político em que atuam os segmentos melhores estruturados. Esta alteração de

57

estrutura decisória dentro do Estado seria, portanto, responsável por alterar a distribuição de

recursos públicos entre as regiões do município em questão ou entre os públicos alvos das

políticas públicas em questão.

O que se têm revelado é que o perfil dos participantes e as regras formais (critérios

técnicos e definição de indicadores) na indução de resultados distributivos exercem um papel-

chave no aumento desta quarta característica dos OPs, além disso, a maturidade (tempo de

existência e de experiências) dos OPs também é relevante na consolidação do papel

redistributivo. Há também diversos fatores que influenciam diretamente esta característica,

como o volume de recursos que são objeto de deliberação no OP, a variabilidade na oferta

desses recursos ao longo do tempo, a proporcionalidade destes em relação ao orçamento

global do município, eventuais crises econômicas e alterações na arrecadação municipal, além

da eficiência da máquina administrativa em reproduzir as condições de participação popular e

de executar as decisões resultantes do processo (MARQUETTI, CAMPOS e PIRES, 2008).

Assim, esta quarta característica pode ser estudada através da verificação dos

recursos que são redistribuídos através do processo do OP, identificando e mensurando o

impacto dos diversos fatores com potencial de alterar esse efeito redistributivo. As sessões

que seguem se dedicam a esse trabalho, para tentar estabelecer em seguida, a relação entre a

redistribuição de recursos através do OP e a busca uma justiça social ampliada, sob o contexto

histórico vivenciado em Contagem.

4.1. FATORES INTERNOS AO PROCESSO DO OP QUE INFLUENCIAM NA

REDISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS.

Ao serem analisados os dados sobre os recursos efetivamente deliberados, foram

percebidas discrepâncias entre eles e as regras redistributivas anunciadas, em especial na

terceira edição do OP. Aparentemente, na primeira edição, os recursos pareciam ser

distribuídos em maior ou menor quantidade para cada Região Administrativa, no entanto, a

diferença entre o total de cada Região parecia se tornar cada vez mais insignificantes, até que

na terceira edição, parecia não haver nenhuma diferença entre o total de cada Região.

Essa tendência observada, atrelada aos já mencionados problemas sobre a

aplicabilidade da fórmula do IQVP, levam ao questionamento sobre a confiabilidade da

58

redistribuição com base nessa regra. A dificuldade em se aplicar uma fórmula pode ter levado

a Prefeitura a abandonar este critério.

Por isso, surgiu a necessidade de identificar se, na prática, as variações nas

distribuições dos recursos seguiam as variações existentes nas quantidades de habitantes e

renda per capita, ou no IQVP de cada Região Administrativa, pois essa redistribuição poderia

não estar sendo feita de acordo com os critérios formalmente estabelecidos.

O Coeficiente de Correlação Linear de Pearson é uma medida estatística que tenta

identificar a influência mútua na variação de dois ou mais conjuntos de dados, o que no caso

apresentado seria a influência mútua na variação dos recursos distribuídos por Região, em

relação à renda per capita, à quantidade de habitantes ou ao IQVP dessas Regiões. Verificou-

se coeficientes de correlação de duas variáveis entre uma das citadas e os recursos

redistribuídos, que diminuem modularmente na maioria dos casos ao longo das edições,

enquanto o esperado seria aumento modular (positivo com número de habitantes e IQVP, e

negativo com a renda per capita) em decorrência do aprimoramento ou readequação do

critério ao longo das edições:

Tabela 2 – Correlação entre as vaiáveis analisadas na fase de disponibilização

Recursos disponibilizados

Correlação com a renda per capita

Correlação com a quantidade de

habitantes

Correlação com IQVP

2ª edição 16,70% 64,40% 58,48%

3ª edição -1,90% 55,99% 26,17%

Tabela 3 – Correlação entre as vaiáveis analisadas na fase de deliberação Recursos

deliberados Correlação com a renda per capita

Correlação com a quantidade de habitantes

Correlação com IQVP

1ª edição 54,73% 78,65% 75,85% 2ª edição 23,39% 71,78% 65,10%

3ª edição -26,64% 9,80% -16,92%

Os valores de referência modulares para uma fraca correlação são os inferiores a 50%,

enquanto os superiores a 95% indicam correlação muito forte. As variáveis que apresentam

coeficiente entre 75% e 95% são consideradas fortemente, enquanto entre 50% e 75% são

consideradas moderadamente correlacionadas.

De forma geral, as variações na distribuição ou destinação de recursos se

59

correlacionam na primeira edição de forma moderada a forte, mas na seguinte, se

correlacionam de maneira fraca e eventualmente moderada. A correlação com a renda per

capita foi negativa somente na última edição, mas ainda fraca, enquanto nas outras edições, a

correlação positiva indica uma grave incoerência entre a proposta e os fatos, já que se deseja

que quanto menor a renda per capita da região, maior seja a quantidade de recursos

destinados. Já em relação á quantidade de habitantes, a correlação se mostrou mais forte

principalmente na fase de deliberação, sendo o provável responsável pelos conseqüentes

resultados de correlação entre os recursos e o IQVP, já que esse índice é composto por aquela

variável, mas ao longo do tempo, a queda na correlação também foi significativa.

O comportamento verificado sugere que estes critérios foram sendo esquecidos ou

relegados ao longo das edições. Tal comportamento é qualitativamente reforçado ao serem

analisados os documentos que definem as regras de destinação dos recursos, sendo que na

primeira edição criou-se a regra, mas não foi publicado seu quadro de disponibilização dos

recursos, enquanto nos documentos da segunda edição não há qualquer menção a tais regras, e

por fim, na terceira edição a menção é superficial, relatando apenas que seriam considerados a

proporcionalidade direta com a renda per capita e a proporcionalidade inversa com a

quantidade de habitantes das Regiões Administrativas.

Diante deste contraste entre os dados, foi necessário analisar profundamente as

informações obtidas em entrevista com servidores da Secretaria Adjunta do Orçamento

Participativo, bem como a regra estipulada pela portaria 002/2005 e documentos posteriores,

sobre o critério técnico redistributivo adotado. Para isso, procedeu-se às regressões lineares

múltiplas e simples, em um nível de confiança de 90% com os dados disponíveis de todas as

edições do OP. Diante da indisponibilidade dos dados sobre os recursos destinados ao OP na

primeira edição, optou-se por realizar uma análise suplementar com os dados sobre os

recursos deliberados, visto que estes guardam proximidade com o que teria sido previamente

destinado.

Adotou-se como variável dependente a prévia disponibilização de recursos pela

prefeitura em um primeiro momento e, devido à indisponibilidade citada, no segundo

momento foram utilizados como variável dependente os recursos deliberados em uma análise

suplementar. Em ambos os momentos as variáveis independentes testadas foram: quantidade

de habitantes e renda per capita, na regressão múltipla e IQVP, na regressão simples.

Partindo da regressão linear simples com apenas uma variável independente, sabemos

que o coeficiente de determinação R2 (R-quadrado) dá a porcentagem de variações na variável

60

dependente explicadas pela variável independente na regressão, mas ao adicionar uma nova

variável independente, o valor de R2 não pode diminuir, aumentando em alguns casos. O

coeficiente de determinação ajustado, portanto, tenta compensar o aumento natural de

explicação R2 ao aumentar o numero de variáveis independentes. O R2 ajustado (R-quadrado

ajustado) é, assim, o coeficiente de determinação ajustado, medida usada em regressão linear

múltipla (LAPPONI, 1997, p. 371).

O Teste F de Fisher-Snedecor verifica se as variáveis independentes explicam

conjuntamente, de maneira adequada, a as variações na variável dependente, com certo grau

de confiabilidade. (LAPPONI, 1997, p. 372). A hipótese testada é de que pelo menos uma

variável independente não explica as variações na variável dependente, ou seja, que pelo

menos um coeficiente angular seja nulo.

Já o Teste t bicaudal é realizado com objetivo similar ao Teste F, no entanto, com ele

analisam-se os coeficientes angulares de cada variável separadamente, através da hipótese de

que estes sejam nulos. Por fim, o Valor-p é utilizado principalmente quando o número de

observações é pequeno e pode distorcer o resultado do Teste t, e ele representa a probabilidade

de que o coeficiente angular testado seja nulo, de forma que não pode ser maior do que 10%,

dado o nível de confiança estabelecido nesta análise.

Estatística de teste para aceitação 1ª edição e 2ª edição 3ª edição Estatística F observada > tabelado de: 4,325 3,78 Estatística t observada > tabelado de: 1,943 1,895 Quadro 10 – Valores de referência da análise estatística para aceitação do modelo de regressão:

Tendo por base o coeficiente de determinação R2 para as regressões simples e R2

ajustado para as regressões múltiplas, verificou-se que não há continuidade de explicação nas

variações dos recursos distribuídos ao longo das edições, já que a cada momento, um modelo

de regressão obteve melhor êxito na capacidade de explicar a redistribuição dos recursos,

como será visto adiante. Bem como, nenhum dos modelos consegue explicar pelo menos 60%

das variações, o que torna qualquer um deles pouco satisfatório. Além disso, o modelo de

regressão linear simples em que o IQVP explica os recursos deliberados foi o único aprovado

em todos os testes estatísticos, e ainda assim, somente em relação à primeira edição, em que

mesmo com uma capacidade explicativa de apenas 57,54%, não pôde ser extrapolado para

explicar a fase de destinação dos recursos (fase na qual se esperava maior explicação do que a

61

de deliberação, já que se trata de um critério técnico) 25.

Tabela 4 - Coeficientes de Regressão para explicação dos recursos distribuídos nas edições do OP em Contagem.

Recursos

Coeficiente de Regressão Múltipla - R2 ajustado, para Renda per capita e

Quantidade de Habitantes

Coeficiente de Regressão Linear Simples - R2 para

IQVP

Disponibilizados na 2ª edição 0,46657 0,34198 Disponibilizados na 3ª edição 0,20718 0,06848 Deliberados na 1ª edição 0,43429 0,57535 Deliberados na 2ª edição 0,59250 0,42381 Deliberados na 3ª edição -0,20028 0,02864

Foi na segunda edição do OP que se encontrou o modelo de regressão que apresentou

melhor desempenho em explicar os critérios de distribuição dos recursos através da regressão

linear múltipla, com as variáveis independentes Renda Per Capita e Quantidade de Habitantes.

Isso porque 46,66% dos recursos disponibilizados foram explicados por esse modelo e,

através da análise suplementar foi verificado que 59,25% dos recursos deliberados puderam

ser explicados pela regressão múltipla.

Figura 1 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Deliberados (2005).

Como não há registro dos dados sobre os recursos disponibilizados pela prefeitura ao

OP em 2005, a análise suplementar dos recursos deliberados apontou que os modelos lineares

25 Tabelas com todos os resultados dos testes estatísticos encontram-se no Apêndice.

62

de regressão não se saíram bem o suficiente. O modelo de regressão polinomial de uma

variável independente (IQVP) explicou 58,6% das variações ocorridas nesses recursos

deliberados, enquanto no modelo linear múltiplo 43,4% são explicados pela renda per capita e

pela quantidade de habitantes simultaneamente, e no modelo linear simples, apenas 57,5%

desses recursos são explicados pelo IQVP, conforme gráfico comparativo anterior.

Em relação aos modelos de regressão múltipla de todas as edições, os coeficientes

angulares calculados apresentaram possibilidade de nulidade, o que invalidaria a regressão,

exceto nos casos que serão comentados mais adiante. Para tanto, foi identificada se as

probabilidades de nulidade estariam abaixo de 10%, dada a confiança definida no início dos

testes.

Dessa forma, na regressão múltipla, o Teste F apontou que somente a segunda edição

do OP apresentou variáveis independentes satisfatoriamente explicativas dos recursos

deliberados. Em todos os outros casos, os valores calculados de F foram menores do que os

tabelados, indicando que em cada modelo pelo menos uma variável não estava adequada.

Partindo para a análise individual das variáveis independentes sobre a dependente, o

Teste t bicaudal apresentou valores calculados menores do que os tabelados para a variável

Renda Per Capita em todos os conjuntos de dados, indicando que esta variável não é

explicativa de nenhum dos casos. Para a variável Quantidade de Habitantes, o teste mostra

que a variável explica tanto os recursos destinados quanto os deliberados somente na segunda

edição, enquanto na terceira a explicação se dá somente para a fase de destinação, que é a fase

em que se procura a explicação mais relevante, já que a outra fase é aqui utilizada somente

para uma análise suplementar.

Tabela 5 – Resumo dos resultados de regressões lineares múltiplas de recursos previamente destinados.

2ª edição 3ª edição Estatística F 3,623995 1,914623 F de significação 0,1264 0,2413 Estatística t referente ao coeficiente angular da variável quantidade de habitantes

2,633302724 1,95603212

Estatística t referente ao coeficiente angular da variável renda per capita

-1,607015216 -1,030078816

Valor-p referente ao coeficiente angular da variável quantidade de habitantes

0,057985 0,107834

Valor-p referente ao coeficiente angular da variável renda per capita

0,183328 0,3502

63

Tabela 6 – Resumo dos resultados de regressões lineares múltiplas de recursos deliberados 1ª edição 2ª edição 3ª edição Estatística F 3,303066 5,361936 0,415992 F de significação 0,1422 0,0693 0,6806 Estatística t referente ao coeficiente angular da variável quantidade de habitantes

1,851713 3,149353 0,646675

Estatística t referente ao coeficiente angular da variável renda per capita

-0,21275 -1,77159 -0,88088

Valor-p referente ao coeficiente angular da variável quantidade de habitantes

0,137716 0,034535 0,546351

Valor-p referente ao coeficiente angular da variável renda per capita

0,841928 0,151159 0,418705

Como tanto o Teste F quanto o Teste t foram realizados em um número muito reduzido

de observações, são verificados os Valores-p para eliminar as decorrentes distorções geradas.

Este quesito refuta os resultados de todos os modelos, com apenas uma ressalva sobre

segunda edição do OP em que a variável Quantidade de Habitantes apresenta explicação

relevante sobre a destinação e, também, sobre a deliberação de recursos (como comprovado

na análise suplementar).

Foi realizada regressão linear simples para o modelo em que o IQVP é a variável

explicativa dos recursos distribuídos, e em analise suplementar, dos recursos deliberados. Em

todas as edições, o modelo foi rejeitado tanto no Teste F, quanto no Teste t e no Valor-p. A

exceção ocorreu na primeira edição, sobre a fase de deliberação de recursos (em a explicação

é somente suplementar, já que o critério técnico é para destinação e não para esta fase), em

que o modelo poderia ser aceito, já que seus Testes F e t foram respectivamente 6,77 e 2,60,

ambos maiores do que os tabelados, convalidados por um Valor-p de apenas 4,8%, se

posicionando dentro do limite de 10% relativos à confiança de 90% estabelecida.

Por outro lado, como foi apontada anteriormente, a regressão polinomial se saiu

melhor para explicar esta edição. De qualquer forma, não há segurança suficiente para

aproximar os resultados do modelo que explica os recursos deliberados de um modelo que

explicaria os recursos destinados nesta edição.

Apesar da regressão linear não excluir a hipótese de que existam regressões não-

lineares aplicáveis, sabe-se que o excesso de coeficientes prejudica a capacidade de

explicação do modelo, já que uma maior quantidade de coeficientes é capaz de gerar padrão

até mesmo na mais aleatória das distribuições (tendência comum na distribuição polinomial,

64

por exemplo), e que, ainda que existam, tais modelagens só são possíveis, quando padrões de

distribuição são identificáveis com mais segurança do que a obtida com reduzido número de

observações como as deste estudo. A título de simples verificação processou-se avaliação de

outros modelos de regressão sobre os dados da segunda e terceira edições explicáveis pelo

IQVP, assim como foi feito com a primeira. Resumidamente seguem as Figuras abaixo

representando as regressões, todos com baixos índices R2, de capacidade explicativa.

Figura 2 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Disponibilizados (2007).

Figura 3 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Deliberados (2007).

65

Figura 4 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Disponibilizados (2009).

Figura 5 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Deliberados (2009). Assim, sobre a primeira edição do OP, se pode afirmar que o IQVP foi importante na

definição dos recursos a serem redistribuídos, mesmo não se tendo conseguido utilizar a regra

de forma plena, por incongruências na concepção e aplicabilidade da fórmula. Nas demais

edições, como comprovado, o IQVP foi rejeitado como variável explicativa, indicando a

existência de outras variáveis não conhecidas.

66

Restou comprovado também que a Renda Per Capita, sozinha, não tem papel relevante

no processo de distribuição em nenhuma das edições enquanto a Quantidade de Habitantes

teve papel relevante, mas somente na segunda edição. Com isso, confirma-se que os recursos

redistribuídos às Regiões Administrativas de Contagem sofrem influência de outras variáveis

mais importantes do que as informadas nos documentos oficiais. Dentre as possíveis

variáveis, cabe destacar as derivadas de relações políticas não explícitas, e portanto, sutis de

mais para serem medidas com confiabilidade suficiente, como por exemplo uma tentativa de

amenizar a dificuldade de se aplicar o método do IQVP ou uma negociação extra oficial com

lideranças que participam do processo deliberativo. São variáveis decorrentes de arranjos,

alianças e estratégias derivadas da configuração e da dinâmica dessas relações políticas, cujo

mapeamento não foi objeto deste estudo.

O único critério adotado, que de fato vincula uma característica de fragilidade social à

redistribuição de recursos é, durante a fase deliberativa, o peso de 1,4 no voto26 em

intervenções cuja área seja considerada de situação de risco. No entanto, este critério não é

utilizado na fase de destinação dos recursos para as Regiões Administrativas, trata-se apenas

de um critério eletivo de intervenções, o que sozinho não permite mensurar a redistribuição

em âmbito municipal, somente no âmbito de cada Região Administrativa, o que não foi foco

de investigação neste estudo.

4.2. FATORES EXTERNOS AO PROCESSO DO OP QUE INFLUENCIAM NA

REDISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS.

Assim como os fatores internos, há fatores externos que influenciam, ou deveriam

influenciar as atividades do OP. Um sistema bem adaptado deve possuir a capacidade de

assimilar fatos que ocorrem em suas fronteiras para não ser eventualmente “engolido” por

26 Os votos para intervenções em áreas em situação de risco são acrescidos de 40% em relação àquele das demais obras fora dessas áreas. Estudos técnicos desenvolvidos pela Secretaria Municipal de Habitação definem as áreas em situação de risco que passam a ser monitoradas pelo Comitê Gestor de Área de Risco (Decreto 1249/2009). Elas se constituem geralmente em encostas, áreas inundáveis, margens dos cursos d’água e terrenos de tratamento de resíduos sólidos. Como são áreas impróprias para a habitação padrão, sua ocupação se dá irregularmente por famílias pobres, que não têm as condições necessárias para manipular e adequar o terreno à construção civil, tornando-se assim, regiões isoladas e excluídas, carentes de serviços públicos, saneamento básico, segurança pública, além do risco natural que já apresentam. Esse critério é uma tentativa mais simplificada de adaptar o critério técnico utilizado pelo OP de Belo Horizonte, em que também é dado peso especial aos votos em intervenções nas áreas de inclusão urbano-social, caracterizadas por indicadores de pobreza, analfabetismo, risco à saúde e de saneamento básico.

67

adversidades sobre as quais não se tem domínio. O OP, portanto, deve se adaptar ao contexto

sócio-econômico em que está inserido, em relação aos demais recursos públicos disponíveis,

níveis de arrecadação, crise econômica e tendências de gestão pública.

A execução orçamentária anual do município vinha crescendo nos primeiros anos de

existência do OP, em torno de 20% ao ano, mas em 2009, a crise econômica global gerou

impactos sobre o Orçamento Municipal (OM), de forma que sua execução nesse ano foi 5%

menor do que o do ano anterior. Não obstante, os recursos destinados ao OP para este biênio

pós-crise foram 74,1% superiores ao destinado para o biênio anterior.

Para a análise da relação entre os recursos do OP e do OM, os dados foram agrupados

bienalmente, em consonância com a proposta de execução do OP. Da primeira para a segunda

edição do OP não houve nenhuma alteração no montante de recursos destinados a ele, ao

passo que no mesmo período a execução orçamentária municipal foi 27,5% superior,

indicando certo grau de desvinculação entre as características que impactam o orçamento

municipal e as que impactam o OP.

Orçamento Municipal 1ª Edição do OP 2ª Edição do OP 3ª Edição do OP

Autorizado pelo Legislativo

2006 581.388.504,00 2008 849.507.209,00 2010 998.099.477,00 2007 657.358.605,00 2009 1.015.445.006,00 2011 Não previsto Total 1.238.747.109,00 Total 1.864.952.215,00 Total Não previsto

Executado (Empenhado)

2006 544.779.801,46 2008 799.243.539,10 Não executado 2007 675.690.136,35 2009 756.442.203,09

Total 1.220.469.937,81 Total 1.555.685.742,19

Liquidado 2006 533.428.828,64 2008 779.131.711,64

Não liquidado 2007 653.094.083,06 2009 719.405.154,32 Total 1.186.522.911,70 Total 1.498.536.865,96

Quadro 11 – Informações Orçamentárias Municipais Totais em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatórios de Prestação de Contas Anuais de 2006 a 2010.

Com isso, conclui-se que tanto a crise econômica como a variação da arrecadação

municipal não influenciaram diretamente na disponibilização de recursos ao OP, o que não

significa que conforme amadureça esta experiência participativa, esses elementos não

passarão a se refletir no OP futuramente. Acredita-se que o OP é uma experiência em que não

só a população aprende a exercer sua cidadania como os próprios governantes aprendem

como melhor utilizar esses instrumentos na sua gestão.

Sob outro viés de verificação, a crise poderia sim ter afetado o OP, não na etapa de

destinação de recursos, mas na etapa de execução das intervenções estendendo-as além do

tempo previsto, o que contribuiria na protelação de suas finalizações e entregas aos cidadãos.

68

No entanto, essa influência também não foi muito relevante sobre as intervenções entregues

até o momento, como será verificado mais adiante.

Orçamento de Investimentos

1ª Edição do OP 2ª Edição do OP 3ª Edição do OP


2006 94.599.275,00 2008 258.034.547,00 2010 198.572.966,00 2007 94.599.275,00 2009 214.523.309,00 2011 Não previsto Total 189.198.550,00 Total 472.557.856,00 Total Não previsto


2006 22.772.489,17 2008 111.605.419,06 Não executado 2007 70.201.256,37 2009 59.335.632,42

Total 92973745,54 Total 170941051,48

Liquidado 2006 20.661.995,32 2008 103.476.054,80

Não liquidado 2007 61.592.897,88 2009 47.610.420,48 Total 82.254.893,20 Total 151.086.475,28

Quadro 12 – Informações do Orçamento Municipal de Investimentos em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatórios de Prestação de Contas Anuais de 2006 a 2010.

Orçamento de

Obras e Instalações, aquisição de

imóveis, equipamentos e

material permanente

1ª Edição do OP 2ª Edição do OP 3ª Edição do OP


2006 75.641.048,00 2008 186.594.281,00 2010 160.219.923,00 2007 75.641.048,00 2009 19.2874.575,00 2011 Não previsto Total 151.282.096,00 Total 379.468.856,00 Total Não previsto


2006 18.957.564,08 2008 95.565.370,37 Não executado 2007 64.568.831,78 2009 51.115.281,14

Total 83.526.395,86 Total 146.680.651,51

Liquidado 2006 16.876.255,73 2008 87.711.802,54

Não liquidado 2007 55.996.023,29 2009 39.557.727,31 Total 72.872.279,02 Total 127.269.529,85

Quadro 13 – Desdobramento do Orçamento Municipal de Investimentos nas ações correlatas às do OP em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatórios de Prestação de Contas Anuais de 2006 a 2010.

Tabela 7 – Relação percentual entre os Recursos deliberados no OP sobre o Orçamento Municipal Total.

OP/Orçamento Municipal 1ª edição 2ª edição 3ª edição Deliberado/Autorizado 0,5575% 0,3047% Não previsto Deliberado/Empenhado 0,5658% 0,3653% Não executado Deliberado/Liquidado 0,5820% 0,3792% Não liquidado

69

Tabela 8 – Relação percentual entre os Recursos deliberados no OP sobre o Orçamento Municipal de Investimentos. OP/Orçamento Municipal de

Investimentos 1ª edição 2ª edição 3ª edição

Deliberado/Autorizado 3,6501% 1,2025% Não previsto Deliberado/Empenhado 7,4279% 3,3242% Não executado Deliberado/Liquidado 8,3959% 3,7611% Não liquidado

Tabela 9 – Relação percentual entre os Recursos deliberados no OP sobre as ações correlatas ao Orçamento Municipal de investimentos, cujo desdobramento envolve obras, instalações, aquisições de imóveis, equipamentos e material permanente.

OP/ Orçamento de Obras e Instalações, aquisição de imóveis, equipamentos e

material permanente


Deliberado/Autorizado 4,565% 1,4975% Não previsto Deliberado/Empenhado 8,2680% 3,8740% Não executado Deliberado/Liquidado 9,4769% 4,4649% Não liquidado

O volume de recursos deliberados no OP e sua proporção sobre o orçamento são

características capazes de demonstrar a amplitude e a relevância do caráter participativo no

processo de planejamento público. Em relação aos resultados redistributivos, o OP de

Contagem mostra perda de relevância ao longo das edições, pois os recursos mobilizados no

processo são de pouca significância. O volume de recursos destinado ao OP passaram a ser na

segunda edição menos da metade do que eram na edição anterior em relação ao Orçamento de

Investimentos.

A mesma característica se repete ao serem analisadas somente os investimentos do

grupo em que se enquadram as intervenções do OP. Por outro lado, há uma tendência de

ajuste nessa significância na terceira edição, pois o volume de recursos destinados é muito

maior do que nas edições anteriores (Nesta análise, não foram considerados os recursos

destinados ao OP digital, cuja dinâmica participativa é essencialmente diferente daquela

adotada no OP tradicional, especialmente no que tange ao levantamento de demandas e à

propositura de intervenções).

Destinação dos Recursos 1ª edição 2ª edição 3ª edição ao OP tradicional 7 milhões de reais 5,6 milhões de reais 12 milhões de reais ao OP digital Não houve 1,4 milhões de reais Não houve Quadro 14 – Informações orçamentárias resumidas do OP – Destinação de Recursos. Fonte: Cadernos de Intervenções do OP e Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento.

70

Deliberação dos Recursos 1ª edição 2ª edição 3ª edição Total dos recursos Deliberados no OP tradicional

R$ 6.906.000,0027 R$ 5.682.450,00 R$ 12.260.074,36

Quadro 15 – Informações orçamentárias resumidas do OP – Deliberação de Recursos. Fonte: Cadernos de Intervenções do OP e Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento.

Mesmo sem serem conhecidos os dados do orçamento de 2011, e utilizando uma

projeção simplificada baseada na última variância dos orçamentos autorizados em Lei

Orçamentária Anual (LOA), espera-se que os recursos destinados ao OP em sua terceira

edição, apesar de 71,4% maiores do que os das edições anteriores, representem entre 3% e

3,2% do Orçamento de Investimentos autorizado para o Biênio, o que continuará sendo

menos do que a relação oferecida na primeira edição.

O OP tem espaço para ampliar seus recursos, pois mesmo existindo os limites legais

com Folha de Pagamento e Endividamento (Lei Complementar Federal 101/2000), além dos

mínimos constitucionais com Educação e Saúde, não há limitações em se criar regras

similares no OP, estabelecendo mínimos para a Saúde ou para a Educação, ou proibindo

aumentos na Folha de Pagamento. Como exemplo, poderia ser estabelecido, em consonância

com a legislação vigente, que 25% dos recursos destinados ao OP fossem para Educação e

13% para a Saúde, e ainda, que seriam vetadas intervenções que ampliassem o quadro de

servidores.

Tabela 10 – Intervenções deliberadas por área de política pública

Área de Política Pública 1ª edição 2ª edição 3ª edição

Educação 0 1 9

Saúde 0 5 2

Esporte, Cultura e Lazer 12 4 6

Urbanização 26 29 3

Reassentamento 0 2 0

Assistência Social 0 1 1

Por outro lado, não necessariamente os participantes podem entender essas áreas como

prioritárias, já que um dos papéis do OP em seu efeito redistributivo é a inversão de

27 Além destes recursos deliberados, houve intervenções que não foram agraciadas na última rodada deliberativa do OP, mas que foram incorporados no Planejamento Público, sendo executados. O OP é também um instrumento de gerenciamento de demandas. A essas obras, que estariam em segunda escala de prioridades foram destinados R$ 5.924.000,00, as quais eram 22 intervenções na área da saúde e 6 na área da educação. O conjunto das intervenções originadas no processo referente à primeira edição do OP chega a 12,83 milhões de reais.

71

prioridades. Os quadros de intervenções por área de política pública mostram que em

Contagem, a primeira prioridade do OP ao longo de duas edições foi Urbanização, tornando-

se a mesma, segunda prioridade somente na terceira edição, quando os participantes

entenderam como primeira prioridade as intervenções na área da educação.

O que não se tem como avaliar é se caso houvesse um maior volume de recursos

disponibilizados, as prioridades teriam permanecido nas mesmas áreas ou se teriam mudado,

já que prioridades mais urgentes não são necessariamente as que geram mais mobilização de

recursos. Ou seja, poderiam ser mais urgentes pavimentos asfálticos e drenagem pluvial em

vários bairros, movimentando um volume menor de recursos, enquanto a construção de um

único hospital em segundo grau de urgência movimentaria volume maior de recursos.

O quadro que segue demonstra um desses casos, pois na segunda edição, mais

recursos foram deliberados na aplicação em Esporte, Cultura e Lazer do que em Saúde, no

entanto, a quantidade de intervenções na área da Saúde foi maior, como visto no quadro

anterior.

Área de Política Pública


R$ % R$ % R$ %

Educação 0,00 0,0% 252.000,00 4,4% 5.848.865,00 38,3%

Saúde 0,00 0,0% 622.000,00 11,0% 717.000,00 4,7%

Esporte, Cultura e Lazer

2.296.000,00 33,2% 797.000,00 14,0% 1.658.115,14 10,9%

Urbanização28 4.610.000,00 66,8% 3.516.950,00 61,9% 3.812.794,22 25,0%

Reassentamento 0,00 0,0% 340.000,00 6,0% 0,00 0,0%

Assistência Social 0,00 0,0% 150.500,00 2,7% 223.300,00 1,5%

TOTAL 6.906.000,00 100,0% 5.678.450,00 100,0% 15.260.074,36 100,0% Quadro 16 – Recursos deliberados por área de política pública.

A ampliação das áreas das políticas contempladas pelo OP é parte do processo de

amadurecimento desse instituto participativo, que se desenvolve juntamente com seus

participantes. Eles aprendem ao longo das edições que os problemas do seu bairro e mesmo

da sua cidade não estão restritos à urbanização. A evolução percebida nos quadros anteriores

sugere o importante papel educador do OP, com capacidade de reintroduzir na sociedade a

28 Urbanização contempla infra-estrutura de tráfego, saneamento básico, contenção de encostas em área de risco habitadas, paisagismo, segurança pública. A separação destas áreas é inviável devido, principalmente às obras de intervenção integrada, em que as áreas de políticas sociais contempladas são muito diversas.

72

vivência da cidadania consciente, politizada e bem informada, ou seja, o OP tem capacidade

de formar cidadãos.

Apesar das dificuldades enfrentadas por Contagem em definir seus critérios técnicos

de redistribuição dos recursos (demonstradas no capítulo anterior), ela se processou

inicialmente por uma proximidade ao critério de IQVP, que foi aos poucos abandonado,

chegando a uma quase homogeneização da distribuição entre as Regiões Administrativas. Os

quadros dos recursos disponibilizados e deliberados, que seguem, foram utilizados para as

avaliações do critério redistributivo e demonstram a afirmação anterior.

Região Administrativa 1ª edição 2ª edição 3ª edição R$ % R$ % R$ %

Vargem das Flores

Informação Não

Disponível

868.000,00 15,5% 1.465.000,00 12,2% Ressaca 773.000,00 13,8% 1.550.000,00 12,9% Industrial 805.000,00 14,4% 1.555.000,00 13,0% Nacional 745.000,00 13,3% 1.535.000,00 12,8% Sede 795.000,00 14,2% 1.480.000,00 12,3% Eldorado

863.000,00 15,4% 1.505.000,00 12,5%

Riacho 1.450.000,00 12,1% Petrolândia 751.000,00 13,4% 1.460.000,00 12,2% TOTAL 7.000.000,00 5.600.000,00 100% 12.000.000,00 100% Quadro 17 – Distribuição regional dos recursos previamente disponibilizados para o OP em Reais (R$).

Região

Administrativa 1ª edição 2ª edição 3ª edição

Vargem das Flores 920.000,00 13,3% 883.500,00 15,5% 1.515.096,22 12,4% Ressaca 700.000,00 10,1% 820.500,00 14,4% 1.592.590,14 13,0% Industrial 1.620.000,00 23,5% 816.000,00 14,4% 1.578.240,00 12,9% Nacional 700.000,00 10,1% 722.950,00 12,7% 1.519.979,00 12,4% Sede 650.000,00 9,4% 783.000,00 13,8% 1.499.519,00 12,2% Eldorado

1.616.000,00 23,4% 905.000,00 15,9% 1.504.650,00 12,3%

Riacho 1.500.000,00 12,2% Petrolândia 700.000,00 10,1% 751.500,00 13,2% 1.550.000,00 12,6% TOTAL 6.906.000,00 100% 5.682.450,00 100% 12.260.074,36 100% Quadro 18 – Distribuição regional dos recursos deliberados no OP em Reais (R$).

A correlação (Índice de Correlação de Pearson) entre recursos destinados ao OP e

deliberados no OP sugere que na segunda edição se manteve mais alinhada (93,91%) do que

na terceira (65,87%). Este estudo não conta com elementos suficientes para se analisar os

motivos que levaram a essa maior flexibilização na fase de deliberação da terceira edição. Os

motivos podem ser desde um afrouxamento na condução do processo pelos gestores

organizadores, que poderia ser reflexo de características pessoais desses gestores, ou um

73

resultado das dinâmicas de negociação interna no processo, entre representantes de

intervenções em Regiões Administrativas distintas, indicando maior maturidade no OP, ou

ainda, pode ser decorrente de alguma outra característica não conhecida, fincando o encargo

de identificar a dinâmica dessas relações para estudos futuros.

Os custos totais das intervenções do OP são compostos por aqueles relativos à

execução, elaboração de Projeto Básico, aquisição e desapropriação de equipamentos e

terrenos, ou ainda aluguel de imóvel em alguns casos. Nem sempre é possível mapear todos

os custos envolvidos em um conjunto de intervenções, especialmente quando há

desapropriações cujo valor da indenização está ajuizado, ou quando a empresa que realiza

projetos básicos não é remunerada por projeto, ou quando não há registro individualizado por

projeto do pagamento à empresa. Outro fator que compromete o custeio, principalmente no

setor público (que já não tem a prática de se valer de métodos de custeio) é a utilização de um

mesmo lote de materiais em um amplo conjunto de obras, quando realizadas com mão-de-

obra própria, não sendo possível, assim, alocar corretamente cada custo à sua obra.

Com isso, a possibilidade de análises da execução das intervenções do OP fica

comprometida. Pode-se, no entanto, tentar verificar o cumprimento de prazo de execução

previsto, ou no caso de obras terceirizadas, quando se estende sua execução, é possível

analisar o impacto disso sobre os OMs dos biênios seguintes. Outra possibilidade de

verificação, pendente da coleta de informações posteriores à entrega das obras, poderia ser

referente à efetividade das intervenções, ou seja, se aquelas soluções atenderam aos

problemas para as quais foram propostas.

Apesar das limitações, a variedade de análises possíveis é infindável, como analisar se

houve de fato fiscalização dos delegados e conselheiros ao longo da execução das

intervenções, ou ainda, existe a possibilidade de se verificar se a intervenção aprovada serviu

de ignição de um processo de melhoramento das condições locais em decorrência de

desdobramentos da etapa de execução dessa intervenção. De qualquer forma, o que não se

pode é verificar de forma conclusiva a eficiência, ou ainda a economicidade de aplicação dos

recursos, nem se pode confirmar se os recursos deliberados de fato se traduziram em recursos

aplicados, pois eles podem ter sido maiores ou menores.

Dentre estas possibilidades de verificação, optou-se por focar nos cumprimentos de

prazo, impactos sobre orçamentos futuros e a sucessão de melhoramentos decorrentes da

intervenção antes de sua finalização (existência do efeito multiplicador), pois a verificação

74

dos melhoramentos posteriores dependeria de uma análise sobre a efetividade das

intervenções (capacidade dessas soluções adotadas em resolver os problemas geradores da

demanda).

Das 33 intervenções aprovadas na primeira edição do OP realizada em 2005, 13 foram

terceirizadas e geridas pela Secretaria Municipal de Obras (SEMOBS), e puderam ser

medidas individualmente, atingindo R$ 2.566.000,00, ou 36,66% do total deliberado. As

demais intervenções dessa edição foram realizadas com mão-de-obra e materiais próprios da

prefeitura, ou foram incluídas em grandes contratos estruturantes da cidade, cujos valores não

podem ser dissociados e categoricamente vinculados somente às deliberações do OP, e ainda,

há 6 intervenções cuja execução não foi iniciada. Além disso, alguns custos não foram

adequadamente apropriados, em especial os referentes à elaboração de Projetos Básicos,

aluguéis e desapropriações.

Biênio 2006/2007 Biênio 2008/2009

Empenhado 2006 R$ 74.884,30

Empenhado 2008 R$ 3.248.989,63

2007 R$ 5.504.645,10 2009 R$29.022,66 TOTAL EMPENHADO R$ 5.579.529,40 TOTAL EMPENHADO R$ 3.278.012,29

Liquidado 2006 R$ 74.884,30

Liquidado 2008 R$ 3.926.948,65

2007 R$ 3.926.544,88 2009 R$ 107.251,62 TOTAL LIQUIDADO R$ 4.001.429,18 TOTAL LIQUIDADO R$ 4.034.200,27 Quadro 19 - Recursos deliberados na 1ª edição do OP geridos pela Secretaria Municipal de Obras.

Os recursos do OP geridos pela SEMOBS, foram portanto

A primeira e importante informação extraída do quadro de recursos do OP geridos pela

SEMOBS é sobre o efeito multiplicador do OP, em que as melhorias promovidas durante a

execução são maiores do que as propostas nas atividades de deliberação. Os recursos

empenhados pela prefeitura são três vezes e meia maiores do que os deliberados inicialmente,

dos quais parte pode ser referente à subavaliação do empreendimento na fase de projeto, parte

pouco representativa pode ser referente à inflação do período (que foi pequena) e o restante é

certamente decorrente de ampliações da proposta original (o que, infelizmente, não pôde ser

medido quantitativamente, mas será exemplificado). Esse fenômeno se dá por vários motivos,

dentre eles elencam-se os seguintes verificados.

A atual legislação das diversas esferas de governo não permite abertura de ruas sem

que conjuntamente seja executado apropriado sistema de drenagem pluvial, que

75

necessariamente deve adequar-se ao sistema de saneamento básico (para que não contamine

as bacias hidrográficas da região), às vezes exigindo galerias pluviais maiores do que

inicialmente previstas ou mesmo tratamento de fundo de vale mais dispendioso por causa das

características geológicas. Além disso, as margens dos córregos necessitam de estrutura

especial que evite assoreamento, e, portanto, o asfaltamento e a pavimentação são apenas uma

das etapas do tratamento dos córregos urbanos. Com isso as obras inicialmente previstas

ganham volume e, muitas vezes, aproveita-se a mobilização necessária para a intervenção

para que sejam oferecidas opções de lazer nessas áreas como os parques lineares.

Em Contagem, essas grandes intervenções compõem o Plano de Intervenção Integrada

(PIIN), em que se aproveitam os custos da mobilização da máquina pública em determinado

local para realizar outras benfeitorias, otimizando o processo de intervenção. Exemplos desse

tipo foram verificados quanto à revitalização do Córrego Vila Paris, no Bairro Água Branca

(Região Administrativa do Eldorado) e quanto aos asfaltamentos na Vila Barraginha (Região

Administrativa do Industrial) que foram deliberados, mas na fase de execução, se ampliaram,

transformando em obras do PIIN.

Na fase de proposição das intervenções, os técnicos podem subestimar a obra que será

executada, pois muitas vezes ele não conhece a composição do solo ou não têm todos os

detalhes da topografia. Nestes casos, o efeito multiplicador não ocorre, pois o aumento dos

gastos não se reflete em mais melhorias do que as inicialmente previstas.

O envolvimento comunitário na fase de elaboração do Projeto Básico ou mesmo na

execução das obras também potencializa o efeito multiplicador. Como exemplo, na a Praça

Glória (Região Administrativa do Eldorado) foi deliberado a construção de vestiários, reforma

da quadra e construção de sua cobertura, mas, com o envolvimento dos moradores do entorno,

foi realizada reforma em toda a praça, com troca de mobiliário e renovação dos jardins. Outro

exemplo foi a construção da Quadra de Hockey Coberta no Jardim Califórnia (Região

Administrativa do Riacho), em que tinha sido deliberada inicialmente somente a reforma da

quadra descampada que já existia.

Por último, o efeito multiplicativo pode ser notado ainda, quando se verifica a

utilização das demandas levantadas no processo deliberativo pelos gestores como fonte de

planejamento complementar. Os gestores mantêm arquivos de todas as demandas levantadas

nas rodadas do OP e das propostas derrotadas na escalada das intervenções ao longo das

rodadas deliberativas. Em seguida estes arquivos são estudados e, a medida da oportunidade e

76

conveniência, são readequados e utilizados na programação das atividades do governo. Não

obstante, os gestores classificam estas outras intervenções como “obras do OP”, fazendo

alusão ao processo deliberativo da qual se desmembraram, sendo, portanto, um subproduto

importante do processo, mas que não devem ser confundidas com aquelas, pois não foram

eleitas a termo justamente em conseqüência da inversão de prioridades inerente ao processo,

e, portanto não são equivalentes àquelas prioritárias.

A segunda e importante verificação sobre o quadro dos recursos do OP geridos

pela SEMOBS é a protelação da execução das intervenções equivalentes a 37% dos recursos,

para o biênio seguinte, afetando a execução das edições posteriores do OP. Comprova essa

conclusão o fato de que a Secretaria de Obras iniciou a gestão terceirizada da segunda edição

do OP somente em 2009, empenhando apenas R$ 20.000,00 referente a uma única obra, que

ainda não foi entregue. A administração municipal encontra dificuldades em gerenciar a

execução das intervenções e os atrasos podem se tornar fatores desmotivantes da participação

popular em edições futuras do OP.

É importante verificar que até 2008, dentre as obras terceirizadas da primeira edição

do OP, só duas foram iniciadas no ano de 2006, enquanto dez foram iniciadas no ano de 2007

e uma foi iniciada no ano de 2008. Sete dentre todas ainda não haviam sido finalizadas

quando se iniciou a terceira edição do OP em 2009.

“... se os empreendimentos são aprovados não são executados, todo o processo tem sua credibilidade posta em xeque e a população tende a não participar. A capacidade da Prefeitura de executar [a termo] as obras decididas é de fundamental importância para o OP continuar a realizar seu potencial distributivo” (MARQUETTI, CAMPOS e PIRES. 2008. P-64).

O atraso no início da execução das intervenções da segunda edição não está atrelado à crise

econômica de 2009, pois sua deliberação foi em 2007, com início de execução previsto para

2008. Ainda não tem como saber os efeitos da crise econômica sobre a execução das

intervenções do OP, mas, se somados à dificuldade inerente à Administração Pública em

gerenciar seus compromissos causarem um atraso muito significativo na entrega das

intervenções, a instituição do OP de Contagem poderá sofrer com o descrédito do processo.

77

5. O OP PODE PROMOVER A JUSTIÇA SOCIAL?

Pires alerta para os riscos de “tecnificação” do processo participativo no OP, ao

longo de seu amadurecimento como modelo de gerenciamento e redistribuição dos recursos

públicos (MARQUETTI, CAMPOS e PIRES. 2008), mesmo quando a participação da

população na definição dessas regras redistributivas é muito relevante. Essa tendência, por um

lado beneficiaria a criação de investimentos em políticas de longo prazo, por outro lado,

frustraria a autonomia decisória dos participantes do OP e sua característica de flexibilidade

para inversão de prioridades. Mas o que se questiona então é: maior participação contribui

para promover uma justiça social ampliada?

Segundo Grazia (2003), as experiências de Orçamento Participativo possibilitam a

descoberta de novas concepções de Estado, em que prevalecem os princípios de co-gestão e

participação social no trato da coisa pública, pois o regime de Representação Democrática não

é capaz, sozinho, de permitir a superação das práticas administrativas que segregam e

excluem as camadas populares da arena decisória.

O desenvolvimento das atividades práticas do OP nos municípios tem se dado em

ambientes e conjunturas muito diferentes entre si, por isso, adotar critérios uniformes a

processos desiguais de OP pode não levá-los a alcançar seus objetivos. Isso significa que cada

localidade deve encontrar seu próprio caminho para desenvolver um OP visando à

redistribuição de recursos, inclusão social no processo decisório e buscando uma maior justiça

social. Este viés trata o OP como uma experiência de socialização de um instrumento de

poder, o qual era tradicionalmente controlado pelas classes dominantes e “responsável pela

reprodução de exclusões sociais do espaço público e da experiência política” (GRAZIA.

2003. P-19).

Por isso, nem todo processo participativo obtém sucesso em atingir esses objetivos

redistributivos, inclusivos e promotores da justiça social. Cada OP poderá, assim como as

demais experiências de gestão pública, encontrar-se em uma gradação maior ou menor em

relação a esses objetivos. Além disso, não necessariamente uma ferramenta de gestão mais

redistributiva será automaticamente mais inclusiva, ou uma mais inclusiva ampliará a justiça

social. Por isso, as experiências participativas obterão mais sucesso em um ou outro aspecto,

mas não necessariamente em todos.

78

Algumas dessas experiências levarão à ilusão do sucesso, quando na verdade os

efeitos serão relevantes somente para os participantes, mas não para o conjunto da sociedade.

Por outro lado, o verdadeiro sucesso de outras experiências de OP no Brasil levou a torná-las

referências em exercício da cidadania, em decorrência disso, se tornaram temática para o

estimulo à formação cidadã. O caso de Contagem é estimulado por esses exemplos de

sucesso29.

Mas, por ser uma ferramenta de gestão, assim como o é qualquer ferramenta de um

profissional, o OP serve prioritariamente para atingir o objetivo de quem o utiliza, o gestor.

Esse objetivo pode ser altruísta, o que seria excelente para a promoção de uma democracia

mais justa, mas também pode ser egoísta, deturpando a proposta de democratização para a

qual surgiu o OP. Ainda assim, por ser ferramenta, ela está sempre sujeita a ser manipulada

pelo seu condutor, e independente de atingir, com isso, esse ou aquele objetivo, resta a

percepção de que o poder originado do gestor e compartilhado através dessa ferramenta não é

suficiente para alterar o status quo, ainda que obtenha sucessos em minimizar as mazelas

sociais.

Por isso, as experiências participativas existentes hoje continuam sendo todas

dependentes das estruturas elitistas de Estado. Os governos de tendências sociais, que

implantaram experiências mais amplas de participação, compartilham com os cidadãos uma

pequena parte do poder delegado e estabiliza a relação de poder, mantendo o controle pelas

elites e satisfazendo anseios democráticos das massas.

O Orçamento Participativo e os Conselhos de Políticas Públicas não se encontram em

uma posição mais alta do que o governante na estrutura hierárquica da máquina estatal e não

têm o poder da decisão final, logo suas “deliberações” só se transformam em ações efetivas se

houver a aprovação e a ordem do governante. No caso dos Conselhos, em que há nomeação

de conselheiros pelo próprio governante, o clientelismo se estabelece com mais facilidade e

contamina o processo deliberativo.

O governante com menos tendências sociais que assume governos em que as

experiências participativas já se consolidaram, continua a apoiá-las independente de sua

convicção política, pois isso reforça uma imagem populista e mantém o clientelismo,

29 Um dos exemplos é o Jogo do OP, que além de método de divulgação do próprio OP, é uma metodologia de politização dos cidadãos. Trata-se de um jogo de tabuleiro que ensina às crianças informações sobre a Cidade e ao mesmo tempo, presta conta das obras do OP. Em 2009 foram distribuídos 40 mil jogos para os alunos das escolas municipais.

79

aumentando a aprovação do seu governo e, portanto, o poder que ele exerce no contexto

político. Ou seja, apesar de objetivar uma “deselitização” da democracia, a ampliação da

participação através destas experiências nem sempre consegue ser efetiva em se refletir em

uma justiça social ampliada, mesmo sendo certo que a legitimidade das decisões é maior e

que o povo passa a estar novamente um pouco mais próximo do poder.

Há ainda outra situação importante nas instâncias participativas, que afeta a igualdade

de condições entre os participantes, que é referente à assimetria de informação e ao grau de

adaptação do participante ao processo deliberativo. Aqueles que já estão a mais tempo no

processo e já aprenderam mais com ele, utilizam “as melhores cartas” para que melhor seja

seu desempenho no jogo político, e assim, eles acabam promovendo a desigualdade nas

posições em um processo que apregoa a igualdade.

A reprodução das estruturas hierárquicas centralizadoras de poder se reflete nas

instâncias participativas, como exemplo, os Conselhos de Políticas possuem presidentes e os

OPs possuem delegados. Ou seja, essas posições mais privilegiadas, assim como a dos

governantes, em que há concentração de poder se tornam reprodutoras de uma democracia

elitista, só que mais divisionada, em uma estrutura mais ramificada como a militar, com

tropas, divisões e batalhões.

Por vezes, as propostas participativas, assumem um papel distorcido e se transformam

em out doors promocionais, em que pouco espaço é efetivamente utilizado para discussão

corrompendo-se em palanques para divulgar os benfeitores da iniciativa democrática. Essa

situação é mais comum nos fóruns em que a mesa é composta somente por membros do

governo, e a agenda é totalmente controlada por eles. Ao final, o cidadão sai com a impressão

de que as Autoridades Públicas prestam contas da sua política e se dispõem a ouvir o povo, no

entanto, a realidade é que o povo permanece durante todo o momento em posição e condições

inferiores para inserir suas idéias no debate político, e termina suprimido sem se dar conta

disto.

Com as pressões da população e a aclamação de mais igualdade, a elite sempre se

adapta e com isso, atende muitas das demandas e questionamentos do restante do povo a fim

de permanecer no poder, dividindo um pouco das riquezas e deste poder quando necessário,

mas nunca mais do que o suficiente para que possa se manter no controle.

Sob a visão habermasiana, os atores dominados não teriam acesso ao poder político,

eles teriam apenas influência política (Avritzer, 2000), eliminando a possibilidade de arranjos

deliberativos. Fato é que, sendo o poder político efetivamente acessado, ou somente

80

influenciado pela população, isso não é suficiente para se processar maior justiça e igualdade

social com efetividade sobre os problemas enfrentados por estes atores. A situação-problema

melhora, mas, muitas vezes, não se resolve. Dentro de uma democracia de alta intensidade

como a atual, a amplitude do poder acessado ou influenciado pela grande maioria dos atores

ainda é baixa.

Ao analisar a democracia dentro do Sistema Capitalista, é possível observar que o

controle sobre os meios de produção, que é um dos principais diferenciais daqueles que

dominam o debate público, torna o jogo político desigual e a balança entre os atores

envolvidos no cenário decisório sempre terá mais força do lado de quem já acumula poder.

Esta já era uma das incompatibilidades verificadas por Karl Marx (Avritzer, 1996), e que não

é capaz de ser alterada, mesmo com a proposição da ampliação da participação democrática.

As ferramentas democráticas são, portanto, utilizadas não em favor do povo, mas sim

dos dominadores. Estes se aproveitam da estrutura do Poder Legislativo para aprovar suas

leis, criar seu sistema prisional, reduzir a assistência social a óbolo e manipular os bens

públicos de forma a facilitar o seu próprio progresso. Justiça e igualdade são secundárias nas

ferramentas de gestão, quando atingem diretamente os interesses dominantes.

É por isso que nem sempre experiências de OP serão suficientes para se atingir uma

justiça social ampliada. O caso de Contagem mostra o sucesso da inclusão dos cidadãos no

processo, pois eles foram historicamente excluídos da vida política pelos coronéis (e ainda

são, como no caso da comunidade dos Arturos), mas com a vontade política dos governantes,

aos poucos passaram de um papel de objeto de políticas públicas para o papel de sujeitos de

políticas públicas. Por outro lado, a complexidade técnica na definição dos critérios

redistributivos impede uma avaliação de sua efetividade para resolver problemas sociais mais

urgentes ou mesmo para se verificar se a maior parte dos recursos foi realmente destinada aos

mais necessitados.

A baixa capacidade auto-reguladora do OP de Contagem indica ainda que a inclusão

no processo decisório não seja sinônimo de amplo compartilhamento de poder, sendo esse

ainda concentrado entre as elites dominantes e melhor articuladas com a estrutura de Estado.

O OP de Contagem é, portanto, uma iniciativa para tentar se atingir uma justiça social

ampliada, mas, no estágio em que se encontra, por si só não configura esta ampliação. Com a

maturidade e com uma formação cidadã mais consciente, espera-se que possa em fim ser a

expressão de relações sociais mais justas e igualitárias.

81

7. CONCLUSÕES

O que se percebe hoje é que o espaço para participação só acontece pela vontade

política dos representantes eleitos, que estruturam e sistematizam a forma e os critérios em

que haverá a participação, e, sem esse empenho dos representantes, a institucionalização

destes espaços seria gravemente prejudicada. A decisão participativa passa a ser então um

processo, em que a argumentação decorre e envolve os dirigentes do Estado e os cidadãos

diretamente interessados ou não naquele tema, passando por um consentimento sobre os

próximos passos de execução da política pública, e que a máquina estatal se encarregará da

execução.

A participação é, portanto, uma forma de treinamento da própria democracia, em que o

cidadão tem a oportunidade de desenvolver seu civismo e capacidade argumentativa, e com

isso, tentar se imunizar de certas manipulações que sofre dentro do sistema político, tornando-

se mais exigente na cobrança das ações do representante. As barreiras históricas de exclusão e

dominação não são facilmente transpostas, sendo que para conseguir isso, os cidadãos devem

ir além do que os governantes propõem, e então, exercerem um papel político incisivo na

definição das regras e na utilização dos recursos públicos aos quais têm direito.

O melhor ambiente para desenvolver estes espaços participativos é a localidade onde

residem os cidadãos, a vila, cidade ou microrregião. O fracionamento da soberania em esferas

de atuação, no contexto participativo, apesar de aparentemente contrariar a teoria da

indivisibilidade do poder de Rousseau, é na verdade uma forma de tornar mais efetivo o seu

exercício por aquele de direito, o povo, que por deter mais informações sobre o seu contexto,

se torna mais apto a decidir sobre os problemas locais.

Uma boa estruturação formal do OP não garante uma adequada transposição para as

relações reais que permeiam o processo. Os representantes do governo, tal qual qualquer outra

pessoa, cometem equívocos, muitas vezes não correspondendo ao devido esforço exigido por

ferramentas de gestão participativas como o OP. Além disso, nem sempre a população se

encontra em um nível de mobilização suficiente para assimilar rapidamente o processo

participativo.

Os processos participativos são mais lentos e algumas vezes mais burocráticos, no

entanto, sua legitimidade pode ser considerada maior do que nos processos em que a consulta

82

pública realizada pelo representante é reduzida ou nula. O próprio processo da consulta

pública pode ser mais ou menos participativo, de acordo com a estrutura que o Estado define

para a realização desta consulta, como é o caso das Comissões de Participação Popular das

casas legislativas, em que o cidadão é ouvido diretamente pelo representante.

A experiência de Contagem mostra que deficiências na máquina administrativa podem

prejudicar o sucesso de experiências participativas, tanto ao se definir critérios redistributivos

pouco robustos, quanto ao tardar na execução das intervenções deliberadas, ou mesmo ao

assimilar de forma inadequada fatores externos ao processo que o influenciam.

Em um contexto de progresso econômico e de bem estar social, realmente a população

se sente menos impelida a participar das questões coletivas, pois os problemas são menos

relevantes para si e com isso, podem se dedicar mais às questões particulares (por isso os

jovens e a classe média são um público bastante ausente dos fóruns populares).

As questões levadas ao debate público, quando não afetam fortemente a redistribuição

de riquezas ou qualquer outra pedra fundamental capitalista, são bem vindas por todas as

partes, e com isso, a massa dominada também sai ganhando, pois seus anseios serão

minimamente atendidos e não haverá detrimento dos anseios da classe dominante. Assim a

tensão entre democracia e capitalismo se mantém estabilizada através dessa modificação na

forma sem necessariamente alterar a substância democrática, por isso são comuns cooptações

nas relações entre sociedade civil e Estado ou entre sociedade civil e corporações (SANTOS,

2002. P 59-65) .

Ou seja, as experiências participativas não se constituem em desilusões. Há ganhos

para a sociedade, apesar desta manipulação elitista das ferramentas democráticas. O

capitalismo não será destruído pela ampliação da participação, as relações entre dominantes e

dominados não cessará, no entanto, o ambiente social tenderá a se tornar cada vez mais ameno

e pacífico, já que o método de resolução dos conflitos adotado, apesar de possuir efetividade

limitada, é mais civilizado. Com esse método, a parte do poder decisório usufruído pelas

massas é suficiente para satisfazê-las quando vêem suas deliberações levadas a cabo.

As configurações democráticas viáveis não conseguem solucionar em definitivo os

grandes problemas sociais existentes, como os de segurança, saúde, educação, moradia,

justiça, pobreza etc., mas a ampliação da participação certamente reduz parte deles e mostra

ao povo que ele pode exercer papéis decisórios, em conjunto com os representantes eleitos. A

participação não é a melhor das soluções para alcançar o ideal democrático, já que ela só é

tolerável pelas elites enquanto as maiores partes do poder e das riquezas permanecerem sob o

83

seu controle. Repartir um pouco é a estratégia utilizada para “manter a dominação sobre o

gigante sem despertar sua fúria”, em que todos saem ganhando, mas como sempre, uns mais

do que outros.

Por outro lado, mesmo não sendo a solução, a participação consegue ser efetiva em

muitos aspectos essenciais da democracia, e a sua ampliação pode não tornar a sociedade mais

justa ou igualitária, no entanto a torna mais civilizada, e, mesmo enfrentando severas

restrições quanto ao debate de problemas de grande relevância como a justiça e igualdade,

cria um espaço em que se pode tentar trazê-los para uma mesa de discussões, na qual espadas

e espingardas são efetivamente trocadas por microfones e canetas a fim de se buscar soluções

de forma organizada e pacífica.

As propostas teóricas existentes sobre ampliação da participação para o exercício do

poder, bem como os tipos de exercício de cidadania experimentados necessitam de um

redirecionamento nos ramos das ciências humanas e sociais, a fim de desenvolver uma

proposta de ampliação do poder exercido pelo povo que atinja os ideais de igualdade e justiça,

e efetivamente desenvolva uma alternativa viável ao elitismo democrático.

84

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89

Apêndice Tabela 11 – Distribuição do equipamento público – Área da Educação. Fonte: Fundação de Ensino de Contagem e Portal da Prefeitura Municipal de Contagem.


Escola Municipal

Creche, Maternal, Pré-escola

Instituto de ensino de oficinas

Unidade de Ensino médio e

profissionalizante Vargem das Flores 8 6 0 1 Ressaca/Nacional 11 7 0 6 Industrial/Riacho 16 6 0 6 Sede 11 5 0 3

Eldorado 15 6 1 3

Petrolândia 7 4 0 3 TOTAL 68 34 1 22

Fonte: Fundação de Ensino de Contagem e Portal da Prefeitura Municipal de Contagem.

Figura 6 – Mapa das Unidades de Planejamento do Município de Contagem. Fonte: Caderno de Obras - Orçamento Participativo de Contagem 2005

90

Figura 7 – Mapa das Regiões Administrativas do Município de Contagem. Fonte: Caderno de Metodologia - Orçamento Participativo de Contagem 2010/2011

91

Figura 8 - Mapa de renda per capita dos municípios próximos a Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatório das Metrópoles.

92

Figura 9 - Mapa de quantidade de habitantes dos municípios próximos a Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatório das Metrópoles.

93

Figura 10 - Mapa de Índice de Desenvolvimento Humano dos municípios próximos a Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatório das Metrópoles.

94

Figura 11 - Mapa de Renda Per Capita do Município de Contagem. Fonte: ADH-RMBH. Fundação João Pinheiro

95

Figura 12 - Mapa de densidade demográfica do município de Contagem. Fonte: ADH-RMBH. Fundação João Pinheiro

96

Figura 13 - Mapa de Índice de Desenvolvimento Humano do Município de Contagem, conforme critérios do ADH-RMBH da Fundação João Pinheiro.

97

Tabela 12 – Distribuição do equipamento público – Área da Saúde I.


Unid. de Ref. em saúde da

família

Centro de Ref. em

Saúde da Mulher

Unidade de Atendimento

Imediato

Centro de

Saúde

Centro de Atenção

Psicossocial

Centro de Consultas

Especializadas Hospital

Centro de Convivência

Vargem das Flores 1 0 1 0 0 0 0 0 Ressaca 0 1 1 1 0 0 0 0 Industrial 1 0 0 0 0 0 0 0 Nacional 1 0 0 0 0 0 0 0 Sede 0 0 0 0 1 0 0 1 Eldorado/Riacho 1 0 0 1 0 1 1 0 Petrolândia 1 0 1 0 0 0 0 0 TOTAL 5 1 3 2 1 1 1 1 Fonte: Portal da Prefeitura acesso: 24/11/2009.

Tabela 13 – Distribuição do equipamento público – Área da Saúde 2.


Unidade de Imunização

Unidade Básica de

Saúde

Central de Abastecimento Farmacêutico

Maternidade Unidade Odontológica

Unidades de Saúde da Família

Farmácia distrital

Asilo

Vargem das Flores 0 0 0 0 0 16 1 0 Ressaca 0 1 0 0 1 22 2 0 Industrial 1 8 0 1 2 9 2 0 Nacional 0 0 0 0 0 14 2 0 Sede 0 2 0 0 1 6 1 1 Eldorado/Riacho 0 5 1 0 5 7 3 0 Petrolândia 0 1 0 0 0 15 1 0 TOTAL 1 17 1 1 9 89 12 1 Fonte: Portal da Prefeitura acesso: 24/11/2009.

98

Tabela 14 – Resumo da regressão linear simples entre recursos disponibilizados e IQVP na 2ª edição do OP Estatística de regressão

R múltiplo 0,584794 R-Quadrado 0,341984 R-quadrado ajustado 0,21038 Erro padrão 44130,1 Observações 7 Tabela 15 – Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados e IQVP na 2ª edição do OP. ANOVA gl SQ MQ F F de significação

Regressão 1 5,069 5,069 2,598594 0,167876 Resíduo 5 9,749 1,959

Total 6 1,4810

Tabela 16 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados e IQVP na 2ª edição do OP.

Coeficientes Erro padrão Stat t valor-P 95% inferiores 95% superiores Inferior 90,0% Superior 90,0%

Interseção 766399,1 26696,13 28,70825 9,61-7 697774,5 835023,7 712605,1 820193,1 iqvp 218450,7 135514 1,612016 0,167876 -129899 566800,5 -54616,6 491517,9 Tabela 17 – Resumo da regressão linear simples entre recursos disponibilizados e IQVP na 3ª edição do OP

Estatística de regressão

R múltiplo 0,261678 R-Quadrado 0,068476 R-quadrado ajustado -0,08678 Erro padrão 44053,1 Observações 8

99

Tabela 18 - Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados e IQVP na 3ª edição do OP. ANOVA gl SQ MQ F F de significação

Regressão 1 8,568 8,568 0,441055 0,531291 Resíduo 6 1,1610 1,949

Total 7 1,2510

Tabela 19 - Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados e IQVP na 3ª edição do OP.


Interseção 1480263 33552,75 44,11749 9,08-9 1398163 1562364 1415064 1545462 IQVP 146603,1 220747,9 0,66412 0,531291 -393548 686753,7 -282350 575556 Tabela 20 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP


R múltiplo 0,658559162 R-Quadrado 0,43370017 R-quadrado ajustado 0,207180239 Erro padrão 37626,4478 Observações 8

Tabela 21 – Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP ANOVA gl SQ MQ F F de significação

Regressão 2 5421252131 2710626065 1,914623 0,241332648 Resíduo 5 7078747869 1415749574

Total 7 1,2510

100

Tabela 22 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP


Interseção 1467674,442 50214,7963 29,22792785 8,79-7 1338593,199 1596755,685 1366489,198 1568859,685 Número de Hab. 1,277786851 0,65325453 1,95603212 0,107834 -0,401457387 2,957031089 -0,038552634 2,594126336 Renda Per Cap. -200,8808635 195,015042 -1,030078816 0,3502 -702,182988 300,421261 -593,8456065 192,0838794 Tabela 23 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP


R múltiplo 0,802733398 R-Quadrado 0,644380909 R-quadrado ajustado 0,466571363 Erro padrão 36271,37753 Observações 7

Tabela 24 – Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP ANOVA gl SQ MQ F F de significação

Regressão 2 9,549 4767774344 3,623995 0,126464938 Resíduo 4 5,269 1315612828

Total 6 1,4810

Tabela 25 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP


Interseção 808803,1686 50848,59 15,90610916 9,13-5 667624,8593 949981,4778 700401,773 917204,5642 Número de Hab. 1,376510074 0,522731 2,633302724 0,057985 -0,07482502 2,827845168 0,262126777 2,490893371 Renda Per Cap. -454,3929313 282,7558 -1,607015216 0,183328 -1239,448989 330,6631263 -1057,185051 148,3991884

101

Tabela 26 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP Estatística de regressão

R múltiplo 0,377702 R-Quadrado 0,142659 R-quadrado ajustado -0,20028 Erro padrão 40122,7 Observações 8 Tabela 27 – Resumo do Teste Anova entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP

Tabela 28 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP


Interseção 1551099 53546,19 28,9675 9,19-7 1413454 1688744 1443201 1658998 Número de Hab. 0,450469 0,696593 0,646675 0,546351 -1,34018 2,24112 -0,9532 1,854139 Renda Per Cap. -183,182 207,9529 -0,88088 0,418705 -717,742 351,3781 -602,217 235,8533

ANOVA gl SQ MQ F F de significação

Regressão 2 1,39 6,78 0,415992 0,680588 Resíduo 5 8,059 1,619 Total 7 9,399

102

Tabela 29 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP


R múltiplo 0,853424 R-Quadrado 0,728332 R-quadrado ajustado 0,592499 Erro padrão 42247,81 Observações 7 Tabela 30 – Resumo do Teste Anova entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP

ANOVA gl SQ MQ F F de significação

Regressão 2 1,9110 9,579 5,361936 0,073803 Resíduo 4 7,149 1,789 Total 6 2,6310 Tabela 31 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP


Interseção 811553 59226,91 13,70244 0,000164 647112,7 975993,2 685290,3 937815,7 Número de Hab. 1,917521 0,608862 3,149353 0,034535 0,22705 3,607992 0,619521 3,215521 Renda Per Cap. -583,466 329,3455 -1,77159 0,151159 -1497,88 330,9439 -1285,58 118,6483

103

Tabela 32 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 1ª edição do OP


R múltiplo 0,789215 R-Quadrado 0,62286 R-quadrado ajustado 0,43429 Erro padrão 330925,3 Observações 7 Tabela 33 – Resumo do Teste Anova entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 1ª edição do OP ANOVA gl SQ MQ F F de significação

Regressão 2 7,2311 3,6211 3,303066 0,142235 Resíduo 4 4,3811 1,111 Total 6 1,1612 Tabela 34 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 1ª edição do OP


Interseção 446230,5 463921,8 0,961866 0,390587 -841823 1734284 -542780 1435241 Número de Hab. 8,831167 4,769188 1,851713 0,137716 -4,41022 22,07256 -1,33601 18,99835 Renda Per Cap. -548,83 2579,749 -0,21275 0,841928 -7711,36 6613,702 -6048,46 4950,8

orçamento participativo de contagem-mg

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