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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU” PROJETO A VEZ DO MESTRE
ORÇAMENTO PÚBLICO: DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES NA JUSTIÇA
FEDERAL DA 2ª REGIÃO
Por: Flávio Vinício Barbosa Vieira
Rio de Janeiro, 2014
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
ORÇAMENTO PÚBLICO: DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES NA JUSTIÇA FEDERAL DA 2ª REGIÃO
Flávio Vinício Barbosa Vieira
Orientador
Prof. Mario Luiz Trindade Rocha
Apresentação de monografia à Universidade Cândido Mendes como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Gestão Pública. Por: Flávio Vinício Barbosa Vieira
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AGRADECIMENTOS
A Deus, pela família que me presenteou e por ser fonte da minha esperança. À minha mãe, pelo amor incondicional e por todo investimento depositado em mim. À minha namorada, por estar ao meu lado e por ser minha melhor amiga. Ao meu filho, que fortaleceu meu sentimento de vitória. Aos meus padrinhos, pelo carinho e apoio. Ao meu amigo Luís Carlos Pereira Abranches, que foi um referencial de caráter, determinação e postura.
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DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho à minha família por
ser o alicerce para meu desenvolvimento e
torcida para o meu sucesso.
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RESUMO
Este trabalho com base em estudo bibliográfico traz transparência a gestão da Justiça Federal da 2ª Região no tocante as despesas de exercícios anteriores (DEA), bem como as implicações destas no exercício em que ocorrem. Todos os autores citados concordam que o pagamento das Despesas de Exercícios Anteriores deve ocorrer em regime de exceção e que seu uso desregulado compromete o orçamento vigente. Este estudo trás ao conhecimento da sociedade a definição de Despesas de Exercícios Anteriores, detalha seu conceito à luz da doutrina e da Lei, possibilita diferenciá-lo, de forma sucinta, das despesas de Restos a Pagar, trás a luz o conceito de accountability, prestação de contas pelo administrador público, bem como sua importância. Noutro Giro, apresenta dados detalhados da Execução de DEA nos exercícios 2011, 2012 e 2013 na Justiça Federal da 2ª Região, mostrando quem é a Unidade Gestora que mais executa essa despesa. Ainda nesse contexto, apresenta consultas feitas por empresas privadas e por entidades públicas no tocante ao procedimento ideal para lidar com faturas pendentes de pagamento e que deveriam estar sendo pagas por meio de DEA. Ademais, também fornece um exemplo de controle externo exercido pela Secretaria de Fazenda do Estado de Santa Catarina referente Despesas de Exercícios Anteriores.
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METODOLOGIA
Nesta investigação foram combinadas as seguintes modalidades de pesquisas de
acordo com o exposto por Vergara (2004):
a) quanto aos fins: trata-se de uma Pesquisa Descritiva, pois descreve a realidade;
b) quanto aos meios: trata-se de Pesquisa Bibliográfica, pois houve um levantamento
bibliográfico utilizando como referências livros, seguido de coleta de dados dos
mesmos.
Segundo Barros e Lehfeld (1986) e Cervo e Bervian (1983), a Pesquisa Descritiva é
aquela com que o pesquisador observa, registra, analisa e correlaciona fatos ou fenômenos.
Neste tipo de pesquisa, não há interferência do pesquisador, isto é, ele não manipula o objeto
da pesquisa. Procura descobrir a frequência com que um fenômeno ocorre, sua natureza,
característica, causas, relações e conexões com outros fenômenos.
Para Gil (1990), as Pesquisas Descritivas têm como objetivo primordial a descrição
das características de determinada população ou fenômeno ou, ainda, o estabelecimento de
relações entre as variáveis.
A Pesquisa Descritiva aborda quatro aspectos: descrição, registro, análise e
interpretação de fenômenos atuais, objetivando o seu funcionamento no presente, segundo
Lakatos e Marconi (1986). Segundo Munhoz (1989), esse tipo de pesquisa visa o
conhecimento do comportamento sem necessariamente descer às análises sobre causas e
efeitos, ou a tentativa de interpretação.
Vergara (2004) ilustra que a pesquisa possui caráter bibliográfico por estar alicerçada
em trabalhos e obras anteriores que deram subsídios ao tratamento do assunto que se pretende
desenvolver.
Os principais autores sobre o tema principal foram: Deuvaldo Carvalho e Marcio
Ceccato, James Giacomoni, Augustinho Vicente Paludo.
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SUMARIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................................08
CAPITULO I – INTRODUÇÃO ÀS DESPESAS PÚBLICAS...............................................10
1.1 Definição de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA)....................................................11
1.2 Detalhamento do Conceito de DEA pelo Decreto nº 93.872/1986.....................................13
1.3 Despesas de Exercícios Anteriores X Restos a Pagar.........................................................15
CAPITULO II – A IMPORTÂNCIA DA FILOSOFIA DA ACCOUNTABILITY...................18
2.1 Responsividade...................................................................................................................20
2.2 Accountability Legal, Horizontal, Vertical e Social...........................................................21
2.3 Dados sobre Despesas de Exercícios Anteriores na Justiça Federal na 2ª Região..............22
CAPITULO III – CONSULTAS SOBRE DEA.......................................................................26
3.1 DEA – Consulta feita pelo SINICESP................................................................................26
3.2 DEA – Consulta feita pela Procuradoria da República no Estado do Acre........................28
3.3 Considerações sobre o ANEXO 1.......................................................................................29
CAPITULO IV – CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.....................................31
4.1 Ministério Público, CNMP e CNJ.......................................................................................32
4.2 Controle Interno..................................................................................................................33
4.3 Controle Externo.................................................................................................................34
CONCLUSÃO..........................................................................................................................37
BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................38
ANEXO 1 – EXEMPLO DE CONTROLE EXTERNO REFERENTE DEA..........................39
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INTRODUÇÃO
Este trabalho com base em estudo bibliográfico visa tornar transparente a gestão da
Justiça Federal da 2ª Região no tocante as despesas de exercícios anteriores (DEA), bem
como as implicações destas no exercício em que ocorrem. Neste giro, também, visa sanar uma
dificuldade no tocante a obtenção de dados relativos ao DEA referentes as despesas correntes
na Justiça Federal da 2ª Região favorecendo uma comparação entre o Tribunal Regional
Federal da 2ª Região e as Seções Judiciárias do Rio de Janeiro e do Espírito Santo em três
exercícios, quais sejam 2011, 2012 e 2013.
Para Deusvaldo (2010), as Despesas de exercícios anteriores são dívidas
reconhecidas no exercício atual resultantes de compromissos gerados em exercícios
anteriores, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo
suficiente para atendê-las, mas que não tenha sido processado naquela época.
O mesmo autor (2011), destaca que são despesas que, por competência, pertencem a
exercícios pretéritos, entretanto, estão sendo pagas no momento presente, à custa do
orçamento em curso.
Quando se trata de dados referentes ao Orçamento da Justiça Federal da 2ª Região,
eles sempre são consolidados, não sendo possível a análise individual da execução do Rio de
Janeiro e do Espírito Santo, somente o TRF possui essa individualização de dados, todavia no
tocante ao DEA, essas não são individualizadas nos Relatórios de Gestão, impossibilitando
sua análise pela sociedade. No tocante a delimitação, a presente pesquisa delimita-se a Justiça
Federal da 2ª Região, formada pelo TRF da 2ª Região e Seções Judiciárias da 2ª Região, que
são Seção Judiciária do Rio de Janeiro e Seção Judiciária do Espírito Santo. Os dados foram
tirados do SIAFI GERENCIAL no período de 2011 a 2013 e referem-se as Despesas de
Exercícios Anteriores relativas ao grupo 3 (Outras despesas correntes).
Nesse contexto, busca-se realizar um levantamento bibliográfico sobre despesas de
exercícios anteriores. O objetivo é focar a definição desse instituto dentro da despesa pública,
detalhar esse conceito, diferenciá-lo de forma sucinta de Restos a Pagar, definir
accountability, mostrar a importância da prestação de contas, apresentar dados e gráficos
gerenciais da 2ª Região, apresentar consultas feitas sobre esse tema.
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Para atingir os objetivos da pesquisa pretende-se responder à seguinte questão: (a)
Qual é o montante da execução das Despesas de Exercícios Anteriores, referente despesas
correntes, na Justiça Federal da 2ª Região e quais as implicações dessas despesas no
Orçamento do Exercício?
Este trabalho está estruturado em quatro capítulos, sendo que o primeiro capítulo irá
apresentar uma pequena introdução sobre Despesas Públicas, a definição das Despesas de
Exercícios Anteriores, bem como uma diferenciação entre DEA e Restos a Pagar, o segundo
fará uma abordagem sobre a importância da filosofia da accountability, bem como sua
definição, o terceiro apresentará dados e gráficos sobre as DEA na Justiça Federal da 2ª
Região, o quarto, e último capítulo, irá destacar consultas feitas por órgãos públicos e
privados quanto a procedimentos referentes DEA.
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CAPÍTULO I
INTRODUÇÃO ÀS DESPESAS PÚBLICAS
Objetivando cumprir com suas finalidades de promover o bem-estar de todos,
garantir o desenvolvimento da nação, reduzir as desigualdades sociais e preservar o meio
ambiente sustentável mediante ações de educação ambiental, o Estado realiza diversas
atividades e presta serviços à população, ações estas que demandam recursos financeiros,
culminando nas despesas públicas.
Os recursos despendidos ou gastos pelo Estado pertencem ao povo, motivo pelo qual
há regras para a arrecadação de receitas, administração dos recursos e finalmente a execução
de despesas.
As regras gerais são estabelecidas pelo Poder Legislativo em nome dos cidadãos que
lhe conferem tal prerrogativa. Para a eficaz execução das normas o Poder Executivo as
regulamenta, seja através de Decretos, Portarias, Instruções Normativas ou outros
instrumentos legais admitidos.
O primeiro ponto a ser entendido é que todos os poderes executam suas próprias
despesas, haja vista a independência constitucional e harmônica dos poderes de Estado,
entretanto, quem executa a maior parte do orçamento é o Poder Executivo.
Cada poder elabora sua proposta orçamentária, que nada mais é do que o
planejamento para um exercício financeiro, e a encaminha ao Executivo, o qual tem a
competência para consolidá-las e confeccionar uma única peça orçamentária, um único
orçamento, em obediência ao Princípio Orçamentário da Unidade.
Na União a tarefa de consolidar as propostas orçamentárias dos Poderes, Ministério
Público, entidades e órgãos, é exercida pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão
– MPOG, através da Secretaria de Orçamento Federal – SOF.
Depois de concluído o planejamento, o orçamento é encaminhado ao Legislativo
pelo Chefe do Poder Executivo, através de projeto de lei (Projeto de Lei Orçamentária Anual
– PLOA), recebido, no caso da União, pelo Congresso Nacional, e encaminhado à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
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Encerrada a tramitação do PLOA no Legislativo segue para sanção ou veto do
Executivo, que o aquiescendo, será publicado e, a partir daí encontra-se em condições de ser
executado.
1.1 Definição de Despesas de Exercícios Anteriores
Para Deusvaldo (2010), as Despesas de Exercícios Anteriores são dívidas
reconhecidas no exercício atual resultantes de compromissos gerados em exercícios
anteriores, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo
suficiente para atendê-las, mas que não tenha sido processado naquela época.
O mesmo autor (2011), destaca que são despesas que, por competência, pertencem a
exercícios pretéritos, entretanto, estão sendo pagas no momento presente, à custa do
orçamento em curso.
Em outras palavras, as despesas de exercícios anteriores são aquelas despesas
resultantes de obrigações assumidas em exercícios anteriores e diferentes do exercício
financeiro que ocorrerá o efetivo pagamento da referida obrigação.
Segundo o art. 37 da Lei nº 4.320/1964, as despesas de exercícios encerrados, para os
quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las,
que não se tenham processado na época própria, assim entendidas aquelas cujo empenho
tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício financeiro
correspondente, mas cuja obrigação tenha sido cumprida pelo credor no prazo estabelecido.
Noutro giro, segundo o art. 22 do Decreto n. 93.872/1986, as despesas de exercícios
encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo
suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os
Restos a Pagar com prescrição interrompida, e os compromissos reconhecidos após o
encerramento do exercício correspondente, poderão ser pagos à conta de dotação destinada a
atender despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica própria (Lei nº
4.320/1964, art. 37).
Não obstante, o art. 92 da Lei Federal n. 4.320/64 impõe, ainda, a necessidade de
registro dos restos a Pagar por exercício e por credor. A mesma exigência deveria ser imposta
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às Despesas de Exercícios Anteriores, pois é indiscutível a necessidade de identificar a quais
exercícios específicos tais despesas se referem.
No âmbito do TCEMG, várias consultas já se debruçaram sobre o tema. Nesses
termos, a Consulta n. 3.189, de 13/08/1991, esclareceu que as despesas de exercícios
anteriores correspondem a despesas realizadas e não processadas por motivos imprevistos,
devidamente comprovados, para os quais existia dotação orçamentária específica, com saldo
suficiente para seu atendimento, ou cujo compromisso reconheceu-se posteriormente. Não se
enquadrando a despesas neste conceito, a sua regularização somente poderá ser feita através
de crédito especial.
Ou seja, serão consideradas despesas de exercícios anteriores aquelas despesas que
foram assumidas e programadas em exercícios financeiros anteriores possuindo neste
exercício, recursos financeiros para pagá-las integralmente, porém foram finalmente pagas
somente no exercício financeiro vigente através do reconhecimento da dívida.
Este reconhecimento da obrigação a ser paga como despesas de exercícios anteriores
deve ser estabelecida mediante processo na qual se este for aprovado deverá ser realizado a
autorização de pagamento desta despesa de exercícios anteriores neste mesmo processo. O
referido processo deverá conter os seguintes elementos segundo Piscitelle et AL (1994, pág.
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ü Importância a pagar;
ü Nome, CPF ou CGC e endereço do credor;
ü Data do vencimento do compromisso;
ü Causa da inexistência de empenho, no elemento próprio, a conta
do orçamento vigente.
A prescrição das despesas de exercícios anteriores, como também ocorre nos restos a
pagar, será de cinco anos a partir da data em que foi assumida a obrigação, não contando para
tal a tramitação de processo para o reconhecimento da dívida pelo ente público, assegurando
ao credor o que lhe é de direito, realizando posteriormente o pagamento da mesma e gerando
com isso a quitação da referida obrigação.
É importante frisar, segundo Deusvaldo (2011), que o decreto nº 93.872/1986
praticamente repetiu o conceito de despesas de exercícios anteriores contido na Lei nº
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4.320/1964, entretanto, dispôs-se a explicá-lo com detalhes. O mesmo autor destaca que as
Despesas de Exercícios Anteriores são uma exceção ao Princípio de Contabilidade de
Competência, pois são despesas cujos fatos geradores ocorreram em exercícios anteriores, não
havendo no presente, recursos do respectivo orçamento (passado) para sanar tal despesa,
sendo necessário utilizar os recursos orçamentários e financeiros do orçamento atual.
1.2 Detalhamento do Conceito de Despesas de Exercícios Anteriores pelo Decreto nº 93.872/1986
Deusvaldo (2011) faz o seguinte detalhamento:
Despesas de Exercícios Anteriores. As despesas de exercícios encerrados, para as
quais orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las,
que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição
interrompida e os compromissos reconhecidos após o enceramento do exercício
correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento,
discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica (Lei nº
4.320/1964, art. 37).
Portanto, despesas de exercícios anteriores são despesas de exercícios encerrados:
a. para as quais o orçamento respectivo consignava crédito
próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado
na época própria;
b. bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida; e
c. os compromissos reconhecidos após o encerramento do
exercício correspondente.
Segundo o autor, o decreto nº 93.872/1986 informa a seguinte interpretação para cada
trecho do conceito de despesas de exercícios anteriores:
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A. Despesas para as quais o orçamento respectivo consignava crédito
próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na
época própria:
São despesas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no
encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor
tenha cumprido sua obrigação.
Exemplo: Não inscrição de empenho em restos a pagar por falta de comunicação
interna no órgão:
O fornecedor entregou os 50 computadores no dia 28 de dezembro, último dia do
prazo estabelecido no edital, e o setor de informática tinha mais 30 dias para atestar o
recebimento definitivo, procedimento necessário para liquidação da despesa. Todavia, o setor
financeiro/contábil não foi informado da entrega dos computadores e anulou o empenho no
dia 31 de dezembro.
O orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atender
aquela despesa de aquisição de computadores, que, entretanto, não foi processada na época
própria, sendo cancelado o empenho ao final do exercício.
B. Restos a pagar com prescrição interrompida:
Despesa cuja inscrição em restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o
direito do credor.
Exemplo: Pagamento de restos a pagar não processados anulados:
De regra os restos a pagar não processados devem ser anulados ao final do exercício
financeiro seguinte. Caso, para tal resto a pagar anulado, seja aceito que o credor cumpra com
sua obrigação e a despesa seja liquidada, o pagamento deverá ser efetuado através do
orçamento em curso.
O mesmo autor, destaca que prescreve em cinco anos a dívida passiva relativa aos
Restos a Pagar, sejam eles processados ou não processados, contados da data da inscrição.
Assim, tais restos a pagar pagos na rubrica “Despesas de Exercícios Anteriores”
tiveram sua prescrição interrompida.
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C. Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício:
Decorre de uma obrigação de pagamento criada em virtude de norma legal ou decisão
judicial, mas somente reconhecido o direito do reclamante após o encerramento do exercício
correspondente.
Exemplo: Pagamento de substituição de chefia retroativa:
Determinado órgão finalmente normatizou o pagamento decorrente do serviço
prestado proporcionalmente o salário deste.
Antes, o pagamento somente era efetuado nos casos em que a substituição de chefia
excedia 30 dias consecutivos, todavia, após a instrução interna, mesmo em períodos inferiores
o pagamento será devido.
Em decorrência deste ato, os servidores que substituíram chefes de setor em períodos
inferiores a 30 dias, e que antes não receberam nada por isso, terão o direito agora de receber
retroativamente, pelas substituições ocorridas nos últimos cinco anos.
As substituições ocorridas em outros exercícios serão sanadas com verbas do exercício
financeiro em curso na rubrica “Despesas de Exercícios Anteriores”.
Aquelas despesas cuja competência pertence ao exercício atual serão classificadas
normalmente, não sendo “Despesas de Exercícios Anteriores”.
1.3 Despesas de Exercícios Anteriores x Restos a Pagar
É comum se relacionar a figura da “despesa de exercício anterior” com restos a pagar.
No entanto, não necessariamente todo resto a pagar gera uma despesa de exercício anterior e
nem toda despesa de exercício anterior advém de um resto a pagar.
Outros autores fundamentam que a existência de despesas de exercícios anteriores
(DEA) encontra fulcro no próprio princípio da competência. Contudo, uma fundamentação
dessa natureza é um contrassenso, pois foi justamente por não haver cumprido o princípio da
competência que este passivo é reconhecido a posteriori.
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A partir da leitura dos comandos legais supracitados, quais sejam: art. 37 da Lei nº
4.320/1964 e art. 22 do Decreto n. 93.872/1986 , as principais diferenças ente restos a pagar
(RP) e despesas de exercícios anteriores (DEA) podem ser resumidas no Quadro abaixo:
Despesas de exercícios anteriores Restos a pagar
Visão contábil-patrimonial
Fato gerador da despesa, pelo regime de
competência, ocorreu no passado, embora o
reconhecimento dessa obrigação ocorra no
presente.
Visão contábil-patrimonial
Fato gerador da despesa, pelo regime
de competência, ocorre no presente
(processados) ou ocorrerá no futuro (não
processados), quando também ocorrerá a
liquidação orçamentária.
Visão orçamentário-financeira
Para liquidar orçamentariamente tal
despesa, é necessário um novo empenho no
exercício de seu reconhecimento e, portanto,
uma nota de empenho.
Visão orçamentário-financeira
Orçamentariamente a despesa é feita
no exercício de existência de crédito
orçamentário.
QUADRO
DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES X RESTOS A PAGAR
Fonte: elaboração própria
Nesse capítulo, merece destaque a afirmação de que os recursos despendidos ou gastos
pelo Estado pertencem ao povo, ou seja, são recursos que devem ser bem administrados, com
transparência, ou seja, publicidade de todo o processo, respeitando as leis e as normas
existentes, eficácia, ou seja, cumprindo com o objetivo delimitado, eficiência, ou seja,
fazendo muito com pouco, no menor prazo possível, e efetividade, ou seja, trazendo um
impacto positivo para a sociedade.
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Deusvaldo (2010) e (2011), destaca que são dívidas resultantes de compromissos
gerados em exercícios anteriores, à custa do orçamento em curso. Esse fato é bem
preocupante pois quando a gestão muda, concomitantemente os gestores também mudam e a
política também será diferente, ou seja, é possível que o novo ordenador de despesa não
queira comprometer seu orçamento pagando despesas de exercícios pretéritos, isso pode ser
visto na consulta da SINICESP no capítulo IV.
Outro ponto interessante que merece destaque ocorreu na consulta n. 3189, de
13/08/1991, no âmbito do TCEMG, onde foi esclarecido que as DEA correspondem a
despesas realizadas e não processadas por motivos imprevistos. É importante atentarmos que
motivo imprevisto é algo que não pode ocorrer todo ano, todavia, pela falta de controle
externo e interno nos órgãos, muitas vezes esses motivos imprevistos nada mais são do que
falta de planejamento e de responsabilização do administrador público que apenas está
preocupado com os empenhos emitidos no exercício em curso e simplesmente não atenta para
o que foi inscrito em Restos a Pagar ou o que está sendo pago com DEA.
No tocante a comparação com Restos a Pagar, é importante notar que uma boa gestão
em Restos a Pagar minimiza em muito a existência das DEA, todavia, com a falta de
comprometimento de muitos administradores públicos, devido a precariedade do controle
interno e externo sobre suas contas, essas servem como um coringa que será usado para sanar
as omissões ocorridas na gestão daqueles.
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CAPÍTULO II
A IMPORTÂNCIA DA FILOSOFIA DA ACCOUNTABILITY
Accountability pode ser entendido com a “capacidade do sistema político de prestar
contas de suas promessas aos cidadãos”. Em auditoria, accountability é “a obrigação de
responder por uma responsabilidade outorgada”. Isso inclui o lado que delega
responsabilidade e o lado que presta contas pelos recursos utilizados (Paludo, 2012).
Ana Mota (2006) entende que accountability “consiste na relação obrigacional que
determina que quem recebeu um múnus de alguém deve prestar esclarecimentos de seus atos,
motivando-os, e, se apurada alguma irregularidade, estará sujeito à sanção”. Refere-se à
contrapartida do poder de tomar decisões e de utilizar recursos públicos, refere-se a prestação
de contas. Mas não reside somente no fato da prestação de contas, mas no fato de
responsabilizar-se pela correta utilização dos recursos, para que atendam às necessidades
públicas e ao mesmo tempo respeitem as normas legais aplicáveis.
É, certamente, na administração pública onde a filosofia da accountability está mais
presente, pois quando a sociedade elege seus representantes, espera que os mesmos ajam em
seu nome, de forma correta, e que prestem contas de seus atos. Com a implementação do
princípio democrático, na Constituição de 1988, é notório a idéia da representação popular em
que algumas pessoas representam o interesse coletivo e tomam as decisões públicas
respeitando esse interesse. Nesse sistema, os princípios centrais são a soberania popular e o
controle dos governantes pelos governados, cuja ênfase rendeu à Carta Magna o título de
“Constituição Cidadã” (STARK e BRUSZT, 1998; LEVY, 1999; SLOMSKI, 2003).
O controle social não pode existir sem a accountability, pois, para que haja a
fiscalização por parte do cidadão, é imprescindível que, do lado da sociedade, surge o cidadão
consciente e organizado em terno de reivindicações, cuja consecução pelo poder público
signifique a melhora das condições de vida de toda a coletividade e, da parte do Estado, o
provimento de informações completas, claras e relevantes a toda a população. A
accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados
obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder
(NAKAGAWA, 1993; TINOCO, 2002).
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A accountability do setor público está vinculada ao conhecimento das informações
relevantes para tomada de decisões. Assim, o governo democrático está passível de
fiscalização para assegurar sua integridade, desempenho e representatividade, uma vez que
existe a necessidade de o próprio governo prover informações úteis e relevantes para o seu
exercício. Não obstante, o compromisso de prestação de conta para com a sociedade está
intimamente relacionado como um dos princípios constitucionais – o princípio da autonomia
das entidades federativas – no qual cede ante a falta de cumprimento da accountability.
Na concepção de Nakagawa (1993) e O’Donel (1998), é interessante observar que
sempre que alguém delega parte de seu poder ou direito a outrem, este assume a
responsabilidade, em nome daquele, de agir de maneira correta com relação ao objeto de
delegação e, periodicamente, até o final do mandato, prestar contas de seus desempenhos e
resultados, dá se o nome de accountability.
A accountability não se limita a dar publicidade aos atos do governo e ao final do
exercício prestar contas dos recursos públicos, nem tão pouco se restringe a veículos oficiais
de comunicação, ela é integração de todos os meios de controle – formais e informais -, aliada
a uma superexposição da administração, que passa a exibir suas contas não mais uma vez ao
ano e em linguagem hermeticamente técnica, mas diariamente e por meio de demonstrativos
capazes de ampliar cada vez amais o número de controladores.
Não obstante, ao considerar a accountability uma política que pressupõe a existência
do poder e da necessidade de que esta seja controlada, Schedler (1999) delineia três formas
básicas pelas quais se pode prevenir do abuso de poder: a) sujeitar o poder ao exercício das
sanções; b) obrigar que este poder seja exercido de forma transparente e c) forçar que os atos
dos governantes sejam justificados. A primeira dimensão remete à capacidade de enforcement
e as duas outras têm a ver com a capacidade de resposta dos oficiais públicos.
Muitas regras têm sido criadas com o propósito de tornar mais transparente, eficaz e
ter um maior controle no processo de prestação de contas. Dentre as regras estabelecidas,
pode-se destacar os Princípios do Orçamento Público.
Paludo (2012) apud José Pinho (2008) destaca que, no Brasil, o processo de
construção do accountability é lento, e depende em grande parte de cobrança pela população,
todavia não irá acontecer da noite para o dia, pois exige mudanças radicais nos processos e na
cultura política.
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2.1 Responsividade
Nesse contexto de accountability, outro termo muito utilizado, segundo Paludo (2012),
á a “responsividade”, em que os governantes responsivos obedecem aos desejos ou às
determinações dos cidadãos (o que os levaria a adotar políticas para atender a esses desejos).
Esse mesmo autor, apud Gomes (2006), relata que os governos são responsivos “quando
promovem os interesses dos cidadãos, adotando políticas escolhidas pelos cidadãos”.
A responsividade não é um termo autônomo, ela vincula-se ao termo accountability,
como um de seus elementos, assim como a responsabilidade. Paludo (2012) apud Lamartine
Braga et al. (2008), relata que o governo responsivo executa fielmente as políticas do dia a
dia, satisfaz as necessidades dos grupos de clientes, comunica-se e toma conselhos, usa
políticas atuais que satisfazem as necessidades dos cidadãos envolvidos.
Num ambiente democrático há um forte aspecto político no accountability. Para
Paludo (2012) apud Adam Przeworski (1996), há accountability nos governos quando “os
cidadãos têm possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefício”, e assim são
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capazes de lhes conceder aprovação e/ou lhes impor sanções, de forma que “os governantes
que atuam em prol do benefício dos cidadãos sejam reeleitos, e os que não o fazem sejam
derrotados”.
2.2 Accontability Legal, Horizontal, Vertical e Social
Segundo Paludo (2012), o accountability legal é o que decorre das normas jurídicas
vigentes. Na literatura há menção a três tipos de accountability: o horizontal e o vertical
estabelecidos por Guillermo O’donnel, e o societal.
O accountability horizontal ocorre por meio da mútua fiscalização e controle existente
entre os poderes (os freios e contrapesos), ou entre os órgãos, por meio dos Tribunais de
Contas ou Controladorias Gerais e agências fiscalizadoras – pressupõe uma ação entre iguais
ou autônomos. Esse accountability refere-se à “transparência das ações da gestão pública em
relação aos agentes que podem fiscalizá-las e puni-las” (Augustinho Paludo, 2012) apud
(Marcelo Amaral, 2007).
Para o mesmo autor, são mecanismos/instrumentos de exercício do accountability
horizontal: o sitema de freios e contrapesos estabelecidos na Constituição; a atuação do
Ministério Público; os Tribunais de Contas, as Controladorias Gerais e agências
fiscalizadoras; as ouvidorias públicas; os partidos políticos. Para o autor, alguns autores
também incluem a imprensa em geral.
O accountability vertical ocorre quando os cidadãos controlam os políticos e governos
por meio de plebiscito, referendo e voto, ou mediante o exercício do controle social –
pressupõe uma ação entre desiguais. O accountability vertical refere-se à “transparência das
gestões em relação aos eleitores que podem assim fiscalizá-las e puni-las, principalmente por
meio do voto em eleições livres e justas” (Augustinho Paludo, 2012) apud (Marcelo Amaral,
2007).
O mesmo autor informa que, na teoria da relação agente-principal, os cidadãos são o
“principal” e os governos e políticos são o “agente”. O accountability vertical tem caráter
político e pode ser considerado um mecanismo de soberania popular, incidindo sobre os atos
dos políticos e demais agentes públicos. Os principais mecanismos/instrumentos são o voto e
a ação popular.
22
O terceiro tipo é o accountability social (ou societal), que, segundo o autor, não está
ligado ao cidadão e ao voto, mas às diversas entidades sociais como associações, sindicatos,
ONGs, mídia etc., que investigam e denunciam abusos cometidos, e cobram
responsabilização.
Segundo Paludo (2012) apud Smulovitz e Peruzzotti (2000) o accountability social é
um mecanismo de controle não eleitoral, que utiliza ferramentas institucionais e não
institucionais, e envolve múltiplas associações, movimentos ou mídia, com vistas a expor
erros e falhas do governo, incluir novas questões na agenda pública ou influenciar as decisões
políticas.
Para o autor, é uma espécie de controle social realizado pela sociedade civil, que
procura alcançar também os burocratas gestores, e não somente políticos ou governos.
Características dessas entidades são a grande diferença (assimetria) de recursos, e a ausência
de mandato legal para o exercício de accountability.
Por fim, o autor destaca que o accountability societal é incapaz de aplicar sanções
contra os agentes públicos em casos de transgressões, pois não possui competência/poder
legal para isso; e pressupõe a existência de liberdade de expressão para denunciar os
erros/falhas dos governos e gestores públicos.
2.3 Dados sobre Despesas de Exercícios Anteriores na Justiça Federal na 2ª Região
Segue, abaixo, dados e gráficos referentes despesas correntes, GND 3, da 2ª Região,
formada pelo TRF da 2ª Região e Seções Judiciárias do Rio de Janeiro e Espírito Santo, nos
exercícios de 2011, 2012 e 2013:
23
2011 TOTAL 2ª
REGIÃO 2011 SJRJ SJES TRF
2.800.000,00 588.000,00 264.000,00 3.652.000,00
2012 TOTAL 2ª
REGIÃO 2012 SJRJ SJES TRF
2.993.000,00 586.000,00 363.000,00 3.942.000,00
2013 TOTAL 2ª
REGIÃO 2013 SJRJ SJES TRF
4.151.000,00 755.000,00 905.000,00 5.811.000,00
24
A partir dos dados acima podemos afirmar que dos três representantes da 2ª Região a
Seção Judiciária do Rio de Janeiro, embora tenha demonstrado uma pequena redução
percentual de 2011 para 2013, é a que mais executa despesas de exercícios anteriores. Isso é
verificado nos três exercícios analisados. No tocante a participação percentual da Seção
Judiciária do Espírito Santo, verifica-se que está em 2º lugar em 2011 e 2012 tendo sido
ultrapassado pelo TRF em 2013.
O fato preocupante é que de 2011 para 2013 houve um crescimento de 59% na
execução de despesas de exercícios anteriores prejudicando grandemente o exercício em
curso.
Neste capítulo, a palavra que mais chamou a atenção foi responsabilização. No
entanto, é fato que teremos um ser humano como ordenador de despesas, bem como seres
humanos como gestores e administradores públicos. É fato também que na atualidade as
pessoas não assumem a responsabilidade por seus atos, ou seja, recebem maiores salários para
assumir maiores responsabilidades, todavia, as transferem para subordinados que por
desconhecimento ou omissão serão responsabilizados por cumprir ordens. Nesse contexto, o
caso do Brasil é o mais sério tendo em vista a precariedade da aplicação desse instituto, que
quando bem aplicado favorece a correta utilização dos recursos, para que atendam às
necessidades públicas e ao mesmo tempo respeitem as normas legais aplicáveis.
Ademais, esse capítulo delineou três formas para se prevenir do abuso de poder,
prática muito comum na administração pública brasileira, sendo a primeira a sujeição do
25
poder ao exercício das sanções, ou seja, punir os abusos cometidos com rigor e velocidade. A
segunda seria obrigar que este poder seja exercido de forma transparente, ou seja, com
publicidade de todos os atos, publicação semanal das decisões tomadas. A terceira e última
seria forçar que os atos dos governantes fossem justificados. Não obstante essa justificação, é
importante lembrarmos que todo ato administrativo deve ser exercido com competência,
finalidade, forma, motivo e objeto.
Ainda nesse contexto, a partir dos dados apresentados, fica evidente que deveria haver
alguma intervenção do Controle Interno na Seção Judiciária do Rio de Janeiro ou Controle
Externo do TCU para verificar se esse aumento na execução das DEA está devidamente
justificado, bem como propor um plano de ação para que no próximo exercício esse montante
seja reduzido para que cumpra sua função de exceção e não regra. Não obstante, deve-se
apurar a responsabilidade do Administrador Público que, por ação ou omissão, gerou o
aumento dessa demanda.
26
CAPÍTULO III
CONSULTAS SOBRE DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
3.1 Despesas de Exercícios Anteriores – Consulta feita pelo Sindicato da Indústria da Construção Pesada do Estado de São Paulo – SINICESP
Conforme o site: http://www.haradaadvogados.com.br/publicacoes/Pareceres/479.pdf, foi
feita uma CONSULTA para saber o procedimento correto a ser observado na questão abaixo:
Prestou-se um serviço ao Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São
Paulo – DER/SP – nos anos de 2006 e 2007. Feitas as medições dos serviços executados
programou-se os pagamentos para os meses de novembro e dezembro /2006, janeiro/2007 e
fevereiro/2007 no montante de R$ 69.379.387,72, tudo de conformidade com planilhas que
foram apresentadas a empresa.
O consulente esclarece que não houve prévio empenho dessas despesas, por não ter
havido suplementação de verba na dotação específica, solicitada tempestivamente, no ano de
2006, pela unidade orçamentária competente. Por isso, está tendo problemas de natureza
jurídico-orçamentária para o recebimento de seu crédito.
Foi informado que a administração mudou de orientação e não mais está procedendo
aos pagamentos de despesas de anos anteriores mediante utilização de recursos do exercício
sob a rubrica “Despesas de Exercícios Anteriores”, independentemente, de verificação da
existência ou não de disponibilidade de caixa no exercício findo. Informa ainda que na
administração passada, as despesas da espécie vinham sendo pagas com base no art. 37 da Lei
nº 4.320/64 e art. 1º, parágrafo único, inciso III do Decreto nº 62.115/68.
A consulta é feita com o fito de sanar dúvida quanto ao procedimento correto a ser
observado para percepção dos créditos a que tem direito o consulente, uma vez que o DER
reconhece a execução dos serviços contratados, tendo feito inspeção in loco.
Em resposta a essa consulta foi feito um parecer onde inicialmente destacou-se a LC
nº 101/00, art. 41 e a Lei nº 4.320/64, art. 37.
O parecer informou que no caso, sob consulta, não houve empenho para pagamento
das despesas, por esgotamento de verbas na dotação própria, que não foi suplementada, apesar
27
de requerida a abertura de crédito adicional suplementar pela autoridade orçamentária
competente. Tampouco, cuida-se de restos a pagar com prescrição interrompida.
Informa ainda que, o citado art. 37, independentemente da existência de dotação
orçamentária própria, ou da existência de dotação com saldo insuficiente no exercício
passado, permite o pagamento pela utilização da dotação a título de “Despesas de Exercícios
Anteriores”, como suprindo as eventuais omissões das unidades orçamentárias, a fim de
resguardar o direito e a boa fé dos eventuais credores, que não poderiam ser penalizados por
atos ou omissões de que não foram responsáveis.
Ainda nesse contexto, o parecer relata que a ausência de crédito próprio, para atender
as despesas aqui versadas, ou a falta de seu processamento em época própria (empenho), ou
ainda, a falta de inscrição em Restos a Pagar, não são impeditivas do adimplemento da
obrigação pelo Poder Público, podendo e devendo extinguir as despesas do exercício anterior,
mediante utilização de dotação específica do exercício corrente, discriminada por elementos
(despesas com pessoal, material, serviços, obras e outros), respeitada a ordem cronológica,
isto é, preferência ao fornecedor de material ou prestador de serviço com a conta mais antiga.
O parecer também informa que o art. 37 sob comento foi regulamentado pelo Decreto
Federal de nº 62.115, de 12 de janeiro de 1968 e que poucos sabem que esse Decreto foi
revogado e os seus dispositivos foram incorporados no art. 22 e parágrafos do Decreto nº
93.872, de 23 de dezembro de 1986.
Segundo o parecer, o caso sob consulta não tem enquadramento nas letras “a” e “b”,
do § 2º, do art. 22 do Decreto nº 93.872/86, correspondentes aos incisos I e II, do parágrafo
único, do art. 1º do revogado Decreto nº 62.115/68, porque estava esgotada a verba própria no
exercício de 2006, sem suplementação, apesar da existência, na época, de fontes suficientes
para abertura de crédito adicional suplementar.
Contudo, tem pleno amparo na letra “c” do citado § 2º, que corresponde ao inciso III,
do parágrafo único do Decreto regulamentar revogado, que sequer exige a existência de
dotação própria, muito menos saldo nessa dotação, bastando que aquelas despesas sejam
reconhecidas pela autoridade competente, no caso, pelo Sr. Superintendente do DER ou
autoridade delegada, nos termos do § 1º do Decreto em tela.
28
3.2 Despesas de Exercícios Anteriores – Consulta feita pela Procuradoria da República no Estado do Acre
O mesmo site: http://www.haradaadvogados.com.br/publicacoes/Pareceres/479.pdf, fez
outra CONSULTA, a saber:
Com a justificativa de que houve imprecisões nos procedimentos de análise e ajuste
dos saldos de empenho para fins de inscrição em Restos a pagar o Coordenador de
Administração da PR/AC encaminhou uma consulta para sanar dúvida relativa ao
procedimento a ser adotado pela Administração da Procuradoria da República no Estado do
Acre.
O coordenador relata que os lapsos verificados foram em desfavor de dois prestadores
de serviços, a saber: TELEACRE CELULAR e EMBRATEL. A primeira empresa restou
prejudicada em virtude de, a pedido da Administração, ter informado, em meados de
dezembro, um valor estimativo para as despesas de telefone naquele mês, que se mostrou
insuficiente. No tocante a EMBRATEL, esta deixou de apresentar estimativa para o mês de
dezembro, deixando assim para fazer a cobrança somente após o término do exercício
financeiro e do fechamento do faturamento do mês em causa. Ocorre que, destacou, por um
lapso, não deixaram nenhum saldo empenhado para fazer frente a essas despesas, ficando um
débito daquela competência.
Por fim, o coordenador informa que os serviços foram prestados e que resta pendente
parecer favorável da auditoria interna para que seja providenciado o pagamento da despesa.
Informa também que deseja evitar a interrupção do serviço telefônico prestado, em caso de
não pagamento dos valores devidos.
Isto posto, em atenção à consulta, foi informado que o pagamento de despesas
relativas a exercícios anteriores é regulado pela art. 37 da lei nº 4.320/1964 e pelo art. 22 do
Decreto nº 93.872/1986. Assim, à luz dos ordenamentos, verifica-se que os pagamentos
relativos a exercícios anteriores somente podem ser efetuados à conta de dotação específica
consignada no orçamento. Desta forma, em se tratando de obrigação líquida e certa, deverá
ser instruído processo específico, com as devidas justificativas, para reconhecimento da dívida
pela autoridade competente e posterior pagamento, utilizando-se dos procedimentos contábeis
próprios para o caso, previstos no SIAFI.
29
Também é chamada a atenção do administrador no tocante as despesas de telefone,
informando-o que devem ser convenientemente arroladas e empenhadas por estimativa e
incluídas em restos a pagar, por ocasião do encerramento do exercício.
Nesse capítulo, destacou-se as consultas feitas por órgãos públicos e privados para
sanar dúvidas no tocante ao procedimento para o pagamento das DEA.
No tocante a consulta da SINICESP, é preocupante a utilização das DEA para suprir
as eventuais omissões das unidades orçamentárias, a fim de resguardar o direito e a boa fé dos
eventuais credores, que não poderiam ser penalizados por atos ou omissões de que não foram
responsáveis. Seria interessante que nesses casos houvesse uma aplicação do instituto da
accountability, citada no capítulo III. Nessa consulta também fica clara a aplicação da letra c,
do § 2º, do art. 22 do Decreto nº 93.872/86 com um “coringa”, onde sequer é exigida a
existência de dotação própria, muito menos saldo nessa dotação, bastando apenas o
reconhecimento pela autoridade competente, ou seja, do ordenador de despesa. Nesse ponto,
também seria oportuno aplicar o instituto da accountability para que seja apurado o motivo do
não empenhamento da despesa no exercício de competência e se realmente era algo
imprevisto.
No tocante a segunda consulta, fica evidenciado a ligação entre os institutos de Restos
a Pagar e da DEA pois há uma justificativa de que por conta da imprecisão na inscrição em
RP esta havendo uma consulta sobre a possibilidade de se pagar com DEA.
3.2 Considerações sobre o ANEXO 1
Conforme o anexo 1, é possível verificarmos uma aplicação prática referente
ao controle exercido sobre as DEA. Nesse anexo, foi feita uma análise sistemática pela
Gerência de Estudos e Normatização Contábil, GENOC, na qualidade dos demonstrativos
contábeis e constatou-se a utilização expressiva do elemento de despesa 92, Despesas de
Exercícios Anteriores, DEA, pelos órgãos e entidades do Estado de Santa Catarina. É possível
fazermos uma analogia com os dados da Justiça Federal pois ocorreu a mesma situação em
relação a Seção Judiciária do Rio de Janeiro, que deveria estar sendo questionada pelo seu
Controle Interno ou pelo Tribunal de Contas da União.
30
A GENOC destaca que, apesar de legal, esse tipo de despesa deve ser utilizada sob
regime de exceção, haja vista que contraria o princípio da Anualidade, onerando orçamento
estranho ao que se refere à despesa. Ademais, essa Gerência de Estudos e Normatização
Contábil declara que as DEA possuem detalhamento que inviabiliza a correta classificação
econômica do gasto público, prejudicando a transparência e o controle social.
Diante do exposto, fica evidente que os órgãos de Controle Interno e Externo, no
Judiciário Federal, deveriam praticar o benchmarking com o exemplo da GENOC, solicitando
as unidades gestoras que informem as circunstâncias que impossibilitaram o empenhamento
da despesa em cada exercício correspondente, sendo necessária a utilização das DEA.
31
CAPÍTULO VI
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Deusvaldo (2011) informa que o controle sobre os recursos públicos é condição
imprescindível para construção do estado democrático de direito. Objetiva fiscalizar e avaliar
a ação governamental e o desempenho dos gestores públicos, coibir o inadequado
gerenciamento de recursos públicos, bem como impedir os atos intencionalmente ilegais
lesivos ao erário.
O mesmo autor, informa, ainda, que aos cidadãos compete fiscalizar e exigir que o
Estado cumpra o seu dever de promover o bem-estar aos que, na condição de contribuintes,
sustentam a máquina estatal. Não há estado democrático de direito sem a participação do
cidadão no controle e no acompanhamento das contas ou gastos públicos.
Paludo (2012) relata que, com o advento do Decreto-lei nº 200/1967, a atividade de
controle foi elevada a condição de “princípio fundamental” da Administração Pública (art. 6º,
V). Esse mesmo decreto estabeleceu, no art. 13, que o controle das atividades da
Administração Federal deverá ser exercido em todos os níveis e em todos os órgãos,
compreendendo particularmente: a) o controle, pela chefia competente, da execução dos
programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão
controlado; b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas
gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; c) o controle da aplicação dos
dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de
contabilidade e auditoria.
Esse autor informa que o mesmo Decreto-lei nº 200/1967, sabiamente estabeleceu, em
seu art. 14, que a atividade de controle não deve ser realizada: quando for puramente formal,
ou quando o custo seja evidentemente superior ao risco.
Ainda nesse contexto, o autor declara que, de maneira simples, sujeitam-se ao controle
os atos (unilateral ou bilateral; administrativos e de gestão), os resultados, além, é claro, do
patrimônio público. A Administração Pública pratica atos materiais (meros atos de execução)
e atos administrativos propriamente ditos. Os primeiros não produzem efeitos jurídicos,
32
enquanto que os segundos produzem efeitos jurídicos imediatos, visto que, expressando a
vontade da Administração, transferem, modificam, extinguem ou adquirem direitos ou
obrigações.
Os atos administrativos possuem os seguintes requisitos: competência, finalidade,
forma, motivo e objeto. Possuem também os seguintes atributos: presunção de legitimidade,
autoexecutoriedade, imperatividade e tipicidade. Há diferença entre ato perfeito, válido e
eficaz: perfeito é o ato que contém todos os requisitos necessários a sua formação; válido é o
ato que, além de apresentar todos os requisitos necessários, encontra-se em conformidade com
a lei; e eficaz é o ato que, além de ser perfeito e válido, não encontra pendente de nenhuma
condição suspensiva (está apto a produzir efeitos imediatos) (Augustinho Paludo, 2012).
O objetivo do controle da Administração Pública, segundo o autor, é garantir que ela
atue em conformidade com a legislação vigente e, assim, cumpra a sua missão de realizar o
objetivo maior do Estado: promover o bem comum da coletividade. Portanto, o principal
controle exercido sobre a Administração Pública é o controle de legalidade – a atividade
administrativa deve sempre estar em conformidade com a lei.
4.1 Ministério Público, CNMP e CNJ
No contexto de controle da Administração Pública, Paludo (2012) expõe que convém
lembrar o controle exercido pelo Ministério Público, pelo CNMP – Conselho Nacional do
Ministério Público – e pelo CNJ – Conselho Nacional de Justiça.
Segundo o autor, o Ministério Público não faz parte da estrutura de nenhum dos três
poderes, e detém autonomia financeira e administrativa. A Constituição Federal de 1988
define o Ministério Público como uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional
do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses
sociais e individuais indisponíveis. Dentre as funções constitucionais descritas no art. 129 da
Magna Carta, destaca-se a de “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços
de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas
necessárias a sua garantia”.
33
Além de órgão singular no combate à corrupção, o autor destaca que a atuação do
Ministério Público visa a assegurar que a atuação administrativa ocorra em conformidade com
as normas, respeite os direitos dos administrados, e que haja prestação de contas dos recursos
utilizados. O inquérito civil, a ação civil pública e a ação de improbidade administrativa são
instrumentos utilizados nesse sentido.
Noutro giro, o mesmo autor informa que a atuação do Conselho Nacional do
Ministério Público e do Conselho Nacional de Justiça são diferentes pois exercem apenas um
controle interno: da atuação administrativa e financeira; do cumprimento dos deveres de
procuradores e juízes; e, ainda, zelando pela observância do art. 37 da CF – cada um em sua
área de competência: o CNMP no Ministério Público e o CNJ no Poder Judiciário.
4.2 Controle Interno
Deusvaldo (2011) trás alguns conceitos fornecidos pela Instrução Normativa TCU nº
63/2010:
ü Controles internos: conjunto de atividades, planos, métodos, indicadores e
procedimentos interligados, utilizado com vistas a assegurar a conformidade
dos atos de gestão e a concorrer para que os objetivos e as metas estabelecidos
para as unidades jurisdicionadas sejam alcançados.
ü Órgãos de controle interno: unidades administrativas, integrantes dos sistemas
de controle interno da Administração Pública Federal, incumbidas, entre outras
funções, da verificação da consistência e qualidade dos controles internos, bem
como do apoio às atividades de controle externo exercidas pelo Tribunal.
O mesmo autor destaca que os Sistemas de Controle Interno visam à avaliação da ação
governamental, da gestão dos administradores públicos, aplicação de recursos públicos por
entidades de Direito Privado, por intermédio da fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial.
34
Segundo Paludo (2012), é um controle desempenhado por órgãos de controle como a
CGU – Controladoria-Geral da União; por departamentos de controle interno existentes no
interior dos diversos órgãos e entidades públicas; e também pelo superior hierárquico.
O autor declara que, segundo a Controladoria-Geral da União, por meio da IN nº
01/2001, o controle interno administrativo é um conjunto de atividades, planos, rotinas,
métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos
das unidades e entidades da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e
concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos
fixados pelo Poder Público.
4.3 Controle Externo
Segundo Deusvaldo (2011), o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, o
qual conta com o apoio técnico do respectivo Tribunal de Contas.
O autor declara que o § 4º, art. 31, da Constituição Federal de 1988 vedou a criação de
Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, todavia, antes da promulgação da
Constituição, dois municípios (São Paulo e Rio de Janeiro) já haviam criado tais órgãos, os
quais puderam permanecer em funcionamento.
Assim, segundo o autor, dependendo do município, a Câmara Municipal irá contar
com o apoio técnico do:
ü Tribunal de Contas do Estado: O Estado da Federação mantém um único
Tribunal de Contas para auxiliar a Assembleia Legislativa (relativamente às
contas do estado) e as Câmaras Municipais dos Municípios abrangidos em seu
território (relativamente às contas do município), como, por exemplo, no
Estado do Espírito Santo.
ü Tribunal de Contas dos Municípios: criado para auxiliar o Legislativo de todos
os municípios do estado, como ocorre, por exemplo, nos estados do Pará,
Goiás e Ceará, os quais contam com o Tribunal de Contas do Estado do
respectivo estado e mais o Tribunal de Contas dos municípios.
35
ü Tribunal de Contas do Município: trata-se de um Tribunal de Contas específico
para fiscalizar o município, como ocorre apenas nos municípios de São Paulo
(Tribunal de Contas do Município de São Paulo) e Rio de Janeiro (Tribunal de
Contas do Município do Rio de Janeiro).
Segundo Giacomoni (2005), o exercício do controle externo é da competência do
Poder Legislativo que conta para tal com o auxílio dos Tribunais de Contas. A Constituição
de 1988, de forma mais detalhada que qualquer outra, assim explicita as atribuições do
Tribunal de Contas da União:
I. apreciar as contas prestadas anualmente pelo presidente da República,
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar do
seu recebimento;
II. julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens
e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas
daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário público;
III. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo
de provimento em comissão, bem como das concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório;
IV. realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,
de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditoria de natureza
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais
entidades referidas no inciso II;
36
V. fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital
social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado
constitutivo;
VI. fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao
Distrito Federal ou a Município;
VII. prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de
suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados
de auditorias e inspeções realizadas;
VIII. aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade
de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras
cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX. assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao
exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X. sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão
à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI. representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
O mesmo autor expõe que tanto a Lei Maior como a lei básica do orçamento
(4.320/64) mostram claramente que as questões centrais de interesse do controle externo são
os aspectos legais ligados à questão dos dinheiros públicos e à observância dos limites
financeiros consignados no orçamento.
37
CONCLUSÃO
Ao longo do desenvolvimento deste trabalho, a noção de Despesas de Exercícios
Anteriores foi referenciada através da literatura consultada, na qual verificou-se que todos os
autores e correntes teóricas concordam que as Despesas de Exercícios Anteriores
comprometem o Orçamento do Exercício e deve ser evitada pelos Gestores e Administradores
Públicos.
A literatura consultada serviu de apoio, ainda, para definir DEA, detalhar o conceito,
diferenciá-lo de Restos a Pagar, bem como mostrar que deverá ser prestada conta de sua boa
ou má utilização.
Outro ponto que merece destaque neste trabalho é o detalhamento dos dados
referentes DEA na Justiça Federal da 2ª Região, pelos quais é possível verificar que a Seção
Judiciária do Rio de Janeiro deve atentar para diminuição do montante pago referente DEA no
exercício, seja pelo controle mais eficiente de Restos a Pagar seja melhorando a comunicação
com os setores que fazem a previsão orçamentária.
No tocante as consultas, é possível verificar como é importante o conhecimento da
gestão de DEA, bem como a importância de minimizar sua incidência, por meio de um
melhor Planejamento das despesas do exercício.
Por fim, de acordo com a literatura pesquisada, as Despesas de Exercícios
Anteriores são um instituto tão importante quanto as despesas do exercício, bem como as
despesas de Restos a Pagar e sua gestão quando feita de forma qualitativa protege o
orçamento seguinte de grandes desembolsos orçamentários prejudicando a execução daquele.
38
BIBLIOGRAFIA
BARROS, A. J. P.; LEHFELD N. A. S. Fundamentos de metodologia: um guia para iniciação cientifica. São Paulo: McGraw-Hill, 1986. BARROS, Laura Correa de. Restos a pagar, despesas de exercícios anteriores e fiscalização do cumprimento do percentual mínimo de aplicação de recursos públicos no ensino e na saúde. Artigo de mar. 2010. Disponível em: http://revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/872.pdf. Acesso em: 15 abr. 2014. CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e contabilidade pública: teoria, prática e mais de 800 exercícios. Rio de Janeiro, RJ: Editora Elsevier, 2010. CARVALHO, Deusvaldo. Manual completo de contabilidade pública / Deusvaldo Carvalho, Marcio Ceccato. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. CERVO, A. L.; BERVIAN, P. A. Metodologia Científica: para uso de estudantes universitários. São Paulo: McGraw-Hill, 1983. GIL, A. C. Técnicas de pesquisa em economia. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 1986. HARADA, Kiyoshi. Despesas do exercício anterior. Procedimentos para seu pagamento. Artigo de 16 out. 2007. Disponível em: http://www.haradaadvogados.com.br/publicacoes/Pareceres/479.pdf LAKATOS, E. M.; MARCONI, M. A. Técnicas de pesquisa: planejamento e execução de pesquisas, amostragens e técnicas de pesquisa, elaboração, análise e interpretação de dados. São Paulo: Atlas, 1986. MOTA, Ana C.Y.H.A. Accountability no Brasil: os cidadãos e seus meios institucionais de controle dos representantes. Tese. USP, 2006. MUNHOZ, D. G. Economia aplicada: técnicas de pesquisa e análise econômica. Brasília: Universidade de Brasília, 1989. NAKAGAWA, Masayuki. Introdução a Controladoria: conceitos, sistemas, implementação. São Paulo, Atlas, 1993. O’ DONEL, Guillermo. Accountability e novas poliarquias. Lua Nova. São Paulo: nº 44, 1998. PALUDO, Augustrinho Vicente. Administração Pública: teoria e questões. 2. Ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. PISCITELLI, Roberto Bocaccio et al. Contabilidade Pública: uma abordagem da administração financeira pública. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1994. STARK, David; BRUSZT, Laszblo. Enabling Constraints: fontes constitucionais de coenrência nas políticas públicas no pós-socialismo. Revista Brasileira de Ciências Sociais. São Paulo, v. 13, nº 36, 1998.
39
ANEXOS 1
Exemplo de Controle Externo referente Despesas de Exercícios Anteriores Fonte: http://www.sef.sc.gov.br/sites/default/files/Informa%C3%A7%C3%A3o%20GENOCDCOG%20n.%20008-2012%20-%20Despesas%20de%20Exerc%C3%ADcios%20Anteriores.pdf, adaptado pelo autor. FORMAÇÃO GENOC/DCOG Nº 008/2012
Florianópolis, 25 de janeiro de 2012.
Referência: Execução do orçamento com Despesas de Exercícios Anteriores – DEA.
Senhor Diretor,
A Gerência de Estudos e Normatização Contábil – GENOC, na análise sistemática
realizada na qualidade dos demonstrativos contábeis, identificou a utilização expressiva do
elemento de despesa 92 – Despesas de Exercícios Anteriores – DEA pelos órgãos e entidades
do Estado de Santa Catarina.
As DEA têm previsão na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, onde estão definidas as
situações em que podem ser utilizadas, quais sejam:
ü Despesas não processadas em época própria, para as quais o
orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para
atendê-las;
ü Restos a pagar com prescrição interrompida; e
ü Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício
correspondente.
Apesar de legal, esse tipo de despesa deve ser utilizada sob regime de exceção, haja
vista que contraria o princípio da Anualidade, onerando orçamento estranho ao que se refere à
despesa. Além disso, as DEA possuem detalhamento que inviabiliza a correta classificação
econômica do gasto público, prejudicando a transparência e o controle social.
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O Decreto Estadual nº 688, de 1º de dezembro de 2011, que versa sobre o
encerramento do exercício financeiro, regulamenta, no seu art. 31, as DEA no âmbito do
Estado de Santa Catarina. Ratificamos a obrigatoriedade de serem levadas a efeito todas as
exigências que deverão preceder ao seu pagamento, em especial o que cravou o § 1º do
mandamento legal citado:
§1º Os emepnhos e os pagamentos à conta de Despesas de Exercícios Anteriores
somente poderão ser realizados quando houver processo protocolizado no órgão ou entidade,
no Sistema de Controle de Processos do Estado, contendo, em sequencia, os seguintes
elementos:
I. reconhecimento expresso da dívida pela autoridade competente;
II. solicitação pelo dirigente máximo de manifestação da
Consultoria ou Procuradoria Jurídica do órgão ou da entidade, sobre a
possibilidade de se efetuar o empenho e o pagamento da dívida à conta de
Despesas de Exercícios Anteriores;
III. manifestação fundamentada da Consultoria Jurídica do órgão ou
da entidade quanto à possibilidade e legalidade da realização do procedimento
intencionado, além da análise da prescrição em favor da administração pública
estadual, nos termos do Decreto Federal nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932,
alterado pelo Decreto-Lei nº 4.597, de 19 de agosto de 1942; e
IV. autorização expressa da autoridade competente para que se
efetue o empenho e o pagamento da dívida à conta de Despesas de Exercícios
Anteriores.
Diante do exposto, solicitamos que as unidades nos informem, preferenciamente pelo
endereço eletrônico [email protected], as circunstâncias que impossibilitaram o
empenhamento da despesa em cada exercício correspondente, sendo necessária a utilização
das DEA.
Ressaltamos que as informações coletadas serão úteis para identificar as situações que
resultaram na utilização de Despesas de Exercícios Anteriores pelos órgãos e entidades do
poder executivo do Estado de Santa Catarina, bem como possibilitará a edição de orientações
e normativos para melhor disciplinar a temática.
À consideração superior,
Roberto Mosânio Duarte de Carvalho Junior Contador da Fazenda Estadual
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CRCCE nº 17.030/O-0-S-SC De acordo.
Michele Patricia Roncalio
Gerente de Estudos e Normatização Contábil Contadora CRCSC nº 25.092/O-0
De acordo.
Encaminha-se ao Secretário de Estado da Fazenda para análise e divulgação aos órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual.
Adriano de Souza Pereira Diretor de Contabilidade Geral
Contadora CRCSC nº 25.111/O-7