orden del dia nº 1969en virtud de los fundamentos que se expo-nen en el informe adjunto, y por los...

CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION O.D. Nº 1.969 1

SESIONES EXTRAORDINARIAS

2006

ORDEN DEL DIA Nº 1969

COMISION BICAMERAL PERMANENTEDE TRAMITE LEGISLATIVO (LEY 26.122)

Impreso el día 7 de febrero de 2007Término del artículo 113: 16 de febrero de 2007

SUMARIO: Declaración de validez del decreto1.782/06. (7.385-D.-2006.)

I. Dictamen de mayoría.II. Dictamen de minoría.

III. Dictamen de minoría.

IDictamen de comisión

(en mayoría)Honorable Congreso:

La Comisión Bicameral Permanente prevista en losartículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de laConstitución Nacional ha considerado el expedien-te P.E.-435/06 referido al decreto del Poder Ejecuti-vo 1.782 de fecha 30 de noviembre de 2006, median-te el cual se dispone la actualización de losemolumentos que percibe el Personal Civil de Inte-ligencia de los Organismos de Inteligencia de lasFuerzas Armadas.

En virtud de los fundamentos que se expo-nen en el informe adjunto, y por los que opor-tunamente ampliará el miembro informante, seaconseja la aprobación del siguiente

Proyecto de resoluciónEl Senado y la Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVEN:

Artículo 1º – Declarar la validez del decreto 1.782de fecha 30 de noviembre de 2006.

Art. 2º – Comuníquese al Poder Ejecutivo.De acuerdo con las disposiciones pertinentes, este

dictamen pasa directamente al orden del día.Sala de la comisión, 13 de diciembre de 2006.

Jorge M. Capitanich. – Diana B. Conti. –Luis F. J. Cigogna. – Gustavo E. Ferri.– Jorge A. Landau. – Patricia VacaNarvaja. – Nicolás A. Fernández. –María L. Leguizamón. – María C.Perceval. – Miguel A. Pichetto.

INFORME

Honorable Congreso:

I. Antecedentes

La reforma constitucional de 1994 dejó atrás la dis-cusión doctrinaria y jurisprudencial que en el mar-co del paradigma instaurado por los constituyen-tes del 53/60 se planteaba.1

En procura de una regulación del poder atribui-do al presidente de la Nación se establecieron me-canismos tendientes a resolver el uso y la instru-mentación de tres decretos cuyas características hansido tipificadas en nuestra Constitución Nacional:a) los decretos de necesidad y urgencia; b) los dic-tados en virtud de delegación legislativa, y c) losde promulgación parcial de las leyes.

Estos decretos han sido consagrados expresamen-te en los artículos 99, inciso 3, 76, 80 y 100, incisos12 y 13, de la Constitución Nacional.

El artículo 99 en su parte pertinente establece:

CAPÍTULO TERCERO. “Atribuciones del Poder Eje-cutivo”. Artículo 99: “El presidente de la Nación tie-ne las siguientes atribuciones:

[...]

”3. Participa de la formación de las leyes con arre-glo a la Constitución, las promulga y hace publicar. ElPoder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena

1 Joaquín V. González se pronunciaba a favor de laconstitucionalidad de los decretos de necesidad y urgenciasiempre que ellos sean sometidos a consideración del Ho-norable Congreso de la Nación. Manual de la ConstituciónArgentina, 1890.

En una postura distinta, se ubica Linares Quintana, si-guiendo el criterio ortodoxo de que lo que no está previstoen la ley no se puede hacer.

2 O.D. Nº 1.969 CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION

de nulidad absoluta e insanable, emitir disposicionesde carácter legislativo. Solamente cuando circunstan-cias excepcionales hicieran imposible seguir los trámi-tes ordinarios previstos por esta Constitución para lasanción de las leyes, y no se trate de normas que re-gulen materia penal, tributaria, electoral o el régimende los partidos políticos, podrá dictar decretos por ra-zones de necesidad y urgencia, los que serán decidi-dos en acuerdo general de ministros que deberán re-frendarlos, conjuntamente con el jefe de Gabinete deMinistros.

”El jefe de Gabinete de Ministros personalmentey dentro de los diez días someterá la medida a con-sideración de la Comisión Bicameral Permanente,cuya composición deberá respetar la proporción delas representaciones políticas de cada Cámara. Estacomisión elevará su despacho en un plazo de diezdías al plenario de cada Cámara para su expreso tra-tamiento, el que de inmediato considerarán las Cá-maras. Una ley especial sancionada con la mayoríaabsoluta de la totalidad de los miembros de cadaCámara regulará el trámite y los alcances de la in-tervención del Congreso”.

CAPÍTULO CUARTO. “Atribuciones del Congreso”. Ar-tículo 76: “Se prohíbe la delegación legislativa en elPoder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de ad-ministración o de emergencia pública, con plazo fijadopara su ejercicio y dentro de las bases de la delega-ción que el Congreso establezca.

”La caducidad resultante del transcurso del pla-zo previsto en el párrafo anterior no importará revi-sión de las relaciones jurídicas nacidas al amparode las normas dictadas en consecuencia de la dele-gación legislativa”.

CAPÍTULO QUINTO. “De la formación y sanción delas leyes”. Artículo 80: “Se reputa aprobado por elPoder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en eltérmino de diez días útiles. Los proyectos desecha-dos parcialmente no podrán ser aprobados en laparte restante. Sin embargo, las partes no observa-das solamente podrán ser promulgadas si tienen au-tonomía normativa y su aprobación parcial no alterael espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por elCongreso. En este caso será de aplicación el procedi-miento previsto para los decretos de necesidad y ur-gencia.”

CAPÍTULO CUARTO. “Del jefe de Gabinete y demásministros del Poder Ejecutivo”. Artículo 100:

[...]

“12. Refrendar los decretos que ejercen faculta-des delegadas por el Congreso, los que estarán su-jetos al control de la Comisión Bicameral Permanen-te.

”13. Refrendar juntamente con los demás minis-tros los decretos de necesidad y urgencia y los de-cretos que promulgan parcialmente leyes. Someterá

personalmente y dentro de los diez días de su san-ción estos decretos a consideración de la ComisiónBicameral Permanente”.

La introducción de los institutos denominados “de-cretos de necesidad y urgencia” y “facultades dele-gadas” en el nuevo texto constitucional de 1994, im-plica poner reglas a una situación de excepción y, porlo tanto, al estricto control que la Constitución Na-cional le atribuye al Congreso Nacional.

Sin embargo, ella no ha previsto el trámite ni losalcances de la intervención del Congreso sino quelo ha dejado subordinado a una ley especial.

La ley 26.122, sancionada el 20 de julio de 2006,regula el trámite y los alcances de la intervencióndel Congreso respecto de los decretos que dicta elPoder Ejecutivo: a) de necesidad y urgencia; b) pordelegación legislativa, y c) de promulgación parcialde leyes.

El título II de la ley 26.122 establece el régimenjurídico y la competencia de la Comisión BicameralPermanente y, en su artículo 5º, precisa que ella es-tará integrada por ocho (8) diputados y ocho (8) se-nadores, designados por el presidente de sus res-pectivas Cámaras.

La resolución del presidente de la Honorable Cámarade Diputados de la Nación 1.130, de fecha 12 de octu-bre de 2006, ha designado a los señores diputados de laNación miembros de dicha comisión.

En igual sentido, el presidente de la HonorableCámara de Senadores de la Nación ha emitido losdecretos 54, de fecha 13 de octubre de 2006, y 57,de fecha 25 de octubre de 2006.

II. ObjetoSe somete a dictamen de vuestra comisión el de-

creto del Poder Ejecutivo nacional 1.782 de fecha30 de noviembre de 2006 mediante el cual se dispo-ne la actualización de los emolumentos que percibeel Personal Civil de Inteligencia de los Organismosde Inteligencia de las Fuerzas Armadas.

IIa. Análisis del decreto

El Poder Ejecutivo nacional ha dejado constan-cia en el último párrafo del considerando del citadodecreto que él se dicta en uso de las atribucionesconferidas al Poder Ejecutivo nacional por el ar-tículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional .

La ley 26.122, en el capítulo I del título III, se refie-re a los dictámenes de la Comisión Bicameral Perma-nente respecto de los decretos de necesidad y ur-gencia estableciendo en su artículo 10 que vuestracomisión debe expedirse expresamente sobre la ade-cuación del decreto a los requisitos formales y sus-tanciales establecidos constitucionalmente para sudictado.

La lectura del artículo 99, inciso 3, de la Consti-tución Nacional permite distinguir como requisitosformales: a) la firma del señor presidente de la Na-


ción; b) la firma de los señores ministros y del se-ñor jefe de Gabinete de Ministros –dictado en acuer-do general de ministros y refrendado juntamentecon el señor jefe de Gabinete de Ministros–, y c) laremisión del señor jefe de Gabinete de Ministros ala Comisión Bicameral Permanente; y, como requisi-tos sustanciales: a) razones de necesidad y urgen-cia, y b) en orden a la materia, puede dictar normasde contenido típicamente legislativo, siempre queno trate materia penal, tributaria, electoral o el régi-men de partidos políticos.

El decreto 1.782/06 en consideración ha sido de-cidido en acuerdo general de ministros y refrenda-do por el señor presidente de la Nación, doctorNéstor C. Kirchner, el señor jefe de Gabinete de Mi-nistros, doctor Alberto Fernández y los señores mi-nistros, de conformidad con el artículo 99, inciso 3,párrafo 3º.

Con relación al último requisito formal referido ala obligación del jefe de Gabinete de Ministros desometer la medida a consideración de la ComisiónBicameral Permanente dentro de los 10 días, se ve-rifica su cumplimiento toda vez que el decreto 1.782/06 ha sido dictado el 30 de noviembre de 2006 y hasido remitido a este Honorable Congreso medianteel mensaje 1.783 en el plazo indicado. Asimismo, sedeja constancia de que ha ingresado a este Hono-rable Senado de la Nación el 4 de diciembre de 2006.

Corresponde a continuación analizar el cumpli-miento de los requisitos sustanciales en dictado deldecreto 1.782/06.

Previamente debe destacarse que las medidasadoptadas, lo han sido en el marco de una políticaactiva de redistribución de ingresos que viene desa-rrollando el Gobierno nacional, destinada a la recu-peración gradual y sostenida del poder adquisitivode los salarios de los trabajadores y trabajadoras.

Con este propósito, el Poder Ejecutivo nacionalen circunstancias de urgencia, está facultado parautilizar instrumentos excepcionales, con el objeto degarantizar la vigencia efectiva del derecho a una re-tribución justa, asegurado a todos los trabajadorespor el artículo 14 bis de la Constitución Nacional,potenciando el crecimiento socialmente equitativode la economía nacional.

Teniendo en cuenta que la vigencia de los di-versos incrementos retributivos previstos en cadauno de los instrumentos en análisis operan en for-ma retroactiva, el Poder Ejecutivo nacional debiórecurrir a las facultades establecidas en el artículo99, inciso 3, de la Constitución Nacional y haceruna excepción a lo dispuesto por el artículo 62 dela ley 11.672, complementaria permanente de pre-supuesto (t.o. por decreto 1.110/05).

Ley 11.672, artículo 62: “Los incrementos en las re-tribuciones incluyendo las promociones y las asigna-ciones del personal del Sector Público Nacional, ya

sean en forma individual o colectiva, cualquiera seasu régimen laboral aplicable, inclusive los correspon-dientes a sobreasignaciones, compensaciones, reinte-gros de gastos u otros beneficios análogos a su fa-vor, cualquiera fuese el motivo, causa o la autoridadcompetente que lo disponga, no podrán tener efectosretroactivos y regirán invariablemente a partir del díaprimero del mes siguiente al de la fecha en que hubie-ran sido dispuestos. Las previsiones del presente ar-tículo resultan de aplicación para el personalextraescalafonario y las autoridades superiores.

Esta norma no será de aplicación para los casos enque las promociones o aumentos ‘respondan a movi-mientos automáticos de los agentes, establecidos porregímenes escalafonarios en vigor’”.

Las razones de necesidad y urgencia requeridaspara habilitar la competencia del Poder Ejecutivo enmateria legislativa han sido descritas en losconsiderandos del decreto 1.784/06.

El espíritu legislativo no ha variado atento a que,en definitiva, el Congreso Nacional en ejercicio deatribuciones constitucionales propias no ha adop-tado decisiones diferentes en los puntos de políti-ca involucrados.

Las razones de necesidad y urgencia requeridaspara habilitar la competencia del Poder Ejecutivo enmateria legislativa se verifican tanto en la necesi-dad de proveer en la inmediatez a una justa equipa-ración de la situación salarial de los trabajadores al-canzados por tales normas, como en la imposibilidadde seguir el trámite ordinario de sanción de las le-yes pues dicha exigencia no se ajusta a los plazosque tal procedimiento involucra.

Asimismo, la existencia de una situación de in-certidumbre en el personal de los distintos secto-res del Estado Nacional y razones de equidad contrabajadores de otros sectores de la administraciónpública nacional y del ámbito privado –en los quese han acordado incrementos similares– ameritan eldictado de los decretos de necesidad y urgenciaexaminados.

En cuanto a la materia regulada en el decreto1.782/06, ella no incursiona en las materias expresa-mente prohibidas por la Constitución Nacional paratales actos –por no tratarse de materia penal,tributaria, electoral o el régimen de partidos políti-cos–, verificándose el cumplimiento de los recaudosformales que la Carta Magna impone para ellos, en-contrándose asimismo suficientemente acreditadaslas razones de urgencia y excepcionalidad invoca-das para su dictado.

III. Conclusión

Por los fundamentos expuestos, encontrándosecumplidos en lo que respecta al dictado del decreto1.782/06, los requisitos formales y sustanciales es-tablecidos en el artículo 99, inciso 3, de la Constitu-ción Nacional y de conformidad con los términos


del artículo 10 de la ley 26.122, vuestra Comisiónpropone que se resuelva declarar expresamente lavalidez del decreto de necesidad y urgencia del Po-der Ejecutivo nacional 1.782 de fecha 30 de noviem-bre de 2006.

Jorge M. Capitanich.

IIDictamen de comisión

(en minoría)

Honorable Congreso:

La Comisión Bicameral Permanente (Ley 26.122)ha considerado el decreto de necesidad y urgencia1.782, del 30 de noviembre de 2006 (B.O. 4/12/06);y, por las razones expuestas en el informe que seacompaña y las que dará el miembro informante, seaconseja su rechazo.

Sala de la comisión, 13 de diciembre de 2006.

Pablo G. Tonelli.

INFORMEHonorable Congreso:

Tengo el agrado de dirigirme a vuestra honorabi-lidad a fin de someter a su consideración el presen-te dictamen respecto del decreto de necesidad y ur-gencia 1.782, del 30 de noviembre de 2006, medianteel cual el Poder Ejecutivo incrementó, para el per-sonal civil de inteligencia de los organismos de in-teligencia de las Fuerzas Armadas comprendido enel régimen del decreto 1.088 del 5 de mayo de 2003,y a partir del 1º de julio de 2005, los coeficientes delhaber por tipo de grupo familiar destinados a la li-quidación de la compensación por vivienda. Asimis-mo duplicó el porcentaje que percibe el personal enactividad, correspondiente a la compensación portrabajo extraordinario y también el porcentaje parala liquidación de la compensación por mayor exigen-cia de vestuario.

En el mismo sentido, resolvió que las sumas noremunerativas y no bonificables previstas en losdecretos 682/04 y 1993/04, en relación con las re-muneraciones vigentes a junio de 2005, deberáncontinuar abonándose, a partir del 1º de julio de2005, con el mismo carácter de no remunerativas,no bonificables y fijas, en los montos que corres-pondan a dicha fecha.

Por la misma norma también creó el Poder Ejecu-tivo, en los casos que así correspondiera, un adi-cional transitorio, no remunerativo y no bonificable.Por otra parte, en sucesivos artículos e incisos delmismo decreto se estableció la forma de incremen-to, a partir del 1° de julio de 2006, de los emolumen-tos señalados en el primero y segundo párrafos delpresente dictamen. También se fijó, a partir de la mis-ma fecha, la compensación por mayor exigencia devestuario en un veinticinco por ciento (25 %); y a

partir del 1º de septiembre de 2006 en un treinta ydos por ciento (32 %).

Por último, a través del artículo 12 del decreto traí-do a consideración de esta Comisión Bicameral, sefijó el haber mensual, conforme a los importes que,para las distintas categorías, se detallan en el anexoIV del presente decreto.

El titular del Poder Ejecutivo dictó el decreto bajoanálisis en uso de la atribución que le confiere elartículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional(como se expresó en el último considerando del pro-pio decreto); por lo que no cabe duda de que setrata de un decreto de necesidad y urgencia que,como tal, debe ser objeto de consideración y dicta-men por parte de esta comisión (artículos 2º, 10, 19y concordantes, ley 26.122).

1. Criterio rector

Para el análisis del decreto en cuestión es nece-sario partir del principio establecido en el artículo99, inciso 3, de la Constitución Nacional, según elcual “el Poder Ejecutivo no podrá en ningún casobajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitirdisposiciones de carácter legislativo” (segundo pá-rrafo).

El principio es consecuencia, claro está, de la di-visión de poderes que es inherente al carácter derepública que la Constitución le asignó a nuestraNación y a la existencia de un Congreso encargadode legislar (artículos 1º, 44 y concordantes). Teoríao doctrina, la de división de poderes, que es la “másconforme a la naturaleza de las cosas”, la “más pro-pia para el cumplimiento de los fines de todo go-bierno”, y “la mejor manera de defender y garantircontra las tentativas de la tiranía los derechos y li-bertades de los hombres” a juicio de Joaquín V.González (Manual de la Constitución Argentina,página 310, 26ª ed., Angel Estrada y Cía., BuenosAires, 1971), e indispensable a juicio de la Corte Su-prema de Justicia, que muy poco después de insta-lada expresó que “si la división de poderes no estáplenamente asegurada, la forma republicana de go-bierno es una ficción” (caso “Ramón Ríos y otros”,1863).

Pero el principio de que el presidente no puede le-gislar admite, sin embargo, una excepción prevista enel siguiente párrafo del mismo artículo 99, inciso 3,de la Constitución Nacional. Se prevé en esa norma,en efecto, que: “Solamente cuando circunstancias ex-cepcionales hicieran imposible seguir los trámites or-dinarios previstos por esta Constitución para la san-ción de las leyes, y no se trate de normas que regulenmateria penal, tributaria, electoral o de régimen de lospartidos políticos, podrá [el Poder Ejecutivo] dictardecretos de necesidad y urgencia, los que serán de-cididos en acuerdo general de ministros que deberánrefrendarlos, conjuntamente con el jefe de Gabinetede Ministros”.


De manera tal que tenemos un principio rector–de acuerdo con el cual al Poder Ejecutivo le estávedado emitir disposiciones de carácter legislativo–,y una excepción en caso de circunstancias excep-cionales que hagan imposible seguir el trámite ordi-nario de las leyes. En consecuencia, fluye del textoconstitucional que corresponde aplicar un crite-rio restrictivo cuando se trata de juzgar la validezde decretos de necesidad y urgencia dictados porel Poder Ejecutivo (CSJ, “Fallos”, 322:1726, consi-derando 7º; en igual sentido: Gregorio Badeni, Tra-tado de derecho constitucional, tomo II, página1259, editorial La Ley, Avellaneda, 2004).

No hay que perder de vista, además, que se tratadel ejercicio, por parte del Poder Ejecutivo, de unaatribución que no le es propia sino que, muy por elcontrario, es privativa de otro poder. Por lo tanto,si el criterio no fuera restrictivo, se correría el ries-go de alterar y afectar gravemente el equilibrio delos poderes, confiriendo atribuciones exorbitantesal presidente de la Nación y poniendo en riesgo laslibertades individuales.

2. Circunstancias justificantes

Como quedó dicho antes, para que la excepcio-nal atribución del Poder Ejecutivo de emitir dispo-siciones con contenido legislativo pueda ser legíti-mamente ejercida es necesario que existan“circunstancias excepcionales” que requieran prontoremedio y que sea “imposible seguir los trámites or-dinarios previstos para la sanción de las leyes”.

De acuerdo con la previsión constitucional serápor lo tanto necesario, en cada oportunidad en queesta comisión deba pronunciarse, determinar si hanexistido las circunstancias excepcionales y la impo-sibilidad de seguir los trámites ordinarios para lasanción de las leyes que justificarían y darían sus-tento al decreto de necesidad y urgencia de que setrate.

Uno de los casos en los que la Corte Suprema deJusticia analizó con más cuidado esta espinosa cues-tión de hecho, fue el caso “Peralta” (27/12/1990, “Fa-llos”, 313:1513), aunque la decisión es anterior a lareforma constitucional de 1994. En esa sentencia, elalto tribunal exigió, para justificar la procedencia deun decreto de necesidad y urgencia, la existenciade una situación de grave riesgo social (conside-rando 24º), que pusiese en peligro la existencia mis-ma de la Nación y el Estado (considerando 26º), ytuvo en cuenta el descalabro económico generali-zado y la necesidad de asegurar la continuidad yvigencia de la unión nacional (considerandos 33º a35º). Es decir que, a criterio del tribunal, sólo unasituación de muy extrema gravedad justificaría laemisión de un decreto de necesidad y urgencia.

Luego de sancionada la reforma constitucional de1994, la Corte Suprema reiteró el mismo criterio enla sentencia dictada en el caso “Video Club Dreams”

(6/6/1995, “Fallos”, 318:1154). El tribunal, en efecto,anuló dos decretos de necesidad y urgencia emiti-dos por el Poder Ejecutivo porque, entre otras ra-zones, “los motivos que impulsaron el dictado delos decretos no se exhiben como respuesta a unasituación de grave riesgo social que hiciera nece-sario el dictado de medidas súbitas como las queaquí se tratan” (considerando 15º).

La Corte pareció flexibilizar grandemente su cri-terio al resolver el caso “Rodríguez” (17/12/1997,“Fallos”, 320:2851), en el cual no analizó la existen-cia de circunstancias justificantes pero tácitamenteaceptó la explicación del jefe de Gabinete, quien ale-gó como circunstancia excepcional “los graves de-fectos que afectan a nuestro sistema aeroportuario”.

Pero poco tiempo después, al resolver el caso“Verrochi” (19/8/1999), el tribunal volvió sobre suspasos y se mostró dispuesto a examinar si el PoderEjecutivo había actuado para remediar una situaciónde hecho constitutiva de un estado de emergencia,es decir, si estaba fácticamente justificada la emi-sión de un decreto de necesidad y urgencia. Y contoda claridad dijo la Corte en ese caso que “paraque el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamentefacultades legislativas que, en principio, le son aje-nas, es necesaria la concurrencia de alguna de es-tas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictarla ley mediante el trámite ordinario previsto por laConstitución, vale decir, que las Cámaras del Con-greso no puedan reunirse por circunstancias de fuer-za mayor que lo impidan, como ocurriría en el casode acciones bélicas o desastres naturales que impi-diesen su reunión o el traslado de los legisladoresa la Capital Federal; o, 2) que la situación que re-quiere la solución legislativa sea de una urgenciatal que deba ser solucionada inmediatamente, en unplazo incompatible con el que demanda el trámitenormal de las leyes” (“Fallos”, 322:1726, conside-rando 9º).

Para que no quedaran dudas, agregó el tribunalque al analizar “el presupuesto fáctico que justifi-caría la adopción de decretos de necesidad y ur-gencia” corresponde “descartar criterios de meraconveniencia ajenos a circunstancias extremas denecesidad, puesto que la Constitución no habilita aelegir discrecionalmente entre la sanción de una leyo la imposición más rápida de ciertos contenidosmateriales por medio de un decreto” (considerando9º, segundo párrafo).

El criterio fue reiterado al menos en tres casosposteriores. En “Risolía de Ocampo” expresó la Cor-te Suprema que “el fundamento de los decretos denecesidad y urgencia es la necesidad de poner fino remediar situaciones de gravedad que obligan aintervenir en el orden patrimonial, fijando plazos,concediendo esperas, como una forma de hacer po-sible el cumplimiento de las obligaciones, a la vezque atenuar su gravitación negativa sobre el orden


económico e institucional y la sociedad en su con-junto”; con el agregado de que “uno de los requisi-tos indispensables para que pueda reconocerse lavalidez de un decreto como el cuestionado en el sublite es que éste tenga la finalidad de proteger los in-tereses generales de la sociedad y no de determina-dos individuos” (2/8/2000, “Fallos”, 323:1934).

Luego, en “Cooperativa de Trabajo Fast Limita-da”, la Corte requirió, para justificar la imposibili-dad de seguir el trámite ordinario de las leyes, “quelas Cámaras del Congreso no puedan reunirse porcircunstancias de fuerza mayor que lo impidan” (1°/11/2003, “Fallos”, 326:3180). Y en “Leguizamón Ro-mero”, del 7 de diciembre de 2004 (“Fallos”, 327:5559),la Corte reiteró que para que sea procedente la emi-sión de un decreto de necesidad y urgencia por par-te del Poder Ejecutivo es necesario que exista un “gra-ve trastorno que amenace la existencia, seguridad oel orden público o económico”.

Esta doctrina es la actualmente vigente y contienelas premisas bajo las cuales debe realizarse el análisisde los decretos de necesidad y urgencia, requeridopor el artículo 99, inciso 3, cuarto párrafo, de la Cons-titución Nacional, y por los artículos 2º, 10, 19 yconcordantes de la ley 26.122.

3. Primera conclusión

Lo hasta aquí expuesto permite sintetizar una pri-mera conclusión acerca de en qué situaciones o bajoqué circunstancias –de acuerdo con la doctrina dela Corte Suprema de Justicia– puede el presidentede la Nación dictar decretos de necesidad y urgen-cia.

Las “circunstancias excepcionales” contempladasen el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacio-nal se configuran ante una “situación de grave ries-go social”, que “ponga en peligro la existencia mis-ma de la Nación y el Estado”, o ante un “descalabroeconómico generalizado” y frente a la necesidad de“asegurar la continuidad y vigencia de la unión na-cional”. Pero también es necesario que “las Cáma-ras del Congreso no puedan reunirse por circuns-tancias de fuerza mayor” y que se trate de “protegerlos intereses generales de la sociedad y no de de-terminados individuos”.

Por lo tanto, en cada caso en que deba determi-narse si un decreto de necesidad y urgencia ha sidoemitido de conformidad con la previsión constitu-cional, o no, será necesario verificar la existencia delos referidos supuestos de hecho. Y siempre apli-cando un criterio de interpretación restrictivo, dadoel carácter excepcional de esta atribución del presi-dente de la Nación.

4. El decreto 1.782/06

El decreto bajo análisis de esta ComisiónBicameral se dictó con el propósito de incrementardiversos emolumentos que percibe el personal civil

de inteligencia de los organismos de inteligencia delas fuerzas armadas.

Lo primero que debe señalarse es que el jefe deGabinete se ha limitado a enviar al Congreso sólo eltexto del decreto, sin haber adjuntado todos los an-tecedentes del caso, como hubiera correspondido.

De todas maneras, es muy difícil encontrar una cau-sa súbita, urgente, imprevista e impostergable quehubiera justificado la emisión del decreto. A lo cualdebe agregarse que el Congreso se hallaba en plenoperíodo de sesiones ordinarias (artículo 63 de la Cons-titución Nacional y decreto 1.670 del 17 de noviem-bre de 2006, de prórroga de sesiones ordinarias).

Además está muy claro que el decreto no se dic-tó en protección de los “intereses generales de todala sociedad”, sino bien por el contrario para benefi-ciar a “determinados individuos”, lo que va en con-tra de la comentada doctrina de la Corte Suprema.

La decisión hubiera debido ser adoptada medianteuna ley, en sentido formal y material, dado que setrató de un aumento de emolumentos y adicionalesno remunerativos y no bonificables, retroactivos al1° de julio (según lo estipulado por el decreto); y elartículo 62 de la ley 11.672 (citado en los conside-randos del decreto) prescribe que los aumentos deremuneraciones “no podrán tener efectos retroacti-vos y regirán invariablemente a partir del día prime-ro del mes siguiente al de la fecha en que hubieransido dispuestos”. Similar disposición, pero de ca-rácter general, contiene el artículo 3° del Código Ci-vil. De manera tal que sólo una ley de igual jerar-quía podía sortear la prohibición (artículo 31 de laConstitución Nacional).

5. ConclusiónLa conclusión, luego del precedente análisis, es

que el Poder Ejecutivo dictó el decreto de necesi-dad y urgencia 1.782/06 sin que estuvieran reuni-das las condiciones sustanciales para ello y que,muy por el contrario, lo hizo por razones de meraconveniencia, que es lo que no debe hacer (CSJ,“Fallos”, 322:1726, considerando 9º).

Sí se encuentran cumplidos, en cambio, losrecaudos formales previstos en la Constitución Na-cional, por cuanto el decreto ha sido dictado enacuerdo general de ministros, ha sido firmado porel jefe de Gabinete de Ministros y este mismo fun-cionario lo ha remitido al Congreso dentro del pla-zo de diez días de dictado el decreto. Además, lamateria no es de las expresamente vedadas por elartículo 99, inciso 3, párrafo tercero, de la Constitu-ción Nacional. Pero el cumplimiento de estosrecaudos formales es insuficiente para dotar de va-lidez al decreto bajo análisis, dada la falta de cum-plimiento de los recaudos sustanciales.

Por la materia de que se trata, el presidente podríahaber recurrido al ejercicio de facultades delegadas(artículo 76 de la Constitución Nacional; artículo 2°,


inciso f, de la ley 26.135), razón por la cual resultallamativo que haya optado por emitir decretos de ne-cesidad y urgencia que está claramente fuera de laprevisión constitucional. Pero dado que en losconsiderandos del decreto no se ha explicado esaopción, no corresponde pronunciarse al respecto.

Por todas las razones expuestas, se aconseja el re-chazo del decreto de necesidad y urgencia 1.782, del30 de noviembre de 2006, bajo análisis.

Pablo G. Tonelli.

III

Dictamen de comisión(en minoría)

Honorable Congreso:La Comisión Bicameral Permanente de Trámite

Legislativo (ley 26.122) ha considerado el mensajedel jefe de Gabinete de Ministros por medio del cualse comunica el dictado del decreto de necesidad yurgencia (DNU) 1.782/2006, y se lo remite para con-sideración y dictamen de esta comisión en cumpli-miento de lo dispuesto por los artículos 99, inciso3, y 100, inciso 13, de la Constitución Nacional, ypor los artículos 2º, 10 y 19 de la ley 26.122.

Por los fundamentos que se exponen en el infor-me acompañado, y por los que oportunamente am-pliará el miembro informante, se aconseja la apro-bación del siguiente

Proyecto de resoluciónEl Senado y la Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVEN:

1. Rechazar el decreto de necesidad y urgencia1.782/2006 por falta de adecuación a los requisitossustanciales establecidos constitucionalmente parasu dictado, todo ello de conformidad con lo esta-blecido por el artículo 99, inciso 3, de la Constitu-ción Nacional y los artículos 10, 22 y 24 de la ley26.122.

2. Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional (ar-tículo 26 de la ley 26.122), juntamente con sus fun-damentos.

De acuerdo con las disposiciones pertinentes,este dictamen pasa directamente al orden del día.

Sala de la comisión, 13 de diciembre de 2006.Oscar R. Aguad. – Luis P. Naidenoff. –

Ernesto R. Sanz.

INFORMEHonorable Congreso:

1. Intervención legal1.1. El Congreso Nacional, luego de doce años

de producida la última reforma constitucional, hadado cumplimiento formal a la previsión del artícu-

lo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional (CN) so-bre los decretos de necesidad y urgencia (DNU), alsancionar la “ley especial” que rige el trámite y elalcance de la intervención del Congreso y confor-mar la Comisión Bicameral Permanente, recaudosambos exigidos por dicha enmienda para dar vali-dez a este tipo de normas.

La parte final de la norma dice: “...Una ley espe-cial sancionada con la mayoría absoluta de la tota-lidad de los miembros de cada Cámara regulará eltrámite y los alcances de la intervención del Con-greso”.

No es frecuente que la Constitución califique deespecial a una ley. Alejandro Pérez Hualde1 señala:“Cuando la Constitución califica de ‘especial’ a unaley dicho adjetivo no es intrascendente. La nociónde ley especial denota [...] la existencia de normasque representan una excepción con respecto a otrasde alcance más general. La característica última dela ley especial consiste, pues, en que, si ésta no exis-tiera, su supuesto de hecho quedaría automática-mente comprendido en el más amplio de la ley dealcance general...”.

“Por ello entonces la especialidad otorga a la leyun relevante papel en cuanto a que su contenidoes específico del instituto que regula y, en caso deantinomias con otras normas, se convierte en crite-rio para resolver dándole preferencia tal como ocu-rre con otros criterios como el jerárquico normativoo el cronológico.”

“Este análisis hace que consideremos de real im-portancia la calificación que la Carta Magna ha otor-gado a esta ley especial ya que será ella la que rijael trámite y el alcance de la intervención del Con-greso sin que quepan análisis analógicos de otrasnormas generales que regulan el procedimiento par-lamentario o de sanción de las leyes. La ley adictarse, en razón de su especialidad, en su conte-nido estará sujeta únicamente a la Constitución yno a otras leyes de trámites parlamentarios fueranéstas anteriores o posteriores a ella.”

Esta ley, sancionada el 20 de julio de 2006, regulatambién el trámite y los alcances de la intervencióndel Congreso sobre otros dos decretos que dicta elPoder Ejecutivo en el marco de la Constitución Na-cional: “Por delegación legislativa” (artículo 76 dela CN) y “De promulgación parcial de leyes” (artí-culo 80 de la CN).

1.2. En lo pertinente, la normativa constitucionalsobre estos decretos es la siguiente:

El artículo 99, inciso 3, de la CN dispone: “...Eljefe de Gabinete de Ministros personalmente y den-tro de los diez días someterá la medida a conside-

1 “Decretos de necesidad y urgencia: su ley especial. PuntoE: requisitos formales para su emisión”, Derecho constitu-cional de la reforma de 1994 –II–, pág. 226 y ss., Edicio-nes Depalma, Buenos Aires, noviembre de 1995.


ración de la comisión bicameral permanente, cuyacomposición deberá respetar la proporción de lasrepresentaciones políticas de cada Cámara. Esta co-misión elevará su despacho en un plazo de diez díasal plenario de cada Cámara para su expreso trata-miento, el que de inmediato considerarán las Cá-maras…”.

El artículo 76 de la CN: “Se prohíbe la delegaciónlegislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materiasdeterminadas de administración o de emergenciapública, con plazo fijado para su ejercicio y dentrode las bases de la delegación que el Congreso es-tablezca.

”La caducidad resultante del transcurso del pla-zo previsto en el párrafo anterior no importará revi-sión de las relaciones jurídicas nacidas al amparode las normas dictadas en consecuencia de la dele-gación legislativa”.

El artículo 80 de la CN: “Se reputa aprobado porel Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en eltérmino de diez días útiles. Los proyectos desecha-dos parcialmente no podrán ser aprobados en laparte restante. Sin embargo, las partes no observa-das solamente podrán ser promulgadas si tienen au-tonomía normativa y su aprobación parcial no alte-ra el espíritu ni la unidad del proyecto sancionadopor el Congreso. En este caso será de aplicación elprocedimiento previsto para los decretos de nece-sidad y urgencia”.

Y el artículo 100, incisos 12 y 13, de la CN, lo si-guiente: “...Al jefe de Gabinete de Ministros, conresponsabilidad política ante el Congreso de la Na-ción, le corresponde: […]

”12. Refrendar los decretos que ejercen facultadesdelegadas por el Congreso, los que estarán sujetosal control de la Comisión Bicameral Permanente.

”13. Refrendar conjuntamente con los demás mi-nistros los decretos de necesidad y urgencia y losdecretos que promulgan parcialmente leyes. Some-terá personalmente y dentro de los diez días de susanción estos decretos a consideración de la Comi-sión Bicameral Permanente.”

1.3. La ley especial 26.122, que regula la interven-ción de las Cámaras y la Comisión Bicameral Per-manente, en lo pertinente dice:

Artículo 2°: “La Comisión Bicameral Permanenteprevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos12 y 13, de la Constitución Nacional se rige por estaley y las disposiciones de su reglamento interno; ytiene competencia para pronunciarse respecto de losdecretos: a) de necesidad y urgencia; b) por dele-gación legislativa; y c) de promulgación parcial deleyes, dictadas por el Poder Ejecutivo nacional enlos términos de los artículos 99, inciso 3; 76, 80 y100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional”.

El artículo 10 dispone, sobre los decretos de ne-cesidad y urgencia: “La Comisión Bicameral Per-

manente debe expedirse acerca de la validez o invali-dez del decreto y elevar el dictamen al plenario decada Cámara para su expreso tratamiento. El dicta-men debe pronunciarse expresamente sobre la ade-cuación del decreto a los requisitos formales y sus-tanciales establecidos constitucionalmente para sudictado...”.

El artículo 13, sobre los decretos de delegación le-gislativa, dice: “La Comisión Bicameral Permanentedebe expedirse acerca de la validez o invalidez del de-creto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámarapara su expreso tratamiento. El dictamen debe pronun-ciarse expresamente sobre la procedencia formal y laadecuación del decreto a la materia y a las bases de ladelegación, y al plazo fijado para su ejercicio...”.

El artículo 14, sobre los decretos de promulgaciónparcial, dice: “La Comisión Bicameral Permanentedebe expedirse acerca de la validez o invalidez deldecreto de promulgación parcial y elevar el dicta-men al plenario de cada Cámara para su expreso tra-tamiento. El dictamen debe pronunciarse expresa-mente sobre la procedencia formal y sustancial deldecreto. En este último caso debe indicar si las partespromulgadas parcialmente tienen autonomía norma-tiva y si la aprobación parcial no altera el espíritu ola unidad del proyecto sancionado originalmentepor el Congreso”.

Los siguientes artículos de la ley también refie-ren a las Cámaras y a la Comisión Bicameral Perma-nente, en lo pertinente, de la siguiente manera:

“Incumplimiento”. Artículo 18. – “En caso de queel jefe de Gabinete no remita en el plazo establecidoa la Comisión Bicameral Permanente los decretosque reglamenta esta ley, dicha comisión se abocaráde oficio a su tratamiento. Para ello, el plazo de diezdías hábiles para dictaminar, se contará a partir delvencimiento del término establecido para la presen-tación del jefe de Gabinete.”

“Despacho de la comisión bicameral permanen-te”. Artículo 19. – “La Comisión Bicameral Perma-nente tiene un plazo de diez días hábiles contadosdesde la presentación efectuada por el jefe de Ga-binete, para expedirse acerca del decreto sometidoa su consideración y elevar el dictamen al plenariode cada una de las Cámaras. El dictamen de la co-misión debe cumplir con los contenidos mínimos es-tablecidos, según el decreto de que se trate, en loscapítulos I, II, III del presente título.”

“Tratamiento de oficio por las Cámaras. Artícu-lo 20. – Vencido el plazo a que hace referencia el ar-tículo anterior sin que la Comisión Bicameral Per-manente haya elevado el correspondientedespacho, las Cámaras se abocarán al expreso e in-mediato tratamiento del decreto de que se trate deconformidad con lo establecido en los artículos 99,inciso 3, y 82 de la Constitución Nacional.”


“Plenario”. Artículo 21. – “Elevado por la comisiónel dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas de-ben darle inmediato y expreso tratamiento.”

“Pronunciamiento”. Artículo 22. – “Las Cámarasse pronuncian mediante sendas resoluciones. El re-chazo o aprobación de los decretos deberá ser ex-preso conforme lo establecido en el artículo 82 de laConstitución Nacional.” “Cada Cámara comunicaráa la otra su pronunciamiento de forma inmediata.”

En función de lo expuesto esta comisión bicameralactúa en el marco de su competencia ejerciendo sucontrol y elevando su despacho,2 respecto de lo ac-tuado por el Poder Ejecutivo nacional, para su ex-preso tratamiento por el plenario de las Cámaras deacuerdo con lo dispuesto por la Constitución Na-cional y la ley 26.122.

2. Análisis del DNU

El rechazo del DNU propuesto en el proyecto deresolución, y motivo del informe, se funda en lasrazones y consideraciones siguientes:

2.1. Consideraciones generales

2.1.1. El citado artículo 99, inciso 3, de la Consti-tución Nacional dispone que el Poder Ejecutivo na-cional no podrá en ningún caso, bajo pena de nuli-dad absoluta e insanable, emitir disposiciones decarácter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionaleshicieran imposible seguir los trámites ordinarios pre-vistos por esta Constitución para la sanción de lasleyes, y no se trate de normas que regulen materiapenal, tributaria, electoral o el régimen de los parti-dos políticos, podrá dictar decretos por razones denecesidad.

De esta manera, el Ejecutivo “usurpa durante cier-to tiempo los dominios reservados constitucional-mente al detentador del Poder Legislativo. El Parla-mento, por su parte, se priva a sí mismo, con estorenuncia, de su participación legítima en la forma-ción y ejecución de la decisión política. Su únicocontrol interórgano sobre el gobierno se reduce alderecho nominal de revocar un decreto gubernamen-tal. La disminución del potencial de poder por partede la asamblea significa una ganancia para el go-bierno, pero el papel de líder del Ejecutivo será com-prado a costa del principio de la distribución del po-der”.3

Textualmente la norma dice: “El presidente de laNación tiene las siguientes atribuciones: […] 3. Par-ticipa de la formación de las leyes con arreglo a laConstitución, las promulga y hace publicar. El Po-der Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo penade nulidad absoluta e insanable, emitir disposicio-nes de carácter legislativo. Solamente cuando cir-cunstancias excepcionales hicieran imposible seguirlos trámites ordinarios previstos por esta Constitu-ción para la sanción de las leyes, y no se trate denormas que regulen materia penal, tributaria, elec-toral o el régimen de los partidos políticos, podrádictar decretos por razones de necesidad y urgen-cia, los que serán decididos en acuerdo general deministros que deberán refrendarlos, conjuntamentecon el jefe de Gabinete de Ministros”.

2.1.2. No caben dudas de que el “presupuestohabilitante” para el dictado de un decreto de nece-sidad y urgencia ha de ser la existencia de una si-tuación de excepcionalidad, traducida en la imposi-bilidad de seguir los trámites ordinarios para lasanción de las leyes, con lo cual resulta forzoso con-cluir que la crisis política habilitante para el dictadode tales decretos ha de reflejarse y entenderse comouna falta total de respuesta del Poder Legislativoante una necesidad súbita e imperiosa de su inter-vención.

Por otra parte, será necesario que exista una “si-tuación de grave riesgo social” que actúe como cau-sa de justificación en sentido lato y que los “reme-dios” adoptados sean adecuados para atender a lamisma, como que aquella situación haya hecho ne-cesaria la creación de medidas súbitas. Por lo queno bastará una situación de crisis legislativa, sinoque es preciso que esa crisis impida subsanar oatender con la inmediatez necesaria la situación degrave riesgo social, ante las circunstancias excep-cionales, que deben ser palmarias.

Es decir, los “presupuestos de hecho” ha-bilitantes para el dictado de decretos de necesidady urgencia con carácter general por parte del PoderEjecutivo deben resultar nítidos y perfilados clara-mente. De lo contrario, el ejercicio de la potestadlegislativa excepcional en tratamiento significará ne-cesariamente un desborde injustificado.

En consecuencia, si esa “situación fáctica deemergencia” no existe, no hay motivación habilitanteni justificación jurídica del decreto.

Asimismo, si el Congreso está en sesiones, la im-posibilidad de lograr mayorías y el consenso reque-rido para la sanción de ciertas leyes, tal extremo noha de equipararse a las “circunstancias excepcio-nales” a que se refiere el artículo 99, inciso 3, de laConstitución Nacional.

Recién cuando los indicadores sociales y de larealidad denotan la imperiosa necesidad de contarcon un instrumento idóneo para paliar la situación(de “emergencia”), y siempre que no se invadan ma-

2 “La comisión se limita a elevar su despacho que –comoseñala Bidart Campos– no resulta vinculante para el Con-greso.” (Bidart Campos, Tratado elemental de derecho cons-titucional argentino, tomo VI, La reforma constitucionalde 1994, Ediar, Buenos Aires, p. 444.)

3 Karl Loewenstein: Teoría de la Constitución, Barcelo-na, 1983, p. 279.


terias vedadas, se darán las circunstancias habili-tantes o la permisión constitucional, restando –ló-gicamente– el mesurado análisis de cada previ-sión contenida en el “decreto” para observar si elmentado “instrumento” legal aprueba o no el llama-do “test de razonabilidad”, como cualquier otro de-creto ordinario del Poder Ejecutivo o ley sanciona-da por el Congreso.

2.1.3. Respecto del rol que debe cumplir el Con-greso en el tratamiento de un decreto de necesidady urgencia (DNU) que llegare a su seno, debe so-meterlo a lo que en la doctrina se ha denominado“control político” del decreto.

Alejandro Pérez Hualde4 señala: “La ley especialdeterminará los alcances en el sentido de definir laamplitud del control que ejercerá el Congreso so-bre el decreto”.

“En este caso resulta sumamente claro que se tra-ta de control político absolutamente amplio; abar-cará los aspectos de su legitimidad como tambiénde su oportunidad, mérito o conveniencia; inclu-yendo en su control de legitimidad su adaptacióna la Constitución, a los tratados y a las leyes.”(La bastardilla nos pertenece.)

Habrá dos aspectos entonces que el Congresono podrá soslayar conforme la consagración cons-titucional: a) la necesariedad de su intervención enla consideración de la norma de excepción, y b) lanecesidad de que debe existir una manifestación ex-presa (de aprobación o rechazo), ya que el artículo82 de la Constitución Nacional y el artículo 22 de laley 26.122 excluyen todo intento de considerarconvalidado un DNU por el mero silencio.

2.1.4. Por último, diremos que la ley 26.122 (artí-culos 22 y 26) obliga al Congreso a resolver, dentrode las alternativas de lo ordenado, la aceptación oel rechazo de la norma, impidiendo cualquier modi-ficación del texto remitido.

Textualmente, el artículo 23 ordena: “Impedimen-to. […] Las Cámaras no pueden introducir enmien-das, agregados o supresiones al texto del Poder Eje-cutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación orechazo de la norma mediante el voto de la mayoríaabsoluta de los miembros presentes”.

Pérez Hualde5 al respecto dice: “El Congreso ana-lizará y considerará la norma en todos sus aspec-tos. Tratará sobre su legitimidad y sobre su conve-niencia. La aprobará o la rechazará. Esa aprobacióno rechazo será la que completa el acto y pone fin altrámite establecido por la Constitución. No cabenpasos posteriores. No hay posibilidad de veto pre-sidencial, ni total ni parcial. El trámite terminó en elCongreso”.

“Esto es así porque se trata de un acto complejoque se integra con la voluntad del Ejecutivo –me-diante el dictado del decreto de excepción– y la delLegislativo –mediante la aprobación o rechazo de lanorma–. Allí se termina el acto; tiene la misma natu-raleza que los actos de designación de funcionarioscon aprobación del Senado. Se envía el pliego y éstelo aprueba o rechaza y terminó el trámite, el Ejecuti-vo no puede rechazar o aprobar la decisión del Se-nado.

“[…] Se trata de la naturaleza propia del acto com-plejo que la Constitución reformada ha previsto; na-turaleza que hace que el acto se agote en la deci-sión del Congreso sin que quepa ningún otrotrámite.”

2.2. Razones formales

2.2.1. El decreto de necesidad y urgencia remiti-do por el jefe de Gabinete de Ministros dice lo si-guiente: 6

MINISTERIO DE DEFENSA

Decreto 1.782/2006

Actualización de los emolumentos que percibe elPersonal Civil de Inteligencia de los Organismos deInteligencia de las Fuerzas Armadas.

Buenos Aires, 30 de noviembre de 2006.

VISTO, la Ley de Inteligencia Nacional, 25.520, eldecreto 1.088 del 5 de mayo de 2003, el decreto 682del 31 de mayo de 2004 y el decreto 1.993 del 29 dediciembre de 2004, y

CONSIDERANDO:

Que a través del decreto 1.088 del 5 de mayo de2003 se aprobó el Estatuto para el Personal de laSecretaría de Inteligencia de la Presidencia de la Na-ción y el Personal Civil de Inteligencia de los Orga-nismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas.

Que, en el ejercicio de las funciones y responsa-bilidades asignada el Personal Civil de Inteligenciade los Organismos de Inteligencia de las FuerzasArmadas debe asumir una excepcional dedicaciónen el logro de los objetivos encomendados.

Que los ingresos salariales de dicho personal hansufrido el deterioro de su poder adquisitivo con eltranscurso del tiempo, creándose una situación dedesigualdad con el resto de las fuerzas de seguri-dad.

Que hasta tanto no se profundice el proceso, ge-nerando una unidad de tratamiento para los orga-nismos que conforman el sistema de Seguridad Pú-blica, en uno de los aspectos que hacen a su

4 Ob. cit., página 230.5 Ob. cit., página 222 y ss. 6 Fuente: www.infoleg.gov.ar.


correcta integración, permitiendo que quienes de-sarrollen una misma función reciban idéntica retri-bución, resulta necesario en esta instancia proce-der a la actualización de los emolumentos quepercibe el Personal Civil de Inteligencia de los Or-ganismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas.

Que asimismo la medida propiciada se inscribe enun marco de preservación de las relaciones jerár-quicas dentro y entre los distintos grados compo-nen la estructura escalafonaria de los organismos ylas Fuerzas Armadas.

Que el artículo 3º del Código Civil de la Repúbli-ca Argentina dispone que las leyes no tienen efec-to retroactivo, sean o no de orden público, salvodisposición en contrario, por lo que resulta necesa-rio el dictado de una norma que expresamente con-sagre el comienzo de la vigencia de la disposiciónen trámite a partir del 1º de julio de 2005.

Que por similares motivos, cabe hacer, en estecaso en particular, una excepción a lo dispuesto porel artículo 62 de la Ley Complementaria Permanentede Presupuesto, 11.672 (t. o. decreto 1.110/05) y susmodificaciones.

Que la situación en la que se dicta esta medidaconfigura una circunstancia excepcional que haceimposible seguir los trámites ordinarios previstospor la Constitución Nacional para la sanción de lasleyes.

Que el servicio jurídico permanente del Ministe-rio de Defensa ha tomado la intervención que lecompete.

Que la Comisión Técnica Asesora de Política Sa-larial del Sector Público ha tomado la intervenciónque le corresponde.

Que el presente se dicta en ejercicio de las atri-buciones emergentes del artículo 99, inciso 3, de laConstitución Nacional.

Por ello,

El presidente de la Nación Argentina en acuerdogeneral de ministros

DECRETA:

Artículo 1º – Increméntase, a partir del 1º de juliode 2005, para el Personal Civil de Inteligencia de losOrganismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, los coeficientes del haber por tipode grupo familiar destinados a la liquidación de lacompensación por vivienda oportunamente estable-cidos en el anexo 3º del decreto mencionado conanterioridad, previsto en el capítulo III, artículo 30,inciso j, según cuadro y categoría, sumándose alcoeficiente un cero coma diez (0,10) para tipo I, uncero coma quince (0,15) para tipo II, un cero comaveinte (0,20) para tipo III y un cero coma veinticin-co (0,25) para tipo IV, los que quedan conformados

según lo dispuesto en el anexo I del presente de-creto.

Art. 2º – Duplícase, a partir del 1º de julio de 2005para el Personal Civil de Inteligencia de los Orga-nismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, el porcentaje percibido por el per-sonal en actividad, correspondiente a la compensa-ción por trabajo extraordinario prevista en el capí-tulo III, artículo 30, inciso m, del mencionadodecreto. Para el cálculo del presente deberá consi-derarse la compensación efectivamente liquidada co-rrespondiente al mes de junio de 2005 al PersonalCivil de Inteligencia de los Organismos de Inteligen-cia de las Fuerzas Armadas.

Art. 3º – Duplícase, a partir del 1º de julio de 2005para el Personal Civil de Inteligencia de los Orga-nismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, el porcentaje para la liquidaciónde la compensación por mayor exigencia de vestua-rio, regulada en el capítulo III, artículo 30, inciso ldel mencionado decreto, el que queda establecidoen el veinte por ciento (20%).

Art. 4º – Déjase establecido que las sumas no re-munerativas y no bonificables dispuestas por losdecretos 682/04 y 1.993/04, que correspondía perci-bir al Personal Civil de Inteligencia de los Organis-mos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas com-prendido en el régimen del decreto 1.088 del 5 demayo de 2003, en orden con las remuneraciones vi-gentes al mes de junio del año 2005, deberán conti-nuar abonándose, a partir del 1º de julio de 2005, alcitado personal con carácter de no remunerativas,no bonificables y fijas en los montos que corres-pondan en dicha fecha.

Las sumas a las que se refiere el párrafo anteriorserán abonadas al personal dado de alta con pos-terioridad al 1º de julio de 2005, en los casos quecorresponda y a partir de la fecha de su incorpora-ción, debiendo considerarse a los fines de su de-terminación las pautas de liquidación imperantes conanterioridad a la fecha citada respecto de su situa-ción salarial de ingreso.

Art. 5º – Dispónese el cese de la aplicación delos decretos 682/04 y 1.993/04, a partir del 1º de ju-lio de 2005 para el Personal Civil de Inteligencia delos Organismos de Inteligencia de las Fuerzas Ar-madas, comprendido en el régimen del decreto 1.088del 5 de mayo de 2003.

Art. 6º – Créase en los casos que así correspon-da un adicional transitorio, no remunerativo y nobonificable, cuya determinación deberá realizarseconforme el siguiente procedimiento:

a) Se determinará el salario bruto mensual co-rrespondiente al mes de junio de 2005 decada uno de los integrantes del Personal Ci-


vil de Inteligencia de los Organismos deInteligencía de las Fuerzas Armadas, en ac-tividad, comprendido en el régimen del de-creto 1.088 del 5 de mayo de 2003. A los fi-nes del presente se entiende por salariobruto la suma del haber mensual, las bonifi-caciones, las compensaciones liquidadas encada grado y categoría, de acuerdo con eldecreto antes mencionado, el que deberá modifi-carse conforme las variaciones producidas enel mencionado salario bruto mensual con exclu-sión de los incrementos resultantes de los ar-tículos 1º a 3º y lo dispuesto en el capítulo 2º,artículo 29, inciso a, salario familiar y subsidiofamiliar, del mencionado decreto;

b) A partir del 1º de julio de 2005, se determi-nará un importe de referencia equivalente ala resultante de aplicar el porcentaje del vein-titrés por ciento (23%) sobre el salario bru-to mensual calculado de acuerdo con locomputado en a), el que deberá modificarseconforme las variaciones que se produzcanen el mencionado salario bruto mensual;

c) Se calculará la sumatoria de los incremen-tos que correspondan a cada integrante dedicho personal, emergentes de la aplicaciónde los artículos 1º a 3º del presente decreto;

d) Se calculará la diferencia de los montos re-sultantes de la operación efectuada en losapartados b y c;

e) Si la operación efectuada en el apartado darroja un resultado de signo positivo, elmonto así determinado conformará el adicio-nal transitorio al que se refiere el presenteartículo.

Art. 7º – Increméntase, a partir del lº de julio de2006, para el Personal Civil de Inteligencia de losOrganismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, los coeficientes del haber por tipode grupo familiar destinados a la liquidación de lacompensación por vivienda oportunamente estable-cidos en el artículo 1º del presente decreto, los queserán aplicados según cuadro y categoría, adicio-nándose al coeficiente un cero coma cero veinticin-co (0,025) para tipo I, un cero coma cero cinco (0,05)para tipo II, un cero coma cero setenta y cinco(0,075) para tipo III y un cero coma diez (0,10) paratipo IV, los que quedan conformados según lo dis-puesto en el anexo II del presente decreto; y a par-tir del 1º de septiembre de 2006 increméntase en unaproporción igual los coeficientes para cada cuadroy categoría, los que quedan conformados según lodispuesto en el anexo III del presente decreto.

Art. 8º – Increméntase, a partir del 1º de julio de2006, para el Personal Civil de Inteligencia de losOrganismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,

comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, el porcentaje percibido por el per-sonal en actividad, correspondiente a la compensa-ción por trabajo extraordinario prevista en el capí-tulo III, artículo 30, inciso m, del mencionadodecreto, en un veinticinco por ciento (25 %). Para elcálculo del presente deberá considerarse la compen-sación efectivamente liquidada correspondiente almes de junio de 2006.

Increméntase a partir del lº de septiembre de 2006,un veinticinco por ciento (25 %) adicional. Para elcálculo del nuevo incremento se considerará dichacompensación al mes de agosto de 2006.

Art. 9º – Fíjase, a partir del 1º de julio de 2006para el Personal Civil de Inteligencia de los Orga-nismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, la compensación por mayor exi-gencia de vestuario en un veinticinco por ciento(25%); y a partir del lº de septiembre de 2006 en untreinta y dos por ciento (32 %).

Art. 10. – Créase en los casos que así correspon-da un adicional transitorio, no remunerativo y nobonificable, cuya determinación deberá realizarseconforme el siguiente procedimiento:

a) Se determinará el salario bruto mensual co-rrespondiente al mes de junio de 2006 decada uno de los integrantes del Personal Ci-vil de Inteligencia de los Organismos de In-teligencia de las Fuerzas Armadas, en acti-vidad, comprendido en el régimen deldecreto 1.088 del 5 de mayo de 2003. A losfines del presente se entiende por salariobruto la suma del haber mensual, las bonifi-caciones, las compensaciones liquidadas encada grado y categoría, de acuerdo con eldecreto antes mencionados, el adicionalcreado en el artículo 6º y la suma fija, no re-munerativa y no bonificable referenciada enel artículo 4º del presente decreto, con ex-clusión de los incrementos resultantes de losartículos 7º a 9º y lo contemplado en el ca-pítulo 2, artículo 29, inciso a del menciona-do decreto, el que deberá modificarse con-forme las variaciones que se produzcan enel mencionado salario bruto mensual;

b) A partir del 1º de julio de 2006, se determi-nará un importe de referencia equivalente ala resultante de aplicar el porcentaje del diezpor ciento (10%) sobre el salario bruto men-sual calculado de acuerdo con lo computa-do en a, el que deberá modificarse confor-me las variaciones que se produzcan en elmencionado salario bruto mensual;




e) Si la operación efectuada en el apartado d arro-ja un resultado de signo positivo, el monto asídeterminado conformará el adicional transitorioal que se refiere el presente artículo;

f) A partir del 1º de septiembre de 2006 sedeterminará un importe de referencia equiva-lente a la resultante de aplicar el porcentajedel nueve por ciento (9 %) sobre la suma-toria del salario bruto mensual determinadoen el apartado a más el importe de referen-cia al que se refiere el apartado b;

g) Se calculará la sumatoria de los incremen-tos que correspondan a cada integrante dedicho personal, emergentes de la aplicaciónde los artículos 7º al 9º del presente decretoa partir del 1º de septiembre de 2006;

h) Se calculará la diferencia de los montos re-sultantes de las operaciones efectuadas enlos apartados f y g;

i ) Si la operación efectuada en el apartado harroja un resultado de signo positivo, elmonto así determinado conformará a partirdel 1º de septiembre de 2006 el adicionaltransitorio al que se refiere el presenteartículo.

Art. 11. – Ratifícase el carácter de no remunerati-vo y no bonificable de las compensaciones y boni-ficaciones, cuyo valor se actualiza por las disposi-ciones del presente decreto, como asimismo lanaturaleza de cada concepto y las condiciones parasu percepción, de acuerdo con lo oportunamente

ordenado por el decreto 1.088/03, durante el tiempoque el personal desempeñe el cargo o las funcio-nes por las cuales les hayan sido adjudicados, asícomo el del adicional transitorio creado por los artí-culos 6º y 10.

Art. 12. – Fíjase a partir de la fecha del presente,para el Personal Civil de Inteligencia de los Orga-nismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, el haber mensual, conforme a losimportes que para las distintas categorías se deta-llan en el anexo IV del presente decreto.

Art. 13. – Facúltase al Ministerio de Defensa, conla intervención del Ministerio de Economía y Produc-ción en los aspectos presupuestarios, para que dictelas normas operativas que resulten necesarias parala aplicación del presente decreto.

Art. 14. – Facúltase a la Comisión Técnica Ase-sora de Política Salarial del Sector Público a dictarlas normas interpretativas, aclaratorias y comple-mentarias que resulten pertinentes para la aplicaciónde la presente medida.

Art. 15. – Dese cuenta al Honorable Congreso dela Nación.

Art. 16. – Comuníquese, publíquese, dese a la Di-rección Nacional del Registro Oficial y archívese.

NÉSTOR C. KIRCHNER.Alberto A. Fernández. – Aníbal D.

Fernández. – Nilda C. Garré. – GinésM. González García. – Alicia M.Kirchner. – Carlos A. Tomada. – JulioM. De Vido. – Felisa Miceli. – Jorge E.Taiana. – Alberto J. B. Iribarne. –Daniel F. Filmus.


MINISTERIO DE DEFENSAPERSONAL CIVIL DE INTELIGENCIA DE LAS FUERZAS ARMADAS

ANEXO I - ANEXO AL ARTICULO 1º

Compensación por viviendaCoeficiente y remuneración por categoría



ANEXO II - ANEXO AL ARTICULO 7º




ANEXO III - ANEXO AL ARTICULO 7º



2.2.2. De acuerdo con el artículo 10 de la citadaley 26.122 (“...el dictamen debe pronunciarse ex-presamente sobre la adecuación del decreto a losrequisitos formales y sustanciales establecidosconstitucionalmente para su dictado...”) es menes-ter analizar si el DNU transcrito cumple con losrequisitos formales y sustanciales para su emisiónexigidos por la norma constitucional.

Respecto de lo primero, el final del tercer pá-rrafo del artículo 99, inciso 3, de la ConstituciónNacional dice: “...serán decididos en acuerdo ge-neral de ministros que deberán refrendarlos jun-tamente con el jefe de Gabinete de Ministros”.

Alejandro Pérez Hualde 7 al respecto enseña que“este acuerdo general de ministros y la refrendatade ellos y del jefe de Gabinete están previstos comorequisitos formales ya que no constituyen, en modoalguno, un control del poder. Así lo perciben Sabsayy Onaindia cuando afirman que se trata de contro-les semánticos debido a la falta de independenciade los mismos frente al funcionario a quien les tocacontrolar”. (La bastardilla nos pertenece.)


ANEXO IV - ANEXO AL ARTICULO 12


7 “Decretos de necesidad y urgencia: su ley especial”, Pun-to E: requisitos formales para su emisión. Derecho consti-tucional de la reforma de 1994 –II–, pág. 213 y ss.; Edi-ciones Depalma, Buenos Aires.; nov. 1995.


“El acuerdo general de ministros ha sido inter-pretado como la necesidad de la simple mayoríade ellos (así lo hace Julio Rodolfo Comadira, Los de-cretos de necesidad y urgencia en la reforma cons-titucional, en revista ‘La Ley’ del 24/3/95, p. 5) y tam-bién como necesidad de unanimidad del cuerpoministerial (así opinan Roberto Dromi y EduardoMenem, La Constitución reformada. Comentada,interpretada y concordada. Ediciones Ciudad Ar-gentina, Buenos Aires, 1994, p. 340). Nosotros coin-cidimos con la segunda posición por las siguientesrazones: 1) la excepcionalidad y restricción del trá-mite y 2) porque así ha sido interpretado de hechoen las normas dictadas con posterioridad a la refor-ma como es el caso del decreto 290/95.” (La bastar-dilla nos pertenece).

“La excepcionalidad del trámite sirve de funda-mento a la exigencia de la unanimidad porque el dic-tado de un decreto de necesidad y urgencia no seencuentra entre las facultades normales del PoderEjecutivo sino que es de uso extraordinario. Por talrazón, la Constitución reformada ha exigido una se-rie de condiciones y supuestos habilitantes que de-ben ser cumplidos; el requisito del acuerdo gene-ral de ministros debe ser interpretado del modomás exigente.” (La bastardilla nos pertenece.)

El mismo autor 8 nos advierte “La ComisiónBicameral Permanente debe estar facultada a recha-zar in limine el decreto que fue presentado despuésde vencido el plazo que el jefe de Gabinete tienepara hacerlo. También podría rechazarlo si no cons-ta el acuerdo general de ministros a través de lasrespectivas refrendatas”.

Además, señala: “La Comisión Bicameral Perma-nente debe verificar que el decreto haya sido publi-cado en el Boletín Oficial”.

De lo expuesto surgen claramente cuáles son losrequisitos a dilucidar en el DNU para su proceden-cia formal, y qué deberá tener en consideración laComisión Bicameral Permanente para su dictamen.

Compartimos el criterio sustentado por JulioComadira 9 de exigir la “simple mayoría de ministrosen el acuerdo general”. Razones prácticas inclinannuestra decisión, ya que muchas veces no es facti-ble reunir a la totalidad de ellos por diversos moti-vos funcionales.

Respecto al requisito referido a la obligación deljefe de Gabinete de Ministros de someter la medidaa consideración de la Comisión Bicameral Permanen-te dentro de los diez (10) días, hemos concluido,compartiendo el criterio de los demás bloques, quedicha norma ha tomado carácter operativo recién apartir de la sanción de la ley 26.122. Es en virtud de

ella que se ha conformado esta comisión, por lo que“corresponde dar cumplimentado el plazo respectode los decretos emitidos con anterioridad al 25 deoctubre de 2006”, fecha en la que quedó definitiva-mente integrada.

Esta posición, aceptada por todos los integran-tes de la comisión, se sustenta jurídicamente en vir-tud de lo dispuesto por el artículo 82 de la CN queestablece: “La voluntad de cada Cámara debe ma-nifestarse expresamente; se excluye, en todos loscasos, la sanción tácita o ficta”.

2.2.3. Entonces, anticipamos desde ya, el decretode necesidad y urgencia 1.782 del Poder Ejecutivonacional, sancionado el 30 de noviembre de 2006 ypublicado en el Boletín Oficial del 4 de diciembrede 2006, bajo el número 31.046, página 1, desde elpunto de vista formal, reúne y cumplimenta, a nues-tro entender, los requisitos exigidos por la Consti-tución Nacional y la ley especial para su aceptación.

No contiene vicios formales que violen las dis-posiciones legales vigentes e invaliden su proce-dencia. Veamos:

– Cuenta con el acuerdo general de ministros, larefrendata de ellos y del jefe de Gabinete previstoscomo requisitos formales.

– Cuenta con la mayoría del cuerpo ministerial,también previsto por la doctrina como requisito for-mal.

– El decreto ha sido presentado dentro del plazoprevisto que el jefe de Gabinete tiene para hacerlo.

– La comisión bicameral ha verificado que el DNUha sido publicado en el Boletín Oficial, tal como setrascribe ut supra.

2.3. Razones sustanciales

Del citado artículo 99, inciso 3, de la ConstituciónNacional surge un principio general, que es la pro-hibición del dictado de este tipo de decretos, y unaexcepción, la cual analizaremos a continuación:

– Principio general: “...El Poder Ejecutivo nopodrá en ningún caso bajo pena de nulidad abso-luta e insanable, emitir disposiciones de carácter le-gislativo...”.

– Excepción: “Solamente cuando circunstanciasexcepcionales hicieran imposible seguir los trámitesordinarios previstos por esta Constitución para la san-ción de las leyes, y no se trate de normas que regu-len materia penal, tributaria, electoral o el régimen delos partidos políticos, podrá dictar decretos por ra-zones de necesidad y urgencia, los que serán decidi-dos en acuerdo general de ministros que deberán re-frendarlos conjuntamente con el jefe de Gabinete deMinistros”.

La norma nos habla de “estado de necesidad”.Entendemos que se refiere a aquel caracterizado porun perfil fáctico (urgente necesidad) y por otro decarácter institucional (imposibilidad de recurrir a lostrámites ordinarios para la sanción de las leyes).

8 Alejandro Pérez Hualde, ob. cit. pág. 229.9 Julio Rodolfo Comadira, Los decretos de necesidad y

urgencia en la reforma constitucional, en revista “La Ley”del 24-3-95, pág. 5.


En este sentido, existe consenso generalizado en exi-gir una situación de “necesidad y urgencia”.

Sostiene Bidart Campos10 que la “necesidad” es algomás que conveniencia, en este caso, parece ser sinóni-mo de imprescindible. Se agrega “urgencia”, y lo urgentees lo que no puede esperar.

“Necesario” y “urgente” aluden, entonces, a un de-creto que únicamente puede dictarse en circunstanciasexcepcionales en que, por ser imposible seguir con elprocedimiento normal de sanción de las leyes, se haceimprescindible emitir sin demora alguna el decreto sus-tantivo.

Concretamente, la “necesidad y la urgencia” debenestar suficientemente fundadas y responder a circuns-tancias excepcionales, partiendo del principiosacramental de que las leyes deben ser dictadas por elPoder Legislativo.

Resulta necesario destacar que la sola imposibilidadpolítica, en tanto derivación de la carencia, por el go-bierno de quórum o mayorías propias para imponer sucriterio, no puede, por eso, ser la razón justificante delempleo del decreto, porque debe concurrir siempre lanecesidad de resolver, con urgencia y eficazmente la si-tuación planteada.11

Resumiendo, para que el presidente pueda hacer usode esta atribución exclusiva y excepcional que poseepara dictar DNU, deben reunirse primeramente los si-guientes requisitos: 1) concurrencia de circunstanciasexcepcionales que hicieren imposible seguir los trámi-tes ordinarios previstos para la sanción de las leyes,2) que el objeto de la pretensión, la necesidad y la ur-gencia, no pueda satisfacerse por ley, y 3) que no setrate sobre las materias expresamente prohibidas porel texto constitucional.

Sometiendo al DNU a esta prueba (test) deconstitucionalidad, advertimos que no reúne los requi-sitos sustanciales exigidos por la norma reglamentaria.

Basta repasar detenidamente sus considerandos paracomprobar la falta absoluta de fundamentación para jus-tificar la legitimidad de su dictado. Sólo expresa lo si-guiente:

“Que hasta tanto no se profundice el proceso, gene-rando una unidad de tratamiento para los organismosque conforman el sistema de Seguridad Pública, en unode los aspectos que hacen a su correcta integración, per-mitiendo que quienes desarrollen una misma función re-ciban idéntica retribución, resulta necesario en esta ins-tancia proceder a la actualización de los emolumentosque percibe el Personal Civil de Inteligencia de los Or-ganismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas.

”Que asimismo la medida propiciada se inscribe enun marco de preservación de las relaciones jerár-

quicas dentro y entre los distintos grados que com-ponen la estructura escalafonaria de los organismosy las Fuerzas Armadas.

”Que el artículo 3º del Código Civil de la Repú-blica Argentina dispone que las leyes no tienenefecto retroactivo, sean o no de orden público, sal-vo disposición en contrario, por lo que resulta ne-cesario el dictado de una norma que expresamenteconsagre el comieno de la vigencia de la disposi-ción en trámite a partir del 1º de julio de 2005.

“Que por similares motivos, cabe hacer, en estecaso particular una excepción a lo dispuesto por elartículo 62 de la Ley Complementaria Permanentede Presupuesto, 11.672 (t. o. decreto 1.110/05) y susmodificaciones.

”Que la situación en la que se dicta esta medi-da configura una circunstancia excepcional quehace imposible seguir los trámites ordinarios pre-vistos por la Constitución Nacional para la san-ción de las leyes.” (La bastardilla nos pertenece.)

En lugar de recurrir al trámite ordinario de las le-yes ha sido sancionado mientras el Congreso se en-contraba en funciones y no ocurría ningún aconte-cimiento que justificara la adopción de esta medida.

Como fundamento de la medida se deben descartarlos criterios de mera conveniencia, ajenos a circuns-tancias extremas de necesidad, puesto que la Consti-tución no habilita a elegir discrecionalmente entre lasanción de una ley o la imposición más rápida de cier-tos contenidos materiales por medio de un decreto.

Pérez Hualde 12 al respecto nos señala: “...impo-ne que no sólo se encuentren impedidos los trámi-tes ordinarios sino todos los posibles; exige la vir-tual parálisis institucional; exige el verdadero estadode necesidad, la crisis política entendida como lafalta de respuesta absoluta del Poder Legislativoante una necesidad imperiosa de intervención”.

“Una cosa son los hechos graves que amenazana la comunidad en modo inminente y que son los quehabilitan el ejercicio del poder de policía de emer-gencia por parte del Congreso y otro muy distintoel hecho de la parálisis institucional que aqueja alPoder Legislativo y le impide tomar las decisionesque las circunstancias exigen. La crisis habilitantepara el dictado del decreto de necesidad y urgen-cia es estrictamente institucional y es distinta deaquella de naturaleza financiera, natural, económi-ca, etcétera, que ineludible y concomitantemente,se presenta en los hechos”.

“De confundirse los supuestos que pueden ser-vir de causa habilitante para el dictado de estasnormas de excepción se convertirá el decreto denecesidad y urgencia en un verdadero medionormal y ordinario a disposición del gobernantede turno.” (La bastardilla nos pertenece).

12 Alejandro Pérez Hualde, ob. cit., pág. 209.

10 Bidart Campos, Germán: Los decretos de necesidad yurgencia, “La Ley”, 27/2/01.

11 Quiroga Lavié, Humberto, Decretos de necesidad y ur-gencia en la reforma de la Constitución Nacional, “La Ley”1994-D-.876/881.


Para algunos autores españoles (SantaolallaMarchetti),11 bis según el caso, debe distinguirsesi el rechazo por el Congreso se produce por des-acuerdo con el contenido, lo que es perfectamenteválido, o si se produce porque el decreto no seajustó a las exigencias que la Constitución con-templa para su validez, o si transgredió los lími-tes que dicha normativa reconoce.

En esta materia debe adoptarse un criterio restric-tivo para no desnaturalizar estos reglamentos y evi-tar de ese modo que la asunción extraordinaria deestas facultades termine convirtiéndose en una usur-pación de las competencias de otro poder.

Finalmente, diremos que la ausencia de funda-mentación impide el control de constitucionalidadque cabe ejercer también al Poder Judicial, tal comolo expusiera en el seno de la Convención Constitu-yente el convencional Ortiz Pellegrini: 13 “Conclu-yo diciendo que la Corte Suprema de Justicia dela Nación podrá ejercer el control jurisdiccionalen los requisitos sustantivos que mencioné re-cién; en el procedimiento, valga la tautología, dela etapa procedimental para ver si se han cum-plido todos los requisitos. Si falta alguno, la penaserá la nulidad”.

3. Conclusión

Debemos reflexionar políticamente sobre el dic-tado de esta norma de excepción.

Como ya se ha expresado en el seno de esta Co-misión, observamos que el decreto no está destina-do a resguardar o proteger intereses generales detoda la sociedad, sino simplemente a conferir un au-mento a un pequeño grupo de determinados indivi-duos, como diría la Corte.14

Esta decisión hubiera requerido la sanción de unaley en sentido formal y material porque, tal como loestablece el artículo 62 de la ley 11.672, que fue ci-tada en el decreto, se prohíbe que los aumentos desueldo tengan efecto retroactivo y sólo autoriza aque rijan a partir del día primero del mes siguienteal de la fecha en que hubieran sido dispuestos.

La conclusión es que el Poder Ejecutivo no dictóel decreto de necesidad y urgencia apremiado porcircunstancias excepcionales que justificaran la me-dida, sino por razones de conveniencia para resol-ver de manera más rápida la cuestión.

Debemos una vez más observar que, por la mate-ria que se trata, es decir, un aumento salarial, el Pre-sidente de la Nación podría haber recurrido al ejer-cicio de facultades delegadas de acuerdo con loprevisto en el artículo 76 de la Constitución Nacio-nal y en el artículo 2º, inciso f, de la ley 26.135, san-cionada este año por el Congreso.

Si el presidente hubiera recurrido al ejercicio deuna facultad delegada como las que le permite ejer-cer el artículo 76 de la Constitución y la ley 26.135citada, la medida sería inobjetable desde el puntode vista sustancial.

Pero el Poder Ejecutivo nacional ha sancionadoun decreto de necesidad y urgencia en lugar de re-currir al trámite ordinario de las leyes. Como es pú-blico y notorio, el Congreso se encontraba en fun-ciones y no ocurría ningún acontecimiento quejustificara la adopción de esta medida de excepción.

Esta comisión bicameral no puede convalidar estaanomalía.

Si este proceder se convalida, no previsto en lainteligencia de la Constitución, implicará un desvíoy limitación de las funciones del Congreso de la Na-ción, sustrayéndose de su competencia facultadesque le son propias.

Recordemos que nos encontramos frente a unacto complejo que requiere de la voluntad de dosórganos: el Poder Ejecutivo que lo dicta y el PoderLegislativo que tiene a su cargo el examen y con-

11 bis Citado por Pérez Hualde en la ob. cit.13 “En esta etapa legislativa el diseño constitucional nos

coloca en el marco del Poder Legislativo que, de acuerdocon el artículo 71 bis, tiene obligación de expresarse. Entodos los casos ha sido prohibida la sanción ficta o tácita.La primera es el silencio, y la otra, la expresión por otrosmedios. Esto reviste una enorme trascendencia para el de-recho constitucional argentino. No podrá haber más decre-tos con el silencio del Congreso, que deberá hablar, decir yexpresarse, según la Constitución, con lo cual derogamospara siempre la triste doctrina sentada en el caso ‘Peralta’que le dio valor positivo al silencio como expresión del Con-greso. No hay más silencio del Congreso que puedainterpretarse como un consentimiento al Poder Ejecutivo,si no se lo indica expresamente. El caso ‘Peralta’ hafenecido, ha muerto... De modo que existe una etapa ejecu-tiva, en donde se decide el dictado del decreto de necesidady urgencia y tiene ejecutoriedad. Existe una etapa legislati-va porque el Congreso debe necesariamente, aprobarlo orevocarlo. Si falta la segunda etapa que queda claro que eldecreto será nulo de nulidad absoluta. Concluyo diciendo quela Corte Suprema de Justicia de la Nación podrá ejercer elcontrol jurisdiccional en los requisitos sustantivos que men-cioné recién; en el procedimiento, valga la tautología, de laetapa procedimental para ver si se han cumplido todos losrequisitos. Si falta alguno, la pena será la nulidad”. (Con-vención Nacional Constituyente, Diario de Sesiones; Im-prenta del Congreso de la Nación, Bs. As., 1994, sesión del28 de julio de 1994; pág. 2452.)

14 En el caso “Risolía de Ocampo”, fallado en el año2000, tomo 323 de “Fallos”, página 1934, la Corte agregóun requisito más. A la existencia de una situación de graveriesgo social y a la imposibilidad del Congreso para sesionar,agrego que el decreto que se trate debe tener la finalidad deproteger los intereses generales de la sociedad y no de de-terminados individuos. Es decir, debe tratarse de un decretoque tienda a proteger los intereses generales de toda la so-ciedad y no de determinados individuos.


trol del decreto. A este último, como órgano decontralor, le compete pronunciarse sobre la concu-rrencia de los extremos que habilitan el ejercicio deesta facultad excepcional del Poder Ejecutivo: méri-to, oportunidad y conveniencia de su contenido, yes quien ratificará o no la normativa dictada.

Cuando la norma del artículo 99, inciso 3, de laConstitución Nacional faculta al Poder Legislativoa fijar el trámite y el alcance de su intervención seestá refiriendo a todos los sentidos de alcance quehemos analizado.

La ley especial 26.122, en su artículo 10, lo fijóprecisamente al disponer: “La Comisión Bicameralpermanente debe expedirse acerca de la validez oinvalidez del decreto y elevar el dictamen al plena-rio de cada Cámara para su expreso tratamiento. Eldictamen debe pronunciarse expresamente sobrela adecuación del decreto a los requisitos forma-les y sustanciales establecidos constitucionalmen-te para su dictado”.

Por lo que el Congreso de la Nación debe recha-zar este decreto.

Para Loewenstein, la separación de poderes se tra-duce como la necesidad de distribución y controlrecíproco del poder político, adjudicando las fun-ciones que al Estado competen en distintos órga-nos; por lo cual, modernamente, sólo cabe hablarde separación de funciones.15

El mismo autor cita una frase de ThomasJefferson, para quien “el despotismo electivo no fueel gobierno por el que nosotros luchamos; noso-tros luchamos por un gobierno que no estuviesefundado sólo en los principios de la libertad, sinopor uno en el que los poderes gubernamentales es-tuviesen de tal manera divididos y equilibrados en-tre las diferentes autoridades, que ningún poder pu-diese traspasar sus límites legales sin sereficazmente controlado y restringido por los otros”.

La Corte Suprema de Justicia en un antiguo fa-llo 16 sostuvo: “Siendo un principio fundamental denuestro sistema político la división del gobierno entres grandes departamentos, el Legislativo, el Eje-cutivo y el Judicial, independientes y soberanos ensu esfera, se sigue forzosamente que las atribucio-nes de cada uno le son peculiares y exclusivas, puesel uso concurrente o común de ellas haría necesa-riamente desaparecer la línea de separación entrelos tres altos poderes políticos, y destruiría la basede nuestra forma de gobierno”.

En consecuencia, a modo de reflexión diremosque el Congreso tiene, una vez más, su posibilidadde ejercer un papel protagónico que, de no llevarloa cabo, será la primera víctima de su omisión.

Una reciente historia de ineficacia y poca trans-parencia institucional nos recuerda día a día que de-

bemos modificar nuestra realidad en procura de unfuturo mejor; si no es para nosotros que lo sea paranuestros hijos.

Oscar R. Aguad. – Luis P. Naidenoff. –Ernesto R. Sanz.

ANTECEDENTE

Mensaje del Poder Ejecutivo

Buenos Aires, 30 de noviembre de 2006.Al Honorable Congreso de la Nación.

Tengo el agrado de dirigirme a vuestra honorabi-lidad comunicando el dictado del decreto de nece-sidad y urgencia, 1.782 del 30 de noviembre de 2006,que en copia autenticada se acompaña.

Dios guarde a vuestra honorabilidad.Mensaje 1.783.

NÉSTOR C. KIRCHNER.

Alberto A. Fernández. – Nilda C. Garré.

Buenos Aires, 30 de noviembre de 2006.

VISTO, la Ley de Inteligencia Nacional, 25.520, eldecreto 1.088 del 5 de mayo de 2003, el decreto 682del 31 de mayo de 2004 y el decreto 1.993 del 29 dediciembre de 2004, y

CONSIDERANDO:

Que a través del decreto 1.088 del 5 de mayo de2003 se aprobó el Estatuto para el Personal de laSecretaría de Inteligencia de la Presidencia de la Na-ción y el Personal Civil de Inteligencia de los Orga-nismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas.

Que, en el ejercicio de las funciones y responsa-bilidades asignada el Personal Civil de Inteligenciade los Organismos de Inteligencia de las FuerzasArmadas debe asumir una excepcional dedicaciónen el logro de los objetivos encomendados.

Que los ingresos salariales de dicho personal hansufrido el deterioro de su poder adquisitivo con eltranscurso del tiempo, creándose una situación dedesigualdad con el resto de las fuerzas de seguri-dad.

Que hasta tanto no se profundice el proceso, ge-nerando una unidad de tratamiento para los orga-nismos que conforman el sistema de seguridad pú-blica, en uno de los aspectos que hacen a sucorrecta integración, permitiendo que quienes de-sarrollen una misma función reciban idéntica retri-bución, resulta necesario en esta instancia proce-der a la actualización de los emolumentos quepercibe el Personal Civil de Inteligencia de los Or-ganismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas.

Que asimismo la medida propiciada se inscribe enun marco de preservación de las relaciones jerár-quicas dentro y entre los distintos grados que com-

15 Karl Loewenstein, ob. cit., págs. 55 y 131.16 “Fallos”, 1:32.


ponen la estructura escalafonaria de los organismosy las Fuerzas Armadas.

Que el artículo 3º del Código Civil de la Repúbli-ca Argentina dispone que las leyes no tienen efec-to retroactivo, sean o no de orden público, salvodisposición en contrario, por lo que resulta necesa-rio el dictado de una norma que expresamente con-sagre el comienzo de la vigencia de la disposiciónen trámite a partir del 1º de julio de 2005.

Que por similares motivos, cabe hacer, en estecaso en particular, una excepción a lo dispuesto porel artículo 62 de la Ley Complementada Permanentede Presupuesto, 11.672 (t. o. decreto 1.110/05) y susmodificaciones.

Que la situación en la que se dicta esta medidaconfigura una circunstancia excepcional que haceimposible seguir los trámites ordinarios previstospor la Constitución Nacional para la sanción de lasleyes.

Que el servicio jurídico permanente del Ministe-rio de Defensa ha tomado la intervención que lecompete.

Que la Comisión Técnica Asesora de Política Sa-larial del Sector Público ha tomado la intervenciónque le corresponde.

Que el presente se dicta en ejercicio de las atri-buciones emergentes del artículo 99, inciso 3, de laConstitución Nacional.

Por ello,

El presidente de la Nación Argentina en acuerdogeneral de ministros

DECRETA:

Artículo 1º – Increméntase, a partir del 1º de juliode 2005, para el Personal Civil de Inteligencia de losOrganismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5 demayo de 2003, los coeficientes del haber por tipo degrupo familiar destinados a la liquidación de la com-pensación por vivienda oportunamente establecidosen el anexo 3º del decreto mencionado con anteriori-dad, previsto en el capítulo III, artículo 30, inciso j,según cuadro y categoría, sumándose al coeficienteun cero coma diez (0,10) para tipo I, un cero comaquince (0,15) para tipo II, un cero coma veinte (0,20)para tipo III y un cero coma veinticinco (0,25) paratipo IV, los que quedan conformados según lo dis-puesto en el anexo I del presente decreto.

Art. 2º – Duplícase, a partir del 1º de julio de 2005para el Personal Civil de Inteligencia de los Orga-nismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, el porcentaje percibido por el per-sonal en actividad, correspondiente a la compensa-ción por trabajo extraordinario prevista en el capí-tulo III, artículo 30, inciso m, del mencionadodecreto. Para el cálculo del presente deberá consi-

derarse la compensación efectivamente liquidada co-rrespondiente al mes de junio de 2005 al PersonalCivil de Inteligencia de los Organismos de Inteligen-cia de las Fuerzas Armadas.

Art. 3º – Duplícase, a partir del 1º de julio de 2005para el Personal Civil de Inteligencia de los Orga-nismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, el porcentaje para la liquidaciónde la compensación por mayor exigencia de vestua-rio, regulada en el capítulo III, artículo 30, inciso ldel mencionado decreto, el que queda establecidoen el veinte por ciento (20%).

Art. 4º – Déjase establecido que las sumas no re-munerativas y no bonificables dispuestas por losdecretos 682/04 y 1.993/04, que correspondía perci-bir al Personal Civil de Inteligencia de los Organis-mos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas com-prendido en el régimen del decreto 1.088 del 5 demayo de 2003, en orden con las remuneraciones vi-gentes al mes de junio del año 2005, deberán conti-nuar abonándose, a partir del 1º de julio de 2005, alcitado personal con carácter de no remunerativas,no bonificables y fijas en los montos que corres-pondan en dicha fecha.

Las sumas a las que se refiere el párrafo anteriorserán abonadas al personal dado de alta con pos-terioridad al 1º de julio de 2005, en los casos quecorresponda y a partir de la fecha de su incorpora-ción, debiendo considerarse a los fines de su de-terminación las pautas de liquidación imperantes conanterioridad a la fecha citada respecto de su situa-ción salarial de ingreso.

Art. 5º – Dispónese el cese de la aplicación delos decretos 682/04 y 1.993/04, a partir del 1º de ju-lio de 2005 para el Personal Civil de Inteligencia delos Organismos de Inteligencia de las Fuerzas Ar-madas, comprendido en el régimen del decreto 1.088del 5 de mayo de 2003.

Art. 6º – Créase en los casos que así correspon-da un adicional transitorio, no remunerativo y nobonificable, cuya determinación deberá realizarseconforme el siguiente procedimiento:

a) Se determinará el salario bruto mensual co-rrespondiente al mes de junio de 2005 decada uno de los integrantes del Personal Ci-vil de Inteligencia de los Organismos de In-teligencia de las Fuerzas Armadas, en acti-vidad, comprendido en el régimen deldecreto 1.088 del 5 de mayo de 2003. A losfines del presente se entiende por salariobruto la suma del haber mensual, las bonifi-caciones, las compensaciones liquidadas encada grado y categoría, de acuerdo con eldecreto antes mencionado, el que deberá modifi-carse conforme las variaciones producidas enel mencionado salario bruto mensual con exclu-sión de los incrementos resultantes de los ar-


tículos 1º a 3º y lo dispuesto en el capítulo 2º,artículo 29, inciso a, salario familiar y subsidiofamiliar, del mencionado decreto;

b) A partir del 1º de julio de 2005, se determi-nará un importe de referencia equivalente ala resultante de aplicar el porcentaje del vein-titrés por ciento (23%) sobre el salario bru-to mensual calculado de acuerdo con locomputado en a, el que deberá modificarseconforme las variaciones que se produzcanen el mencionado salario bruto mensual;



e) Si la operación efectuada en el apartado darroja un resultado de signo positivo, elmonto así determinado conformará el adicio-nal transitorio al que se refiere el presenteartículo.

Art. 7º – Increméntase, a partir del lº de julio de2006, para el Personal Civil de Inteligencia de losOrganismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, los coeficientes del haber por tipode grupo familiar destinados a la liquidación de lacompensación por vivienda oportunamente estable-cidos en el artículo 1º del presente decreto, los queserán aplicados según cuadro y categoría, adicio-nándose al coeficiente un cero coma cero veinticin-co (0,025) para tipo I, un cero coma cero cinco (0,05)para tipo II, un cero coma cero setenta y cinco(0,075) para tipo III y un cero coma diez (0,10) paratipo IV, los que quedan conformados según lo dis-puesto en el anexo II del presente decreto; y a par-tir del 1º de septiembre de 2006 increméntase en unaproporción igual los coeficientes para cada cuadroy categoría, los que quedan conformados según lodispuesto en el anexo III del presente decreto.

Art. 8º – Increméntase, a partir del 1º de julio de2006, para el Personal Civil de Inteligencia de los Or-ganismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5 demayo de 2003, el porcentaje percibido por el personalen actividad, correspondiente a la compensación portrabajo extraordinario prevista en el capítulo III, ar-tículo30, inciso m, del mencionado decreto, en un veinticin-co por ciento (25%). Para el cálculo del presente debe-rá considerarse la compensación efectivamente liqui-dada correspondiente al mes de junio de 2006.

Increméntase a partir del lº de septiembre de 2006,un veinticinco por ciento (25 %) adicional. Para elcálculo del nuevo incremento se considerará dichacompensación al mes de agosto de 2006.

Art. 9º – Fíjase, a partir del 1º de julio de 2006para el Personal Civil de Inteligencia de los Orga-

nismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, la compensación por mayor exi-gencia de vestuario en un veinticinco por ciento(25%); y a partir del lº de septiembre de 2006 en untreinta y dos por ciento (32 %).

Art. 10. – Créase en los casos que así correspon-da un adicional transitorio, no remunerativo y nobonificable, cuya determinación deberá realizarseconforme el siguiente procedimiento:

a) Se determinará el salario bruto mensual co-rrespondiente al mes de junio de 2006 decada uno de los integrantes del Personal Ci-vil de Inteligencia de los Organismos de In-teligencia de las Fuerzas Armadas, en acti-vidad, comprendido en el régimen deldecreto 1.088 del 5 de mayo de 2003. A losfines del presente se entiende por salariobruto la suma del haber mensual, las bonifi-caciones, las compensaciones liquidadas encada grado y categoría, de acuerdo con eldecreto antes mencionados, el adicionalcreado en el artículo 6º y la suma fija, no re-munerativa y no bonificable referenciada enel artículo 4º del presente decreto, con ex-clusión de los incrementos resultantes de losartículos 7º a 9º y lo contemplado en el ca-pítulo 2, artículo 29, inciso a del menciona-do decreto, el que deberá modificarse con-forme las variaciones que se produzcan enel mencionado salario bruto mensual;

b) A partir del 1º de julio de 2006, se determi-nará un importe de referencia equivalente ala resultante de aplicar el porcentaje del diezpor ciento (10%) sobre el salario bruto men-sual calculado de acuerdo con lo computa-do en a, el que deberá modificarse confor-me las variaciones que se produzcan en elmencionado salario bruto mensual;



e) Si la operación efectuada en el apartado d arro-ja un resultado de signo positivo, el monto asídeterminado conformará el adicional transitorioal que se refiere el presente artículo;

f) A partir del 1º de septiembre de 2006 sedeterminará un importe de referencia equiva-lente a la resultante de aplicar el porcentajedel nueve por ciento (9 %) sobre la suma-toria del salario bruto mensual determinadoen el apartado a) más el importe de referen-cia al que se refiere el apartado b);

g) Se calculará la sumatoria de los incremen-tos que correspondan a cada integrante de


dicho personal, emergentes de la aplicaciónde los artículos 7º al 9º del presente decretoa partir del 1º de septiembre de 2006;

h) Se calculará la diferencia de los montos re-sultantes de las operaciones efectuadas enlos apartados f) y g);

i ) Si la operación efectuada en el apartado h)arroja un resultado de signo positivo, el mon-to así determinado conformará a partir del 1ºde septiembre de 2006 el adicional transitorioal que se refiere el presente artículo.

Art. 11. – Ratifícase el carácter de no remunerati-vo y no bonificable de las compensaciones y bonifi-caciones, cuyo valor se actualiza por las disposicio-nes del presente decreto, como asimismo la naturalezade cada concepto y las condiciones para su percep-ción, de acuerdo con lo oportunamente ordenado porel decreto 1.088/03, durante el tiempo que el perso-nal desempeñe el cargo o las funciones por las cua-les les hayan sido adjudicados, así como el del Adi-cional Transitorio creado por los artículos 6º y 10.

Art. 12. – Fíjase a partir de la fecha del presente,para el Personal Civil de Inteligencia de los Orga-nismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas,comprendido en el régimen del decreto 1.088 del 5de mayo de 2003, el haber mensual, conforme a los

importes que para las distintas categorías se deta-llan en el anexo IV del presente decreto.

Art. 13. – Facúltase al Ministerio de Defensa, conla intervención del Ministerio de Economía y Produc-ción en los aspectos presupuestarios, para que dictelas normas operativas que resulten necesarias parala aplicación del presente decreto.

Art. 14. – Facúltase a la Comisión Técnica Ase-sora de Política Salarial del Sector Público a dictarlas normas interpretativas, aclaratorias y comple-mentarias que resulten pertinentes para la aplicaciónde la presente medida.

Art. 15. – Dese cuenta al Honorable Congreso dela Nación.

Art. 16. – Comuníquese, publíquese, dese a la Di-rección Nacional del Registro Oficial y archívese.

Decreto 1.782

NÉSTOR C. KIRCHNER.

Alberto A. Fernández. – Aníbal D.Fernández. – Jorge E. Taiana. – NildaC. Garré. – Felisa Miceli. – Julio M. DeVido. – Alberto J. B. Iribarne. – AliciaM. Kirchner. – Ginés M. GonzálezGarcía. – Daniel F. Filmus. – Carlos A.Tomada.



ANEXO IV - ANEXO AL ARTICULO 12


orden del dia nº 1969en virtud de los fundamentos que se expo-nen en el informe adjunto, y por los...

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