ordenació urbanística, l': conceptes, eines i pràctiques · presentació...

CoordinacióOficina Tècnica de Cooperacióde la Diputació de Barcelona

Text: Juli Esteban i Noguera

© de l’edició: Diputació de BarcelonaPrimera edició: setembre del 2001Segona edició: novembre del 2007

Producció: Direcció de Comunicacióde la Diputació de Barcelona

Preimpressió i impressió: Grupo Ormo

ISBN: 978-84-9803-257-4Dipòsit legal: B-52593-2007

Sumari

Presentació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Introducció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1. Substància i context de l’ordenació urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

L’ordenació urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Públic i privat en l’ordenació urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Els espais públics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Els espais parcel·lats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

La regulació jurídica dels instruments urbanístics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Els deures i els drets de la propietat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Els agents urbanístics i territorials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Municipi i projecte de ciutat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

El pla d’ordenació urbanística municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Plans urbanístics i plans territorials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Plans estratègics i agendes 21 locals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

2. L’instrumental bàsic de l’ordenació urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Instruments d’ordenació urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

La classificació del sòl segons el règim jurídic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

La definició de l’estructura urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

La concreció de l’ordenació urbanística: la zonificació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Els sistemes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Les zones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Les unitats d’ordenació: els sectors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Els polígons o unitats d’actuació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

L’aprofitament urbanístic i l’edificabilitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Les reserves i la cessió de sòl per a sistemes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

3. La ciutat existent: el sòl urbà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

El projecte de la ciutat existent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

| 5

La delimitació del sòl urbà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

L’ordenació del sòl urbà consolidat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

L’ordenació del sòl urbà no consolidat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Els plans d’ordenació d’àrees de sòl urbà: compleció, remodelaciói transformació dels usos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Els teixits de valor històric . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Fora d’ordenació i volum disconforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

4. L’extensió de la ciutat: el sòl urbanitzable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

El sòl urbanitzable: significat i classes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Extensió i localització del sòl urbanitzable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

La regulació del sòl urbanitzable en el pla d’ordenació urbanística delmunicipi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Expectatives d’urbanització i formació de la renda urbana del sòl . . . . . . . . . . . . . 92

Aprofitament mitjà i sistemes generals del sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

El pla parcial: determinació de l’ordenació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

El pla parcial: determinació de les cessions de sòl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Tècniques de foment de la urbanització . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

La urbanització per concurs entre promotors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

5. L’edificació i els usos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Els sistemes d’ordenació de l’edificació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

El sistema d’alineacions de carrers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

El sistema d’edificació aïllada en parcel·la . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

El sistema per definició volumètrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Els sistemes híbrids . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

Soterrani, planta baixa, planta pis i alçadesde l’edificació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Patis, cossos volats i altres paràmetres comuns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Per damunt de l’última planta i per sota de la planta baixa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

La regulació urbanística dels usos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

La regulació ambiental de les activitats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

6 | L’ordenació urbanística: conceptes, eines i pràctiques

6. Les funcions urbanes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Població i habitatge: determinacions urbanístiques tradicionals . . . . . . . . . . . . . . 137

Població i habitatge: polítiques per a una nova situació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Ordenació urbanística i preu de l’habitatge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

L’ordenació urbanística de l’activitat econòmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

El comerç urbà i el suburbà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

El concepte d’equipament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

Equipaments públics i dotacions privades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Els usos a protegir o propiciar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Els sistemes funcionals de la xarxa d’espais lliures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Els sistemes d’espais cívics i de verd urbà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

El sistema d’espais de mobilitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

7. L’execució dels plans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Polígons i sistemes d’actuació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

L’equidistribució de càrregues i beneficis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

Sistema de compensació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

Sistema de cooperació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

Sistema d’expropiació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

La reparcel·lació i les transferències d’aprofitament urbanístic . . . . . . . . . . . . . . . 183

Els convenis urbanístics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

El valor del sòl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

8. Els plans especials i altres instruments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Els plans especials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Els plans especials de protecció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

Els plans especials i directors urbanístics d’infraestructures . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Els plans especials d’equipaments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

L’ordenació de detall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Els projectes d’edificació, d’urbanització i d’obres ordinàries . . . . . . . . . . . . . . . . 205

Sumari | 7

9. El sòl no urbanitzable i la preservació de l’espai rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

El sòl rural al territori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

La delimitació del sòl no urbanitzable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

L’ordenació del sòl no urbanitzable en el pla municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Activitats primàries intensives i usos periurbans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Els instruments de protecció de l’espai rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

Les infraestructures a l’espai rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

10. Formulació del pla municipal d’ordenació urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

El pla d’ordenació urbanística municipal com a projecte col·lectiu . . . . . . . . . . . . 233

El pla d’ordenació urbanística municipal com a projecte a llarg termini . . . . . . . . . 235

La participació ciutadana i les garanties dels particulars . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

La participació de les administracions i els projectes sectorials . . . . . . . . . . . . . . . 242

Els documents del pla d’ordenació urbanística municipal: estudis, plànolsi normes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

Els documents del pla d’ordenació urbanística municipal: programad’actuació i estudi econòmic i financer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

Nous documents del pla d’ordenació urbanística municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

L’ordenació urbanística com a procés: desenvolupament, modificaciói revisió dels plans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

Epíleg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

L’ordenació urbanística avui: d’on venim, cap a on anem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Annexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

I. Bibliografia recomanada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

II. Legislació del règim del sòl i l’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

III. Procedència de les il·lustracions i crèdits dels projectes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274


Presentació

L’ordenació urbanística estableix la pauta de l’evolució social, econòmica, cultural i ecolò-gica dels municipis amb l’objectiu d’avançar cap a un desenvolupament més racionali sostenible del territori i de garantir la qualitat de vida de les persones.

En els últims anys, amb l’eclosió de fenòmens importants, com són la immigracióo l’augment de la mobilitat, s’intensifiquen els reptes i objectius que se’ns plantegen comel foment de l’habitatge assequible, la sostenibilitat territorial i l’autonomia local. Els nouscanvis que s’han produït en el marc legal han proporcionat eines adequades per abordaramb més eficàcia una situació complexa, pròpia, d’altra banda, de la història dels poblesi les ciutats del país.

El present volum és una nova edició de l’obra que amb el mateix títol vam publicar l’any2001, i amb el qual pretenem endreçar els diversos materials que l’ordenació urbanísti-ca ha anat generant, i alhora, plantejar una reflexió global al respecte incorporant nouselements. Una de les grans qualitats del text que presentem rau en la continuïtat del pen-sament, que des del punt de vista de l’autor i al llarg de les diverses edicionsdel llibre, ens fa entendre l’evolució de la disciplina urbanística en el temps, sense pre-tendre arribar a l’aplicació exhaustiva de la mateixa, que seria més pròpia d’un manual.

Amb aquest llibre, l’Àrea d’Infraestructures, Urbanisme i Habitatge de la Diputació deBarcelona vol facilitar als regidors i regidores, als professionals i a la ciutadania en gene-ral una visió àmplia i accessible dels instruments i les idees relatius a l’ordenació urba-nística, al medi ambient i a la mobilitat amb l’objectiu de millorar progressivament laqualitat de vida dels habitants dels nostres pobles i ciutats. Temps hi haurà per a apro-fundir, a nivell tècnic i especialitzat, en aquells temes que es refereixen a la sistema-tització normativa i als instruments de treball dels equips tècnics municipals, la qual cosarequerirà uns nivells d’anàlisi i de detall força allunyats del propòsit que anima la presentpublicació

Anna Hernández BonanciaPresidenta delegada de l’Àrea d’Infraestructures,

Urbanisme i Habitatge

| 9

Introducció

Aquest llibre, promogut per la Diputació de Barcelona, va ser editat per primera vegadal’any 2001. L’exhauriment d’aquella edició, i també de l’edició en versió castellana quees va fer l’any 2003, en col·laboració amb l’editorial Electa, són els antecedents de la re-edició del llibre que el lector té a les mans.

Des de llavors hi ha hagut canvis, en especial en el marc legal però també en algunsfenòmens importants com la immigració, que motiven les esmenes introduïdes. Tanma-teix, la intenció, l’abast i l’estructura del llibre penso que mantenen la seva vigència, a l’i-gual de la major part del text introductori que va acompanyar la primera edició i que esreprodueix a continuació:

«El present llibre està escrit des de la convicció que l’ordenació urbanística manté la sevavigència com a mètode per a la definició del projecte de les ciutats. Fa uns vint* anys,en vaig publicar un altre –Elements d’ordenació urbana– que tenia una intenció similar.L’ordenació urbanística, que era llavors l’expressió d’una esperança col·lectiva de re-dreçament de les nostres ciutats, després ha passat també per molts moments i cir-cumstàncies en què se l’ha considerat una pretensió irreal o una cotilla burocràtica. Bé,segurament els plans d’ordenació poden haver estat a vegades mereixedors d’aques-tes valoracions, però seria equivocat deduir d’això la seva caducitat com a tècnica pro-jectual. La realitat tangible de les coses sòlides: les localitzacions, les distàncies, elsplens, els buits, la percepció de l’espai físic... ens refermen en la conveniència de fer-neun tractament mitjançant formes de projecte adequades, i ens porten a desconfiar demodernitats inconcretes de vocació virtual o literària. Tanmateix, sempre és oportú, i enespecial després de vint* anys d’exercici d’un urbanisme municipal democràtic, apro-fundir i afinar els continguts, els estris i les tècniques de l’ordenació urbanística, per fa-cilitar la seva comprensió i la millora del seu ús.

Amb aquesta intenció, componen el llibre una sèrie de reflexions sobre la pràctica realde l’ordenació urbanística al nostre país que he tingut la possibilitat d’experimentar,conèixer o simplement observar.

Abordar la naturalesa i els problemes de l’urbanisme real no pot evitar una referènciapermanent al marc legislatiu, en tant que és aquest el que proporciona els instrumentsconcrets i acota les capacitats d’acció per operar a l’espai de la ciutat. Tanmateix,aquest text no pretén ser de cap manera un manual d’interpretació i aplicació de les dis-posicions legals, per la qual cosa caldrà recórrer en cada moment als textos legislatius

| 11

* Ara diríem vint-i-sis anys.

vigents –vegeu l’annex II– i als tractats específics. Més aviat al contrari: desitjaria que lesreflexions del present llibre poguessin mantenir substancialment el seu sentit més enllàde les variacions que la legislació urbanística experimenta en el temps i també avui enl’espai per l’atribució de les competències urbanístiques a les diferents comunitats autò-nomes.

En tot cas, però, han estat les successives lleis del règim del sòl i de l’urbanisme, prin-cipalment des del 1956, les que han aportat els conceptes i els instruments operatiusque, per mitjà de la pràctica i les successives formulacions –motivades per objectius po-lítics, però també alimentades per l’evolució disciplinària de l’urbanisme–, han anat de-cantant el seu significat i abast. Per aquest motiu, les lleis anteriors a les vigents no espoden considerar actualment aigua passada, sinó contribucions a la formalització delsconceptes i dels estris, a les quals cal reconèixer, doncs, un caràcter històric.

També cal dir que aquest llibre pretén ser de senzilla comprensió i dirigit a l’ampli es-pectre de persones interessades en els projectes urbanístics. Especialment estudiants iprofessionals de les diverses disciplines implicades en l’urbanisme, com també regidorsdels ajuntaments i promotors privats.

El format en 85* temes d’extensió reduïda i agrupats en deu àrees temàtiques, preténfacilitar l’accés al contingut del llibre en funció de l’interès del lector, si bé una lectura se-guida ha d’aportar, per força, una millor comprensió de cada tema. L’exposició que fa eltext, volgudament concisa i conceptual, es complementa amb il·lustracions que consti-tueixen referents reals de la pràctica urbanística. Cal dir, però, que les il·lustracions hanestat seleccionades en funció de la seva disponibilitat per part de l’autor, com també dela seva capacitat pedagògica i susceptibilitat de ser reproduïdes en blanc i negre, i, totque contenen bons exemples d’ordenació urbanística, segurament no són en tots elscasos les millors referències possibles.

Finalment, vull expressar el meu agraïment pels comentaris i suggeriments que he rebutdels amics als qui he demanat parer sobre diverses parts del discurs. En especial elsmeus companys arquitectes Josep M. Carrera, Antoni Font i Jon Montero, i Roser Revi-lla, advocada, amb els quals he compartit al llarg dels anys moltes reflexions i projectesurbanístics. Sigui dit tot això amb expressa assumpció per part de l’autor dels desencertsen què hagi pogut incórrer al llarg d’aquestes pàgines. Vull agrair també a Pilar Roig l’a-curada atenció que ha posat en la composició del text i en la seva ortodòxia gramatical.

Encara que com es deia, i es reitera, el contingut d’aquest llibre no pretén ser un ma-nual d’interpretació de les disposicions legals vigents si no que, com expressa el seutítol, vol contribuir a aclarir l’estructura conceptual de la pràctica de l’ordenació urbanís-


* La versió reeditada inclou un tema més. 86 en total.

tica, sí que el text s’ha de basar en bona part, inevitablement, en les figures i instrumentsque aporta i defineix la legislació urbanística. Com és conegut, hi ha hagut canvis signi-ficatius en aquesta matèria amb posterioritat a la primera edició d’aquest llibre: l’any2002 es va aprovar una nova Llei d’urbanisme, l’any 2004 es va aprovar una modifica-ció que afectava articles rellevants d’aquella i el 2005 es va aprovar un text refósd’ambdues. Aquest procés de posada al dia s’ha completat l’any 2006, mitjançant l’a-provació del Reglament de la Llei d’urbanisme, i cal suposar que estem a l’inici d’un pe-ríode de certa estabilitat legislativa, per bé que s’ha aprovat el 2007 una nova Ley de

suelo, d’àmbit estatal, que introdueix novetats en alguns aspectes, en especial pel quefa a les valoracions del sòl.

Atès el nou marc legislatiu i per millorar la compressió i utilitat del llibre calia incorporaral text els canvis en les denominacions dels instruments urbanístics i esmenar les re-ferències a alguns criteris i pràctiques concretes que la legislació vigent ha modificat.

Alguns canvis en temàtiques pròximes –com el planejament territorial–, una percepciómés precisa del fenomen demogràfic i la importància assolida per alguns documents oinstruments com els relatius al medi ambient o la mobilitat també han estat causa d’es-menes i complements que penso que milloren el contingut del llibre sense afectar la sevaestructura i caràcter.

Finalment vull deixar constància del meu agraïment a Anna Obis per la seva inestimablecol·laboració en la preparació del text d’aquesta reedició.

Abreviatures

En el text, per referir-se a les lleis que han estat importants per a la cultura operativa del’urbanisme, s’utilitzen les abreviatures següents:

L56 Ley de régimen del suelo y ordenación urbana, de 1956.

L75 Reforma de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, de 1975.

LC90 Refosa dels textos legals vigents a Catalunya en matèria urbanística, de 1990.

L98 Ley sobre régimen del suelo y valoraciones, de 1998.

LC05 Llei d’urbanisme de Catalunya, text refós de la Llei d’urbanisme 2/2002 i de la Llei10/2004 de modificació de la Llei d’urbanisme. Les referències a aquesta llei ho sónsempre al text refós de 2005, amb independència de si la disposició correspon a la ver-sió de 2002 o a les modificacions de 2004.

L07 Ley de suelo, de 2007.

Per a més informació sobre la legislació de règim del sòl i l’urbanisme, vegeu l’annex II.

Introducció | 13

1. Substància i context de l’ordenació urbanística

Per a nosaltres, tan digna de consideració és una urbs de deu

hectàrees com una de deu mil: totes són urbs; totes donen alberg a

la humanitat i només cal desitjar que a totes fos igualment ben atesa.

Ildefons Cerdà

... que bé comprenem les paraules d’Aristòtil, del qual els principis

d’urbanització ens diuen en resum que la ciutat s’edifiqui de forma

que doni seguretat als homes i els faci feliços!

Camillo Sitte

L’ordenació urbanística

Les ciutats o els pobles, sigui quina sigui la seva grandària, són realitats complexes decaràcter social, econòmic i cultural que es manifesten físicament per l’existència d’unaàrea urbana que se situa en un lloc del territori i constitueix un referent bàsic de la col·lec-tivitat que hi viu o hi treballa.

Qualsevol col·lectivitat urbana mínimament assenyada tindrà cura de la configuració delseu espai social. Un espai que s’ha anat formant al llarg de la història i al qual cada ge-neració aporta noves etapes de construcció, que es concreten en diversos afegits i re-formes.

Una construcció col·lectiva com és la de la ciutat, no pot deixar de tenir un projecte. Unprojecte que té a veure amb els projectes d’edificis i d’infraestructures, però que no ésnomés això. El projecte de ciutat, pel fet de tractar-se d’un projecte col·lectiu, té unescaracterístiques molt específiques en la seva formulació i en la seva gestió. Així mateix,pel fet de tractar-se d’un projecte a llarg termini que, a més, es va reajustant al llarg deltemps, té també un desenvolupament que incorpora factors d’incertitud, al comença-ment, i d’oportunitat, al llarg del procés, que no solen tenir els projectes de construccióper importants que siguin.

La urbanística és la disciplina que aporta les tècniques per a la formulació i el desenvo-lupament d’aquest tipus de projectes, que tenen, en tant que destinats a una col·lecti-vitat, un component polític fonamental. No oblidéssim que política deriva de la paraulagrega polis, que vol dir «ciutat», mentre que el concepte d’urbanisme ha adoptat l’arrelllatina urbs, que té substancialment el mateix significat.

| 15


L’ordenació urbanística es donà ja de forma clara en moltes ciutats de l’antiguitat. Hipòdam va projectar, alsegle V a.C. aquest traçat per a la ciutat de Milet. En memòria seva, del traçat en quadrícula se’n diu tambéhipodàmic (Nuevas ciudades. Ervin Y. GALANTAY).

La tradicional associació entre àrea urbana i municipi ha atorgat als ajuntaments unpaper central en la definició dels projectes urbanístics, malgrat que la necessària coor-dinació de les accions sobre el territori justifiqui lògicament la participació d’institucionsd’àmbit més gran.

Tanmateix, la importància de les decisions polítiques no ha d’ocultar la que té la idoneï-tat tècnica d’aquests projectes en relació amb els problemes d’ordenació existents. Enprimer lloc, i per la seva transcendència social i econòmica, els projectes d’ordenacióhan d’ajustar-se escrupolosament al marc jurídic regulador de l’acció urbanística.

En segon lloc, el projecte urbanístic ha d’estar ben fet perquè sigui eficaç, la qual cosacomporta una lúcida capacitat de síntesi entre les múltiples implicacions del fenomenurbà i els instruments i els recursos disponibles.

I un últim requeriment, però no el menys important: el projecte ha de saber interpretar elllegat històric que representa la ciutat, i donar les pautes del seu desenvolupament sos-tenible cap a un futur sense data de caducitat.

Públic i privat en l’ordenació urbanística

L’espai urbà s’estructura a partir de la relació entre el sòl de domini públic i el sòl de do-mini privat, i per aquesta raó les categories de públic i privat estan especialment presentsen les tècniques d’ordenació urbanística.

Si analitzem el significat bàsic del procés d’urbanització, és a dir, el procés de transformaciód’espai rústic en espai urbà, veiem que es tracta, de fet, d’una segregació d’un espai força neu-tre pel que fa a la percepció dels dominis públic i privat, en un altre en què la diferenciació entrel’espai públic –el carrer– i el privat –els solars– és absolutament determinant del seu caràcter.

Substància i context de l’ordenació urbanística | 17

La imatge ens expressa amb rotunditat el contrast entre l’espai rural –poc diferenciat pel que fa als dominispúblic i privat– i les àrees urbanes –amb carrers públics i espais intensament parcel·lats.


La parcel·lació del territori denota clarament les àrees que han experimentat processos d’urbanització iexpressa les seves característiques. Sant Feliu de Guíxols - Platja d’Aro, 1983.

Certament, a l’espai rústic hi ha també diferenciació entre els dominis públic i privat, peròencara que en la seva majoria sigui privat, però no edificat, i que els elements públics–camins, rieres, etc.– siguin quantitativament poc importants, aquesta diferenciació téun caràcter i, sobretot, una percepció febles. A l’espai urbà, la diferenciació entre els ele-ments públics i els privats és clara i rotunda. De fet, l’aparició d’espais lliures de caràc-ter plenament públic –els carrers– és el que fa possible l’existència de parcel·lesedificables amb intensitat urbana. Veiem, doncs, que en l’origen es dóna ja una certa lò-gica de compensació. Per poder utilitzar intensament –amb edificació– les parcel·les pri-vades, cal proveir la col·lectivitat d’uns espais públics adequats.

L’espai urbà es configura, doncs, en dues categories de sòl interrelacionades físicament:la xarxa d’espais públics i els espais parcel·lats. La primera, amb caràcter d’espai buit icontinu, i la segona, amb caràcter d’espai compartimentat i edificat.

La interrelació física d’aquestes dues categories de sòl pot fer-se en molt diverses con-figuracions, i en el seu conjunt expressa el que entenem per traçat de la ciutat.

Denominem trames o teixits urbans les diverses configuracions urbanes en què s’ob-serva unes pautes homogènies de correspondència entre traçat i edificació. En aques-tes trames podem distingir aspectes com ara la intensitat, el gra, la isotropia, etc., entant que qualitats apreciables en els cossos físics complexos.

Les àrees urbanes actuals són el resultat d’un procés que originàriament ha estat d’ur-banització, com el descrit. Posteriorment, les actuacions de reforma poden haver anatenriquint –o malmetent– els traçats i els teixits. L’ordenació urbanística en tot cas té perobjecte la configuració –immediata o diferida– dels espais públics i privats que hagin demantenir-se, crear-se o reformar-se.

L’existència d’una estructura fonamental d’espais públics i espais privats pot estar com-plementada, en especial a les àrees urbanes actuals, per espais privats d’ús públic o co-munitari que poden contribuir a un enriquiment interessant de la complexitat de lestrames urbanes. Convindrà, però, que no es presentin com a substitutius dels espaisautènticament públics i no comportin una pèrdua quantitativa o qualitativa d’aquests.


Un procés d’urbanització gradual al llarg dels anys ha facilitat en ciutats mitjanes i petites una perceptiblecoherència entre les trames urbanes i l’espai rústic de l’entorn. Vilafranca del Penedès, 1981.

Els espais públics

La característica essencial dels espais públics és la seva configuració en una xarxa con-tínua que s’estén a tota l’àrea urbana.

Aquesta xarxa d’espais públics assumeix diferents papers:

a) Estableix les relacions espacials de connectivitat entre l’àrea urbana i el seu entornterritorial. Els carrers es perllonguen fora de la ciutat en camins i carreteres, i, d’al-tra banda, determinats elements geogràfics continus –rius, rieres, etc.– es tractendins l’àrea urbana com a passeigs, rambles, etc.

b) Aporta els canals de comunicació intraurbana, a través dels quals ens desplacemd’un lloc a l’altre dins la ciutat. Són, per tant, el suport funcional bàsic de la mobi-litat urbana interna.

c) Constitueix la referència de la parcel·lació del sòl per a l’edificació i els usos priva-tius, en tant que proveeix d’accés i façana independent cada parcel·la.

d) Fa possible l’expressió i la percepció internes de la forma de la ciutat. Introdueixvariants en el paisatge urbà mitjançant diverses formes d’articulació i focalitzaciódels teixits.

e) Proveeix d’espais de representació i d’identificació social, i per al lleure ciutadà.

f) Facilita l’estesa de les xarxes de serveis urbans (aigua, electricitat, gas, telèfon, etc.)

El conjunt dels espais públics es pot expressar sintèticament mitjançant l’esquema ge-omètric de la xarxa, del qual depèn en bona part el correcte desplegament de les fun-cions a i b descrites.

La xarxa d’espais públics es materialitza a través de les característiques físiques delsseus components reals: carrers, avingudes, places, etc., els quals estableixen l’abast es-pacial –el sòl ocupat– del sistema d’espais públics de la ciutat.

La pertinença del sòl al sistema d’espais públics es pot dir que imprimeix caràcter, en elsentit que es tractarà sempre de sòl no edificable, de titularitat i domini públics. És el sòlque forma part, per tant, de l’estructura que sustenta la permanència de la ciutat com aespai social.

Tanmateix, com hem vist, aquest sòl configurat en xarxa d’espais públics ha de donar res-posta a diverses funcions, la qual cosa genera sovint conflictes d’utilització. Així mateix, calassenyalar que el sistema d’espais públics té una configuració força estable enfront delprocés de canvi permanent a què estan sotmeses les seves formes d’utilització. A la ciu-tat cal, per tant, una gestió contínua de la xarxa d’espais públics que doni solucions alsconflictes d’utilització. Aquesta gestió expressarà en cada moment una determinada filo-



Els espais públics es caracteritzen per la seva configuració i pel seu tractament, el qual expressaun determinat compromís entre els seus diversos papers.


L’espai públic adopta molt diverses configuracions a la ciutat, mantenint sempre la continuïtat entre els seuselements. La seva proporció en relació amb la superfície d’espais parcel·lats pot ser molt variable.

sofia de ciutat.

En primer lloc, i de manera immediata, la gestió de l’espai públic es reflectirà en regula-cions i normes d’utilització; en segon lloc, i de manera més compromesa, es reflectiràen el condicionament i el tractament urbanístic més adequats per a les utilitzacions delsespais que es desitja protegir o prioritzar.

Per això l’ordenació urbanística té una primera comesa en la delimitació dels espais queconfiguren un àmbit estructurat de sòl d’ús públic. Però després té també la comesapermanent d’anar-los adequant a les demandes que la ciutat va expressant en funciódels valors dominants de les seves successives etapes històriques.

Els espais parcel·lats

La característica essencial dels espais parcel·lats és la seva compartimentació, la qualfa possible que cada parcel·la pugui, en principi, ser utilitzada amb independència delque succeeixi als espais veïns.

En una àrea urbana, la utilització de les parcel·les comporta l’edificació la majoria de lesvegades. Per aquesta raó el procés de parcel·lació urbanística s’orienta sempre a l’edi-ficació, és a dir, que les parcel·les es configuren de manera que siguin adequades en


La forma dels espais privats i la seva relació amb els espais públics comporten diferents lógiquesde parcel·lació.

forma i dimensions per emplaçar-hi un determinat tipus d’edifici: cases aïllades unifami-liars, cases plurifamiliars entre mitgeres, naus industrials, etc.

Al llarg de molts segles, els tipus d’edificis que integraven les àrees urbanes eren, llevatdels edificis públics i representatius, força semblants entre si. Per aquest motiu, els es-pais parcel·lats de les ciutats que es van configurar fins a mitjan segle XIX són força ho-mogenis, tant en la manera de dividir el sòl com en la d’edificar les parcel·les. La situacióactual, en canvi, no és tan homogènia. Des del segle XIX, amb l’aparició de nous tipusd’edificis residencials o destinats a la indústria i altres activitats, les formes d’edificacióurbana s’han diversificat molt.

Notem que les parcel·les es destinen tant a l’edificació privada com a l’edificació públi-ca. Per tant, a diferència dels espais públics, que tots tenen la mateixa titularitat, els es-pais parcel·lats poden ser sòls de titularitat privada –la majoria– o sòls de titularitatpública, que solen ser els que acullen els edificis més significatius, sovint articulats ambelements singulars de la xarxa d’espais públics. La característica més específica d’a-quests espais no és, doncs, la titularitat, sinó l’ús privatiu que la compartimentació per-

met i l’edificació facilita.

Entenem per tipologies edificatòries les característiques que són comunes i definidoresde grups d’edificis, i que expressen determinades formes de configurar-se l’edifici i d’o-cupar la parcel·la.

A la ciutat actual, conviuen tipologies molt diverses d’edificis privats, que resulten de di-ferents combinatòries de respostes a requeriments funcionals –habitatge, oficines, indús-tria, etc.– i formes d’agrupació dels edificis –entre mitgeres, aïllats, per volumetries, etc.És per aquest motiu que a la ciutat actual els teixits tenen diversos graus d’homogeneï-tat en funció de la dominància de segons quines tipologies en l’edificació dels espaisparcel·lats.


Les tipologies edificatòries són determinants en la configuració de la ciutat. Projecte per a Saint Die,de Le Corbusier, i un fragment de la ciutat de Parma (City Collage. Colin ROWE)

En l’ordenació urbanística s’estableix la delimitació dels espais parcel·lats que cal man-tenir, reformar o crear, la qual cosa es fa simultàniament a la configuració de la xarxad’espais públics. Tanmateix, pel que fa als espais parcel·lats, l’ordenació urbanística hiafegeix, a més, regulacions específiques de com han de ser edificats i usats. Les regu-lacions, que es modulen espacialment mitjançant la tècnica de la zonificació, van dirigi-des, en primer lloc, a l’edificació, i el seu objectiu és establir les referències de ciutat–caràcter de l’espai urbà i del teixit construït– que ha d’observar l’arquitectura de cadaedifici. També, aquestes regulacions de l’edificació comporten l’establiment d’un poten-cial edificatori de la parcel·la, que constitueix una referència per al mercat del sòl. Les re-gulacions garanteixen també el valor de la parcel·la, en tant que no podran produir-seimprevistes situacions de congestió o afectacions als edificis per causa dels que esconstrueixin a les parcel·les veïnes.

En segon lloc, les regulacions es dirigeixen als usos que es poden desenvolupar ales parcel·les i els edificis. El sentit d’aquestes regulacions és establir limitacions ales activitats que poden afectar negativament el desenvolupament de l’activitat prin-cipal de l’àrea. A això respon la limitació freqüent d’activitats industrials en àrees decaràcter residencial i, viceversa, la limitació d’habitatges en àrees de caràcter in-dustrial.

Així mateix, en certs casos les regulacions d’usos poden tenir l’objectiu més específic deprotegir la permanència de determinades activitats en alguna àrea, les quals serien se-gurament desplaçades per d’altres si es permetés que s’hi establissin.

La regulació jurídica dels instruments urbanístics

L’ordenació urbanística es dirigeix a tot l’espai de la ciutat o, dit d’una manera més pre-cisa, a la totalitat del sòl del municipi. Hi ha sòl que forma part de la xarxa d’espais pú-blics, però la major part del sòl del municipi acostuma a ser de propietat privada, i noper això l’ordenació urbanística deixa d’incidir-hi molt directament. A les àrees urbanes,determina quins edificis es poden construir a les parcel·les i a quins usos es poden des-tinar, com també quines parcel·les cal destinar a elements públics. Pel que fa a les àreesrústiques del municipi, estableix quines poden ser objecte de processos d’urbanitzaciói quines han de preservar la seva condició de rústiques. Constatem, doncs, que l’orde-nació urbanística que adopta una població té efectes importants per a cadascun delspropietaris del sòl i dels edificis.

L’ordenació urbanística té també transcendència per a l’actuació d’altres administra-cions distintes que la municipal que actuen també a l’espai del municipi, com les queconstrueixen carreteres, ferrocarrils, etc., les que s’ocupen de l’agricultura, la sanitat,


l’ensenyament, etc.

Per últim, cal dir que l’ordenació urbanística d’un municipi pot afectar, així mateix, elsmunicipis veïns en assumptes com les possibilitats de creixement urbà, la proximitat dedeterminats usos o elements d’infraestructura, etc.

A diferència dels projectes de construcció d’edificis, que per grans que siguin estansempre referits a un solar propietat del promotor, veiem que els projectes d’ordenacióurbanística solen tenir una transcendència espacial força més àmplia.

Des dels seus orígens ha calgut, doncs, donar un grau de cobertura legal als projectesd’ordenació urbanística –els plans– que no ha estat necessari per a altres tipus de pro-jectes. Ha calgut regular fonamentalment:

– Com i en quina mesura l’ordenació urbanística pot afectar i condicionar la utilitza-ció del sòl per part dels seus propietaris.

– Com s’ha de produir la formulació de l’ordenació urbanística per facilitar la partici-pació de tots els interessats –propietaris o no–, tant si es tracta de persones priva-des com d’institucions públiques.

– Com s’ha de produir l’aprovació de l’ordenació urbanística de cada municipi pergarantir la coherència del desenvolupament urbà en el territori.

Per aquesta raó, des del segle XIX, amb les lleis d’eixample, la regulació jurídica de l’orde-nació urbanística ha estat un aspecte important del dret administratiu, que s’ha reflectit endiverses lleis de règim del sòl i d’ordenació urbanística, les quals han establert bàsicament:

– Les obligacions i els drets dels propietaris del sòl i dels edificis.

– Les diverses figures i instruments de l’ordenació urbanística.

– Els procediments per a la formulació i l’execució dels plans urbanístics.

L’any 1956, s’aprovà la primera llei del sòl amb un tractament complet de les qüestionsde l’ordenació urbanística.

Des de llavors, i en un procés dialèctic legislació-pràctica urbanística s’han anat succeintdiversos textos legals que es comenten a l’annex II. S’aproven noves lleis d’àmbit esta-tal els anys 1975, 1990, 1998 i la darrera el 2007. Tanmateix, els diversos estatuts deles comunitats autònomes que s’anaren aprovant des de l’any 1979 atorgaren les com-petències d’ordenació i gestió urbanística a les comunitats, la qual cosa motivà l’apari-ció de legislació autonòmica en matèria d’urbanisme. A partir de la Sentència 61/1997del Tribunal Constitucional que va anular la majoria de preceptes de la Llei de 1990 (TR1992) per envair competències autonòmiques, es va generalitzar la producció legislativaurbanística de les comunitats autònomes, mentre que l’Estat va limitar les seves noveslleis –1998 i projecte de llei de 2006– al règim del sòl i les valoracions evitant incidir en


la temàtica estrictament urbanística. Cal dir, però, que les delimitacions entre aquestesmatèries són sempre imprecises i motiu de litigis competencials.

A Catalunya, el marc jurídic de l’activitat urbanística el constitueixen el Text refós de laLlei d’urbanisme (DL 1/2005) i el Reglament de la Llei d’urbanisme (D 305/2006)*.

Els deures i els drets de la propietat

L’establiment per la legislació de determinats deures és imprescindible per fer efectiu elcompliment per part dels propietaris de les regulacions que estableix l’ordenació, i perexecutar les accions necessàries per al desenvolupament d’aquesta. D’altra banda, elreconeixement de determinats drets estableix els límits de l’actuació dels agents públics–i també privats– pel que fa a l’afectació de les propietats d’altres.

Els deures i els drets dels propietaris del sòl varien segons la situació dels terrenys en re-lació amb la ciutat i en funció del seu projecte de desenvolupament expressat pel pla-nejament urbanístic, que establirà a aquest efecte diferents règims de sòl.

A les parts del terme municipal en què ja es va produir el procés d’urbanització i les par-cel·les han assolit el caràcter de solars edificables –la ciutat consolidada–, els propieta-ris tenen el dret d’edificar-hi d’acord amb les condicions i límits que estableixin lesnormes urbanístiques i ordenances d’edificació.

En el cas que les parcel·les no haguessin assolit la condició de solar perquè els falta partde la urbanització necessària, els propietaris tenen l’obligació de costejar aquesta urba-nització, que hauria d’executar-se prèviament o simultàniament a l’edificació.

Si els terrenys d’un propietari es troben en un sòl ja urbà però el planejament els desti-na a un ús públic incompatible amb la seva edificació privada, el propietari tindrà dret aser expropiat i que se li aboni el preu just d’aquests terrenys.

Les novetats més interessants que ha anat introduint la legislació del sòl i de l’urbanis-me es refereixen als sòls que l’ordenació incorpora a àmbits de transformació urbanísti-ca, tant si es tracta d’àrees de la ciutat existent que cal reformar profundament, comd’àrees de sòl rural que han de ser urbanitzades.

En aquests casos, les legislacions estableixen l’obligatorietat solidària, de tots els propie-


* Catalunya va tenir la primera Llei d’urbanisme autonòmica completa l’any 2002 (Llei 2/2002), tanmateix al’any 2004 es va aprovar una nova Llei (Llei 10/2004) que va modificar-ne diversos artícles i va afegir novesdisposicions. El text refós aprovat pel Decret legislatiu 1/2005 refon les dues lleis esmentades. El marc jurí-dic de l’urbanisme a Catalunya es completa amb el Reglament de la Llei d’urbanisme aprovat mitjançant De-cret l’any 2006 (D 305/2006).

taris que formin part d’una àrea de sòl que es transforma, de cedir tot el sòl necessari perconfigurar la xarxa d’espais públics i el corresponent a les parcel·les per a determinatsedificis d’interès públic i col·lectiu. Així mateix, han de costejar la urbanització i els serveisnecessaris. Els drets consisteixen en l’atribució per l’ordenació urbanística d’un deter-minat potencial d’edificació proporcional a l’extensió de la propietat, que es distribuiràentre els solars edificables resultants de la transformació urbanística.

La legislació de l’Estat –L75 i L98– va establir com a obligació addicional la cessió a l’ad-ministració pública d’un cert percentatge d’aquest potencial d’edificació.

A les àrees de transformació, la legislació atorga el dret als propietaris a desenvolupar elcorresponent procés urbanístic amb les condicions fixades pel pla, però així mateix es-tableix l’obligació dels propietaris d’incorporar-se al procés quan estigui promogut perl’administració o, amb determinades condicions, per altres promotors privats.

Cal assenyalar que en les operacions de transformació urbanística el dret d’edificar espot convertir també en una obligació si l’instrument que la regula estableix terminis mà-xims per a l’edificació dels solars resultants.

Finalment, els propietaris de terrenys rústics que l’ordenació urbanística no preveu quesiguin objecte d’urbanització, tenen el dret de gaudir de les seves finques conforme a laseva condició de rústiques, observant les normes relatives a la conservació del paisatgei els elements naturals que s’assenyalin. Aquests terrenys, per tant, queden exclosos delconcepte jurídic de propietat urbana.

Els agents urbanístics i territorials

En la formulació i el desenvolupament de projectes urbanístics, hi participen diversostipus d’agents públics i privats.

Entre els agents públics cal assenyalar, principalment, l’ajuntament, que té les comeses mésdeterminants en relació amb l’espai de la ciutat-municipi, en tant que és qui formula l’orde-nació urbanística de l’àmbit municipal, porta a terme actuacions per al seu desenvolupa-ment i vetlla perquè les accions que desenvolupen els altres agents –en especial els privats–s’ajustin a l’ordenació urbanística. Altres administracions locals, com ara les diputacions oels consells comarcals, poden col·laborar amb els ajuntaments en aquestes tasques, en es-pecial quan es tracta de formular planejament urbanístic que abasta uns quants municipis.

L’Administració autonòmica té la comesa principal de preservar la coherència del de-senvolupament territorial i de fomentar activitats i protegir espais des del punt de vistade l’interès territorial general, i per aquest motiu exerceix un lògic control dels projectesd’ordenació urbanística dels municipis mitjançant l’aprovació definitiva dels plans muni-


cipals, i de les seves modificacions.

L’Administració superior –primer l’Estat i després l’Administració autonòmica– ha vingutexercint també el control estricte sobre els plans que desenvolupen el pla municipal. Desde la L90, i posteriorment a Catalunya amb la L05, aquest criteri s’ha anat restringint iaplicant-se només a municipis amb el planejament municipal no adaptat als requeri-ments de la llei, per bé que en els casos en què l’aprovació definitiva és municipal es re-quereix un informe preceptiu previ de l’òrgan autonòmic.

A més, l’administració autonòmica té un paper molt important en el desenvolupamenturbanístic dels municipis, en tant que agent principal en la creació dels equipamentsbàsics: sanitaris, assistencials, docents, etc. i en la provisió d’infraestructures territo-rials: carreteres, sanejament, ferrocarril, etc. També la Generalitat de Catalunya s’hadotat d’instruments d’actuació més directa en la formació de noves àrees urbanescom és l’Institut Català del Sòl, que complementa, i a vegades substitueix, la tascaque en aquest sentit han de desenvolupar les administracions locals i els agentsprivats.

L’administració de l’Estat, mitjançant l’exercici de les seves competències sectorials: car-reteres estatals, xarxa estatal de ferrocarrils, etc., intervé en la configuració del territori ide les àrees urbanes afectades per aquestes infraestructures i té, per tant, a vegades unpaper determinant en la definició i el desenvolupament d’alguns projectes urbanísticsque poden tenir una gran transcendència per a la ciutat.

Cal assenyalar aquí el valor jurídicament prevalent que tenen els projectes dels departa-ments sectorials de l’Estat i la Generalitat: carreteres, ferrocarrils, obres hidràuliques,etc., enfront de l’ordenació urbanística vigent, la qual, si escau, haurà de ser adaptadaper l’ajuntament amb la incorporació del projecte sectorial de què es tracti. Tanmateix,serà sempre desitjable en aquests casos una col·laboració entre administracions que fa-ciliti la coherència entre els objectius sectorials del projecte i els més generals, encaraque locals, de l’ordenació urbanística.

En darrer lloc, però no per això menys important, hem de referir-nos als agents privats,als quals la legislació de l’urbanisme ha reconegut des de sempre al nostre país la ca-pacitat de desenvolupar projectes de creació o reforma d’àrees urbanes coherents ambl’ordenació urbanística aprovada. Per tant, els agents privats poden proposar projectesa l’administració municipal, que han de ser aprovats si s’ajusten a les determinacions del’ordenació urbanística del municipi.

Durant molt de temps s’ha associat aquesta capacitat d’acció a la titularitat del sòl del’àrea d’actuació, i per això la legislació es refereix als propietaris en establir els deures iels drets corresponents. En els darrers temps, i en concret després de la Llei del PaísValencià del 1994, s’ha tendit a distingir més clarament la figura del propietari de sòl i la


del promotor urbanístic com a agent professional, al qual de manera més explícita es re-coneixen capacitats d’actuació sobre terrenys d’altres titulars dels quals l’ajuntament as-senyali la conveniència del seu desenvolupament urbanístic.

Caldria fer esment també, en una certa perspectiva de futur, de la importància creixentque poden tenir les directives i acords de la Unió Europea en els projectes territorials.Documents com ara l’Esquema territorial europeu (ETE) poden tenir efectes indirectesen les opcions d’ordenació territorial si les ajudes europees per al desenvolupament deprojectes es condicionen a la seva observança. D’altra banda, acords de protecció dedeterminades àrees naturals com els Llocs d’interès comunitari (LIC) i les Zones d’es-pecial protecció de les aus (ZEPA), que s’integren a la Xarxa Natural 2000, comporten li-mitacions concretes als usos i possibilitats de transformació del territori.

Municipi i projecte de ciutat

El municipi ha estat sempre l’espai bàsic per a l’ordenació urbanística. El terme munici-pal, com a àmbit clarament delimitat, i l’ajuntament, com a representació de la col·lecti-vitat que hi viu i ens de govern d’aquest espai, són institucions de llarga tradició històricai fort arrelament al nostre país. La formulació de l’ordenació urbanística en l’àmbit muni-cipal ha tingut, doncs, sòlids arguments.

– Els municipis eren unitats territorials polaritzades –llevat d’excepcions– en una àreao nucli urbà, respecte del qual la resta del terme municipal constituïa un espai fun-cionalment associat destinat a activitats rurals i una reserva de sòl per a l’extensióde l’àrea urbana.

– Els municipis han estat l’àmbit d’una col·lectivitat que hi vivia i majoritàriament hitreballava, a la qual el topònim donava una referència geogràfica i un senyal clar d’i-dentificació com a grup humà.

– L’ajuntament és una institució directament emanada de la col·lectivitat resident, iper tant qui té la capacitat d’exercir un govern amb més proximitat i atenció als in-teressos dels ciutadans que viuen al municipi.

Tanmateix, hem d’acceptar que aquests arguments han perdut avui dia part de la sevaforça pel que fa a la identificació entre municipi i ciutat.

– L’espai municipal no està sovint configurat d’una manera tan clara, i només en elscasos de poblacions petites es manté una configuració polaritzada nucli urbà –en-torn rural. Als municipis que han sofert creixements importants a les dècades pas-sades, les àrees urbanes són poc unitàries i en molts casos estableixen continuïtatsamb les dels municipis veïns, difícils de partionar visualment.



El terme municipal que expressa un espai d’identificació col·lectiva i l’àmbit competencial de l’ordenacióurbana està sotmès, tanmateix, a intenses relacions amb l’entorn.

– La col·lectivitat municipal només sol mantenir el significat de col·lectivitat resident,ja que les activitats laborals, docents o de lleure d’una bona part dels habitants delmunicipi es desenvolupen en àmbits molt més amplis.

– L’ajuntament, malgrat que no hagi perdut cap legitimitat com a institució, ans alcontrari, es troba tanmateix molt més implicat en una xarxa complexa de decisionsd’administracions sectorials i d’iniciatives d’agents privats exteriors, que sens dubteafecten el seu projecte urbanístic.

Deduiríem d’aquestes consideracions una certa relativització en força casos de la iden-tificació entre espai municipal i ciutat, en tant que aquesta pot abastar en realitat àmbitsmolt més amplis i més complexos. Això vol dir, amb relació al que estem tractant, la con-veniència de prestar la deguda atenció a altres nivells de projecte. D’una banda, els queaborden l’ordenació urbanística en un àmbit territorial més gran, i de l’altra, alguns pro-jectes de caràcter més sectorial, poden ser especialment transcendents per estructurarurbanísticament l’extensa i poc vertebrada ocupació urbana que tenim en el territori.

El pla d’ordenació urbanística municipal*

El pla d’ordenació del municipi és l’instrument urbanístic per excel·lència, en la mesuraque pretén la definició del projecte general de les ciutats, viles o pobles, a partir de laconsideració de les diverses situacions i circumstàncies del seu entorn espacial.

És, d’altra banda, una classe de pla al qual cal reconèixer una llarga trajectòria històrica–plànols de fundació, plànols geomètrics, plànols d’alineacions, projectes d’eixample,etc.–, la qual ha anat configurant i perfilant un instrument força estable i, malgrat millo-res sempre possibles, força perfeccionat.

Encara que no és correcte fer una identificació total entre municipi i ciutat, i de fet elsplans d’ordenació urbanística poden comprendre àmbits d’uns quants municipis,aquests plans són fonamentalment instruments d’ordenació de l’espai municipal, i pertant la seva transcendència en l’ordenació urbanística del territori és deguda al paperprincipal dels ajuntaments en aquesta matèria. Cal subratllar que, malgrat la complexitatdel territori actual que reclama a més altres instruments, els plans municipals són in-substituïbles a causa de la importància de la relació entre terme municipal, col·lectivitaturbana i ajuntament, encara vigent. Es tracta, doncs, d’instruments que, malgrat eldesdibuixament de la realitat perceptible, es basen en l’existència d’un espai de pro-


* Aquest instrument s’ha denominat durant molt de temps i en diverses legislacions Pla general d’ordenacióurbana o urbanística. A la legislació vigent a Catalunya –LC05– el que es denomina planejament generalcomprèn els plans d’ordenació urbanística municipal (POUM) i també els plans directors urbanístics (PDU)que són sempre plurimunicipals i d’iniciativa de la Generalitat.


Pla general d’ordenació urbanística de Mollet, 1982.

jecte concret, una col·lectivitat específica com a destinatària i una institució de govern

indiscutible.

El pla defineix l’ordenació urbanística del municipi mitjançant les determinacions següents:

a) La diferenciació del sòl del municipi en tres classes bàsiques o règims (urbà, urba-

nitzable i no urbanitzable), que comporten l’atribució de diferents drets i deures als

seus propietaris, i l’establiment de diferents tipus de regulacions pel que fa als usos

i edificacions.

b) La definició de l’estructura general de l’ordenació del municipi, composta pels ele-

ments del sistema de comunicacions (vialitat, ferrocarril, etc.), d’equipaments (sa-

nitari, docent, esportiu, etc.) i del sistema d’espais lliures públics.

c) La programació de les actuacions, en especial pel que fa al sòl urbanitzable que

ha de ser objecte de desenvolupament.

d) L’adopció de mesures de protecció del medi ambient, conservació de la natura, el

paisatge i els elements i conjunts d’interès historicoartístic.

e) L’assenyalament de les circumstàncies en què és procedent la seva revisió.

Aquesta formulació bàsica que procedeix de la L75 ha estat substancialment recollida per

les diverses legislacions autonòmiques posteriors que s’han mantingut força fidels a aquest

model, en especial pel que fa als apartats a, b i d, si bé amb algunes variants i matisacions.

L’aspecte menys reeixit d’aquesta definició és l’assenyalat en l’apartat c, en què s’associala formulació del pla general a l’establiment d’una programació temporal d’actuacions.

L’experiència ha verificat la inadequació d’associar la definició de l’ordenació urbanística,que sol ser de costosa concreció i que té en principi una voluntat d’estabilitat, amb la pro-gramació temporal d’actuacions, que està subjecta a condicionaments externs (recursos,prioritats polítiques, etc.) que poden tenir significatives variacions al llarg del temps.

Per això en els plans s’ha distingit, a la pràctica, entre aspectes d’un valor normatiu fort,que són els determinants de l’ordenació urbanística –a, b i d– i d’altres –c– que tenennomés un valor programàtic pel que fa a l’actuació de l’administració.

Seguint en aquesta línia, les darreres tendències apunten a la separació clara entre elprojecte d’ordenació física de la ciutat i el programa d’actuació, els quals haurien de tenirdiferents procediments de formulació i períodes de vigència.

Així mateix, i pel que fa al projecte d’ordenació física, convé avançar en la distinció entreles determinacions de valor permanent i les que són opcionals o canviants en funció delsdiferents escenaris.

Plans urbanístics i plans territorials

Els plans urbanístics, els plans territorials i també els denominats plans estratègics,tenen com a objectiu comú el projecte de l’espai social, per bé que d’enfocaments di-ferents. Cal subratllar que no són instruments substitutius els uns dels altres, sinó com-patibles i complementaris.

Els plans urbanístics són els que tenenmés història i unametodologia més sedimentada. Sónels plans que estan directament encaminats a ordenar la ciutat, o més genèricament l’espaiurbà. Són instruments que des del segle XIX han estat regulats per legislació específica.

Són, així mateix, instruments d’efectes directes sobre la destinació del sòl i les sevespossibilitats d’utilització pels ens privats, i són, per tant, instruments imprescindibles pera qualsevol acció de desenvolupament urbà, fins i tot per a accions tan elementals coml’edificació dels solars.

En l’accepció de territorial com a qualificatiu expressiu d’un abast global de tots –o lamajoria– els aspectes compresos en un àmbit del territori, enfront del significat de sec-torial com a expressió que es refereix només a un component de la realitat física, es potdir que la majoria dels plans urbanístics tenen també caràcter territorial, tant si el seuàmbit és tot el municipi, com si és una àrea parcial d’aquest. De fet, l’ajuntament és unaadministració de caràcter territorial, i cal subratllar que els plans urbanístics són fona-mentalment els plans propis de l’espai municipal, i per tant són els ajuntaments –o, més


àmpliament, les administracions locals– els ens idonis per a la seva formulació i gestió.

Tanmateix, quan utilitzem el concepte de pla territorial, ens referim a un instrument d’es-

cala superior, que té per objecte regular les accions en una extensió àmplia del territori

i donar pautes per als plans urbanístics dels municipis compresos en el seu àmbit.

Cal dir, però, que abans de la regulació legal dels plans territorials, des dels plans urba-

nístics ja s’havia abordat la superació del terme municipal per tractar els problemes d’or-

denació de les ciutats més dinàmiques en relació amb el seu entorn. Es tracta dels plans

urbanístics plurimunicipals, també denominats plans metropolitans quan es referien a

aglomeracions urbanes formades a l’entorn d’una metròpolis important, com ha estat el

cas dels plans de l’àrea de Barcelona de 1953 i de 1976.

Els plans metropolitans s’han utilitzat també en diverses àrees europees. Van ser casos

força coneguts els de les dècades següents a la Segona Guerra Mundial: Londres, Copen-

haguen, Milà, etc. Cal dir, però, que aquests plans tenien uns tipus de determinacions

de caràcter més estructural i menys directament normatives que els nostres plans ur-

banístics.

Aquest tipus de planejament força estructural que busca en el territori la solució dels pro-

blemes que no pot resoldre en l’àmbit de les ciutats, va rebre als EUA en el primer terç

del segle passat el nom de Regional Planning, i va ser Nova York un dels llocs on primer

es va assajar. En aquest corrent ideològic cal inscriure el denominat Pla de distribució en

zones del territori català (1932), promogut per la Generalitat durant la República.


Els territoris complexos requereixen instruments d’ordenació d’àmbit suficient.

A Espanya, les lleis urbanístiques de l’Estat, des del 1956 fins al 1992, van anar propo-sant diversos instruments de planejament d’escala territorial: plan nacional de urbanis-mo, plans provincials i plans directors territorials de coordinació, els quals han estatescassament utilitzats.

La causa de la poca utilització dels plans territorials en un període de gran expansió comel viscut des dels anys cinquanta és, probablement, que aquests instruments no hanestat imprescindibles per actuar des de l’òptica dels objectius a curt termini. Mitjançantels plans urbanístics que abasten l’àmbit de cada terme municipal i els projectes secto-rials de carreteres i altres infraestructures, és possible actuar en qualsevol punt del terri-tori, si bé amb escasses garanties que a escala territorial el resultat sigui coherent, comes pot comprovar en el procés d’ocupació de sòl que hi ha hagut en moltes parts delterritori europeu, i en concret a Catalunya.

Amb la creació de les administracions autonòmiques a l’Estat espanyol a partir del 1980,les competències de l’ordenació territorial els van ser transferides. El planejament terri-torial va adquirir així un cert valor d’acte d’afirmació de cada comunitat autònoma. Peraixò les diverses comunitats es van proveir de figures de planejament territorial, sia mit-jançant lleis específiques –com a Catalunya, amb la Llei de política territorial de 1983–,sia potenciant aquest capítol dins les lleis urbanístiques de què es van anar dotant.

La Llei de Política territorial de Catalunya defineix els dos tipus de figures clàssiques: elsplans territorials pròpiament dits, amb un abast global dels diversos aspectes compre-sos en un àmbit territorial, i els plans territorials sectorials, que es refereixen a un aspecteconcret del territori: carreteres, espais protegits, sanejament, etc. Els plans territorialspròpiament dits són el general –de tot Catalunya– i els parcials –de cada una de les setàrees en què es va dividir Catalunya amb aquesta finalitat. Posteriorment una modifica-ció de la Llei de política territorial va crear els plans directors territorials, absolutamentflexibles en el seu contingut i àmbit. Cal assenyalar que la Llei d’urbanisme de Catalunyadefineix també un instrument d’abast territorial amb una denominació semblant: elsplans directors urbanístics; també de caràcter opcional i flexibles en contingut i àmbit,però amb una capacitat d’incidència força més directa en els plans municipals.

Hi ha una escassa experiència en plans territorials de caràcter comprensiu, malgrat quela situació del territori ens fa palesa la urgència de la seva ordenació. La metodologiadels plans territorials és, doncs, encara un terreny d’exploració en què no ens serveixende gaire l’experiència i els resultats del Pla territorial general de Catalunya, aprovat l’any1995. Segurament, el camí passa per entendre que els plans territorials, sense perdre el


* La Generalitat de Catalunya va crear l’any 2004 el Programa de planejament territorial amb la finalitat d’ela-borar els plans territorials parcials de Catalunya i revisar el Pla territorial general de 1995. Els àmbits dels plansterritorials parcials definits pel Pla territorial general són: Comarques gironines, Alt Pirineu i Aran, Comarquescentrals, àmbit metropolità de Barcelona, Camp de Tarragona i Terres de Lleida.

seu objectiu coordinador de les diverses actuacions en un espai ampli, haurien de seruns instruments més àgils, més oberts i també més selectius i amb un enfoc gradualis-ta en el seu contingut, en definitiva sense pretendre l’objectiu inabastable de resoldretotes les qüestions territorials a la vegada i en un únic document.*

Plans estratègics i agendes 21 locals

El denominat planejament estratègic de municipis, i fins i tot de comarques, ha estat unamodalitat força utilitzada a Catalunya des de principis dels anys noranta.

Els plans estratègics van ser inicialment plans dels quals es dotaven grans empreses icorporacions privades per orientar la seva política de producció i de mercat. La filosofiad’aquests plans –formulació participativa i propostes sintètiques– va ser utilitzada per al-gunes ciutats americanes en els anys vuitanta.


En la redacció del Pla general d’ordenació urbanística de Lleida, 1998, es va desenvolupar paral·lelament unprocés de planejament estratègic que va facilitar la participació ciutadana en el projecte de ciutat.

L’adopció d’aquest concepte a casa nostra s’inicia amb el primer Pla estratègic econò-mic i social Barcelona 2000, del 1990, que va aportar una metodologia d’elaboració d’a-quests instruments, en la qual cal destacar la provisió de fórmules de participació de lesdiverses entitats representatives de la ciutat en un procés que comprèn la definició delsobjectius de la ciutat, de les línies d’acció que cal desenvolupar i de les mesures con-cretes necessàries per assolir-los.

Una vegada formulat el pla, el procés es completa amb una tasca de seguiment que per-met mantenir vius els procediments de participació –consells, comissions, etc.– organit-zats per a la seva formulació.

Principalment, cal subratllar que els plans estratègics són d’enfocament molt més amplique els plans urbanístics i territorials, en tant que en els seus objectius i mesures s’in-clouen nombrosos aspectes de caràcter econòmic i social que no tenen una concreciódirecta en propostes d’utilització física de l’espai. Aquests plans poden així mateix refe-rir-se a àmbits territorials i competencials molt diversos.

Els plans estratègics no estan regulats jurídicament, i les seves propostes no són vincu-lants, però tenen el valor que els dóna ser l’expressió dels objectius i propostes d’unacol·lectivitat urbana o territorial. Aquest valor devindrà lògicament del pes polític de lesinstitucions públiques i privades participants en l’elaboració del pla.

Per aquesta raó, el denominat planejament estratègic pot tenir una bona relació decomplementarietat amb el planejament urbanístic o el territorial, sense perjudici queaquests haurien de fer-se sempre també amb sentit estratègic. Un pla estratègic previa la formulació d’un pla d’ordenació urbanística municipal aportarà a aquest els ob-jectius i els criteris expressats per les institucions i la societat civil, que caldrà tenir encompte per a l’elaboració del pla d’ordenació urbanística. Un pla estratègic d’elabo-ració simultània a la redacció d’un pla d’ordenació urbanística municipal proveeixaquesta dels necessaris mecanismes de participació de les entitats representatives dela ciutat, de manera que es pugui assolir la desitjable coherència entre els dos instru-ments.

Un pla estratègic que s’elabora amb posterioritat a la redacció del pla urbanístic munici-pal, assenyalarà les prioritats que cal tenir en compte a l’hora de desenvolupar-lo.

Per tant, cal fugir del fals dilema de plans estratègics o plans urbanístics. La posició cor-recta seria la que propugna els plans urbanístics –imprescindibles–, els plans estratègics–molt convenients–, i també els plans territorials –urgents per assegurar un mínim nivellde coherència del territori a llarg termini.

Tant en el planejament de base física –urbanístic i territorial– com en el denominat es-tratègic, han anat prenent força, en especial des de la Cimera de la Terra de Rio de Ja-neiro del 1992, les avaluacions i propostes de caràcter mediambiental.



Així mateix, posteriors acords internacionals (Carta d’Aalborg 1994, Pla d’acció de Lis-boa 1996, etc.) han subratllat el paper de les ciutats i les administracions locals en el de-senvolupament sostenible, en el triple vessant econòmic, social i ecològic.

Aquesta progressiva sensibilització sobre la sostenibilitat del planeta, d’una banda haaccentuat els criteris que en aquesta línia han d’adoptar els plans urbanístics i territo-rials, i de l’altra ha propiciat l’aparició d’un nou tipus d’instrument: les agendes 21 locals.

De fet, es podria dir que les A21 locals s’aproximarien força a uns plans estratègics quecomplementarien els seus components econòmic i social, amb una forta presència delscomponents de caràcter ambiental.

Una estructura de les A21 locals proposada per la Diputació de Barcelona comprèn laDiagnosi, el Pla d’acció ambiental i el Pla de participació. La finalitat és propiciar la con-solidació d’una metodologia tècnica i també participativa en el tractament conjunt de lesdiverses variables ambientals que afecten un territori.

En tot cas, cal afegir que des de la Directiva 2001/42/CE de la Unió Europea, l’avalua-ció ambiental és una exigència d’una bona part dels plans d’urbanisme, i molt especial-ment dels plans d’ordenació urbanística municipal. La legislació ambiental de l’Estat i laurbanística de Catalunya* estableixen els continguts i procediments d’aquesta avaluacióque integra directament les variables ambientals en les propostes urbanístiques.

* Llei estatal 9/2006, sobre avaluació dels efectes de determinats plans i programes en el medi ambient i Re-glament de la Llei d’urbanisme de Catalunya (D305/2006).

2. L’instrumental bàsic de l’ordenació urbanística

Un pla és encertat quan permet una col·laboració fructífera i procura al

mateix temps el màxim de llibertat individual. Projecció de la persona

en el marc del civisme.

Le Corbusier

... el sistema «rectangular» tendeix i s’acosta a satisfer els sentiments

d’equitat i justícia, noble distintiu de l’època present, al temps que el

«quadricular» és la justícia mateixa i la igualtat de drets a la satisfacció

dels quals ha d’aspirar tot facultatiu que estudiï el projecte d’edificació,

reforma o eixample d’una població, i que l’Administració ha d’atendre i

secundar en el possible.

Ildefons Cerdà

Instruments d’ordenació urbanística

L’ordenació urbanística es concreta mitjançant una sèrie d’instruments, el contingut i l’a-bast dels quals estan determinats per la legislació, de manera que sempre que es pre-tengui que les propostes urbanístiques tinguin una eficàcia concreta i immediata, caldràvehicular-les a través d’aquests instruments.

La diversificació legislativa derivada de les transferències urbanístiques a les comunitatsautònomes ha propiciat variacions en l’esquema instrumental d’ordenació urbanísticaque havien configurat les lleis estatals del 1956 i el 1975.

Aquestes variacions sovint són només de denominació, però poden abastar també elcontingut. Tanmateix, es pot dir que l’estructura bàsica dels instruments que es derivade la L75 i de força anys de pràctica, es manté substancialment a les diferents legisla-cions posteriors. Aquesta estructura distingia els tipus d’instruments següents:

– D’ordenació urbanística del municipi.

– D’ordenació d’àmbits superiors.

– De desenvolupament de l’ordenació urbanística: d’extensió o de reforma de lesàrees urbanes.

– D’ordenació especial.

– De determinacions de detall.

| 41

Instruments d’ordenació urbanística del municipi

A més del pla general d’ordenació urbana, la L75 va definir altres instruments, com ara lesnormes subsidiàries municipals de planejament i les delimitacions de sòl urbà, que eren deformulació i gestió més senzilles que els plans generals, i que es preveia que fossin utilit-zats als municipis de menor complexitat urbanística i capacitat tècnica més limitada.

La diferència més substancial entre els plans generals i les normes subsidiàries era queaquestes no tenien el requeriment de formular un programa d’actuació. Així mateix, lesdelimitacions de sòl urbà, on s’establia una ordenació d’aquest mitjançant traçats i orde-nances, eren força similars a unes normes subsidiàries que no fessin previsions de sòlurbanitzable.


Es pot dir que la provisió d’aquests instruments d’ordenació municipal alternatius al plageneral no era necessària, ja que la diferent complexitat de cada situació podria modu-lar per si mateixa el contingut de l’ordenació urbanística a determinar pel pla general, sies reconeixia a aquest instrument una certa flexibilitat per adaptar-se a les característi-ques de cada municipi.

A Catalunya els instruments d’ordenació municipal es denominen des del 2002 plansd’ordenació urbanística municipal, i s’han suprimit, d’acord amb el criteri expressat, lesfigures de menor abast propositiu assenyalades.

Pla general d’ordenació de Manlleu, 1980.

Plànol de fundació de la ciutat de Mendoza (Argentina),1562. (Nuevas ciudades. Ervin Y. GALANTAY).

Instruments de projecte de dues ciutats en diferents èpoques històriques i diferents moments del seu procésurbà.

Instruments d’ordenació d’àmbits superiors

Per a àmbits més amplis que el pla general, la L75 va definir els plans directors de co-ordinació, que van ser molt poc utilitzats. Aquests tipus de plans que en l’actual legisla-ció de Catalunya corresponen als plans directors urbanístics són instruments d’orde-nació que poden assolir una escala territorial i poden tenir un contingut variable en funcióde l’abast dels seus objectius. En aquests moments es constata ja a Catalunya que ate-ses les nombroses situacions urbanístiques que impliquen sòls de diversos municipis, iles dificultats d’elaborar plans d’ordenació urbanística plurimunicipals, l’elaboració deplans directors urbanístics per iniciativa de la Generalitat o a petició de les administra-cions locals del territori comença ja a ser un fet normal.

Instruments de desenvolupament de l’ordenació urbanística

Com a instruments de desenvolupament de l’ordenació urbanística del pla general o munici-pal, la legislació va definir els plans parcials i els plans de reforma interior o de millora urbana.

Els plans parcials tenen per finalitat determinar l’ordenació de les àrees d’extensió de laciutat, és a dir, de les zones on es produeix la urbanització del sòl exterior que s’incor-pora a l’àrea urbana existent.

Instruments amb una comesa similar de definició precisa de l’ordenació urbanística enel sòl urbà, són els plans de reforma interior o de millora urbana. Aquests plans tenienen la L75 el qualificatiu d’especials, que amb bon criteri la LC05 va suprimir, atès l’ob-jectiu d’ordenació global d’una àrea urbana que solen tenir.

Instruments d’ordenació especial

Els plans especials són el calaix de sastre de l’instrumental en el sentit que són eines decontingut i abast normatiu obert, adaptables a qualsevol objectiu específic d’ordenacióurbanística, exclòs en tot cas, pel seu caràcter general, el desenvolupament urbanísticde sectors de sòl urbanitzable o de sòl urbà.

Instruments de determinacions de detall

Els estudis de detall, com el seu nom indica, tenien un abast limitat a la precisió de detalls del’ordenació que podien referir-se a alineacions i a la composició volumètrica de l’edificació.*

L’instrumental bàsic de l’ordenació urbanística | 43

* La Llei d’urbanisme de Catalunya (LC05) determina els següents instruments d’ordenació urbanística agru-pats en les categories de general i derivat:Planejament urbanístic general: plans directors urbanístics, plans d’ordenació urbanística municipals i nor-

La classificació del sòl segons el règim jurídic

La classificació del sòl del municipi en diferents règims que comporten diferents drets ideures per als seus propietaris és una tècnica que han proposat les successives lleis ur-banístiques. Mitjançant aquesta classificació s’aporten les referències bàsiques per a lesaccions d’ordenació urbanística en un context legal en què es reconeix, no solament lapropietat privada del sòl, sinó també la capacitat d’actuació dels propietaris i dels pro-motors privats en general.

El pla d’ordenació urbanística del municipi ha de proposar, en funció dels seus objectiusi criteris projectuals, la divisió del sòl en les categories bàsiques de sòl urbà, sòl urbanit-zable i sòl no urbanitzable.

Aquests conceptes han anat perfilant el seu significat en els successius textos legals queels han definit. La Llei del sòl de l’any 1956 els expressava com a sòl urbà, sòl de re-serva urbana i sòl rústic. L’actual denominació d’urbà, urbanitzable i no urbanitzable pro-cedeix de la Llei del sòl de 1975, i les subdivisions de cada categoria procedeixen enpart d’aquesta llei i de la de 1998.

Malgrat que alguns subtipus o denominacions puguin no estar explícitament homologatsen alguna legislació autonòmica, els diferents règims jurídics que es presenten a conti-nuació formen un esquema conceptual amb una sòlida estructura lògica i constitueixenuna bona eina:

Sòl urbà consolidat

Sòl que ha estat objecte d’anteriors processos d’urbanització, i que té una configuraciódeterminada pel sistema d’espais públics i pels espais parcel·lats, que el pla d’ordena-ció urbanística fa substancialment seva.

Sòl urbà no consolidat

Sòl que ha estat objecte, total o parcialment, d’anteriors processos d’urbanització i/oocupació per edificació, però que el pla d’ordenació proposa que sigui objecte d’unanova ordenació que afectarà la seva configuració i usos.


* mes de planejament urbanístic (d’abast supramunicipal i d’ús excepcional). Planejament urbanístic derivat:plans parcials urbanístics, plans parcials urbanístics de delimitació, plans de millora urbana i plans especialsurbanístics. Ha estat suprimit l’estudi de detall, que tanmateix manté temporalment la seva utilització enaquells plans no adaptats a la nova llei que prescriuen la seva utilització.

Sòl urbanitzable programat o delimitat en sectors

Sòl la urbanització del qual el pla d’ordenació urbanística assenyala d’interès per a la ciu-tat. A aquest efecte, el pla el divideix en sectors perquè siguin objecte d’actuacions d’ur-banització que inclou en el seu programa d’actuació.

Sòl urbanitzable no programat o no delimitat en sectors

Sòl del qual el pla d’ordenació urbanística assenyala únicament l’aptitud de la seva ur-banització si es donen determinades circumstàncies.

Sòl no urbanitzable, no adequat

Sòl que el pla d’ordenació urbanística exclou de la possible urbanització per tractar-sede sòl no adequat per a un desenvolupament urbà sostenible, sia per les seves carac-terístiques físiques o per la seva localització.


Proposta de classificació del sòl segons el règim jurídic del Pla general d’ordenació de Figueres i zonad’influència, 1982.Gris fosc: sòl urbà. Puntejat: sòl urbanitzable programat. Ratllat: sòl urbanitzable no programat. Inclouel parc comarcal del Castell de Figueres. Gris clar: sòl no urbanitzable.

Sòl no urbanitzable protegit

Sòl que el pla d’ordenació urbanística exclou de la possible urbanització perquè cal quesigui preservat per les seves qualitats paisatgístiques, naturals, culturals, productives, etc.

El sòl urbà no consolidat i els dos tipus de sòl urbanitzable són els règims de sòl on espreveu que les operacions que s’hi desenvolupin puguin generar plusvàlues. Per això lalegislació estableix amb caràcter general un règim de contraprestacions per a les actua-cions urbanístiques en sòl d’aquest tipus, les quals comprenen, a més de la urbanitza-ció i cessió de sòl per a usos públics, la cessió d’un percentatge dels solars edificablesresultants de l’actuació.

La LC05, amb relació al sòl no urbanitzable, no fa referència als conceptes de «no ade-quat» o «protegit». Tanmateix, es tracta de les dues motivacions bàsiques possibles pera la classificació d’un sòl com a no urbanitzable que en qualsevol cas en condicionaranla zonificació i les regulacions.

La definició de l’estructura urbana

El concepte d’estructura –disposició de les parts o dels òrgans d’un cos– s’aplica a l’es-tudi dels fenòmens urbans des dels anys seixanta. La recerca de l’estructura urbanad’una ciutat sol pretendre la representació sintètica d’aquesta, a través de la qual podemaccedir més fàcilment al coneixement de la seva complexitat global.

De fet, la interpretació de l’estructura urbana ha estat sempre present en els treballsd’anàlisi d’una àrea urbana previs a la presa de decisions projectuals sobre aquesta, enespecial si són importants per a la seva ordenació general.

La ciutat objecte d’un pla d’ordenació urbanística té una estructura urbana expressableen forma de model, entès com a expressió simplificada de la realitat, i, així mateix, el plad’ordenació, a partir del coneixement del model existent, proposa un determinat modelprojectual, que expressarà sintèticament les línies bàsiques del desenvolupament futurde l’estructura urbanística de la ciutat.

El model projectual o estructura urbanística a proposar pel pla municipal d’ordenació ha tin-gut al nostre país una definició força precisa per haver adoptat aquest concepte la Llei urba-nística del 1975, i haver estat incorporat a diverses legislacions urbanístiques autonòmiques.

Ens deia el text legal originari que els plans d’ordenació urbanística dels municipis ha-vien de determinar l’«estructura general i orgànica del territori integrada pels elementsdeterminants del desenvolupament urbà i, en particular, pels sistemes de comunicació iles seves zones de protecció, l’equipament comunitari, centres públics i els espais lliu-res destinats a parcs públics i zones verdes».


L’expressió «elements determinants del desenvolupament urbà» té un significat amplique pot referir-se tant a elements que vertebren la ciutat existent, com a elements denova creació. Entre aquests, hi ha segurament coses com les següents:

– Elements principals de la topografia de l’espai urbà.

– Àrees centrals i sistema de centralitats.

– Sistema d’espais representatius i cívics.

– Eixos i directrius de la morfologia urbana.

– Estructura d’accessos i dels grafs de mobilitat.

– Teixits bàsics (tipologia, densitat, usos, etc.)

– Elements estructurants de l’entorn rural.

Es tracta de components de l’estructura urbana que no són conceptualment immediatsi que a cada ciutat poden tenir les variants més adequades per explicar la seva configu-ració. Assenyalem també que aquests components són material imprescindible en l’ela-boració del projecte urbanístic, encara que no hagin d’estar necessàriament explícits enla seva formalització.

A més d’aquests elements de caràcter més sintètic, que entenem inclosos sota la de-nominació de «determinants per al desenvolupament urbà», la legislació assenyala comespecíficament pertinents a l’estructura general de l’ordenació del territori –hem de


Expressió de l’estructura urbana de la proposta d’ordenació del municipi de Molins de Rei, 1998.

suposar que del municipi– diversos elements que en el seu conjunt comprenen el quesón els espais de responsabilitat pública o col·lectiva de la ciutat:

– Sistemes de comunicacions –viari, ferroviari, etc.– i els seus espais associats.

– Equipaments comunitaris –espais al servei dels ciutadans: escolar, sanitari, assis-tencial, administratius, de seguretat, etc.

– Espais lliures públics destinats a parcs i zones verdes.

Són el que es denomina sistemes generals de l’ordenació urbanística.

Cal assenyalar, finalment, que l’estructura urbana d’un municipi està sempre integradaen una estructura d’àmbit espacial més gran, de manera més o menys intensa segonssigui el grau d’urbanització del territori. És clar que especialment a les conurbacions i ales àrees metropolitanes caldrà considerar l’estructura urbana del municipi com una partdifícilment aïllable d’una estructura d’àmbit més ampli.

La concreció de l’ordenació urbanística: la zonificació

L’ordenació urbanística es concreta fonamentalment mitjançant la divisió del sòl en dife-rents zones a les quals atribueix, amb divers grau de concreció, un determinada desti-nació: zona industrial, zona verda, zona urbana intensiva, etc.

Com a resultat de l’ordenació urbanística del municipi, cada punt del seu espai pertanya un determinat règim del sòl, que expressa les seves circumstàncies en relació amb elprocés urbanístic general, i també a una determinada zona que expressa el seu paper al’ordenació.

La divisió del sòl en diferents règims –o classes de sòl– és el que s’entén per classifica-ció urbanística, i l’adscripció del sòl a una determinada zona és el que s’entén per qua-lificació urbanística.

La definició de l’ordenació que es fa en els plans urbanístics mitjançant delimitacionszonals ha de tenir una precisió adequada d’acord amb el sentit diferent que té en ca-dascun dels règims de sòl: cal que sigui inequívoca en el sòl urbà consolidat, reque-reix una certa flexibilitat d’interpretació en els sòls que han de ser objecte detransformació, i admet unes més grans toleràncies en el sòl no urbanitzable atès el seucaràcter extensiu.

Les dues classes elementals de sòl que apareixen en el procés d’urbanització: el siste-ma d’espais lliures i els espais parcel·lats, es tradueixen en la consideració de dos tipusde zones: els sistemes i les zones pròpiament dites.

Per sistemes entenem totes les àrees de sòl que configuren l’estructura d’espais públicsde la ciutat, que és la base del que entenem per estructura urbana.


En primer lloc, cal considerar, doncs, dins la categoria de sistemes, el sòl que constitueixla xarxa d’espais públics: l’espai viari i la resta d’espais públics –des de les places alsparcs urbans.

A continuació, hi afegim els espais adscrits a altres xarxes especialitzades d’interès pú-blic: xarxes de comunicacions (ferroviari, portuari, aeroportuari, teleports, etc.) xarxes deserveis (sanejament, aigua, etc.), tant si es tracta de sòl ocupat específicament per laxarxa, com ocupat pels seus elements nodals (estacions, depuradores, etc.).

Per últim, s’inclouen també en el concepte de sistemes els equipaments, que són es-pais que es reserven per a la localització dels usos imprescindibles per a la col·lectivitaturbana, i que és bo que assoleixin una determinada ocupació de sòl i una adequada dis-tribució en l’espai urbà del municipi.

Les zones, específicament denominades, componen tota la resta del sòl del municipi noqualificat com a sistema. Conceptualment, les podem entendre pròximes als espais par-cel·lats que resulten del procés d’urbanització; tanmateix, pel fet de referir-se l’ordena-ció urbanística no pas a una àrea urbana, sinó a un àmbit municipal on hi ha sòl endiferents situacions i expectatives, les zones poden correspondre a espais parcel·lats,espais parcel·lables i espais que no es poden parcel·lar en el sentit urbanístic del terme.


La zonificació materialitza l’ordenació urbanística i determina la destinació, més o menys precisa, de tot elsòl comprès en l’àmbit d’aquesta. Fragment de la zonificació de Girona.

Els sistemes

El concepte de xarxa d’espais lliures contraposat i complementari al d’espais parcel·latsés d’una gran claredat. El de sistemes, contraposat i complementari al de zones, noho és tant.

Entre els sistemes hi ha els espais lliures públics –carrers, places, parcs, etc.–, peròtambé determinats espais edificats –hospital, depuradora, mercat, etc.

Hi ha sistemes que constitueixen espais de lliure accés públic –carrers, mercats, etc.–,altres són d’accés funcionalment restringit –escoles, hospitals, etc.–, i altres no són ac-cessibles a la població –casernes, presons, depuradores, etc.

Entre els sistemes pot haver-hi espais de titularitat i gestió públiques –una plaça, l’ajun-tament, una escola pública, etc.–, espais de titularitat pública i gestió privada –un teatre,una àrea esportiva, etc.–, i d’altres de titularitat i gestió privades –una escola o una clí-nica privades, etc.

Dins els sistemes hi ha elements que presten un servei directe a la col·lectivitat en fun-ció de la seva quantia i proximitat a les àrees d’habitatge –els parcs, les escoles, les llarsde jubilats, etc.–, mentre que d’altres són necessaris per a l’organització i la funcionali-tat social, però l’eficàcia del servei que presten no està directament relacionada amb elsòl que ocupen a la ciutat, de manera que els ciutadans no en gaudeixen pas en funcióde la proximitat –estacions depuradores, casernes, etc.


Sistema viari general de la proposta d’ordenació del municipi de Molins de Rei, 1998.

L’abast del concepte sistema és difícil de precisar amb exactitud, i veiem que comprèntambé un ventall de funcions molt diverses i d’efectes sobre el teixit urbà qualitativamentmolt diferents.

Aproximativament, podríem dir que sistemes són totes les estructures funcionals urba-nes d’interès públic general, per a les quals l’ordenació urbanística cal que reservi el sòlen les quantitats i localitzacions adequades.

Tanmateix, per definir amb més precisió l’abast del concepte convé referir-nos a les fun-cions que habitualment els plans consideren com a específiques del sòl de sistemes.

Els sistemes que s’utilitzen habitualment en el planejament urbanístic són els següents:viari, ferroviari, serveis tècnics, equipaments, i parcs i espais lliures. Als quals, si escau,caldrà afegir el portuari i l’aeroportuari.

Els cinc sistemes bàsics assenyalats admeten les subdivisions que convinguin en cada cas. Elsserveis tècnics es poden referir al sòl destinat a instal·lacions de les infraestructures: del ciclede l’aigua, de l’energia, etc., o a serveis funcionals necessaris que no són equipament d’in-cidència directa als ciutadans: bombers, seguretat, casernes, presons, cementiris, etc.

Els equipaments poden dividir-se també en els diferents tipus coneguts: educatiu, sani-tari, esportiu, administratiu, assistencial, cultural, etc. o mantenir, quan convingui, la qua-lificació genèrica.

Sol distingir-se entre sistemes generals i sistemes locals, segons si l’abast del seu ser-vei és el municipi o un barri o sector d’aquest.


Sistema d’espais lliures del Pla general de Lleida, 1998.

Atès que bona part dels sistemes no sorgeixen per l’acció del lliure mercat, ja que estracta d’usos públics o insuficientment rendibles, és especialment important, en les de-terminacions relatives als sistemes, la consideració de si aquests són existents o bé denova creació. L’obtenció del sòl dels sistemes de nova creació és un dels punts cabdalsde la gestió urbanística, la qual comença pel fet que el planejament adopti les determi-nacions adequades perquè sigui el menys onerosa possible.

En principi, es pot dir que el sòl dels sistemes que corresponen a serveis que presta l’Es-tat, o la Generalitat en matèries com ara vialitat, ferrocarrils, aeroports, etc., s’obté perexpropiació, que du a terme directament l’administració corresponent.

En casos de sistemes d’equipaments públics que poden ser gestionats per l’Estat, laGeneralitat o l’ajuntament, pot donar-se el cas d’expropiació per l’administració corres-ponent, o de cessió de sòl per part de l’ajuntament, tant si és part del seu patrimoni percompra o expropiació per a aquesta finalitat, com si ha estat obtingut per cessió en ac-tuacions urbanístiques privades.

Les actuacions de transformació urbanística de promoció privada en sòl urbà no con-solidat i sòl urbanitzable són les que possibiliten l’obtenció de sòl de sistemes, princi-palment locals al servei de l’àmbit d’actuació, per cessió gratuïta dels privats.

Una característica específica dels sistemes que els diferencia clarament de les zones ésque el seu significat funcional i fins i tot les exigències de delimitació del seu sòl són si-milars en qualsevol dels règims de sòl. El que pot variar d’un règim a l’altre són els pro-cediments d’obtenció del sòl corresponent i, en el cas d’expropiació, la determinació delseu valor.

Les zones

Les zones comprenen els espais que l’ordenació urbanística del municipi destina al de-senvolupament dels usos privats, entre els quals cal assenyalar com a principals l’habi-tatge i les activitats econòmiques. L’espai ocupat per aquests usos té una presènciamajoritària a les àrees urbanes, i també, sota formes extensives, aquests usos estanigualment presents a l’espai rural del municipi. Per tant, es pot dir que la divisió zonal re-gula la distribució i la configuració dels espais destinats a habitatge i activitat econòmi-ca al municipi.

Distintament als sistemes, les zones tenen diferent naturalesa i contingut normatiu, se-gons pertanyin a un règim de sòl o altre:

– En sòl urbà consolidat, les zones estableixen les condicions de l’edificació que espot dur a terme als solars de cada àmbit zonal i els usos que es poden desen-volupar en aquestes edificacions.


– En sòl urbà no consolidat i en sòl urbanitzable, les zones estableixen les diferentscondicions per a la transformació d’aquests sòls en sòl urbà consolidat, mitjançantoperacions de millora urbana o de creixement. Les condicions per a la transforma-ció consisteixen bàsicament en l’establiment d’una edificabilitat bruta o zonal, i en ladelimitació, més o menys estricta, del ventall d’usos a què es pot destinar l’edifica-ció. Així mateix, i en funció de l’edificabilitat i els usos, s’estableixen les quanties desòl per a sistemes que cal determinar en les actuacions de reforma o creixement.

– En sòl no urbanitzable, les zones assenyalen els usos admesos –agrícola, rama-der, forestal, de conservació, etc.– a cada àmbit considerat pel pla general i es-pecialment les diferents condicions d’admissió d’accions de transformaciópuntual del sòl per a construccions o edificacions, en funció dels usos rurals per-mesos i del grau de protecció establert.

Notem que la zonificació que el pla d’ordenació urbanística municipal estableix per al sòlurbà consolidat i el sòl no urbanitzable, té un caràcter permanent al llarg de la vigènciadel pla, mentre que les zones del sòl que ha de ser objecte d’operacions de reforma ode creixement previstes pel pla municipal tenen una eficàcia transitòria, en la mesura queseran substituïdes per una zonificació de detall similar a la del sòl urbà consolidat, queserà definida pels plans parcials o de millora urbana.


Fragment de divisió zonal del teixit urbà de Barcelona. Les zones 12 i 13a expressen les diferentsregulacions de l’edificació i els usos que corresponen a les àrees de teixits antics i a les d’eixample.

Les unitats d’ordenació: els sectors

El pla municipal determina l’ordenació del sòl urbà consolidat fins al nivell suficient per-què es puguin redactar els projectes d’urbanització de l’espai públic que siguin neces-saris, i en especial per regular l’edificació dels solars. Es pot dir que, per tant, en aquesttipus de sòl el pla exhaureix els objectius de l’ordenació urbanística, sense perjudici d’a-finaments de detall o d’esmenes que es vagin considerant oportunes en el decurs deltemps.

Per al sòl urbà no consolidat i el sòl urbanitzable, el pla municipal només estableix lesdeterminacions bàsiques que cal observar en el procés de desenvolupament urbanísticd’aquests sòls, mitjançant els oportuns plans de millora urbana o plans parcials, elsquals establiran l’ordenació urbanística amb el nivell de detall necessari per a la redac-ció dels projectes d’urbanització dels espais lliures i l’edificació dels solars.

El pla municipal estableix, en aquests sòls que han de ser objecte de plans de desen-volupament urbanístic, zones amb definició d’edificabilitats i usos globals a desenvolu-par mitjançant l’ordenació específica de l’àmbit, com també elements dels sistemesgenerals que cal tenir en compte a l’ordenació. Així mateix, el pla municipal delimita sec-


La delimitació de sectors i unitats d’actuació ha de buscar la coherència morfològica amb les tramesurbanes i la geografia de l’entorn. Sectors i unitats d’actuació de la proposta del Pla general d’ordenacióde la Seu d’Urgell, 2000.

tors que, comprenent zones i sistemes, són els àmbits que han de ser objecte d’un pro-jecte d’ordenació específic. Segons es tracti de sòl urbà no consolidat o de sòl urbanit-zable, parlarem de sectors de millora urbana o de reforma interior en el primer cas, i desectors de sòl urbanitzable en el segon. El pla municipal delimita uns i altres sectors ambel criteri principal d’aconseguir una bona relació física entre la nova ordenació, els teixitsurbans existents i la geografia de l’entorn. Un segon criteri que cal no oblidar és el de fa-cilitar el seu desenvolupament urbanístic mitjançant un dimensionament adequat i co-herent, en la mesura que sigui possible, amb la parcel·lació del sòl existent.

En sòl urbanitzable, el sector, a més de ser la unitat d’ordenació urbanística, és tambél’àmbit de solidaritat de tots els propietaris implicats, en el sentit que tots tindran dret almateix aprofitament urbanístic per unitat de superfície aportada, i es faran càrrec de lesdespeses del desenvolupament en proporció a aquest aprofitament.

En sòl urbà no consolidat, l’àmbit del sector pot estar desocupat en grau similar al delsòl urbanitzable, i en aquest cas ens trobaríem en les condicions assenyalades per aaquest. Tanmateix, hi haurà molts casos en què la delimitació del sector que serà l’ade-quada per assegurar la bona inserció urbana de la nova ordenació inclourà dins del seuàmbit terrenys amb diferents condicions, història i grau d’ocupació. Aquestes cir-cumstàncies diverses, pròpies dels sòls que han estat objecte de processos i usos ur-bans, impedeixen sovint considerar els sectors de millora urbana com a àmbits desolidaritat de beneficis i càrregues, els quals estarien en aquest cas delimitats pels polí-gons o unitats d’actuació, de menor dimensió i amb aquesta intenció específica.

Els polígons o unitats d’actuació

L’actuació urbanística comprèn diversos tipus d’operacions encaminades a materialitzarl’ordenació definida en els plans.

Tenen una importància especial en aquest procés de materialització les operacions degestió de sòl, que fonamentalment tenen per objecte passar de l’estructura de propie-tat existent a l’estructura de la propietat que correspon a l’ordenació projectada, en laqual s’hauran determinat espais lliures, com també altres peces de sòl que han de serde titularitat pública, i espais parcel·lables en solars per a l’edificació que desenvolupa-ran principalment els promotors privats.

En certs casos de reduït abast espacial, la gestió de sòl consisteix únicament en l’adquisi-ció per part de l’administració d’una peça per completar algun espai o element de caràc-ter públic. Aquests tipus d’operacions pròpies del sòl urbà consolidat, es denominenactuacions puntuals i es desenvolupen sovint mitjançant l’expropiació dels terrenys, amb elconsegüent pagament del seu preu just als propietaris corresponents, llevat d’aquells casosen què la cessió gratuïta del sòl quedi compensada per l’edificabilitat que fa possible.



Les petites unitats d’actuació permeten l’obtenció de nous trams viaris, jardins i equipaments fins i tot enteixits força atapeïts. Unitats d’actuació al barri de Gràcia de Barcelona.

Així mateix, l’execució d’infraestructures generals –carreteres, ferrocarrils, depurado-res, etc.– sol comportar l’adquisició dels terrenys afectats, mitjançant l’expropiació,per part de l’administració que té la competència per a l’execució d’aquestes infraes-tructures. Malgrat que el seu abast pot ser força més gran, veiem que el mecanismede gestió de sòl és, en aquest cas, el mateix que en les denominades actuacions pun-tuals.

En tots els altres casos en què la materialització de l’ordenació comporta un desenvolu-pament urbanístic complex, en el sentit que comprèn tant la creació d’espais lliures i al-tres sòls públics com a àrees parcel·lades d’aprofitament privat, són possibles altresprocediments d’actuació, els quals comporten la definició d’un àmbit espacial de la ma-teixa. Entenem per polígons o unitats d’actuació –també denominades en algunes lleisunitats d’execució– els àmbits en què es plantegen les operacions de gestió urbanísticai urbanització necessàries per materialitzar l’ordenació projectada. Operacions que tenencom a exigència específica assolir una correcta distribució de les càrregues i els benefi-cis derivats del desenvolupament urbanístic entre els propietaris compresos en l’àmbitd’actuació.


Unitats d’actuació grans, o polígons, poden ser adequades per a la renovació urbanística d’àrees obsoletessignificatives a la ciutat per la seva dimensió. Proposta de remodelació en el sector Bon Salvador.Sant Feliu de Llobregat, 2000.

Les càrregues comprenen les despeses d’urbanització i les indemnitzacions necessà-ries, com també la cessió dels sòls i dels aprofitaments que han de ser de titularitat pú-blica. Els beneficis són les plusvàlues que, com a resultat del desenvolupamenturbanístic, assoleixen els solars determinats per l’ordenació.

El desenvolupament d’un polígon o unitat d’actuació pels promotors privats serà viablesempre que la proporció entre beneficis i càrregues sigui tal que el capital invertit puguitenir una remuneració interessant enfront d’altres alternatives d’inversió. En cas contra-ri, el desenvolupament de la unitat requerirà una certa proporció de participació pública,que pot arribar a ser del 100% en cas que es faci mitjançant l’expropiació.

L’ordenació detallada, mitjançant els plans corresponents, de sectors de sòl urbanitza-ble i de millora urbana comporta la delimitació de polígons o unitats d’actuació per a laseva execució per parts. Els diferents polígons d’un mateix sector, malgrat que formenpart d’una mateixa ordenació, poden tenir una gestió independent.

Anteriorment s’havia reservat la denominació de polígon, que la LC05 ha adoptat ambcaràcter general, a les unitats d’actuació que comprenien una part de l’ordenació d’am-plitud suficient per assolir una certa entitat pròpia com a nou teixit urbà. Aquesta deno-minació ha estat freqüent en sectors de sòl urbanitzable d’una certa extensió, on les partsen què es dividia per a l’actuació podien ser assimilables a nous barris de la ciutat.

En els casos en què la materialització de l’ordenació del sector es prevegi en una únicaoperació de gestió, l’àmbit del polígon coincidirà amb el del sector.

Cal afegir que, al sòl urbà, on els àmbits de reforma poden ser de dimensió molt varia-ble, en molts casos el pla municipal delimitarà directament els polígons o les unitatsd’actuació. Aquests polígons poden ser a la vegada petits sectors de millora urbana enel cas que calgui un pla per determinar l’ordenació, o simples polígons en el cas que elpla general determini aquesta en grau suficient.

L’aprofitament urbanístic i l’edificabilitat

L’aprofitament urbanístic, concepte aportat per la Llei del sòl del 1975, pretén ser unamesura de la capacitat del sòl per generar guanys a través de l’actuació urbanística. L’a-profitament urbanístic estarà, per tant, finalment atribuït als solars resultants de l’orde-nació urbanística, que es materialitza mitjançant les operacions de gestió del sòl, laurbanització i l’edificació, amb el benentès que de cadascuna d’aquestes operacions enresulta un progressiu grau de concreció d’aquest aprofitament, el qual va assolint unvalor creixent en el mercat immobiliari.

El planejament general distribueix l’aprofitament urbanístic mitjançant la divisió zonal. Pertant, l’aprofitament deriva de les regulacions sobre l’edificabilitat i els usos possibles


establerts per a cada zona. En principi es pot dir que l’atribució d’aprofitament urbanís-tic és una característica específica de les zones, amb les excepcions següents:

– Les zones de sòl no urbanitzable no tenen aprofitament urbanístic. Els aprofita-ments que resulten de les activitats agràries i extractives o que es deriven de lesconstruccions i edificacions que es poden admetre en aquesta classe de sòl nos’inclouen dins del concepte d’aprofitament urbanístic.

– Hi ha cert tipus de sòl que encara que es considera sovint que forma part delssistemes té també aprofitament urbanístic. És el cas dels equipaments quepoden ser de caràcter privat pel fet que la seva gestió produeix una rendibilitateconòmica privatitzable, com succeeix amb determinades clíniques, centres do-cents, àrees esportives o recreatives, etc.

L’aprofitament urbanístic d’un terreny depèn de les regulacions urbanístiques que s’es-tableixen per a la zona de què formi part, i de la seva localització:


L’ordenació de l’edificació és el principal mecanisme de distribució de l’aprofitament urbanístic dins l’àmbitdel pla. Proposta de remodelació al sector Bon Salvador. Sant Feliu de Llobregat, 2000.

L’edificabilitat, o la quantitat de sostre construïble

S’expressa mitjançant l’índex d’edificabilitat: m2 de sostre / m2 de sòl. L’edificabilitat esdenomina bruta o zonal si està referida a un àmbit objecte d’ordenació urbanística, i netasi està referida a un solar edificable.

La definició d’edificabilitat bruta o zonal es defineix a les àrees de sòl que han de ser ob-jecte de transformació urbanística, mentre que l’edificabilitat neta és pròpia de les àreesamb una ordenació detallada que estableix les condicions dels solars edificables.

Els usos admesos pel planejament

El valor de l’edificació varia segons els usos a què pot ser destinada. Acostuma a ser di-ferent el valor del sostre que es pot destinar a habitatge o a usos industrials. Aquestesdiferències de valor no són estables: varien segons els llocs i segons les conjuntures delmercat immobiliari.

En principi, sol assolir més valor l’edificabilitat que té un ampli ventall d’usos possibles,com és el cas de l’ús d’habitatge i usos compatibles, enfront la que té alternatives d’úsmés restringides com ara l’ús industrial o l’ús d’equipaments privats.

La localització

És clar que edificis similars i amb similars possibilitats d’ús poden variar molt de valor se-gons se situïn en un lloc o altre de la ciutat.

Les condicions de l’edificació

Tenen menys importància que les variables anteriors, i a vegades es pot considerar queestan implícites en aquelles. Tanmateix, és clar que dos terrenys amb una mateixa edifi-cabilitat, uns mateixos usos i una localització similar a la ciutat poden tenir diferent valoren funció de la diferent qualitat que se’n pot obtenir per causa de les diferents condi-cions de l’edificació fixades en cada cas, per exemple en illa tancada o en edificis aïllatsamb jardí.

Per comparar els aprofitaments corresponents a diversos terrenys, es parteix de l’edifi-cabilitat atribuïda a cadascun, i es ponderen els usos, la localització i les condicions d’e-dificació mitjançant coeficients multiplicadors de l’edificabilitat. Aquests coeficients solentenir un valor comprès entre 0 i 1, essent l’1 el coeficient que s’atribueix a la millor


alternativa d’usos, localització o condicions d’edificació dels terrenys considerats. Lesmenys bones condicions dels altres terrenys es reflecteixen estimativament en coefi-cients menors que la unitat.

El resultat de l’aplicació d’aquests coeficients ens convertirà les edificabilitats –mesura-des en m2 de sostre/m2 de sòl– en aprofitaments urbanístics mesurats en unitats d’a-profitament per metre quadrat –ua/m2.

Notem que la variabilitat dels coeficients corresponents a usos i localització pot ser moltgran, en canvi no ho serà tant la corresponent a les condicions de l’edificació, atès queno és probable que siguin estimables canvis importants de valor per aquesta causa. Enla pràctica del planejament i la gestió urbanística, se sol tendir a una certa simplificació,ja que mai no és possible assolir un gran rigor en els càlculs. Quan es treballa en àreesen què no hi ha gaires diferències pel que fa al valor dels usos o de localització, l’apro-fitament urbanístic s’assimila a l’edificabilitat.

Els quatre factors abans esmentats són els que determinen l’aprofitament de terrenysque estan en condicions de ser edificats –els solars–; tanmateix, per als que han de serobjecte d’operacions prèvies de desenvolupament urbanístic, cal considerar un nou fac-tor molt important:

Les despeses del procés de desenvolupament urbanístic

Cal tenir-les en compte tant si es tracta de reforma interior com de nova urbanització, ode completar la urbanització d’un solar ja existent.

La incorporació d’aquesta nova variable de signe negatiu al càlcul de l’aprofitament reald’un terreny sol fer-se mitjançant les tècniques de valoració de terrenys –càlcul del valorresidual–, expressant tant l’aprofitament urbanístic abans descrit, com les despeses deldesenvolupament, en quantitats de diners. De fet, el valor dels terrenys urbans i urba-nitzables és el valor del seu aprofitament urbanístic en situació de ser comercialitzatmenys les despeses necessàries per assolir la condició de solar.

Les reserves i la cessió de sòl per a sistemes

L’ordenació urbanística comporta la provisió de sòl per a sistemes, en tant que són elscomponents bàsics de l’estructura urbana.

Al sòl urbà consolidat existeix ja una xarxa de carrers i altres diversos elements dels sis-temes que l’ordenació urbanística en bona part – sense perjudici d’algunes esmenes–conservarà. Cal subratllar que la decisió de conservar els sistemes existents és força


òbvia pel que fa als carrers i altres sistemes de caràcter públic, però és un veritable actede reserva de sòl quan es tracta d’adscriure als sistemes determinades activitats priva-des d’equipament desenvolupades en sòls de titularitat privada –col·legis, clíniques,clubs esportius, etc. Aquesta decisió pot ser conflictiva respecte dels interessos legítimsde la propietat, en el cas que aquesta activitat s’hagués desenvolupat en parcel·les dezones urbanes susceptibles d’altres usos, com ara l’habitatge o l’activitat econòmica.

Poden ser també necessàries, en el sòl urbà consolidat, altres peces de sòl de sistemesde diversa grandària i transcendència que l’ordenació urbanística determinarà de mane-ra precisa. També, i com a peces del projecte de conjunt de la ciutat, caldrà seguramentdelimitar sòl per a futurs sistemes generals en els altres tipus de sòl del municipi. Els sòlsde tots els sistemes que hagin de ser de titularitat pública i que no estiguin inclosos ensectors o polígons, caldrà obtenir-los per expropiació.

En el cas del sòl urbanitzable, la legislació urbanística ha vingut determinant des del1975 l’obligació que en l’ordenació dels sectors es faci una previsió de sistemes localsque ha d’assolir unes proporcions mínimes en funció del nombre d’habitatges o del sos-tre previst a l’ordenació. A més dels carrers, d’exigència òbvia en qualsevol ordenacióurbanística, i per als quals no s’acostumen a establir mínims quantitatius, les legislacions


Els espais públics de cessió gratuïta solen abastar una proporció important del sòl de les àrees deremodelació. Proposta de remodelació al sector Bon Salvador. Sant Feliu de Llobregat, 2000.

han assenyalat uns mínims per a parcs urbans i zones esportives, centres docents, al-tres equipaments i aparcament.

Al sòl urbanitzable que és objecte de desenvolupament urbanístic, el legislador ha con-siderat que, pel fet que la seva ordenació establirà el traçat de les noves parts de la ciu-tat, es poden fixar uns mínims quantitatius expressius d’una qualitat urbanística exigibleen tots els casos. Cal afegir que la condició rústica del sòl objecte d’urbanització facili-ta sens dubte el compliment d’aquests requeriments ja que la plusvàlua que probable-ment assoliran els terrenys permet absorbir aquestes càrregues.

És diferent el cas del sòl urbà no consolidat, en el qual els polígons o unitats d’actuaciópoden ser de molt diferent naturalesa tant pel que fa a la seva extensió, com a les càr-regues que comporta la transformació de la situació urbana existent. Amb el compren-sible desideràtum d’assolir el nivell de sistemes locals que es demanen per al sòlurbanitzable, ha de ser el mateix pla municipal el que estableixi, en funció de les cir-cumstàncies específiques de cadascun, la proporció de cessions de sòl que s’assignena cada sector o polígon de sòl urbà no consolidat.

Cal afegir, així mateix, que pel fet d’estar els polígons en sòl urbà implicats espacialmenten el teixit general de la ciutat, la destinació del sòl de sistemes no té una lògica funcio-nal tan clara com a les àrees de sòl urbanitzable on es tracta de serveis dirigits en prin-cipi als nous habitatges del sector. Per això, la definició del sòl per a sistemes en sectorsi polígons de sòl urbà cal fer-la tenint en compte també l’entorn urbà que pot ser-ne elbeneficiari.


3. La ciutat existent: el sòl urbà

... amb el temps la ciutat creix sobre si mateixa; adquireix consciència

i memòria de si mateixa.

Aldo Rossi

La mort que no perdona cap ser viu abasta també les obres dels

homes. Entre els testimonis del passat cal saber reconèixer i

discriminar aquells que són encara ben vius. No tot el que és passat

té dret, per definició, a la perennitat...

Le Corbusier

... queda fora de tot dubte que no hi ha res més just, convenient,

adequat i admissible que obtenir el costejament de qualsevol reforma

urbana dels mateixos avantatges i beneficis que proporciona.

Ildefons Cerdà

El projecte de la ciutat existent

L’ordenació urbanística que defineix el pla municipal inclou la ciutat ja existent. Podemdir que el sòl que es classifica com a urbà és l’espai de la ciutat existent.

De fet, en quasi tots els casos avui dia el sòl urbà ja té una ordenació urbanística pro-posada per plans anteriors; per tant, el nou pla general fa propostes en un espai que,d’una banda, ja constitueix una realitat urbana, amb els seus carrers, les seves cases,els seus habitants i les seves activitats, i, de l’altra, està subjecte ja a regulacions i pro-jectes de caràcter urbanístic.

El pla general pot adoptar dues actituds bàsiques en relació amb la configuració físicade les diverses parts de la ciutat existent: de manteniment o de renovació. En el primercas, l’ordenació urbanística recollirà substancialment la realitat i les regulacions existentssense perjudici d’introduir algunes esmenes o ajustaments necessaris.

En el segon cas, l’ordenació proposarà canvis importants en aspectes substancials de la re-alitat –traçats, edificació, usos, etc.– mitjançant unes noves determinacions urbanístiques.

La reordenació de l’espai de la ciutat existent és una de les comeses més delicades delplanejament municipal. Hem de subratllar que la ciutat existent estableix un compromís

| 65


Els teixits de la ciutat existent s’integren en la proposta d’ordenació del pla general.Pla general d’ordenació de Torroella de Montgrí, 1983.

singular amb el lloc que ocupa en el territori, que es manifesta en la seva configuració ien les relacions amb el seu entorn geogràfic. La topografia, els rius, els camins, etc. esconverteixen en elements vertebradors del teixit urbà i l’arrelen al territori. D’altra banda,la forma de la ciutat i els seus diversos teixits són resultat d’un procés històric de crei-xement i reforma, que ha anat creant un sediment cultural i sentimental d’una gran im-portància, molt especialment pels seus habitants.

La ciutat existent és sempre, doncs, un conjunt més o menys articulat de diverses tra-mes o teixits urbans que corresponen a lògiques pròpies del seu període històric de for-mació, i que funcionalment poden no respondre plenament a les necessitats d’avui.

El planejament urbanístic té sempre entre els seus objectius propiciar una bona eficièn-cia funcional dels espais que ordena; tanmateix, quan s’ocupa de l’espai de la ciutatexistent, ha de ser conscient de la forta inèrcia al canvi de les formes construïdes sobreespais parcel·lats, i ha de ser-ho especialment dels valors culturals que resideixen en elsteixits urbans heretats, la pèrdua dels quals cada vegada menys és compensable permillores en la funcionalitat de l’espai.

Cal subratllar, així mateix, que el sòl urbà té ja una ordenació urbanística, i que d’acordamb aquesta, o amb altres anteriors, ha tingut desenvolupaments edificatoris i ha estatobjecte de compromisos entre aprofitaments urbanístics, cessions de sòl i despeses d’ur-banització. És un espai, per tant, en el qual les parcel·les existents han assolit diversosdrets immobiliaris que les noves propostes d’ordenació urbanística no poden ignorar.

La delimitació del sòl urbà

La delimitació de les diferents classes de sòl està motivada per la necessitat de distingirels àmbits en els quals la propietat té diferents drets i obligacions en relació amb el de-senvolupament urbanístic.

El sòl urbà és l’àmbit en què la propietat del sòl té un estatus superior, en el sentit demés reconeixement de drets i menys proporció d’obligacions, amb el benentès que enel procés d’urbanització que hi hagut anteriorment ja s’ha fet front, en major o menormesura segons l’època, a les obligacions pròpies d’aquest procés.

Per això aquesta delimitació no pot ser lliurement decidida pel planejament general enfunció de criteris propis, sinó que cal ajustar-la en cada cas a la realitat del sòl que haassolit les característiques de sòl urbà. Per aquest motiu, la legislació urbanística haaportat criteris perquè aquesta delimitació es faci de manera ajustada a la realitat.

En primer lloc, el criteri per classificar un sòl com a urbà és que disposi dels serveis ur-banístics bàsics propis d’aquesta classe de sòl –accés rodat, aigua, sanejament i ener-gia elèctrica–, que és la prova inequívoca que ha estat objecte d’un procés d’urbanització.

La ciutat existent: el sòl urbà | 67


Classificació del sòl segons règim jurídic del Pla general d’ordenació de Mataró, 1992.La delimitació del sòl urbà és clarament restrictiva, però comprèn a més de l’àrea central altres formacionsseparades que també compleixen les condicions exigides.

Caldria afegir que aquest procés s’ha d’haver produït d’acord amb els procediments le-galment establerts, i que no hauria de ser considerada com a sòl urbà pel pla d’orde-nació urbanística municipal una àrea urbanitzada il·legalment.

En segon lloc, i atès que moltes àrees urbanes poden tenir, malgrat ser indubtablementurbanes, dèficits importants d’urbanització, la legislació proposa també el criteri de laproporció d’espai ocupat per l’edificació. La L75 va establir la proporció dels dos terçosd’«àrees consolidades per l’edificació» com el mínim necessari perquè es pugui consi-derar un àmbit com de sòl urbà i aquest criteri és el que es manté en la LC05.

El concepte d’àrees consolidades per l’edificació és imprecís, però la pràctica del pla-nejament l’ha anat aclarint. Es tracta de les àrees on la presència d’edificació fa que pu-guem de considerar com estabilitzada una determinada configuració urbana compostaper carrers i espais parcel·lats majoritàriament edificats.

En els casos d’instruments de planejament d’objectius més limitats –normes subsidià-ries, delimitacions de sòl urbà, etc.– en què no es preveia sòl urbanitzable, el criteri dela proporció de sòl consolidat per l’edificació la L75 el rebaixava a la meitat a l’efecte queel sòl urbà oferís un marge més gran per al desenvolupament urbanístic dins el seuàmbit.

Els criteris restrictius de la legislació en la delimitació del sòl urbà tenen el sentit d’evitarque es considerin com a urbans sòls que per la seva situació real caldria considerar coma urbanitzables, i per tant subjectes a més grans obligacions privades en relació amb elprocés d’urbanització, especialment les referents a la cessió de sòl per a sistemes.

Cal recordar que a partir de l’establiment per la L75 de l’obligació de cessió del 10% del’aprofitament-edificabilitat del sòl urbanitzable, la delimitació entre sòl urbanitzable mar-cava el límit d’exclusió/inclusió d’aquesta obligació i assolia una major transcendènciatant per als interessos públics com per als privats. A partir de la L98 i de la legislació au-tonòmica posterior, les obligacions de cessió d’aprofitament s’estenen al sòl urbà noconsolidat. La LC05 estableix pràcticament en matèria de cessió d’aprofitament el ma-teix nivell d’obligacions als propietaris de sòl urbanitzable i als de sòl urbà no consolidat;en conseqüència, la delimitació entre sòl urbà consolidat i el no consolidat ha adquiritbona part de la transcendència que tenia abans la diferenciació entre sòl urbà i urbanit-zable.

Finalment, cal dir que avui dia, la qüestió de la delimitació del sòl urbà està quasi sem-pre condicionada per la que va dur a terme el planejament d’ordenació urbanística mu-nicipal anterior –amb el benentès que des del 1980 els instruments de planejament hanmantingut a Catalunya un cert rigor en aquesta qüestió. A aquella delimitació caldrà afe-gir les àrees de sòl urbanitzable que hagin estat efectivament urbanitzades des de ladata en què es va aprovar.

L’ordenació del sòl urbà consolidat

El sòl urbà consolidat –perquè ha assolit bé un nivell suficient d’urbanització, bé un grauelevat d’edificació– es caracteritza per trobar-se en una situació d’estabilitat pel que faa la configuració urbana que componen el sistema d’espais lliures i els espais parcel·lats.Així mateix, dins d’aquests hi ha establertes unes pautes d’edificació i uns usos subs-tancialment estables.



En el sòl urbà consolidat, les actuacions urbanístiques relatives als espais parcel·lats esrealitzen solar a solar: edificació, canvi d’ús dels edificis, rehabilitació, substitució de l’e-difici, etc., mentre que les relatives als espais públics són majoritàriament actuacions demanteniment o millora dels espais ja existents.

L’ordenació urbanística que proposa el planejament d’ordenació urbanística municipalen aquesta classe de sòl acostuma a recollir substancialment la situació existent, com-posta per una realitat física i unes regulacions normatives de l’edificació i els usos. Tan-mateix, cal no excloure la conveniència d’introduir correccions a aquesta situació, quepoden referir-se a:

L’edificabilitat dels solars

En els plans dels anys vuitanta van ser importants les disminucions del nombre de plan-tes edificables que les revisions de planejament van proposar en bona part del sòl con-solidat de molts municipis, amb la finalitat de tallar els processos de congestió i depèrdua de la imatge urbana que la normativa llavors vigent propiciava.

Avui dia, les disminucions –o els augments– d’edificabilitat en el sòl urbà consolidat noméses justifiquen en casos excepcionals, en els quals cal preveure les conseqüències econòmi-ques de la decisió, sia pels possibles drets d’indemnització als afectats, sia per la creació deplusvàlues en els solars que la col·lectivitat urbana hauria de recuperar d’alguna manera.

El règim d’usos

Més probable és que la revisió del planejament aconselli un cert replanteig dels usos ad-mesos i prohibits a les zones. Canvis en el paper de la zona en el conjunt de la ciutat,correcció de conflictes detectats, o variacions de contingut en el significat dels usos,com succeeix actualment amb algunes activitats industrials, poden ser motius d’un certreplantejament normatiu.

Ajustaments en la configuració dels espais públics

La situació urbanística dels teixits en el moment de la revisió del pla pot fer possible ioportú algun canvi de configuració que interessi en la forma dels espais públics –i pertant també dels parcel·lats–, obtenible a partir de modificacions en les alineacions queels delimiten. Aquest objectiu podria haver estat considerat poc interessant, o inabasta-ble, en el planejament anterior.


Ordenació detallada del sòl urbà del Pla general de la Seu d’Urgell, 2000.L’ordenació del sòl consolidat comporta una minuciosa definició planimètrica i zonal.


En sentit contrari, també el planejament pot renunciar a afectacions del planejament an-terior encaminades a millorar la configuració dels espais públics pel fet de considerarque l’objectiu no justifica el cost o el llarg període de desordre urbà que pot requerir elprocés de materialització del canvi d’alineacions.

Creació de nous elements d’espai públic o equipamentmitjançant afectació de solars privats

Els dèficits en una àrea consolidada poden justificar aquesta afectació; tanmateix,aquesta opció és poc freqüent pel fet que en el sòl consolidat l’única opció realista d’ad-quisició de sòl és per mitjà de l’expropiació amb pagament d’un preu elevat. La creacióde nous elements de sòl urbà públic, s’acostuma a canalitzar en el planejament generala través dels polígons del sòl urbà no consolidat.

L’ordenació urbanística del sòl urbà consolidat sol concretar-se mitjançant una determi-nació precisa dels espais lliures i un repertori zonal força ampli, motivat per les distintescaracterístiques tipològiques dels diversos teixits urbans que formen part d’aquestaclasse de sòl. Recordem que cada zona es caracteritza per unes específiques regula-cions normatives de l’edificació i els usos, i que al sòl urbà al llarg de la història l’edifica-ció s’ha configurat de diverses maneres, les quals, amb un criteri de manteniment delseu caràcter, han de ser recollides en la normativa del pla.

Cal assenyalar que una característica comuna de les regulacions de les zones del sòlurbà consolidat és que han d’estar referides al solar, en tant que peça de sòl que s’hade poder edificar amb independència de la resta de sòl de la zona. I per això els parà-metres com ara l’edificabilitat, les densitats, etc. han d’estar expressats de manera quepuguin ser entesos i mesurats en el solar concret en què s’ha de projectar l’edifici.

L’ordenació del sòl urbà no consolidat

El sòl urbà no consolidat és el que, malgrat quedar comprès dins la delimitació del sòlurbà, no ha arribat a assolir una configuració definitiva del sistema d’espais lliures pú-blics i dels espais parcel·lats. Pot ser que es tracti d’àrees de sòl que mai no hagin estatplenament incorporades a l’ordenació del sòl urbà –àrees perifèriques i buits urbans– oque es tracti d’àrees incorporades a la ciutat que han esdevingut obsoletes i requerei-xen un nou procés d’urbanització, com és el cas d’antigues grans indústries o espaisferroviaris en desús.

En aquests casos, el pla d’ordenació urbanística municipal assenyala que cal una novaconfiguració amb l’establiment de nous traçats dels carrers i altres espais públics, i la

definició de noves àrees edificables amb les seves edificabilitats. La nova ordenaciócomporta, doncs, un canvi substancial en l’estructura parcel·lària del sòl. Per aquestmotiu, el planejament estableix en aquests casos els àmbits més adequats per portar aterme el procés de gestió que requereix el pas d’una situació parcel·lària a una altra i laurbanització dels espais públics proposats. Aquests àmbits són els sectors de millora ur-bana o reforma interior i els polígons o unitats d’actuació.

Els sectors de millora urbana són aquells àmbits per als quals el pla d’ordenació muni-cipal preveu que la nova configuració es defineixi mitjançant un pla de millora urbana.L’actual legislació de Catalunya –LC05– assenyala dins del ventall de finalitats d’aquestsplans les de compleció i rehabilitació de teixits, de reforma interior, de remodelació ur-bana i de transformació d’usos, les quals comporten, en major o menor proporció, la de-finició de noves ordenacions del sòl. Quan no hi ha necessitat d’un pla de millora urbanaés el mateix pla municipal el que determina la nova ordenació del sòl amb un grau deprecisió similar al sòl urbà consolidat, assenyalant, en tot cas, els polígons d’actuacióper a portar a terme l’ordenació proposada.

La relació entre beneficis –edificabilitat– i càrregues –cessió de sòl públic, indemnitza-cions, urbanització, etc.– assignades pel pla al sector de millora urbana o al polígon


En el sòl urbà no consolidat, el planejament general preveu àrees subjectes a posteriors processos dereforma interior o de millora urbana. Determinacions del Pla general metropolità de Barcelona, 1976,a l’àrea del Poblenou.

El mateix pla general pot establir o suggerir l’ordenació de les àrees de sòl urbà no consolidat que calguiremodelar mitjançant unitats d’actuació. Pla general de Figueres i zona d’influència, 1982.


d’actuació és determinant de la seva viabilitat com a actuació d’iniciativa privada. És de-sitjable que la major part d’unitats d’actuació pugui ser desenvolupada per promotorsprivats, però cal no perdre de vista que aquest no és l’objectiu principal, i que la viabili-tat depèn també de la conjuntura econòmica. Pot haver-hi unitats d’actuació d’un in-terès fonamental per a la ciutat que només sigui possible realitzar mitjançant unaparticipació pública substancial.

A partir de la norma general de la Llei del sòl de 1998, de cedir un percentatge –fins al10%– de l’aprofitament de les actuacions en sòl urbà no consolidat en concepte de re-cuperació de plusvàlues per a la comunitat, la Llei d’urbanisme de Catalunya ha esta-blert la obligatorietat de cessió del 10% d’aprofitament en tots aquells plans de milloraurbana i polígons d’actuació que tinguin per objecte l’establiment d’una nova ordenaciódel sòl o la reconversió de l’edificació o els usos principals.

En tot cas, la previsió de cessions de percentatges d’aprofitament urbanístic en els sec-tors d’ordenació i en els polígons d’actuació en sòl urbà fa extensius a aquest tipus desòl els conceptes d’aprofitament total i mitjà de la unitat, i els mètodes de càlcul que vanser definits inicialment per al sòl urbanitzable i que es comenten en els capítols corres-ponents.

La diversitat de situacions i objectius pròpia del sòl urbà propicia que en el procés de redac-ció dels plans municipals es negociïn nombrosos convenis entre l’ajuntament i els particularsque tenen per objecte el desenvolupament de polígons o unitats d’actuació previstos pel pla.Els convenis, que queden recollits en el pla general formant part del seu contingut normatiu,tenen la finalitat de donar alternatives adequades pel que fa als interessos públics i els privatsper al desenvolupament de determinades unitats. En aquests convenis s’estableixen de ma-nera específica les càrregues i els aprofitaments, així com els compromisos que l’administra-ció i els particulars assumeixen per a l’execució de l’ordenació.

Els plans d’ordenació d’àrees de sòl urbà:compleció, remodelació i transformació dels usos

Al sòl urbà pot haver-hi àrees d’una certa extensió que requereixin un replanteig de l’or-denació que, per la seva complexitat, no sigui abordable des del mateix pla d’ordenacióurbanística municipal. En aquests casos, el pla assenyala els àmbits –els sectors–, comtambé les condicions bàsiques d’aquestes ordenacions, i les confia a instruments mésespecífics que caldrà desenvolupar amb posterioritat.

El fet de diferir la proposta d’ordenació està motivat per la complexitat mateixa de lestransformacions urbanes. Quan es tracta d’intervenir en teixits existents, cal prestar unaatenció molt especial envers la població i les activitats del sector, que sol requerir unacerta pedagogia de l’actuació; així mateix, cal que les propostes d’ordenació vagin asso-ciades a processos de gestió ben definits, que són difícils de determinar dins el procésde redacció del pla general. També pot ser una motivació addicional possibilitar un tempsde maduració de l’assumpte, entre l’assenyalament de l’objectiu de nova ordenació quefa el pla d’ordenació municipal i el seu desenvolupament en un instrument específic.

Els instruments que ja la L56 va definir per a aquesta comesa són els plans de reforma in-terior i, també, amb un tarannà més lleuger, els plans de millora urbana, tots dos dins dela categoria dels plans especials. La legislació urbanística de Catalunya –LC05– ha adop-tat per a tots aquests plans la denominació de plans de millora urbana, suprimint el quali-ficatiu d’especial atès que aquests plans poden definir plenament l’ordenació d’una àreaen tots els seus aspectes. Tanmateix el seu abast pot ésser variable, segons els casos, ipot anar des de la remodelació total del sector fins la rehabilitació dels teixits existents:

– Ordenacions de nova planta, que es poden proposar en àrees buides o en lesque es preveu una remodelació profunda amb desaparició de la majoria dels edi-ficis existents.

– Actuacions de rehabilitació de teixits existents, que mantenen substancialment laseva configuració, i als quals s’apliquen mesures de diversa naturalesa i intensi-tat, que poden incloure algunes remodelacions parcials.



En el cas d’ordenacions de nova planta, els sectors de millora urbana s’assemblenforça als sectors de sòl urbanitzable, en tant que els paràmetres que fixarà el pla d’or-denació urbanística municipal seran fonamentalment l’edificabilitat global, els usos ad-mesos, les cessions per a sòl públic i les condicions bàsiques de l’edificació(segurament un xic més precises que les del sòl urbanitzable per tal d’assegurar la co-herència amb l’entorn urbà). Notem que en aquest cas es tracta de sectors definits pelpla d’ordenació urbanística municipal en sòl urbà no consolidat, i amb probabilitat degeneració de plusvàlues.

En els casos de rehabilitació de teixits, el pla municipal establirà criteris específics per aldesenvolupament de cada pla de millora urbana en funció dels objectius de redreçamentde la situació existent que es pretenguin assolir. En aquests casos, no té gaire sentit es-tablir paràmetres globals de sector pel que fa a l’edificabilitat màxima o als estàndardsde sòl per a espais lliures i equipament, ja que els objectius depenen principalment de

Els plans de reforma interior determinen l’ordenació detallada de les àrees subjectes a aquest procés.Plans de reforma interior del sector Diagonal-Poblenou, 1990, i del sector del Front Marítim, 1995,de Barcelona. La imatge inclou també l’ordenació del Pla parcial del sector Diagonal Mar, que haviaestat classificat com a sòl urbanitzable.

la situació de què es parteix i de les operacions de reforma que sigui possible plantejar,les quals en molts casos no podran ser prefigurades amb prou precisió pel pla d’orde-nació urbanística municipal.


L’execució de la reforma interior es realitza mitjançant polígons i unitats d’actuació. Unitats U.A.1del sector Diagonal-Poblenou.


La consideració del sòl comprès en sectors amb l’objectiu de rehabilitació de teixits coma consolidat o no consolidat dependrà del grau de reforma que el pla municipal prevegien cada cas. Tanmateix, cal assenyalar que en el cas que fos pertinent la seva conside-ració com a no consolidat, és poc probable que l’operació en el seu conjunt generiplusvàlues positives, encara que això pugui succeir en alguns dels polígons d’actuacióque pot delimitar el corresponent pla de millora urbana.

D’altra banda, pot donar-se el cas que, sense que s’estigui en procés de revisió del planeja-ment municipal, la situació de determinades àrees del sòl urbà consolidat requereixi una accióde renovació urbanística més intensa que la que resulta del procés de substitució de l’edifi-cació solar a solar. En aquests casos, es pot delimitar un sector de millora urbana i mitjançantel pla corresponent determinar mesures i actuacions adequades per a la renovació del sec-tor. Tanmateix, en aquests casos, la vigència de les determinacions del pla de millora urbanarequeriria la modificació del pla d’ordenació urbanística municipal si s’alteressin els usos prin-cipals, els aprofitaments, les càrregues urbanístiques o l’estructura fonamental d’aquest.

Els teixits de valor històric

El sòl urbà de la ciutat és el resultat d’un llarg procés temporal i, per tant, té en conjuntun valor històric innegable. Tanmateix, en tots els casos són identificables àrees onaquest valor es dóna amb prou intensitat perquè la seva preservació sigui un objectiudeterminant de l’ordenació urbanística.

Avui dia ja és un criteri comunament admès que aquests valors resideixen en els teixitsque expressen moments significatius de la formació de la ciutat, i no solament en algunselements aïllats d’especial valor arquitectònic i/o històric, sense perjudici que aquestselements mereixin un tractament d’acord amb la seva singularitat.

En principi, es pot dir que tots els teixits anteriors al segle XX que hagin mantingut subs-tancialment les seves característiques, tenen un valor històric que cal tenir en compte, iaixí mateix és probable que la densitat de monuments singulars sigui clarament més ele-vada en aquests teixits que a la resta de l’àrea urbana. Tanmateix, també als teixits pos-teriors podem trobar parts dotades d’aquests valors, i de segur que hi haurà elementsque per la seva qualitat o significació en la memòria col·lectiva dels ciutadans consti-tueixen referents que cal mantenir.

La tècnica més antiga de preservació dels edificis, elements i conjunts d’interès histori-coartístic ha estat declarar-los monuments, la qual cosa els preservava de l’enderroc ide reformes que els poguessin desvirtuar. Es tracta d’una tècnica anterior i independentde l’ordenació urbanística i que es dirigia a la protecció de singularitats mitjançant la sevaadscripció al patrimoni de béns culturals, que pot tenir diferent rang segons l’adminis-tració que el promou: l’Estat, l’administració autonòmica o el municipi.

Els teixits històrics tenen, a més dels monuments individualitzables per la seva importància, unes pautesmorfològiques que convindrà tenir presents en l’ordenació urbanística.Àrea de Ciutat Vella de Barcelona.

Els catàlegs de monuments són avui dia instruments que conserven la seva vigència,però que cal entendre vinculats a l’ordenació urbanística, en el sentit que les determina-cions d’aquesta no han de ser contradictòries amb les característiques de l’edifici quecal preservar, i que així mateix cal ordenar el seu entorn amb l’objectiu d’assegurar unabona percepció de la seva imatge.

A part dels elements singulars d’un valor especial, la preservació dels teixits de valorhistòric és una comesa que ha d’abordar l’ordenació urbanística, la qual es mourà ine-vitablement entre dues sol·licitacions sovint contradictòries:

– Conservació dels valors històrics que resideixen en la tipologia dels edificis, lesseves façanes i materials, la configuració dels carrers i places, etc.

– Recuperació i potenciació del seu paper funcional a la ciutat actual mitjançant millo-res en l’accessibilitat, el confort i la higiene dels edificis, dels espais lliures, etc. quepropiciïn l’emplaçament d’usos adequats i la integració d’aquestes àrees en el mer-cat immobiliari de la ciutat, per tal d’evitar la formació d’enclavaments marginals.

Trobar el to adequat del compromís entre aquests diversos tipus d’objectius és un pro-blema complex que difícilment es pot resoldre plenament en l’ordenació urbanística quefa el pla municipal.



Llevat de casos excepcionals en què els teixits històrics hagin sofert un deterioramentfísic molt gran, aquests formaran part de zones del sòl urbà consolidat on s’haurà esta-blert una normativa determinant de la volumetria de l’edifici construïble a cada parcel·la.A partir d’aquesta regulació bàsica, convindrà desenvolupar la preservació i la revitalit-zació d’aquests teixits mitjançant plans especials de protecció. Tanmateix, en determi-nats casos aquests plans haurien de ser de millora urbana amb l’objectiu de reformainterior si es requereixen intervencions físiques en alguns llocs per modificar la configu-ració dels espais lliures i de l’estructura parcel·lària.

És important subratllar que, mentre que a la resta dels teixits de la ciutat l’ordenacióurbanística té com a comesa, pel que fa a l’edificació, regular la seva quantitat i la sevavolumetria bàsica, deixant la resta de concrecions als projectes d’arquitectura, en elsteixits històrics la tipologia dels edificis, les formes d’agrupació, l’estructura formal i latextura de les façanes passen a ser matèria de regulacions urbanístiques. Així mateix,pot ser objecte de regulació urbanística l’autorització d’enderrocs d’edificis no espe-cialment protegits. Sens dubte, es tracta de regulacions que entraran força en el ter-reny de l’opinió i, per tant, d’una certa feblesa enfront de propostes projectualsconcretes. Per això és especialment adequat, per modular l’aplicació d’aquests tipusde normatives en ciutats on el teixit històric sigui quantitativament important, la crea-ció de comissions d’avaluació dels projectes amb una composició en què estiguinpresents diferents punts de vista implicats en l’evolució de la ciutat i en la conserva-ció dels seus valors.

Fora d’ordenació i volum disconforme

L’ordenació del sòl urbà incideix en una realitat física existent. En bona part, l’ordenaciórecollirà les determinacions de les ordenacions anteriorment vigents i serà, per tant, co-herent amb els edificis que s’hagin construït a l’empara d’aquestes. Tanmateix, es do-naran casos en què l’ordenació proposada –traçats d’espais públics i ordenancesd’edificació– no correspondrà a la configuració d’edificis existents, els quals quedaranen desacord amb l’ordenació urbanística del pla municipal.

Aquest desacord es pot produir en diferents casos:

– Edificis que el pla proposa que desapareguin totalment o parcialment per tal de ferpossible l’obertura d’un carrer o un altre espai públic, o bé per construir-hi un equi-pament públic.

– Edificis, normalment antics i perifèrics, que queden incorporats a alguna illa de noutraçat però que per la seva configuració i posició no s’ajusten a la configuració quetindrà l’edificació de l’illa.

– Edificis d’illes existents, que formen part de zones per a les quals l’ordenació ur-banística proposa una variació d’ordenances –disminució de l’alçada reguladora ola fondària edificable, augment de les distàncies mínimes al veí, etc.– amb l’objec-tiu de modificar a mig o llarg termini la densitat o la imatge de la zona.

Es consideren edificis fora d’ordenació els que necessàriament han de desaparèixer enl’execució dels elements públics de l’ordenació urbanística –els del primer cas. Es pre-veu, per tant, que el sòl ocupat per aquests edificis sigui en algun moment adquirit perl’administració pública, probablement per la via de l’expropiació.

Als edificis fora d’ordenació no s’hi poden fer obres d’augment de volum ni de consoli-dació. Es poden dur a terme, tanmateix, les reparacions que exigeix la salubritat públi-ca, la seguretat de les persones i la conservació de l’immoble. En tot cas les obres ques’autoritzin no comporten augment del valor d’expropiació.

Un cas especial d’edificis de fora d’ordenació és quan aquesta circumstància és resul-tat d’una variació de l’alineació deguda a la proposta d’eixamplament del carrer, la quales preveu que es vagi executant al llarg del temps a mesura que es vagin substituint lesedificacions existents per altres en la nova alineació i normalment de més alçada.

Aquests canvis d’alineació són clarament desaconsellables si, atesa la consolidació delcarrer, es preveu que seran processos molt llargs que mantindran molt de temps una si-tuació de desordre espacial al carrer en qüestió. Tanmateix, a moltes ciutats es mante-nen propostes antigues de canvi d’alineació, que han obligat els ajuntaments a fer unainterpretació àmplia del règim de fora d’ordenació per als edificis existents que tenen en-cara bona salut. Finalment, el reglament de la LC05 ha establert que a aquestes edifi-cacions, quan no tinguin una previsió d’expropiació determinada i no estiguin inclosesen cap sector o polígon, se’ls aplicarà el règim de volum disconforme, similarment alsaltres dos casos assenyalats.

Els edificis que queden considerats com de volum disconforme pel fet de trobar-se si-tuats dins de parcel·les privades que continuaran sent-ho, poden romandre en principifins a la fi de la seva vida útil. En aquests edificis s’autoritzen les obres de consolidaciónecessàries i els canvis d’ús d’acord amb la nova normativa urbanística al respecte. Encas d’enderroc de l’edifici, el que el substitueixi s’haurà d’ajustar a la nova ordenació.Per aquest motiu, els edificis del cas tercer és probable que exhaureixin fins al límit lesseves possibilitats de supervivència quan l’aplicació de les noves ordenances comportiuna disminució del sostre edificat.

Tanmateix, el planejament cal que s’ocupi de precisar el règim específic dels edificis ambvolum disconforme pel que fa a determinats aspectes:

– En el cas segon, quan la posició de l’edifici dins de l’illa pogués dificultar greu-ment el desenvolupament de l’edificació d’aquesta. En el cas extrem, l’edifici



Les situacions de fora d’ordenació per excés de volum o d’alçada, com a resultat de canvis en la normativa,són freqüents. Aquesta circumstància sol contribuir a allargar la vida dels edificis.


disconforme hauria de desaparèixer malgrat estar emplaçat en una parcel·la pri-vada. El mecanisme, en aquest cas, podria ser una reparcel·lació, amb la indem-nització corresponent, en l’àmbit de l’illa per al qual el pla podria haver fixat unaunitat d’actuació.

– Quan es tracta d’edificacions que no exhaureixen el sostre edificable que els au-toritzaria la nova normativa, però han quedat en volum disconforme per l’incom-pliment d’algun paràmetre –fondària edificable, distancies al veí, etc.– que pottenir un valor secundari. El planejament ha de dir què es pot fer en aquests casosen relació amb el possible augment de sostre. Sigui quina sigui la solució propo-sada, és normal establir com a límit la quantitat total de sostre que es podriaconstruir al solar buit d’acord amb les noves ordenances.

4. L’extensió de la ciutat: el sòl urbanitzable

Ningú no es preocupa de la urbanització com a art: se la considera

només com a problema tècnic i quan l’efecte artístic no respon a les

nostres esperances quedem sorpresos i perplexos.

Camillo Sitte

... els suburbis són sovint deu, cent vegades més extensos que la

ciutat. D’aquests llocs malalts, on la funció distància-temps planteja

una difícil qüestió encara sense resposta, alguns en volen fer ciutats-

jardí. Paradisos il·lusoris, solució irracional.

Le Corbusier

El sòl urbanitzable: significat i classes

La delimitació d’àrees de sòl urbanitzable pels instruments de planejament general té perobjecte assenyalar el sòl encara rural que hauria de –o que podria– incorporar-se a l’à-rea urbana de la ciutat mitjançant un procés d’urbanització.

El règim de sòl urbanitzable és, per tant, un règim que, a diferència del sòl urbà conso-lidat i del sòl no urbanitzable, té un caràcter transitori, ja que s’aplica pel pla a un sòl decaracterístiques rústiques i manté la vigència fins al moment en què aquest sòl s’hatransformat en urbà, moment en què el seu règim passa a ser, lògicament, el de sòlurbà.

Per aquest motiu, les regulacions que el planejament general estableix per al sòl urba-nitzable són per al procés de canvi de la situació rústica a la urbana, moment en quèaquestes regulacions deixen de tenir aplicació, ja que són substituïdes per les pròpiesdel sòl urbà.

Des de la L75 s’han distingit diferents tipus de sòl urbanitzable. La diferència deriva deconsiderar-lo com un sòl que ha de ser objecte d’urbanització o com un sòl que pot serobjecte d’urbanització amb determinades condicions.

En el primer cas, el sòl es denominava programat, en la mesura que la seva urbanitza-ció s’incloïa en el programa d’actuació del pla general. Aquesta qualificació comportavaun compromís formal de l’ajuntament d’iniciar el seu procés de transformació durant elperíode assenyalat pel programa, que es dividia en dos quadriennis. Segurament mésimportant que aquest compromís, que massa sovint no s’ha complert, és el fet que

| 85


l’ajuntament havia de donar tràmit a qualsevol proposta d’urbanització del sòl programatpromoguda per altres agents, si aquesta s’ajustava a les regulacions establertes pel plageneral.

El sòl que només s’assenyalava que podia ser objecte d’urbanització és el que es de-nominava no programat. En aquest sòl no hi havia cap compromís d’actuació per partde l’ajuntament, si bé no s’excloïa que pogués promoure’n la urbanització. Pel que fa ales actuacions d’iniciativa privada, l’ajuntament podia actuar amb criteris d’oportunitat,fixar condicions complementàries i realitzar concursos entre diferents agents per a laseva urbanització.

Per aquest motiu, les regulacions del sòl urbanitzable tenien en principi diferent grau deprecisió segons es tractés de sòl urbanitzable programat o no programat. En el primercas, les determinacions havien de ser suficients per permetre la redacció de plans par-cials, que són els instruments que han de definir l’ordenació del sòl com a sòl urbà.

En el cas del sòl no programat, les regulacions podien ser molt més obertes i imprecises,ja que es preveia que mitjançant un instrument intermedi entre el planejament municipal iel pla parcial –el programa d’actuació urbanística (PAU)– les regulacions assolirien el ma-teix grau que les del sòl programat per encarrilar la redacció del pla parcial.

Proposta de sòl urbanitzable del municipi de Molins de Rei, 1998.

També el sòl no programat podia passar a ser programat mitjançant la revisió del pro-grama d’actuació* del pla municipal, la qual podia complementar les regulacions fins algrau necessari.

La Llei del 1998 va establir també dos tipus de sòl urbanitzable, segons que aquest tin-gués els sectors delimitats pel pla general per al seu desenvolupament per plans par-cials, o aquesta delimitació s’hagués de fer en un tràmit intermedi, atès que es tractava,en aquest cas, de sòl en què només s’assenyalava l’aptitud d’urbanització però no laseva necessitat. Veiem, doncs, que el sòl urbanitzable delimitat en sectors i el no deli-mitat en sectors són en bona part conceptualment similars als programat i no progra-mat de la L75. La Llei d’urbanisme de Catalunya de 2005 diferencia també el sòlurbanitzable en delimitat i no delimitat. En aquesta Llei el delimitat és plenament assimi-lable a l’anterior programat, mentre que la delimitació del no delimitat s’ha de fer mit-jançant un instrument específic: el pla parcial urbanístic de delimitació. Aquest pla, a mésde les determinacions pròpies dels plans parcials, ha de justificar l’oportunitat de l’ac-tuació en funció de les variables socioeconòmiques del sistema urbà i de les previsionssobre la disponibilitat dels recursos hídrics i energètics. Així mateix, la tramitació d’a-quest pla ha de ser similar a la del pla d’ordenació urbanística municipal. Cal afegir queel programa d’actuació, al que la LC05 dóna la possibilitat de ser un instrument separatdel pla d’ordenació urbanística municipal pot delimitar el sòl no delimitat i viceversa.

Resta, per últim, fer esment del sòl urbanitzable que subsisteix determinat pels instru-ments de planejament que no havien de fer distinció dels dos tipus, com és el cas deles normes subsidiàries establertes per la L75 i recollides per la LC90. Atès que és unsòl on es preveu que puguin desenvolupar-se directament plans parcials, les seves re-gulacions eren similars a les pròpies del sòl programat. Tanmateix, l’absència de pro-grama feia que no hi hagués cap compromís formal de l’ajuntament per desenvolupar-lo,si bé la legislació de Catalunya d’aquell moment va introduir l’exigència que les normessubsidiàries establissin uns certs criteris de prioritat respecte al desenvolupament delssectors de sòl urbanitzable. Cal entendre que aquells criteris tenien també la finalitat desotmetre a una certa regulació temporal les possibles iniciatives privades.

Extensió i localització del sòl urbanitzable

L’assenyalament de l’àmbit del sòl urbanitzable ha estat sempre una de les decisionsmés compromeses dels instruments de planejament general. L’àmbit del sòl urbanitza-ble expressa fins on es vol que arribi l’extensió de la ciutat –sòl delimitat o programat– ifins on s’accepta que arribi –sòl no delimitat o no programat.

L’extensió de la ciutat: el sòl urbanitzable | 87

* Malgrat la similitud de denominació, el programa d’actuació urbanística (PAU) era un instrument específic idiferent que el programa d’actuació del pla general municipal.


És clar que l’extensió de la ciutat comporta, d’una banda, la desaparició de terrenys ru-rals i, de l’altra, una ampliació de l’àrea que cal dotar de serveis urbans –els propis de laurbanització però també vigilància, neteja i recollida d’escombraries i, a partir de determi-nades poblacions i distàncies, transport públic–. Per això es pot defensar que les àreesurbanes contínues, compactes i de densitats mitjanes són un model avantatjós tant desdel punt de vista de la gestió de la ciutat, com de la preservació dels espais rurals.

D’altra banda, la classificació del sòl com a urbanitzable crea inevitablement un valor ex-pectant, que és absurd propiciar en terrenys que no siguin realment necessaris per aldesenvolupament urbà.

Com és fàcil d’entendre, la lògica de projecte col·lectiu que té el pla d’ordenació urba-nística comporta necessàriament una delimitació meditada i conscient del sòl urbanitza-ble. Lamentablement, la lògica de la L98 i de les seves esmenes posteriors no va seraquesta, sinó la de facilitar les iniciatives privades d’urbanització sense tenir gaire preo-cupació per la seva localització. Aquesta llei ens deia que el sòl urbanitzable seria el detot el terme municipal que no fos urbà o no urbanitzable, considerat aquest últim noméscom el sòl que tingués motius objectivables de protecció.

Tanmateix, sentències posteriors del TC han mantingut la potestat del planejament ur-banístic municipal de determinar la quantitat de sòl urbanitzable convenient en cada cas.

Les àrees de sòl urbanitzable s’han de delimitar en funció de les seves condicions per ser creixementscoherents de l’àrea urbana existent. Proposta de classificació del sòl segons règim jurídicdel Pla general de la Seu d’Urgell, 2000.

La LC05 estableix concretament que «el sòl urbanitzable ha d’ésser quantitativamentproporcionat a les previsions de creixement de cada municipi...».

Malgrat l’actitud cautelosa que es preconitza, motivada pel gran consum de sòl que laurbanització dispersa de baixa densitat ha produït en molts llocs, en principi no es potnegar que el planejament urbanístic dels municipis ha de preveure la quantitat de sòl ne-cessària d’acord amb les seves necessitats de creixement urbà.

Les necessitats d’extensió de l’àrea urbana d’un municipi deriven de les previsions denous habitatges en funció de la demografia, de les previsions de desenvolupamenteconòmic i també de projectes concrets d’infraestructures o equipaments que es pre-vegi realitzar al municipi. Tanmateix, cal fer algunes matisacions:

– En el càlcul de la demanda de sòl per a noves necessitats, cal tenir present cadavegada més les possibilitats de reutilització de les àrees urbanes, que estan enprocés d’envelliment i de despoblament.

– En situacions en què s’ha assolit un grau elevat d’ocupació del territori per la ur-banització, serà quasi sempre inacceptable la previsió de sòl urbanitzable entèsúnicament com a matèria prima d’una activitat econòmica que produeix solarsper a segona residència.

– En bona part de Catalunya, i en especial a les regions més intensament pobla-des, les relacions intermunicipals per motiu de residència, treball, estudi, etc.posen en qüestió el mateix concepte de necessitats d’extensió urbana d’un mu-nicipi, pel fet que la demanda actua de manera global en àrees més extenses.D’altra banda, en aquestes àrees són freqüents els municipis que han arribat a ungrau d’extensió de la urbanització que ha exhaurit tot el sòl adequat per al crei-xement urbà.

En aquestes àrees, l’única forma seriosa de fer unes previsions de sòl urbanitzable ésmitjançant instruments d’ordenació d’abast territorial i que abordin la qüestió de les ne-cessitats i disponibilitats de sòl en un àmbit de prou amplitud. Aquesta és una de les fi-nalitats principals dels plans territorials i dels plans directors urbanístics que laGeneralitat de Catalunya ha promogut de manera decidida, mitjançant la creació delPrograma de Planejament Territorial, a partir de l’any 2004.

Pel que fa a la localització de les àrees de sòl urbanitzable, cal defensar el criteri de con-tinuïtat amb el sòl urbà existent. En funció de les morfologies de caire més o menys ra-dial o lineal que tinguin les àrees urbanes, seran possibles més o menys alternatives debona connexió entre els teixits existents i els de nova formació. Lògicament, l’aptitudd’un sòl com a urbanitzable depèn de la configuració de l’àrea urbana i de la geografiadel seu entorn. En situacions d’una certa intensitat d’interrelacions entre municipis, comes donen en els nombrosos sistemes urbans de Catalunya, l’òptim seria l’assenyalament



de les àrees necessàries per a cada sistema en funció de les aptituds del sòl disponibleen el conjunt de municipis integrants del mateix, la qual cosa requereix una clara supe-ració de l’òptica municipal en aquest assumpte.

La regulació del sòl urbanitzable en el pla d’ordenacióurbanística del municipi

Les regulacions del sòl urbanitzable en el pla d’ordenació urbanística municipal van diri-gides a controlar i orientar el seu procés de transformació de rústic a urbà.

La primera determinació és la definició de l’àmbit que ha de ser objecte d’un projecteespecífic de transformació: el sector.

El sector és l’àrea de sòl on el pla parcial determinarà l’ordenació urbanística detallada–carrers i espais lliures, i àrees de parcel·les per a l’edificació– a què haurà d’ajustar-seel procés d’urbanització.

La delimitació del sector hauria de satisfer en prou mesura diverses condicions:

– Facilitar la continuïtat de la nova ordenació amb les àrees urbanes existents.

– Tenir uns límits físics clars respecte dels altres sectors i dels sòls d’altres règims.

– Posicionar-se correctament en relació amb elements geogràfics existents per faci-litar una relació positiva d’aquests amb la nova ordenació.

Determinació de sectors de sòl urbanitzable. A: delimitació, zones i sistemes. B: seccions mínimes de sistemaviari. C: pautes indicatives d’ordenació detallada.Sectors 8, 9 i 10 del Pla general de Figueres i zona d’influència, 1982.

A B C

– Tenir una suficient coherència geomètrica amb la divisió parcel·lària rústica i mini-mitzar tant com sigui possible el nombre de propietats implicades en el sector.

A les ciutats on es preveu que no s’hagi de produir gaire extensió, els sectors de sòl ur-banitzable tindran sovint el paper de donar un final correcte a la trama urbana del muni-cipi, i per tant la seva superfície pot ser a vegades força reduïda. En canvi, a les ciutatsque estan en una fase d’expansió urbana, convindrà que els sectors tinguin una super-fície suficient –de més de 10 ha– amb la finalitat que puguin donar lloc a la creació d’e-lements urbans públics –parcs, equipaments, etc.– d’una certa dimensió.

La segona determinació bàsica és l’edificabilitat que el pla d’ordenació urbanística mu-nicipal atribueix al sòl urbanitzable. L’edificabilitat es distribueix mitjançant la divisió delsòl en zones. Cada zona de sòl urbanitzable té una edificabilitat bruta o zonal mesura-da en m2 de sostre/m2 de sòl brut o zonal. L’edificabilitat bruta multiplicada per la su-perfície de sòl comprès a la zona, ens dóna la quantitat global de sostre edificable quehaurà d’ordenar el pla parcial dins la zona.

Les zones de sòl urbanitzable es diferencien entre si per l’edificabilitat bruta i pels usosa què es podrà destinar aquesta edificabilitat. Distintament al sòl urbà, el sòl urbanitza-ble en el pla municipal no acostuma dividir-se en més de tres o quatre zones, ja queseran els plans parcials els que, mitjançant la seva ordenació, donaran lloc a la diversifi-cació de les trames de creixement. Les edificabilitats de les zones de sòl urbanitzablesolen variar de 0,2 a 1 m2 de sostre/m2 de sòl, i els usos se solen agrupar en tres o qua-tre ventalls d’usos admesos, que poden tenir un caràcter dominant d’habitatge o d’ac-tivitat econòmica, o tractar-se de zones sense un caràcter prèviament definit.

El sòl d’un sector pot estar compost per una o més zones de sòl urbanitzable. Així ma-teix, dins els sectors hi pot haver sòl destinat a sistemes generals: parcs, equipamentso elements viaris d’interès general que per la seva grandària o importància en l’ordena-ció són determinats pel pla municipal. Dins el sector, a més d’aquests elements de sis-temes generals hi haurà altres peces també destinades a espais lliures, vials iequipaments que es produiran en l’ordenació de la zona pel pla parcial, i que normal-ment no estan expressats gràficament pel pla municipal, llevat que en algun cas s’haginassenyalat indicativament com a previsions d’ordenacions internes de l’àmbit de lazona.* El pla d’ordenació urbanística municipal pot establir, així mateix, algunes con-dicions de l’ordenació a observar pel pla parcial que l’hagi de configurar de formadetallada. Aquestes condicions es poden referir a l’edificació –alçada màxima, tipus


* Al llarg del temps hi ha hagut diferents mètodes de càlcul del sostre edificable d’un sector segons s’atribuíso no edificabilitat als sistemes generals inclosos. Aquests mètodes poden haver estat incorporats com a cri-teri a les diverses legislacions urbanístiques. A Catalunya actualment la LC05 adopta el criteri que l’edificabi-litat s’aplica a tota la superfície del sector i per tant el caràcter de general o local dels sistemes no afecta al’edificabilitat i en tot cas la totalitat del sòl de sistemes és de cessió.


d’ordenació, etc.– i poden estar contingudes en la normativa pròpia de les zones, o es-tablir-se de forma específica per a un sector. En aquest cas, les condicions es poden re-ferir també a la configuració dels sistemes que hagi de produir el seu desenvolupament.

En aquells casos de sòl urbà no consolidat en què es preveu el desenvolupamentd’una nova ordenació del sector mitjançant un pla de millora urbana, el pla d’ordena-ció urbanística municipal establirà regulacions similars a les aquí assenyalades per alsòl urbanitzable pel que fa a l’edificabilitat, les cessions per a sistemes i condicions del’ordenació.

Expectatives d’urbanització i formació de la renda urbana del sòl

Entenem per renda urbana aquella que el sòl pot produir pel desenvolupament d’usos iactivitats urbanes, especialment d’habitatge i les activitats econòmiques com les indus-trials i les terciàries (comerç i oficines).

És clar que la renda urbana, fins i tot en el punt en què és més baixa –la perifèria de l’à-rea urbana–, sol ser força més elevada que la renda rural produïda pels usos propis d’a-questa classe de sòl.

La classificació d’un sòl com a sòl urbanitzable és el reconeixement de la seva aptitudper passar d’una renda rural a una renda urbana, és a dir, el reconeixement d’una ex-pectativa de plusvàlua.

El pas de la renda rural a la urbana es dóna a través del procés d’urbanització i del com-pliment de les obligacions i condicions que la legislació i el planejament urbanístic esta-bleixen, les quals comporten en el seu conjunt el que podem denominar despeses detransformació.

Sense perjudici de la possible actuació pública, la legislació del sòl espanyola, com lad’altres països, ha admès des de sempre la participació dels propietaris i promotors pri-vats en l’acció urbanitzadora, si bé ha anat establint determinades contraprestacionsd’interès públic a aquestes actuacions privades.

Actualment, i a banda de possibles matisacions, les obligacions de l’urbanitzador privatsón el costejament de les obres d’urbanització necessàries, la cessió del sòl per a sis-temes i la cessió d’un percentatge de l’edificabilitat del sector –el 10% de l’aprofitamenturbanístic. Cal assenyalar que el cost del compliment d’aquestes obligacions augmentaen funció de la complexitat del sector, sia per les seves circumstàncies físiques, sia perles de la propietat. De fet, quan es dóna una forta dinàmica urbanitzadora, és senyal quela plusvàlua de transformació cobreix de sobres els costos d’aquesta, i quan hi ha ato-nia, és un senyal clar del contrari. Com s’ha pogut comprovar, això pot variar d’uns llocsals altres, i en especial varia d’unes conjuntures econòmiques a altres.


S: plusvàlua per qualificació del sòl.T: plusvàlua total de qualificació i de transformació.A: l’augment de demanda fa pujar el valor del sòl → plusvàlua més gran→ més dinamisme urbanitzador.B: la recessió fa baixar els preus → plusvàlua més petita → disminueix o s’atura la promoció privada.

Atès que la cessió de sòl per a sistemes locals o generals i la d’una proporció d’aprofita-ment urbanístic acostumen a estar perfectament tipificades i són proporcionals a l’edifica-bilitat del sector, l’element determinant del balanç econòmic del procés de desenvolupa-ment urbanístic d’un sector són les despeses d’urbanització. En aquestes despeses hemde considerar incloses totes les necessàries per a la preparació del sòl, com poden ser in-demnitzacions per desnonaments o cessament d’activitats existents, així com obres depreparació del terreny, ja siguin canalitzacions de desguàs o desplaçament de línies elèc-triques. Si bé els costos de desplaçament d’activitats o llogaters solen ser més importantsen operacions de reforma interior del sòl urbà, poden estar presents també en actuacionsde sòl urbanitzable, on, a més, poden ser importants els costos de preparació del terreny.Per això només des del pla d’ordenació municipal es pot avaluar amb prou coneixementde causa la proporció entre aprofitaments i càrregues de cada sector i adoptar les deter-minacions adequades per a la seva viabilitat econòmica, tenint cura, però, de no facilitaruna apropiació abusiva de les plusvàlues pels seus propietaris i promotors.

En l’evolució de la ciutat, els valors del sòl urbà i dels edificis canvien, i es donen, pertant, molts casos d’increments de valor que seran gaudits íntegrament pels seus pro-pietaris, sense perjudici que estiguin gravats amb determinats impostos. Cal entendreque són plusvàlues derivades del lliure joc del mercat contra les quals l’acció urbanísti-ca difícilment podrà intervenir més enllà d’evitar tant com sigui possible la retenció es-peculativa del sòl. En tot cas, sí que l’acció urbanística ha de plantejar-se i abordardecididament la recuperació d’aquelles plusvàlues que es deriven directament de deci-sions de planejament. Això succeeix en dos casos: en la determinació d’un sòl com a


urbanitzable, que possibilita el seu canvi d’estatus de rural a urbà, i en els canvis de pla-nejament de determinades àrees urbanes que possibiliten millors aprofitaments en edifi-cabilitat o en usos de l’edificació.

Aprofitament mitjà i sistemes generals del sector

La Llei del sòl del 1975, que es va formular després d’un període d’una important ex-pansió urbana i amb una gran apropiació de plusvàlues per part dels particulars, de-nota una forta sensibilització respecte a aquest problema. La llei va proveir conceptes–com l’aprofitament mitjà– i instruments –com l’obligatorietat de diferents tipus de ces-sions– encaminats a rescabalar per a la col·lectivitat una part de les plusvàlues gene-rades pel procés d’urbanització. Tanmateix, aqueixa llei potser va estimar d’una maneraexcessivament simplista l’expectativa de plusvàlues d’urbanització. Va suposar que lesplusvàlues del sòl urbanitzable eren sempre tan grans que podien suportar com a cà-rrega la satisfacció de les necessitats de sòl per a nous sistemes generals de tota laciutat. Per aquest motiu, en el càlcul de l’aprofitament mitjà del conjunt del sòl urbanit-zable es proposà d’incloure-hi tot el sòl de sistemes de nova creació, els quals, lògica-ment, s’adscriurien a aquest règim de sòl. Tant les dificultats d’operar amb tot el sòlurbanitzable en els mecanismes de repartiment de càrregues i beneficis, com la con-veniència de modular la quantitat de cessió de sòl per a sistemes generals que es potimputar al sòl urbanitzable, van portar la legislació urbanística catalana a establir limita-cions* a aquesta imputació i a preveure que el repartiment només es faria dins de l’àm-bit de cada sector.

Subratllem, doncs, que el sector és l’àmbit en què el pla general estableix la proporcióde sòl de sistemes generals a obtenir en el seu desenvolupament. Aquest es farà mit-jançant un pla parcial, que establirà l’ordenació detallada de les zones, composta d’àre-es edificables i sistemes locals, i determinarà amb precisió la inserció dels sistemesgenerals en l’ordenació del conjunt del sector.

Les cessions gratuïtes de sòl com a resultat d’una ordenació urbanística només sónpossibles mitjançant la retribució dels seus propietaris de forma equitativa en relació ambels altres propietaris del sector, és a dir, que a tots els toqui el mateix aprofitament perunitat de superfície aportada: és el que es denomina aprofitament mitjà del sector. Pelfet que s’ha de cedir gratuïtament a l’administració el 10% de l’aprofitament del sector,cada propietari del sector té dret realment al 90% de l’aprofitament mitjà.

* La LC90 va establir una limitació del sòl de sistemes a cedir mitjançant la limitació de l’edificabilitat neta re-sultant. La LC05 considera que la limitació efectiva ve donada per la viabilitat del sector, tant en termes d’or-denació com econòmics, que caldrà avaluar en cada cas.

Zones i sistemes en un sector de sòl urbanitzable. Pla general de Vilafranca del Penedès, 1981.


96 | L’ordenació urbanistica: conceptes, eines i pràctiques

Hi ha dues maneres de calcular l’aprofitament mitjà d’un sector:

a) La que parteix de considerar que el sòl destinat a sistemes no té atribuïda edifi-cabilitat i que per tant l’edificabilitat de les zones ha d’ésser suficient per com-pensar els propietaris dels sistemes.

b) La que parteix de considerar que el sòl de sistemes té atribuït el mateix aprofita-ment que la resta del sector i que l’edificabilitat corresponent s’haurà d’ubicar mit-jançant l’ordenació dins l’àmbit físic de les zones.

Les limitacions de la quantitat de sòl per a sistemes en el primer mètode vindrien dona-des per la disminució de l’aprofitament mitjà que podria fer econòmicament inviable el de-senvolupament del sector, mentre que en el segon la limitació es derivaria de les dificultatsd’ubicar dins l’àmbit de les zones l’edificabilitat corresponent als sistemes del sector.

Com es pot deduir, els plans d’ordenació municipal que operessin pel mètode a adop-tarien en general edificabilitats zonals més altes que els que operessin pel mètode b. Entot cas, la legislació urbanística de Catalunya ha vingut establint des dels 80 que els sis-temes que formin part d’un sector tenen atribuïda edificabilitat i per tant en els plans s’had’operar pel mètode b. Tanmateix, penso que el mètode a, que va ser el que es derivavadirectament de la L75 és conceptualment més clar, vegem-ho:

En aquest mètode els sistemes generals de cessió gratuïta no tenen edificabilitat co-mercialitzable i, per tant, no tenen aprofitament urbanístic. Per aquesta raó, l’aprofita-ment mitjà del sector no serà altra cosa que l’aprofitament urbanístic de les zones, dividitper la superfície del sector.

Si el sector conté una única classe de zona –que és el més freqüent–, l’aprofitamentmitjà s’obté:

AM = =aprofitament mitjà expressaten m2 sostre m2 sòl de lazona de què es tracti

Si el sector conté zones de diferent classe, per exemple una zona d’habitatge i una altrad’industrial, cadascuna amb la seva edificabilitat, per poder sumar el sostre edificabled’una amb la de l’altra cal utilitzar un factor d’homogeneïtzació, de la mateixa maneraque per sumar diners de diferents països necessitem convertir les diverses quantitats auna moneda única. Normalment, es pren com a «moneda de referència» el sostre queté més valor de mercat, i s’apliquen als sostres de les altres zones factors inferiors a 1que expressin comparativament el seu menor valor.

AM = =aprofitament mitjà expressaten m2 sostre m2 sòl de lazona Z1

sup. Z1 x e1 + sup. Z2 x e2 x f2 + sup. Z3 x e3 x f3sup. (Z1+ Z2 + Z3 ) + sup. sistemes generals

sup. zones (m2) x edificabilitat zona (m2 sostre / m2 sòl)sup. zones + sup. sistemes generals

Z1, Z2 , Z3: zones de sòl urbanitzable

sup: superfície de sòl (m2)

e: edificabilitat zona (m2 sostre / m2 sòl)

f2, f3: factors de ponderació

Z1: zona de més valor f1=1

En aquesta tècnica veiem que, a mesura que s’incrementa la superfície de sistemes ge-nerals, disminueix l’aprofitament mitjà del sector. Es pot considerar com a límit de laquantitat de sistemes generals a incloure, la proporció que fa inviable econòmicament eldesenvolupament del sector.

En el mètode b, que és l’establert per la LC05, la determinació de l’aprofitament mitjà ésautomàtica en el cas d’un sector composat per sòl d’un únic tipus de zona i sòl per asistemes: l’aprofitament del sector és el mateix que s’ha establert per a la zona mit-jançant l’edificabilitat i els usos assignats. Es pot parlar doncs, directament d’edificabili-tat del sector amb el benentès que el pla parcial del sector l’haurà de situar tota en lesparcel·les que resultin de l’ordenació de la zona, i serà aquest exercici el que ens donaràla mesura de la viabilitat de l’actuació en funció que sigui o no acceptable la volumetriaresultant des dels punts de vista funcional i formal.

La determinació de l’aprofitament del sector no és tan directe quan en el sector hi hamés d’un tipus de zona, ja que l’aprofitament que cal atribuir al sòl de sistemes ha deser el de la mitjana ponderada del de les zones d’acord amb els seus valors relatius i laseva superfície. Mantenint les referències de la fórmula expressada pel mètode a, el càl-cul per al mètode b dona la següent expressió:

Aprofitament mitjà atribuït al sòl de sistemes:

AS =

AM = =

El pla parcial: determinació de l’ordenació

El pla parcial és l’instrument que ha de convertir una ordenació general –composta perzones d’usos i edificabilitats globals i sistemes– en una ordenació detallada, en què es-tigui perfectament determinada la configuració dels espais públics i dels espaisparcel·lats, i així mateix quedi perfectament clar què i com es pot construir a les par-cel·les privades que resulten de l’ordenació.

sup. Z1 x e1 + sup. Z2 x e2 x f2 + sup. Z3 x e3 x f3 + sup.sistemes x As

sup. (Z1 + Z2 + Z3)+ sup. sistemes

sup. Z1 x e1 + sup. Z2 x e2 x f2 + sup. Z3 x e3 x f3

sup. (Z1 + Z2 + Z3)


aprofitament mitjàexpressat en m2

de sostre per m2 desòl de la zona Z1


L’ordenació que determina el pla parcial és, doncs, una ordenació amb el grau de detallpropi del sòl urbà consolidat, i concretament es compon dels elements següents*:

Espais parcel·lats o zones del pla parcial

Els diversos tipus i usos de l’edificació s’ordenen en l’espai mitjançant la delimitació dezones que poden diferenciar-se les unes de les altres per variacions en algun paràme-tre: l’edificabilitat de la parcel·la, l’alçada permesa, o l’admissibilitat o no d’algun ús. Ésresponsabilitat del pla parcial adoptar la sistemàtica zonal més adequada als seus ob-jectius d’ordenació.

Sistema d’espais lliures

El pla parcial determina amb la màxima precisió possible –mitjançant l’assenyalamentd’alineacions i rasants– la configuració dels carrers, places, parcs i jardins que consti-tueixen el sistema d’espais lliures, que resulten de l’ordenació de les zones del pla mu-nicipal. Així mateix, el pla parcial determina la inserció a l’ordenació dels elements desistemes generals corresponents a la xarxa general d’espais lliures que poden estar pre-vistos en el sector.

Equipaments públics i comunitaris

Assenyala les parcel·les en les quals s’han de desenvolupar edificis i activitats d’interèspúblic: escoles, centres culturals i cívics, equipaments sanitaris, etc. Així mateix, el pladetermina la inserció a l’ordenació dels elements de sistemes generals destinats a equi-paments que poden estar previstos en el sector.

Polígons o unitats d’actuació

El sector és la unitat d’ordenació del pla parcial, però la seva execució pot desenvolu-par-se en unitats de sòl de menor superfície: els polígons o unitats d’actuació, quepoden ser de més fàcil gestió que el sector sencer, i que es poden executar per siste-mes diferents.

* Els continguts de l’ordenació que s’assenyalen en aquest capítol són d’aplicació també als plans de milloraurbana que proposin una ordenació de nova planta en sectors de sòl urbà no consolidat.


El pla parcial expressa un projecte d’ordenació amb una lògica pròpia que ha de sumar-se de forma positivaa l’àrea urbana existent. Imatge de l’ordenació del Pla parcial del sector La Granja, Molins de Rei, 1997.

* La LC05 preveu també que el projecte d’urbanització complet pugui formar part del pla parcial. Tanmateix,per al cas més que probable que no en formi part i sigui un document posterior, el reglament de la llei (art. 82)especifica les determinacions que el pla parcial ha de contenir en aquestes matèries.

El pla parcial, malgrat que això pugui fer-se en un procediment posterior, hauria de deli-mitar els polígons o unitats d’actuació amb el criteri de mantenir en tots ells la mateixaproporció d’aprofitament i càrregues urbanístics. La llei admet un cert marge de to-lerància –15%– en la consideració de l’equilibri entre els diversos polígons.

Elements d’urbanització i serveis urbanístics

Els plans parcials han de determinar, amb el grau de precisió propi de la seva escala detreball, les característiques de la urbanització i el traçat de les xarxes de serveis que es pre-vegin. Tenen una importància especial les previsions relatives a la xarxa de sanejament, laqual, pel fet de funcionar per gravetat, pot condicionar de manera substancial l’ordenacióde determinats sectors. Així mateix, seran importants, en el seu cas, les previsions relati-ves a galeries de serveis per les seves implicacions constructives i econòmiques*.


Avaluació econòmica

Pel fet de tractar-se d’una iniciativa d’urbanització de nou sòl, el pla parcial ha de fer unaavaluació de les despeses que l’operació comporta als efectes de verificar la seva viabilitat.Aquesta avaluació serà lògicament una avaluació aproximada, atès que el pla parcial no hade desenvolupar necessàriament els projectes executius que permetrien un càlcul precís.

Pla d’etapes

El pla parcial ha d’assenyalar les etapes temporals en què preveu que es porti a termela seva execució pel que fa a la urbanització. En alguns casos, aquestes previsions tem-porals podran referir-se o hauran de referir-se també a l’execució de l’edificació.

El pla parcial: determinació de les cessions de sòl

La primera llei urbanística –L56– ja va establir que els plans parcials destinarien a zonaverda el 10% del seu àmbit. Posteriorment, en lleis successives, s’anaren perfeccionantles obligacions de cessió de sòl per a sistemes públics en els plans parcials, extenent-les a altres conceptes com els equipaments i sobretot relacionant-les amb l’edificabilitati els usos del sector.

Una fita a recordar en aquest procés són els estàndards establerts per la L75 i els seus re-glaments, posteriorment recollits en la LC90: 18 m2/habitatge per a parcs i jardins;10 m2/habitatge per a centres culturals i docents; 6 m2/habitatge per a altres equipamentsmentre que a les zones on no es preveia habitatge s’establia un mínim d’un 4% de la su-perfície ordenada per a serveis d’interès públic o social i en tots els casos era preceptivauna cessió per a zones verdes de com a mínim un 10% de la superfície ordenada.

Aquests estàndards de cessió obligatòria de sòl definits mitjançant proporcionalitats cor-responien conceptualment a les necessitats del sector objecte d’ordenació pel pla par-cial. Tanmateix, la possibilitat, freqüentment usada, que el planejament general poguésdefinir dins de l’àmbit del sector peces de sistemes per a zones verdes o equipamentsdonava peu a una certa confusió en el sentit de si aquests eren a més dels que haviende resultar de l’aplicació dels estàndards, els quals haurien de determinar-se dins l’àm-bit de les zones o, al contrari, comptabilitzaven en la determinació de sistemes locals delsector, encara que poguessin tenir caràcter de sistemes generals.

Un altre concepte problemàtic era la referència al nombre d’habitatges d’alguns estàn-dards pel fet que la superfície d’aquests pot ésser molt distinta i perquè l’ocupació mit-jana de l’habitatge pot variar força al llarg del temps.

L’actual legislació urbanística de Catalunya ha aclarit aquests problemes centrant el seuobjectiu en la proporcionalitat cessions-aprofitament i evitant així la disquisició sobre elcaràcter general o local dels sistemes i la problemàtica del nombre d’habitatges. LaLC05 estableix les següents prescripcions:

Tots els sòls per a sistemes públics delimitats pel planejament d’ordenació municipaldins d’un sector de sòl urbanitzable són de cessió atès que se’ls atribueix l’aprofitamentmitjà del sector.

Les cessions de sòl del sector de sòl urbanitzable compliran com a mínim els següentsestàndards:


Pla parcial del sector La Granja. Molins de Rei, 1997. Determinacions de l’ordenació.

Sectors d’ús residencial

Zones verdes i espaislliures públics

20 m2 de sòl/100 m2

de sostre edificableMínim 10% del sector

Equipaments detitularitat pública

20 m2 de sòl/100 m2

de sostre edificableMínim 5% del sector

Sectors d’ús noresidencial

10% superfície del sector

5% superfície del sectormés serveis tècnics, si

s’escau


Pla parcial del sector La Granja, Molins de Rei, 1997. Cessions de sòl.Sòl privat: ratllat suau. Sòl de cessió per a sistemes: blanc. Sòl de cessió edificable: ratllat intens.

* Actualment la legislació urbanística de Catalunya no estableix estàndards mínims relatius a places d’aparca-ment, però sí ho fa la legislació sobre mobilitat, en concret el Decret 344/2006 de regulació dels estudis d’a-valuació de la mobilitat generada.

Quan hi hagi en un mateix sector zones d’ús residencial i d’ús no residencial aquestsestàndards s’aplicaran proporcionalment a les superfícies i aprofitaments de cadascuna.

Cal remarcar que la legislació urbanística no estableix cap mínim relatiu a la superfície desòl del sector que cal destinar a carrers. Si bé podria fer-ho el pla d’ordenació urbanís-tica municipal, no és freqüent aquesta determinació.*

A més de la determinació de les àrees de cessió de sòl per a sistemes, el pla parcial hade determinar, en els espais parcel·lables per a l’edificació, el conjunt de parcel·les on essitua el sostre edificable corresponent al 10% de l’aprofitament del sector que han d’és-ser objecte també de cessió gratuïta a l’administració actuant.

En sectors en què es comprenguin àrees amb diferents tipologies o usos de l’edificació,la determinació d’aquestes parcel·les hauria de comprendre proporcionalment parcel·lesdels diferents tipus, o s’hauran de fer estimacions respecte al valor dels diferents tipus

de parcel·les per igualar el valor de la suma de parcel·les heterogènies amb el valor del10% del total.

Finalment, atesa l’obligació de reservar per a habitatges de protecció pública, o altresmodalitats d’habitatge assequible, un determinat percentatge del sostre de nova im-plantació, caldrà que el pla parcial concreti la ubicació d’aquest sostre en la seva orde-nació. La quantitat de sostre a ubicar amb aquesta finalitat en el sector serà la que el plad’ordenació urbanística municipal li adscrigui en compliment de les exigències mínimesque amb caràcter general estableix la legislació i d’acord amb els objectius que el mu-nicipi hagi adoptat en aquesta matèria.

Les parcel·les destinades a construcció d’habitatge de protecció pública poden formarpart del sòl objecte de cessió en concepte del 10% d’aprofitament, en tot cas tenint encompte en el càlcul de l’aprofitament el diferent valor que té l’edificabilitat d’aquestesparcel·les amb relació a les altres parcel·les d’ús residencial del sector.

Tècniques de foment de la urbanització

Cal ser prudents en la quantitat de sòl urbanitzable que delimita el pla municipal, peròpel mateix motiu cal que una proporció substancial d’aquest sòl efectivament s’urbanit-zi, superant la seva situació expectant i passant a formar part de l’oferta real de solarsper a l’edificació.

És important tenir clar que les estrangulacions en l’oferta que poden fer pujar anormal-ment el preu del sòl urbà s’han de corregir mitjançant la provisió de sòl urbanitzat, i nosimplement de sòl urbanitzable. Sense perjudici que la condició de sòl urbanitzable siguicondició prèvia i necessària per al seu procés d’urbanització, és evident que hi ha àreesde sòl d’aquest tipus que romanen sense urbanitzar fins i tot en llocs on hi ha una fortademanda de solars.

Els motius d’aquesta aparent incoherència rauen en l’especial naturalesa del sòl com abé econòmic. El fet de ser un bé amb una localització en cada cas singular i irrepetible,fa que l’actitud de la propietat enfront de la incorporació del sòl al procés urbanitzadorpugui ser molt diversa –amb diferents components d’índole personal, d’estratègia econò-mica i de previsió especulativa–, la qual cosa dificulta sovint l’acord entre els propietariscompromesos en un sector per portar a terme la seva urbanització. Un reduït nombre depropietaris facilita l’acord, però tampoc no garanteix la seva disposició a urbanitzar, en es-pecial quan la relació entre càrregues i beneficis és més ajustada del que desitjarien.

Per això la legislació urbanística ha vingut proporcionant instruments per promoure la ur-banització del sòl necessari. Fins avui s’han explicitat tres filosofies respecte a la formad’actuar de l’administració en el foment de l’activitat urbanitzadora:



Un sector d’urbanització prioritària: Roca Tallada, Alcanar, 2000.Imatge de l’ordenació. Determinacions de l’ordenació.

– La de la Llei del sòl del 1998. El principi que inspirà la llei és el de fomentar l’accióurbanitzadora maximitzant el nombre de possibilitats d’iniciativa privada, mitjançantla provisió de les màximes quantitats de sòl urbanitzable. És clar que és la tècnicamés còmoda, però que podria tenir conseqüències lamentables per a les ciutats iper al territori. Aquesta posició només és defensable des d’una argumentació abs-tracta basada en la lliure competència, que desconeix els components topològic iespacial del sòl.

– La de la legislació catalana. En una de les primeres lleis urbanístiques que va apro-var el Parlament de Catalunya (1984), es va crear la figura dels «sectors d’urbanit-zació prioritària» per dinamitzar la urbanització de determinats sectors. Aquestatècnica és al pol oposat de l’anterior. Aquí l’administració –municipal i autonòmica–pren la direcció del procés assenyalant els sectors que tindran aquest caràcter, idefinint un mecanisme pel qual, si els propietaris incompleixen les seves obliga-cions en el procés d’urbanització predefinit, podran ser substituïts de manera àgilper l’administració o per altres promotors.

– La de la legislació valenciana del 1994, en la qual s’opta clarament per distingir elpropietari del sòl del promotor d’urbanització, facilitant la intervenció i el lideratgedel segon –l’agent urbanitzador– en els processos d’urbanització dels sectors quel’administració assenyali que han de ser objecte d’actuació. La urbanització delssectors s’adjudica mitjançant un concurs entre promotors en el qual pot participar,amb dret preferent d’adjudicació, el propietari del sòl.

Tant la tècnica catalana com la valenciana respecten i reforcen l’indeclinable paper di-rector de l’administració en el procés d’urbanització, en especial pel que fa a assenya-lament dels sectors que han d’incorporar-s’hi prioritàriament.

La figura dels sectors d’urbanització prioritària expressa, en el seu procediment, unamés gran consideració als propietaris del sòl, si bé s’aproxima substancialment a la líniavalenciana en el cas que els propietaris incompleixin les previsions del procés.

El concepte de l’agent urbanitzador va tenir un ampli ressò a tot l’Estat espanyol, i es varecollir en el text de la Llei del sòl del 1998, i en diverses legislacions autonòmiques pos-teriors. Es tracta d’una tècnica interessant que ha demostrat la seva eficàcia, per bé queno sempre en la direcció desitjable. Es pot dir però, que, de fet, aquesta nova figura hafacilitat l’aplicació de conceptes segurament no tan innovadors, com comentarem alproper capítol.

Cal assenyalar finalment que l’actual legislació urbanística de Catalunya, mitjançant ladefinició d’una nova modalitat del sistema d’actuació de compensació –la denominadacompensació per concertació –vol donar facilitats també a les possibilitats de lideratgedels agents urbanitzadors en el desenvolupament urbanístic.



La urbanització per concurs entre promotors

La tècnica en què es basa la legislació autonòmica valenciana per dinamitzar el procésd’urbanització ja va ser en bona part proposada per la L75 per al sòl urbanitzable no pro-gramat, i de fet es podria considerar implícita en la legislació sobre concessions admi-nistratives a particulars per a la prestació de serveis d’interès públic.

En el sòl urbanitzable no programat, el planejament general només havia d’assenyalar,d’acord amb la legislació, unes determinacions mínimes, que en concret eren:

– Usos incompatibles amb les diverses classes de sòl i amb l’estructura general.

– Característiques tècniques i magnituds mínimes de les actuacions en funció delsusos, serveis i equipaments que corresponguin.

– Densitats màximes d’habitatge per hectàrea.

Es tracta d’una redacció força confusa que, tanmateix, ens expressava que, al sòl noprogramat, les determinacions del contingut i àmbit de l’actuació de transformació po-dien ser més obertes que en el cas del sòl urbanitzable programat.

D’acord amb aquesta obertura, es preveia l’existència d’un instrument intermedi entre elpla general i el pla parcial: el programa d’actuació urbanística (PAU), que havia de com-pletar les determinacions del pla general. Els PAU estaven concebuts fonamentalmentcom a instruments d’actuació privada, els quals, a més de completar les determinacionsd’ordenació, havien de precisar les condicions de l’actuació i els compromisos dels pro-motors respecte d’aquesta.

La llei preveia que el desenvolupament d’un PAU s’adjudiqués mitjançant un concurs, enel qual els promotors podrien millorar les contrapartides d’interès públic –nivell d’urba-nització, sòl de sistemes, cessió d’edificabilitat, habitatge social, terminis, etc.– en rela-ció amb les establertes pel pla d’ordenació urbanística municipal, les quals constituïenlògicament factors d’adjudicació.

Cal subratllar aquí que la tècnica del concurs facilita assolir una proporció adequada de cà-rregues i beneficis de l’operació que tan difícil és establir a priori perquè mantingui la vali-desa en diferents conjuntures econòmiques. Tanmateix, la condició perquè això funcioni ésque hi hagi prou competència entre promotors per al desenvolupament d’un PAU.

Aquesta tècnica va ser poc utilitzada a Catalunya, i els PAU es van realitzar quasi sem-pre sense concurs i com un complement burocràtic del pla parcial. De fet, aquesta tèc-nica tenia molts problemes per ser aplicada en un territori geogràficament i cadastralmentcomplex com el català, si entenem que el concurs s’havia de plantejar entre propostesd’actuació corresponents a diferents espais. Als municipis de Catalunya és improbableque es donin diferents alternatives d’urbanització de similar interès per a la ciutat entreles quals es pugui optar lliurement en un moment determinat. D’altra banda, era difícil,


atès el funcionament de la propietat, que es poguessin aconseguir majories de propieta-ris de diversos possibles àmbits d’actuació disposats a embarcar-se en el concurs.

La cosa canvia quan el concurs és per a promotors possibles d’un únic i determinatàmbit d’actuació assenyalat per l’ajuntament. Portar a la realitat i afinar el procedimentd’això és l’aportació important que ha fet la legislació valenciana. Naturalment, el con-curs de diversos promotors sobre un mateix àmbit comporta la previsió de procedimentsexpropiatoris si no s’arriba a acords de compensació amb els propietaris, la qual cosaés un factor d’incertitud que afectarà el plantejament econòmic de l’actuació, i limitaràsegurament l’assumpció pels promotors de càrregues complementàries per millorar lescontrapartides públiques de l’actuació.

Tanmateix, tampoc això és una novetat total. La L56 ja preveia que l’execució dels plansd’urbanisme es podia desenvolupar per gestió pública o gestió privada, i assenyalavarespecte a la primera que es podria fer per concessionaris subrogats en l’exercici de lesfacultats de les corporacions públiques. Més explícitament, la L75 establia –i la LC05manté– que l’execució dels plans mitjançant el sistema d’expropiació pot ser objecte deconcessió administrativa que s’atorgarà mitjançant concurs, en les bases del qual es fi-xaran els drets i les obligacions del concessionari.

5. L’edificació i els usos

En general, l’època moderna no és tan favorable a la formació d’acords

purs; prefereix gairebé sempre el contrapunt...

Camillo Sitte

Una de les dificultats més grans de l’urbanista és haver d’ordenar els

carrers i les places amb un coneixement sovint imperfecte de quins

seran el caràcter i l’altura dels edificis que els donaran forma.

Raymond Unwin

Els sistemes d’ordenació de l’edificació

Podríem dir que l’ordenació urbanística conclou en l’ordenació de l’edificació i que a par-tir d’aquest punt correspon a l’arquitectura la materialització dels edificis i, per tant, dela ciutat en els seus aspectes més directament perceptibles.

L’ordenació de l’edificació és un moment extremament delicat del procés d’ordenacióurbanística. D’una banda, és la concreció de criteris urbanístics tan rellevants com laproporció entre aprofitaments privats i contraprestacions d’interès públic, o d’adequadarelació entre valors històrics i innovació, i per l’altra és la base de partida dels projectesque han d’aportar a la ciutat la seva arquitectura. Hi ha d’haver, per tant, a l’ordenacióurbanística de l’edificació un compromís lúcid entre la garantia dels valors col·lectius i elmarge de joc que necessita la bona arquitectura per fer-se realitat. En el nostre entorncultural, va ser el Pla general metropolità de Barcelona del 1976 el primer document queva aportar una sistematització prou clara de l’ordenació de l’edificació en els plans ur-banístics. Des de llavors la pràctica, força intensa, de l’ordenació urbanística al nostrepaís ha permès depurar els conceptes, fins al punt que avui les tècniques d’ordenacióde l’edificació són prou conegudes, si bé la seva aplicació no arriba en molts casos afuncionar amb el rigor que caldria esperar.

Els sistemes d’ordenació de l’edificació es basen sempre en l’establiment dels paràme-tres que relacionen el solar amb l’edifici que s’hi pot construir d’acord amb l’ordenacióurbanística proposada. El projecte de l’edifici ha de respectar aquests paràmetres ex-pressats a les ordenances d’edificació, que estableixen el pla municipal i, si escau, elsplans de millora urbana en el sòl urbà, i els plans parcials en el sòl urbanitzable.

Hi ha tres sistemes bàsics d’ordenació de l’edificació: per alineacions de carrer, per edi-ficació aïllada en parcel·la i per definició volumètrica.

| 109


A B

El sistema d’ordenació de l’edificació és un determinant bàsic de la configuració i del caràcter del teixit urbà.A: sistema d’alineacions de carrers. B: sistema d’edificació aïllada en parcel·la. C: sistema d’edificacióaïllada en parcel·la (habitatge unifamiliar). D: sistema per definició volumètrica.

C D

En el sistema d’alineacions de carrer, les alineacions són el paràmetre principal a quès’ha d’ajustar l’edificació. La seva volumetria està completada per una alçada regulado-ra i una fondària màxima, i el règim habitual d’aquestes edificacions és que ocupin total’amplada del solar en el front del carrer i que tinguin mitgeres comunes.

En el sistema d’edificació aïllada, el paràmetre bàsic és la parcel·la. Cada edificació esdisposarà de forma independent i aïllada a la seva parcel·la. La quantitat d’edificacióconstruïble a cada solar estarà limitada per un índex d’edificabilitat que s’aplica a la su-perfície d’aquest.

En el sistema de definició volumètrica, l’ordenació urbanística determina directament lavolumetria de l’edifici, que pot ser simple –blocs, torres, etc.– o complexa. La relació del’edifici amb el solar pot ser molt variable. Sovint la forma i la dimensió del solar són con-seqüència de la volumetria proposada. Així mateix, pot ser variable la relació amb el car-rer: els edificis poden estar totalment o parcialment alineats amb el carrer o no tenir-hicap relació tipificable.

El sistema d’alineacions és el més present als teixits d’una certa antiguitat de les nostresciutats. S’origina a l’edat mitjana en la forma més elemental de construir-se la ciutat: peragregació d’edificacions. Posteriorment, aquest sistema es racionalitza per la definicióprojectual dels traçats dels nous carrers i per l’establiment d’ordenances relatives a l’alça-da i fondària de les edificacions. Actualment, aquest sistema en la seva versió pura noméss’utilitza en l’ordenació dels teixits existents formats d’acord amb la seva lògica.

El sistema d’edificació aïllada en parcel·la és la reinterpretació urbana de les edificacionsrurals o senyorials aïllades. Les àrees d’edificació aïllada no apareixen a les nostres po-blacions fins el començament del segle XX, i corresponen quasi sempre a teixits ambtraçat projectat. Inicialment es tracta d’àrees d’habitatge unifamiliar, per ampliar-se méstard a les tipologies plurifamiliars i a la indústria.

El sistema de definició volumètrica té el seu antecedent teòric en la proposta de supe-ració del carrer per part dels arquitectes del moviment modern del primer terç del segleXX, i la proclamació de l’autonomia del tipus arquitectònic respecte del traçat del carrer.La tècnica de la definició volumètrica, sovint hibridada amb les altres dues, és, segura-ment, la més freqüent avui tant en l’ordenació de nous teixits urbans com en les remo-delacions, petites o grans, d’àrees de teixits existents.

El sistema d’alineacions de carrers

La definició d’un pla de façana mitjançant l’alineació constitueix el referent bàsic d’untipus d’arquitectura, la dels edificis entre mitgeres que configuren un front continu decarrer. Una arquitectura sens dubte amb importants limitacions compositives però,

L’edificació i els usos | 111

d’altra banda, especialment present en la caracterització de l’espai urbà. Una arquitec-tura que, com ens mostren les ciutats, no per les seves limitacions deixa d’assolir enmolts casos una gran qualitat, ni aquestes impedeixen que en altres la qualitat siguibaixa. Els paràmetres bàsics d’aquest sistema d’ordenació són els següents:

Alineacions del carrer i de l’edificació

Línia que defineix el pla de façana dels edificis i que coincideix amb la divisòria entreespai públic i espai privat. Les alineacions estan determinades en els plànols de l’orde-nació que configura illes, les quals es solen preveure tancades per una franja d’edifica-ció en el seu perímetre.

En principi, la parcel·lació de les illes pot ser molt diversa i és relativament independentde la forma d’aquestes.


Paràmetres principals del sistema d’ordenació per alineacions de carrers.


Sant Gervasi. Barcelona.

Alçada reguladora

Alçada en metres i nombre de plantes que pot tenir l’edifici. Sol ser una alçada màximaque s’estableix en funció de l’amplada del carrer mitjançant intervals d’amplada que escorresponen amb un nombre determinat de plantes permeses. Tanmateix, l’ordenacióurbanística pot establir també directament les alçades admissibles en cada front de car-rer o illa sense una dependència estricta de l’amplada del carrer.

També, en especial en els teixits històrics, l’alçada pot no ser màxima, sinó obligatòria,per aconseguir continuïtats en les línies de cornisa dels trams de carrer.

Les alçades, en funció de les amplades del carrer, han tingut, al llarg del temps i segonsels llocs, pautes molt diverses. Es pot considerar aconsellable una alçada que no exce-deixi l’amplada del carrer, si bé ha estat freqüent, en carrers de menys de 20 m d’am-ple, admetre alçades de fins a una vegada i mitja l’amplada. Cal no perdre de vista, però,que no és el mateix l’alçada de determinats elements singulars que la de tot el front delcarrer, respecte a la qual convindrà ser moderat. En el cas de la determinació d’alçadesen funció de l’amplada del carrer, es presentarà el problema de les cantonades quedonen front a dos carrers d’ample diferent. Les ordenances han de preveure la soluciód’aquests casos, que sovint s’ha fet permetent que l’alçada més gran s’estengui en untram del carrer més estret de fins a una vegada i mitja la fondària edificable de l’illa.

Fondària edificable

La fondària edificable és l’amplada de la franja de la parcel·la mesurada des de l’alinea-ció, que pot ser edificada a l’alçada reguladora. La fondària edificable forma una coronaen el perímetre de l’illa, que defineix un espai interior que és el pati interior de l’illa, l’àm-bit del qual pot ser no edificable o edificable –parcialment o totalment– en planta baixa.

La determinació de la fondària edificable s’ha fet en molts plans d’ordenació d’una ma-nera general, establint que la fondària seria la que correspongués a una corona edifica-ble que representés un determinat percentatge –del 60 al 70%– de la superfície de l’illa.

Aquest mètode dóna fondàries en proporció a la superfície de l’illa i, per tant, si es tractade teixits que tenen illes de dimensions molt diverses, pot donar, en determinats casos,fondàries molt inadequades –per excessives o insuficients– per a l’edificació d’habitat-ges o oficines. Per això a les àrees en què es prevegi el desenvolupament d’aquestsusos se solen establir uns màxims –p. ex. 25 m– i uns mínims –p. ex. 10 m– per limitarel ventall resultant de l’aplicació de la regla general. Així mateix, les illes en què l’aplica-ció de la regla no proporcioni un pati interior d’illa d’una mínima dimensió –Ø 8 m–, sesolen considerar totalment edificables, sense perjudici dels patis de parcel·la que reque-reixen funcionalment els habitatges o locals.

També l’ordenació urbanística pot establir directament la fondària edificable de cada illa enfunció d’altres criteris que la proporcionalitat, entre els quals cal assenyalar la situació defet de l’edificació. Aquest procediment és el que cal utilitzar necessàriament en els llocs onels traçats dels carrers no arribin a configurar illes completes. Les fondàries habituals enaquests casos se situen entre 12 i 20 m. Més enllà de 13 o 14 m és difícil projectar habi-tatges de les dimensions més freqüents que puguin tenir façana al carrer i al pati d’illa.

Reculades

L’ordenació de l’edificació pot admetre casos en què l’edificació es recula respecte dela parcel·la veïna o l’alineació de façana. Atès que la línia que marca la fondària edifica-ble no es considera normalment una alineació, sinó un màxim no excedible per cap ele-ment de l’edificació, la reculada interior sempre seria possible, si bé poc interessant.

Les reculades tenen sentit si el projecte té la possibilitat de disposar d’una altra maneral’edificabilitat que es perd pel fet de disminuir l’amplada o la fondària de l’edifici. Això im-plica quasi sempre la construcció d’alguna planta més, per la qual cosa cal afinar la re-gulació dels casos en què es poden admetre:

– La reculada de façana no s’ha d’admetre si la parcel·la no té una façana suficient.Serà també condició que l’edifici no deixi mitgeres dels veïns al descobert. Si la re-


culada proporciona un eixamplament de l’espai públic, podria comportar l’autorit-zació d’alguna planta addicional sense augment de l’edificabilitat de la parcel·la.

– La reculada respecte al veí pot admetre’s a partir d’un mínim –p. ex. 3 m– si es trac-ta com a façana la mitgera que deixa al descobert. La compensació del sostre quees perd pot ser possible en certs casos.

En la majoria dels casos de reculada, és freqüent que les normes de l’ordenació exigei-xin l’elaboració d’un estudi volumètric per precisar els termes de la variant edificatòriaque es proposa.

El sistema d’edificació aïllada en parcel·la

En aquest sistema d’ordenació, és la parcel·lació la que manté la relació estreta amb elcarrer. L’edificació es relaciona paramètricament amb la parcel·la, però no amb el carrer,amb el qual manté una separació. Aquest sistema d’ordenació ens proporciona teixitsnormalment menys densos que els d’alineació de carrer, en què la percepció dels edifi-cis va acompanyada de la de les àrees lliures de la parcel·la, amb arbrat i jardineria. Peraixò, en el paisatge urbà resultant, l’arquitectura dels edificis té una presència més ma-tisada i, per tant, una responsabilitat menor en la qualitat d’aquest, que generalmentacaba assolint un nivell acceptable.

Els paràmetres bàsics d’aquest sistema d’ordenació són els següents:

Parcel·lació

Les dimensions i la forma de les parcel·les són factors determinants del caràcter del tei-xit. D’aquí que l’ordenació de l’edificació comenci per establir les condicions de les par-cel·les perquè es puguin considerar edificables: superfície mínima i façana mínima sónles més freqüents. Té sentit també l’establiment de parcel·les màximes per evitar edifi-cis massa grans, si bé això sol fer-se directament mitjançant limitacions a la grandàriadels edificis que es poden bastir, la qual cosa obliga a fragmentar l’edificació de les par-cel·les grans en uns quants edificis.

A les àrees d’habitatges unifamiliars, les diferents zones de l’ordenació solen estar defi-nides per la parcel·la mínima establerta en cada una, essent habituals les de 250, 400,800 i 1.000 m2. A les zones d’habitatge plurifamiliar i d’activitat econòmica, les parcel·lesmínimes no solen ser inferiors a 800 o 1.000 m2. A les àrees d’indústria aïllada, la par-cel·la mínima ha estat també sovint el determinant de la divisió zonal.

L’establiment de condicions de parcel·lació a les àrees urbanes que tenen un cert graude consolidació ha de tenir presents les parcel·les existents, en especial les no edifica-des que no poden ser ampliades, i proposar, si és convenient, regles específiques.


Edificabilitat

L’índex d’edificabilitat –m2 sostre/m2 sòl– s’aplica a la superfície de la parcel·la i ens de-termina la quantitat màxima d’edificació construïble en cadascuna.

L’edificabilitat de parcel·la és un paràmetre de gran importància, en especial en els casosen què l’edificació s’organitza en edificis d’una certa alçada, com ara els d’habitatgesplurifamiliars o d’oficines. Per això en aquestes àrees la classificació zonal es fa en fun-ció de l’edificabilitat proposada en cadascuna.

Les edificabilitats més habituals són les següents:

– Àrees d’habitatge unifamiliar: fins a 0,75 m2/m2 a les zones antigues de parcel·lapetita; a les altres, el més normal és l’interval 0,3-0,5 m2/m2

– Àrees d’habitatge plurifamiliar i oficines: de 0,5 a 1,5 m2/m2

– Àrees d’activitat econòmica, amb tipologies de planta baixa dominant: de 0,8 a1,2 m2/m2.

Els paràmetres següents tenen menys importància pel fet que la parcel·la i l’edificabilitatsón els determinants bàsics de les característiques del teixit; no obstant això, són ne-cessaris per assegurar una certa homogeneïtat en la relació entre arquitectura i parcel·la.

Ocupació: percentatge de la parcel·la que pot ser ocupat per l’edificació. Als efectes degarantir una certa proporció de parcel·la per a l’arbrat i la jardineria, té sentit també es-


Paràmetres principals delsistema d’ordenació peredificació aïllada en parcel·la.


Bonanova. Barcelona.

Pedralbes. Barcelona.

tablir un límit d’ocupació per a elements sense volum sobre rasant: soterranis, piscines,àrees pavimentades, etc.

Distàncies als límits: franges que s’assenyalen per a tot el perímetre de la parcel·la i queno poden ser envaïdes per cap element d’edificació per tal de garantir el caràcter aïllatd’aquesta. És freqüent establir una franja mínima de 3 m, que se sol augmentar a 5 ma la façana que dóna al carrer i al fons de la parcel·la.

L’assenyalament de distàncies mínimes als límits és compatible amb el fet que es puguinadmetre en determinats casos habitatges aparellats mitjançant l’establiment d’una mit-gera comuna.

Alçada i nombre de plantes: pel fet que l’edificabilitat ja regula la quantitat de sostreconstruïble, l’alçada màxima té aquí el caràcter de paràmetre regulador de l’arquitectu-ra. Notem que l’alçada, juntament amb els dos paràmetres anteriors, ens determina unvolum dins el qual s’haurà de desenvolupar el projecte arquitectònic.

Edificació màxima: per tal d’evitar que en parcel·les molt extenses es construeixin edifi-cis massa grossos que trencarien el gra homogeni que es pretén per a un teixit, espoden establir límits al sostre total d’un edifici, mesura que pot obligar en aquests casosa la distribució del sostre en uns quants cossos separats.

Edificacions auxiliars: en el cas de parcel·lacions d’una certa grandària –p. ex. a partirde 1.000 m–, pot tenir sentit regular la possibilitat d’edificis auxiliars –jardineria, vestidors,etc.– en planta baixa no compresos en l’edificabilitat general de la parcel·la i els qualss’ha admès en alguns casos que es disposin en contigüitat amb la parcel·la veïna.

Tanques: en aquest sistema d’ordenació, l’element més present al carrer és la tanca de laparcel·la; per tant, és totalment pertinent que l’ordenació urbanística estableixi normes perassolir una certa coherència en les solucions adoptades. Les normes podran fer referèn-cia al caràcter opac o transparent de la tanca, a les seves alçades i als materials utilitzats.

El sistema per definició volumètrica

Aquest sistema d’ordenació no té altres paràmetres que les característiques geomètri-ques dels volums de l’edificació, els quals es determinen directament en el corresponentinstrument d’ordenació urbanística.

Els volums d’edificació es defineixen mitjançant l’assenyalament de les alineacions delsseus plans de façana, i l’establiment de la seva alçada i nombre de plantes. Es tracta,per tant, d’una determinació precisa del volum a partir de la qual es poden admetre al-gunes variacions com els cossos volats, i es poden també establir determinacions com-plementàries obligatòries, com ara plantes baixes –o fins i tot plantes pis– obertes.


És, doncs, un sistema que té un amplíssim ventall de resultats formals, si bé aquestsestan limitats, lògicament, per les exigències constructives i funcionals de l’edificació.

En aquesta tècnica d’ordenació, la determinació dels volums d’edificació comporta laparal·lela definició de les parcel·les d’ús privat i, per tant, també dels espais lliures pú-blics –carrers, places, jardins, etc.– que hagin de formar part de l’espai ordenat. És clarque un volum en bloc o torre definit directament pot estar en parcel·les molt diferents.Des d’una parcel·la mínima que correspondria a l’estricta planta del volum, fins a unaparcel·la tan gran com es consideri oportuna des de la lògica de l’ordenació. Per aquestmotiu, en aquest sistema d’ordenació no té cap sentit el paràmetre d’edificabilitat neta dela parcel·la, i en canvi sí que en té molt l’edificabilitat bruta o global que cal distribuir en unaordenació volumètrica. Aquesta edificabilitat bruta, tant si està fixada mitjançant un índex(m2s/m2s) com en sostre total, sol estar sempre a l’origen de les ordenacions per definicióvolumètrica, sia de polígons de plans parcials, sia d’unitats d’actuació en sòl urbà.

Anàlogament que amb les parcel·les privades, la relació dels volums d’edificació amb elsespais públics en aquest sistema d’ordenació no està reglada i, per tant, depèn estric-tament de les decisions projectuals que s’adoptin. Per això en aquest sistema les orde-nacions urbanístiques de l’edificació poden tenir un abast arquitectural molt superior ales ordenacions dels altres sistemes. Segurament, és el sistema en principi més obertpel que fa a les possibles alternatives arquitectòniques, però també és el que motiva unsprojectes d’edificis més condicionats formalment. De fet, en aquest sistema és difícil


Paràmetres principals delsistema d’ordenació perdefinició volumètrica.


Montbau. Barcelona

distingir amb precisió el que correspon a l’ordenació urbanística i el que correspon a l’ar-quitectura dels edificis. Per aquest motiu, quan es tracta de projectes arquitectònics degran escala que abasten un polígon o una unitat d’actuació, l’ordenació urbanística delsvolums prèvia al projecte arquitectònic pot ser innecessària. Caldrà, segurament, això sí,a partir del projecte arquitectònic global, donar tramitació urbanística a l’ordenació im-plícita –volums, espais privats, espais públics, etc.– perquè aquesta adquireixi el valor denorma duradora amb efectes sobre el futur de cada solar.

El sistema de definició volumètrica té, així mateix, una gran capacitat per donar respos-tes a les actuacions –freqüents en el sòl urbà– en què cal, a la vegada que s’ordena l’e-dificació, distribuir equitativament aprofitaments entre propietaris per evitardependències entre ells o posteriors tràmits de compensació.

La pràctica creixent d’aquest sistema a les nostres ciutats, i la constatació dels freqüentsconflictes amb els projectes d’arquitectura –fins i tot en el cas que l’arquitecte dels edi-ficis hagi estat l’autor de l’ordenació de l’edificació–, ha portat a una flexibilització de lestècniques de determinació dels volums edificables.

Les alineacions i l’alçada del volum com a paràmetres unívocs se substitueixen ara perperímetres i perfils reguladors dins els quals el projecte arquitectònic pot tenir un margede joc. No s’exclou la utilització d’alineacions i alçades determinades, però només en elselements o parts on hi hagi una justificació suficient.

Cal subratllar que l’ordenació dels volums mitjançant perímetres i perfils reguladors reque-reix l’assenyalament de dos paràmetres que la definició unívoca estrictament no necessi-taria: la unitat de projecte i el sostre edificable de cada element volumètric o de cadaprojecte. El sentit d’aquests paràmetres és clar. Amb les unitats de projecte s’assegura lacoherència de la volumetria final sense perjudici de la flexibilitat. Cal tenir present el princi-pi que, com més flexibilitat projectual, més grans són els àmbits de projecte que es re-quereixen. Pel que fa al sostre, aquest ha de ser fixat, ja que l’envolupant de volum permetfísicament més quantitat de sostre del que hi ha assignat a la unitat de projecte.

L’expressió en els plànols de les propostes d’ordenació volumètrica flexible de l’edificació,comporta l’especificació dels conceptes següents, mitjançant el corresponent codi gràfic:

– Perímetre regulador –no excedible en planta– dels volums.

– Alineació obligatòria, en els trams en què s’estableixi.

– Perfil regulador –no excedible en secció– dels volums o nombre de plantes i alça-da màxims de cada element volumètric.

– Perímetre del soterrani admès fora del perímetre regulador.

– Planta baixa –i, si escau, planta pis– lliure, per a passos públics o comunitaris.

– Àmbit de la unitat de projecte d’edificació.

– Límits de les parcel·les privades.


En determinats casos, pot ser convenient establir condicions complementàries, com aral’ajustament obligatori a una mitgera existent, o altres condicions específiques quecaldrà descriure, i assenyalar l’àmbit que afecten en els plànols.

Els sistemes híbrids

Els tres sistemes d’ordenació de l’edificació –alineacions de carrer, aïllada en parcel·la iper definició volumètrica– corresponen a tres lògiques pròpies i clares, cadascuna de lesquals té els seus paràmetres específics, i que donen lloc, a més, a teixits urbans de ca-racterístiques ben definides.

A la pràctica, i d’una manera creixent, s’utilitzen també sistemes híbrids que permetenencara una més gran diversificació de les propostes possibles. En general, es pot dir queaquests sistemes solen derivar de la utilització de tècniques de definició volumètrica, enpropostes de figuració propera a les d’alineacions de carrer o de parcel·lació. Vegem-neuns quants casos.

Illes tancades per definició volumètrica: a l’igual de les torres o els blocs, les illes alinea-des a carrers es poden definir volumètricament amb alineacions al carrer i al pati d’illa,o amb perfil regulador pel que fa a aquest. La definició de les cotes de planta baixa i d’u-nitats de projecte –parcel·les mínimes– es pot fer segons la tècnica de les alineacions ode la definició volumètrica.

Cases en filera: en la determinació d’edificacions d’aquest tipus per a habitatges o acti-vitat industrial poden confluir paràmetres d’alineació de carrer si l’execució és parcel·laa parcel·la, o de definició volumètrica si es fa per unitats de projecte. També es podenutilitzar paràmetres propis de l’edificació aïllada en parcel·la en la regulació de les rela-cions de l’edificació amb l’espai privat de parcel·la.

Volumetria aïllada en parcel·la: de fet, els paràmetres de l’edificació aïllada configuren enrelació amb la parcel·la una envolupant volumètrica de l’edificació. És possible, i pot serconvenient a vegades, anar més enllà i fixar una envolupant volumètrica més estricta omenys relacionada amb la parcel·la o que estableixi algun paràmetre més fix –alineació,posició, etc.– per assolir un ordre més rigorós del conjunt.

Volums diversos en parcel·la: en parcel·les grans és possible també establir sistemesoberts en què la disposició i el volum dels edificis resulten de les condicions –distàncies,angles, enfrontaments, etc.– que han de mantenir els uns respecte dels altres. Aquestatècnica, que s’ha usat també en l’edificació de corones d’illes uniparcel·làries per tal d’a-conseguir fronts oberts i diversos, és, de fet, una sofisticació de la d’edificació aïllada enparcel·la, en especial pel que fa a la regulació de la situació relativa d’uns quants edificisseparats en una mateixa parcel·la que sol establir-se en aquest sistema quan es pre-veuen parcel·les grans.



La Vila Olímpica i el Front Marítim del Poblenou de Barcelona són exemples de sistemes d’ordenació híbrids.Edificacions alineades a carrer amb definició volumètrica.

Soterrani, planta baixa, planta pis i alçades de l’edificació

En tots els sistemes d’ordenació, és important aclarir quina planta de l’edifici tindrà laconsideració de planta baixa.

La topografia de la ciutat no és mai ben plana, i la planta baixa no és sempre una cosaevident. L’assenyalament de la planta baixa comporta la consideració de les plantes in-feriors com a soterranis i, per tant, només destinables als usos que s’admeten en aquesttipus d’espais. Les plantes per damunt tindran la consideració de plantes pis i no po-dran excedir el nombre màxim que assenyali l’ordenació. Així mateix, la planta baixa mésles plantes pis comprenen el sostre edificat del solar als efectes de límits d’edificabilitat.*

En el sistema d’alineacions, la planta baixa –que està en contacte físic amb el carrer–està determinada per la rasant d’aquest. L’ordenació urbanística estableix l’interval persobre i per sota de la rasant del carrer en què s’ha de situar la cota del paviment per-què es consideri planta baixa. El Pla general metropolità de Barcelona va establir aquestinterval en 0,60 m per sobre i per sota de la rasant del vial. Per tant, en aquest Pla, laplanta o la part de planta que tingui el paviment més de 0,60 m per sota del carrer seràconsiderada planta soterrani, i la que estigui més amunt d’aquesta distància sobre elcarrer, serà considerada planta pis. Aquest tipus de regulació obliga al típic escalonatd’ajustament de les plantes baixes al carrer. L’adopció d’intervals més grans o més pe-tits és una opció de l’ordenació urbanística, i depèn del grau d’ajustament que es vulguiamb el carrer, en funció de la topografia del lloc.

En el sistema d’edificació aïllada en parcel·la, pel fet que l’edificació se separa del carrer,no es pot aplicar el mètode anterior, que estaria dificultat, a més, en els casos en què latopografia de la parcel·la fos molt diferent que la del carrer. En aquest cas, la considera-ció de planta baixa es fa amb referència a la topografia de la parcel·la i, si aquesta ha detenir moviment de terres, respecte de la topografia final de la parcel·la. Cal afegir que enaquest cas el que caldrà establir també són els límits dels canvis de configuració del sòlrespecte de la topografia inicial o fins i tot respecte de la rasant del carrer. L’esmentatPGM establia que tindria consideració de planta baixa aquella en què el paviment no es-tigués a una alçada superior a 1,00 m sobre la cota del terreny exterior definitiu. Ambaquesta alçada es fan possibles obertures d’il·luminació al possible soterrani, i la plantabaixa té un marge d’adaptació raonable en terrenys de topografia ondulada.

En el sistema de definició volumètrica, l’ordenació dels volums d’edificació està íntima-ment relacionada amb la determinació de les parcel·les i els espais públics, i és lògic queassenyali la cota precisa –o l’interval de cotes– que ha de tenir el paviment de la planta


* Fins avui el sostre del soterrani no s’ha considerat inclòs en el còmput d’edificabilitat, la qual cosa és un cos-tum que caldrà segurament replantejar. El sostre dels soterranis és un altre tipus de sostre, però és evident-ment sostre, i té sentit que estigui sotmès a una certa regulació urbanística.

baixa de cada volum. Tanmateix, atès que les ordenacions volumètriques són desenvo-lupaments posteriors del pla municipal, és pertinent que aquest estableixi uns límits ge-nerals a la cota del paviment de la planta baixa en relació amb la cota del terreny, quehagin de ser respectats pels instruments d’ordenació, similarment a com es fa en el sis-tema d’edificació aïllada.

L’alçada màxima dels edificis és funció del nombre de plantes admeses. L’ajustament d’a-questa alçada a una hipòtesi d’alçada de les plantes no superior a 3,05 m –forjat inclòs–ha estat una pràctica corrent per evitar la picaresca de creació d’altells o plantes addicio-nals que un marge d’alçada més gran podria facilitar. Aquest ajustament ha creat, però,cada vegada més problemes, ja que les instal·lacions han anat requerint més espai sota isobre el forjat, en especial en els edificis amb alt equipament tecnològic. Per tant, si bé espot extremar el rigor en el comptatge del nombre de plantes i la superfície de sostre útildels edificis, s’imposa una més gran flexibilització pel que fa a les alçades en metres, enespecial a les àrees urbanes on es preveu la implantació d’activitats econòmiques, tot aixòsense perjudici dels criteris que hagin de prevaler a les àrees de valor històric.

Els plans d’ordenació solen ocupar-se també de les alçades lliures interiors dels habi-tatges i els locals, encara que ja s’ocupen d’això altres reglamentacions i podrien estal-viar-s’ho. Tanmateix, sí que hi ha dos aspectes de l’alçada de planta que tenen uncontingut urbanístic especial: les de les àrees de valor històric, per tal de mantenir la co-herència dels nous edificis amb els existents, i l’alçada de les plantes baixes, que és im-portant en els edificis que donen directament al carrer.

L’alçada de la planta baixa que dóna al carrer defineix un espai sense cossos volats iconstitueix la part més pública de l’edifici. Per això no són recomanables alçades infe-riors a 4 m. Aquest mateix criteri és d’aplicació als volums que no donen directament alcarrer però són perceptibles des d’aquest, si bé en aquest cas podria reduir-se una micael mínim, i donar més marge al criteri del projecte d’edificació.

Patis, cossos volats i altres paràmetres comuns

En tots els sistemes d’ordenació de l’edificació, es plantegen les qüestions dels patis idels cossos volats, pel que fa al seu còmput en relació amb l’edificabilitat permesa. Elscossos volats tenen també importància pel que fa a l’arquitectura perceptible des delcarrer que es pot derivar de la regulació adoptada.

Començant pels patis –de llums i de ventilació–, cal subratllar que és el sistema d’aline-acions de carrer el que té més sovint necessitat d’aquests elements, pel fet que lesfondàries edificables de més de 14 m solen obligar a l’aparició d’estances –dormitoris,sales, etc.– interiors. Per assegurar una certa qualitat d’aquestes estances, les orde-



La regulació dels cossos en voladís és bàsica per al caràcter del carrer amb fronts d’edificació alineats.

nances solen fixar unes dimensions mínimes dels patis en funció de l’alçada de l’edifici,distingint si es refereixen a cuines o a altres tipus d’habitacions. El pati és entès enaquest cas com una disminució de sostre motivada per les exigències funcionals de l’e-difici, i no necessitaria, per tant, cap altra regulació que les seves dimensions mínimesen cas de ser necessari.

Aquestes dimensions poden situar-se per als patis de llum entre 10 m2 per a una planta i 22 m2

per a set plantes o més (PGM) i, en tot cas, permetent la inscripció d’un cercle de 3 m dediàmetre. Per als patis de ventilació –cuines–, s’admeten dimensions més reduïdes.

Tanmateix, en aquest sistema d’ordenació s’ha establert de vegades l’exigència que undeterminat percentatge de la planta edificable en alçada es destini a patis amb l’objec-tiu d’assegurar un cert esponjament de l’edificació. Aquesta exigència pot tenir interèsen casos de fondàries edificables molt grans: 30 m o més, i d’una certa amplada mitja-na de parcel·la en què es vulgui propiciar variants tipològiques mitjançant un percentat-ge alt d’espai no ocupable –p. ex. 30% o més–, el qual pot configurar-se en patis obertsal pati d’illa i fins i tot a façana de carrer.

Els patis interiors de l’edifici són, en principi, menys necessaris en els altres sistemesd’ordenació de l’edificació, atès que és esperable que aquesta adopti disposicions enplanta que permetin la ventilació i il·luminació natural de les estances directament a l’ex-terior. Tanmateix, cal regular la seva possibilitat, ja que poden donar-se casos en què lamillor solució arquitectònica per a l’edificació d’una parcel·la o una determinada volu-metria comporti la previsió de patis interiors.

Pel que fa a les seves dimensions mínimes, el criteri no hauria de ser diferent del siste-ma d’alineacions de carrer; tanmateix, en aquests casos sí que es planteja la qüestió delcòmput de l’edificabilitat que fa perdre el pati. Fóra bo que el pla establís quin és el cri-teri respecte a això en funció dels seus objectius pel que fa a facilitar o no les edifica-cions amb patis interiors.

Un criteri possible és admetre que, en el cas d’edificació aïllada en parcel·la, l’espai ocu-pat pel pati no computi en termes d’edificabilitat però sí d’ocupació de sòl. En el cas dedefinició volumètrica de configuració precisa, els patis que es deixin dins d’un volum, for-men part lògicament del volum i per tant consumeixen edificabilitat. En el de configuracióflexible, atesa l’amplitud de possibilitats, s’haurà d’establir en cada cas el criteri a aplicar.

Els cossos volats són també un concepte especialment relacionat amb el sistema d’ali-neacions de carrer. Els edificis acostumen a tenir, a les seves plantes pis, balcons, tri-bunes i terrasses que volen sobre el carrer.

S’ha tractat durant molts anys d’una pràctica admesa autoregulada per la mateixa tipo-logia dominant de l’edificació –els balcons i les tribunes tenien volades discretes limita-des per la mateixa tecnologia de la construcció. El problema es planteja quan lacapacitat de volar augmenta, i la conversió d’aquests vols en ampliacions de la superfí-


cie de l’habitatge mitjançant el seu tancament impel·leix a la seva utilització amb el con-següent desfigurament del pla de façana i de l’espai del carrer.

En el cas d’edificació per alineacions, és clar que els cossos volats són una tolerànciade sobrepassar l’alineació que pot ser regulada fins al punt que es consideri desitjableper l’ordenació urbanística. Les tècniques habituals han estat establir una màxima lon-gitud de vol (p. ex. 1-1,5 m) i que aquesta no pogués sobrepassar tampoc una deter-minada proporció de l’amplada del carrer –p. ex. 1/10. Així mateix, per als cossostancats se solia establir també la limitació que no ocupessin més d’una determinadaproporció de l’amplada de façana (p. ex. 1/3-2/3). Cal afegir que, a la vista del paisatgeque ofereixen les alineacions de carrer de les nostres ciutats, fóra bo ser decididamentrestrictiu en la definició de les possibilitats de vol dels nous edificis. No causa problemesadmetre vols de 40 cm per als balcons, però les terrasses d’una certa amplitud hauriende buscar segurament el seu espai cap a l’interior de la parcel·la i no sobre el carrer.

Pel que fa al pla que limita la fondària edificable, cal entendre que es tracta del pla límitque no ha de ser excedit per l’edificació, i per tant no té sentit plantejar la possibilitat decossos volats que el traspassin.

El sistema d’edificació aïllada en parcel·la permet configurar amb notable llibertat unaedificabilitat determinada. Per tant, és clar que els cossos volats tancats computen dinsd’aquesta edificabilitat, i que no poden ocupar les franges de separació als veïns esta-blertes. La mateixa regulació de la zona haurà de determinar en quin grau computen elscossos volats oberts –així com les plantes baixes obertes i cobertes–, i també si els volscomputen als efectes de l’ocupació màxima del solar.

En el sistema de definició volumètrica i en el cas d’una definició precisa del volum mit-jançant alineacions, ens trobaríem en un cas similar al d’alineacions de carrer, si bé mul-tiplicat pel nombre de façanes que tingui el volum.

És molt important aquí tenir un criteri clar, ja que la permissibilitat de cossos volats re-presenta un aprofitament addicional al qual no renunciarà probablement el promotor del’edifici, i que pot afectar greument la seva expressivitat volumètrica.

En el cas de configuració flexible, haurà de ser la mateixa proposta d’ordenació la queexpliciti els criteris de permissibilitat i còmput dels cossos volats en funció dels seus ob-jectius i de la lògica de formalització adoptada.

Per damunt de l’última planta i per sota de la planta baixa

L’associació normativa del nombre de plantes admès a l’alçada màxima de l’edifici faque, habitualment, es consideri la línia de cornisa de l’edifici per a l’amidament d’a-



Els edificis no acaben a la línia de cornisa.

questa. Tanmateix, els edificis tenen sempre elements i construccions per damunt de lalínia de cornisa: baranes del terrat, teulades, accessos al terrat, i instal·lacions cada diamés nombroses; per tant, l’ordenació urbanística caldrà que estableixi, amb caràcter ge-neral o per àrees específiques, quines coses, en quina disposició i de quina alçada,admet sobre l’alçada reguladora establerta.

Lògicament, no s’admeten per sobre de l’alçada reguladora espais habitables, i les limi-tacions de pendent de les possibles teulades tenen, a més de criteris paisatgístics, l’ob-

jectiu d’evitar l’aparició d’espais d’aquest tipus. Una problemàtica ja antiga, però que haanat a més, és l’ordre arquitectònic que haurien d’assolir els elements per damunt del’alçada reguladora. Si bé podem considerar que aquest ordre és una responsabilitat es-pecífica del projecte d’arquitectura, fóra bo que la normativa urbanística pressionés enaquest sentit més del que ho fa normalment.

Cal fer esment, així mateix, de determinats casos en què, en lloc de l’alçada reguladorarelacionada amb un nombre de plantes, és més adequat l’establiment d’una alçada totalmàxima que comprengui tots els elements constructius i volumètrics. De manera espe-cial, els habitatges unifamiliars en edificació aïllada en parcel·la, però també tots els edifi-cis que responguin a tipologies aïllades semblants en el sentit que poden desenvoluparcomposicions molt diverses dels espais interns: edificis socials, equipaments, clubs espor-tius, etc. Així mateix, en el sistema de definició volumètrica en la seva modalitat flexible, potser adequat adoptar el paràmetre de l’alçada total màxima en lloc de la reguladora.

Per sota de la planta baixa, els edificis tenen soterranis que per les seves condicionsd’il·luminació i accés no poden generalment destinar-se als mateixos usos que les plan-tes sobre rasant.

L’ordenació urbanística no ha prestat fins avui gaire atenció als soterranis més enllà delimitar-ne l’ús i, en determinats casos, de limitar-ne l’extensió fora de la planta de l’edifi-ci per preservar l’espai de jardins i arbres. El soterrani ha estat un aprofitament urbanís-tic addicional que podia materialitzar-se sota l’edifici sense altra limitació que lesdificultats de construcció –principalment pel nivell freàtic– i les d’accés, que fan perdrevalor al sostre a mesura que s’augmenta la profunditat.

Per aquesta raó, hi ha hagut una certa autoregulació de la quantitat d’espai subterranique es construia en cada edifici. Tanmateix, en determinats períodes i llocs, la demandad’aparcament –ús principal de l’espai subterrani – ha fet que la proporció del sostre


L’edificació en soterrani assoleix proporcions importants en els edificis de les trames urbanes denses. Seccions del’edifici L’Illa. Barcelona.

construït sota rasant respecte el de sobre rasant hagi estat molt alta. A Barcelona, en elconjunt de les llicències atorgades entre el 1988 i el 1993, el sostre que es construí ensoterrani va ser de prop del 50% del que es construí sobre rasant, és a dir, un terç deltotal. Per tant, sembla que caldria que les propostes d’ordenació urbanística s’anessinocupant d’aquest assumpte.

De moment, cal assenyalar que la utilització dels soterranis en determinats edificis té unainnegable transcendència pel que fa a les intensitats d’ús i dels fluxos de l’espai urbà.En edificis d’oficines, comercials, culturals, recreatius, etc., s’admet sovint que el primersoterrani i fins i tot el segon puguin destinar-se a les mateixes activitats que la resta del’edifici, sense perjudici, naturalment, d’observar les mesures de seguretat pertinents. Ésclar que aquesta possibilitat dóna a aquest sostre –que no computa en l’edificabilitat delsolar– un valor pròxim al que tenen les plantes sobre rasant, i per altra banda el seu úsrepresenta una càrrega sobre els espais públics de l’entorn del mateix ordre que la deles plantes superiors. Cal, doncs, tenir en compte aquestes superfícies subterrànies enl’avaluació de les capacitats i necessitats del sector urbà, i també com a aprofitamentsurbanístics als efectes del repartiment de càrregues i beneficis.

També l’aparició dels grans centres comercials i recreatius ens ha mostrat l’efecte per-vers que podia assolir l’ús tradicional del soterrani –l’aparcament– quan aquest adqui-reix dimensions molt grans –p. ex. més de dos mil vehicles– i té una utilització rotatòria.

L’aparcament, que en principi podia haver estat plantejat com una exigència que la im-plantació de l’activitat havia de satisfer, resulta ser finalment un generador de fluxos detrànsit rodat que poden afectar greument els carrers de l’entorn. Té, doncs, sentit urba-nístic limitar en alguns casos la superfície d’aparcament subterrani rotatori amb la finali-tat de no incentivar el trànsit rodat de determinades zones.

Aquest dos apunts ens mostren que cada vegada més els aspectes quantitatius de l’ús del’espai subterrani dels edificis cal que siguin tinguts en compte a l’ordenació urbanística.

La regulació urbanística dels usos

L’ordenació urbanística dels espais parcel·lats, a més d’establir normes relatives a l’edi-ficació, les ha establert també sobre els usos a què es pot destinar aquesta. Per aixòsovint aquestes normes es denominen ordenances d’edificació i ús.

L’èmfasi que s’ha posat sobre la regulació dels usos ha estat variable al llarg del temps.En els teixits històrics, la mateixa tipologia de l’edificació portava implícits els usos; alseixamples del segle XIX els edificis tenien una notable diversitat d’utilitzacions admissi-bles. Posteriorment, la importància adquirida per la indústria manufacturera com a úsurbà, i les idees simplificadores sobre la ciutat que es van derivar del funcionalisme, van


portar a una tècnica de divisió en zones urbanístiques segons usos que al llarg del tempss’han anat desdibuixant. En els plans urbanístics d’avui, pràcticament l’única zona refe-rida a un ús que encara es manté és la zona industrial, i es podria discutir la idoneïtatactual de la seva denominació.

Tanmateix, la no-correspondència entre zona i ús no vol dir que l’ordenació urbanísticano hagi d’abordar la regulació dels usos. Precisament el fet que la majoria de les cate-gories zonals admetin diversos usos obliga a establir els criteris per tractar els conflictesde convivència entre ells.

Similarment al que succeeix amb l’edificació, la regulació dels usos en les nombroseszones del sòl urbà té per objecte donar garanties de manteniment de les situacions d’e-quilibri assolides al llarg del temps o, en altres casos, propiciar la seva evolució perquèdeterminades zones tinguin altres papers a la ciutat. Mentre que en el sòl urbanitzable,en principi, les regulacions poden ser més genèriques, deixant oberta la seva concrecióa criteris de promoció o a la seva pròpia dinàmica d’implantació.

Per a la regulació urbanística dels usos, és bo que el pla d’ordenació urbanística muni-cipal estableixi la llista dels usos que considera i en defineixi el contingut, mentre no exis-teixi una referència de validesa general en aquest sentit.

En cada zona el pla assenyalarà, a més, els usos admesos, o els usos prohibits que ésel mateix però expressa un actitud de més obertura respecte al desenvolupament quepugui tenir la zona.

Quan el criteri del pla respecte al caràcter de la zona en el conjunt urbà està més defi-nit, caldrà assenyalar:

– Usos principals, que caracteritzen la zona. Poden ser un o uns quants, per exem-ple habitatge plurifamiliar i oficines.

– Usos compatibles, que es poden admetre sempre que no causin interferència alsusos principals, per exemple petita indústria en relació amb els usos anteriors.

– Usos complementaris, que només s’admeten a la zona en la mesura que comple-mentin l’ús principal, per exemple l’ús comercial en una zona esportiva. Seran usosque tindran presència física molt menor que el principal a què complementen.

La implantació dels usos a la zona, i en especial els compatibles i complementaris, potestar condicionada al compliment de determinats requisits que poden referir-se a limita-cions en els seus paràmetres quantitatius, o a la seva situació a la zona i a l’edifici:

– Limitacions: superfície, nombre de places, potència instal·lada, aforament, etc.

– Situació: en edifici aïllat exclusiu, en planta baixa, a una distància mínima, etc.

L’aparcament és un ús que sol anar associat a la implantació d’altres usos, i del qual s’e-xigeix un nombre de places en funció dels paràmetres quantitatius de l’ús a què va as-


sociat. Aquestes places d’aparcament s’han de preveure, lògicament, en el moment delprojecte de l’edificació destinada a l’ús de què es tracti.

Per aquest motiu, en l’exigència d’aparcament o d’altres espais associats a l’ús com se-rien els de càrrega i descàrrega, cal distingir quan es tracta d’edificis de nova planta ode reutilització d’edificis existents. En aquest segon cas, caldrà valorar quina actitud ésla més convenient des del punt de vista de la ciutat: exigir l’estricte compliment delsestàndards o facilitar la reutilització dels edificis. No hi ha una resposta vàlida a tot arreui en tot moment.

Cal assenyalar en aquesta línia que l’edificació té més durada en el temps que els usosa què es destina. Els usos es desplacen els uns als altres, i canvia el caràcter dels bar-ris sense que això comporti necessàriament variacions importants en el teixit edificat.Per això tindria sentit adoptar tècniques de regulació dels usos que poguessin ajustar-se al llarg del temps a les canviants circumstàncies per les quals passen les ciutats i alsobjectius que puguin ser adequats en cada etapa.

La regulació ambiental de les activitats

Dins els usos urbanístics, el d’habitatge és segurament el de més abast quantitatiu enel teixits de la ciutat, i també el que té un contingut més definit pel que fa als seus efec-tes sobre l’entorn i sobre els altres usos.

També l’ús d’oficines està prou tipificat en el sentit que aquesta denominació expressauna forma concreta d’usar l’espai construït. Tanmateix, pot ser convenient distingir entreoficines que rebin molt de públic i oficines que només rebin visites ocasionals, pel quefa a la seva compatibilitat en edificis d’habitatge. En tots els altres usos la diversitat ésmolt més gran.

Sota qualsevol dels conceptes d’ús: industrial, d’equipament, recreatiu, assistencial, etc.s’inclouen activitats que, malgrat respondre a la finalitat genèrica que expressa la sevadenominació, són de naturalesa molt diferent, fins al punt que algunes poden ser ad-meses en edificis en contigüitat amb els habitatges, mentre que d’altres requereixen seremplaçades en localitzacions allunyades dels teixits urbans.

Per aquesta raó, la regulació tradicional urbanística dels usos a les zones és insuficientper garantir les condicions de convivència dels usos entre si i en especial amb l’habitat-ge. Des de fa molts anys, la normativa urbanística considerava ja diverses categories del’ús industrial segons la potència, a l’efecte d’establir amb més rigor les condicions decompatibilitat amb l’habitatge. Avui dia la potència instal·lada ja no és un factor determi-nant de les molèsties o el perill que poden resultar de l’activitat industrial. D’altra banda,s’han multiplicat les activitats que poden tenir graus elevats d’incompatibilitat amb l’ha-


bitatge, en especial pel que fa a les de tipus recreatiu i a diverses modalitats d’usos d’e-quipament.

També, des de fa temps, i amb independència de la seva adscripció a uns usos urba-nístics o altres, ha existit legislació sobre activitats que podien produir efectes negatiussobre les persones i el medi ambient: són les anomenades activitats classificades, lesquals han estat objecte de regulació específica per part de la Generalitat de Catalunya.També els ajuntaments han tingut la seva reglamentació d’activitats i s’ha distingit entrela llicència d’edificació regulada per les determinacions urbanístiques i la llicència d’im-plantació de l’activitat, que havia d’estar d’acord amb els usos urbanístics de la zona,però també amb les ordenances municipals d’activitats.

Les activitats tenen problemes de localització en tant que són en alguna mesura moles-tes, insalubres, nocives o perilloses, qualificacions que es justifiquen per la producciód’alguns dels efectes següents:

Molestes– Presència de grups nombrosos de persones.– Inducció de trànsit, en especial pesant.– Soroll.– Vibracions.– Mala olor.

Insalubres– Fums.– Radiacions.

Nocives– Aigües residuals.– Residus sòlids.

Perilloses– Perill d’incendi.– Perill d’explosió.

La regulació espacial de les activitats es fa d’acord amb diferents nivells de tolerànciad’aquests efectes secundaris que s’estableixen en les unitats de mesura pròpies decada efecte. En funció d’aquests nivells cal diferenciar en el plànol distintes àrees, quese superposaran a les delimitacions zonals, i assenyalar per a cadascuna el nivell de to-lerància acceptable d’acord amb les seves característiques. Com a mínim, sembla rao-nable distingir els tipus d’àrees següents: àrees destinades prioritàriament a habitatge,àrees mixtes d’activitat i habitatge, àrees industrials i àrees exteriors als teixits urbans.


Aquestes àrees de control ambiental comprendran les zones urbanístiques que corres-ponguin a cada nivell de protecció, però les àrees amb mesures més restrictives s’hau-rien d’estendre en una certa franja a les zones urbanístiques veïnes per tal d’evitar lalocalització d’activitats inconvenients just a la frontera de les zones on es volen evitar.

Tot i que la regulació ambiental de les activitats té una tècnica pròpia i és sobreposable a l’or-denació urbanística, és força clar que es tracta d’una regulació que té una important trans-cendència urbanística, i per això fóra bo tenir present aquesta problemàtica en lasistematització dels usos que s’admeten o es prohibeixen a cada zona. Això comportarà enalguns casos –ús industrial, ús d’equipament, etc.– determinar subcategories mitjançantagrupacions d’activitats. A aquest efecte poden ser útils les classificacions oficials d’activi-tats.

Per últim, cal plantejar la possibilitat de no-regulació urbanística dels usos, opció que pot serinteressant en determinats casos. De fet, les tipologies edificatòries dels teixits comportenuna certa regulació indirecta dels usos. Aquesta podria completar-se simplement amb l’es-tabliment de diverses àrees en funció del nivell d’efectes negatius tolerable, la qual cosa po-dria produir diferents tipus de mixtures urbanes. Segurament, aquesta tècnica no és vàlidaper a tota la ciutat on hi ha situacions i valors que cal protegir limitant urbanísticament de-terminats usos, però sí que pot ser una opció interessant en àrees de creixement o en àreesurbanes sotmeses a processos evolutius de transformació d’una certa intensitat.


6. Les funcions urbanes

La zonificació, tenint en compte les funcions clau: habitar, treballar,

gaudir del lleure, posarà ordre a l’espai urbà.

La circulació, quarta funció, només tindrà un objectiu: posar en

comunicacióde forma útil a les altres tres.

Le Corbusier

Sostenim, al contrari, que la ciutat és quelcom que roman a

través de les seves transformacions, i les funcions, simples o múltiples,

que successivament hi tenen lloc són moments en la realitat

de la seva estructura.

Aldo Rossi

Població i habitatge: determinacions urbanístiques tradicionals

No hi ha ciutat sense habitants, i per tant l’habitatge és l’ús bàsic dels teixits urbans. Elsaltres usos que es donen a l’espai urbà són, en principi, usos dels seus habitants o usosal servei dels seus habitants. La creixent mobilitat de les persones ha trencat, però, larelació entre habitants, activitats i serveis a l’àmbit del municipi, si bé podríem entendreque continua vigent en bona part a la ciutat real actual d’abast supramunicipal. Tambél’especialització dels espais destinats a algunes activitats industrials i terciàries ha moti-vat l’aparició de determinades configuracions urbanes on no hi ha habitants. Poden serespais necessaris per al funcionament d’una aglomeració urbana, però podríem discutirsi per si mateixos tenen valor d’espais urbans, encara que es tracti, lògicament, d’es-pais físicament urbanitzats.

L’espai per a l’habitatge ha estat, per tant, una de les preocupacions principals de l’or-denació urbanística. Aquesta s’ha ocupat normalment que els teixits de la ciutat existentcontinuessin albergant una proporció adequada d’habitants, i que els nous creixementstinguessin la dimensió necessària per acollir la demanda previsible d’habitatges que notindria cabuda a l’àrea urbana existent. Així mateix, l’ordenació urbanística havia de tenircura que els nous teixits de la ciutat tinguessin la proporció d’habitatge en la intensitatadequada perquè la vida es desenvolupés amb els estàndards de qualitat que es con-sideraven desitjables.

| 137


En resposta a la demanda d’habitatge, s’han creat a les ciutats teixits específics com els polígonsd’habitatge. El paper, insuficient i no sempre reeixit, del planejament general respecte d’aquestes actuacionssolia limitar-se a l’establiment de límits a les densitats d’habitants.

Les tècniques de l’ordenació urbanística que s’han utilitzat per dirigir la distribució i la in-tensitat de l’habitatge són diverses. Principalment, cal assenyalar la regulació del sostreedificable com una forma indirecta de control de l’ús d’habitatge. La quantitat de sos-tre edificable a les parcel·les i la tipologia dels edificis condicionen lògicament la quanti-tat d’habitatges construïbles en una parcel·la o zona. Així mateix, especificacionsnormatives, com per exemple la prohibició de fer habitatges en planta baixa a les àreesd’alineació de vial, o la limitació de la proporció de sostre destinable a habitatge en elsplans parcials, precisen l’abast del sostre de la ciutat existent i el dels nous creixementsque es pot destinar a habitatge.

S’utilitzen també, però, determinades regulacions directament dirigides al control de l’úsd’habitatge, com ha estat tradicionalment l’assenyalament de densitats, primeramentd’habitants i després d’habitatges, que es poden donar a les àrees urbanes.

La utilització en les últimes dècades de densitats d’habitatges, en lloc d’habitants, tél’avantatge de tractar amb dades d’una certa estabilitat, com és el nombre d’habitat-ges construïts. Com es comprèn, la densitat d’habitants corresponent a una determi-nada quantitat d’habitatges per hectàrea dependrà de la quantitat de persones quevisquin en aquests habitatges. S’entén per ocupació mitjana de l’habitatge en una de-terminada àrea urbana la mitjana entre la xifra d’habitants i el nombre d’habitatges ocu-pats existents en aquesta àrea. L’ocupació mitjana pot tenir una notable variabilitat enles diverses àrees de la ciutat, i està molt relacionada amb el grau d’envelliment de lapoblació resident; Així mateix cal afegir que en algunes àrees les mitjanes poden no serrepresentatives degut als fenòmens de sobreocupació motivats per la immigració. Entot cas, en àrees de nova construcció, on hi hagi majoria de famílies en edat de pro-crear, pot haver-hi mitjanes properes a quatre, mentre que als teixits antics, on és ma-joritària la població d’edat avançada, la mitjana descendeix força i s’apropa a les duespersones per habitatge.

En general, es pot dir que al nostre país les mitjanes generals han disminuït notablementper diversos motius: escassetat de famílies nombroses, famílies monoparentals, perso-nes que viuen soles, persones i parelles d’edat avançada que continuen vivint a la sevallar, etc., de manera que les mitjanes d’àrees àmplies no solen apartar-se gaire de treshabitants per habitatge.

Tanmateix, cal afegir que l’ocupació mitjana no és l’únic factor que ens relaciona densi-tat d’habitants i densitat d’habitatges. Cal tenir present també la utilització que es fa delparc d’habitatges existent, és a dir, en quina proporció els habitatges d’una àrea estanocupats com a habitatge principal, habitatge secundari, es destinen a altres usos, o bésón buits. Les proporcions en què poden donar-se aquestes alternatives són molt va-riables en els diversos municipis i sectors urbans, i cal tenir-les molt presents en l’or-denació urbanística del lloc. En principi, són els padrons i els censos de població

Les funcions urbanes | 139

i d’habitatge, els que ens han d’aportar informació sobre l’ús que es fa del parcd’habitatge; tanmateix, cal considerar amb certa prevenció les dades que proporcioninja que sempre hi ha habitants no empadronats o empadronats en altres llocs i els cen-sos no s’han fet sempre amb prou rigor.

En tot cas, allò que en certa mesura pot controlar l’ordenació urbanística és el nom-bre d’habitatges d’una parcel·la o sector urbà, però el control de l’ús que es fa d’a-quests habitatges és, òbviament, impossible des de l’estricta ordenació urbanística, sibé hi ha altres tipus de mesures que poden fomentar o incentivar determinats usos iactituds.

Pel que fa a les densitats, cal fer referència a la norma que va establir amb caràcter ge-neral la L75, d’un màxim de 75 habitatges/ha per a les àrees de desenvolupament urbà,que podia arribar fins a 100 habitatges/ha a les àrees ja urbanes. La LC05 únicamentestableix una densitat màxima de 100 habitatges/ha per al sòl urbanitzable.

Aquesta expressió de densitats màximes per àrees o sectors urbans només és operati-va en instruments d’ordenació de sectors com ara els plans parcials o els plans de mi-llora urbana. Si es vol controlar la densitat d’habitatges en els nous edificis que esconstrueixin a les àrees de sòl urbà que no requereixen plans de sector, caldrà que esformulin les limitacions referides a la parcel·la o solar edificable, és a dir, utilitzar densitatsnetes de parcel·la –lògicament més elevades que les de sector– o densitats referides alsostre edificable de la parcel·la, les quals solen expressar-se establint la proporció míni-ma admissible de m2 de sostre edificable per habitatge, p. ex. 120 m2 sostre/habitatge.Això no vol dir que els habitatges hagin de tenir necessàriament aquesta superfície demitjana. Poden tenir una superfície més petita, però llavors hi haurà una proporció de su-perfície construïble que no podrà destinar-se a habitatge.

Població i habitatge: polítiques per a una nova situació

Hem vist que les tècniques de control de l’habitatge en l’ordenació urbanística es basen–igual que passa en l’edificabilitat– en l’establiment de limitacions a la seva implantació,ja siguin densitats màximes de sector o màxim nombre d’habitatges que pot acollir elsostre edificable d’un solar.

Hi ha sota aquesta actitud la hipòtesi d’una dinàmica urbana forta, motivada per una de-manda contínua d’habitatge, que, d’una banda, densifica els teixits urbans i, de l’altra,estén la ciutat per mitjà de la formació de nous barris a la seva perifèria.

Aquesta hipòtesi ha estat certa durant força temps. Enfront d’aquesta dinàmica, l’orde-nació urbanística s’ha fixat habitualment l’objectiu de controlar els processos de densi-ficació dels teixits urbans, i procurar que els nous teixits es mantinguessin amb unes


densitats inferiors a les que es tenien a la ciutat existent, considerades quasi sempreexcessives.

La situació actual és més complexa degut a varis factors; dos de caràcter general: la cai-guda de la natalitat que produeix piràmides d’edats de base feble i la immigració resul-tat de la creació de llocs de treball; i dos de caràcter localitzat: l’exhauriment del sòl enalguns municipis i el despoblament de determinats teixits urbans.

Començant per aquests darrers factors podem dir que en determinats llocs, la qüestió del’habitatge ha deixat de ser un assumpte de màxims per passar a ser un problema de mí-nims. No es pot pensar que això arribi a ser un canvi general a tot el territori. Sempre hi hauràllocs on caldrà establir màxims, però és previsible que cada vegada siguin més abundantsels casos en què l’objectiu sigui assegurar uns mínims d’habitatge per al sector urbà. I quandiem habitatges, volem dir habitants, és a dir, habitatges principals on viuen persones deforma més o menys permanent i no tant habitatges secundaris o buits, malgrat que són ne-cessaris en una certa proporció, i menys encara habitatges destinats a altres usos.

El primer símptoma que la dinàmica és més complexa que en les hipòtesis de partida ésque en els municipis amb més habitants de Catalunya –Barcelona, Badalona, Santa Co-loma de Gramenet, l’Hospitalet de Llobregat, Sabadell, etc.– ja fa un cert temps que hiha períodes en què es produeixen pèrdues de població. Això no és cap senyal de de-


L’estructura d’edats del municipi de Barcelona, Cens 1996, així com la de molts altres municipis,ens expressa una pròxima disminució de la demanda interna d’habitatge.

cadència com s’ha pretès des de la crítica partidista als seus ajuntaments, però sí que éssímptoma que s’ha arribat a un grau important d’exhauriment del sòl del municipi, la qualcosa impedeix acollir la demanda d’habitatge generada en el municipi mateix, i obliga aldesplaçament d’una proporció important d’aquesta demanda a altres llocs amb més dis-ponibilitats d’espai. Aquest fet, sumat a una progressiva disminució de l’ocupació mitja-na dels habitatges existents per diversos motius, però especialment per la marxa delsjoves de la llar familiar, dóna lloc a una lògica disminució del nombre d’habitants. Cal in-sistir que el relativament elevat cost de l’habitatge en aquests municipis no és, evident-ment, la causa de la pèrdua de població, ja que els habitatges que es construeixen prouque es venen i s’ocupen; la causa no és altra que la insuficiència d’espai municipal perdonar resposta a la demanda motivada per l’emancipació dels joves del mateix municipi.

Aparentment en contra de l’exposat, sabem que en alguns municipis dels esmentatss’han produït, en períodes recents, augments de població. Deixant de banda la possiblediscussió sobre si les dades que proporciona el padró viu* són plenament fiables, cal as-senyalar que, llevat algun motiu excepcional, aquests creixements només es podenhaver produït per substitució de població resident –normalment envellida– amb baixestaxes d’ocupació de l’habitatge, per nova població –normalment immigrant– amb moltaltes taxes d’ocupació dels habitatges. Això ens porta a tractar dels altres dos factorsabans esmentats: l’estructura d’edats i la immigració.

La caiguda de la natalitat de la població de Catalunya que s’ha produït al llarg dels dar-rers 25 anys ens dóna una estructura d’edats en què les franges corresponents alsmés joves són quantitativament molt inferiors a les que corresponen a les de les edatslaborals de la població. Per aquest motiu, encara que en el país no es creessin nousllocs de treball, només la cobertura dels que van quedant desocupats per la jubilaciódels treballadors requeriria importants contingents de treballadors immigrants.Aquests contingents augmenten en la mesura que es vagin creant nous llocs de tre-ball, com de fet està succeint de manera ininterrompuda des de 1996.

Cal entendre clarament que l’arribada d’immigrants està directament relacionada ambl’existència d’oportunitats de treball que es donen en els diversos sectors de l’economiaen creixement, d’una manera molt perceptible en els serveis, el turisme i la construcció,i que no s’aturarà l’immigració mentre hi hagi oferta de treball que no quedi coberta perla població ja resident.

L’estructura d’edats i les pautes de natalitat existents ens diuen també que sense immi-gració la població de Catalunya disminuiria i que s’haurien de tancar llocs de treball en


* El padró viu, que és el que dóna la població oficial dels municipis en els períodes intercensals, evoluciona enfunció de les altes i baixes que es van produint però així com les altes tenen la motivació de l’accés als ser-veis públics del municipi, les baixes poden estar infravalorades, en especial poden no comptabilitzar-se moltscasos en què el motiu de la baixa sigui el trasllat a l’estranger de l’empadronat.

els propers decennis. Tanmateix, convé destacar que en aquesta hipòtesi irreal no esdonaria una suficiència del nombre d’habitatges principals existents, si no que les ne-cessitats d’emancipació de joves encara pendents requeririen una quantitat considera-ble de nous habitatges principals, a més de la reutilització com a tals dels que es vaginbuidant per desaparició de les llars que els ocupen.*

La resposta a les necessitats d’emancipació en termes de previsió de sòl en el planeja-ment urbanístic pot ser plantejada i resolta en el pla d’ordenació urbanística municipalen aquells municipis on hi hagi disponibilitat de sòl per fer-ho. Tanmateix, aquesta res-posta en aquells municipis que han exhaurit el sòl apte per a l’extensió urbana i en ge-neral la resposta a les necessitats derivades dels fluxos migratoris requereixen sensedubte plantejaments i propostes d’àmbit supramunicipal a través dels plans territorials idels plans directors urbanístics. Per tant, cal esperar d’aquests plans les determinacionsnecessàries per orientar la localització dels nous habitatges, i també de les noves activi-tats econòmiques, cap a aquelles àrees urbanes amb millors condicions per a la crea-ció d’extensions urbanes integrades, per a l’acollida dels immigrants i per a convertir-seen polaritats significatives del sistema de ciutats del territori.

Ordenació urbanística i preu de l’habitatge

L’ordenació urbanística de la ciutat, en tant que configura els espais i els edificis on potdesenvolupar-se l’ús de l’habitatge, té a veure necessàriament amb el mercat dels ha-bitatges i, per tant, amb el seu preu.

Certament, perquè hi hagi un mercat satisfactori d’habitatges, i de sòl per construir-los,convé que hi hagi una oferta àmplia d’aquests productes, i l’ordenació urbanística hau-ria de fer-ho possible en la mesura de les disponibilitats del lloc. Un cop dit això, però,convé evitar les simplificacions en el tractament urbanístic d’aquest tema.

En primer lloc, cal considerar l’àrea real de mercat de l’habitatge, que en molts llocscomprèn uns quants o fins i tot molts municipis. Per tant, és equivocat pretendre establircorrespondències entre oferta i demanda en cada municipi, i més quan es dóna el cas–freqüent avui dia– de nombrosos municipis que han exhaurit el sòl amb bones condicionsper al desenvolupament urbà. Per aquesta raó és del tot pertinent un plantejament territo-rial de la qüestió de l’habitatge. Així mateix, en termes més estrictament urbanístics, cal in-sistir en la necessitat d’un plantejament territorial de les opcions de sòl urbanitzable.


* Els estudis sobre escenaris economicodemogràfics realitzats pel Programa de Planejament Territorial de laGeneralitat de Catalunya, per al període 2001-2026, ens donen per a una hipòtesi teòrica d’absència de mi-gracions una pèrdua d’uns 390.000 habitants i de 197.000 llocs de treball i a la vegada la necessitat d’un in-crement de 326.000 habitatges principals a obtenir per construcció o per conversió de segones residènciesen habitatges principals.


Preus mitjans de l’habitatge als municipis del litoral de Catalunya, 2000. Es pot observar que els municipispropers a Barcelona tenen mitjanes de preus més elevades que la major part dels altres municipis.

MUNICIPIS DEL LITORALPreus mitjans unitaris

(milers de ptes./m2)

PortbouColeraLlançàPort de la Selva (el)CadaquésRosesCastelló d’EmpúriesSant Pere PescadorEscala (l’)Torroella de MontgríPalsBegurPalafrugellMont-rasPalamósCalongeCastell-Platja d’AroSant Feliu de GuíxolsSanta Cristina d’AroTossa de MarLloret de MarBlanesMagrat de MarSanta SusannaPineda de MarCalellaSant Pol de MarCanet de MarArenys de MarCaldes d’EstracSant Vicenç de MontaltSant Andreu de LlavaneresMataróCabrera de MarVilassar de MarPremià de MarMasnou (el)MontgatBadalonaSant Adrià de BesòsBarcelonaPrat de Llobregat (el)ViladecansGavàCastelldefelsSitgesVilanova i la GeltrúCubellesCunitCalafellVendrell (el)Roda de BaràCreixellTorredembarraAltafullaTarragonaVila-secaSalouCambrilsMont-roig del CampVandellós i l’Hospitalet de l’InfantAmetlla de MarPerelló (el)DeltebreSant Jaume d’EnvejaAmpostaSant Carles de la RàpitaAlcanar

En una àrea de mercat d’una certa amplitud com seria la de Barcelona, és prou clar queels preus dels habitatges en els diferents municipis no tenen tant a veure amb la quan-titat de sòl disponible –urbà i urbanitzable–, com amb la localització del municipi en re-lació amb el centre metropolità –són els casos de ciutats com ara l’Hospitalet deLlobregat, Santa Coloma de Gramenet o Badalona– o amb el seu prestigi com a espairesidencial que atreu els estrats alts de la demanda –Sant Cugat del Vallès, Sant JustDesvern, etc. Si bé el preu de l’habitatge pot estar un xic sobreelevat en determinats mu-nicipis per l’escassetat de l’oferta, veiem que és més aviat la demanda de centralitat ode lloc de prestigi residencial la que està disposada a pagar fins els preus a què s’ofe-reixen els habitatges en aquests llocs. En aquest sentit, cal entendre el preu elevat del’habitatge com un senyal del valor superior que la ciutat ofereix als seus residents en-front d’altres opcions de preu més baix. No és pas casualitat que les ciutats d’Espanyaque tenen els preus mitjans més elevats siguin Madrid i Barcelona, tot i que la diferentdimensió dels seus termes municipals fa que no es puguin fer de manera mecànica lescomparacions entre els valors mitjans en una ciutat i l’altra.

D’altra banda, el fort augment de preus que han experimentat els habitatges a tot l’Es-tat des de 1996, coincidint amb la disminució dels tipus d’interès dels crèdits hipoteca-ris, ens mostra la important relació que hi ha, en una època de forta demanda, entre elpreu dels habitatges i l’esforç financer que poden fer els compradors. És evident queamb un mateix esforç financer es poden pagar els habitatges més cars si els interessossón més baixos. Probablement no tot l’avantatge que representen uns tipus baixos haestat neutralitzat per l’augment del cost, però és innegable que aquests han estat unfactor d’encariment també en els llocs on hi havia sòl disponible.

No es pot negar, però, que en el cas hipotètic que es posés al mercat prou quantitat desòl urbanitzat, que s’evités la retenció especulativa d’aquests sòls i que s’ofertés un nom-bre suficient d’habitatges al preu de cost més el benefici normal del promotor, es podriainfluir a la baixa en el mercat de l’habitatge. Tanmateix, les accions públiques perquè aixòsigui així han d’anar força més enllà del que és pròpiament l’ordenació urbanística.

La manera més banal de pretendre l’abaratiment del preu de l’habitatge mitjançant l’or-denació urbanística és la que –com la L98– prevaldria fer-ho maximitzant les opcions desòl urbanitzable. És clar que les propostes en aquesta línia crearien molts més proble-mes que no pas resultats positius. No hauria de costar gaire entendre que només el sòlja urbanitzat participa en l’oferta real de sòl disponible, i sobretot que no és indiferent queaquest sòl estigui a prop o lluny de l’àrea urbana. Tampoc no hi hauria cap garantia queles opcions de sòl més acceptables no se sotmetessin també a retencions especulati-ves, i sobretot seria greu el perill que pogués haver-hi ofertes de sòl més barat però ensituacions poc adequades per a la seva integració a l’espai de la ciutat, i per tant abo-cades a un futur de marginalitat.


Una manera més intel·ligent d’abordar el problema és exigir al planejament urbanístic laprovisió d’una proporció d’habitatge assequible en les noves àrees urbanes. Aquestalínia la proposava ja la L90 i ha estat desenvolupada després en diverses lleis d’urbanis-me autonòmiques que estableixen determinats percentatges mínims i obligatoris sobrela previsió de nous habitatges en el planejament que han de ser destinats a habitatgesde protecció oficial.

A Catalunya la LC05 estableix les següents exigències mínimes:

a) El Pla d’ordenació urbanística municipal ha de reservar per a habitatges de pro-tecció oficial el sòl corresponent al 20% del sostre previst pel pla per a ús resi-dencial de nova implantació en sòl urbà i en sòl urbanitzable.

b) El percentatge de sostre anterior s’incrementa amb un 10% addicional destinat a«habitatges objecte d’altres mesures d’estímul de l’habitatge assequible» en mu-nicipis de més de 10.000 habitants i capitals de comarca.

c) El sostre d’habitatge corresponent a la cessió d’aprofitament preceptiva en sòlurbà no consolidat i en sòl urbanitzable es destinarà a habitatge de protecció ofi-cial. La part d’aquest sostre que no tingui la qualificació de protegit podrà ser ob-jecte de venda sempre que es destini el producte d’aquesta a «fer efectiu el dretde la ciutadania a accedir a un habitatge digne i adequat».

Tanmateix, per a obtenir un bon rendiment d’aquestes possibilitats s’haurien de complirles condicions complementàries següents.

Que la tipificació dels habitatges de protecció oficial i dels habitatges assequibles en ge-neral, a què es fa referència a les disposicions de la legislació urbanística, quedi clara-ment establerta en la legislació de l’habitatge.

Que els mecanismes d’accés a aquests habitatges i el manteniment indefinit del seurègim evitin les actuacions fraudulentes per part dels seus adjudicataris.

Que els ajuntaments, i els gestors de l’urbanisme en general, entenguin que l’habitatgede protecció oficial és l’únic al que pot accedir un ampli espectre social, i que és equi-vocat assimilar els seus futurs usuaris amb els estrats socialment més desfavorits, perals quals caldran, en tot cas, mesures més específiques.

L’ordenació urbanística de l’activitat econòmica

La ciutat és també l’espai de les activitats econòmiques. La gran majoria de les activi-tats de finalitat econòmica –producció i intercanvi de béns i de serveis–, tant pel que faal valor dels productes i transaccions –PIB– com a la quantitat de persones implicades–llocs de treball localitzats–, es donen a les àrees urbanes. L’ordenació urbanística té,


doncs, també la comesa d’organitzar l’espai perquè aquestes activitats es desenvolupinde la forma més satisfactòria pel que fa a:

– Les parcel·les i els edificis on s’ubiquen.

– Les relacions funcionals de les activitats entre elles i amb els altres usos.

– Les interferències entre activitats, i entre aquestes i l’habitatge.

De fet, fins a la revolució industrial les activitats econòmiques –mercantils i artesanes– dela ciutat es desenvolupaven integrades en el teixit urbà, especialment homogeni, que eltipus dominant de casa urbana produïa en cada cas. Els edificis urbans eren a la vegadaespais d’habitatge i de tallers, obradors i botigues. Pel que fa als espais públics, la plaçadel mercat estava sotmesa a la seva funcionalitat com a espai comercial, però també estractava d’un espai on podien tenir lloc diverses activitats de relació ciutadana.

La tradició d’aquest teixit mixt on viu gent i on es desenvolupen activitats econòmiquesés encara molt viva a les nostres ciutats. Fins i tot, superades algunes motivacions desegregació espacial d’un grup important de les activitats econòmiques –les industrials–,el foment de la mixtura d’habitatges i activitats es percep com una línia que cal poten-ciar en la renovació urbana.

De fet, en la tradició urbanística de quasi tot arreu, la regulació espacial de l’activitat econò-mica s’ha centrat quasi exclusivament en la indústria i en el comerç majorista. D’una banda,els motius de tipologia edificatòria –naus industrials i magatzems– aconsellaven que aquestsestabliments es localitzessin en àrees concebudes per ser ocupades per aquest tipus d’edi-ficis en què la planta baixa té un especial valor funcional. D’altra banda, les molèsties o pe-rills que podien generar aquestes activitats, feien que fossin segregades de les àrees on l’úsd’habitatge era dominant, si bé calia que la localització no fos gaire allunyada d’aquestes, perfacilitar a les empreses l’accés al mercat de treball.

A la resta del teixit urbà, llevat d’alguna zona residencial molt exclusiva, les regulacions ur-banístiques solien permetre el lliure desenvolupament de l’ús d’habitatge i també el de lesactivitats que fossin compatibles amb aquest, en el sentit que no produïssin determinatsnivells de molèsties o perills. Per això a les àrees d’habitatge –en especial a les d’ordena-ció per alineacions de carrer que formen illes tancades– han conviscut amb l’habitatge, elcomerç, els tallers, certes modalitats d’indústria, les oficines, els serveis, etc. sia en edifi-cis específics integrats a la morfologia de l’illa, sia en plantes baixes i també plantes pis d’e-dificis destinats bàsicament a habitatge. Diferents tipus de mixtura i de concentraciód’activitats han donat caràcter a carrers i barris de manera espontània, sense intervencióde les antigues regulacions gremials ni de les, més modernes, regulacions urbanístiques.

La pregunta que ens cal fer és en quina mesura s’ha de deixar que les activitats econòmi-ques es localitzin segons la seva pròpia lògica, o l’ordenació urbanística hauria d’augmen-tar el seu grau d’intervenció per assegurar o potenciar determinats valors o caràcters.



Distribució de la intensitat d’usos d’oficines a l’Eixample de Barcelona, 1998. S’observa la importància delsentorns del passeig de Gràcia i de la plaça de Catalunya.

Distribució de la intensitat d’usos comercials a l’Eixample de Barcelona, 1998. Es percep una notablehomogeneïtat puntejada pels mercats municipals com a centralitats comercials.

Ens trobem en un moment en què cal constatar alguns canvis significatius respecte ales pautes que han estat vigents fins no fa gaires anys:

– La segmentació dels processos industrials, que ha externalitzat diversos serveis comara la comptabilitat, el disseny, el màrqueting, etc., la qual cosa fomenta l’apariciód’empreses de grandària mitjana i petita dedicades a aquestes tasques, que són mésintensives en mà d’obra i interessades en principi en una localització urbana.

– L’aparició d’activitats de nova generació lligades a les tecnologies de la informaciói les comunicacions amb una tipificació que no encaixa gaire bé en les categoriesclàssiques d’indústria o oficines.

– La demanda –en funció del grau de capitalitat de la ciutat– d’edificis d’ús exclusiud’oficines amb un nivell elevat d’equipament i serveis especialitzats, i també ambexigència d’una imatge singular.

– La pèrdua d’interès comercial de les plantes baixes dels edificis de molts carrers,per causa de la polarització de l’activitat comercial en determinats centres i eixos.

Així mateix, s’han iniciat processos que tindran importants efectes sobre l’activitateconòmica urbana, però dels quals encara no en podem copsar plenament l’abast:

– La deslocalització de moltes activitats, que pot fer possible l’extensió del teletreball.

– La globalització tant pel que pot afectar les activitats autòctones, com pel que potrepresentar en relació amb el factor treball externalitzable.

És força clar que aquestes circumstàncies representen noves oportunitats i nous proble-mes. Segurament, el cos físic de la ciutat té una estabilitat i una inèrcia al canvi molt supe-riors a les pautes canviants de les activitats econòmiques. Convindrà que les novesconfiguracions urbanístiques estiguin en sintonia amb les dinàmiques reals de l’espai econò-mic. D’altra banda, sobre la ciutat construïda caldrà actuar amb polítiques específiques deregulació dels usos quan convingui. El criteri hauria de ser segurament, sense tancar els ullsa la lògica de determinades demandes, el foment del teixit mixt, viu a totes hores; el teixitque fa possible –només possible– que la gent visqui a prop del lloc de treball, però que pertant no comporta que els treballadors hagin de venir –inevitablement– de llocs allunyats.

El comerç urbà i el suburbà

En sentit ampli, el comerç –l’intercanvi, la transacció, la negociació, etc.– està en la ma-teixa base de la idea de ciutat. Facilitar el comerç està en l’origen d’una majoria de ciu-tats, i el desenvolupament comercial ha estat un component fix de la constitució de lescapitalitats territorials. A més, el comerç en general és una activitat econòmica de caràc-ter públic, en el sentit que tots els ciutadans poden accedir-hi i en qualsevol cas



Les plantes baixes dels edificis han anat històricament associades al caràcter comercial dels carrers.

gaudeixen de la seva presència. Per això, entre les activitats econòmiques urbanes, elcomerç mereix una atenció especial.

La distribució del comerç a la ciutat ha reforçat i qualificat la seva estructura d’espais cí-vics, ja fossin els carrers dels barris o els eixos principals del conjunt urbà.

Des del seu inici i fins avui mateix, l’activitat comercial s’ha desenvolupat en compatibi-litat amb l’ús d’habitatge i ocupant fonamentalment les plantes baixes dels edificisplurifamiliars. L’ordenació per alineacions de vial en què es configura una bona part delsteixits de la ciutat compacta, ha facilitat una implantació comercial de carrer que ha ca-racteritzat els nostres pobles i ciutats. L’illa tancada afavoria, a més, l’existència de ma-gatzems i locals annexos a l’espai comercial a les extensions que facilitava el pati d’illa.També el comerç ha colonitzat les plantes baixes d’edificis de definició volumètrica, peròper les seves limitacions aquest sistema d’ordenació, així com el d’edificació aïllada enparcel·la, han propiciat, més aviat, l’aparició d’elements comercials exempts definits ales ordenacions de sector.

La lògica locacional del comerç ha estat durant molt de temps ben poc condicionadaper normatives urbanístiques. Només els elements singulars per la seva escala i el seucaràcter públic –els mercats– han estat determinats per l’ordenació urbanística general.També, a vegades, elements volumètrics menors específicament destinats al comerçhan estat determinats per l’ordenació dels sectors. La resta del comerç –la majoria– s’haanat localitzant a les plantes baixes dels edificis, en principi, d’acord amb les seves ex-pectatives de captació de clientela. Això ha produït dos tipus de fenòmens interessants:

– De distribució a l’espai urbà en funció de la distribució de la població, en espe-cial pel que fa al comerç de productes de primera necessitat i de serveis als ha-bitants.

– De polarització en determinats àmbits i eixos significatius, en què la concentraciód’establiments dóna lloc a una oferta àmplia de productes, amb una capacitat d’a-tracció de compradors en un radi molt més gran.

Com a factors de polarització cal assenyalar l’accessibilitat del lloc –per exemple la pro-ximitat d’estacions de tren o metro–, la idoneïtat i la qualitat de l’espai –les places ma-jors–, o l’existència d’elements potents que generen per si mateixos un flux decompradors –un mercat.

Aquests fenòmens i aquest joc de factors són els que han donat a les nostres ciutats lesseves peculiars i canviants implantacions comercials, les quals han estat també una ex-pressió tangible de la seva estructura urbana i social.

Dins d’aquest fenomen integrat de polarització, s’ha produït des del segle XIX l’aparicióde tipologies comercials específiques que reforçaven el pes de les àrees de centralitatcomercial. Les galeries comercials i els grans magatzems han estat elements que amb


diverses grandàries han aparegut en moltes ciutats. Al marge del seu encert com a edi-ficis o espais, i més enllà de l’èxit comercial que hagin tingut, cal destacar la vocació ur-bana d’aquest tipus d’establiments i la seva integració al teixit construït de la ciutat.

L’aparició a casa nostra, des del començament dels anys setanta, de les grans superfí-cies i els centres comercials de clara vocació suburbana, a imitació dels seus antece-dents americans dels anys cinquanta, ha representat una sotragada important per almodel comercial urbà de què gaudíem.

Sense perjudici que les sotragades a vegades convenen per facilitar la modernitzaciód’estructures anquilosades i que nous artefactes espacials poden també tenir el seu in-terès arquitectònic i social, el que no es pot negar és que l’aparició massiva del comerçsuburbà, a més de motivar desplaçaments més llargs en vehicle privat, comporta la de-saparició –o la no-generació– d’una proporció més o menys equivalent de comerç urbà,la qual cosa és una pèrdua greu per a l’espai de les ciutats.

El que ha succeït en altres països –com ara a França– pel que fa a la pèrdua de qualitatde les àrees urbanes, i també la pressió política del comerç tradicional, han motivat l’apa-rició de cauteles respecte de la implantació de nous centres comercials de gran escala.

A Catalunya, des de 1997, existeix planejament territorial sectorial que regula la implan-tació comercial pel que fa als establiments d’una certa grandària, el qual en la revisió del’any 2006 ha introduït consideracions sobre la localització d’aquests establiments ambrelació a les àrees urbanes.*


Un centre comercial projectat com una peça de la trama urbana pot contribuir a reforçar l’estructura urbanacom a factor d’una nova centralitat.

* Pla territorial sectorial d’equipaments comercials (PTSEC), 2006-2009.

L’edifici L’illa, de Barcelona.

Des del punt de vista urbanístic, cal remarcar que el problema no són els centres co-mercials, sinó la seva localització suburbana. Els centres comercials emplaçats a l’àm-bit urbà poden ser elements estructuralment positius tant des de l’estricte ús comercial,com en un sentit urbanístic general, si bé per a això cal que es donin determinades con-dicions que facilitin la seva integració en el teixit de la ciutat, com havien fet en el seumoment els grans magatzems. Assenyalem, entre d’altres:

– Allunyar-se del gegantisme, o fraccionar el seu volum.

– Tenir presents en la seva configuració els eixos principals del seu entorn urbà.

– Atenuar l’efecte recinte i obrir-se als carrers perimetrals.

– Incorporar més usos que els comercials i recreatius habituals. Oficines, hotels i, perquè no?, habitatges.

És clar que avui hi ha nombrosos motius perquè l’ordenació urbanística intervingui en lalocalització i la configuració dels nous espais comercials.


El concepte d’equipament

Els plans d’ordenació urbanística des dels seus orígens han previst destinar determina-des àrees a usos específics d’interès per a la col·lectivitat. Els plànols de fundació de lesciutats d’Índies assenyalaven les parcel·les per a la construcció de l’ajuntament o l’es-glésia; el projecte de Cerdà per a Barcelona reservava determinades illes per als mer-cats, les parròquies o els hospitals; els plans posteriors van utilitzar a tot arreuclassificacions zonals com escolar, esportiva, cultural, administrativa o militar, entre d’al-tres. Aquestes actituds projectuals ens mostren la necessitat de reservar determinadespeces de sòl per a usos diferents dels més generals del teixit urbà: l’habitatge o les ac-tivitats econòmiques. La reserva d’aquestes peces de sòl tenia, lògicament, la finalitatde facilitar l’aparició –o la permanència– d’aquests usos en les localitzacions que es con-sideraven adequades. El conjunt de peces destinades a aquestes activitats en un plad’ordenació comportava la sostracció d’una sèrie de terrenys a la lògica del mercat delsòl per a habitatge o indústria, ja que, per la seva destinació específica, sovint queda-ven al marge de qualsevol interès privat.

En un moment concret –que podem situar en la redacció del Pla general metropolità deBarcelona, del 1976–, es constata que aquestes peces de sòl són necessàries a lesàrees urbanes en una determinada quantitat i distribució, però que en el procés d’orde-


Les grans peces de sòl destinades a equipaments de ciutat han estat components principals de l’estructurade l’Eixample de Barcelona des de la seva formació.

nació general d’una ciutat o, fins i tot, d’un sector urbà, no hi ha encara arguments de-terminants per establir l’ús específic –docent, esportiu, sanitari, etc.– de les noves pecesde sòl que es reserven. Es constata també que sovint pot ser interessant que peces des-tinades a escola bressol puguin passar a ser geriàtrics, o que els edificis administratiuspuguin tenir en un determinat moment una destinació cultural. D’aquests tipus de con-sideracions sorgeix el concepte d’equipament, que engloba el conjunt d’usos a què ensreferim, i que ha estat utilitzat de manera general en el planejament.

Aquesta generalització té l’avantatge de flexibilitzar les decisions sobre la destinació con-creta de les peces de sòl reservades, i sobre el canvi d’ús de les que ja tenen el paperd’equipaments. Té, però, l’inconvenient que, en quedar tan obertes les opcions d’ús, laconcreció de la destinació pot tenir efectes molt diferents i també contradictoris en rela-ció amb l’entorn on s’emplaça. Per aquest motiu, treballar amb la categoria genèricad’equipament comporta, en rigor, que cada concreció d’ús d’una nova peça, o el canvid’una d’antiga, s’hagi de fer amb una certa consideració de l’estat de les reserves i deles prioritats en els diferents tipus d’equipaments, la qual cosa justifica que la decisió esprengui mitjançant un instrument urbanístic d’un cert nivell com és el pla especial.

L’experiència acumulada en la utilització del concepte d’equipament al llarg dels darrerstrenta anys, aconsella una reflexió sobre el seu abast, amb l’objectiu de mantenir el seugrau de flexibilitat, evitant però les decisions que puguin desviar-lo de la seva finalitat.

Una divisió clàssica dels equipaments és la de tipus funcional: docents, assistencials,sanitaris, esportius, culturals, cívics, religiosos, recreatius, administratius i de seguretat.L’ús comercial se sol considerar també equipament quan es tracta de mercats públics,i hi hauria també arguments per considerar en certs casos l’ús hoteler com un equipa-ment, almenys en grau similar al que ho són els equipaments recreatius.

És important, en la utilització de la qualificació d’equipament en l’ordenació urbanística,l’objectiu de facilitar la implantació –o el manteniment– de determinats usos que la lògi-ca del mercat del sòl dificulta. Des d’aquest punt de vista, no té gaire sentit preveure dinsde la llista d’equipaments els hotels o els espais recreatius en llocs –com ara les ciutatsturístiques– en què la mateixa iniciativa privada els produeix en competència amb elsusos d’habitatge o d’oficines. Només s’hauria de considerar com a equipaments deter-minats tipus d’establiments hotelers o recreatius que sigui convenient fomentar o prote-gir i que el mercat per si sol no produeixi.

A més, dins de cada categoria funcional es comprenen molt diferents tipus d’establi-ments, tant pel que fa al seu àmbit de servei, com a l’impacte que creen en el seu en-torn. Per aquest motiu, sense necessitat que els plans d’ordenació tornin a unaadscripció funcional de les peces reservades a equipament, sí que es podrien assajar di-ferenciacions en funció del seu significat estructural i del tipus d’usuaris. En aquesta línia,es podrien distingir els tres tipus d’equipament següents:


Comunitaris o dotacionals

L’eficàcia del seu servei està en relació directa amb la proximitat dels usuaris i també, enprincipi, amb la quantitat de sòl destinada. Són, per tant, els equipaments mesurablesmitjançant estàndards referits al sector, barri o districte: escoles, biblioteques, àrees es-portives, escoles bressol, etc. El valor de la proximitat no acostuma a comportar, tan-mateix, l’interès de la contigüitat per part dels habitants.

Funcionals

L’eficàcia del seu servei depèn de la qualitat del sistema. Ni la proximitat ni la quantitatde sòl destinada són factors determinants de la seva eficàcia. El ciutadà desitja que elsistema funcioni; però, en principi, no té opinió sobre la localització més idònia i, en ge-neral, no els vol gaire propers al seu habitatge. Es tracta bàsicament dels equipamentsadministratius i de seguretat, o dels sanitaris de gran escala.


La major part dels equipamentsdotacionals s’integren a les tramesurbanes de l’àrea on s’emplacen(foto superior), encara que avegades amb singularitatsd’ordenació per requerimentsfuncionals (foto inferior).

De ciutat

Determinats equipaments –docents, administratius, culturals, esportius, religiosos, etc.–,per la seva importància i abast de servei, passen a tenir una notable significació en elconjunt de l’àrea urbana i fins i tot més enllà del seu àmbit. La seva localització té, enconseqüència, un valor important en l’estructura urbana general. Els seus usuaris po-tencials són tots els ciutadans i també els visitants. Aquests equipaments qualifiquen elsector on s’emplacen, però de vegades poden crear molèsties als residents pròxims.

Equipaments públics i dotacions privades

La distinció entre equipament públic i equipament privat és especialment rellevant. Enprincipi, la consideració de l’equipament com un sistema dins els espais parcel·lats im-plicaria considerar només com a equipaments strictu senso els que es desenvolupessinen sòl de titularitat pública. Els equipaments privats no serien sistemes, sinó que forma-rien part de les zones, de les quals la característica més definitòria és la seva capacitatde tenir un aprofitament urbanístic.

Aquesta fou la posició bàsica del Pla general metropolità de Barcelona del 1976 en re-lació amb el sòl reservat per a la creació de nous equipaments, el qual havia de ser detitularitat pública, malgrat que el pla considerava també dins el sistema d’equipaments,els existents privats que qualificava com a equipaments. En aquesta lògica, la creacióde nous equipaments privats –escoles, gimnasos, clíniques, cinemes, etc.– noméspodia produir-se dins l’àmbit de les zones en competència amb les altres alternativesd’ús –habitatge, oficines, comerç, etc.– que les zones permeten.

Aquest criteri, molt rígid i mancat d’una base jurídica prou sòlida, no es va mantenir gairetemps. L’ordenació urbanística pot fixar destins i característiques dels equipaments peròsegurament no ha d’establir amb caràcter general la titularitat pública del seu sòl.

En tot cas, res no impedeix que l’administració urbanística pugui establir de fet l’exigèn-cia de titularitat pública de determinades reserves d’equipament, mitjançant l’especifica-ció de la seva destinació i les seves característiques; tanmateix, això comporta laresponsabilitat de la immediata obertura del procediment per a la seva adquisició. El queno és possible és el manteniment expectant de peces qualificades d’equipament en sòlsde propietat privada, i anar denegant les iniciatives que es presentin per al seu desenvo-lupament, amb la finalitat genèrica de desenvolupar-hi algun dia un equipament públic.

Veiem, doncs, que aquests criteris jurídics desdibuixen el sentit de destinar a equipa-ment públic sòls de propietat privada que no hagin de ser objecte de cessió gratuïta, oque no estigui previst adquirir en un termini breu per a una finalitat determinada. D’aquí



La iniciativa privada participa activament en les dotacions de la ciutat en lamesura que aquestes puguin produir un rendiment econòmic.

que en el planejament s’hagi començat a distingir específicament les peces de propie-tat privada reservades a usos considerats dins les classificacions funcionals d’equipa-ments, però que per la seva capacitat de generar guanys puguin ser desenvolupadespels operadors privats. Se les ha denominat equipaments o dotacions privades, i dins elseu ventall d’usos possibles –docent, esportiu, sanitari, assistencial i recreatiu– s’hi afe-geixen a vegades l’hoteler i algunes formes d’ús comercial.

En tot cas cal recordar que els equipaments de titularitat pública poden ser gestionatsper persones o societats privades mitjançant un règim de concessió les condicions dela qual –cànon o subvenció– dependran de la possibilitat de rendabilitat econòmica del’explotació de l’equipament, que podria comprendre prestacions econòmicament defi-citàries i d’altres rendibles.

En l’anàlisi del que es pot o no considerar equipament s’ha plantejat, a partir d’una ini-ciativa de l’Ajuntament de Barcelona de mitjans dels 90, la qüestió dels habitatges de ti-tularitat pública de lloguer temporalment limitat per a joves i també per a gent gran.D’una banda es pot defensar que és més propi entendre aquestes actuacions comd’habitatge social que d’equipament. D’altra banda, que existeixin uns establiments pú-blics d’acollida temporal a preus baixos per a joves i vells s’assembla força a d’altresequipaments de tipus assistencial.

La LC05 identifica aquests usos com habitatges dotacionals públics i els adscriu a la ca-tegoria de sistemes que pot determinar el planejament sempre que es justifiquin en po-lítiques socials prèviament definides. Tot i que la llei no considera plenament aquest úscom d’equipament, admet que s’hi destini part de la reserva de sòl per a equipamentsque es determinin en el planejament.

Els usos a protegir o propiciar

A la ciutat hi ha usos de caràcter privat que pot ser convenient protegir o propiciar-ne eldesenvolupament. Es tracta d’usos la presència dels quals contribueix a fer una ciutatmés equilibrada en l’aspecte social, o bé d’activitats que poden fer la ciutat més com-petitiva en termes econòmics.

Entre els primers hi ha l’habitatge per a joves, la residència per a gent gran i l’habitatgeassequible en general; també els tallers artesans, la petita indústria, el comerç de carrer,etc. Entre els segons podem assenyalar el terciari de punta, les activitats de noves tec-nologies o els bons hotels.

L’ordenació urbanística ha de ser sensible a aquests objectius i necessitats de la ciu-tat, però cal tenir present que per si mateixa té una capacitat limitada d’intervenir en lesmotivacions locacionals dels usos esmentats, les quals a més poden variar amb el


temps, com també pot variar el mateix interès de la ciutat respecte dels usos. Caldria,per tant, no comprometre en polítiques conjunturals els valors més permanents de l’or-denació.

La tècnica fonamental per protegir o propiciar usos d’interès és la reserva de sòl ambaquesta destinació. Això és el que es fa amb els equipaments, i es podria aplicar a al-guns elements singulars d’aquests usos que poden tenir un valor estructural en el teixiturbà. La reserva de terrenys per a hotels, residències per a joves o vells, un centre dedesenvolupament de noves tecnologies, etc. pot tenir cabuda en la determinació d’e-quipaments públics o dotacions privades que faci l’ordenació urbanística.

Com és fàcil d’entendre, aquesta tècnica no és generalitzable a formes específiques d’u-sos de caràcter general com ara l’habitatge, el comerç o les activitats, ja que posaria enqüestió el mateix concepte d’equipaments com un sistema estructural de la ciutat. Laprotecció d’usos com l’habitatge per a joves o el petit comerç s’ha de fer a l’ordenacióurbanística des de les determinacions zonals, si bé cal ser conscient que en força casosl’ordenació urbanística –que té un contingut fonamentalment normatiu– per si sola noserà suficient. L’ordenació urbanística pot ser, però, un marc adequat per desenvoluparpolítiques actives de protecció, les quals poden comportar en alguna mesura inversiópública.

En sòl urbà, la protecció d’usos existents que convingui conservar, com ara l’habitatgeen àrees de forta pressió terciària, o el comerç de carrer o els petits tallers, requereix l’es-tabliment de normatives de resistència a la substitució. Cal afegir que és difícil propiciaren sòl urbà consolidat l’aparició d’usos d’habitatge assequible –especialitzat o no– desde l’ordenació urbanística, però aquesta sí que pot ser eficaç en àrees de transformacióurbana, en especial si es tracta de transformacions amb creació de plusvàlues, les qualses poden condicionar a la destinació d’una proporció del seu sostre a habitatge asse-quible o a altres usos protegits.

Pel que fa al sòl urbanitzable i a l’urbà no consolidat, cal recordar que en el seu desen-volupament s’ha de cedir un percentatge de l’aprofitament urbanístic a l’ajuntament, iaquesta edificabilitat es pot destinar a usos que calgui propiciar; en principi l’habitatgeassequible, però també pot facilitar la implantació de noves activitats econòmiques inte-ressants, sia pels llocs de treball que creen, sia pel seu paper dinamitzador*. Cal recor-dar que a més d’aquest percentatge d’aprofitament urbanístic de cessió obligatòria,l’ordenació del sòl urbà no consolidat o urbanitzable també ha de reservar, en el marcdel planejament general i d’acord amb la legislació urbanística, solars privats per a laconstrucció d’habitatge assequible.


* La legislació urbanística vigent a Catalunya –LC05– vincula a l’objectiu de foment de l’habitatge assequibletotes les cessions d’edificabilitat d’ús d’habitatge, però no les d’aprofitaments urbanístics destinats a al-tres usos.

En principi, es pot dir que des de l’ordenació urbanística de creixement o de reformainterior serà més adequat dirigir la protecció cap a usos de tipificació més senzilla–com l’habitatge assequible o de protecció oficial–, que no pas entrar en casuístiquescomplexes relatives als seus usuaris, tant si són joves com vells.

Amb relació als usos que convé facilitar pel seu interès per a la ciutat, en tant que mo-tors de la seva economia i competitivitat, és clar que les tècniques per propiciar la sevaimplantació a la ciutat poden ser encara més diverses que les dels usos d’interès socialcomentats. En tot cas, assenyalem que l’ordenació urbanística pot contribuir-hi mit-jançant la reserva de sòl i la previsió de tipologies edificatòries adequades. Tanmateix,en aquest terreny el grau de capitalitat i el dinamisme de la ciutat, així com els incentius–sòl, fiscalitat, serveis, etc.– que puguin aportar-se en cada cas, acostumen a ser fac-tors força més determinants.

Els sistemes funcionals de la xarxa d’espais lliures

L’espai de la ciutat està descompost en dues categories de sòl articulades entre si: laxarxa d’espais lliures i els espais parcel·lats. Sobre els espais parcel·lats se situen els


BA

A: sistema d’espais cívics.B: sistema del verd.C: sistema d’espais de mobilitat.

C

habitatges, les activitats econòmiques, el comerç i els equipaments. En l’àmbit de laxarxa d’espais lliures es desenvolupen tres sistemes funcionals bàsics: el d’espais cívics,el d’espais verds i el d’espais per a la mobilitat.

A cadascun d’aquests sistemes correspon algun tipus d’espai específic, però el més fre-qüent és que els espais lliures públics de la ciutat participin en alguna mesura dels tressistemes funcionals assenyalats. El cas més clar és el carrer amb voreres arbrades, onaquestes tenen un caràcter bàsicament cívic; la presència d’arbrat les incorpora, tan-mateix, al sistema del verd, i les calçades són espais propis del sistema de mobilitat.

Entenem per espais cívics aquells en què fonamentalment tenen lloc les trobades i rela-cions entre els ciutadans, sia ocasionals sia motivades; sia dins l’esfera de les relacionsinterpersonals o sia en el marc de convocatòries col·lectives. És l’espai on el vianant téla utilització prioritària o exclusiva. Així mateix, és l’espai que facilita l’accés dels usuarisal comerç minorista i als serveis personals. Certament, aquest espai contribueix tambéal sistema de mobilitat pel que fa als desplaçaments a peu, i quan està dotat d’arbrat enuna proporció significativa, forma part també del sistema del verd urbà.

Els espais verds tenen com a comesa principal dotar a l’àrea urbana d’una certa pro-porció de vegetació amb els objectius de millora del microclima urbà, aportació a la neu-tralització de la contaminació atmosfèrica urbana i creació de paisatge que incorporialguns components de la natura, entre d’altres. També cal assenyalar que aquests es-pais participen del sistema d’espais cívics, en tant que són també llocs de trobada id’esbarjo, en especial per als nens i la gent gran.

Els espais principals del sistema de mobilitat són els específicament destinats al trànsitrodat, per on circulen els vehicles privats i els públics. Les exigències funcionals del tràn-sit rodat fa que sovint aquests espais formin part exclusiva d’aquest sistema, per bé que esdonen també casos d’ús mixt cívic-rodat permanent o ocasional i d’elements de vegetacióintegrats a les calçades de trànsit. De fet, l’ordenació urbanística diferencia els espais lliuresmitjançant dues qualificacions bàsiques: vialitat o espai viari, i zones verdes o parcs urbans.

La vialitat sol comprendre tots els espais del sistema de mobilitat rodada, però també unapart substancial d’espais cívics –voreres, placetes, etc. Les zones verdes comprenen lesàrees amb vegetació i arbrat que són públiques i accessibles als ciutadans, però també de-terminats espais cívics d’una certa entitat amb escassa vegetació estan a vegades qualifi-cats com a zona verda. Aquesta qualificació comporta una més gran protecció de laintegritat de l’espai, atès que la legislació ha establert tradicionalment diverses cauteles pera la modificació de les zones verdes determinades en un pla d’ordenació urbanística. Aixíes permet també comptabilitzar aquestes superfícies de sòl per a l’assoliment dels mínimsde zona verda que estableix la legislació o, si escau, el pla d’àmbit superior.

De fet, per tant, els sistemes funcionals de la xarxa d’espais lliures no acostumen a que-dar plenament determinats per l’ordenació urbanística general de la ciutat. Aquesta


estableix un àmbit –el conjunt dels espais lliures públics– en què es desenvoluparan i esrelacionaran els tres sistemes funcionals. Dins aquest àmbit, determina també uns ele-ments fixos d’especial protecció –les zones verdes–, mentre que la interacció entre es-pais cívics i espais de mobilitat a la resta del sòl –qualificat com a vialitat– queda en bonapart oberta a les decisions de política urbana que la ciutat vagi creient oportú adoptar alllarg del temps, les quals prendran forma a través de plans especials, projectes d’urba-nització de l’espai públic i reglamentacions del trànsit.

Per aquesta raó l’avaluació de la quantitat de sòl de la ciutat adscrita a cada sistemafuncional no és una operació reglada de forma general, sinó que cal especificar en cadacas els criteris d’adscripció dels espais a un sistema o altre si, com és també lògic, al-guns espais comptabilitzen en diversos sistemes, com pot ser el cas de les voreres ar-brades –cívic/verd– o les rotondes de trànsit –mobilitat/verd.

Els sistemes d’espais cívics i de verd urbà

Els espais cívics per excel·lència solen ser els que ens ha llegat la història de la ciutat,procedents d’èpoques en què aquest era el sistema dominant en la xarxa d’espais lliu-


Sistema bàsic d’espais verds previst a l’àrea del Poblenou (Barcelona).

res, atesa la poca intensitat del trànsit rodat i la limitada atenció que es concedia a la ve-getació urbana. La plaça i el passeig en són les tipologies més característiques.

Afegiríem, a aquests dos tipus característics, les voreres, que en els projectes d’eixam-ple del segle XIX comencen a prendre importància com a espai diferenciat de la calçadaper als vehicles. Quan la vorera assoleix una amplada superior a la calçada en carrersd’una certa importància, apareix una alternativa al passeig de disposició central queacostumem a denominar, a la manera parisenca, bulevard.

Quan tot l’espai del carrer és vorera, tindríem el carrer de vianants, tant si es tracta d’un ca-rrer aïllat com d’una trama de carrers, com sol fer-se en part dels teixits històrics. En aquestscasos, es tria l’opció de potenciar el caràcter cívic d’aquests espais, enfront de la seva fun-ció de mobilitat. Cal recordar que en els casos en què l’espai cívic no va acompanyat decalçades per al trànsit rodat, s’haurà d’admetre sovint una certa promiscuïtat entre vianantsi vehicles pel que fa als dels residents i a les operacions de càrrega i descàrrega.

Una característica comuna d’aquests espais és el seu tractament en superfície per serintensament transitada pels vianants. Per això es tracta majoritàriament d’espais pavi-mentats, que malgrat que puguin tenir presència de vegetació no es poden considerarjardins, per bé que l’arbrat pot fer que determinades places, passeigs i bulevards siguinpeces significatives del sistema d’espais verds urbans.

A aquest sistema d’espais cívics hauríem d’afegir els espais privats d’ús públic que esdisposen com a perllongaments de la xarxa de carrers. Es tracta d’espais sovint gene-rats per les noves formes d’implantació comercial, des de les galeries comercials delsegle XIX fins als que configuren els actuals centres comercials urbans. Sens dubte,poden ser espais importants per a la ciutat, en els quals hauria d’incidir l’ordenació ur-banística. Tanmateix, cal entendre’ls com a espais cívics complementaris, que en capcas no haurien de ser substitutius del sistema bàsic d’espais cívics públics.

Els espais més característics del sistema del verd urbà són els jardins i els parcs urbans.Són espais concebuts específicament per facilitar la presència de la vegetació a la ciu-tat, compatible amb un ús d’intensitat limitada pels ciutadans. La distinció entre jardí iparc urbà en funció de la seva superfície és poc rellevant i força relativa. Lògicament elsparcs, pel fet de ser més grans, tenen una configuració més autònoma, i en canvi els jar-dins solen estar més integrats a la trama urbana. Cal recordar, però, que també es dónael nom de jardins a peces singulars dintre de parcs extensos.

Dins el concepte de jardins urbans, cal incloure els espais públics interblocs de les àreesconfigurades per definició volumètrica quan tenen un cert tractament amb vegetació.

També poden formar part del sistema del verd urbà determinats espais associats a lescalçades viàries, com ara les rotondes i les illetes d’ordenació dels carrils del trànsit, comtambé els talussos en cas de vies amb diferent rasant.


Aquestes peces de sòl contribueixen a configurar el sistema del verd urbà, malgrat quesolen formar part de l’espai viari i que no són accessibles als ciutadans. Aquesta apor-tació de l’espai viari al sistema del verd urbà pren la seva màxima expressió en les de-nominades vies parc, en què els espais verds s’integren en el traçat de les calçadesrodades per tal d’aconseguir un recorregut de bona qualitat paisatgística. En aquestsdispositius, algunes peces de verd poden ser accessibles als ciutadans, però més queconsiderar-les com a elements de jardí urbà, la importància del traçat viari els atorga unsignificat de components de la via parc, que sol ser quasi sempre un element d’escalarelativament gran.

Hi ha, així mateix, a la ciutat altres elements que no formen part de la xarxa d’espais pú-blics però que participen en la configuració del sistema del verd urbà; són els jardins quehi ha als espais parcel·lats.

Aquí podem distingir els jardins associats a equipaments públics i institucionals –univer-sitat, centres cívics, etc.– que en determinats casos poden estar oberts als ciutadans, iels jardins privats d’habitatges particulars, que normalment no estan oberts als ciuta-dans però que, evidentment, també formen part de la vegetació urbana. En algunscasos de jardins importants de residències particulars, l’ordenació urbanística pot pren-dre mesures directes o indirectes que propiciïn la conservació del jardí. En el cas mésgeneral de trames urbanes d’edificació aïllada, el percentatge de sòl no ocupable de lesparcel·les representa en conjunt una aportació de verd a la ciutat. Aquests verds, mal-grat que són emplaçats en espais no accessibles als ciutadans en general, sí que solenser perceptibles des dels carrers.

Com es desprèn del que hem exposat, el sistema del verd urbà és un concepte mésampli que el de les zones verdes o parcs urbans que la legislació sol exigir en determi-nades quanties en els plans d’ordenació.

És inexcusable que l’ordenació urbanística s’ocupi de garantir unes superfícies mínimesdels elements públics i més característics del verd urbà; tanmateix, caldrà també que elsentengui i situï dins un sistema més ampli en què participen altres tipus de sòl.

Malgrat tot, a les trames urbanes existents, el verd urbà sol configurar-se en una sèried’elements aïllats d’origen i motivació diversos: topogràfics, històrics, d’ordenació d’unsector urbà, etc. Convé destacar que en el cas del verd, que és, a més, hàbitat de for-mes diverses de vida animal, el concepte de sistema està especialment relacionat ambla idea de continuïtat. Per això pren una importància especial en el perfeccionament delsistema la introducció d’elements lineals connectors entre peces. Noves formes de pas-seigs, vies parc o parcs lineals són elements que cal assajar en la configuració de laxarxa del verd urbà, per bé que els carrers arbrats continuaran tenint, en aquest as-sumpte, un paper cabdal.


El sistema d’espais de mobilitat

La mobilitat va ser la motivació funcional primigènia de la xarxa d’espais públics la qualva anar adquirint també valors cívics i després ambientals. Quan l’àrea urbana augmen-ta la seva importància, i els fluxos de mobilitat s’intensifiquen, una part de la xarxad’espais lliures se segrega i es configura com un sistema d’espais específics per a la mo-bilitat: les calçades viàries.

Ens referim a la mobilitat en vehicles rodats de superfície, que és la que té una més fortaimplicació en els espais lliures de la ciutat. No considerem aquí la mobilitat a peu, quees du a terme fonamentalment pel sistema d’espais cívics, ni la mobilitat amb transportpúblic subterrani. Sens dubte, el metro i els ferrocarrils subterranis són fonamentals peral bon funcionament de les grans aglomeracions urbanes, però les seves implicacionsespacials amb la xarxa d’espais públics es redueixen a la localització de les estacions ials accessos a aquestes, els quals donen forma a la connexió entre l’espai exterior i laxarxa subterrània. No ocultarem la importància que té la localització de les estacions demetro i la transcendència urbanística que tenen les decisions que s’hi adopten, però lamajor part de les vegades els projectes d’ordenació urbanística les podran considerarnomés com a dades de partida. No és així pel que fa als accessos a les estacions, enels quals pot ser determinant la lògica de l’espai públic exterior.

Els espais de la mobilitat els constitueixen fonamentalment les calçades viàries, i el seuprimer paper és la circulació de vehicles, per a la qual cosa es solen dividir en carrilsd’una amplada que varia entre 2,50 i 3,50 m. L’aparcament és el segon ús que es fa deles calçades disminuint la seva capacitat com a canals de circulació. L’espai d’aparca-ment sol ocupar franges d’uns 2 m per a aparcaments en línia, i fins a 4,5 m per a apar-caments en bateria. En tercer lloc, cal considerar una forma específica d’aparcament


temporal, que és la càrrega i descàrrega de mercaderies, que en principi estava asso-ciada exclusivament a l’activitat comercial, però on cada vegada hi té més importànciael repartiment domiciliari.


Pàgines 166-167:Especificacions dels espais de mobilitaten els carrers de l’àrea del Poblenou(Barcelona).

Aquests tres usos competeixen per l’espai de les calçades viàries, si bé en l’ús de cir-culació es poden distingir, a més, algunes variants específiques. La congestió del tràn-sit pot aconsellar en calçades d’una certa amplada la reserva d’algun carril per al

transport públic –el carril bus–, que expressa una prioritat atorgada als mitjans de trans-port col·lectiu enfront de la gran demanda d’espai dels vehicles particulars. A aquestesdemandes sobre el recurs escàs que sol ser la calçada, caldria afegir-hi avui la del carrilbici. Cal dir, però, que aquest s’emplaça sovint a l’àmbit dels espais cívics; opció discu-tible que es justifica pel poc ús que encara té la bicicleta a les nostres ciutats, el qual, avegades, no dóna prou suport a la decisió política de retallar l’espai dels vehicles moto-ritzats, mentre que, d’altra banda, el discret flux de ciclistes encara permet una certaconvivència amb els vianants.

D’aquesta pressió d’utilitzacions se’n poden ressentir lògicament els espais cívics –lesvoreres, els passeigs, etc.– que estan en relació immediata amb les calçades. La inclu-sió d’aquests espais cívics i els espais de mobilitat dins una mateixa qualificació urba-nística: vialitat, dóna una evident flexibilitat de gestió, però no garanteix la integritat del’espai cívic. Aquesta queda supeditada al bon criteri polític de l’ajuntament, i a la capa-citat de pressió dels vianants en la seva defensa.

En la gestió del sistema de mobilitat dins l’espai viari, cal no perdre de vista determinatsprincipis bàsics pel que fa a les àrees urbanes més pressionades per les diverses sol·li-citacions:

– És positiva la capacitat viària, però a les vies congestionades un augment de la ca-pacitat comportarà molt probablement una atracció de trànsit addicional, fins a as-solir un nivell similar de congestió.

– Els aparcaments separats de les calçades –en soterranis públics i en espais par-cel·lats– formen part també del sistema de mobilitat. Aquí cal distingir entre apar-cament per a residents i aparcaments rotatoris al servei de les activitats.

– Són necessaris i positius en la seva màxima proporció possible els aparcaments

per a residents que permetin mantenir els vehicles en repòs sense necessitat d’u-tilitzar-los diàriament.

– És convenient que hi hagi una certa proporció d’aparcament rotatori relacionat ambel comerç i les activitats, però cal no perdre de vista que aquest tipus d’aparcamentés un factor generador de trànsit. L’ús de l’aparcament d’aquest tipus a les àreescentrals accessibles a peu o amb transport públic, hauria de tenir un cost elevat,per així limitar el seu ús als casos de necessitat real. Tanmateix, també cal assen-yalar que la supervivència dels eixos comercials urbans enfront de la competènciadels centres suburbans requereix una certa dotació d’aparcament rotatori a bonpreu.


– Cal preveure una necessitat creixent d’espais de càrrega i descàrrega, els quals enbona part s’hauran d’emplaçar a les calçades en detriment, segurament, de l’úsd’aparcament. La previsió obligatòria d’espais de càrrega i descàrrega a les par-cel·les privades cal exigir-la en els grans establiments comercials o altres centresamb un volum important d’entrades i sortides de mercaderia –hotels, hospitals,etc.–, però a la major part de la ciutat la càrrega i descàrrega s’haurà de fer al ca-rrer. Llevat d’algun cas singular d’ordenació de nova planta, no són gaire creïblesnous dispositius imaginables com les plataformes de distribució. Caldrà, per tant,tenir molt present aquesta demanda per dissenyar la nova vialitat i en especial pera regular el seu ús.


7. L’execució dels plans

Quedi doncs establert com un fet que (...) els propietaris posen del seu

compte l’espai buit que ha de quedar entre unes i altres illes i que

forma els carrers, i això sense que ningú no hagi reclamat

mai contra aquest fet.

Ildefons Cerdà

En el supòsit necessari que els beneficis de l’eixample no han de

repartir-se entre els propietaris pel simple caprici de la sort, com els

premis de loteria, cal que els mateixos propietaris s’ocupin, cadascun

per la seva part, de fer que aquesta distribució sigui igual

i equitativa.

Ildefons Cerdà

Polígons i sistemes d’actuació

Les diverses operacions necessàries per passar de la situació existent a l’ordenació ur-banística proposada constitueixen el que s’entén per execució dels plans d’ordenació.

Dins el procés d’execució dels plans, podem distingir dues fases:

– Gestió del sòl, consistent a passar de les parcel·les existents a unes noves par-cel·les adequades a l’ordenació proposada, les quals impliquen la segregació delscarrers i dels altres espais que han de ser públics.

– Urbanització, o realització de les obres necessàries –pavimentació, serveis urbans,enjardinament, etc.– perquè els espais lliures assoleixin el nivell de servei proposati les noves parcel·les es puguin considerar solars edificables per comptar amb totsels serveis exigibles.

De fet, el ple assoliment de la configuració urbana proposada pel pla comporta una ter-cera fase:

– Edificació dels solars resultants d’acord amb el paràmetres establerts per l’ordenació.

Aquesta tercera fase, en determinades actuacions d’urbanització-edificació pot estar in-tegrada en la mateixa promoció; però, pel fet que sovint es pot desenvolupar de mane-ra fraccionària i independent solar a solar, es considera que estrictament l’execució delpla comprèn les dues primeres fases.

| 171


Divisió en unitats d’actuació i actuacions aïllades de l’àmbit del Pla especial de reforma interior de Diagonal-Poblenou (Barcelona), 1990.

* La L56 va adoptar la denominació de polígons, la L75 i la LC90 distingien entre polígons, més grans, mor-fològicament més autònoms i propis dels plans parcials, i les unitats d’actuació, més petites i pròpies del sòlurbà i amb la finalitat exclusiva de repartir equitativament càrregues i beneficis. La LC05 adopta per a tots elscasos la denominació de polígons d’actuació, per bé que en els plans anteriors no adaptats a la llei es manté,lògicament, la denominació d’unitats d’actuació.

D’acord amb aquest criteri, diríem que en el sòl urbà consolidat el planejament estàsubstancialment executat, sense perjudici que pugui restar pendent l’adquisició d’algu-na peça de sòl d’interès públic –zona verda, equipament, etc.–, i que en el seu àmbit escontinuïn produint actuacions d’edificació i de millora d’urbanització dins el marc de l’or-denació urbanística de la ciutat.

Tampoc en el sòl no urbanitzable, en tant que el planejament no hi fa propostes de transfor-mació, té gaire sentit parlar d’execució del pla, llevat de l’execució d’alguns elements d’infra-estructures –vialitat, etc.– que el pla prevegi en aquesta classe de sòl, i sense perjudici deldesenvolupament de mesures de protecció específiques en el marc del planejament general.

En el sòl urbà no consolidat i en el sòl urbanitzable, en els quals el pla d’ordenació ur-banística municipal preveu canvis substancials de configuració, és on la problemàtica del’execució dels plans apareix plenament, i exigeix la definició d’àmbits adequats perquèaquesta transformació pugui fer-se per parts. Aquests àmbits són els polígons o unitatsd’actuació* que ha de determinar el planejament municipal, parcial, o de millora urbana,

segons el cas de què es tracti. Lògicament, l’extensió i la forma d’aquests àmbits hande ser adequades tant als objectius de l’ordenació com a les previsions d’execució quees deriven de la situació existent.

Per tant, dins el procés d’execució del planejament podem distingir:

– Actuacions aïllades per a l’execució específica de determinats elements de siste-mes previstos pel planejament, i que es donen principalment en sòl urbà consoli-dat i sòl no urbanitzable, però que també es poden donar en les altres classes desòl si per algun motiu es retarda el desenvolupament del sector o del polígon d’ac-tuació en què són emplaçats.

– Polígons d’actuació que són propis del sòl urbà no consolidat i el sòl urbanitzable,i que determinen àmbits on s’han de desenvolupar les operacions de gestió de sòli d’urbanització. Cal afegir que en sòl urbà consolidat és possible també la delimi-tació de polígons d’actuació, si bé aquestes només tenen sentit quan es tractid’àmbits de reparcel·lació sense implicació amb la creació d’espais públics o, enaquest cas, quan són de tan reduïdes dimensions que seria poc adequat inclou-re’ls en la categoria d’urbà no consolidat. També es poden delimitar polígons peral costejament de la urbanització pendent en sòl urbà consolidat.

L’execució de les actuacions aïllades comporta sempre l’adquisició del sòl per part del’administració pública, sia l’ajuntament sia l’administració autonòmica o estatal, com-petent per a l’execució del sistema de què es tracti –vialitat, zones verdes, equipament,sanejament, etc. La forma habitual d’adquisició d’aquest sòl és l’expropiació.

L’execució dels polígons d’actuació, pel fet de ser operacions que, malgrat comportar des-peses, poden generar plusvàlues en forma d’augment del valor del sòl resultant de l’orde-nació, admet diverses formes de participació dels particulars, propietaris o promotors.

Aquests procediments, que sota la denominació de sistemes d’actuació han estat codifi-cats per les successives legislacions urbanístiques, presenten dues modalitats bàsiques:compensació i cooperació, les quals, més enllà de les particularitats que hi han introduïtles diverses legislacions autonòmiques, mantenen la seva claredat conceptual. Si bé en elsdos sistemes es preveu una plena participació dels particulars tant en el costejament deles càrregues com en el gaudi dels beneficis, cal assenyalar que la compensació és un sis-tema amb una lògica gestió privada, i el de cooperació té una lògica de gestió pública.

Cal afegir que la legislació ha previst sempre que els polígons d’actuació puguin executar-se també mitjançant l’expropiació, que constitueix per tant un tercer sistema d’actuació.*

L’execució dels plans | 173

* La LC05 ha introduït algunes variacions en la classificació dels sistemes d’actuació que penso que no millo-ra la seva presentació conceptual. Distingeix entre sistemes de reparcel·lació i d’expropiació, i considera coma modalitats del primer la cooperació, la compensació (amb dues variants: bàsica o per concertació) i tambéels sectors d’urbanització prioritària que són una modalitat híbrida de cooperació i expropiació.

Els polígons d’actuació poden executar-se mitjançant el sistema més adequat a lesseves característiques, que pot ser diferent per a cada polígon encara que pertanyin aun mateix pla parcial o pla de millora urbana.

L’equidistribució de càrregues i beneficis

Un principi bàsic de l’ordenació urbanística és que globalment els beneficis de la sevaexecució són superiors a les càrregues que representa aquesta. Si no fos així, certamentcaldria substituir l’ordenació per una altra que complís aquest principi.

En tot cas, el problema que es planteja és com es distribueixen aquestes càrregues iaquests beneficis superiors en el temps i en l’espai. Aquest és sens dubte un problema po-lític bàsic, que adquireix més complexitat pel fet d’introduir conceptes com ara els beneficisa mitjà i llarg termini, que, si bé sempre han estat presents a l’urbanisme, avui, sota el crite-ri obligat del desenvolupament sostenible, prenen encara una dimensió més important.

En termes tècnics, el problema se simplifica quan ens plantegem en quina mesura es potcomptar amb la col·laboració dels agents privats en l’execució dels plans, com es preveuen els sistemes de compensació i de cooperació establerts per la legislació urbanística.Aquesta col·laboració només es donarà si es respecten determinats criteris bàsics:

– Que l’operació en l’àmbit del polígon d’actuació tingui perspectives de proporcio-nar als particulars una rendibilitat suficient.

– Que la relació entre càrregues i beneficis del polígon no sigui molt desfavorable encomparació de la d’altres polígons en circumstàncies similars.

– Que es produeixi un repartiment equitatiu de càrregues i beneficis entre els propie-taris i, també, els inversors que participen a l’actuació.

Cal recordar que les càrregues les constitueixen el sòl aportat, les despeses d’urbanit-zació i dotació de serveis, com també les indemnitzacions i enderrocs que comporti latransformació urbanística. Els beneficis són els guanys de l’operació que resultaran dela venda dels solars o, en el cas que l’operació comprengui la fase d’edificació, de lavenda dels habitatges o locals.

Per a una correcta avaluació de les expectatives econòmiques d’una operació immobi-liària, cal tenir especialment en compte les previsions temporals de les despeses i delscobraments per venda dels productes immobiliaris al llarg del període de l’actuació.

Pel que fa a la rendibilitat suficient, la seva avaluació és força clara per als promotors oinversors que s’incorporen a la unitat d’actuació, ja que la fan per comparació amb lad’altres opcions d’inversió, atesos també l’esforç i el risc que comporten. Pot no ser tanclara per als propietaris, que sovint no tenen una idea correcta de les expectatives reals


dels seus terrenys, la qual cosa ha estat sovint una dificultat per arribar a acords opera-tius racionals amb promotors professionals. Per això una tendència de la legislació haestat anar potenciant el paper del promotor enfront del propietari.

Malgrat que l’ordenació d’un polígon doni un balanç adequat de càrregues i beneficis,hi haurà probablement una actitud negativa a la col·laboració per part dels seus propie-taris si el balanç és molt desfavorable respecte d’altres polígons en similars circumstàn-cies, ja que probablement hi haurà, a més, algun recurs contra l’ordenació per greugescomparatius pendent de resolució judicial. Sense perjudici d’un cert criteri de tractamenthomogeni de polígons similars, cal dir tanmateix que, amb el benentès que les cir-cumstàncies i la història de les peces de sòl és força diferent, en el sòl urbà hi ha unmarge ampli en la definició dels continguts econòmics de les unitats d’actuació. No ésaixí en el sòl urbanitzable que formi part d’un mateix pla parcial, en què l’exigència d’untractament similar és preceptiva.

El repartiment equitatiu de càrregues i beneficis en l’àmbit del polígon és el que cal as-solir en el desenvolupament de la modalitat adequada d’actuació, mitjançant tècniquesque permetin relacionar correctament les aportacions –en sòl i en diners– amb el valordels productes privatitzables de l’ordenació.

Quan es produeix modificació en la situació de les parcel·les assignades respecte de lesinicials, o es dóna la participació d’agents no propietaris –inversors i urbanitzadors–, apa-reix el problema de la fixació dels valors del sòl inicial i final i la relació d’aquests amb lesaportacions dineràries, el qual constitueix la dificultat principal de les tècniques d’equidis-tribució que tenen especial importància en les modalitats de compensació i cooperació.

En canvi, el sistema d’expropiació en l’execució d’actuacions aïllades, representa l’as-sumpció d’unes càrregues per la col·lectivitat a compte d’uns beneficis de caràcter ge-neral, els quals poden ser de percepció immediata o a llarg termini.

En concordança, els diferents àmbits (municipal, provincial, autonòmic, estatal, etc.) deles administracions que poden executar per expropiació elements d’interès urbanístic iterritorial, representen de fet diferents àmbits d’assumpció d’unes càrregues per a l’ob-tenció d’uns beneficis socials, econòmics o ambientals, els quals s’hauran valorat polí-ticament com a mereixedors de la inversió pública necessària.

Aquesta lògica és aplicable també a l’execució de polígons d’actuació pel sistema d’ex-propiació. L’execució d’aquests polígons és sempre un fet localitzat, però els seus efec-tes o l’aportació d’elements públics, poden transcendir àmpliament el seu àmbit físic iassolir un interès més general. També, per raons d’equitat o de cohesió social, pot tenirun interès públic general l’execució per expropiació de determinats polígons.

El preu del sòl és, en el cas de les actuacions per expropiació, un assumpte encara méscabdal. L’interès públic de l’actuació no autoritza a tractar malament els propietaris delsòl d’un polígon d’expropiació, o d’una actuació aïllada, pagant els seus terrenys per



A

B C

D E


F

Pàgines 176-177:Reparcel·lació de la unitat 3 del PERIDiagonal-Poblenou, 1997.

A: unitat d’actuació i qualificacions del PERI.

B: parcel·lació existent a la unitat.

C: edificació existent a la unitat.

D: noves parcel·les adjudicades.

E: sòl públic resultant de l’actuació.

F: sòl privat resultant de l’actuació i coeficientsde valoració relativa.

sota del seu valor, però òbviament tampoc s’han de malversar els cabals públics pagant-los-els per damunt. Per aquest motiu, i sense perjudici que hi hagi d’haver un raonablemarge de maniobra en la negociació, és important la determinació del valor del sòl pertal que el pagament del preu d’expropiació sigui realment també una forma correcta derepartiment de càrregues i beneficis, tant pel que fa a la col·lectivitat, representada perl’administració que paga, com pel que fa al particular que rep el preu dels seus terrenys.

Sistema de compensació

En el sistema de compensació* és imprescindible que hi hagi iniciativa i voluntat d’ac-tuació d’una proporció significativa dels propietaris del polígon, els quals es constituei-xen en junta de compensació per a l’execució del pla. En el cas que es tracti de terrenysd’un únic propietari amb voluntat d’actuació, el sistema d’actuació és el mateix, si bé enaquest cas no és necessària la constitució d’una junta.

Per a la constitució de la junta és necessari l’acord dels propietaris que representin unaproporció majoritària –que sol tenir un mínim establert per la legislació urbanística– de lasuperfície total de la unitat d’actuació.

La junta de compensació ha d’establir unes bases d’actuació i s’ha de dotar d’uns es-tatuts. Tots dos documents han de ser aprovats per l’ajuntament.

Els propietaris que no prenguin part en l’acord inicial per constituir la junta de compen-sació tenen un termini des de l’aprovació dels estatuts per incorporar-s’hi amb igualtatde drets i obligacions que els altres. Si no ho fan, les seves finques seran expropiadesper l’administració actuant, en favor de la junta de compensació, que tindrà la condiciójurídica de beneficiaria, que vol dir que la junta abonarà el preu just d’aquestes finques iles incorporarà al seu patrimoni. Quedarà així tot el sòl de la unitat sota el control de lajunta, que podrà procedir a l’execució del pla, realitzant al seu càrrec la urbanització iaportant-hi els terrenys de cessió obligatòria. Aquesta expropiació es podrà aplicartambé a les finques de propietaris integrats a la junta que no compleixin les obligacions,en especial l’abonament a la junta de les càrregues que els correspongui.

A la junta poden incorporar-se empreses urbanitzadores i promotores que aportin mitjans icapital per a l’execució de la urbanització i, si escau, de l’edificació. En cas que no s’hi in-corporin, la junta costejarà les obres d’urbanització mitjançant quotes dels seus associats.

Les bases d’actuació han d’establir els criteris de valoració dels terrenys aportats pelspropietaris i la dels mitjans tècnics i econòmics aportats per les empreses que s’incor-porin a la junta.


* L’explicació es refereix principalment al que la LC05 denomina sistema de compensació bàsica.

Si bé no és necessària la transmissió a la junta de les finques dels propietaris membres,la junta actuarà amb ple poder dispositiu sobre aquelles. Si no es produeix la transmis-sió de finques esmentada, la missió de la junta comportarà una reparcel·lació, en quèparticiparan també les empreses urbanitzadores incorporades, i amb la formalització deles cessions a l’ajuntament dels corresponents terrenys, obres i instal·lacions. A partird’aquest punt, cada propietari pot disposar plenament de les noves parcel·les urbanit-zades adjudicades a la reparcel·lació.

Si s’ha produït la transmissió de les finques a la junta, aquesta continuarà la seva gestiófins a completar la venda dels solars resultants, o dels edificis que s’hi construeixin, siaquesta fase del procés urbanístic s’ha previst també en els estatuts.

El sistema de compensació és, per tant, un sistema especialment interessant des delpunt de vista dels ajuntaments, els quals mantenen la tutela i el control del procés urba-nístic sense necessitat de despeses ni aparells de gestió. Tanmateix, no sempre és pos-sible el sistema de compensació; un nombre no excessiu de propietaris, la no-existènciad’elements d’incertitud en el procés i un balanç satisfactori de beneficis i càrregues sónsens dubte factors que el propicien.

Per últim, cal fer esment dels canvis i ajustaments que els sistemes amb la lògica de ges-tió privada poden tenir en les legislacions en què s’ha potenciat el protagonisme de l’a-gent urbanitzador per tal de superar l’actitud immobilista que de vegades té la propietatdel sòl. Aquestes serien, per exemple, les fórmules dels «programes per al desenvolu-pament d’actuacions integrades» de la Llei urbanística valenciana (1994), o del «sistemade concessió d’obra urbanitzadora» de la Llei urbanística de l’Aragó (1999).

En tots dos casos el procediment s’inverteix. No són les empreses urbanitzadores ques’incorporen a una junta constituïda per propietaris, sinó que els propietaris tenen l’op-ció d’associar-se amb l’agent urbanitzador, designat mitjançant concurs, o de substituir-lo assumint els mateixos compromisos i obligacions.

En la primera opció, el paper de la junta el fa l’urbanitzador com a soci principal i líderdel projecte, i en el segon els propietaris tornen a l’origen constituint una cosa semblanta una junta a la qual segurament també s’incorporaran urbanitzadors.

Avançant també en aquest línia, la legislació urbanística de Catalunya distingeix des del’any 2002 dues modalitats del sistema de compensació: bàsica i per concertació.

La bàsica requereix que la iniciativa de l’actuació representi més del 50% del polígond’actuació, i correspon al concepte tradicional del sistema de compensació, mentre quela compensació per concertació es pot promoure a partir d’un 25% sempre que es jus-tifiqui la solvència i capacitat dels promotors.

Pel fet d’admetre iniciatives amb proporcions de propietat minoritàries, la legislació pre-veu que es pugui donar més d’una iniciativa dins del mateix polígon i el mecanisme deconcurs per designar l’adjudicatari de l’actuació.


Sistema de cooperació

En el sistema de cooperació, és l’ajuntament qui executa les obres d’urbanització delpolígon o unitat d’actuació.

Els propietaris compresos han de fer efectives les cessions dels vials i els altres sòls detitularitat pública que estableixi l’ordenació de la unitat, i han de costejar la urbanitzaciómitjançant el pagament de quotes que l’administració els cobrarà.

Aquest procediment comporta la realització prèvia d’una reparcel·lació de la unitat per talque es puguin fer efectives les cessions dels terrenys necessaris per a la urbanització i espuguin determinar les quotes que corresponen a cada propietari en funció del pressupostde les obres d’urbanització i en proporció del valor de les finques aportades i adjudicades.

L’ajuntament pot procedir al cobrament de les quotes d’urbanització amb antelació a larealització de les obres, de manera que aquestes tinguin en tot moment el finançamentnecessari.

Els propietaris de la unitat d’actuació poden constituir associacions administratives depropietaris amb la finalitat de facilitar el diàleg amb l’ajuntament i col·laborar en la bonamarxa del procés d’urbanització.

Aquest sistema d’actuació té, doncs, com a motor l’ajuntament com a administració ac-tuant, i per tant, en principi, pot ser desenvolupat amb independència de la voluntat delspropietaris, si bé una actitud col·laborativa d’aquests facilitarà sens dubte les coses. Pertant, l’elecció d’aquest sistema se sol fer quan per les condicions de la unitat d’actuació–nombre gran de propietaris, factors d’incertitud, marge limitat de guanys, etc.– no esprodueix la iniciativa dels propietaris d’actuar per compensació constituint la junta cor-responent.

El sistema de cooperació és, en principi, un sistema segur en tant que l’administracióactuant assumeix el seu desenvolupament, però exigeix un important esforç de gestió–reparcel·lació, notificacions, cobraments, constrenyiments, etc.–, a vegades difícil d’as-sumir per l’aparell administratiu i tècnic de l’ajuntament, si es tracta de polígons gransamb molts propietaris.

D’altra banda, el cobrament de quotes als propietaris pot topar amb el problema dela seva incapacitat de fer-hi front, agreujada en el cas de propietats inicials petites queen la reparcel·lació només tenen l’opció de participar en règim d’indivís d’una parcel·lamés gran. Per tant, el desenvolupament del sistema de cooperació en determinats po-lígons d’actuació haurà d’anar segurament acompanyat de l’adquisició d’algunes pro-pietats problemàtiques per part de l’ajuntament. En tot cas, la legislació preveu queles finques que incompleixin les obligacions i càrregues imposades podran ser expro-piades.


De fet, però, el factor clau perquè el sistema de cooperació pugui arribar a bon port, ésque la plusvàlua que es derivi de l’operació sigui suficient per retribuir els propietaris l’es-forç d’abonament d’unes quotes d’urbanització i compensar-los del trasbalsament d’unamoguda urbanística que sovint no comprenen plenament. També en aquest cas l’admi-nistració pot actuar amb més legitimitat moral en els casos d’incompliment, o amb interèseconòmic en adquisicions de finques de petits propietaris poc interessats en l’actuació.

Cal afegir que una fórmula que facilita considerablement el funcionament del sistema decooperació, que a Catalunya ha estat assajada en el desenvolupament de sectorsd’urbanització prioritària i que finalment la LC05 ha regulat amb caràcter general per alssistemes de compensació i cooperació, és la possibilitat de pagar les quotes d’urbanit-zació en terrenys. Aquesta fórmula requereix, per part de l’administració actuant –o dela junta en cas de compensació–, capacitat financera per fer-se càrrec de les despesesd’urbanització que els propietaris paguin en espècie.

Finalment cal assenyalar que la LC05 preveu també la possibilitat de desenvolupar ac-tuacions per cooperació mitjançant concessió a un operador extern.

Sistema d’expropiació

En el sistema d’expropiació, el protagonista únic de l’actuació és l’administració, la qualexpropia els terrenys, els urbanitza i disposa dels solars de la manera que considera mésoportuna, des de la seva subhasta a preu de mercat, fins a la seva destinació a la cons-trucció d’habitatge públic. En aquest procediment, l’administració pot gaudir d’unesplusvàlues resultants de l’operació o, per motius socials, fer front a operacions amb ine-vitables minusvàlues des del punt de vista econòmic.

És interessant la reflexió sobre quin model de territori i quines ciutats tindrien si el siste-ma d’expropiació –amb preus justos de sòl rural– hagués estat el sistema exclusiu pera la conversió de sòl urbanitzable en sòl urbà. Totes les plusvàlues d’aquestes opera-cions haurien revertit en la col·lectivitat, el creixement hauria pogut tenir una configura-ció més racional i s’hauria pogut adequar a les necessitats reals. Bé, naturalment aixòhauria requerit també una administració més potent, solvent i rigorosa que la que hemtingut i encara tenim en bona part del territori.

Veiem que l’expropiació s’utilitza inevitablement en les denominades actuacions aïlladesper a l’execució d’elements de sistemes públics –vialitat, equipaments, etc.– que no for-men part de polígons d’actuació o que, formant-ne part, cal avançar la seva execució aldesenvolupament d’aquells.

També l’expropiació és l’alternativa quan fallen els altres sistemes per al desenvolupa-ment de polígons d’actuació. En el sistema de compensació, s’expropien les finques


dels propietaris que no volen integrar-se a la junta, les dels ja integrats que no com-pleixen les obligacions, o les de tota la junta si aquesta incompleix. En aquest darrercas, queda substituït el sistema de compensació pel d’expropiació. En el sistema decooperació, l’expropiació s’aplica també a les finques que incompleixen les obliga-cions. Si aquestes assoleixen una proporció majoritària, s’estaria produint de fet unasubstitució del sistema de cooperació pel d’expropiació. Així mateix, en la figura delsector d’urbanització prioritària, creada per la legislació urbanística de Catalunya, espreveu que el seu desenvolupament preceptiu pel sistema de cooperació pugui sersubstituït pel d’expropiació a partir del moment en què es faci la declaració d’incompli-ment de les obligacions dels propietaris. Amb aquesta finalitat, en la posada en marxadel desenvolupament d’aquests sectors, es preveu la preparació i aprovació de la do-cumentació pròpia del sistema d’expropiació –el projecte de taxació conjunta– perquèpugui ser efectiva en el moment que calgui.

En tercer lloc, el sistema d’expropiació pot ser escollit directament per a l’execució dedeterminats polígons quan es consideri el més adequat en funció de les seves caracte-rístiques i circumstàncies.

Hi ha dues vies per al desenvolupament de l’expropiació d’un polígon d’actuació: la ta-xació individualitzada o la taxació conjunta de les finques, béns i drets compresos en elpolígon. En la taxació individualitzada s’utilitza el procediment clàssic de la Llei d’expro-piació forçosa per a la fixació del preu just de cada finca, la qual no es pot ocupar finsque hi ha acord amb el propietari o resolució del jurat provincial d’expropiació. És, pertant, una via que només pot tenir sentit en alguns casos d’actuacions aïllades.

En la taxació conjunta s’elabora un projecte d’expropiació del conjunt del polígon d’ac-tuació, el qual té una tramitació similar a la d’un pla parcial amb exposició al públic, in-forme d’al·legacions i aprovació per la comissió d’urbanisme. Aquesta aprovaciócomporta la declaració d’urgència de l’ocupació dels terrenys, de manera que l’admi-nistració actuant pot realitzar-la previ pagament o dipòsit de l’import de la valoració de-terminat pel projecte. L’ocupació no és impediment perquè els propietaris disconformesamb el preu just aprovat prenguin les accions i recursos a què tenen dret per reclamardavant les instàncies pertinents una valoració més elevada.

Cal assenyalar que, quan el motiu de l’adopció del sistema d’expropiació siguin les ex-cessives càrregues que condueixen a un balanç amb minusvàlues, el preu just no es cal-cularà, lògicament, en funció d’aquesta relació desfavorable d’aprofitament i càrregues,que donaria valors negatius. En aquest cas caldrà adoptar altres criteris, sia la situacióanterior a l’ordenació urbanística, sia l’analogia amb altres unitats, si bé en molts casosel factor determinant de la inviabilitat de l’actuació són les indemnitzacions a llogaters iactivitats existents a les finques de la unitat. Lògicament, aquestes despeses –sovint im-portants– haurien de ser en detriment del valor del sòl que es derivi de l’aprofitament ur-


banístic del planejament que s’executa, sense que el valor que correspongui percebre alpropietari pugui arribar a ser negatiu. En última instància sembla que s’hauria de re-conèixer com a valor la capitalització de les rendes que percep.

Finalment, cal fer esment de la possibilitat, ja reconeguda explícitament per la legislacióurbanística des del 1956, que l’execució dels plans pel sistema d’expropiació pot serobjecte de concessió administrativa que s’atorgaria a particulars mitjançant concurs, enles bases del qual es fixarien els drets i les obligacions del concessionari.

És una línia poc explorada, que pot tenir força similituds amb figures incloses en algu-nes legislacions urbanístiques autonòmiques, i en la qual el sistema d’expropiació pas-saria, de fet, a ser un sistema de gestió privada.

Tanmateix, difícilment hi haurà concursants si les unitats que es proposa desenvoluparper aquest sistema són les que tenen una relació desfavorable d’aprofitament i càrre-gues. Cal afegir, a més, que en un tràmit expropiatori, el preu just del sòl i de les in-demnitzacions són sempre un factor d’incertesa, especialment greu per a un promotorprivat.

La reparcel·lació i les transferències d’aprofitament urbanístic

La reparcel·lació i les transferències d’aprofitament són tècniques de distribució equita-tiva d’aprofitaments urbanístics i càrregues, especialment de cessió de sòl, que hanestat recollides i regulades per diverses legislacions urbanístiques.

La reparcel·lació és una tècnica conceptualment molt antiga. Ja Cerdà mostrava exem-ples de reparcel·lació per repartir la cessió dels carrers del seu projecte d’eixample i as-signar als propietaris les noves parcel·les que formaven part de l’illa, en substitució deles anteriors parcel·les rurals. La L56 va fer també força referència d’aquesta tècnica, ifins i tot l’únic reglament urbanístic que es va publicar en el període de vigència d’a-questa llei va ser el de reparcel·lacions.

La finalitat de la reparcel·lació és substituir una parcel·lació existent per una de nova deconfiguració més regular, en la qual la distribució de l’aprofitament urbanístic correspon-gui als drets inicials de cada propietari, i on els nous espais viaris i altres de titularitat pú-blica quedin clarament diferenciats de les noves parcel·les de titularitat privada demanera que es pugui fer efectiva la seva cessió a l’ajuntament.

La reparcel·lació es concreta mitjançant un projecte que es refereix a un àmbit determi-nat, el qual constitueix un polígon o unitat de reparcel·lació.

Els drets dels propietaris en sòl urbanitzable són proporcionals a l’extensió de les finquesinicials que formen part de la unitat d’actuació, si bé cal tenir també en compte la loca-lització d’aquestes finques en el moment de l’adjudicació de les noves parcel·les procu-


rant que aquestes tinguin una localització semblant. Amb aquest criteri s’evita entrar aconsiderar els diferents valors que poden tenir les finques aportades i adjudicades enfunció de la seva localització. La presència dins l’àmbit de reparcel·lació d’edificis o ins-tal·lacions que cal mantenir i que són emplaçats en parcel·les que per la seva limitadaextensió no poden contribuir amb la superfície de carrers i altres sòls públics que els per-tocaria, obliga a combinar l’assignació de noves parcel·les amb compensacions dinerà-ries entre els propietaris.

La reparcel·lació és una tècnica inevitable en el sistema de cooperació, i habitual en elsistema de compensació, llevat dels casos, molt particulars, en què, d’acord amb els es-tatuts, les parcel·les inicials es transmeten a la junta i aquesta prossegueix la seva acti-vitat fins a la venda o l’edificació dels solars resultants.

La tècnica de transferències d’aprofitament urbanístic (TAU), assajada en alguns plansgenerals en els anys vuitanta, va ser incorporada a la L90. Si bé els articles correspo-nents van ser anul·lats pel Tribunal Constitucional (STC 61/1997) pel fet de tractar d’as-pectes urbanístics de competència autonòmica, la seva inclusió a la llei va motivar unacerta difusió de la idea per tot l’Estat. Posteriorment aquesta tècnica ha estat recollidaper algunes legislacions autonòmiques, però no a la de Catalunya.

És una tècnica que té el seu interès, en tant que possibilita l’obtenció d’algunes peces pen-dents de sòl públic –places, equipaments, etc.– en àrees urbanes consolidades però enca-ra poc edificades, en especial si estan ordenades pel sistema d’edificació aïllada en parcel·la.

La forma d’operar consisteix a assignar a tots els sòls privats d’un àmbit determinat,compost per solars edificables i sòls de destinació pública encara no adquirits, un apro-fitament tipus –en m2 de sostre / m2 de sòl– que expressa els seus drets edificatoris.

Els solars tenen, així mateix, una norma d’edificació que permet globalment un sostresuperior al que correspon a l’aprofitament tipus, atès que en el conjunt de solars hi hade cabre també el sostre que correspon als aprofitaments dels sòls de destinació públi-ca encara no adquirits.

En aquesta situació, per edificar tot el sostre que la norma d’edificació permet en el solar,el promotor haurà d’anar a adquirir drets edificatoris d’aquells propietaris que no podenrealitzar-los pel fet de ser titulars de sòls de destinació pública. L’adquisició pel promo-tor d’aquests drets comporta la cessió gratuïta d’aquest sòl a l’ajuntament, per haverquedat ja equitativament retribuïts els seus propietaris.

També es pot donar el cas que sigui l’ajuntament qui adquireixi els drets d’edificabili-tat dels sòls no edificables per fer efectiva la seva destinació pública. D’aquesta ma-nera, l’ajuntament es constitueix en dipositari de drets d’edificació, que podrà anarvenent a propietaris de solars amb drets insuficients, i recuperar així les despesesd’adquisició dels terrenys.


Aquesta tècnica admet diferents modalitats segons sigui obligatori o no exhaurir encada solar el sostre que autoritza la normativa d’edificació. En el primer cas, es fo-mentarà la compra de drets pels propietaris i l’obtenció gratuïta de sòls públics. Enel segon cas pot ser que no es cobreixi la cessió gratuïta del sòl afectat, i que l’a-juntament sigui dipositari de determinats drets d’edificació que no els recompraningú. Això ens porta a una altra qüestió: l’existència d’edificabilitats reconegudes pelplanejament que són propietat de l’ajuntament però no estan localitzades en cap te-rreny concret.

Aquesta circumstància s’ha donat en municipis de Catalunya quan l’ajuntament ha ad-quirit terrenys edificables per destinar-los a parcs o equipament.

El fet que aquesta edificabilitat estigui reconeguda pel planejament general vigent, la fasusceptible de ser relocalitzada totalment o parcialment en altres indrets mitjançant mo-dificacions puntuals del pla. Aquesta possibilitat pot facilitar en el moment oportú com-pensacions d’aprofitament urbanístic en sòl urbà per a l’obtenció de sòl d’espaispúblics o d’equipaments. Per tant, sense perjudici d’un control rigorós de la sevacomptabilitat, la possibilitat d’existència d’aquesta edificabilitat flotant s’ha de conside-rar positiva per a la gestió urbanística de la ciutat. El tràmit de modificació del pla d’or-denació urbanística municipal que requereix la seva relocalització, seria prou garantiaper assegurar-ne un bon ús.

Els convenis urbanístics

Com el seu nom indica, els convenis són acords entre l’administració actuant i propie-taris de sòl per a la concreció de l’ordenació urbanística i l’establiment de les condicionsper a la seva execució.

El conveni es pot plantejar en qualsevol moment, tant per part de l’ajuntament que de-sitja dinamitzar la transformació o millora d’un determinat indret, com per part de la pro-pietat que desitja desenvolupar una operació beneficiosa per als seus interessos.L’objecte del conveni es concreta en el desenvolupament d’un polígon o unitat d’actua-ció existent o, amb més freqüència, d’un que es crea específicament d’acord amb l’a-bast espacial del conveni.

Cal subratllar que l’establiment de condicions específiques per a un polígon d’actuaciócomporta en la major part dels casos modificacions en les determinacions existents–usos, alçades, configuracions, etc. Per això la formalització de convenis sota la vigèn-cia d’un pla d’ordenació urbanística municipal exigeix que les modificacions que cal in-troduir en el planejament quedin dins els límits del que és possible que sigui aprovatmitjançant un tràmit de modificació puntual del pla municipal. Per aquest motiu, els con-


venis no han d’introduir modificacions que contradiguin als criteris generals del pla amb

relació a l’aprofitament urbanístic, les zones verdes i la relació quantitativa entre tots dos.

La vigència del conveni resta supeditada, lògicament, a l’aprovació definitiva de les mo-

dificacions del planejament.

De fet, bona part de les modificacions puntuals que es van fent al llarg de la vigència

del pla, sia a iniciativa de l’ajuntament sia a petició dels particulars, tenen per objecte

facilitar l’execució del pla, encara que amb algunes variacions que no han d’afectar els

seus objectius fonamentals. Aquestes modificacions solen comportar implícitament o

explícita l’establiment d’un conveni entre l’administració i la propietat, en què s’especi-

fiquen els compromisos i drets del particular en relació amb l’ordenació urbanística pro-

posada i les garanties de l’administració per assegurar-ne el compliment. Els convenis

urbanístics són, doncs, de fet, veritables figures de gestió concertada per a l’execució

del pla. Per la seva naturalesa d’acord entre dues parts, els convenis s’estableixen nor-

malment entre l’ajuntament i una persona física o jurídica que pot respondre dels com-

promisos adquirits.

Com es pot suposar, és en el moment en què es revisa un pla municipal quan es dóna

una major oportunitat de subscriure convenis per a la gestió de noves propostes d’or-

denació. L’abundància de propostes particulars que sol produir-se en aquests períodes

exigeix molta claredat en els criteris i objectius bàsics del pla, per tal que els convenis

que se subscriguin no s’apartin de les línies mestres establertes. Entre aquests criteris

cal que hi hagi un referent bàsic pel que fa a la relació entre càrregues i beneficis de les

unitats per tal d’evitar perills d’arbitrarietat, sense perjudici de diferències motivades pel

caràcter de les àrees urbanes on se situïn.

Un cop assegurats aquests principis, la profusió de convenis en la revisió d’un pla sol

requerir algunes qualificacions zonals de contingut normatiu flexible per adaptar-se a

l’especificitat de cadascun d’aquests i en especial per evitar que les claus zonals que

acompanyen les determinacions gràfiques de l’ordenació comportin contradiccions amb

l’especificat en el conveni.

Cal subratllar que és important, en les revisions dels plans, que els convenis formin

clarament part de la documentació normativa del pla mitjançant l’assenyalament del

seu àmbit espacial i de les determinacions gràfiques pertinents en els plànols, i mit-

jançant la incorporació a les normes urbanístiques de la relació de convenis subs-

crits, amb expressió de les seves determinacions paramètriques i condicions de

gestió.

Lògicament, només són admissibles els convenis en la mesura que siguin documents

públics i estiguin integrats en la documentació del pla.


El valor del sòl

El valor del sòl és un tema central de l’ordenació urbanística en tant que les expectati-ves d’edificació i ús que es deriven d’aquesta hi influeixen, sia directament, indirecta-ment o per analogia. Aquest és un fet inevitable, la intensitat del qual es modula enfunció del dinamisme econòmic de la ciutat. És responsabilitat del planejament orientarles plusvàlues derivades de la transformació urbanística cap a l’execució de les sevespropostes, i cap a la millora general de la ciutat en benefici de tota la col·lectivitat urba-na, evitant la seva apropiació exclusiva pels propietaris i els promotors. L’adequat dis-seny dels sectors de sòl urbanitzable o de millora urbana, i dels polígons o unitatsd’actuació, és una mesura que va en aquesta línia.

El problema de la determinació del valor del sòl es presenta amb tota la seva dimensióen l’execució del planejament quan cal comparar el valor de les finques inicials amb lesdespeses d’urbanització i amb el valor dels solars resultants; o quan cal fixar el preud’expropiació d’un terreny.

El problema deriva de les mateixes característiques del sòl com a bé immoble localitzati singular, amb un mercat sovint escàs i opac, que dificulta la utilització de referències di-rectes. D’altra banda, el sòl per si mateix no té cap valor determinable racionalment.Només quan el considerem com a suport d’activitats amb contingut econòmic té unvalor de mercat. Valor que resulta del tipus d’activitats susceptibles de desenvolupar-sedins les que estan permeses pel planejament i en la mesura que aquest ho autoritza. Lò-gicament, el valor d’aquestes activitats varia considerablement segons la localització delsòl, i aquí rau la considerable singularitat de cada valoració.

Els procediments de valoració del sòl han estat, a més, molt confusos al llarg dels anys,i els criteris poc consolidats, com es pot percebre per les mateixes resolucions dels ju-rats d’expropiació. A aquesta situació han contribuït les diverses regulacions establertesper les lleis del sòl del 1956, el 1975 i el 1990, i la pervivència dels criteris de la Llei d’ex-propiació forçosa del 1957 per a les expropiacions de sòl que no es consideressin ur-banístiques. La Llei de règim del sòl i valoracions del 1998 va contribuir a simplificar elpanorama, si més no pel que feia a la seva aplicació en tots els casos. Finalment, la lleide 2007 ha introduït un canvi radical molt interessant que pot fer menys onerosos i méshabituals els processos expropiatoris.

En totes les formulacions legals s’ha distingit entre terrenys als quals es reconeix aprofi-tament urbanístic a efectes de valoració i terrenys als quals no se’ls reconeix. La L07 re-coneix l’aprofitament urbanístic com a base de valoració només a aquells terrenys queestiguin urbanitzats, trencant el costum de fer-ho en els sòl urbans i urbanitzables deli-mitats pel simple fet de la seva qualificació.


El càlcul del valor es fa sempre en funció dels usos que es poden desenvolupar sobre elsòl. Usos rústics quan no hi ha aprofitament urbanístic, usos amb edificació urbana quann’hi ha. En el primer cas, el mètode més utilitzat és el de «capitalització de rendes» i enel segon el «mètode del valor residual». La L07 ha assenyalat aquests mètodes com obli-gatoris per a la valoració del sòl rural i el sòl urbanitzat respectivament.

Com el seu nom indica, el mètode de capitalització de rendes consisteix a capitalitzar aun interès raonable del diner –que pot variar d’unes èpoques a d’altres– la renda netaque el terreny produeix, o pot produir, anualment pel desenvolupament d’activitats ade-quades a la seva naturalesa rústica –agricultura, ramaderia, boscos, cacera, etc. Larenda neta és, lògicament, el producte brut menys les despeses i el benefici.

El mètode residual* consisteix en detreure del valor del mercat de l’edificació construïbleen el terreny d’acord amb l’ordenació urbanística, totes les despeses que implica la sevaconstrucció i posada al mercat: cost d’execució material de la construcció, benefici delconstructor, despeses de gestió i promoció, i benefici del promotor. Aquesta tècnica esbasa en el criteri que, si bé no coneixem el valor del terreny, sí que podem saber per ana-logia el valor de mercat de l’edificació que s’hi podria construir, i que, restant d’aquestvalor totes les despeses i beneficis que comporta, el residu és el valor del solar.

Aquesta tècnica és la que s’utilitza per determinar els valors bàsics dels polígons ca-dastrals als efectes de l’impost de béns immobles, i per això la legislació del sòl ha anatfent referència a aquests valors com a tècnica immediata de valoració. El fet que aquestsvalors no s’hagin revisat amb la periodicitat requerida sovint ha impedit la seva utilitza-ció. Tanmateix, sí que ha estat molt utilitzada almenys per a valoracions aproximatives lafórmula que proposa el reglament per al càlcul dels valors cadastrals (RD 1020/1993).

Vr = – Vc

Vr: valor residual del solar (euros/m2 de sostre edificable) Valor de repercussió.

Vv: valor en venda de l’edificació possible (euros/m2 construït)

Vc: cost previsible de la construcció (euros/m2 construït)**

Aquesta fórmula adopta com a hipòtesi general que les despeses i beneficis de la pro-moció immobiliària representen un 40% del valor del sòl més el de la construcció. F ésun factor que té un valor pròxim a 1, que augmenta un xic si les despeses o beneficis

Vv1,4 F


** En la legislació anterior més recent es distingia entre mètode residual estàtic o dinàmic. Aquest segon, decàlcul més complex, comporta la definició d’hipòtesis sobre la seqüència de fluxos de caixa que correspo-nen a l’operació urbanística suposada. La L07 esmenta només el mètode residual estàtic que és al qual esfa referència en aquest capítol.

** També s’utilitza com expressió del valor residual estàtic la següent fórmula: Vr = Vv (1 – b) – �Ci, on b és elbenefici del promotor en tant per un i Ci són les despeses necessàries de l’operació.

de la promoció s’han de considerar superiors al que és normal, o que disminueix unamica en cas contrari.

Cal subratllar que el valor residual que s’obté correspon al d’un solar urbanitzat i prepa-rat per edificar; si no és així, caldrà restar del valor obtingut les despeses pendents per ala seva conversió en solar edificable que hagin d’anar a càrrec de la propietat. En princi-pi, la urbanització –que cal tenir especialment en compte en les valoracions de sòl urba-nitzable– i també les despeses i indemnitzacions que comporti la supressió d’edificis vellsque hi pugui haver en el solar, circumstància freqüent en el sòl urbà. És prou clar, en es-pecial després de la L98, que les indemnitzacions que caldrà abonar als arrendataris i lesdespeses d’enderroc necessàries per poder materialitzar l’aprofitament han de restar delvalor calculat en funció d’aquest. La L07 manté, com era d’esperar, aquest criteri.


8. Els plans especials i altres instruments

La més àmplia apreciació dels sistemes moderns d’edificació, la

higiene i el trànsit, no ens ha de desanimar tant que renunciem a les

solucions artístiques i ens quedem contents amb les tècniques

–(...)– ja que ens és impossible prescindir de les impressions sublims

que emanen contínuament de la perfecció artística, a l’activitat de la

nostra vida diària.

Camillo Sitte

Els plans especials

Els instruments bàsics de l’ordenació urbanística són els que aborden amb voluntatcomprensiva la disposició de les coses a l’espai: els plans municipals, els plans parcialsi els plans de millora urbana. Cadascun a la seva escala i amb les seves peculiaritats,aquests plans tenen per objecte principal concretar l’ordenació del sòl configurant laxarxa d’espais lliures i els espais parcel·lats edificables, en un determinat àmbit espacial.

Tanmateix, quan la L56 va codificar aquest instrumental ja va preveure unes altres figu-res per abordar aspectes específics de l’ordenació urbanística que podien no quedarprou aclarits en els plans d’àmbit abans esmentats. Aquestes figures són els plans es-pecials, que han estat recollits i perfilats per tota la legislació urbanística posterior i quetenen una gran versatilitat d’utilització.

Els plans especials es dirigeixen a completar o millorar l’ordenació d’alguns aspectes deles àrees urbanes i del seu entorn rural. Aspectes que comprenen un gran ventall detemàtiques d’interès per a l’ordenació urbanística, com ara el patrimoni arquitectònic, elpaisatge, els diversos tipus d’infraestructures o d’equipaments, etc.

Els plans especials poden referir-se a elements continus, com un traçat o una xarxa d’in-fraestructures; a una parcel·la concreta, com la determinació de la destinació d’un equi-pament; a elements puntuals dispersos, com la protecció d’edificis d’interès; o bé aàmbits sobre els quals es proposa una regulació específica.

D’aquí que no es pugui establir un contingut tipus dels plans especials. La seva formu-lació tècnica i les seves determinacions depenen estrictament dels seus objectius. Aixímateix, i pel fet de tractar a vegades d’assumptes sotmesos a altres competències con-currents i a lògiques extraurbanístiques, l’abast d’aquests plans pot ser molt divers, icaldrà que en cada cas el mateix pla adopti l’expressió normativa adequada.

| 191


Pla especial de la Universitat Pompeu Fabra a l’àrea de la Ciutadella, 1995.

Els plans especials són plans de naturalesa urbanística i per tant són, en principi, plansd’iniciativa municipal, si bé en determinats casos poden tenir un abast supramunicipal oterritorial.

Per aquest motiu, la legislació no dóna als plans especials l’estricte paper de figures quedesenvolupen el pla municipal, sinó que aquests es poden formular també com a de-senvolupament directe de plans d’àmbit superior com els plans territorials o els plans di-rectors. Fins i tot en el cas d’infraestructures territorials –comunicacions, abastament,sanejament, etc.–, es pot redactar directament plans especials per determinar el seu

traçat i les condicions d’implantació en el territori, encara que no hi hagi plans d’àmbitsuperior aprovats. Naturalment, en aquests casos la iniciativa del pla haurà de sortird’institucions amb competències a l’àmbit territorial que correspongui. A aquest res-pecte cal afegir que algunes de les infraestructures territorials –carreteres, ferrocarrils,aeroports, etc.– tenen legislació pròpia que faculta a l’administració sectorial competenta formular directament projectes per a la seva implantació. Els plans especials, quan espoden avançar a la concreció d’aquests projectes, poden tenir el valor de presa de po-sició de l’administració territorial enfront de l’administració sectorial executora de la in-fraestructura, i per aquest motiu cal entendre sovint el pla especial com un punt departida de la necessària negociació.

Per la seva naturalesa molt variable, l’execució dels plans especials pot consistir enaccions de diferents tipus. No té sentit, en el cas dels plans especials, referir-se alssistemes d’actuació que la legislació defineix per a l’execució dels polígons i unitatsd’actuació dels plans d’ordenació d’un àmbit espacial. Alguns dels plans especialstenen un contingut quasi exclusivament normatiu, que regla accions dels agents ur-banístics privats o públics, i no comporten cap actuació física directa de l’adminis-tració actuant; d’altres, en canvi, comporten una acció expropiatòria, per exempleper a l’execució d’infraestructures, que cal entendre dins de la modalitat d’actuacionsaïllades. Normativa i expropiacions de sòl combinades en diverses proporcions cons-titueixen la forma més habitual d’execució del planejament especial, que en determi-nats casos –per exemple infraestructures– completa el seu procés mitjançantl’execució de les obres. Tanmateix, per la gran varietat temàtica que pot abordar elplanejament especial, cal no excloure altres accions –per exemple, cessió de sòl– enalguns casos.

Cal assenyalar que la LC05 ha suprimit l’equívoc qualificatiu d’«especial» per als plansde millora urbana o reforma interior que s’arrossegava des de la L75. El pla de milloraurbana és un pla que sol abordar de manera comprensiva l’ordenació d’un sector urbà,i en aquest sentit és un pla de naturalesa semblant al pla parcial, i entra de ple en el grupde plans d’ordenació d’àmbits als quals s’han referit anteriors capítols.

En matèria d’ordenació urbanística «especial» cal fer esment de l’important paper quepoden tenir-hi els plans directors urbanístics que defineix la LC05. En efecte, aquestsplans d’àmbit plurimunicipal i d’iniciativa de la Generalitat poden centrar-se, dins del ven-tall de possibilitats que els atorga la llei, en aquells aspectes que es consideri oportú re-gular de manera específica des d’una òptica plurimunicipal.

Dins de les determinacions pròpies dels plans directors urbanístics hi ha, entre d’altres,les «mesures de protecció del sòl no urbanitzable» i «la concreció i la delimitació de lesreserves de sòl per a les grans infraestructures» que són dos camps d’acció específicsque han estat, i són, propis del planejament especial.

Els plans especials i altres instruments | 193

Cal assenyalar com un cas exemplar de planejament especial mitjançant la figura del pladirector, el Pla director urbanístic del sistema costaner, promogut per la Generalitat deCatalunya i aprovat definitivament l’any 2005. Aquest pla té la finalitat específica de pro-tegir el sòl no urbanitzable de la franja litoral.

És per tant molt probable que en l’ordenació de matèries com les assenyalades, en àm-bits supramunicipals que motivin la iniciativa de la Generalitat, els plans directors subs-titueixin als plans especials, que en tot cas continuaran sent un instrument important enels àmbits municipals, o per aquelles matèries que la LC05 no preveu que siguin tracta-des pels plans directors urbanístics.

Els plans especials de protecció

La protecció i millora del patrimoni històric i artístic, del medi natural o rural, les bellesesnaturals i del paisatge han estat sempre clarament assenyalades per la legislació urba-nística com alguns dels objectes principals dels plans especials.

El sentiment de la necessitat de protecció d’elements i imatges que formen part de l’es-pai urbà o rural no és gaire llunyà en el temps, si bé és anterior a la codificació de l’ins-trumental urbanístic que va fer la L56. Les declaracions de monuments de caràcternacional, provincial o local fetes per les distintes administracions han estat instrumentsque s’han anat utilitzant des de les primeres dècades del segle XX.

L’esmentada L56 va ser el text legal que va possibilitar la integració de les mesures deprotecció en el planejament urbanístic mitjançant la creació dels plans especials deprotecció i assenyalant els catàlegs com a documents complementaris d’aquestsplans.

La protecció dels elements pot ser motivada pels seus valors: històrics, artístics, paisat-gístics, ambientals i socials. El que vol dir valors històrics i artístics és de fàcil enteniment.Dins els paisatgístics s’inclourien els dels indrets que es poden qualificar com a bellesesnaturals, però també les àrees rurals conreades i les urbanes que proporcionen imatgesd’interès. Els valors ambientals, que poden sobreposar-se o no als valors paisatgístics,els tindrien les àrees de sòl que cal protegir pel seu paper en la conservació dels eco-sistemes naturals. En el sòl no urbanitzable es donarà la major part dels casos de pro-tecció per motius ambientals. Per últim, entenem per valors socials o sentimentals elsque tenen aquells elements que, sense participar dels altres valors esmentats, formenpart de la memòria col·lectiva de la població amb prou intensitat perquè la seva desa-parició fos una pèrdua que calgués lamentar.

El contingut dels plans especials de protecció es podria desenvolupar d’acord amb lasistemàtica següent:



Localització i delimitació dels elements que cal protegir

Edificis

Espais públics

Elements urbans

Recintes

Àrees

Elements geogràfics

Assenyalament de l’abast de la protecció

Total

Façanes o parts de l’edifici

Elements específics

Jardineria i vegetació

Arbrat

Condicions i límits de les intervencions admissibles

en l’edifici o àrea objecte de protecció

Obra nova

Reformes

Usos

Condicions de l’entorn per facilitar la percepció del bé protegit

Visuals

Façanes contigües

Textures i colors

Cossos volats

Intervencions físiques privades i públiques necessàries

Conservació física de l’element protegit

Compliment de les condicions de l’entorn

Accessos al lloc

Avaluació i propostes de finançament de les actuacions necessàries

Les determinacions del primer apartat són les constitutives del catàleg dels objectes quecal protegir.

En altres apartats s’estableixen els termes concrets de la protecció proposada.

Els elements, edificis, espais i conjunts a protegir poden ser en determinats casos ob-jectes aïllats, però en d’altres estan intensament implicats amb el seu entorn urbà o rural,i en tot cas ho estan amb l’evolució històrica de la ciutat. Per aquesta raó les mesures

de protecció han de transcendir sovint l’específic objecte de protecció. Així mateix,caldrà concebre la proposta de protecció no pas com una llista d’elements, sinó coml’expressió del teixit patrimonial col·lectiu de la ciutat. La selecció dels elements a prote-gir, donant valor a les pautes i no tan sols a les singularitats, i la definició de mesures deprotecció coherents i inclusivistes respecte dels entorns, contribuiran a aquest objectiu.

Cal subratllar la necessitat d’una plena coherència entre l’ordenació urbanística bàsica–la qual determina els espais lliures i els edificats– i la normativa de protecció del patri-moni cultural. L’ordenació urbanística del pla municipal i dels plans parcials i de milloraurbana atorga als solars i als edificis uns drets edificatoris que no haurien de ser contra-dictoris amb les limitacions que requereix la protecció d’espais i edificis. Per tant, les me-sures de protecció han d’estar integrades en grau suficient a l’ordenació urbanísticabàsica. Per aquest motiu, l’elaboració d’un pla especial de protecció pot motivar en de-terminats casos ajustaments necessaris en l’ordenació general.

Així mateix, en els processos de revisió del planejament general, als llocs on no s’hagielaborat un pla especial de protecció del patrimoni, serà bo que el mateix pla d’ordena-ció urbanística municipal sigui capaç d’aproximar-se a la definició d’un catàleg dels ele-ments i àrees a protegir, i a la definició d’uns entorns implicats en l’objectiu


Mitjançant un pla especial, s’ajusten les normes d’edificació de la zona als objectius de conservacióde les característiques del teixit construït. Sector plaça de Bacardí. Barcelona, 1999.

proteccionista, per tal de donar-los un tractament zonal –en especial pel que fa a l’edi-ficabilitat– coherent amb les limitacions que previsiblement faria un pla especial de pro-tecció del patrimoni.

D’acord amb aquest criteri la LC05 estableix com un document integrant dels plansd’ordenació urbanística municipal el catàleg de béns a protegir.

Els plans especials i directors urbanístics d’infraestructures

El planejament especial de les infraestructures pot abordar-se mitjançant plans especialspròpiament dits, o, d’acord amb la LC05, mitjançant plans directors urbanístics que tin-guin per objecte específic la concreció i la delimitació de les reserves de sòl per a les in-fraestructures.

Els plans especials poden tenir àmbit municipal o plurimunicipal mentre que els plans di-rectors operen sempre en àmbits supramunicipals. Amb el diferent grau de precisió quepot derivar-se de la grandària de l’àmbit, uns i altres poden tenir les següents finalitatsamb relació a les infraestructures:

– Delimitació (reserva/qualificació) del sòl necessari.

– Característiques (urbanístiques) de la infraestructura.

– Condicions d’integració de la infraestructura en l’ordenació urbanística.

En tot cas cal destacar que el planejament urbanístic especial de les infraestructuresestà molt condicionat per la complexitat temàtica d’aquestes. Les infraestructures sónde naturalesa física molt diversa, tenen un elevat component tecnològic, sovint en con-tínua evolució, i es desenvolupen per diferents operadors públics i també privats. Peraixò no es pot confiar plenament en la fiabilitat de les previsions del planejament espa-cial comprensiu, ni tampoc en les seves concrecions d’ordenació física. Els plans espe-cials i directors permeten definir propostes d’implantació d’infraestructures concretes enun moment específic, amb coneixement dels seus objectius i de la seva transcendènciafísica, i són, per tant, capaços de determinar les àrees que queden afectats per la im-plantació i establir les condicions en què s’ha de produir aquesta, sense que es puguiexcloure, però, la possibilitat de variacions motivades pels requeriments tècnics del pro-jecte de construcció.

Certament, els projectes de construcció de les infraestructures, ja siguin una autopistao una depuradora, són, pel seu grau de concreció, el document tècnic que amb mésprecisió expressa les característiques de les construccions i instal·lacions que cal realit-zar, com també el sòl que cal ocupar, i de fet les legislacions sectorials –p. ex. la de car-reteres– permeten actuar directament en el territori sense necessitat de plans especialsi, fins i tot, al marge del planejament urbanístic existent. A aquest efecte, els esmentats


projectes tenen una tramitació amb la corresponent exposició al públic semblant a ladels plans urbanístics.

Per aquests motius, els plans especials i directors d’infraestructures no han estat un instru-ment de gran utilització, i no s’ha arribat a consolidar una metodologia de la seva elabora-ció i contingut. Tanmateix, aquests tipus de plans tenen una comesa important a fer, que ésassegurar la correcta inserció urbana o territorial de la infraestructura, establint determina-cions d’ordenació de la seva forma física amb relació als teixits urbans i les àrees rurals.


Situació de l’àrea.

Proposta del pla especial.

El Pla especial de la ronda de Dalt construïda pel Ministeri d’Obres Públiques a Santa Coloma de Gramenet,1985, va ser un instrument clau per aconseguir un tractament urbà acurat d’aquest tram.

Dins els plans especials i directors d’infraestructures, es pot diferenciar com a grup es-pecífic els de vialitat, en tant que l’espai viari és un integrant fonamental de les tramesurbanes i de l’ordre territorial. Així mateix, en la temàtica viària, la tecnologia bàsica estàprou consolidada i coneguda perquè la definició de la seva forma pugui ser tractadaamb prou coneixement de causa des de l’òptica urbanística.

No obstant això, cal tenir present l’exigència d’un diàleg intens amb el projecte especí-fic de la infraestructura, el qual serà encara més necessari quan es tracti d’infraestruc-tures més especialitzades i amb tecnologies en contínua evolució, com són:

– Les de transport: ferrocarril, ports, aeroports, etc.

– Les hidràuliques: aigua potable, rec, sanejament, etc.

– Les ambientals: tractament de residus, abocadors, etc.

– Les energètiques: gas, electricitat, etc.

– Les de telecomunicacions: telefonia, cable, etc.

En tot cas, però, els plans urbanístics dels elements d’aquestes infraestructures tindranles comeses següents:


El planejament especial és també un instrument adient per preveure noves infraestructures a les tramesurbanes que hagin d’anar associades a processos de transformació urbanística.Pla especial d’infraestructures del Poblenou, 2000.

– Ordenar l’entorn immediat –urbà o rural– d’aquestes instal·lacions per tal de mi-nimitzar els seus possibles efectes negatius sobre l’espai i els altres usos del sòl.

– Establir condicions –alçades, textures, tanques, arbrat, etc.– per tal que la infra-estructura tingui una bona –o com a mínim acceptable– integració en el paisatge–urbà o rural.

– Regular els volums edificables que comporti la infraestructura i els usos comple-mentaris a què poden destinar-se.

Aquest darrer aspecte té una importància creixent en els espais de les infraestructuresde comunicacions –ferrocarrils, ports, aeroports, etc.–, en els quals se solen preveure di-versos tipus d’usos urbans –hotelers, comercials, etc.–, sia al servei dels viatgers, sia peraprofitar el valor que dóna al lloc el flux de persones de pas previsible.

Els plans especials d’equipaments

Els plans especials d’equipament poden tenir dues finalitats:

a) Determinar les peces de sòl que s’han de destinar a un determinat tipus d’equi-pament en una àrea territorial. Per exemple, el pla especial d’equipament escolard’un municipi, o el pla especial d’equipament esportiu d’un districte.

b) Determinar la destinació específica d’una peça de sòl qualificada com a equipa-ment pel planejament.

Tots dos tipus de pla especial solen establir a més les condicions d’edificació dels so-lars –o solar– objecte del pla. No obstant això, en el cas d’un pla d’equipament d’unaàrea urbana que pot comprendre solars en diferents situacions, es poden separar les de-terminacions en diversos plans especials, un d’abast global que determina les pecesque s’adscriuen al tipus d’equipament de què es tracti, i d’altres que establiran les con-dicions d’ordenació específiques de cada solar.

La utilització de plans especials d’equipament és obligada quan el planejament –gene-ral, parcial o de millora urbana– adscriu peces de sòl a l’ús genèric d’equipament.Aquestes peces constitueixen reserves de sòl que cal destinar a equipaments concrets.

És força clar el sentit que té utilitzar l’instrument del pla especial per a regular la distri-bució d’un determinat tipus d’equipament en una àrea. Caldrà fer un estudi de les ne-cessitats existents i previsibles, com també encreuar l’avaluació de necessitats amb lesdisponibilitats de sòl. Finalment, caldrà seleccionar les àrees de sòl que s’han de desti-nar a la satisfacció de les necessitats en la proporció que es consideri adequada en fun-ció del sòl i dels mitjans disponibles. És, per tant, un treball d’una certa complexitat, quedesemboca a més en una presa de decisions que té una indubtable transcendència so-cial. Cal no oblidar que, per més reserves de sòl que faci el planejament, aquestes en el



El Pla especial del comerç alimentari de Barcelona, 1986, regulava en l’àmbit del municipi la implantació denous establiments d’importància, delimitant àrees per a la creació de noves polaritats comercials.

seu conjunt rarament seran suficients per cobrir les necessitats teòriques de la poblacióen tots els tipus d’equipament necessari. Per tant, determinades opcions de destinaciósón inevitablement en detriment d’altres. Com es comprèn, correspon a l’àmbit de lesdecisions polítiques administrar el dèficit d’equipaments, i el pla especial, amb els pas-sos i aprovacions que requereix la seva tramitació, és un bon instrument per donar trans-parència i rigor a aquestes decisions.

La normal insuficiència de reserves de sòl en el planejament per satisfer totes les de-mandes d’equipament possibles, sembla que reclamaria l’elaboració d’un pla especiald’equipaments de tot el municipi, en què les decisions d’assignació de destinació con-creta a les peces de sòl es fes amb prou coneixement de les demandes d’altres tipusd’equipaments que hi ha o hi haurà. Certament, cal no perdre de vista les altres neces-sitats quan es vol fer un pla per satisfer-ne una, però en àrees urbanes d’un cert nivellde complexitat és molt difícil resoldre l’assignació de sòl per a tots els equipaments

necessaris en un únic instrument de pla especial. En aquestes àrees és més assenyatoperar amb plans especials associats a programes temporals d’execució d’equipa-ments, elaborats amb sentit de la proporció en relació amb les altres demandes, i man-tenir un cert coixí de reserves sense assignació. Aquesta forma d’operar és méscoherent, així mateix, amb l’evolució canviant de les necessitats en funció dels compor-taments socials i de la composició de la població.

Mantenir la necessària coherència entre decisions de destinació, parcials o particularit-zades, i un sentit de previsió pel que fa al conjunt de les reserves, aconsella que es portiun seguiment al més afinat possible de:

– Els equipaments existents a la ciutat.

– Les necessitats dels ciutadans, en especial les no satisfetes.

– Les reserves de sòl qualificat: estat, titularitat, característiques, etc.

El coneixement de la situació d’aquestes variables constituirà la informació i la base del’argumentació de tots els tipus de plans d’assignació d’ús d’equipament. En l’encreua-ment de necessitats i reserves, cal tenir present el distint grau de demanda de sòl quetenen els equipaments que necessiten espais oberts –escolars, esportius, etc.– en com-paració amb altres que poden desenvolupar-se en edificis més intensius –administratius,culturals, etc.


En altres casos, el pla especial d’equipaments es limita a definir l’ús i regular la seva implantació en unapeça concreta de sòl. Can Fabra, 1998. Barcelona.

Així mateix, la regulació de les condicions d’edificació dels equipaments, que també hande fer els plans especials, haurà de tenir en compte, d’una banda, els requeriments fun-cionals del tipus d’equipament i, de l’altra, les condicions morfològiques del teixit urbàon s’ha d’emplaçar. Els equipaments són peces singulars de la ciutat, però la seva in-serció en el teixit ha de ser coherent amb les característiques d’aquest, sense perjudicidels accents formals que siguin oportuns per subratllar la seva presència. Òbviament,aquesta coherència comporta que no totes les trames són aptes per acollir tots els equi-paments i que, en funció del gra dels teixits urbans, a més grandària i més autonomiaformal corresponen localitzacions menys centrals.

L’ordenació de detall

Els estudis de detall definits en la L75 i després recollits en les lleis urbanístiques poste-riors, però no a les de Catalunya des de l’any 2002, són un instrument amb un limitatabast propositiu, però que ha estat força utilitzat perquè permetia completar alguns as-pectes de l’ordenació, o abordar els problemes d’ajustament de les determinacions,prèviament a la seva materialització pels projectes d’obra pública i d’edificació.

La LC05 no incorpora l’estudi de detall en el seu instrumental urbanístic, tanmateix elsestudis de detall continuaran existint durant un temps a Catalunya perquè són requeritsper al desenvolupament d’alguns plans anteriors a l’any 2002 –data de la primera versióde la llei– i encara no revistats. D’altra banda, les finalitats dels estudis de detall es podenconsiderar plenament vigents, per bé que la LC05 les vehicula a través d’altres instru-ments.

Dos són els aspectes específics que podien ser precisats pels estudis de detall: les ali-neacions i l’ordenació de volums.

Veiem que en tots dos casos es tracta de determinacions que es refereixen exclusiva-ment a les formes físiques proposades per l’ordenació. Els estudis de detall no podienintroduir o motivar variacions en l’edificabilitat establerta pels plans, ni en la superfíciedestinada pels mateixos a espais lliures. Tampoc no podien introduir variacions en elsusos autoritzats o prohibits pel planejament, si bé podien distribuir-los en els diversosvolums de l’ordenació.

Les precisions, els ajustaments i els complements que feien els estudis de detall es po-dien referir a les determinacions dels instruments d’ordenació general, dels plans par-cials, dels plans de millora urbana i també a les d’alguns plans especials.

L’ordenació de detall pot estar prevista en el planejament, o plantejar-se com a ne-cessària en el moment del projecte d’obra pública o edificació, a la vista de la insufi-ciència d’algunes determinacions del pla.


Com a casos previstos pel planejament podríem fer esment de la fixació d’alineacionsde vials secundaris assenyalats de forma imprecisa pel pla general, quan només deter-mina, per exemple, l’amplada i un traçat aproximat. O, pel que fa a l’ordenació de vo-lums, la previsió d’illes de sòl privat en plans parcials amb assenyalament del’edificabilitat i de la proporció d’espai lliure, en les quals es deixa per a un moment pos-terior la definició dels volums d’edificació. En aquest cas, l’instrument d’ordenació dedetall té dues finalitats: la primera és definir diversos volums d’edificació que poden serobjecte de projectes d’edificació independents; la segona és donar, mitjançant la trami-tació i aprovació de l’ordenació de detall, una estabilitat urbanística a la configuració devolums i espais lliures, de manera que cada element del conjunt podrà ser en el futursubstituït per un altre que compleixi les condicions establertes a l’instrument urbanísticde detall, amb independència del que succeeixi amb la resta de l’illa. Si no es redacta i


Estudi de detall de definició de la volumetria de l’edificació en l’encreuament del carrer de Pere IV amb laDiagonal de Barcelona, 1998. Aquest espai tenia ja una volumetria definida pel PERI Diagonal-Poblenou.L’estudi de detall elabora una ordenació més afinada a partir de la del PERI.Cal afegir que el desenvolupament dels projectes d’arquitectura ha motivat nous ajustaments dels volumsmitjançant nous estudis de detall.

aprova un instrument urbanístic de detall, la configuració de l’illa s’ha d’abordar mit-jançant un únic projecte d’edificació, el qual queda com l’únic referent del conjunt, limi-tant la flexibilitat de l’evolució futura, i de la possible substitució dels volums edificats.

Els casos d’ordenació de detall no previstos pel planejament pel que fa a alineacionspoden estar motivats per la necessitat de resoldre imprecisions o contradiccions menorsque s’hagin d’aclarir prèviament a la redacció dels projectes d’obra. Les ordenacions devolums no previstes solen tenir per objecte la resolució d’incongruències volumètriquesentre parcel·les confrontants, o millorar la solució arquitectònica dels edificis que han derealitzar-se en parcel·les d’una certa complexitat o importància en el conjunt urbà. Aques-tes ordenacions de detall, derivades sempre de projectes arquitectònics, defineixen alter-natives volumètriques a la que resultaria de l’estricta aplicació de la normativa del sistemad’ordenació de l’edificació que correspongui. Per tant, l’acceptació de la solució propo-sada per l’instrument de detall requereix que els aspectes normatius que aquest no ob-serva estrictament no siguin substancials. Per evitar conflictes en aquestes interpretacions,és convenient que el planejament faci una previsió genèrica d’admissió de les alternativesd’ordenació de detall que, sense augmentar l’aprofitament ni causar perjudici a les par-cel·les veïnes, puguin millorar en aspectes concrets l’ordenació dels edificis.

A Catalunya les ordenacions de detall que siguin necessàries s’han de realitzar mit-jançant alguna de les figures de planejament que preveu la LC05; en concret, i en fun-ció de les circumstàncies de cada cas, els plans parcials, els plans de millora urbana oels plans especials; o mitjançant la modificació del pla parcial o el pla de millora urbanaquan es tracti d’elements o aspectes d’un sector amb pla ja aprovat. El legislador no vaconsiderar necessari el manteniment de l’estudi de detall com a instrument específic, pelfet que les altres figures estan facultades per realitzar les finalitats d’aquest, i el tràmit,una mica més llarg, que comporten, queda compensat per l’ampliació de les com-petències d’aprovació de planejament derivat que la llei reconeix als ajuntaments quanhagin adaptat el pla municipal al nou marc legal.

Els projectes d’edificació, d’urbanització i d’obres ordinàries

L’últim pas en la determinació de l’ordenació urbanística és la redacció dels projectesconstructius dels espais lliures i dels edificis que s’han d’aixecar als espais parcel·lats.

Els projectes d’edificació seran redactats per diversos operadors –públics i, majoritària-ment, privats– en un procés relativament fraccionari, en què l’ajuntament té la respon-sabilitat de vetllar pel compliment de les condicions establertes per l’ordenacióurbanística, atorgant la corresponent llicència d’edificació als projectes que les complei-xin i denegant-la als que les incompleixin. En aquest procediment reglat, que impedeixconsideracions al marge de les normatives vigents en l’avaluació dels projectes,


l’ajuntament hauria de procurar que l’arquitectura dels edificis sigui també de la millorqualitat possible. Es tracta d’una tasca difícil, tant per la component subjectiva que ine-vitablement té la valoració dels projectes arquitectònics, com perquè no hi ha instru-ments adients per denegar la llicència als projectes de baixa qualitat arquitectònica siaquests compleixen les condicions establertes per l’ordenació urbanística. Per això hade ser aquesta la que aporti arguments i eines per gestionar l’edificació en favor de labona arquitectura, en la mesura que sigui possible.


Proposta d’arranjament d’un tram de la carreteraN340 a Esplugues de Llobregat i Sant JustDesvern, que s’executaria mitjançant unprojecte d’obra ordinària.

Els projectes dels espais lliures –carrers, places, parcs, etc.– són, en canvi, projectes deplena responsabilitat pública que l’ajuntament redactarà directament o, si més no, n’es-tablirà les pautes i condicions amb el grau de precisió i el llenguatge expressiu que con-sideri oportuns.

Els projectes dels espais lliures cal que s’ajustin a la configuració i les característiquesque hagi establert el planejament, a les quals aportarà l’enriquiment formal que resultad’un estudi a una escala de més detall, i de l’elecció dels elements concrets de la ma-terialització: paviments, arbrat, fanals, mobiliari urbà, etc. De fet, i llevat de plans –pocaconsellables– molt detallats amb pretensions de condicionar el tractament dels espaispúblics, el planejament sol establir com a determinacions vinculants només la configu-ració bàsica –planta i rasants– d’aquests i, si escau, les seccions mínimes dels espaisper a vianants i les superfícies mínimes que han de tenir les àrees arbrades i enjardina-des. La resta de determinacions, i en concret les formalitzacions dels dominis viari, cívico verd, tenen sovint un valor indicatiu que expressa un punt de partida i una intenció,però sobre els quals el projecte d’obra pot tenir un considerable marge de joc. Com espot suposar, el marge serà relativament petit en l’estricta xarxa de carrers, però pot sermolt més gran en vies primàries, passeigs, places i parcs.

La legislació preveu dos tipus de projectes per construir la xarxa d’espais lliures: els pro-jectes d’urbanització i els projectes d’obres ordinàries. Els primers han estat definits perla legislació urbanística des de la L56, mentre que els segons ho han estat per la legis-lació de règim local, que regula de manera general l’activitat dels ajuntaments.

Tots dos tipus de projectes tenen una tramitació semblant –amb previsió d’un període


d’informació pública–, però amb diferències que resulten d’haver-se definit en diferentstextos legals.

El projecte d’urbanització té per objecte desenvolupar la urbanització integral d’una àrea,incloent-hi tots els elements i serveis: pavimentacions dels diversos sòls segons desti-nació, xarxa d’aigua potable, de rec i contra incendis, xarxa de clavegueram, xarxa dedistribució d’energia elèctrica, xarxa d’enllumenat públic, xarxes de les telecomunica-cions, xarxa de gas, jardineria i arbrat.

El projecte d’urbanització té la seva expressió més clara en la transformació d’espai rurala urbà mitjançant el desenvolupament d’un pla parcial en sòl urbanitzable. També és uninstrument adient per als sectors de millora urbana en sòl urbà quan aquesta comportauna transformació radical de l’ordenació del sòl. En els dos casos, cal dotar l’espai d’unaurbanització completa d’acord amb la nova ordenació. Per això el projecte d’urbanitza-ció s’entén sempre com un instrument que es correspon amb una unitat d’actuació opolígon d’un pla –parcial o de millora urbana– concret.

La LC05 distingeix entre obres d’urbanització bàsica i d’urbanització complementària. Laurbanització bàsica comprèn el sanejament, l’anivellat i compactació de l’espai viari, i lesxarxes de subministrament i distribució d’aigua, d’energia elèctrica i de connexió ales xarxes de telecomunicacions. El projecte d’urbanització d’un sector o polígon ha decomprendre com a mínim totes les obres d’urbanització bàsica. Les obres d’urbanitza-ció complementària –pavimentació, enllumenat, jardineria, mobiliari urbà...– poden serconstitutives d’altres projectes complementaris d’urbanització o de projectes d’obra or-dinària.

El contingut dels projectes d’obra ordinària és en principi totalment obert. Es pot tractardel projecte integral d’un element de la xarxa d’espais lliures –passeig, plaça, etc.– od’un projecte que es limita a determinats aspectes d’un espai o una xarxa d’espais –pa-vimentació, enllumenat, etc. Així mateix, queden també compreses en el concepted’obra ordinària les de reparació i manteniment dels espais públics.

Els projectes d’obra ordinària són, per tant, l’instrument adequat per a les intervencionsen la xarxa d’espais lliures del sòl urbà consolidat, així com en els camins i elements pú-blics del sòl no urbanitzable.

Les accions de renovació i millora dels espais públics urbans, i la creació de nous ele-ments dins d’aquesta xarxa, com les que han realitzat la majoria dels ajuntaments deCatalunya des de 1980, s’han realitzat mitjançant projectes d’obra ordinària.

Tanmateix, cal fer una consideració respecte del contingut d’aquests projectes per pro-piciar resultats de qualitat en la renovació dels espais públics urbans. La desagregacióde les intervencions de millora dels espais en diversos projectes additius: pavimentació,enllumenat, jardineria, mobiliari, etc., redactats per diferents especialistes, havia estat


probablement la causa principal de la falta de caràcter i de la vulgaritat de molts delsnostres espais públics. Una aportació metodològica important de l’urbanisme dels ajun-taments democràtics en els anys vuitanta, i en especial del de Barcelona, va ser la con-cepció del projecte dels espais públics com un procés creatiu integrador de les diversestècniques que hi han de participar. Els resultats avalen aquesta línia d’acció. Els espaispúblics, com els edificis, han de ser també projectes d’autor, amb l’avantatge –i la res-ponsabilitat– que als espais públics l’ajuntament pot exercir un control directe de la qua-litat de la seva arquitectura.


9. El sòl no urbanitzable i la preservacióde l’espai rural

... [les] ordenances que es diuen municipals (...) no estenen la seva

força obligatòria més enllà del recinte urbà, i no comprenen el camp

rural, que és on els suburbis es van formant lentament sense que

l’Administració municipal ni la general de l’Estat ho tinguin en

consideració.

Ildefons Cerdà

Avui no hi ha (...) cap dubte que seria possible establir un límit, algun

cinturó de parcs o terreny agrícola fins al qual podria estendre’s

ininterrumpudament una ciutat, i seria al menys desitjable

assegurar aquest límit.

Raymond Unwin

El sòl rural al territori

El territori antropitzat es configura a cada lloc segons una peculiar dialèctica urbanoru-ral, la qual dóna, en funció de la geografia física i de les pautes culturals, diversos mo-dels de relació entre les ciutats i el seu entorn no urbanitzat. És prou clar que, enqualsevol model, l’espai rural és un component fonamental de l’estructura territorial. Aixímateix, i en tant que a les àrees urbanes viu la gran majoria de la població, la valoracióde l’espai rural, que es fa des del medi urbà, és determinant per al seu esdevenidor.

Les actituds des de l’espai urbà envers l’entorn rural han sofert una considerable varia-ció al llarg dels anys; la possibilitat dels ciutadans de desplaçar-se pel territori ha com-portat el descobriment i la valoració de les seves qualitats , i a la vegada ha propiciatl’erosió i la degradació de considerables extensions.

Diversos són els papers que l’espai rural ha tingut en relació amb les necessitats de lapoblació urbana. N’hi ha dos que en certa manera sempre ha tingut; són el de proveï-dor d’espai per al creixement de les àrees urbanes i el de proveïdor de productes pri-maris: agrícoles, forestals, ramaders, miners, etc. El primer d’aquests papers comportalògicament la seva desaparició com a espai rural, mentre que el segon ha estat al llargde segles el seu paper bàsic. Cal assenyalar, però, que en un context de mercat mun-dial com l’actual, el paper de proveïdor de productes primaris per a una població relati-

| 211

vament propera ha perdut importància en molts llocs. Lamentablement, aquest fet no éspositiu per al seu manteniment com a territori culturitzat.

Pel que fa a la provisió d’espai per al creixement, cal fer esment de la ideologia de la ciu-tat jardí que es desenvolupà al començament del segle XX, des de la qual es preconit-zaven formes i llocs que cercaven un aprofitament de les qualitats ambientals del medirural en contraposició amb la misèria i la degradació de bona part dels teixits urbans.Tanmateix, per més que la ciutat jardí pretenia una bona integració en l’espai rural, com-portava inevitablement la seva transformació en espai urbà. Cal afegir que una certa ide-ologia vinguda a menys d’aquella ciutat jardí, combinada amb un desig atàvic del modelsuburbà –la caseta i l’hortet–, i amb una actitud laxa de l’administració al llarg de moltsanys, han tingut la responsabilitat d’una de les agressions més importants que ha sofertl’espai rural: les urbanitzacions disperses en el territori.

Cal assenyalar que amb el temps han anat prenent importància altres papers, que l’es-pai rural pot desenvolupar des de les seves pròpies característiques. Així veiem queaquest espai proporciona als ciutadans: paisatge, lleure i equilibri ambiental.

La valoració del paisatge rural és ja antiga. A la pintura, de forma creixent des del segleXVI fins al començament del XX, la representació del paisatge rural va anar adquirint pro-tagonisme en tant que imatge de continguts estètics i emotius. Des del segle XIX la cre-ació de parcs urbans a les ciutats ha pretès, especialment a les primeres èpoques, posara l’abast dels ciutadans imatges artificials de la ruralitat. Al llarg del segle XX, la millora


Dibuix de l’àrea del delta del Llobregat i del massís de Garraf, on s’han exclòs les àrees urbanesi les ocupades per infraestructures. Es percep la rica estructura formal del territori rural.

dels mitjans de transport, i en especial l’automòbil, han facilitat de forma progressiva lapercepció directa del paisatge rural pels ciutadans.

Avui dia, bona part del paisatge rural que coneixem, que és expressió d’una peculiar sín-tesi entre geografia, clima i activitats humanes, té problemes de supervivència a causade la crisi de les activitats que van contribuir a configurar-lo. Per aquesta raó són perti-nents accions, tant públiques com privades, per al seu manteniment, i és en aquest sen-tit que cal entendre determinats aspectes de la política agrària desplegada per la UnióEuropea, que van més dirigides al manteniment del paisatge territorial que no pas al fo-ment de la producció agrícola o ramadera.

També la pràctica del lleure a l’espai rural és antiga. La cacera com a activitat de lleureté molts anys, i l’excursionisme no tants, però en té ja bastants. La situació actual es ca-racteritza per l’aparició de noves modalitats de lleure –esquí, motorisme, esports d’a-ventura, etc.–, com també per la intensificació i l’extensió de l’ús de lleure en el territorirural a causa de les facilitats de desplaçament assolides. Per aquests motius, el lleure ruralha adquirit dues característiques que no tenia:

a) Sovint genera conflictes amb els altres papers del territori, i fins i tot entre les sevespròpies modalitats.

b) La intensitat d’ús facilita la seva comercialització, de manera que algunes modalitats delleure poden entrar en competència econòmica amb les activitats productives tradicionalsdel territori, però poden també establir relacions de complementarietat amb aquestes.

Més recent és la valoració del territori rural com a factor d’equilibri ambiental. Una pri-mera expressió d’aquesta actitud va ser la valoració de la natura, que té en el medi ruralun context propici per al seu lliure desenvolupament. La valoració de la natura evolucionàdes de la consideració de les singularitats com a objecte de protecció, al seu entenimentcom a conjunt de sistemes interrelacionats i compostos d’elements molt diversos, demanera que només el manteniment del sistema ens assegura la supervivència de lesseves manifestacions més atractives.

Més recentment encara, s’ha anat entenent l’espai rural, a més, com un component im-prescindible de l’equilibri ambiental d’un territori en el qual hi ha àrees urbanitzades idensament poblades. La preservació d’una proporció àmplia d’espai no urbanitzat ésnecessària per facilitar processos tan fonamentals per a la supervivència de les àrees ur-banes com ara la filtració de l’aigua de pluja que alimenta l’aqüífer subalvi i, d’altrabanda, contribueix a evitar els vessaments excessius que produeixen inundacions. As-senyalem també el seu paper en la neutralització del CO2 i dels altres residus de l’acti-vitat urbana. L’afavoriment de tots aquests processos és un resultat associat a lesmesures de protecció dels sistemes naturals. La conservació d’aquests és tant unaexigència de previsió estratègica envers un futur sempre desconegut, com un factor quecontribueix eficaçment al reequilibri dels efectes negatius que produeix la ciutat.

El sòl no urbanitzable i la preservació de l’espai rural | 213

Per últim, cal fer esment d’un altre paper que l’espai rural ha anat tenint de manera crei-xent: acollir tota mena d’instal·lacions o artefactes que tenen dificultat de ser integratsen els teixits de la ciutat. Són els que s’han denominat usos periurbans, intensament im-plicats amb l’activitat urbana però fora de la ciutat. Àrees esportives, recreatives, co-mercials, magatzems, parcs de maquinària o de vehicles, etc., justifiquen la sevalocalització exterior a l’àrea urbana per les molèsties o perills que poden causar, o per laseva grandària.

En certa mesura això és inevitable, però caldrà calibrar acuradament la seva justificació,ja que avui aquest procés, que es fa palès en el paisatge perceptible des de qualsevolcarretera pròxima a les ciutats, constitueix una amenaça gran per als altres papers se-gurament més importants que té l’espai rural.

Veiem, doncs, que la complexitat i els conflictes que es donen a l’espai rural reclamenque sigui objecte d’una ordenació rigorosa fins avui insuficientment abordada.

La delimitació del sòl no urbanitzable

Des de la L56, tota la legislació urbanística ha establert que els plans generals haviend’assenyalar clarament aquella part del sòl del municipi que havia de quedar fora delprocés urbanitzador. Certament hi ha hagut diferents accents en la regulació d’aquestaspecte; la L56 utilitzava la denominació descriptiva de «sòl rústic» per a aquest règimde sòl, la qual cosa va permetre que a vegades prosperés la interpretació que es podienadmetre actuacions d’urbanització mitjançant plans parcials en aquest tipus de sòl.Aquesta interpretació ha estat la responsable en bona part de la dispersió de les urba-nitzacions que van aprovar els seus plans parcials entre el 1956 i el 1975. La L75, ambl’ànim de deixar clara la no-disponibilitat d’aquest sòl per a la urbanització, el va ano-menar sòl no urbanitzable, denominació que s’ha mantingut fins avui.

La L98 no va variar la denominació però si que va tractar de modificar les condicions dela seva delimitació exigint una justificació objectiva per al sòl no urbanitzable, en lloc d’e-xigir-la per a l’urbanitzable. Era un canvi molt greu, afortunadament neutralitzat pel re-coneixement de la potestat municipal de definir el model d’implantació urbana quedesitja.

Més enllà del que diguin les lleis, des del punt de vista del projecte de ciutat i de l’orde-nació del sòl del municipi, es pot dir que hi ha dos tipus de motius per a la consideraciódel sòl com a no urbanitzable en el planejament: ser inadequats per al desenvolupamenturbanístic, o ser mereixedors de protecció com a sòls de naturalesa rústica.

Així mateix, podem distingir en cada un dels dos motius algunes raons específiques queens permeten definir quatre motivacions bàsiques:


1. Inadequació per les característiques pròpies del sòl: topografia, geologia, micro-clima, riscs, etc.

2. Inadequació per la seva localització en relació amb les àrees urbanes existents oproposades.

3. Protecció de les activitats rurals pel seu valor econòmic productiu.

4. Protecció de l’estat rústic del sòl per altres motius: interès natural, paisatgístic,històric, etc.

Com és fàcil d’entendre, a les àrees de sòl que cal classificar com a no urbanitzables esdóna sovint la presència de més d’un d’aquests motius bàsics.

Cal assenyalar també que aquests motius poden assolir diferent valor en les successi-ves etapes del procés urbanístic del municipi, i per això en les consegüents revisions delpla d’ordenació urbanística municipal pot créixer o minvar el seu paper com a factors declassificació del sòl no urbanitzable.

La inadequació per característiques pròpies del sòl té un valor força permanent que esmantindrà en les diverses etapes de desenvolupament urbà, si bé a mesura que aug-menti el grau d’ocupació urbana del terme municipal la majoria d’aquests sòls s’enten-dran inclosos també en els motius de protecció assenyalats en el punt 4. En sentitcontrari, podria donar-se, en casos d’extrema necessitat, la conveniència de resoldreper mitjans tècnics, si fos possible, el problema que impedeix el desenvolupament urbàen un sòl que, pel que fa als altres aspectes, reunís unes condicions acceptables.


El sòl no urbanitzable del Pla general metropolità de Barcelona, 1976.Negre: ocupacions urbanes 1900. Gris fosc: ocupació urbana 1995. Gris clar: sòl urbanitzableo ocupable per sistemes. Blanc: sòl no urbanitzable.

La inadequació per localització, que té per objecte polaritzar el creixement en les àreesmés adients en funció del model urbanístic adoptat, pot variar d’una revisió a l’altra pelfet que peces de sòl anteriorment excloses per la llunyania a les àrees urbanes poden,per causa del creixement d’aquestes, assolir un grau de proximitat que les faci aptes pera la urbanització.

La protecció de les activitats pel seu interès econòmic productiu pot deixar de ser unobjectiu quan aquest interès desapareix. Tanmateix, en general, no es deriva d’això unaimmediata aptitud per a la urbanització, ja que en molts casos aquestes àrees tenentambé motius dels assenyalats en el punt 4 per ser protegides.

El grup del punt 4 inclou les motivacions de caràcter ecològic –medi físic i natura– i lesde caràcter cultural –geografia, història i paisatge. Aquests motius tindran una im-portància creixent en el temps, tant per l’augment de sensibilitat social com per l’aug-ment de l’ocupació urbana i periurbana del sòl, que lògicament fan créixer la valoraciódel sòl rústic restant. Cal esperar, per tant, que en les successives revisions del pla ge-neral es manifesti una progressiva presència d’aquests criteris de protecció.

És fàcil d’entendre que quan l’àrea urbana d’un municipi ha ocupat ja tot el sòl adequatper a un creixement urbà racional –hi ha municipis que l’han excedit clarament–, tot elsòl no urbanitzable participaria de l’objectiu de permanència indefinida i es podria con-siderar, doncs, protegit en la seva totalitat. En aquesta situació, podríem entendre queel simple fet de no estar urbanitzat comporta motius de protecció de caràcter cultural iecològic, en la mesura que contribueix a la proporció d’espais agraris o naturals que calpreservar en el territori.

Malauradament, l’àmbit del terme municipal és sovint insuficient per a una argumenta-ció sòlida de la inadequació i de la protecció del sòl no urbanitzable que pugui neutralit-zar les eventuals actituds, legals i polítiques, generalitzadores de les opcionsd’urbanització.

El sòl no urbanitzable està configurat segons una lògica en què són determinants elsgrans elements geogràfics i els àmbits fisiogràfics. Així mateix, els sistemes rurals s’es-tructuren espacialment d’acord amb la topografia, el substrat geològic i la irradiaciósolar. Cap d’aquestes lògiques no té res a veure amb la divisió del territori en termes mu-nicipals, els quals són, a més, a bona part de Catalunya i d’Espanya, de molt petites di-mensions.

És força clar que treballant des d’una òptica territorial de prou àmbit –però no tan granque faci perdre l’apreciació de la forma de les coses– es podran prendre amb un rigormolt superior tant les decisions relatives als àmbits de creixement urbà, com a la pre-servació del sòl no urbanitzable.

Pel que fa a l’establiment de l’àmbit del sòl adequat per a la urbanització, que compor-taria l’assenyalament de la planta màxima de l’àrea urbana d’un municipi, caldria pren-


dre les decisions considerant les aptituds del conjunt de municipis que integren una àreaterritorial funcional. Pel que fa a la definició dels sòls no urbanitzables com a constitutiusdel sistema d’espais lliures territorials, un àmbit suficient permet entendre i argumentarla protecció d’àrees que tenen el seu interès com a parts d’una matriu que no és per-ceptible ni projectable des d’àmbits reduïts. Des d’una escala de prou amplitud, espoden entendre els significats de cada peça en el conjunt, i així prioritzar i compatibilit-zar millor els papers que li pertoca fer: producció agrària o forestal, lleure, paisatge, equi-libri ambiental, etc.

El tractament del sòl no urbanitzable a escala territorial, en àmbits geogràficament sig-nificatius i mitjançant instruments adients –plans territorials, plans directors, plans espe-cials, etc.– amb les habilitacions necessàries perquè puguin tenir una eficàcia normativadirecta, és sens dubte el camí que cal seguir. En tot cas, el paper d’aquests instrumentspot ser fonamental per neutralitzar els efectes perversos de les condicions de delimita-ció del sòl no urbanitzable que proconitzen les doctrines desreguladores que periòdica-ment amenacen la possibilitat d’un planejament racional, per bé que la LC05 ensproporciona avui nous arguments de defensa. En tot cas, a partir d’un àmbit de suficientamplitud, descobrirem sempre motius objectivables de la inadequació o de la necessà-ria protecció d’aquell sòl que calgui delimitar com a no urbanitzable en el pla d’ordena-ció urbanística municipal.

L’ordenació del sòl no urbanitzable en el pla municipal

Sense perjudici de les limitacions espacials del terme municipal per al tractament d’a-quest assumpte, que justifiquen la utilització d’instruments d’àmbit més gran, la legisla-ció urbanística ha vingut atribuint un paper molt important als plans municipals enaquesta matèria. La L75, que ha inspirat bona part dels textos legals posteriors, va qua-lificar els plans municipals com a «instruments d’ordenació integral del territori», elsquals, a més de contenir «mesures per a la protecció del medi ambient», estaven facul-tats, en sòl no urbanitzable, per «establir les mesures i condicions que calguin per a laconservació i protecció de tots i cadascun dels seus elements naturals, [...], i de les edi-ficacions i paratges que per les seves característiques especials ho aconsellin» «de con-formitat en el seu cas amb la legislació específica que sigui d’aplicació en cada supòsit».La LC05 matitza l’abast del pla d’ordenació urbanística municipal i el considera només«instrument d’ordenació urbanística integral del territori», tanmateix li manté tota la ca-pacitat operativa en la regulació del sòl no urbanitzable.

La tècnica bàsica per establir diferents tipus i graus de preservació en el sòl no urbanit-zable ha estat la divisió zonal segons la naturalesa del sòl i dels elements que es volienprotegir.



Delimitació i zonificació del sòl no urbanitzable en el Pla general d’ordenació de SantQuirze del Vallès, 1999.

Global

Detall

A més del sòl no urbanitzable de règim ordinari, del qual l’únic objectiu urbanístic és pre-servar-lo de la urbanització, els plans han adoptat diverses categories zonals en funciódels usos que, en cada cas, es volien prioritzar, limitar o protegir: agrícola, forestal, d’in-terès natural, d’interès paisatgístic, de protecció fluvial, etc. Així mateix, han adoptatsubdivisions d’aquestes categories quan la modulació normativa ho requeria.

La zonificació permet establir diferents condicions per al desenvolupament d’usos pro-pis del medi rural en funció dels objectius d’ordenació i protecció del sòl no urbanitza-ble adoptats. Aquestes condicions poden arribar fins a la prohibició d’algunes activitatsque poden ser incompatibles amb els valors rurals que es proposa protegir. Pel que faa les limitacions d’activitats específicament rurals, com ara les agrícoles, forestals, etc.,les limitacions urbanístiques no hauran de ser contradictòries amb la legislació específi-ca d’aquestes matèries, però poden sotmetre-les a certes restriccions per motius d’ín-dole urbanística.

On els criteris urbanístics són més determinants és en el règim de les construccions iedificacions que es poden admetre en cada zonificació. Cal destacar que les edifica-cions en sòl no urbanitzable hauran de ser, en tot cas, poques i suficientment separa-des. No obstant això, cal entendre que l’edificació aïllada en principi no és un conceptenecessàriament contradictori amb el de sòl no urbanitzable, mentre que sí que ho sónla urbanització o simplement la parcel·lació de tipus urbà.

Tanmateix, en la regulació de les edificacions en sòl no urbanitzable la legislació ha es-tablert determinades limitacions i condicions de caràcter general que han de ser tingu-des en compte.

Un tema cabdal en la regulació del sòl no urbanitzable ha estat molt de temps a Catalunya,i ho és encara en altres territoris, les condicions per a l’autorització de nous habitatges fa-miliars aïllats, que la llei permetia si no hi havia perill de formació d’un nucli de població.

La LC05 no admet la construcció de nous habitatges familiars si no van associats a lesactivitats agràries, però sí accepta l’ús d’habitatge, a més d’altres usos, en masies i edi-ficacions rurals existents que estiguin incloses en un catàleg que amb aquesta finalitathan de tenir tots els municipis.

L’elaboració del catàleg, que seleccioni aquelles edificacions existents amb qualitat su-ficient per a formar part de manera indefinida del sòl no urbanitzable, que estableixi elsusos possibles i reguli les adaptacions funcionals i volumètriques admissibles, consti-tueix una comesa bàsica l’ordenació urbanística municipal.

Pel que fa a noves construccions, per a les quals el planejament hauria d’establir lescondicions específiques d’autorització, la LC05 assenyala les següents:

– Les d’interès públic que s’hagin d’emplaçar en el medi rural (equipaments, infraes-tructures, serveis tècnics...)


– Les construccions i dependències pròpies d’una activitat agrària, o en general rús-tica, i les construccions destinades a habitatges o allotjaments de treballadors tem-porers associats a l’activitat.

– Estacions de subministrament de carburants i d’altres serveis a la xarxa viària.

– Construccions i instal·lacions vinculades a l’execució i funcionament de les obrespúbliques.

– Construccions de turisme rural o de càmpings, específicament autoritzades pel pla,mitjançant un pla especial urbanístic.

El tipus de paràmetres que el pla general pot establir per regular les edificacions en sòlno urbanitzable són els següents:

– Superfície mínima de la finca on es pot emplaçar una edificació. A aquest respec-te cal recordar que per tractar-se de sòl rural no s’hi poden efectuar fracciona-ments en contra del que estableix la legislació agrària i forestal. Tanmateix, sovintpot convenir fixar superfícies mínimes superiors a les adoptades per als diversosterritoris de Catalunya per als sòls agrícoles: 3-4,5 ha en secà i 0,75-1,25 ha enregadiu.

– Distància entre edificacions, per exemple 500 m, que pot ser un paràmetrecomplementari de l’anterior. Tanmateix, la utilització de distàncies pot afectar lapossibilitat d’edificació en parcel·les alienes que podrien tenir fins i tot més su-perfície.

– Sostre màxim. És recomanable l’establiment d’un sostre màxim per a cada edifi-cació admissible, i no usar edificabilitats de parcel·la que semblaria que reconeixenun aprofitament urbanístic per unitat de sòl, el qual no es correspon amb el con-cepte de sòl no urbanitzable.

– Alçada màxima de l’edificació sobre la cota natural del terreny.

– Condicions per a la integració de l’edificació en el paisatge rural: materials, cober-tes, tanques de la parcel·la, etc.

– Disposició de l’edificació respecte als camins existents, en funció de la lògica do-minant en l’estructura de l’espai rural.

L’ordenació de l’espai rural no ha d’oblidar la consideració dels elements bàsics de laseva estructura: camins, canals de reg, pous, marges, etc. tant en la divisió zonal comen l’assenyalament de les intervencions físiques admissibles o recomanables a cadazona. Subratllem que si l’edificació és una possibilitat que cal restringir i regular ambmolta cura, l’obertura de nous camins hauria d’estar també prou justificada i realitzar-seen coherència amb la xarxa històrica existent.


Activitats primàries intensives i usos periurbans

Bona part dels papers que té el sòl no urbanitzable en relació amb el territori i els ciuta-dans –proveïdor de paisatge, reequilibri ambiental, lleure, etc.– pateixen la greu inter-ferència de dos fenòmens propiciats per criteris econòmics de productivitat que noacostumen a tenir en compte les externalitats negatives:

– L’evolució de les activitats rurals primàries cap a fórmules intensives.

– El creixement de la demanda de sòl per a usos periurbans.

L’ordenació del sòl rural ha de ser conscient d’aquestes sol·licitacions, però no ha decaure en la seva acceptació generalitzada com si fossin resultat d’una lògica implacable.

Pel que fa a les activitats primàries, les manifestacions més evidents d’aquesta intensi-ficació són l’agricultura d’hivernacles en forma massiva, en especial el sistema lleuger delàmines de plàstic que permet cobrir grans extensions de territori, i la ramaderia en gran-ges porcines i avícoles.

Totes dues afecten greument el paisatge rural, sia per la conversió de la seva imatge enun mar de plàstic, sia per la lamentable qualitat de les construccions ramaderes. Però,així mateix, aquestes pràctiques tenen conseqüències ambientals molt negatives, en elprimer cas per l’augment del vessament d’aigua de pluja, i en el segon per la producciód’una quantitat de residus –purins– difícilment neutralitzable.

El desenvolupament d’aquestes activitats a les àrees rurals s’ha pogut fer quasi sempreen tant que entraven en el capítol d’activitats agrícoles o ramaderes pròpies del sòl nourbanitzable, que el pla d’ordenació urbanística municipal no hauria estat capaç d’orde-nar, per desconeixement o per impotència enfront de la legislació específica.

Els usos periurbans representen així mateix una pressió creixent sobre el territori rural.La seva característica comuna és que es tracta d’usos motivats per la ciutat però queno troben cabuda dintre seu. Aquests usos, que en molts casos motiven la classificaciócom a sòl urbà de la peça de sòl que ocupen, els podem agrupar en diversos tipus:

– Infraestructures: depuradores, abocadors, aeroports, etc.

– Comercials: centres comercials, mobiliari, vehicles, jardineria, etc.

– Esportius: circuits de carreres, clubs esportius, camps de golf, etc.

– Recreatius: discoteques, parcs aquàtics o temàtics, etc.

– Magatzems: maquinària, productes inflamables, caravanes, etc.

– Recuperació: vehicles, pneumàtics, etc.

Molts d’aquests usos són necessaris per al bon funcionament de la ciutat o responen a


una demanda social que no hi ha cap més manera de satisfer. Tanmateix, determinadesactivitats comercials, esportives i recreatives estan simplement motivades per l’objectiude promoure nous models de consum. D’aquests models, si bé per si mateixos podenrepresentar una aportació social i econòmicament positiva, cal no oblidar els costos dela seva intrusió en el sòl rural i dels seus efectes depressius sobre les activitats de lesàrees urbanes.

La lògica de localització dins el sòl rural varia d’uns usos als altres, i resulta de la com-binació dels factors següents:

– Localització aïllada. És determinant en els usos que per les molèsties o perills hand’estar necessàriament allunyats de les àrees urbanes.

– Parcel·la gran. Usos que per la seva grandària no troben lloc dins la parcel·lació ur-bana.


La multiplicació de formes intensives dels usosrurals tradicionals i, per descomptat, els usosperiurbans són un problema greu per a la integritatdels ambients rurals. L’ordenació del territori téaquí un dels problemes principals a resoldre.

– Façana a carretera. Usos que busquen una bona accessibilitat i una imatge visible.

– Preu del sòl. Tots els usos intenten minimitzar els costos d’implantació. Tanmateix,aquest factor és més determinant en activitats de baix valor afegit.

– Requeriments funcionals. Requeriments que només es donen en determinades lo-calitzacions. Aquest factor és determinant en la localització d’elements d’infraes-tructures, en especial si estan relacionats amb una xarxa de conduccions.

L’ordenació dels usos periurbans constitueix un dels problemes més difícils de l’ordena-ció urbanística. En el moment de redacció del planejament, es poden buscar alternati-ves de localització per a les demandes ja formulades o previsibles, de manera queaquestes afectin com menys millor la coherència de l’espai rural, i el sòl necessari es lo-calitzi correctament i rebi la classificació urbanística adequada dins algun tipus de sòlurbà o urbanitzable.

Respecte als usos periurbans no previstos, l’única alternativa és avaluar en cada cas sil’interès de la seva implantació compensa els efectes negatius sobre el sòl rural. En casafirmatiu, s’haurà de procedir sovint a modificar el pla d’ordenació urbanística municipalamb variacions de la configuració del sòl no urbanitzable. En els casos en què la dispo-nibilitat de sòl ho permeti, el pla pot preveure àrees per a la implantació d’usos periur-bans, definint, per exemple, un àmbit de sòl urbanitzable. El planejament hauria de fixarles directrius bàsiques d’ordenació d’aquestes àrees, però la seva configuració i el tipusd’urbanització exigible hauria de quedar molt oberta ateses les diferents naturalesa i es-cala que poden tenir aquests usos.

En tot cas, i malgrat que siguin fenòmens que sovint depassen les possibilitats reals del’ordenació urbanística, els plans haurien de mantenir una actitud d’exigència de quali-


La implantació d’usos periurbans ha modificat profundament el paisatge percebible en nombrosos trams deles carreteres.

tat paisatgística pel que fa a l’agricultura i la ramaderia intensives, i ser decididament res-trictius amb relació als usos periurbans no estrictament necessaris. Cal tenir present quedesprés, al llarg de la gestió del pla, se solen fer en aquestes matèries més passos en-darrere que no pas endavant.

No obstant la importància d’utilitzar els instruments d’ordenació urbanística municipalper defensar la integritat del territori rural enfront dels usos esmentats, és prou clar quenomés des d’instruments d’àmbit superior es poden articular alternatives i polítiques delocalització ben fonamentades i amb capacitat de resistència a les pressions.

També, i en especial pel que fa a les activitats agrícoles i ramaderes, és important quela legislació sectorial, i les polítiques que s’hi refereixen, ajudin en la direcció de conser-var la qualitat del territori i de fomentar els seus altres papers: paisatge, lleure extensiu,equilibri ambiental, entenent que avui acostumen a ser ja més importants que determi-nades formes de producció intensiva.

Els instruments de protecció de l’espai rural

Durant força temps, els principals instruments de protecció de l’espai rural han estat elsplans d’ordenació urbanística dels municipis mitjançant la classificació del sòl com a nourbanitzable. El paper dels plans municipals continuarà sent segurament vital en aquestassumpte en tant que siguin els instruments que tenen atribuïda la facultat de classificarel sòl. Tanmateix, tant la insuficiència de l’àmbit municipal per copsar les lògiques de laconfiguració de l’espai rural, com les dificultats que la pressió desreguladora pot crear ala classificació del sòl segons criteris de racionalitat, aconsellen intensificar l’ús dels al-tres instruments que poden actuar positivament en la protecció d’aquest espai.

En primer lloc, i entre els instruments urbanístics, cal fer esment dels plans especials. Jala L56 deia que el planejament especial pot «afectar, amb fins de protecció, horts, con-reus i espais forestals, mitjançant restriccions d’ús apropiades per impedir la seva desa-parició o alteració». La legislació posterior ha mantingut aquest criteri.

Els plans especials en sòl no urbanitzable permeten, per tant, proposar mesures de pro-tecció més afinades que les que hagi pogut establir el pla d’ordenació urbanística muni-cipal, pel fet que la seva complexitat temàtica li hauria impedit concentrar-se en elsproblemes específics de l’espai rural.

Els plans especials, quan es redactin en desenvolupament d’un pla municipal, tenen lò-gicament les mateixes limitacions d’àmbit i de règim del sòl que aquest. Tanmateix, elsplans especials podrien abastar també el sòl no urbanitzable d’un grup de municipis sies promogués de manera mancomunada pels ajuntaments o per una administraciód’àmbit superior amb competències urbanístiques. En aquest cas, l’àrea rural compre-


sa pel pla especial pot tenir prou sentit geogràfic, i de la seva ordenació especial se’npodrien derivar, a més d’unes mesures de protecció coherents amb la naturalesa de l’es-pai, arguments per esmenar, si cal, la delimitació de sòl proposada pels plans generalsmunicipals.

En aquesta línia, els plans especials s’han utilitzat per a la delimitació i l’ordenació d’à-rees d’especial protecció, com són els casos del parc de la Serra de Collserola, promo-gut per l’extingida Corporació Metropolitana de Barcelona, o de diversos parcs (Garraf,Montseny, etc.) promoguts per la Diputació de Barcelona.

En segon lloc, cal parlar dels instruments concebuts per a l’ordenació d’àmbits mésgrans que el municipi. Si bé entre les figures de caràcter urbanístic és possible la redac-ció de plans d’ordenació urbanística plurimunicipals, l’experiència des del 1979 ensmostra que és altament improbable que això es doni, i caldrà per tant recórrer a instru-ments d’escala específicament supramunicipal les determinacions dels quals vinculenels plans municipals.

La L75 va crear un instrument d’aquest tipus –el pla director de coordinació–, molt pocutilitzat, que a la LC05 ha esdevingut un instrument amb més capacitat propositiva –elpla director urbanístic– que es ve utilitzant amb freqüència en els darrers anys. D’altra


La protecció de l’espai rural passa pel coneixement i la interpretació projectual de la seva estructura:camins, sistemes de carrers, parcel·lació, rec, pautes de distribució de l’edificació rural, etc.

banda, la legislació territorial de Catalunya de 1983 i les seves modificacions han createls plans territorials parcials, els plans directors territorials i els plans territorials sectorials.Els dos primers amb un abast territorial general si bé amb àmbits més grans i ambmenor precisió espacial que els plans directors urbanístics, mentre que els plansterritorials sectorials els podem entendre també com a plans especials a escala detot Catalunya.

Tots aquests instruments poden ser de gran ajuda en la preservació i millora de l’espairural. Els plans directors o els plans territorials parcials poden abastar àmbits geogràfi-cament significatius, en què l’ordenació i les mesures de protecció de l’espai rural pu-guin assolir un rigor i una coherència amb el territori prou importants. De fet, l’objectiud’aquests plans seria ocupar-se del que no han pogut abordar amb prou criteri els plansd’ordenació urbanística dels municipis. És evident que aquests se centren en l’ordena-ció de l’espai urbà i de les seves necessitats de creixement; però, malgrat la millor vo-luntat, l’ordenació de l’espai rural només es pot limitar a la fracció casual d’aquest quequeda en cada cas dins del terme municipal.

Els plans directors o els territorials parcials haurien de centrar la seva atenció en aquestdèficit d’ordenació. De fet, en els llocs amb una alta densitat d’ordenació urbanística, lescomeses bàsiques d’aquests plans haurien de ser només la racionalització de les infra-estructures territorials, l’ordenació de les opcions d’extensió de les àrees urbanes i lapreservació i millora de l’espai rural. Fóra bo que en les matèries d’infraestructures iespai rural els plans d’escala territorial com els esmentats s’entenguessin com vinculantsde forma directa per a tot tipus de projectes i plans que s’haguessin de desenvolupar,sense necessitat de concreció de les seves determinacions a través del plans de menoràmbit. Les mesures de protecció del sòl rural proposades des de l’escala adequadahaurien d’adquirir immediatament tota l’eficàcia possible.

Els plans territorials sectorials també poden contribuir a la protecció de l’espai rural, sibé el fet que hagin de referir-se necessàriament a tot l’àmbit català limita força la preci-sió de les seves determinacions i fa que temàticament s’hagin de centrar només en elsaspectes de gran dimensió o molt generalitzats.

Dins d’aquest enfoc sectorial, cal referir-se als instruments que proporciona la legislacióambiental, i en concret la Llei d’espais naturals (1985). Cal recordar que va ser aquestallei la que va proposar la redacció del Pla d’espais d’interès natural (PEIN) (1992), decaràcter territorial sectorial, que ha estat una veritable fita en les polítiques de protecciódel sòl no urbanitzat. Com altres instruments específics, la llei esmentada defineix les se-güents modalitats d’espais de protecció: parcs nacionals, paratges naturals d’interèsnacional, reserves naturals i parcs naturals.

L’adscripció d’espais a alguna d’aquestes modalitats comporta en cada cas determinatstipus de mesures de protecció d’acord amb la seva naturalesa.


Aquest ventall de figures està concebut, lògicament, perquè la Generalitat desenvolupiuna política de protecció dels espais d’interès natural de més singularitat i rellevància.Evidentment, aquestes accions, ni en el millor dels casos resoldran la problemàtica delsòl rural, però són intervencions positives i amb les quals l’ordenació urbanística i terri-torial podrà, en determinats casos, establir sinergies interessants.

Cal no excloure tampoc la utilització, per part de les administracions locals, de la possi-bilitat de promoure reserves naturals i parcs naturals en els seus territoris. El parc natu-ral, el defineix la llei com un espai que, pels seus valors naturals qualificats, s’ha deprotegir per aconseguir «la seva conservació d’una manera compatible amb l’aprofita-ment ordenat dels seus recursos i l’activitat de llurs habitants». De fet, aquest seria elrègim adient per a la major part del territori rural de Catalunya.

Per últim cal fer esment de les accions proteccionistes en desenvolupament de directi-ves de la Unió Europea, en concret l’assenyalament dels hàbitats d’interès comunitari, ila delimitació de llocs d’interès comunitari (LIC) i de zones d’especial protecció de lesaus (ZEPA) que constitueixen la Xarxa Natura 2000.

Tant els espais del PEIN com els de la Xarxa Natura, en bona part coincidents, són so-vint peces, grans o mitjanes, delimitades en funció dels seus valors específics i per tanta vegades aïllades en el territori. Ha d’ésser una comesa del planejament territorial inte-grar aquestes peces singulars en una veritable xarxa contínua d’espais d’interès naturalque vertebri l’ordenació del conjunt de l’espai rural de Catalunya.

Les infraestructures a l’espai rural

L’espai rural rep l’impacte de la implantació de nombroses infraestructures motivades enla seva gran majoria per les àrees urbanes.

Com és prou evident, les infraestructures del territori tenen molt diverses finalitats, i laseva naturalesa física és també molt variable. Recordem les diverses infraestructures detransport (carreteres i autopistes, ferrocarrils, ports, aeroports, etc.), les hidràuliques(pantans, canals de reg, aigua potable, sanejament, etc.), les ambientals (plantes declassificació i reciclatge, abocadors, etc.), les de producció i distribució de fluids energè-tics (electricitat, gas, petroli, etc.), les de telecomunicacions (telefonia, ràdio, etc.).

Els agents executors de les infraestructures són també notablement diversos. Encaraque la dotació d’infraestructures al territori sigui una responsabilitat pública, el projecte igestió de la infraestructura s’encomanen a diferents departaments dels diversos nivellsde l’administració, i es realitzen també sovint a través d’empreses públiques, consorciso empreses privades concessionàries. Cal afegir que la política d’introducció de com-petència en la prestació de determinats serveis públics que preconitza la Unió Europeafa preveure un augment de la darrera modalitat.



La vall Baixa del Llobregat és un exemple clar de com les infraestructures poden afectar la coherència i lasupervivència dels paratges rurals. El dibuix expressa la relació agrícola fluvial del marge dret, trencadadesprés per la construcció de l’autovia.

Si bé l’actitud dels executors d’infraestructures pot haver mostrat a vegades un cert graude sensibilitat respecte del territori, no es pot negar que els seus punts de vista han estatquasi sempre marcadament sectorials. Diverses causes han contribuït a aquest fet: latradició històrica de l’enginyeria d’obres públiques, la legislació que facilita l’actuaciósectorial, el poc interès polític real per l’ordenació del territori i l’escàs desenvolupamentmetodològic d’aquesta.

La implantació de les infraestructures a l’espai rural produeix dos tipus d’afectacions: l’o-cupació de sòl i el trossejament de l’espai. La quantitat de sòl necessari per a una infra-estructura que cal construir acostuma a ser una dada de partida que té poc marge dereconsideració des de criteris d’ordenació de l’espai. Tanmateix, en la fragmentació del’espai rural que es deriva dels seus traçat i localització, fenomen agreujat pel caràcter li-neal de moltes infraestructures, sí que cal reclamar la presència de criteris d’ordenaciódel sòl rural. En tot cas, cal ser conscients que els criteris d’ordenació de l’espai porta-ran sovint a opcions de traçat que no seran coincidents amb els que resulten de l’apli-cació estricta dels criteris funcionals de la infraestructura i de l’economia de la sevaconstrucció.

Amb relació als possibles sobrecostos, cal assenyalar que l’obligatorietat de l’estudid’impacte ambiental per a les infraestructures que tenen una certa envergadura expres-sa l’objectiu social de minimitzar els seus efectes negatius i que caldrà, si és necessari,realitzar despeses complementàries per evitar o esmenar aquests impactes.

Els efectes negatius del pas de les infraestructures pel medi rural es tractarien de ma-nera més adequada si l’estudi d’aquests no es referís a projectes concrets sinó a àm-bits territorials. L’estudi s’hauria de centrar en la capacitat de l’àmbit territorial per rebreimpactes resultants de la implantació d’hipotètiques infraestructures, i deduir d’això qui-nes haurien de ser les pautes de traçat i localització per a la minimització dels efectessobre la seva sostenibilitat com a espai. Pautes que es poden concretar en la propostade corredors que agrupin les infraestructures, en l’exigència de determinades permea-bilitats, i en la recomanació d’algunes rasants.

Aquest és un tipus d’estudi que té el seu emplaçament adient en el procés de planeja-ment de l’espai, tant si es tracta de planejament general urbanístic com de planejamentterritorial. Aquí, però, se’ns posen una vegada més en evidència les limitades possibili-tats dels plans d’ordenació urbanística d’un municipi per tractar amb l’amplitud ne-cessària els problemes de traçat de les infraestructures del territori.

Cal, doncs, utilitzar fórmules que permetin comprendre espais de prou entitat geogràfi-ca; els plans directors urbanístics o els plans territorials són instruments adequats percalibrar la capacitat del territori per suportar infraestructures i establir-ne les condicionsd’implantació. Tanmateix, cal ser conscient que aquests instruments tenen també limi-tacions. La seva formulació en el marc estrictament autonòmic limita la seva capacitat


real de regular el traçat d’infraestructures de competència estatal. Així mateix, des del’ordenació territorial, difícilment es poden tenir presents totes les variables tecnològi-ques que comporten les infraestructures i la seva evolució en el temps. Per tant, les pro-postes difícilment seran eficaces si es formulen al marge dels operadors de lesinfraestructures.

Com a conclusió, es pot dir que, al marge del tipus d’instrument en què es formalitzi, lacorrecta implantació de les infraestructures en un àmbit territorial exigeix dues condi-cions absolutament necessàries:

– La consideració –es podria afegir que prevalent– de criteris d’ordenació de l’espai,que és un factor bàsic de la seva sostenibilitat ambiental.

– El diàleg amb tots els agents públics i privats responsables de l’execució i la ges-tió de les infraestructures previsibles al territori.

Cal fer esment finalment de l’actual obligatorietat* de l’avaluació ambiental d’aquellsplans i programes que tenen efectes sobre el medi ambient, on queden compresos bonapart dels plans urbanístics, els territorials i molts sectorials –en especial els d’infraes-tructures– i també els programes d’execució de noves infraestructures.

Sense perjudici que caldrà trobar per a aquestes avaluacions una metodologia adequa-da als processos de planejament i a la seva tramitació, és cert que el canvi d’enfoc delsestudis ambientals que representa estendre’ls als plans i programes ha d’ajudar a millo-rar la compatibilitat entre infraestructures i espai rural.


* En aquest moment, inicis de 2007, l’obligatorietat de l’avaluació ambiental està regulada per la Llei estatal9/2006 sobre avaluació dels efectes de determinats plans i programes en el medi ambient. No s’ha aprovatencara una normativa específica de Catalunya en aquesta matèria.

10. Formulació del pla municipald’ordenació urbanística

D’una cosa estic realment convençut, que la planificació urbana per

tenir èxit ha de ser en bona mesura conseqüència de les condicions del

terreny i dels requeriments dels habitants.

Raymond Unwin

Totes les grans manifestacions de la vida social tenen en comú amb

l’obra d’art el fet de néixer de la vida inconscient; en un àmbit col·lectiu

en uns casos, individual en altres; però la diferència és secundària

perquè unes són produïdes pel públic, les altres per al públic, i és

precisament el públic qui els proporciona un denominador comú.

Aldo Rossi

El pla d’ordenació urbanística municipal com a projecte col·lectiu

Les ciutats, les viles i els pobles són l’espai social d’una població que hi viu i s’hi identi-fica. Aquest fet és indiscutible, encara que admeti diverses matisacions, ateses les faci-litats de mobilitat i de comunicació que els avenços tecnològics han anat proporcionant.

Per això els plans d’ordenació urbanística municipal, en tant que tenen per objecte la con-figuració de l’espai social d’una població, s’han d’entendre com un projecte col·lectiu.

El caràcter de projecte col·lectiu afecta d’una manera directa, tant pel que fa a la redac-ció com a l’execució, un aspecte que és essencial en altres tipus de projectes: l’autoria.

De fet, el pla general d’ordenació és un projecte que la col·lectivitat urbana elabora pera si mateixa. Per aquesta raó, en democràcia, el paper dels governants de la ciutat quevetllen i fan seu el projecte, i el paper dels tècnics que el redacten, ha de tenir el que po-dríem denominar un caràcter vicari, en el sentit que actuen en nom de la col·lectivitat queels ha confiat directament i indirectament aquesta tasca.

Aquesta circumstància confereix a la formulació dels plans de ciutat una complexitat ex-tratècnica que sens dubte no tenen els projectes de construcció que, d’altra banda,poden ser força més complexos en els aspectes específicament tècnics.

| 233

En certa manera, els plans d’ordenació de les ciutats tenen un caràcter pròxim a matè-ries com la legislació o la política econòmica, en la mesura que la bondat de les deci-sions sempre serà opinable, especialment pel fet de no poder-ne verificarimmediatament les conseqüències. Per tant, inevitablement, les decisions projectuals ur-banístiques estaran en bona mesura condicionades per la valoració política que se’npugui fer.

Així mateix, les propostes d’ordenació urbanística, en tant que el seu objecte bàsic és ladeterminació de formes i configuracions de l’espai urbà, tenen un indubtable componentcreatiu de naturalesa artística, els resultats del qual són també de valoració difícilmentobjectivable.

La formulació d’un pla municipal d’ordenació urbanística és, doncs, un procés complexcap a un acord social –expressat en termes polítics– que s’ha de substanciar en un do-cument tècnicament coherent. En aquest procés d’interacció politicotècnica es podendistingir diversos actes que permeten aclarir els papers dels uns i dels altres:

– La decisió sobre les opcions polítiques que hi ha al darrere de qualsevol propostad’ordenació de l’espai de la ciutat correspon, òbviament, a l’ajuntament com a re-presentació i govern de la ciutat, si bé aquest recolzarà la seva decisió en les anà-


La formalització dels estadis intermedis del projecte és necessària per orientar la participació col·lectiva.Avanç del Pla general d’ordenació de la Seu d’Urgell, 1999.

lisis i dictàmens que els tècnics hagin elaborat sobre la situació i les alternatives dela ciutat. Recolzaran segurament també les seves decisions en l’opinió dels mitjansde comunicació i de les entitats o ciutadans de bon criteri reconegut.

– L’acte creatiu de concepció del projecte urbanístic estaria reservat als tècnics fa-cultatius en ordenació urbana, principalment, al nostre país, als arquitectes urba-nistes. No obstant això, cal assenyalar que hi ha casos en què és el nom delsgovernants, i no tant el dels tècnics, el que s’associa al projecte de ciutat, com hasucceït en èpoques passades a Roma, Lisboa o París, i més recentment a Barce-lona*. Aquest fet denota sens dubte la implicació de determinats governants en elprojecte urbanístic, que va més enllà de la formulació dels objectius estrictamentpolítics.

En aquests casos de projecte en certa manera compartit, el tarannà de cada part i elfeeling entre totes dues són, a més de la qualitat dels projectistes, determinants peral desenvolupament del procés creatiu i per al seu resultat final.

– La formulació normativa –i documental– del projecte és el tercer acte identificableen aquest procés, el qual és fonamentalment una comesa tècnica, si bé no podemexcloure la circumstància d’eventuals intervencions dels governants en aspectesconcrets del projecte que poden tenir una especial transcendència política. Podrí-em dir que aquestes intervencions no són desitjables perquè són les que podrienafectar la coherència del projecte, però seria poc realista ignorar-les.

No sembla que les possibles interaccions entre els papers dels governants i el dels tèc-nics en la formalització del projecte urbanístic puguin reglar-se gaire més. La personali-tat dels actors, més enllà de les estrictes capacitats professionals d’uns i altres, seràdeterminant en bona manera d’un funcionament fluid o abrupte, i també d’un resultatmillor o pitjor. Segurament, serà també determinant perquè el projecte sigui assumit perla col·lectivitat. Aquesta no és, però, una conseqüència automàtica. Caldrà que les ac-tituds projectuals i les fórmules de participació ciutadana expressin de forma suficient elcaràcter vicari d’aquest procés.

El pla d’ordenació urbanística municipal com a projecte a llarg termini

Els plans d’ordenació urbanística municipal són també projectes a llarg termini. Pertant, són projectes que s’hauran de desenvolupar en circumstàncies que no es co-neixen i també projectes dels quals només es podran arribar a verificar les primeresetapes de realització. Les últimes etapes imaginades molt probablement seran subsu-

Formulació del pla general d’ordenació urbanística | 235

* Ens referim a la Roma de Sixte V, a la Lisboa del Marquès de Pombal, al París de Haussman i a la Barcelo-na de Maragall.

mides en el seu moment en altres projectes que podran mantenir-les, redreçar-les osubstituir-les.

Hem vist que l’autoria personal d’aquests projectes urbanístics estava afectada pel seucaràcter col·lectiu, i constatem també que el desig de transcendència del projectistaqueda força limitat per la seva naturalesa de projectes a llarg termini que tindran diver-sos intèrprets al llarg del temps. El pla d’ordenació urbanística municipal és, doncs, unexemple clar de projecte obert, en què la seva formulació propositiva té fonamentalmentel valor de punt de partida i d’aportació de criteris d’on anar i com anar-hi. Tanmateix, elrecorregut es farà per una seqüència de decisions basades també en les circumstànciesdel moment que poden donar lloc a moltes variants no previstes a les hipòtesis delprojectista.

Els projectes oberts que són els plans d’ordenació urbanística municipals, no es corres-ponen de manera exacta amb els estereotips dels projectes d’anticipació, ni amb elsprojectes centrats a cercar un remei específic a problemes que es coneixen.

La primera opció pressuposa fer un exercici d’endevinar o imaginar-se el futur o, en ter-mes més acadèmics, treballar amb hipòtesis sobre les circumstàncies que podendonar-se en el futur. Hipòtesis sobre necessitats, problemes, mitjans, etc. previsibles odesitjables que es defineixen a partir de les dades del moment i de les seves tendèn-cies. O, també, que es formulen com a expressió ideològica de com hauria de ser elfutur.

En aquest tipus, podem incloure-hi els projectes de l’urbanisme progressista que, desdel socialisme utòpic al moviment modern, redactava projectes de l’espai social per asocietats que havien de superar les contradiccions i els problemes de la revolució in-dustrial i la immigració urbana. Podem afegir que es pretenia, a més, que la realitzaciód’aquests projectes seria un factor important del canvi social necessari per a la supera-ció d’aquests problemes.

L’actitud d’anticipació ha estat més freqüent en moments en què la ideologia ha estatun factor especialment present en l’avaluació dels problemes i en la imaginació de lesseves solucions. És també un mètode projectual que ha portat a compromisos formalsforts amb el llarg termini, que d’altra banda han assolit escassament la seva materia-lització.

En l’altre extrem, hi hauria l’actitud projectual que només vol abordar la solució dels pro-blemes que es coneixen i la satisfacció de les demandes ja formulades, o en tot cas d’a-quelles que són previsibles amb quasi total seguretat a curt termini.

És l’actitud que correspon a moments d’escepticisme respecte a la possibilitat de pre-veure l’evolució de les variables que configuren la realitat social de la ciutat. De fet,aquesta actitud qüestiona implícitament el sentit de redactar un projecte de ciutat, ja que


entén que aquesta només es pot configurar mitjançant accions concretes definibles enfunció de les necessitats i els recursos de cada moment. Des d’aquesta actitud, elsplans a llarg termini serien més un obstacle que no pas una ajuda.

S’ha associat l’actitud d’anticipació a la del prototipus d’urbanista o planner, mentre quel’altra actitud seria la pròpia dels arquitectes constructors. Creiem que, més exactament,aquestes actituds extremes cal associar-les a sengles caricatures d’urbanista i d’arquitec-te respectivament, que fóra bo que estiguessin cada vegada més allunyades de la realitat.

Un projecte a llarg termini ha de plantejar-se inevitablement quines són les previsions delfutur, però no ha d’arribar a pressuposar una imatge precisa d’aquest futur. El treballamb distintes hipòtesis ha de permetre la definició de diversos escenaris possibles queen el seu conjunt proporcionin un referent de cap on poden anar les coses.

D’acord amb aquest referent, el pla d’ordenació ha d’aportar les pautes espacials per aldesenvolupament de la ciutat que facilitin un procés acumulatiu de riquesa col·lectiva,tant pel que fa a les realitats que es poden assolir de manera immediata, com a les ex-pectatives de futur. Cal subratllar la importància de la sostenibilitat d’aquest procés en elsentit que ha de ser capaç de respondre a circumstàncies canviants tendint sempre capa una millora creixent de la ciutat.


La definició de les propostes urbanístiques atenent a la vegada objectius de racionalitat formal i la lògicageogràfica de l’espai, facilita la permanència a llarg termini del sentit de l’ordenació.Propostes del Pla general d’ordenació de Girona, 1986.

Tanmateix, la naturalesa física del projecte urbanístic d’una ciutat comporta adoptar de-terminats compromisos amb elements que adquiriran la plenitud de sentit a llarg termi-ni. Més concretament, els plans han de fer reserves de sòl per a projectes que esrealitzaran o que poden ser necessaris en un futur més o menys llunyà. Cal afegir que ladeterminació d’àmbits de sòl reservats per a projectes de futur pot ser conflictiva ambl’interès –també col·lectiu– de destinar aquell sòl a la solució d’un problema real i ja plan-tejat. Aquest és el dilema més greu amb què s’enfronten tant la formulació com la per-vivència dels plans urbanístics: la defensa de propostes que s’argumenten basant-se enhipòtesis d’avantatges futurs per a la ciutat, enfront de requeriments dels quals la solu-ció immediata passaria per l’abandó de la proposta.

Cal destacar, però, que els plans d’ordenació urbanística municipal tenen sentit en tantque tinguin en compte també els interessos de les col·lectivitats futures que viuran i ac-tuaran a l’espai de la ciutat. El pla en tant que projecte a llarg termini ha d’ésser entèscom a projecte sostenible. Per tant, enfront de les valoracions immediatistes dels seusefectes, cal mantenir la defensa dels seus valors fonamentals a llarg termini. Podríem dirque l’urbanista ha de tenir en certa manera una actitud profètica, si no fos que aquestqualificatiu donaria a aquest ofici un significat excessivament transcendent.

Tanmateix, malgrat el que s’ha dit, no es pot simplificar l’abast del pla urbanístic atenentnomés els seus requeriments a llarg termini. S’ha assenyalat que es tracta també d’unprojecte col·lectiu d’una població que té uns problemes concrets, la solució o l’apaiva-gament dels quals depèn de determinades opcions i accions espacials. Així mateix, elgovernant que ha de liderar políticament el projecte s’ha de sotmetre periòdicament a larenovació de la confiança per part dels ciutadans, els quals, malgrat el grau de sensibi-lització respecte de la sostenibilitat urbana que puguin tenir, valoraran la mesura en quèels projectes urbanístics han contribuït a resoldre els seus problemes immediats.

És a dir, que en els projectes urbanístics amb voluntat d’eficàcia real han de conjugar-se ade-quadament les propostes a curt termini –d’acord amb els interessos de la col·lectivitat present–amb les propostes a llarg termini –en funció dels hipotètics interessos de les col·lectivitats fu-tures–, amb el benentès que la ciutat, en tot cas, és un artefacte de llarga durabilitat.

Cal afegir que aquest compromís es presenta no solament en el moment, més o menyssolemne, d’elaboració del pla urbanístic de la ciutat, sinó en totes les accions que el vandesenvolupant, ajustant i modificant –podríem dir-ne reprojectant– al llarg del temps.

La participació ciutadana i les garanties dels particulars

Per les seves característiques com a projecte –col·lectiu i a llarg termini, que afec-ta les expectatives dels terrenys privats i condiciona l’acció dels agents públics–,


la formulació del planejament d’ordenació urbanística municipal sol ser tècnica-ment llarga, políticament complexa i burocràticament feixuga, fins arribar a la sevaaprovació definitiva. Cal afegir que aquesta aprovació pot no ser tampoc el final delprocés.

El procés de formulació del pla d’ordenació urbanística municipal requereix la participa-ció dels administrats amb dues finalitats:

– Aportacions a la definició del projecte, en tant que aquest és un projecte col·lectiu.

– Defensa dels seus interessos particulars, en tant que poden quedar afectats pelprojecte.

La L75 i els seus reglaments van establir dos moments de presentació de les propostesdel pla per facilitar la participació dels ciutadans que, sense perjudici de les variacionsintroduïdes per les lleis autonòmiques, s’han mantingut substancialment i es poden va-lorar com una fórmula força adequada.

– Primer moment: quan els treballs tècnics han adquirit prou desenvolupament performular els criteris i objectius del pla i un avanç de la proposta d’ordenació ambpossibles alternatives, s’han d’exposar al públic per tal que els ciutadans i les enti-tats puguin formular observacions i suggeriments.


Convocatòria municipal a la participacióciutadana.

– Segon moment: una vegada s’ha completat la redacció tècnica del pla i aquest estàformalitzat en tots els seus documents, l’ajuntament l’aprova inicialment i el sotmet aun nou període d’exposició al públic, perquè els ciutadans el puguin conèixer en laseva integritat i expressar, si escau, al·legacions i propostes d’esmena.

La LC05 preveu que l’ajuntament elabori un programa de participació ciutadana per aprecisar els termes i les modalitats d’aquesta. En tot cas, però, el programa s’estructu-rarà sobre la base dels dos moments d’informació pública assenyalats.

Durant aquests períodes d’informació pública, la documentació del pla ha d’estar adisposició dels ciutadans que la vulguin estudiar. Així mateix, l’ajuntament haurà d’ad-


Avanç del Pla general d’ordenació de Barberà del Vallès, 1996.

metre els escrits relatius al pla que, per a la seva consideració, es presentin en aquestperíode.

Per la naturalesa de la documentació que s’exposa al públic i per la fase del procés deredacció a què correspon, la primera presentació, de criteris, objectius, alternatives iavanços, està específicament concebuda per facilitar la participació ciutadana en el pro-cés projectual. La segona, amb la presentació del pla complet, i en principi acabat, estàmés dirigida a que els particulars puguin conèixer les afectacions que aquest produeixsobre els seus interessos i tinguin l’oportunitat de presentar les al·legacions que consi-derin oportunes. Cal aclarir que el sentit diferent d’aquests dos períodes d’exposició alpúblic no obsta perquè els ciutadans puguin presentar sempre els escrits que creguinmés oportuns, sia propostes projectuals guiades per l’interès col·lectiu, o reclamacionsmotivades per la defensa dels seus interessos particulars.

En tots els casos, els tècnics hauran d’informar sobre els suggeriments, les propostes iles al·legacions presentades, proposant, si escau, la introducció de les esmenes perti-nents a la documentació del pla, o en cas contrari argumentant la seva desestimació.

Quan es tracti d’esmenes a introduir en el pla acabat que ja ha estat aprovat inicialmentper l’ajuntament, cal tenir present que, si aquestes comporten canvis substancials en lesdeterminacions bàsiques, el pla haurà de tornar a ser aprovat inicialment i sotmès a unanova exposició al públic. Aquest fet, freqüent, expressa clarament que el pla no pot se-guir el seu tràmit si els ciutadans no l’han pogut conèixer en la versió que l’ajuntamentaprova provisionalment i tramet a l’autoritat autonòmica per a l’aprovació definitiva.

Amb relació a les dues modalitats de participació dels ciutadans, cal dir que ha funcio-nat perfectament la que té per objecte la defensa dels interessos particulars, i forçamenys satisfactòriament la que està motivada pel desig de participació en la formulaciód’un projecte col·lectiu. Malgrat que ciutadans i entitats han anat augmentant la sevasensibilitat sobre l’abast i la transcendència de les propostes d’ordenació urbanística, noés fàcil establir fórmules participatives eficients. Si bé aquestes solen funcionar per a as-sumptes d’àmbit reduït –barri, veïnat, etc.– el repte rau a trobar mètodes adequats pera la participació en les decisions que afecten els grans temes del projecte de la ciutat. Aaquesta escala no hi ha dubte que és fonamental la capacitat de lideratge dels gover-nants per assenyalar les referències bàsiques de la discussió, i també ho és el paper delsmitjans de comunicació com a vehicles per a la creació i l’expressió de l’opinió dels ciu-tadans. No per això el paper dels tècnics projectistes deixa de ser fonamental en aquestprocés participatiu a escala de ciutat, ja que els correspon la pedagogia del projecte i deles decisions que comporta. Caldrà, però, que els tècnics siguin conscients de les nom-broses implicacions extratècniques d’aquest procés.

Cal fer esment aquí dels denominats plans estratègics, que són instruments concebutsper vehicular la participació de les entitats representatives i influents en la definició del pro-


jecte de ciutat. Un procés de planejament estratègic simultani o previ a la formulació delpla d’ordenació urbanística facilita un grau de participació ciutadana notable en la defini-ció dels objectius principals de la ciutat, i és per tant una metodologia a tenir present.

Amb posterioritat a l’aprovació definitiva, les disconformitats dels ciutadans respecte delpla, tant si són motivades per interès particular com per interès general, es podran ex-pressar també mitjançant els recursos que es poden interposar contra els actes de l’ad-ministració. La resolució d’aquests recursos per la via administrativa o la contenciosaadministrativa fa que determinades iniciatives de participació ciutadana no ateses al llargde la tramitació puguin fer efecte, –en contra del desig de les autoritats urbanístiquesque han aprovat el pla–, quan s’hagi entrat ja en el seu període de vigència. Això pot pro-duir en alguns casos situacions difícils de resoldre, i per tant és aconsellable que elsajuntaments evitin les decisions poc fonamentades jurídicament i, per consegüent, vul-nerables a l’acció dels opositors.

La participació de les administracions i els projectes sectorials

Els plans d’ordenació urbanística municipal, tal com han estat definits per la legislació,determinen l’ordenació de tot l’espai comprès en el terme municipal. Tot el sòl del mu-nicipi ha de pertànyer a algun dels règims de sòl previstos, i estar inclòs en alguna qua-lificació urbanística que estableix, amb divers grau de precisió, la seva destinació i lesseves incompatibilitats dins l’ordenació proposada.

Així mateix, els plans d’ordenació urbanística municipal del conjunt de municipis que com-ponen una àrea territorial determinen l’ordenació de tot el sòl d’aquest territori. Per aixòqualsevol actuació territorial de naturalesa física haurà d’haver estat prevista en el planeja-ment urbanístic, o, en cas contrari, podria ser disconforme amb les seves determinacions.

A aquest respecte, cal tenir present que, encara que tot el territori pertany a un o altremunicipi, són les administracions d’àmbit superior les que tenen la comesa de dotar-lode les infraestructures i dels elements d’interès supramunicipal necessaris. S’han pro-duït i es continuaran produint conflictes entre el punt de vista espacialment comprensiu,però limitat, del municipi, i el punt de vista espacialment ampli, però sectorial –en el sen-tit d’especialitzat funcionalment–, de les administracions autonòmiques i estatals execu-tores de les infraestructures territorials.

El marc legal proporciona tres procediments per tal de minimitzar aquests conflictes enla mesura del que sigui possible i facilitar-los una via de solució.

El primer procediment està implícit en l’atribució a l’administració autonòmica de la com-petència d’ordenació del territori i, en concret, de l’aprovació definitiva dels plans d’or-denació urbanística municipals. En l’exercici d’aquestes competències, l’administració


autonòmica ha de vetllar perquè el planejament urbanístic que s’aprova sigui coherentamb les previsions de creació d’infraestructures territorials o d’equipaments supramuni-cipals. Aquesta comesa és clara si es tracta d’elements inclosos en plans aprovatsd’àmbit superior o que tenen projectes que han assolit un grau suficient d’aprovació d’a-cord amb la seva reglamentació específica. És més complexa quan es tracta de previ-sions no incloses en plans territorials i que no han tingut encara aprovació per part delsorganismes competents. En aquest cas, la imposició per l’autoritat autonòmica de de-terminades reserves de sòl en el pla general s’haurà de justificar per un criteri genèric, imés feble, de no hipotecar alternatives infraestructurals d’escala supramunicipal quepoden ser interessants en el futur.

Sense perjudici del procediment anterior, que es du a terme des dels organismes urba-nístics i d’ordenació del territori, la legislació ha establert l’obligatorietat de facilitar la par-ticipació de les administracions executores i gestores d’infraestructures, i també lestitulars d’altres competències concurrents, en la formulació del pla municipal.

El procediment consisteix a demanar un informe sobre el pla municipal aprovat inicial-ment als departaments de l’administració pública que poguessin resultar condicionatsper les seves determinacions.

Aquests informes expressaran els punts de vista d’aquests organismes en relació ambl’ordenació urbanística del municipi formulada per l’ajuntament, i si escau proposaran laintroducció d’esmenes per adequar-la a les seves previsions. A la vista dels informes, l’a-juntament podrà introduir les esmenes que consideri oportunes. En tot cas, aquests in-formes acompanyaran la documentació del pla general que es trametrà a la Generalitatper a la seva aprovació definitiva. Per tant, podran ser tinguts en compte per imposarcondicions a l’acord aprovatori si l’autoritat territorial considera que es pot millorar l’a-daptació de l’ordenació a les previsions expressades per les administracions sectorials,o per un eventual acord de suspensió o denegació si hi ha incompatibilitats greus, re-solubles o no, entre l’ordenació municipal i els criteris sectorials d’interès general.

També, sense perjudici dels dos procediments assenyalats, n’hi ha un tercer que podrí-em denominar de coherència a la força, i que es recolza en la prevalença jurídica que al-guns projectes sectorials d’infraestructures tenen sobre l’ordenació urbanística. Malgratque no estigui previst en el pla municipal, és possible per part de les administracionscompetents –estatal i autonòmiques– construir un ferrocarril, una carretera, un port, etc.mitjançant la tramitació del projecte de la infraestructura regulat en cada cas per la le-gislació específica. La tradició jurídica ha atorgat aquesta prevalença a les actuacionsd’àmbit gran –malgrat que de caràcter sectorial–, enfront de les ordenacions integralsconcebudes pels municipis. És comprensible que això hagi estat així si bé, atès que hiha altres procediments de recerca de la coherència, no sembla que la solució de simpleimposició d’un traçat sobre una ordenació hagi de ser usada si no és en casos excep-


cionals. És força clar que el desenvolupament del planejament territorial pot contribuir aevitar els casos d’infraestructures imprevistes per l’ordenació urbanística.

En el cas que una actuació d’infraestructures mitjançant un projecte sectorial trenqui lacoherència de l’ordenació urbanística, aquesta haurà de ser, lògicament, recomposta.La comesa no correspon a l’administració executora de la infraestructura, malgrat quehaurà hagut de fer l’estudi d’impacte, sinó a l’ajuntament, com a administració a qui cor-respon el correcte encaix de totes les peces presents en el terme municipal.

Cal dir, finalment, que l’audiència als ajuntaments afectats que s’ha de fer en els projec-tes sectorials ha de facilitar en tot cas un diàleg constructiu entre les dues òptiques permantenir un grau satisfactori de coherència de l’ordenació urbanística, sense menysca-bar, lògicament, la de la infraestructura.

Els documents del pla d’ordenació urbanística municipal:estudis, plànols i normes

Amb la finalitat de fer comprensibles per a tothom tant la lògica projectual com l’abast deles propostes del pla municipal, cal que els documents que el componen expliquin ambprou claredat els diversos aspectes de l’ordenació urbanística i del seu procés d’elaboració.

Aquesta exigència té en els projectes de naturalesa urbanística una importància mésgran que en els projectes tècnics d’altres matèries, pel fet que aquells afecten més àm-pliament els interessos dels ciutadans. Per aquest motiu, la legislació urbanística ha as-senyalat fins ara la composició documental dels diversos tipus de plans. Afegim que ésen el pla d’ordenació urbanística municipal com a projecte col·lectiu per excel·lència, icom a projecte a llarg termini, on l’explicació de la gènesi, formalització i contingut as-soleix una exigència més elevada.

Els aspectes de què s’han d’ocupar els documents del pla d’ordenació urbanística mu-nicipal són els següents:

– L’explicació de la situació urbanística del municipi en la que incidiran les propostesdel pla.

– L’exposició de la gènesi i del procés de formalització del pla, amb l’explicació delsseus criteris, objectius i alternatives, i de les aportacions de la participació ciutadana.

– La justificació de les propostes del pla, en funció dels criteris i objectius adoptats,de les necessitats derivades de la situació urbanística i de la lògica del procés dedesenvolupament previsible.

– La descripció de les propostes d’ordenació de l’espai i dels processos de trans-formació, així com l’explicació de la seva coherència.


– La formulació normativa de les determinacions que concreten l’ordenació urbanís-tica proposada.

Els documents que la legislació urbanística assenyali com a components del pla gene-ral, han de donar resposta en conjunt a aquestes exigències. La L75 va establir els se-güents documents obligatoris: memòria i estudis complementaris, plànols d’informació id’ordenació urbanística, normes urbanístiques, programa d’actuació, i estudi econòmici financer. A aquesta relació, de llarga tradició, la LC05 afegeix el catàleg de béns a pro-tegir, la memòria social i l’informe de sostenibilitat ambiental.

Plànols d’informació urbanística i estudis complementaris

Són fonamentalment els documents que expliquen la situació del municipi i del seu con-text territorial, amb l’avaluació dels seus problemes i les seves potencialitats. El conei-xement de la situació és bàsic per iniciar un procés projectual.

Els plànols i els estudis tenen per objecte l’anàlisi de les diverses variables que compo-nen la realitat urbanística del municipi:

– Socioeconòmiques (demografia, renda, atur, sectors d’activitat, etc.)

– Economicofinanceres (capacitat econòmica del municipi, patrimoni municipal, etc.)

– Fisicoespacials (teixits urbans, disponibilitat de sòl, mobilitat, habitatge, equipa-ment, etc.)

– Ambientals (aigua, residus, vegetació, etc.)

Té un interès especial la consideració del planejament vigent, tant pel que fa a l’ordena-ció general del municipi com als plans de reforma interior o de creixement. Així mateix,caldrà tenir presents tots els projectes d’infraestructures o de condicionament de l’espaien execució o en redacció per part dels organismes competents.

Cal afegir que la majoria d’aquests aspectes, a més d’en l’àmbit municipal, caldrà estu-diar-los, en la mesura necessària, en un entorn territorial suficient per valorar de formacorrecta la situació del municipi com a peça d’un sistema espacial més ampli.

Memòria

Correspon a la memòria l’explicació del procés projectual, que té com a episodis princi-pals: a) les conclusions dels estudis d’informació urbanística, b) la definició dels criteris iels objectius, coherents amb aquestes i amb les hipòtesis de futur adoptades, i c) l’ex-plicació i justificació de les propostes del pla.

La LC05 assenyala, a més, que la memòria justificarà l’observança dels criteris de de-senvolupament sostenible i de les directrius per al planejament urbanístic establerts per


la llei i pel planejament d’àmbit superior, i inclourà, així mateix, les mesures adoptadesper a una mobilitat sostenible en el municipi.

També expressarà en quins termes i amb quins resultats s’ha desenvolupat la participa-ció ciutadana en l’elaboració del pla.

Plànols d’ordenació

Els plànols d’ordenació són, sens dubte, els documents que expressen de manera méssintètica i més completa el projecte urbanístic que rau en el pla. L’ordenació urbanísticapodria en última instància prescindir dels altres documents, però no dels plànols. Re-cordem que el document més elemental d’ordenació general d’una ciutat havia estat enaltres temps el plànol d’alineacions. Es poden distingir dos tipus de plànols d’ordenació:els que tenen una funció explicativa de la proposta en el seu conjunt o de les seves pos-sibilitats formals –els quals es podrien considerar gràfics complementaris de la memò-ria–, i els que tenen una finalitat estrictament normativa i que, per tant, van associats altext de les normes urbanístiques.


El Pla general d’ordenació de Vilafranca del Penedès, 1981, va ser un bon exemple de pla acurat, també enla seva documentació.

Els plànols explicatius o indicatius tenen sens dubte més possibilitats expressives quesovint no tenen els de finalitat normativa, els quals estan subjectes a la servitud de la cla-redat de les determinacions en tots els indrets del municipi.

La varietat i la naturalesa de les determinacions –règims de sòl, zones, polígons d’ac-tuació, etc.– dels plans actuals fa que els plànols normatius tinguin dificultats per a ex-pressar amb claredat la proposta global d’ordenació, cosa que no succeïa en els plansdel segle XIX o de la primera meitat del segle XX. Per això els plànols explicatius i indica-tius són necessaris per fer comprensible la intenció general del pla, i són també conve-nients com a síntesi gràfica de l’esforç creatiu d’uns projectistes que, distintament alsarquitectes constructors, no veuran materialitzades més que parcialment les seves pro-postes. Notem que, a diferència dels projectes d’obra, on els plànols deixen de tenirvalor iconogràfic una vegada construïda aquesta, els plànols més expressius de l’orde-nació urbanística d’un municipi només es materialitzen parcialment però passen a serper si mateixos documents de la seva història urbana.

Normes urbanístiques

Les normes urbanístiques constitueixen el text, habitualment en forma d’articles nu-merats, que, amb els plànols d’ordenació normatius, expressa les determinacionsvinculants del pla d’ordenació urbanística municipal. Normativa i plànols són, pertant, els documents d’ús quotidià en la gestió del pla, en tant que són els que esta-bleixen els marges reals de decisió en els assumptes urbanístics. La funció normati-va de tots els altres documents només es produeix en ocasions concretes i demanera menys determinant, per bé que també poden ajudar a la correcta interpreta-ció dels gràfics i els textos específicament normatius continguts en els plànols i lesnormes urbanístiques.

Els documents del pla d’ordenació urbanística municipal:programa d’actuació i estudi econòmic i financer

La L75 va definir un tipus de pla d’ordenació urbanística municipal amb una forta inten-ció programadora. Com a reacció a la pràctica del planejament urbanístic sota la Llei an-terior, que s’havia centrat en la qualificació de sòl per a urbanitzar, la L75 va voleraccentuar la importància dels programes d’actuació dels plans i dels estudis econòmicsrelacionats amb aquests, de manera que els plans generals expressessin el compromísde l’administració municipal de portar a terme determinats desenvolupaments i actua-cions dels quals s’hauria estudiat la viabilitat econòmica.


En concret, la llei establia que el pla general hauria de contenir una «programació endues etapes de quatre anys del desenvolupament del pla per tal de coordinar les ac-tuacions i inversions públiques i privades». Així mateix, es preveia que el programa d’ac-tuació del pla seria revisat cada quatre anys i que en aquesta revisió es podriareconsiderar el caràcter programat o no del sòl urbanitzable.

Cal reconèixer que aquesta exigència programadora va tenir un efecte positiu en elsplans en la mesura que va obligar a la identificació i definició, més o menys precisa, deles actuacions que s’haurien de produir per assolir l’ordenació proposada. Tanmateix,l’aplicació específica que van tenir els programes d’actuació dels plans va ser molt es-casa, ja que en poc temps van quedar quasi sempre desfasats de la realitat, i el procésde revisió del programa que requeria una tramitació similar a la del mateix pla es va pro-duir en molt comptades ocasions. Es pot afegir que, en alguns d’aquests casos, eltemps de redacció i tramitació de la revisió del programa es va menjar bona part del qua-drienni que es volia programar.

S’ha fet força evident que és equivocat voler ajuntar estretament, en un mateix docu-ment de planejament, l’ordenació de l’espai físic i la programació de les actuacions, as-sumptes que certament no són independents però sí que tenen una lògica de formulaciói, sobretot, una durabilitat molt diferents.

La programació d’actuacions urbanístiques d’un municipi requereix procediments mésàgils, i comporta decisions associades a conjuntures polítiques i econòmiques que és unerror pretendre establir dins d’una documentació d’elaboració feixuga i pretesament es-table com és el pla general. Cal afegir que no és bo tampoc per a la credibilitat dels con-tinguts normatius del pla general –plànols i normes– que han de ser objecte d’uncompliment total, el fet que vagin acompanyats d’altres documents com el programad’actuació, que tindrà un compliment molt parcial i quedarà obsolet en poc temps.

Pensem que convé distingir entre la proposta d’ordenació que fa el pla i la programaciótemporal de les actuacions urbanístiques que han de fer els ajuntaments anualment enfunció dels seus pressupostos, convenis i concertacions, o per mandats d’acord ambels seus programes polítics.

Això no vol pas dir que el pla d’ordenació urbanística municipal s’hagi de desentendre de totapreocupació programadora. En primer lloc, caldrà que el pla identifiqui i avaluï les actuacionspúbliques i privades necessàries per portar a terme les seves propostes. En segon lloc, de lamateixa proposta d’ordenació física se’n deriven determinades exigències i condicionamentspel que fa a l’ordre en què s’han de portar a terme les actuacions perquè el desenvolupa-ment urbanístic es produeixi de manera harmònica, o com a mínim sense efectes perversosde tipus especulatiu o de segregació social, per exemple. Per tant, els dos aspectes en quèel pla hauria d’establir condicions a complir pels programes d’actuacions, i que constituirienun cert metaprograma inherent a l’ordenació urbanística, són els següents:


– Les prioritats d’actuació en el primer període de vigència del pla. L’ordenació físicadel pla general és una resposta projectual a una situació urbanística concreta. Hihaurà casos en què el procés des de la realitat cap a l’ordenació projectada re-quereix uns primers passos determinats que, si no es donen, es podria desvirtuarel sentit mateix de l’ordenació.

– Les seqüències bàsiques de materialització de l’ordenació. En una perspectivatemporal més àmplia del desenvolupament de l’ordenació, pot haver-hi actuacionsque caldria que s’executessin segons un ordre seqüencial determinat per evitar si-tuacions de disfuncionalitat en l’ús de l’espai urbà o l’aparició de fenòmens inde-sitjats de caire social, i econòmic o ambiental.


L’expressió gràfica de les actuacions proposades és útil per a la formulació de programes temporalsd’actuacions en el procés de desplegament del pla. Pla general d’ordenació de la Seu d’Urgell, 2000.

La LC05 ha introduït novetats en la regulació dels programes d’actuació urbanística mu-nicipals –que així denomina–. Principalment, en el sentit que poden formar part del plad’ordenació urbanística municipal o constituir un document separat que es formula, tra-mita i revisa amb independència d’aquest, la qual cosa donaria resposta a algunes ob-servacions apuntades. Tanmateix, el pla ha d’incorporar com a mínim una agenda queestableixi les previsions temporals relatives al desenvolupament dels sectors de sòl ur-banitzable i sòl urbà no consolidat, a l’execució dels sistemes no inclosos en sectors i al’execució dels polígons d’actuació urbanística en sòl urbà. Cal destacar la importànciad’establir algunes d’aquestes previsions temporals pel que fa als drets d’indemnitzacióque en el futur es poguessin derivar de canvis de planejament relatius a l’aprofitamenturbanístic de sectors i polígons pendents de desenvolupament.

Els programes d’ordenació urbanística municipal com a instruments separats dels plans,ja previstos a la Llei d’urbanisme de 2002, no han tingut fins avui una utilització signifi-cativa, encara que la llei i el seu reglament els atorguen, a més de la temporalitzaciód’actuacions, una àmplia capacitat de concreció i ajustament de determinacions del plarelacionades amb l’execució: delimitació de sòl urbanitzable, vinculació de sistemes asectors, delimitació de polígons, distribució de reserves per a habitatge de protecció ofi-cial, definició d’accés de tanteig i retracte entre d’altres.

Amb relació a l’estudi econòmic i financer, cal dir que el seu sentit és prou clar en la me-sura que l’execució de les propostes del pla requereix inversions públiques i privades iprodueix beneficis socials però també econòmics.

L’estudi econòmic i financer ha de posar de manifest la viabilitat global de les propostesdel pla en el context polític i econòmic del municipi. Amb aquesta finalitat encreuarà lesdades de les variables economicofinanceres obtingudes a la informació urbanística, ambles necessitats d’inversió pública i privada, com també amb les previsions de beneficiseconòmics de les actuacions.

Amb el benentès que el pla d’ordenació urbanística municipal és un document duradorque probablement passarà per diverses fases del cicle econòmic, no es demanaa aquest estudi una proposta de finançament concret de les actuacions i desenvolu-paments del pla, sinó una comprovació que hi ha una certa correspondència entre lesdespeses que comporten els objectius del pla i els mitjans econòmics esperables. L’a-valuació d’aquests mitjans econòmics es farà en funció d’hipòtesis d’evolució de la ca-pacitat d’inversió del municipi, i dels agents privats, així com de les altresadministracions que intervenen en la creació d’infraestructures o que poden establir for-mes de cooperació amb el municipi.

Cal no oblidar, finalment, el paper que pot tenir el mateix planejament urbanístic en laprovisió de fons de finançament públic o privat, els quals no poden, lògicament, estarprevistos en el pla general més que com a hipòtesis desitjables.


Nous documents del pla d’ordenacióurbanística municipal

Al llarg dels anys de pràctica del planejament urbanístic municipal han anat també evo-lucionant les preocupacions per la qualitat de l’entorn i per les perspectives de futur delterritori les quals han motivat que determinats temes –alguns d’ells implícits en la lògicamateixa del planejament urbanístic municipal– hagin anat prenent importància fins cons-tituir documents específics que han de formar part o acompanyar el pla d’ordenació ur-banística municipal.

La LC05 estableix que a més dels documents habituals als que es refereixen els dos ca-pítols anteriors, el pla d’ordenació urbanística municipal ha de contenir dos catàlegs, unamemòria social, un estudi de la mobilitat generada i ha d’anar acompanyat d’un informede sostenibilitat ambiental.

El primer catàleg és el de béns protegits al qual ja s’ha fet referència en els capítols Elsteixits de valor històric i Els plans especials de protecció. En aquests moments el catà-leg de béns protegits, que els plans municipals sempre havien pogut incloure potestati-vament, és un document obligatori del pla. Aquest catàleg ha d’incloure les mesures deprotecció dels béns inclosos, llevat que el pla prevegi l’elaboració d’un pla especial ur-banístic de protecció del patrimoni, cas en què el catàleg pot limitar-se a l’enumeració iidentificació dels béns a protegir.

El segon catàleg, que no s’assenyala com document específic del pla municipal perquèpot ésser establert també mitjançant un pla especial, és una exigència explícita deriva-da del nou règim d’edificacions en sòl no urbanitzable. Aquest catàleg ha d’identificar lesmasies i les cases rurals susceptibles de reconstrucció i de rehabilitació i establir-neles condicions. A aquest respecte, cal recordar que la reutilització d’edificacions com-preses en aquest catàleg és l’única possibilitat, en el sòl no urbanitzable, de nous ha-bitatges que no estiguin directament vinculats a les activitats agràries o rústiques engeneral.

L’exigència d’una memòria social es deriva de l’atenció creixent del planejament urba-nístic municipal envers el problema de l’habitatge i en concret envers la provisió de sòlper a habitatge de protecció oficial. En aquest sentit, la memòria social ha de definir elsobjectius de producció d’habitatge protegit i també d’altres tipus d’habitatge assequibleque es determinin en la legislació d’habitatge. La memòria també ha de justificar la pre-visió, si escau, del sistema d’habitatges dotacionals públics. La justificació de les pro-postes en matèria d’habitatge que ha de contenir la memòria social es basarà,lògicament, en l’avaluació, qualitativament diferenciada, de les necessitats existents iprevisibles d’habitatge, en l’anàlisi de les diferents alternatives espacials de satisfaccióde les necessitats i en la consideració dels recursos previsibles.


L’estudi d’avaluació de la mobilitat generada en els plans d’ordenació urbanística muni-cipal és una exigència que deriva de la llei de la mobilitat* que l’estén també als plans di-rectors urbanístics. Aquest estudi ha d’avaluar l’increment potencial de desplaçamentsque resultarà de les propostes de planejament, en especial de la distribució en l’espai denous habitatges, activitats econòmiques i equipaments. L’estudi haurà d’avaluar tambéla capacitat d’absorció de les xarxes i sistemes de transport existents i la viabilitat de lesmesures proposades pel pla per a gestionar de manera sostenible la nova mobilitat.

L’informe de sostenibilitat ambiental forma part del pla, d’acord amb la LC05, i a la ve-gada és objecte d’un tràmit específic d’avaluació ambiental que estableix la legislaciósectorial.**

L’informe de sostenibilitat ambiental ha de respondre als requeriments que s’estableixinen el document de referència que en cada cas emetrà l’òrgan ambiental. En tot cas, elreglament de la LC05 assenyala que l’informe de sostenibilitat ambiental haurà de donarcontingut als següents capítols:

a) Determinació dels requeriments ambientals significatius en l’àmbit del pla.

b) Justificació ambiental de l’elecció de l’alternativa d’ordenació proposada.

c) Descripció ambiental del pla d’acord amb l’alternativa d’ordenació adoptada.

d) Identificació i avaluació dels probables efectes significatius de l’ordenació propo-sada sobre el medi ambient.

e) Avaluació global del pla i justificació dels objectius ambientals establerts.

f) Síntesi-resum de l’estudi amb explicació justificada de l’avaluació global del pla.

Si tenim en compte que en l’esmentat reglament cadascun d’aquests apartats es divi-deix en tres, es pot pensar d’entrada que tot això és excessivament feixuc i seguramentquelcom repetitiu. Tanmateix estem encara en l’inici de l’experiència per poder fer-neuna crítica o una interpretació operativa amb suficient fonament.

L’ordenació urbanística com a procés: desenvolupament,modificació i revisió dels plans

La majoria de les ciutats ja fa força temps que es dotaren d’una ordenació urbanística queestablia la pauta de la seva evolució com a espai urbanitzat. Algunes ja en el segle XIX es


** Llei 9/2003, de la mobilitat.** Llei estatal 9/2006 sobre l’avaluació dels efectes de determinats plans i programes en el medi ambient.En el moment que es redacta aquest capítol no existeix encara una Llei catalana específica sobre aquestamatèria.

dotaren de plans d’eixample que en determinats casos preveien també la reforma de laciutat existent. D’altres, com a mínim, elaboraren un pla d’alineacions que establia eltraçat dels carrers que s’havien d’obrir, i l’alçada de les cases que s’hi podrien construir.

A partir de la L56, els anteriors instruments d’ordenació urbana van anar sent substituïtspels denominats plans generals, els quals havien d’ocupar-se a més de la part del mu-nicipi que no es preveia que hagués de ser objecte d’urbanització.

En aquests moments, a Catalunya, llevat de pobles molt petits, qualsevol pla d’ordena-ció urbanística municipal que s’elabori serà revisió d’un planejament general existent–normalment un pla general, o en altres casos unes normes subsidiàries de planejament,que s’han d’entendre com una versió simplificada del pla general que tenia, però, elsmateixos objectius bàsics. Per tant, la formulació del pla d’ordenació urbanística muni-cipal constitueix un moment del procés històric de la ciutat que, malgrat la seva singu-laritat, té com a referència inevitable el planejament immediat anterior.

La revisió del planejament pot tenir l’abast que es consideri adequat. No hi ha, en prin-cipi, límits al replantejament de l’ordenació urbanística en un procés de revisió de plane-jament. Tanmateix, de la mateixa manera que les revisions del planejament noproposaran habitualment replantejaments radicals de la ciutat construïda, hauran detenir en compte també els projectes i els processos que s’hagin engegat d’acord ambles propostes del pla objecte de revisió. En resum, es pot dir que hauran de tenir encompte els drets dels propietaris, promotors i ciutadans que s’hagin consolidat a l’em-para del planejament anterior, no per incorporar-los inevitablement en tots els casos,sinó per tenir present que la seva afectació pot exigir indemnitzacions i compensacions.La legislació del sòl i la urbanística especifiquen la casuística de generació de drets coma resultat d’accions emparades pel planejament vigent.

La revisió del planejament no ha de comportar necessàriament un replantejament profundde l’ordenació urbanística general de la ciutat. El grau d’intensitat de la revisió dependrà,lògicament, de les diferències dels objectius i criteris en relació amb el pla anterior, aixícom de la importància dels canvis haguts pel que fa a la situació i a les perspectives delmunicipi. En molts municipis de Catalunya es portaren a terme, als anys vuitanta, revisionsprofundes del planejament, motivades per la nova orientació de l’urbanisme que prete-nien els nous ajuntaments democràtics. No obstant això, altres revisions d’aquests plansrealitzades posteriorment han tingut objectius més limitats, sia la millora d’aspectes tèc-nics, sia el fet de fer possible algun nou projecte de desenvolupament que l’anterior pla-nejament no preveia, els quals no comportaven qüestionar en profunditat els criteris delpla anterior. Es podria distingir, doncs, entre unes revisions de profund significat polític ique corresponen a moments en certa manera fundacionals d’una nova etapa de la ciu-tat, i d’altres amb un objectiu de posar al dia i racionalitzar el marc general del procés ur-banístic del municipi. Entremig dels dos grups estarien aquelles revisions necessàries per


adaptar el pla als nous continguts establerts per la legislació urbanística i/o a les direc-trius per al planejament urbanístic establertes per plans directors urbanístics i plans terri-torials.

En tot cas, cal tenir present que no és la revisió l’única forma de posada al dia del pla-nejament general urbanístic del municipi. Així mateix, cal assenyalar que pel fet que larevisió permet en principi posar en qüestió tot el sistema d’equilibri entre aprofitamentsurbanístics i reserves de sòl públic establert pel planejament anterior, aquesta s’ha d’a-bordar amb certes cauteles.

Una vegada el pla d’ordenació urbanística municipal –que és quasi sempre revisió delplanejament general anterior– és aprovat, comença el seu període de vigència i es vanproduint projectes urbanístics de reforma, creixement, millora de l’espai urbà, etc. elsquals donen forma concreta a les previsions del pla. Així mateix, d’aquests projectes esderiven a vegades propostes de modificació d’algunes determinacions del pla munici-pal, que estan fonamentades per la visió de prop i més específica que els nous projec-tes permeten. És cert que algunes propostes de modificació no s’haurien d’admetreperquè contradiuen criteris bàsics del pla d’ordenació urbanística municipal, però tambéestà repetidament comprovat que moltes modificacions proposades des d’observacionsmés precises i focalitzades, no solament no afecten l’estructura lògica del pla municipal,sinó que el milloren com a projecte d’ordenació.

Certament, fóra bo que els plans d’ordenació urbanística municipal no s’excedissin en lesdeterminacions que puguin ser definides amb més coneixement de causa pels plans i pro-jectes d’àmbit més reduït, per tal d’evitar tràmits de modificació d’aquells, sempre massallargs. Amb aquest objectiu, els nous plans han anat distingint entre les determinacions bà-siques vinculants i les que poden ser replantejades per plans de millora urbana, plans par-cials o plans especials, sense necessitat de tramitar modificacions del pla municipal.

En tot cas, cal entendre com a positiva la interacció entre els punts de vista del pla mu-nicipal i els dels plans derivats espacialment més acotats i precisos, en la configuraciófinal de l’ordenació urbana. Així mateix, cal admetre com a raonable i saludable que elpla d’ordenació urbanística municipal sigui al llarg del seu període de vigència objecte desuccessives modificacions puntuals, les quals segurament aniran augmentant el seuabast en funció de l’edat del pla. A mesura que ens allunyem de les dates d’elaboraciódel pla, la capacitat de previsió d’aquest lògicament s’afebleix, i donar cabuda a lesnoves circumstàncies pot afectar àmbits cada vegada més importants.

Es defensa la tesi de la pertinència de lesmodificacions puntuals com un fet connatural a lavigència del pla. Caldrà, però, que cada modificació comporti la recomposició de la co-herència global del pla d’ordenació urbanística municipal, i que l’ajuntament porti un segui-ment precís dels canvis i desenvolupaments d’aquest, de manera que en tot moment espuguin conèixer les seves determinacions normatives i la seva imatge de conjunt. Certa-


ment, això no és la tònica habitual, però és el que cal perquè les modificacions puguin serconegudes i enteses per tothom com a accions necessàries que milloren la utilitat del pla.

Les modificacions del planejament tenen el mateix paper que les petites deformacionsde les estructures dels edificis quan se sotmeten a les càrregues de la construcció i del’ús. Si les estructures no es deformessin, es trencarien.

Un pla municipal que no vagi incorporant les modificacions necessàries, pot quedar aviatobsolet en alguns aspectes i perdre part del seu paper com a referent bàsic de l’evolu-ció de la ciutat.


Epíleg

L’ordenació urbanística avui: d’on venim, cap a on anem

Els plans d’ordenació urbanística, en especial els municipals, han tingut diferents enfo-caments al llarg del temps. També han estat objecte de diversos graus de consideraciósegons les èpoques: des de ser considerats instruments fonamentals del canvi social,fins a considerar-los monstres burocràtics i motiu d’impediments a la veritable millora dela ciutat.

El caràcter de síntesi projectual de diverses disciplines que té el planejament multiplicala possibilitat de diferents enfocaments, accents i motius de controvèrsia, fins i tot si enslimitem al terreny dels professionals que hi intervenen. Tanmateix, bona part del debatsobre el planejament i les seves propostes s’articula segons els binomis llarg termini-curttermini, i general-local. En concret, ha estat una constant la discussió entre les discipli-nes de la construcció i la gestió, amb una lògica marcada pel curt termini i l’àmbit local,i les disciplines de la planificació més pura amb una lògica del llarg termini i l’àmbit ge-neral. Com es pot suposar, el repte de l’ordenació urbanística és superar aquesta dialèc-tica amb una bona síntesi, per bé que aquesta estarà lògicament condicionada per lesidees dominants del moment, que decantaran la proposta cap a una banda o l’altra.

Avui, al començament del segle XXI, els nostres plans són també resultat d’un procés deformació i consolidació de l’urbanisme, com a forma d’entendre la ciutat i com a tècni-ca per intervenir-hi, l’inici del qual podem situar, a la segona meitat del segle XIX, en lespropostes d’ordenació dirigides al desenvolupament urbà motivat per la revolució in-dustrial.

Per tant, sense oblidar algunes mostres d’urbanisme de la Il·lustració –Barceloneta, SantCarles de la Ràpita, etc.– en el segle XVIII, els primers projectes amb voluntat d’ordena-ció global de la ciutat, que situaríem a l’inici de la història del planejament urbanístic mo-dern a Catalunya, són el projecte d’eixample de Barcelona del 1859 i els que altresciutats elaboren en l’últim terç del segle XIX i a les primeres dècades del XX.

El projecte d’Ildefons Cerdà per a Barcelona és una peça clau en aquest procés, latranscendència del qual en tant que aportació seminal a l’urbanisme modern va moltmés enllà de Catalunya. Pel que fa al nostre àmbit territorial, Cerdà és sens dubte un re-ferent per a tot el que vindrà després, però cal dir que els plans d’eixample de ciutatsmitjanes –com ara Sabadell (1865), Mataró (1878), Vilanova i la Geltrú (1876) o Badalo-na (1895)– tenen prou trets definitoris perquè no hagin de ser entesos com a propostesd’exclusiva inspiració cerdaniana.

| 257

Si bé el sistema quadrangular –segons denominació de l’època– és una pauta d’orde-nació seguida majoritàriament pels projectes d’eixample, es donen també en diversesciutats, en l’última part del període assenyalat, propostes d’ordenació més focalitzada iamb una certa retòrica monumental, en la línia del projecte de Léon Jaussely per a Bar-celona (1905). Hi hagué projectes en aquesta línia a Badalona, l’Hospitalet de Llobregati altres municipis com ara Olot, si bé amb limitats resultats reals llevat d’aquest últim.

Subratllem, doncs, que els projectes d’eixample van constituir l’inici d’una cultura del pla-nejament urbà a Catalunya que, malgrat els alts i baixos, s’ha anat construint fins avui.

Entre els darrers projectes d’eixample i la guerra civil, l’urbanisme de punta es tornà moltmés ideològic d’acord amb l’excitació doctrinària que afectà tot Europa en aquells anys.El GATPAC elaborà en aquest període propostes associades a objectius de millora so-cial, en especial per a Barcelona, entre les quals cal destacar el denominat Pla Macià(1932). La guerra, la postguerra i el caràcter més o menys visionari d’aquestes propos-tes van fer que no tinguessin cap concreció significativa a la realitat, si bé el seu valorteòric i històric obliguen a fer-ne esment.

També en aquesta època el 4t congrés (1933) dels CIAM (Congressos Internacionalsd’Arquitectura Moderna) va elaborar la denominada Carta d’Atenes, amb una importantaportació doctrinal de Le Corbusier, i que fou el catecisme de l’urbanisme funcionalista.Aquest propugnava que la ciutat s’havia de dividir en zones per a habitar, treballar, prac-ticar el lleure i circular. Així mateix, l’urbanisme funcionalista preconitzava la superació dela ciutat històrica i l’ordenació oberta de l’edificació en blocs i torres en lloc dels carrersi les illes tradicionals.

Al nostre país, la guerra i la postguerra representaren un llarg període d’atonia culturalen l’urbanisme, com en tantes altres coses. Les úniques iniciatives venien de Madrid, onl’arquitecte Pedro Bidagor exercia de jefe nacional de Urbanismo. El Pla general de Bar-celona i la seva zona d’influència del 1953, i la Ley del suelo del 1956, són ja senyalsd’un canvi de cicle, i d’un cert revifament de l’ordenació urbanística de les ciutats. Elsplans dels anys cinquanta a Catalunya són, en general, plans ben intencionats, peròamb una feble instrumentació normativa. El mateix Pla de Barcelona del 1953 es pot in-cloure en aquesta valoració. Cal assenyalar en aquesta època alguns plans elaborats perl’Oficina tècnica d’ordenació provincial de Barcelona, que dirigia l’arquitecte Manuel Bal-drich, que cal assenyalar com un dels primers animadors de l’urbanisme de Catalunyadesprés de la postguerra. Entre aquests plans cal fer esment dels de Sabadell, Terras-sa i Vic, entre d’altres. Tots tenien una forta intenció morfològica, tant en l’ordenació dela ciutat existent, on es destacava l’entramat de carrers i illes, com en l’expressió delsnous creixements, on s’optava per l’ordenació oberta de blocs i espais lliures.

Es deu també a Baldrich, amb el seu opuscle El urbanismo comarcal, una de les prime-res teoritzacions de l’urbanisme supramunicipal, el qual havia estat assajat ja en el Plageneral –«comarcal»– de Barcelona del 1953, que s’estenia a un àmbit de 27 municipis


i que ha estat el referent territorial de l’ordenació urbanística de l’aglomeració metropo-litana de Barcelona al llarg de més de mig segle.

Aquests plans no estaven preparats per sobreviure un període de dinàmica urbana tanintensa com la que hi hagué entre el Pla d’estabilització (1959) i la crisi mundial del pe-troli, els efectes de la qual es notaren plenament a mitjans dels anys setanta. Cal afegirque tampoc els ajuntaments, poc representatius i escassament democràtics, tinguerenen l’ordenació urbanística del municipi una de les seves prioritats. Aquestes cir-cumstàncies propiciaren un nou tipus de pla general, que va anar substituint els modelsdels anys cinquanta. Es tractava de plans formalment ajustats a les exigències d’ordreburocràtic de la Llei del sòl llavors vigent, però enfocats bàsicament a la qualificació desòl per a l’extensió de l’àrea urbanitzada.

Podríem qualificar els plans d’aquest període com a plans d’ordenació especulativa delsòl. Les mancances tècniques d’aquests plans per ordenar el creixement, com també lafalta de criteri i autoritat dels ajuntaments, fins i tot per fer-los complir, propiciaren unaèpoca d’intens descontrol urbanístic, les conseqüències del qual patim encara avui diai en bona mesura patirem sempre més.

El Pla general de Barcelona i la seva zona d’influència del 1953 subsistí al llarg de totaquest període. La seva revisió, iniciada al començament dels seixanta i liderada per tèc-nics disconformes amb l’estat general de l’urbanisme del país, no fructificà fins forçaanys després. La causa del retard va ser el replantejament de l’àmbit d’ordenació i la in-troducció d’un veritable debat territorial per part de l’equip redactor, un dels líders delqual va ser l’arquitecte Manuel Ribas Piera. Aquesta revisió, d’ambició frustrada, produí,no obstant això, un document interessant conegut per Pla director de l’àrea metropoli-tana de Barcelona, que plantejava una sèrie d’idees articulades d’ordenació del territorien un àmbit que comprenia set comarques i uns 160 municipis.

Durant el període de descontrol especulatiu esmentat, el Pla del 1953 va ser objected’una interpretació contínuament esbiaixada a favor dels interessos particulars, que elseu feble aparell normatiu no era capaç d’impedir. També va tenir nombroses modifica-cions en favor de l’augment dels aprofitaments privats i de la disminució de les previ-sions d‘espais lliures. Tanmateix, cal reconèixer com a aportacions d’aquest pla, que ladisbauxa regnant no va ser capaç de neutralitzar, la preservació de la serra de Collsero-la i el manteniment de l’ús agrícola al delta del Llobregat, que són encara dues peces fo-namentals de l’estructura d’espais no urbanitzats d’aquest territori. Un punt d’inflexióimportant es produeix a mitjans dels anys setanta, amb la presentació l’any 1974 de larevisió del Pla general de Barcelona i la seva zona d’influència, que mantenia l’àmbit del1953, i amb l’aprovació de la revisió de la Llei del sòl l’any 1975. Així mateix, cal recor-dar que aquell any es produí la mort del general Franco, que lògicament comportava l’i-nici de canvis importants a curt termini en les estructures polítiques i socials del país.

Epíleg | 259

Notem que, com va succeir els anys 1953-1956, es va donar una notable proximitat enles dates de presentació del Pla general de la «comarca» de Barcelona del 1974 –apro-vat el 1976 com a Pla general metropolità– i la promulgació d’una nova llei del sòl i l’ur-banisme. La Llei del 1975 –Text refós del 1976– va fer una renovació i un afinament delsconceptes i estris urbanístics que en bona part han estat incorporats per les legislacionsposteriors i han prevalgut fins avui.

El Pla general metropolità del 1976, dirigit per Albert Serratosa i redactat per Joan An-toni Solans amb diversos col·laboradors, ha estat un episodi cabdal en l’urbanisme deCatalunya. A més de la transcendència directa de les seves determinacions en el seuàmbit d’ordenació, esmenant radicalment els processos de congestió i de creixementespeculatiu que fins aleshores s’havien donat, i tractant de reconstituir un teixit urbàequilibrat, el pla tingué dos efectes importants per a l’urbanisme de Catalunya. En pri-mer lloc, mostrà que, malgrat que conflictiu, era possible un planejament que plantéscara a unes pràctiques urbanístiques que portaven a una greu degradació de la ciutat idel territori. En segon lloc, el pla mostrava tècniques i fórmules que permetien construiruna estructura normativa sòlida, les quals foren adoptades per bona part dels plansposteriors.

L’elecció dels primers ajuntaments democràtics, l’any 1979, havia de representar ne-cessàriament un canvi fonamental en una matèria tan municipal com és l’ordenació ur-banística. La major part dels ajuntaments de Catalunya, llevat d’alguns casos –Sabadelli entorn, Mataró, Lleida, etc. que havien desenvolupat el planejament més recentment iel qual ja participava de la mateixa filosofia rupturista que el PGM del 1976–, tenien plansque corresponien al model especulatiu i de baixa intensitat normativa.

En el període que correspondria aproximadament a la dècada dels vuitanta, cal subrat-llar dos fets significatius en l’urbanisme del nostre país:

– El desplegament del Pla general metropolità del 1976 pels ajuntaments de Barce-lona i dels altres municipis del seu àmbit, i per la Corporació Metropolitana deBarcelona.

– La revisió del planejament general en bona part dels municipis de Catalunya.

L’actuació urbanística a Barcelona, liderada per Oriol Bohigas, elaborà un discurs queposava l’èmfasi en les accions concretes i materialitzables a curt termini –els projectesurbans–, enfront de la pretensió dels plans generals d’ordenar de manera més intempo-ral tot l’espai municipal. Coincidí en el temps amb aquest discurs, un fenomen de natu-ralesa totalment diferent com va ser l’èxit de les tesis desreguladores a diversos països,en especial a Anglaterra. D’aquí va derivar la moda d’una certa actitud que contraposa-va els projectes urbans als plans, defensant els primers com a propostes carismàtiquesque feien reviure la ciutat enfront de la rèmora burocràtica que es deia que representa-ven els plans urbanístics.


Malgrat que en algun cas concret això devia ser veritat, aquesta contraposició de capmanera s’aguanta plantejada en termes generals, ni en l’àmbit metropolità de Barcelo-na ni a la resta de Catalunya. De fet, si Barcelona i els municipis del seu entorn van poderposar l’èmfasi de la seva política urbanística dels vuitanta i els noranta en els projectesurbans de diversos tipus, fou perquè aquesta àrea comptava des del 1976 amb un pla-nejament general de prou solvència per assegurar els referents bàsics del desenvolupa-ment urbà i donar la cobertura jurídica necessària als projectes urbans específics.Similarment, es podria parlar del cas de Sabadell, que comptava també des del 1976d’un pla força correcte que comprenia, a més, diversos municipis de l’entorn. Certa-ment, va ser assenyat per part dels nous ajuntaments democràtics d’aquests municipisassumir un planejament general heretat, redactat en moments políticament turbulents,però prou correcte i obert perquè es constituís en un projecte general de referència delsnous projectes urbans de la democràcia.

Això no podia ser així en la major part de municipis on el planejament d’ordenació ur-banística heretat no complia ni de bon tros els mínims exigibles, ni pel que feia als cri-teris sobre el desenvolupament urbà adequat, ni per la seva qualitat tècnica. Peraquest motiu, als anys vuitanta s’abordà pels ajuntaments una massiva revisió del pla-nejament de bona part dels municipis de Catalunya. Aquest programa va ser organit-zat i promogut per Lluís Cantallops des de la Direcció General d’Urbanisme de laGeneralitat.

Els plans resultants d’aquest a programa, si bé de desigual qualitat, tenen el referenthistòric comú de ser els plans dels nous ajuntaments democràtics. Com a característi-ques freqüents en aquests plans, es podria fer esment de:

– Aprofitament de l’experiència del PGM en relació amb els objectius de redreçamentde la situació i l’adopció de determinades tècniques d’ordenació.

– Prioritat d’atenció a l’ordenació de l’àrea urbana, i correcció a la baixa de les pro-postes de creixement per extensió.

– Incorporació de propostes d’actuació –projectes urbans– pel que feia al tractamentde l’espai públic, l’equipament, la millora dels teixits i la reforma interior.

La prioritat atorgada a l’àrea urbana existent, sens dubte motivada per l’augment del’autoestima municipal que comportava la democratització de l’ajuntament, i la inclusióen pla general de projectes urbans específics, reflecteixen una actitud força coherentamb la filosofia urbanística proclamada des de Barcelona. Les transformacions urbanesperceptibles a Girona, Mollet, Vic i tants altres municipis de Catalunya, ens mostren elresultat d’una síntesi creativa entre el pla d’ordenació urbanística municipal i els projec-tes urbans, la qual pot iniciar-se ja en la mateixa formulació del pla, però es produirà prin-cipalment en els diversos episodis del seu desplegament.

Epíleg | 261

Hi ha un altre aspecte interessant que cal assenyalar en l’experiència del planejamentdels anys vuitanta. Ja que la revisió del planejament urbanístic municipal es tractavad’una necessitat que afectava una bona part dels municipis de Catalunya, la Generalitatva prendre la iniciativa i va presentar un programa per a la redacció de les revisions delsmunicipis que ho necessitaven. Dins d’aquest programa es preveia l’elaboració de nom-brosos plans d’ordenació urbanística plurimunicipals, en funció de les intenses relacionsd’aquest tipus que es donen a moltes àrees. Aquests plans havien de ser desenvolupatspels corresponents equips redactors designats conjuntament per la Generalitat i elsajuntaments. Cal recordar que ni un sòl d’aquests plans plurimunicipals arribà al finalcom a tal. En un moment o altre del seu procés, tots es desagregaren en plans munici-pals. Els únics plans urbanístics plurimunicipals que s’aprovaren aquells anys havienestat iniciats a mitjans dels anys setanta per iniciativa de la Diputació de Girona –la Cer-danya, Figueres i entorn, la Bisbal d’Empordà i entorn–, els quals van ser redactats a ca-vall de la transició política viscuda aquells anys. No hi ha hagut tampoc desprésiniciatives remarcables de planejament d’ordenació urbanística plurimunicipal.

Cal constatar, doncs, la dificultat de compartir per part dels municipis la formulació d’unprojecte espacial comú. Probablement, el contingut especialment sensible del pla hi té aveure. Més que lamentar que això sigui així, el que cal fer és constatar-ho, i actuar en con-seqüència per assegurar en tot cas la coherència territorial dels diversos plans. Unaconclusió immediata és que, si no són possibles plans plurimunicipals allà on els munici-pis s’integren en un sistema urbà d’escala superior, caldran altres instruments per a l’or-denació dels elements supramunicipals d’aquest sistema, la iniciativa dels quals haurà deser lògicament de les administracions supramunicipals. És prou conegut que no va haver-hi tampoc, ni en els vuitanta ni en els noranta, iniciatives reeixides d’aquest tipus.

Dins de la dècada dels noranta, assolida ja una plena normalitat democràtica en la ges-tió municipal, diversos ajuntaments van abordar la revisió dels seus plans generals. Endeterminats casos, es tractava de plans anteriors a la democràcia, que per la seva ac-ceptable qualitat no havien entrat en el programa de revisions dels anys vuitanta –Mata-ró, Lleida, Sabadell, etc.–; en altres casos, es tractava de revisions de plans més recents–Girona, Reus, Manresa, etc. Les característiques d’aquests plans, com a resposta aunes circumstàncies diferents a les dels vuitanta, han estat objecte de debats per partdels professionals de l’urbanisme. Falta, potser, encara una mica de perspectiva històri-ca per avaluar-ho amb rigor, si bé se’n poden assenyalar alguns trets característics:

– La irrupció dels plans estratègics, seguint la metodologia del Pla estratègic econò-mic i social Barcelona 2000, del 1990, que són adoptats, amb variants de deno-minació, per alguns municipis paral·lelament a les revisions del pla d’ordenacióurbanística municipal. La tècnica dels plans estratègics facilita una implicació de lesentitats socials i econòmiques en les grans decisions de futur del municipi, les qualslògicament influeixen en les propostes d’ordenació urbanística.


– La progressiva presència de les preocupacions ambientals. Després de la Con-ferència de Rio del 1992, els temes de caràcter ambiental han estat cada vega-da més presents en la política municipal. El disseny d’instruments específics comles denominades agendes 21 locals per millorar l’equilibri ambiental del municipi ila seva aportació al medi ambient global, ha anat paral·lel a una més gran orien-tació ambiental de les propostes d’ordenació urbanística. Tanmateix, cal serconscients de les limitacions del terme municipal per portar a terme propostesd’una certa transcendència ambiental pel que fa a la sostenibilitat del territori.

– La institucionalització de la concertació públic-privat mitjançant els convenis que esformalitzen durant l’elaboració del pla d’ordenació urbanística municipal. De fet,aquesta pràctica no és nova, però ha pres una gran importància en determinatsplans, i expressa una superior sensibilització de tota mena d’operadors privats res-pecte a les oportunitats que ofereix la revisió de l’ordenació urbanística, i a la ve-gada una acceptació generalitzada de les regles bàsiques del joc de càrregues ibeneficis inherent a les operacions urbanístiques. Cal afegir que aquesta pràcticaha pres també una importància creixent en la gestió del pla a través de modifica-cions de l’ordenació.

Es pot considerar la dècada dels noranta com una època de transició, sense uns ob-jectius tan clars com en els vuitanta. La mateixa evolució del marc legislatiu expressa elcaràcter dubitatiu d’aquesta etapa. Més enllà de la seva diferent filosofia política, la Lleiintervencionista de 1990 (text refós del 1992) i la desreguladora del 1998 (amb esmenesen el 2000) són ambdues força excessives i posen de manifest la manca d’una filosofiabàsica i estable sobre el sòl i l’ordenació de la ciutat.

Catalunya, mitjançant lleis pròpies d’adaptació de la L75, i la consideració del text refósque va constituir la LC90 com a legislació pròpia, va poder evitar la confusió creada perla L90 i també els perills de la L98. En els dos casos sentències del Tribunal Constitu-cional varen venir a corroborar la base jurídica de la resistència a l’aplicació de determi-nats preceptes d’aquestes lleis estatals.

En tot cas es pot dir que, com a resultat de processos urbanístics llunyans en el tempsperò que deixen empremtes perdurables, i també de les accions positives, i de les equi-vocacions, dels últims vint-i-cinc anys, Catalunya es trobava, en el canvi de segle, ambunes àrees urbanes compactes força redreçades, però amb un territori notablementmalmès i amenaçat, especialment en les àrees socialment i econòmicament més dinà-miques. Cal afegir que l’agudització de determinats processos i problemes anava dibui-xant un nou escenari no gens tranquil·litzador per al futur urbà i territorial. Assenyalem-nealguns:

– La pressió de creixement dispers de trames urbanes residencials i industrials.

Epíleg | 263

– Després d’uns anys d’estabilitat demogràfica i envelliment, intensificació de la immi-gració motivada pel creixement econòmic sostingut i per l’estructura d’edats del país.

– Agudització de la necessitat d’habitatge motivada per les necessitats d’emancipa-ció dels joves i la immigració.

– L’extensió dels sistemes urbans plurimunicipals. Augment de la mobilitat i de lagrandària de les àrees de desplaçament quotidià i setmanal.

– La creixent demanda de sòl per a implantacions periurbanes o aïllades en el medirural.

Aquests context i perspectiva reforcen sens dubte la importància dels plans urbanísticsi territorials com a instruments per mantenir el nostre espai en bones condicions i asse-gurar la seva sostenibilitat. Certament, cal anar adaptant les eines a les noves necessi-tats i circumstàncies, però fets tan inqüestionables com la no-penetrabilitat dels sòlids,la permanència de les construccions, l’existència de valors històrics associats a la ciutati la importància de la geografia del territori, ens porten a sostenir el sentit que manté en-cara avui, en l’època de les realitats virtuals, la tasca de configuració dels espais físics ide regulació dels seus processos de transformació, la qual denominem ordenació urba-nística.

En aquesta matèria sembla que hauríem d’anar cap a un model en què el planeja-ment urbanístic municipal s’ocupi fonamentalment de l’ordenació de les àrees urba-nes i el desenvolupament de les àrees urbanitzables, deixant al planejament d’àmbitsuperior, el tractament del territori rural i la determinació dels àmbits adequats per alsòl urbanitzable, en tant que són assumptes adients a la seva més àmplia perspec-tiva espacial.

Això vol dir potenciar el paper dels ajuntaments en l’ordenació i gestió dels sòls que hande compondre l’àrea urbana del municipi, mentre que la definició de les opcions de crei-xement urbà possibles i l’ordenació del territori rural, i en tot cas les infraestructures ter-ritorials, serien decisions pròpies de les administracions d’àmbit suficient, i en especialde la Generalitat de Catalunya.

Mai no és tot tan senzill i exacte, però sembla una línia força coherent avançar cap el re-coneixement de la legitimitat dels ajuntaments de poblacions d’una certa dimensió perdecidir plenament sobre l’ordenació urbanística en l’àmbit en què s’acumulen les princi-pals referències socials, econòmiques, històriques i culturals del municipi, i entendre encanvi que la supervivència del territori com a estructura geogràfica requereix una gestiód’àmplia perspectiva espacial que passi per damunt de la sovint aleatòria, i sempre me-nuda, compartimentació en termes municipals.

A aquest relat, que a principis del 2001 acabava així, cal afegir alguns fets rellevants queafortunadament van en la línia que es reclamava.


L’any 2002, el Parlament de Catalunya va aprovar la Llei d’urbanisme de Catalunya, quevenia a substituir la LC90, l’articulat de la qual procedia encara, en bona part, de la L75.La nova llei, tot i que va ser objecte en el seu moment d’algunes crítiques severes, apor-tava en els seus articles inicials un posicionament explícit en la defensa dels valors ur-bans i de la integritat territorial. En concret l’article 3 deia:

«Concepte de desenvolupament urbanístic sostenible:

1. El desenvolupament urbanístic sostenible es defineix com la utilització racional delterritori i el medi ambient i comporta conjuminar les necessitats de creixement ambla preservació dels recursos naturals i dels valors paisatgístics, arqueològics, histò-rics i culturals, a fi de garantir la qualitat de vida de les generacions presents i fu-tures.

2. El desenvolupament urbanístic sostenible, atès que el sòl és un recurs limitat,comporta també la configuració de models d’ocupació del sòl que evitin la dis-persió en el territori, afavoreixin la cohesió social, considerin la rehabilitació i la re-novació en sòl urbà, atenguin la preservació i la millora dels sistemes de vidatradicionals a les àrees rurals i consolidin un model de territori globalment eficient.

3. L’exercici de les competències urbanístiques ha de garantir, d’acord amb l’orde-nació territorial, l’objectiu del desenvolupament urbanístic sostenible.»

El canvi de majoria de Govern que es produí a finals del 2003 va propiciar una reformade la llei que va permetre aprofundir en alguns aspectes d’especial importància cara alsnous reptes: habitatge de protecció oficial, recuperació de plusvàlues per a la col·lecti-vitat, àmbit competencial dels ajuntaments... La reforma, feta mitjançant una llei de l’any2004, que va incloure en la seva denominació els objectius de foment de l’habitatge as-sequible, de la sostenibilitat territorial i de l’autonomia local, va permetre també esmenaralgunes novetats tècniques poc encertades de la llei del 2002. La refosa de les dueslleis, del 2002 i del 2004, es va aprovar l’any 2005 i és el text que constitueix la Llei d’ur-banisme vigent a Catalunya en el moment de la reedició d’aquest llibre. Cal afegir queen l’any 2006 es va aprovar, així mateix, el Reglament de la Llei d’urbanisme, amb la qualcosa l’urbanisme a Catalunya assolia una base jurídica actualitzada i sòlida que, senseperjudici d’algunes observacions sempre possibles, proporciona estris adequats perabordar amb més eficàcia la problemàtica pròpia d’aquest etapa de la història de les ciu-tats, viles i pobles del país.

L’altre fet rellevant a destacar és l’atenció posada pels Governs de la Generalitat des definals de 2003 en el desenvolupament d’instruments de planejament d’escala àmplia.Aquesta voluntat clarament expressada en els textos programàtics dels governs d’a-quest període es concretà, en primer lloc, en la creació del Programa de planejamentterritorial amb la finalitat principal d’elaborar tots els plans territorials parcials que va pre-veure el Pla territorial general de 1995, i de revisar i posar al dia aquest pla. També l’ob-

Epíleg | 265

jectiu de dotar de planejament d’escala adequada algunes realitats supramunicipalscomplexes, es va manifestar en la posada en marxa de nombrosos plans directors ur-banístics d’àrees geogràfiques, sistemes urbans o comarques.

L’elaboració de plans territorials i plans directors urbanístics de propòsit general consti-tueix una experiència força nova a casa nostra, la qual té a més pocs referents exteriorsprou reixits a què acudir, tant pel que fa al contingut i abast dels documents de planeja-ment, com a la seva aplicació pràctica. En tot cas, en el moment que es redacten aques-tes línies –inicis del 2007– es pot dir que ja han estat elaborats i aprovats definitivamentel Pla territorial parcial de l’Alt Pirineu i Aran, el Pla director territorial de l’Empordà i el Pladirector urbanístic del Pla del Bages, i que es troben en elaboració i en diferents fasesde tramitació la resta de plans territorials que han de cobrir tot l’espai de Catalunya, comtambé onze plans directors urbanístics de propòsit general.

Tots aquests plans s’estan treballant amb la convicció del seu sentit com instrumentsd’ordenació espacial i de la seva utilitat per a un desenvolupament més racional i soste-nible del territori de Catalunya. És, però, òbviament prematura una valoració global sobreel seu enfoc tècnic i sobre la rellevància dels seus resultats. Caldrà necessàriament fer-ho, però amb una suficient perspectiva temporal. En tot cas, el que sí cal en el dia a diaés anar afinant la direcció del treball de planejament a partir de la percepció dels encertsi els errors que sens dubte es cometen en tot procés que comporta un cert grau derecerca.


Annexos

I. Bibliografia recomanada

Aquest llibre aporta explicacions i reflexions que poden ajudar a una millor utilització delsconceptes i els estris en les tasques de l’ordenació urbanística. Cal dir, però, que la mi-llor utilització teòricament possible d’aquests estris no és suficient per a uns bons resul-tats urbanístics, de la mateixa manera que una construcció correctament projectada irealitzada no assegura la bona arquitectura, però sí que és necessària per a aquesta. Eltalent projectual, però també el coneixement dels continguts teòrics i històrics de l’ur-banisme, són sens dubte fonamentals per a l’èxit d’aquesta missió. La bibliografia ques’adjunta es recomana especialment a les persones per a qui aquest llibre hagi estat untext d’iniciació en matèria urbanística. Es tracta de llibres bàsics i accessibles que aju-daran a situar en el context general de l’urbanisme com a disciplina teòrica les qüestionsd’ordenació de les nostres ciutats i municipis.

ASCHER, François.Metapolis ou l’avenir des villes. París: Éditions Odile Jacob, 1995 (347 pàg.)

Reflexió sobre els fenòmens de metropolitanització creixents arreu del món i sobreles perspectives de la ciutat en un context en què seran determinants les possibili-tats de telecomunicació.

BOHIGAS, Oriol. Reconstrucció de Barcelona. Barcelona: Edicions 62, 1985 (303 pàg.)

Expressa els punts de vista de l’autor –personatge d’una àmplia projecció culturalperò fonamentalment arquitecte– sobre la ciutat i les maneres de fer urbanisme. Aixímateix, explica les bases teoricopràctiques sobre les quals s’abordà, als anys vui-tanta, la renovació urbanística de Barcelona, que ha constituït una referència per amoltes altres ciutats.

HALL, Peter. Ciudades del mañana. Barcelona: Ediciones del Serbal, 1996 [1a ed.: 1988](494 pàg.)

Llibre de lectura molt amena que presenta la història de l’urbanisme del segle xx,identificant per capítols els problemes clau, les tendències ideològiques i els princi-pals protagonistes.

REVILLA I ARIET, Roser. El dret urbanístic de Catalunya. València: Tirant lo Blanc, 2001(1165 pàg.)

| 267

Tractat completíssim sobre el marc jurídico-urbanístic de Catalunya. Si bé cal reco-manar-lo especialment als interessats en l’urbanisme des del camp disciplinar deldret, els seus primers capítols sobre els orígens, la formació i l’estructura del dret ur-banístic tenen un interès general que motiva la seva inclusió en aquesta relació. Elscanvis haguts a la legislació urbanística de Catalunya des de l’edició d’aquest llibreaconsellen esperar a una reedició actualitzada que l’autora està preparant.

SANCHEZ DE MADARIAGA, Inés. Introducción al urbanismo. Madrid: Alianza Editorial, 1999(173 pàg.)

Explica amb claredat els diferents enfocaments que històricament ha tingut l’urba-nisme, i el seu contingut com a disciplina multidimensional. Inclou una bibliografiaque presenta i comenta cinquanta textos fonamentals que han contribuït a la forma-lització de l’urbanisme com a matèria científica i tècnica projectual.

SOLA-MORALES, Manuel de. Les formes de creixement urbà. Barcelona: Edicions UPC,1993 (237 pàg.)

Recull de textos i materials acadèmics que presenten una teoria de la forma urbanaa partir dels diferents processos de formació, que ha estat bàsica en la formació ur-banística de nombroses promocions d’arquitectes des dels anys setanta.

TERAN, Fernando de. Planeamiento urbano en la España contemporánea. Barcelona:Gustavo Gili, 1978 (662 pàg.)

Història molt documentada i il·lustrada sobre el que ha estat el planejament urbanís-tic a l’Estat espanyol des del començament del segle XX fins l’any 1976, moment enquè coincideixen el final del franquisme, la segona Llei del sòl i l’aprovació del Pla ge-neral metropolità de Barcelona.

Per a les persones interessades a aprofundir en la seqüència històrica dels enfocamentsi les tècniques d’ordenació urbanística, es recomanen també els llibres següents, quetenen el valor reconegut de fites monumentals en la construcció de l’urbanisme com adisciplina que s’ocupa del projecte de la ciutat:

CERDA, Ildefons. Las cinco bases de la teoría general de la urbanización, 1867. Madrid:Sociedad Editorial Electa, 1999 [compilació d’Arturo Soria i Puig] (447 pàg.)

Es tracta d’una antologia dels textos fonamentals de Cerdà, compilada i comentadaper Arturo Soria, amb una edició acurada i profusament il·lustrada.

Hi ha també una edició facsímil de la Teoria general de la urbanización, promogudaper Fabià Estapé i editada per l’Instituto de Estudios Fiscales (Madrid, 1968).


Cerdà es pot considerar el primer tractadista de l’urbanisme modern del món, i l’Ei-xample de Barcelona és una mostra tangible de bona part dels seus plantejamentsteòrics.

SITTE, Camilo. La construcción de ciudades según principios artísticos, 1889. Barcelo-na: Editorial Gustavo Gili, 1980 [pròleg de Manuel de Solà-Morales] (462 pàg.)

Forma part també d’aquest llibre un assaig de G.R. i Ch.C. Collins sota el títol «Ca-milo Sitte i el nacimiento del urbanismo moderno».

Sitte defensa la poètica de la irregularitat i la composició de petita escala que hi haviaa les ciutats antigues i medievals en contraposició amb la racionalització de la xarxade carrers que era la pauta dominant en els projectes d’eixample de les ciutats delseu temps.

UNWIN, Raymond. La pràctica del urbanismo. Una introducción al arte de proyectar ciu-dades y barrios, 1909. Barcelona: Editorial Gustavo Gili, 1984 [pròleg de Manuel deSolà-Morales] (314 pàg.)

Aquest llibre conté una reflexió interessantíssima, amb abundants referències històri-ques, sobre la ciutat, i un tractat sobre el disseny de les noves àrees urbanes, en es-pecial pel que fa a les residencials de baixa densitat.

LE CORBUSIER. Principios de urbanismo (La Carta de Atenas), 1933. Esplugues de Llo-bregat: Editorial Ariel, 1971 (151 pàg.)

Text manifest de l’urbanisme funcionalista per a la reinvenció de la ciutat rígidamentorganitzada en zones funcionals i segons models d’edificació en blocs i torres. Doc-trina radical mai no aplicada íntegrament, però amb una gran influència en el desen-volupament de les ciutats als anys cinquanta, seixanta i setanta.

ROSSI, Aldo. La arquitectura de la ciudad, 1966. Barcelona: Editorial Gustavo Gili, 1971[pròleg de Salvador Tarragó] (239 pàg. + il·lustracions)

Recuperació de la idea de ciutat com a teixit construït fet de permanències i pautesde transformació. Aquest llibre ha tingut una gran influència en el caràcter marcada-ment físic i arquitectònic de molts projectes urbanístics al nostre país en els darrersdecennis.

Annexos | 269

II. Legislació del règim del sòl i l’urbanisme

AntecedentsLey de ensanche y reforma de las poblaciones, 1864.Ley de ensanche y reforma de las poblaciones, 1876.Estatuto municipal, 1924, que va reconèixer l’ordenació urbanística com una de les co-meses ordinàries dels ajuntaments.

L56 Ley de régimen del suelo y ordenación urbana, del 12 de maigde 1956Va ser la primera llei que va abordar conjuntament la regulació del sòl i l’urbanisme. L’as-sociació de les distintes formes d’acció urbanística a la diferenciació del sòl en règimsjurídics s’ha mantingut en tota la legislació posterior.

L75 Reforma de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana,del 2 de maig de 1975Les disposicions d’aquesta reforma, juntament amb les que es mantingueren de la Lleide 1956, van compondre el Texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y orde-nación urbana, aprovat per Reial decret el 9 d’abril de 1976.

En desenvolupament d’aquesta llei es van aprovar diversos reglaments:Reglamento de planeamiento, aprovat per RD el 23 de juny de 1978.Reglamento de disciplina urbanística, aprovat per RD el 23 de juny de 1978.Reglamento de gestión urbanística, aprovat per RD el 25 d’agost de 1978.

L’aprovació de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i el traspàs de les competències enmatèria d’urbanisme a la Generalitat, per RD de 23 de juny de 1978, van fer possible lalegislació urbanística del Parlament de Catalunya, en què cal destacar:

Llei sobre la protecció de la legalitat urbanística, del 18 de novembrede 1981Llei de mesures d’adequació de l’ordenament urbanístic del Catalunya,de 9 de gener de 1984Aquestes lleis van tenir sengles reglaments aprovats per decret, els anys 1982 i 1984


respectivament.

En tot el que no estava regulat per aquestes lleis es mantenia el que s’establia en el Textorefundido de 1976, i en tot el que no estava detallat per aquests reglaments es mante-nia el que s’establia en els estatals del 1978.

LC90 Refosa dels textos legals vigents a Catalunya en matèriaurbanística, aprovada per decret el 12 de juliol de 1990Aquest text refonia bàsicament les dues lleis esmentades del Parlament de Catalunya,amb la part, important, del Texto refundido del 1976 que es mantenia vigent, i incorpo-rava també algunes disposicions procedents d’altres lleis catalanes que tenien implica-cions urbanístiques.

La refosa de les lleis no va comportar la dels textos reglamentaris, els quals varen man-tenir la vigència que els pertocava: total, els catalans i parcial, els estatals.

Aquest ha estat el contingut substancial de la legislació urbanística de Catalunya en elsdarrers deu anys del segle XX. Les implicacions que s’hagin pogut derivar de la legisla-ció estatal en aquestes matèries no han estat importants en aquest període, malgrat queaquesta ha tingut dues orientacions oposades i força extremes en els anys 1990 i 1998.

Ley sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo,del 25 de juliol de 1990Cal subratllar que la Refosa dels textos legals a Catalunya es va aprovar uns quants diesabans que aquesta llei. Això va ajudar a defensar la tesis que Catalunya ja tenia una lleiurbanística i que no eren d’aplicació les disposicions en aquesta matèria promulgadesper l’Estat, ja que la competència havia estat traspassada a la Generalitat.

Les disposicions d’aquesta reforma, juntament amb les que es mantingueren del Textorefundido del 1976 van compondre el nou Texto refundido de la Ley sobre el régimen delsuelo y ordenación urbana, que es va aprovar el 26 de juny de 1992.

Aquesta llei, extremament intervencionista fins al punt que les seves disposicions mésemblemàtiques eren de gairebé impossible aplicació, va ser recorreguda davant el Tri-bunal Constitucional per diverses comunitats autònomes, per entendre que envaïa lesseves competències d’ordenament legal de l’urbanisme.

El Tribunal Constitucional va donar substancialment la raó als recurrents en la Sentèn-cia 61/1997, de 20 de març. Tanmateix, aquesta sentència a la vegada que anul·lavauna bona proporció d’articles, reconeixia als restants la seva procedència com a legis-lació estatal, i per tant amb efectes en tot el territori de l’Estat. Cal dir, però, que latranscendència dels articles que es mantingueren era molt menor que la dels que s’a-

Annexos | 271

nul·laren.

L98 Ley sobre régimen del suelo y valoraciones, del 13 d’abril de 1998Llei que intentà evitar la col·lisió amb les competències autonòmiques sobre regulació del’urbanisme, i se centrà només en el règim del sòl i les valoracions, amb criteris de dis-minució de la capacitat de planejament de l’Administració i d’augment de la capacitatd’acció dels particulars. La falta de majoria absoluta per part del partit del Govern va per-metre que en el tràmit parlamentari es matisessin els articles que podien tenir unes con-seqüències més preocupants.

Medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes.Decret llei 4/2000, del 23 de junyAmb només un article dedicat a la temàtica del sòl, va anul·lar les matisacions introduïdesa la Llei del 1998, i tornà a fer-la coherent amb l’amenaçador preàmbul que s’havia man-tingut. Va ser una expressió rotunda del significat de la majoria absoluta assolida pel PartitPopular, poc procliu, com es va fer palès, a la racionalitat del creixement de les ciutats.

Una nova sentència del Tribunal Constitucional (STC 164/2001 de l’11 de juliol) va neu-tralitzar els efectes perversos d’aquest decret i va retornar als ajuntaments la capacitatde definir el seu model d’implantació.

LC02 Llei d’urbanisme de Catalunya 2/2002, del 14 de marçPrimer text legislatiu de producció íntegrament catalana. Va mantenir el criteri tradicionalde la legitimitat del planejament com a projecte d’ús de l’espai i va establir l’obligatorietatd’un desenvolupament urbanístic sostenible que hauria d’evitar la dispersió en el territori.

Va proposar una revisió instrumental força discutible en alguns aspectes –supressiód’estudis de detall i projectes d’urbanització per exemple– i va ser molt tímida enl’exigència de cessions d’aprofitament en les actuacions en sòl urbà no consolidat.

Llei 10/2004, del 24 de desembre, de modificació de la llei 2/2002d’urbanisme, per al foment de l’habitatge assequible, de la sostenibilitatterritorial i l’autonomia localEl canvi de majoria de Govern que es produí a finals de 2003 va propiciar l’elaboració iaprovació d’aquesta llei que va esmenar la Llei 2/2002 en les línies apuntades pel seu


títol. Així mateix, aquesta llei va introduir correccions en algunes matèries, entre les qualscal assenyalar l’augment i una millor regulació de les cessions d’aprofitament en sòl urbàno consolidat i la recuperació del projecte d’urbanització com a instrument urbanístic.

LC05 Text refós de la Llei d’urbanisme. Decret legislatiu 1/2005Text que refon les parts de la Llei 2/2002 no modificades i les disposicions de la Llei10/2004.

Amb relació a aquest text, s’aprovà, l’any 2006, el Reglament de la Llei d’urbanisme. De-cret 305/2006.

Amb el Text refós i el Reglament, Catalunya compta per primera vegada amb un codid’urbanisme propi i complet. Fóra bo que la culminació d’aquest marc legislatiu fos l’ini-ci d’una etapa amb una desitjable estabilitat al respecte.

L07 Ley de suelo 8/2007, del 28 de maigAquesta llei, que expressa la seva lògica renúncia a qualsevol intent de regulació enmatèria d’urbanisme, té com objectius més nous assegurar una proporció mínima d’ha-bitatge protegit en les actuacions urbanístiques de tot l’Estat i propiciar uns preus d’ex-propiació més raonables, que no puguin fonamentar-se en expectatives urbanístiquesno executades. En principi aquesta llei no introdueix altres variacions significatives en lalegislació de Catalunya, per bé que ha requerit algunes esmenes d’adaptació de la LC05per tal d’evitar situacions confuses en diversos aspectes. El 16 d’octubre el Govern dela Generalitat ha aprovat el Decret Llei 1/2007, de mesures urgents en matèria urbanís-tica, que especifica aquestes esmenes.

La transferència de les competències en matèria d’urbanisme a les altres comunitatsautònomes ha propiciat també l’elaboració de nombrosa legislació pròpia, en especialdesprés de la Sentència del TC relativa a la Llei del 1992.

Annexos | 273

III. Procedència de les il·lustracions i crèdits dels projectes

Capítol 1

Pàgina 16 Nuevas ciudades. De la antigüedad a nuestros días.

Erwin Y. Galantay. Barcelona: Gustavo Gili, 1997.

Pàgines 17, 21 i 23 Bases cartogràfiques. Ajuntament de Barcelona.

Pàgina 18 Plans generals d’ordenació de Sant Feliu de Guíxols i Platja d’Aro,

1983.

Rosa Barba, Ricard Pié, Josep M. Vilanova, arquitectes; Ferran

Relea, enginyer; Romà Miró, advocat, i Josep M. Raurich i Ferran

Sicart, economistes.

Pàgina 19 Pla general d’ordenació de Vilafranca del Penedès, 1981.

Joan Busquets i Antoni Font, arquitectes, i José L. Gómez

Ordóñez, enginyer.

Pàgina 22 Pla especial d’infraestructures del Poblenou, 2000.

Agència Barcelona Regional. Josep A. Acebillo, director.

Ramon García-Bragado, Joan Balta i Jordi López B., coordinadors.

Jordi Julià i Àlex Ivancic, enginyers, i Moisés Martínez L., Jesús

de la Torre, Josep M. Serra i Josep M. Forcada, arquitectes.

Pàgina 23 Plànol de la ciutat de Barcelona, 1930-1940.

Servei topogràfic de l’Ajuntament. Direcció: Vicente Martorell.

Pàgina 24 City Collage.

Colin Rowe i Fred Koetter. Barcelona: Gustavo Gili, 1981.

Pàgina 31 Cartografia de l’Institut Cartogràfic de Catalunya i elaboració

pròpia.

Pàgina 33 Pla general d’ordenació de Mollet del Vallès, 1982.

Juli Esteban, Antoni Font i Jon Montero, arquitectes, i Pere

Salvador, economista.

Pàgina 35 Bases cartogràfiques de l’Institut Cartogràfic de Catalunya.

Elaboració: Josep M. Carrera.


Pàgina 37 Pla general d’ordenació de Lleida, 1998.

Oficina del pla. Josep M. Llop, director.

Rafael Garcia Català, Josep M. Puigdemasa i Carles Llop,

arquitectes; Ester Fanlo, biòloga, i Ignasi Aldomà, geòleg.

Capítol 2

Pàgina 42 dreta Plànol de fundació de la ciutat de Mendoza (Argentina), 1562.

Nuevas ciudades. De la antigüedad a nuestros días.

Ervin Y. Galantay. Barcelona: Gustavo Gili, 1997.

Pàgina 42 esquerra Pla general d’ordenació de Manlleu, 1980.

Manuel de Solà-Morales i Xabier Eizaguirre, arquitectes; Jordi

Cullell, aparellador, i Romà Miró, advocat.

Pàgina 44 Pla general d’ordenació de la zona de Figueres, 1982.

Juli Esteban, Antoni Font i Jon Montero, arquitectes, Josep M.

Carreras i Pere Salvador, economistes.

Pàgines 47, 50 Estudis d’ordenació del municipi de Molins de Rei, 1998.

Serveis d’Ordenació Urbanística de l’Àrea Metropolitana de Barcelona.

Santiago Juan, director.

Gemma Mur, arquitecta.

Pàgina 49 Bases cartogràfiques. Ajuntament de Girona.

Pàgina 51 Pla general d’ordenació de Lleida, 1998.

Oficina del pla: Josep M. Llop, director, Rafael Garcia Català, Josep

M. Puigdemasa i Carles Llop, arquitectes, Ester Fanlo, biòloga,

i Ignasi Aldomà, geòleg.

Pàgina 53 Bases cartogràfiques. Ajuntament de Barcelona.

Pàgina 54 Pla general d’ordenació de la Seu d’Urgell, 2000.

Carles Llop, Sebastià Jornet, Enric Pastor, Gabriel Jubete i David

Juárez, arquitectes.


Pàgines 57, 59 i 62 Modificació puntual del PGM del sector Bon Salvador. Sant Feliu

de Llobregat, 2000.

Jon Montero, arquitecte. Taller d’Arquitectura i Urbanisme.

Annexos | 275

Capítol 3

Pàgina 66 Pla general d’ordenació de Torroella de Montgrí, 1983.

Amador Ferrer i Joaquim Sabaté, arquitectes.

Pàgina 68 Pla general d’ordenació de Mataró, 1992.

Oficina del Pla. Montserrat Hosta, directora.

Sebastià Jornet, Carles Llop i Enric Pastor, arquitectes.




Pàgina 73 Pla general metropolità de Barcelona, 1976.

Albert Serratosa i Joan A. Solans, directors.

Pàgina 74 Pla general d’ordenació de Figueres, 1982.



Pàgina 76 Direcció de Serveis de Planejament, 1990-1995. Ajuntament

de Barcelona.


Pàgina 79 Actualització urbanística del projecte per al nucli antic de Barcelona.

Conveni Universitat Politècnica - Ajuntament de Barcelona.

Joan Busquets, director del treball.

Pàgina 82 Fotos de l’autor.

Capítol 4

Pàgina 86 Estudis d’ordenació del municipi de Molins de Rei, 1998.

Direcció de Serveis d’Ordenació Urbanística de l’Àrea

Metropolitana de Barcelona.


Gemma Mur, arquitecta.





Pàgina 90 Pla general d’ordenació de la zona de Figueres, 1982.



Pàgina 93 Elaboració pròpia.




Pàgines 99, 101 i 102 Pla parcial d’ordenació del sector La Granja. Molins de Rei, 1997.


Metropolitana de Barcelona.


Jon Montero, arquitecte.

Pàgina 104 Pla parcial d’ordenació del sector Roca Tallada. Alcanar, 2000.

Servei de Sectors d’Urbanització Prioritària. Generalitat de Catalunya.

Alfons Garrido, cap del Servei, i Ramon Marion, arquitecte.

Capítol 5

Pàgines 110, 113,

117, 120 i 123 a dalt Bases cartogràfiques. Ajuntament de Barcelona.

Pàgines 112, 116 i 119 Elaboració pròpia.

Pàgina 123 a baix Pla especial de reforma interior del Front Marítim del Poblenou, 1995.

Direcció de Serveis de Planejament Urbanístic.

Ricard Fayos, director.

José A. Tajadura, arquitecte.

Pàgines 126 i 129 Fotos de l’autor.

Pàgina 130 Seccions edifici L’illa, 1994.

Rafael Moneo i Manuel de Solà-Morales, arquitectes.

Capítol 6


Pàgina 141 Anuari estadístic 2000. Ajuntament de Barcelona.

Annexos| 277

Pàgina 144 Informe semestral Boletín ST, juliol 2000. Sociedad de Tasación, SA.

Pàgina 148 Estudi sobre els usos terciaris de Barcelona, 1998.

Gabinet d’Estudis Urbanístics.

Xavier Corominas, arquitecte.

Pàgines 150, 156 i 158 Fotos de l’autor.

Pàgina 152 Proposta per al concurs internacional d’idees per a L’illa, 1986.

Rafael Moneo, Manuel de Solà-Morales, arquitectes.

Pàgina 153 Fotografia de l’edifici L’illa (R. Moneo i M. de Solà-Morales).

Revista On, núm. 163, 1995. Fotògrafs: Lluís Casals i Raimon Camprubí.

Pàgina 154 Plànol de la ciutat de Barcelona, 1930-1940.

Servei topogràfic de l’Ajuntament de Barcelona. Vicente Martorell,

director.

Pàgina 161 Bases cartogràfiques, Ajuntament de Barcelona, i elaboració pròpia.

Pàgina 163 Criteris de planejament per a la modificació del PGM en les zones

industrials del Poblenou, 1998.

Direcció de Serveis de Planejament. Ajuntament de Barcelona.


Pau Batlle i Aurora López, arquitectes.

Pàgines 166 i 167 Pla especial d’infraestructures del Poblenou, 2000.

Agència Barcelona Regional. Josep A. Acebillo, director.

Ramon García-Bragado, Joan Baltá i Jordi López B., coordinadors.

Jordi Julià, Àlex Ivancic, enginyers, i Moisés Martínez L., Jesús


Capítol 7

Pàgina 172 Pla especial de reforma interior del sector Diagonal-Poblenou, 1990.

Oficina del Pla. Ajuntament de Barcelona.

Xavier Estivill, gerent.

Ricard Fayos i Àurea Gallén, arquitectes.

Pàgines 176 i 177 Projecte de compensació de la UA-3 del PERI Diagonal-Poblenou,

1997.

Pere Serra, Enric Martínez i Rafael Mur, arquitectes.


Capítol 8

Pàgina 192 Pla especial de la Universitat Pompeu Fabra a l’àrea

de la Ciutadella, 1995.

Joan Güell, Frederic Crespo i Ramon Valls, arquitectes.

Pàgina 196 Pla especial de protecció del patrimoni arquitectònic i Catàleg

dels districtes de Barcelona, 1999.

Direcció de Serveis de Planejament. José A. Tajadura, arquitecte.

Projecte de revisió del Catàleg. Jordi Rogent, arquitecte.

Pàgina 198 Pla especial del 2n cinturó. Santa Coloma de Gramenet, 1985.

Serveis d’Urbanisme i Habitatge. Ajuntament de Santa Coloma

de Gramanet.

Ferran Navarro, Antoni Miralles, arquitectes; Rafael Juan, aparellador.

Pàgina 199 Pla especial d’infraestructures del Poblenou, 2000.

Agencia Barcelona Regional. Josep A. Acebillo, director.

Ramon García-Bragado, Joan Baltà i Jordi López B., coordinadors.

Jordi Julià, Àlex Ivancic, enginyers, i Moisés Martínez L., Jesús


Pàgina 201 Pla especial del comerç alimentari de Barcelona (PECAB), 1986.

Àrea d’Urbanisme i Àrea de Proveïments de l’Ajuntament

de Barcelona.

Marçal Tarragó, economista.

Pàgina 202 Pla especial d’equipament de Can Fabra, 1998.

Direcció de Serveis de Planejament de l’Ajuntament de Barcelona.


Albert Costa, Enrique Salamanca, arquitectes.

Pàgina 204 Estudi de detall de la universitat d’actuació número 9 del PERI

Diagonal-Poblenou, 1998.

Oriol Clos, Adolf Martínez, Josep L. Sisternes, arquitectes.

Pàgina 206 i 207 Avantprojecte d’arranjament de la carretera reial CN-340 entre el pont

d’Esplugues i el terme municipal de Sant Feliu de Llobregat, 1997.


Metropolitana de Barcelona. Santiago Juan, director.

Olga Tarrassó, arquitecta. Julià Espinàs, dissenyador.

Annexos | 279

Capítol 9

Pàgines 212, 215 i 225 Pla de l’espai rural metropolità, 1986.

Direcció de Serveis d’Urbanisme de la Corporació Metropolitana

de Barcelona.

Juli Esteban, director.

Xabier Eizaguirre, Esperanza Aragay, Josep M. Carrera i Valeri Mas,

arquitectes; Lourdes Planas, geògrafa, i Alfons Díaz i Robert

Abellán, col·laboradors.

Pàgina 218 Pla general d’ordenació de Sant Quirze del Vallès, 1999.

CCRS, arquitectes. Miquel Corominas, Isabel Castiñeira, Joaquim

Sabaté, arquitectes.

Pàgines 222 i 229 Fotos de l’autor.

Pàgina 223 La transformació del paisatge a l’entorn de les carreteres.

Manuel de Torres i Capell, arquitecte autor.

Editat pel Col·legi d’Arquitectes de Catalunya. Demarcació

de Girona, 1992.

Pàgina 228 Estudi de la vall Baixa en el sistema territorial del Llobregat, 1987.

Direcció de Serveis d’Urbanisme de la Corporació Metropolitana

de Barcelona.

Juli Esteban, director.

Josep M. Carrera i Esperança Aragay, arquitectes, i Alfons Díaz i

Robert Abellán, col·laboradors.

Capítol 10

Pàgines 234 i 249 Pla general d’ordenació de la Seu d’Urgell. Avanç, 1999.

Programa d’actuació, 2000.



Pàgina 237 Pla general d’ordenació de Girona, 1986.

Antoni Font, Jon Montero, arquitectes; Pere Salvador, economista.

Pàgina 239 Convocatòria de les Jornades de presentació i debat sobre l’avanç

del Pla general d’ordenació, 1996. Ajuntament de Barberà

del Vallès.


Pàgina 240 Avanç del Pla general d’ordenació de Barberà del Vallès, 1996.

Juli Esteban, Antoni Font i Jon Montero, arquitectes, Pere Lleonart,

economista i Albert Cortina, advocat.




Annexos | 281

282 | L’ordenació urbanistica: conceptes, eines i pràctiques