orlando penicela jr. apontamentos william dunn politicas publicas

5/12/2018 Orlando Penicela Jr. Apontamentos William Dunn POLITICAS PUBLICAS - slidepdf.com

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ORLANDOORLANDOORLANDOORLANDO J.J.J.J. PENICELA Jr. 2011.PENICELA Jr. 2011.PENICELA Jr. 2011.PENICELA Jr. 2011. Universidade Eduardo MondlaneUniversidade Eduardo MondlaneUniversidade Eduardo MondlaneUniversidade Eduardo Mondlane. MOÇAMBIQUE. MOÇAMBIQUE. MOÇAMBIQUE. MOÇAMBIQUE 1

ORLANDO JOSÉ PENICELA Jr.1

APONTAMENTOS – POLÍTICAS PÚBLICAS2

DUNN, William N. Public Policy Analysis: An Introduction. 4th ed. Upper Saddle River,

New Jersey: Pearson Prentice Hall, 2008. Capítulos I - VII

Capítulo I:

O PROCESSO DE ANÁLISE DE POLÍTICAS

Análise de Políticas é um processo de pesquisa multidisciplinar concebido para criar,

avaliar criticamente e comunicar informação que seja útil para a compreensão e

aprimoramento das políticas.

Como uma disciplina multidisciplinar orientada para a resolução de problemas

(descoberta de soluções práticas para os problemas), a Análise de Políticas recorre às

metodologias e descobertas das outras ciências: ciências sociais, profissões sociais, ética,

economia, Administração Pública, Planeamento e Filosofia política.

Desta multidisciplinaridade resulta que a Análise de Políticas seja:

Descritiva – porque as suas formulações em torno das causas e consequências de

políticas baseiam-se nas ciências sociais; e

Normativa – porque ela recorre a economia, Análise de decisão e ética para avaliar

as suas formulações em torno da utilidade esperada e valor moral das políticas

bem como para fazer as escolhas das consequências (fins) desejados e cursos de

acção preferidos (meios).

Entretanto, embora a Análise de Políticas seja baseada em métodos científicos, ela assenta

igualmente sobre processos de arte e persuasão (tal como vimos em Weimer & Vining).

Portanto, da sua multidisciplinaridade e cruzamento com a arte, podemos concluir que a Análise de políticas baseia-se numa combinação de conhecimento ordinário (do senso

1 Estudante do curso de Administração Pública na Universidade Eduardo Mondlane, Maputo, Moçambique2Atenção: Reconhecendo a superficialidade e falibilidade destes apontamentos, recomendo

veementemente a Leitura integral da Bibliografia de referência supramencionada.




comum) com formas especializadas de pesquisa praticadas nas várias ciências

mencionadas.

Mas porquê a multidisciplinaridade da Análise de Políticas?

A Análise de Políticas multidisciplinar, oferece-nos a melhor abordagem para a complexa

e multi-facetada esfera da produção de políticas públicas.

O conhecimento de múltiplas disciplinas e áreas profissionais, é geralmente mais eficaz

em oferecer-nos respostas aos problemas concretos do mundo, dado que estes problemas

são complexos agregando elementos políticos, sociais, económicos, administrativos,

legais, éticos e muito mais.

Os problemas não aparecem de forma separada e especificamente para os cientistas

políticos, economistas ou administradores públicos.

“ANÁLISE DE POLÍTICAS” COMO UM PROCESSO INTEGRADO

Visto como um processo integrado, a Análise de Políticas comporta três elementos:

Componentes Informacionais das Políticas, Transformações Informacionais das

Políticas e os Métodos de Análise.

1. Componentes Informacionais das Políticas

A Análise de Políticas centra-se em cinco questões fundamentais:

Para que problema se busca uma solução?

Que curso de acção deverá ser escolhido para resolver tal problema?

Quais são as consequências da escolha desse curso de acção?

Que consequências futuras podem ser esperadas caso outros cursos de acção sejam

escolhidos?

Para dar respostas a estas questões, nós devemos ter cinco tipos de informação relevante

para as políticas ou componentes informacionais de políticas nomeadamente:

Problemas de políticas, resultados esperados de políticas, políticas preferidas, resultados

observados de políticas e desempenho das políticas




Problema de Política – é um valor não explorado ou oportunidade de melhoria

possível através da acção pública. Esta componente inclui não só a identificação do

problema mas também a compreensão dos seus antecedentes (um elemento

importante para a resolução de um problema).

A informação sobre os Problemas de Política joga um papel decisivo na Análise de

Políticas pois a forma como um problema é definido, condiciona o processo de busca de

soluções. Informação inadequada ou errada pode resultar num erro fatal: a resolução do

problema errado.

Resultado Esperado da Política – é a consequência provável de uma política

(curso de acção escolhido). Esta componente relaciona-se com a anterior

(Problemas de Políticas) porque, a informação sobre as circunstancias que deramorigem a um problema é fundamental para a elaboração de informações sobre os

resultados esperados da Política que se adopta.

Política Preferida – é a solução potencial de um problema. Esta componente

também relaciona-se com a anterior (resultado esperado da política) pois para se

seleccionar uma política preferida, é necessário ter informação sobre os resultados

que se esperam dessa política.

Resultado Observado da Política – é uma consequência presente ou passada daimplementação da política preferida. É preciso notar que não possível prever na

totalidade as consequências de um curso de acção escolhido, de tal forma que

muitas dessas consequências são imprevistas ou indesejáveis. Em outras palavras,

alguns efeitos de políticas não são resultados de políticas.

Informação sobre os resultados observados de uma política é produzida de duas formas:

avaliação ex ante (antes da implementação) e avaliação ex post (depois da

implementação). Desempenho da Política – mede o grau de contribuição de um resultado

observado de política para a resolução do problema.




2. Transformações Informacionais das Políticas

Conforme se pode constatar, estas componentes são interdependentes. Cada componente

representa um tipo de informação, e essa informação tem o potencial de transformar a

informação produzida na fase posterior. Por exemplo, a informação sobre o desempenho

de uma política depende da transformação da informação prévia sobre os resultados

observados dessa política.

Este ciclo de transformação de informações é indispensável para a Análise de Políticas.

3. Métodos de análise em “Análise de Políticas”

Os cinco tipos de informação retromencionados são produzidos e transformados com

recurso a métodos (procedimentos) da Análise de Políticas a saber:

Monitoria – é um processo descritivo que produz informação sobre os resultados

observados da política.

Previsão – é um processo que produz informação sobre os resultados esperados da

política.

Avaliação – é um processo crítico que produz informação sobre o valor (utilidade)

dos resultados esperados e observados das políticas.

Recomendação – é um processo prescritivo que produz informação sobre as

políticas preferidas.

Estruturação do Problema (definição) - é um processo que produz informação

definitória de quê problema resolver. Este método agrega os restantes, sendo por

isso considerado “meta método” (método dos métodos)

Os métodos de análise em Análise de Políticas, são interdependentes. É impossível usar

um método sem antes ter usado os outros.

FORMAS DE ANÀLISE DE POLÌTICAS A relação entre os três elementos do processo integrado de Análise de Políticas:

Componentes Informacionais das Políticas, Transformações Informacionais das Políticas

e os Métodos de Análise, oferece-nos uma base de comparação de diferentes formas de

Análise de Políticas – análise Retrospectiva e Prospectiva.




1. Análise Prospectiva de Políticas

É a análise que Williams designa propriamente por Análise de Políticas referindo-se a

“uma sintetização de informação para dela formular alternativas de políticas e preferências,

apresentadas em termos comparativos, qualitativa e quantitativamente previsíveis, como

base ou guia para decisões de políticas”.

Envolve a produção e transformação de informação antes da concretização de acções.

Esta forma de análise ex ante, é típica do estilo do modus operandis dos economistas,

analistas de sistemas, pesquisadores de operações e analistas de decisão.

2. Análise Retrospectiva de Políticas

É uma forma de análise ex post envolvendo a produção e transformação de informação

após a implementação das políticas.

Esta análise, raramente produz informação que seja directamente útil aos fazedores de

políticas e não tem sido muito eficaz em oferecer soluções para problemas específicos de

políticas pois, resulta frequentemente em informação macronegativa. Informação

macronegativa é aquela que descreve as causas e consequências fundamentais das

políticas para demonstrar porquê as mesmas não funcionam.

Contrariamente, a informação micropositiva seria aquela que mostra quê políticas e

programas funcionam sob determinadas condições.

Ainda quanto as formas de análise de políticas, uma importante distinção

metodológica pode ser feita entre as análises descritiva e normativa de

políticas.

a) Análise Descritiva de Políticas é paralela à teoria da decisão descritiva.

Esta análise baseia-se na monitoria e previsão e visa explicar, compreender e prever

políticas por via da identificação de padrões de casualidade.b) Análise Normativa de Políticas é paralela à teoria da decisão normativa.

Esta análise refere-se a um conjunto logicamente consistente de proposições que avaliam

e prescrevem (recomendação) acções. Os métodos de Avaliação e Recomendação




fornecem informação sobre o desempenho de políticas e políticas preferidas. Ex: Uma

política será eficientemente óptima porque os benefícios superam os custos.

Uma das características importantes deste tipo de análise, é o facto de ela assentar em

formulações de carácter valorativo (entram em questão valores como eficiência, equidade,

liberdade, …).

Não menos importante, é a distinção entre os métodos de

descoberta/identificação de problemas e os métodos de resolução dos

problemas.

Os métodos de identificação têm a ver com a descoberta de elementos que se enquadrem

na definição do problema, e não na sua solução. Trata-se de métodos de natureza

inerentemente conceptual.Por outro lado, os métodos de resolução foram concebidos para fornecer soluções aos

problemas. Estes métodos são de natureza técnica e inclui técnicas como análise custo -

beneficio, análise de decisão e análise de implementação.

Análise Integrada vs Análise Segmentada de Políticas

Estas duas formas de Análise de Políticas sintetizam todos os elementos até aqui

expostos.

A Análise Integrada integra num processo contínuo, as análises Retrospectivas e

prospectivas; integra as análises descritivas e normativas e associa os métodos de

identificação com os métodos de resolução dos problemas.

Esta Análise identifica e relaciona os principais elementos da análise de políticas:

Componentes Informacionais das Políticas, Transformações Informacionais das Políticas

e os Métodos de Análise, permitindo-nos visualizar as funções especiais desempenhadas

pelos métodos de estruturação de problemas, monitoria, avaliação, previsão e

recomendação.

A Análise Segmentada é uma análise especializada que se desenvolve nas diversas

disciplinas científicas dando primazia a produção, crítica e transmissão do conhecimento




intelectual. Esta análise ignora os esforços de ligação interdisciplinar do conhecimento

intelectual bem como a conversão do mesmo em conhecimento prático.

Porém, esta abordagem nos chama atenção para a compreensão, avaliação e

aprimoramento de uma metodologia que tenha a ambiciosa missão de ligar os aspectos

isolados das ciências sociais, profissões sociais e filosofia política.

ANÁLISE DE POLÍTICAS NA PRÁTICA

Lógica Reconstruída vs Lógica em Uso

Tanto a abordagem integrada como a abordagem Segmentada da Análise de políticas,

correspondem a uma reconstrução lógica (lógica Reconstruída).

Entretanto, o processo real de análise de políticas, pode não condizer com estas ou outras

reconstruções lógicas, incluindo o chamado “método científico”, pois todas as

Reconstruções lógicas são representações abstractas de um conjunto de práticas

observadas.

Portanto, a Lógica em Uso dos analistas, é distinta da reconstrução lógica das suas

acções e varia (entre os analistas) em função de:

Suas características pessoais (estilos cognitivos e papeis analíticos);

Socialização profissional (trabalho em equipes multidisciplinares)

Configurações institucionais (sistema institucionais de incentivo, Limitações de

tempo).

PENSAMENTO CRÍTICO vs ANÁLISE DE POLÍTICAS

A complexidade e o volume de trabalho (avaliação qualitativa e quantitativa de uma

extenso volume de dados) tornam difícil a escolha de métodos e técnicas para a Análise

de políticas. Mais do que isso, esses inconvenientes impõem obstáculos ao pensamento

crítico ou seja a análise e avaliação cuidadosa das razões e factos usados para advogar

uma política pública.




Um método disponível para esse efeito é a Análise dos argumentos de política.

Argumentação de Política – é o processo pelo qual dois ou mais stakeholders discutem

os méritos de políticas através da pesquisa dos pressupostos por trás da política.

O resultado do pensamento crítico em torno das Políticas será uma Análise de Políticas

baseada em evidências.

Estrutura dos Argumentos de Política

O processo e estrutura da argumentação de Política podem ser representados através de

seis elementos interligados:

Informação relevante para a política;

Sugestões de Políticas;

Garantias;

Apoio;

Capítulo II:

ANÁLISE DE POLÍTICAS NO PROCESSO DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS

Como uma disciplina multidisciplinar, a Análise de Políticas orienta-se para a criação,

transformação e comunicação de conhecimento de utilidade para o processo deformulação de políticas.

E porque a eficácia do processo de formulação de políticas depende em parte da

disponibilidade de informações relevantes para a política, a comunicação e aplicação da

Análise de Políticas são fundamentais.

ANTECEDENTES HISTÓRICOS DA ANÁLISE DE POLÍTICAS

No amplo sentido, a Análise de Políticas é tão velha quanto a própria civilização humana.

Entretanto, as ambiguidades subjacentes a origem etimológica do termo política, está

entre as razões da permeabilidade das fronteiras entre as disciplinas científicas cujo




objecto é o processo político e as políticas como é o caso da Ciência Política, da

Administração Pública e da Análise de Políticas.

Origens e Evolução histórica da Análise de Políticas

É inconveniente restringir o termo Análise de Políticas aos significados contemporâneos

que lhe são atribuídos como: segmentação de problemas em elementos ou partes básicas

ou uma colecção de técnicas quantitativas usadas por analistas de sistemas, analistas de

decisão e economistas.

Vista no seu mais amplo sentido, a Análise de políticas emergiu num momento de

evolução das sociedades humanas em que o conhecimento prático era deliberadamente

cultivado, incitando desta forma uma auto-avaliação das ligações entre conhecimento e

acção.

Um dos mais remotos registos de esforços para o desenvolvimento de conhecimento

relevante para as políticas pode ser encontrado em civilizações antigas como a

Mesopotâmia e a Babilónia que produziram e introduziram códigos legais em resposta a

crescente complexidade dos assentamentos populacionais urbanos em que tornaram-se

necessárias políticas regulatórias das actividades e comportamentos. Por exemplo o

código de Hamurabi na Babilónia reflectia as exigências económicas e sociais e abrangia

procedimentos criminais, direitos de propriedade, comércio, relações familiares e maritais

e inclusive o que chamamos hoje de Finanças Públicas.

Com a crescente consciência das relações entre conhecimento e acção, foi se

desenvolvendo um estrato de pessoas formadas que se especializavam na produção de

informações relevantes para as políticas. Esses eram segundo H. Lasswell os

“especialistas dos símbolos” cuja tarefa era a previsão de políticas. Entretanto, para as

suas previsões do futuro, estes analistas recorriam a métodos não científicos como o

misticismo, ocultismo e ritualismo.

Já na Antiguidade clássica, Platão e Aristóteles procuraram influenciar as questões

políticas através do conhecimento pois acreditavam que o bem comum (bom governo) só

seria possível se os filósofos se tornassem reis ou os reis se tornassem filósofos.




Na Idade média, reis e príncipes recrutavam especialistas de políticas para fornecerem

concelho e assesoria técnica nas áreas em que não fossem capazes de tomar decisões

eficazes: finanças, guerra e Direito.

Foi nesta fase que se desenvolveu o que Max Weber chamou depolíticos profissionais.

A fase da revolução Industrial coincidiu com o Iluminismo, um período em que a crença

no progresso humano através da ciência e tecnologia, torna-se mais do que nunca

dominante entre os fazedores de políticas e seus assessores. O desenvolvimento e o teste

de teorias científicas passou gradualmente a ser visto como o único meio objectivo de

compreender e resolver problemas sociais.

Pela primeira vez, o conhecimento relevante para as políticas era produzido de acordo

com as prescrições do empirismo e do método científico.

No século XIX, com o crescimento da pesquisa empírica e quantitativa, os produtores de

conhecimento relevante para as políticas, começaram a basear o seu trabalho no registo

sistemático de dados empíricos e não no ritualismo (como fora na antiguidade), na

doutrina filosófica (como fora na Antiguidade Clássica) ou na autoridade (como fora na

Idade Média).

Nesta fase ocorreram na Europa numerosos e significativos progressos metodológicos na

área de Estatística que se traduziram numa nova abordagem de estudo dos problemas

sociais – é a chamada transformação do século XIX.

No século XX, com a institucionalização das ciências Sociais e comportamentais bem

como das profissões sociais, a produção de informação relevante para as políticas passou a

ser feita por graduados e ou pós-graduados universitários em Ciências relevantes para

políticas.

Estes novos profissionais, foram tendo cada vez mais uma significativa influencia na

administração americana.




O PROCESSO DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS

O processo de formulação de políticas ou processo de políticas pode ser visualizado como

uma série de actividades interdependentes dispostas temporalmente: formação

(configuração) da Agenda, Formulação de políticas, adopção de políticas, Implementação

de políticas, Avaliação de Políticas, Adaptação de políticas, Sucessão da política e

Término da política.

O processo de políticas envolve três formas ou tipos de ciclos:

Adaptação de políticas – quando o efeito retroactivo (feedback) de uma política

liga-se posteriormente as fases iniciais.

Sucessão de Políticas – quando novas políticas ou organizações são criadas a partir

das preexistentes (antigas). Término da Política – traduz o fim de uma política ou programa.

MODELOS DE MUDANÇA DE POLÍTICAS

Para a compreensão do processo de formulação de políticas precisamos do auxílio de

alguns modelos (ou Estruturas) conceptuais do processo. Na verdade estas estruturas ou

modelos são tão importante quanto os seus conteúdos.

1. Racionalidade Absoluta

Este modelo concebe a formulação de políticas como uma busca pela eficiência na

utilização de recursos através de uma análise custo – beneficio. Baseia-se na figura do

actor económico racional (Homo economicus). O argumento fundamental do modelo de

racionalidade Económica é: de um conjunto de soluções potenciais, quanto maior

for a eficiência liquida (diferença entre benefícios percebidos e perdas

percebidas) de uma alternativa seleccionada, maiores serão as probabilidades

dela ser escolhida como uma base (racional) de acção e mudança de política.




2. Racionalidade Alternativa

Este modelo baseia-se do teorema da impossibilidade de Kenneth Arrow para criticar o

modelo da racionalidade económica. O teorema de Arrow considera que em sociedades

democráticas, é impossível os decisores reunirem os requisitos do modelo de

racionalidade económica pois as escolhas racionais e transitivas individuais não podem

ser agregadas por via dos procedimentos de votação maioritária, para criar uma única

melhor escolha para todas as partes – este é o paradoxo do voto.

O teorema de impossibilidade de Arrow prova por dedução lógica que é impossível

aplicar procedimentos democráticos para alcançar decisões colectivas que sejam

transitivas.

Existem cinco condições para qualquer procedimento de decisão democrática: Não restrição das escolhas – todas as possíveis combinações das preferências

individuais devem ser tidas em conta;

Não perversidade das escolhas colectivas – as escolhas colectivas devem reflectir

consistentemente as escolhas individuais;

Independência das alternativas irrelevantes – as escolhas devem se restringir a um

conjunto de alternativas que sejam independentes das outras;

Soberania dos cidadãos – as escolhas colectivas não devem ser limitadas porescolhas anteriores; e

Não ditadura – nenhum individuo ou grupo pode determinar os resultados das

escolhas colectivas impondo as suas preferências sobre os outros.

Para evitar o dilema das preferências intransitivas podemos delegar escolhas colectivas

para poucos decisores (por ex: elites políticas ou técnicas) dos quais se pode esperar

consenso e portanto uma escolha transitiva. Ora, embora resolva o problema das

preferências intransitivas, esta medida viola as condições de Soberania dos cidadãos e nãoditadura. Alternativamente pode-se introduzir alternativas adicionais para estimular

consenso. Porém, esta medida viola a condição de independência das alternativas

irrelevantes.




Na prática, os sistemas políticos baseados na regra da maioria empregam ambos

procedimentos para alcançar escolhas colectivas. Essas escolhas são descritas como

segunda melhor decisão.

3. Incrementalismo Desarticulado

Este modelo parte do pressuposto de que raramente as escolhas de políticas vão de

acordo com as prescrições do modelo de racionalidade económica. O argumento

principal do modelo é de que as mudanças de políticas ocorrem na margem com o status

quo de tal forma que o comportamento no momento t é marginalmente diferente do

comportamento no momento t+1.

Portanto, de acordo com este modelo as mudanças ocorrem quando os decisores levam

em conta apenas as alternativas que diferem incrementalmente (minimamente) do status

quo.

4. Racionalidade Limitada

Constitui mais uma alternativa ao modelo da racionalidade económica. De acordo com

este modelo, os fazedores de políticas não procuram ser economicamente racionais no

sentido absoluto ou de análise de todas as alternativas. Embora as escolhas sejam

racionais, elas são limitadas pelas circunstâncias práticas em que os fazedores de políticasoperam.

O argumento principal deste modelo cujo principal teorizador foi Herbert Simon é de

que, não sendo possível um comportamento maximizador (típico do Homus Economicus

do modelo da racionalidade económica), os decisores devem procurar identificar o curso

de acção que seja simplesmente “bom o suficiente” – comportamento satisfaciente.

O modelo em análise tem enfoque sobre as limitações nas escolhas racionais

individuais sendo portanto relacionado com o modelo do incrementalismo

desarticulado que enfoca sobre as limitações nas escolhas racionais colectivas.




5. Mixed Scanning

é um modelo alternativo à racionalidade económica, incrementalismo desarticulado e

racionalidade limitada. Este modelo é representado Amitai Etzioni.

O Mixed Scanning começa por criticar o modelo incremental pelo facto de este ser

conservador e orientado para o status quo dificultando a criatividade e a inovação. Por

outro lado, o incrementalismo baseia-se em decisões operacionais diárias (pensamento a

curto prazo) ignorando as grandes escolhas estratégicas (reflexão a longo prazo).

Já o Mixed Scanning, distingue as escolhas estratégicas (que estabelecem as direcções

básicas das políticas) e escolhas operacionais (contribuem para a implementação das

escolhas estratégicas).

O argumento fundamental deste modelo é de que as mudanças de políticas ocorremquando problemas de políticas são adaptados à natureza de problemas confrontados

pelos fazedores de políticas.

O modelo combina elementos da racionalidade absoluta e do incrementalismo

desarticulado

6. Racionalidade Erotética

Racionalidade erotética refere-se a um processo de interrogação e resposta uma vez que

muitas das vezes os analistas simplesmente não conhecem a relação entre políticas,

resultados de políticas e os valores a realizar.

7. Convergência Crítica

Convergência Crítica refere-se ao ciclo de políticas enquanto um processo cuja

compreensão não se resume a determinação dos resultados mas sim na monitoria de todo

o processo e das suas estruturas que o configuram de tal forma que se possa conduzir o

processo de forma previsível.Em contexto de formulação de políticas, indivíduos e grupos interagem para a formação

das agendas e formulação de políticas. Porém, o seu sucesso depende da sua capacidade

de reconhecimento de momentos críticos (janelas de políticas) quando três tipos de

correntes – problemas, políticas e dinâmicas do processo político convergem.




O argumento fundamental da Convergência Crítica é de que as mudanças de políticas

ocorrem nesses momentos críticos. Parte da tarefa dos Analistas de políticas é reconhecer

esses momentos de convergência.

8. Equilíbrio Interrompido

O argumento fundamental deste modelo é de que os choques externos são uma condição

necessária mas não suficiente para grandes mudanças de políticas pois a maior parte das

políticas são relativamente estáveis, observando mudanças incrementais em longos

períodos. A condição suficiente para grandes mudanças de políticas é que novas imagens

políticas e uma nova compreensão da esfera política repentinamente emerja dos

choques.

Entretanto, quando novas imagens políticas, crenças e valores desenvolvem-se

gradualmente, em longos períodos de tempo, então o processo não é “interrompido”.

Capítulo III:

ESTRUTURAÇÃO DOS PROBLEMAS DE POLÍTICA

O objectivo deste capítulo, é de apresentar alguns elementos em torno da natureza de

um “problema de política” e examinar o processo de estruturação de um problemaem Análise de Políticas. Serão também objectos de abordagem os métodos de

estruturação de problemas de política.

Mas por quê razão precisamos estudar a “natureza de um problema de política”?

É que por natureza os problemas nunca são factos objectivamente determináveis, de tal

forma que dados que demonstrem por exemplo que o crime, a pobreza e o aquecimento

global estão em alta, podem ser interpretados de diversas maneiras pelos diferentes

stakeholders de uma política.

Em outras palavras, estamos a dizer que a mesma informação relevante para uma política,

resulta muitas vezes em definições conflituantes do “problema” porque os diferentes

stakeholders da política, tem interpretações competitivas dos mesmos factos. Essas




diferentes interpretações derivam obviamente das suas diferentes concepções da natureza

humana, do papel do governo e da própria natureza do conhecimento. Portanto, tal como

se costuma dizer que a beleza está nos olhos de que vê, podemos igualmente dizer que os

problemas de política estão em parte nos olhos do observador.É justamente por causa desta complexidade dos problemas de política e do processo

político de uma maneira geral, que a “definição de alternativas é o instrumento

máximo do poder”.

NATUREZA DOS PROBLEMAS DE POLÌTICA

Problema de Política – é um valor não explorado ou oportunidade de melhoria possível

através da acção pública. A informação sobre a natureza, âmbito e gravidade de um problema é produzido através

do método analítico de estruturação do problema. Esta é provavelmente a mais

importante actividade desempenhada por um Analista de políticas dado que ela constitui

um mecanismo orientador que afecta o sucesso de todas as outras fases da análise de

políticas.

Infelizmente, parece que os analistas de políticas mais fracassam por resolver o problema

errado do que por dar uma solução errada a um problema.Embora seja em parte correcta, a descrição de Análise de políticas como uma metodologia

de resolução de problemas, pode ser enganadora pois essa imagem do analista como

“resolvedor de problemas” transmite a imagem de um “super-homem” que pode com

sucesso identificar, avaliar e recomendar soluções para um problema sem previamente

gastar muito tempo e esforço na formulação do problema.

Desta forma, a análise de políticas pode ser melhor concebida como um processo dinâmico e multi-

faseado em que os métodos de estruturação dos problemas tornam-se prioritários em relação aosmétodos de resolução do problema.

Antes de avançarmos, façamos uma breve clarificação conceptual:

Percepção dos Problemas vs Estruturação dos Problemas




Percepção dos problemas – uma sensação difusa de preocupações e sinais de stress que

inquieta os analistas e outros stakeholders e que antecede os problemas nitidamente

articulados do processo de análise de políticas.

Este não é um problema mas sim situação de problemasituação de problema.

Estruturação dos Problemas vs Resolução dos Problemas.

Conforme supramencionado, a análise de políticas é um processo multi-faseado que

inclui em ordem de prioridade e importância os métodos de estruturação dos problemas e

os métodos de resolução de problemas. Alguns chamam os métodos de estruturação dos

problemas de desenho de políticas ou ciência do desenho ou ainda meta-métodos.

Quando os analistas usam apenas os métodos de resolução de problemas na resolução de

um problema complexo, eles incorrem o risco de cometer o erro do tipo III: a resolução

do problema errado.

Re(solução) de problema vs Não resolução de Problema e Dissolução de

Problema

Estes três termos referem-se a três tipos de processos de correcção de erros. Embora

derivam todos do latim solvere (resolver ou dissolver), os processos de correcção de erro

aos quais se referem, ocorrem a níveis distintos. A re(solução) de um problema ( problem resolving) – envolve o reexame de um

problema correctamente estruturado de forma a reduzir os erros de calibragem. Ex:

reduzir as probabilidades de erros do tipo I ou tipo II no teste da hipótese nula de que

uma política não tem nenhum efeito nos resultados duma determinada política.

Não resolução do problema ( problem unsolving) – envolve o abandono de uma solução

baseada na formulação errada do problema, e retorno a estruturação do problema na

tentativa de formular o problema certo.Por sua vez, a dissolução do problema ( problem dissolving) – envolve o abandono de

um problema incorrectamente formulado, sem nenhum esforço posterior de reestrutura-

lo ou resolve-lo.




CARACTERÍSTICAS DOS PROBLEMAS DE POLÍTICA

São diversas as características relevantes de um problema de política:

a) Interdependência dos problemas de política

Os problemas de política em uma área, afectam os problemas de outras áreas pois, os

mesmos não são entidades independentes, mas pelo contrário, partes de um sistema de

problemas ou de condições externas que produzem uma insatisfação entre diferentes

segmentos da comunidade.

Estes sistemas de problemas são de difícil ou impossível resolução com recurso exclusivo

a abordagem analítica (aquela que decompõem os problemas nas suas várias

componentes ou partes) pois apenas raramente é que os problemas podem ser definidos e

resolvidos independentes uns dos outros. Assim, problemas interdependentes exigemuma abordagem holística (aquela que concebe os problemas como inseparáveis e

imensuráveis quando fora do sistema do qual constituem partes interligadas).

b) Subjectividade dos problemas de Política

As condições externas que dão origem a um problema são selectivamente definidas,

classificadas e avaliadas. Entretanto, a interpretação dessas “condições externas” pode ser

feita de várias maneiras de tal forma que as situações de problemas são em grande

medida constructos subjectivos. c) Artificialidade dos Problemas de Política

Os problemas de Política só surgem quando os seres humanos manifestam o desejo de

alterar uma situação de problema. Isto significa que os problemas de política são produto

do subjectivo juízo humano, são socialmente construídos, mantidos e alterados. Os

problemas não têm existência senão pelos indivíduos e grupos que os definem.

d) Dinâmicas dos Problemas de Política

Para um problema existem várias soluções tanto quanto diferentes definições. Problemase soluções estão em constante fluxo de tal forma que nenhum problema permanece “ para

sempre” resolvido. As soluções tornam-se obsoletas mesmo se os problemas para os quais

foram aplicadas não o façam.




PROBLEMAS vs QUESTÕES

O reconhecimento das diferenças entre Situações de Problema, Problemas de Política e

Questões de Política, é decisivo para a compreensão das diversas formas pelas quais

experiencias comuns são convertidas em impasses. A formulação de um problema, é

influenciada pelos pressupostos que os diferentes stakeholders da política trazem para

uma situação de problema.

A complexidade das Questões de Política, pode ser visualizada considerando-se os níveis

organizacionais em que são formuladas. As questões de políticas podem desta forma

ser classificadas de acordo com uma hierarquia de tipos:

Grandes questões – são aquelas que são tipicamente abordadas nos mais altos

escalões do governo seja central ou local. As grandes questões envolvemnormalmente assuntos em torno da natureza e objectivos das organizações

governamentais;

Questões secundárias – são aquelas que se localizam ao nível dos programas

governamentais nos vários níveis do governo. As questões secundárias podem

envolver o estabelecimento das prioridades programáticas e a definição dos grupos

alvos e beneficiários.

Questões funcionais – são aquelas que se situam tanto a nível dos programascomo a nível dos projectos e envolvem assuntos como orçamentação, finanças e

procurement.

Questões menores - situam-se predominantemente ao nível de projectos

específicos e envolvem assuntos de pessoal, recrutamento de recursos humanos,

benefícios do funcionário, férias, horas de trabalho, procedimentos e regras

operacionais.

À medida que subimos na hierarquia dos tipos de questões de política, os problemas

tornam-se cada vez mais interdependentes, subjectivos, artificiais e dinâmicos.

Embora os níveis mencionados sejam interdependentes, algumas questões exigem

políticas estratégicas enquanto outras exigem políticas operacionais.




Políticas Estratégicas – são aquelas em que as consequências das decisões são

relativamente irreversíveis (ou não podem ser revertidas por muitos anos).

Pelo contrário, Políticas Operacionais – são aquelas em que as consequências das

decisões são relativamente reversíveis e não envolvem os riscos e a incerteza presentes

nos níveis mais elevados.

TRÊS CLASSES DE PROBLEMAS DE POLÍTICAS

Existem três classes de problemas de política:

Problemas Bem estruturados;

Problemas moderadamente estruturados;

Problemas Mal estruturados.

A estrutura de cada classe é determinada pelo nível de complexidade relativa do

problema. As diferenças entre as três classes podem ser melhor ilustradas considerando-

se as variações nos seus elementos comuns (veja a tabela).

Estrutura do Problema

Elemento Bem Estruturado Moderadamente Estruturado Mal Estruturado

Decision maker(s) Um ou alguns Um ou alguns Muitos

Alternativas Limitadas Limitadas IlimitadasUtilidades (valores) Consenso Consenso Conflito

Resultados Certeza ou risco Incerteza Desconhecido

Probabilidades Calculável Incalculável Incalculável

Tabela 1. Diferenças nas estruturas de três classes de Problemas de Política.

ESTRUTURAÇÃO DE PROBLEMAS EM ANÁLISE DE POLÍTICAS

As exigências para a resolução de problemas mal estruturados diferem das exigidas para a

solução de problemas bem estruturados. Enquanto os problemas bem estruturados

permitem-nos o uso dos métodos convencionais, os problemas mal estruturados exigem




que o analista assuma um papel activo e consciente na definição da própria natureza do

problema.

A estruturação de problemas é considerada um processo criativo na medida em

que:

O produto da análise é suficientemente novo (inédito) de tal forma que a maioria

das pessoas não seria capaz de chegar à mesma solução;

O processo de análise é suficientemente inconvencional de tal forma que envolve a

modificação ou rejeição de ideias previamente aceites;

O processo de análise exige uma motivação e persistência suficientemente alta

para que a análise ocorra com alta intensidade ou ao longo de um largo período de

tempo; O produto da análise é considerado valioso pois oferece uma solução adequada a

um problema; e

O problema tal como inicialmente visto, é tão ambíguo, vago e mal definido de tal

forma que a sua formulação é já em si um problema.

FASES DA ESTRUTURAÇÂO DO PROBLEMA

A estruturação de um problema é um processo com quatro fases inter-relacionadas:

Busca do problema – é uma fase em que o analista reconhece a existência de uma

situação de problema. Nesta fase os analistas têm o objectivo de descobrir e

estruturar, não um problema, mas um metaproblema (problema dos problemas ou

problema de primeira ordem) mal estruturado.

Definição do problema – nesta fase, os analistas tentam definir o problema em

termos mais básicos e gerais, transitando de um metaproblema para um problema

substantivo

Por exemplo, o analista pode definir o problema como sendo da sociologia, da

economia, das ciências políticas, da engenharia e assim por diante.

Uma vez definido o problema substantivo, pode ser construído um problema formal

mais detalhado e específico.




Especificação do problema

A transição de um problema substantivo para um problema formal ocorre através da

especificação do problema, que pode envolver o desenvolvimento de uma

representação matemática formal (modelo) do problema substantivo.

Detecção do Problema

Tem se aqui um problema passível de acção.

Erros na Estruturação de Problemas: Erros do Terceiro Tipo (Erros do Tipo III)

Um aspecto crítico da estruturação de problemas é a medida de

adequação/correspondência das formulações dos problemas (substantivos e formais) à

situação de problema original.

É como essa correspondência não ocorrer e dar lugar a Erros do terceiro tipo ou Erros do

tipo III 3. Este erro ocorre quando na tentativa de contornar uma situação de problema, os

analistas resolvem o problema errado.

MODELOS DE POLÍTICAS E ESTRUTURAÇÃO DE PROBLEMAS

Modelos de Políticas são representações simplificadas de uma situação de problema. O

desenvolvimento de um modelo de política é uma forma de estruturação de problemas.

Quanto ao seu foco/objectivo, os modelos de políticas podem ser:

Modelos Descritivos

O objectivo dos modelos descritivos é explicar e ou prever as causas e consequências das

políticas públicas. Os modelos descritivos são usados para monitorar os resultados das

acções de políticas.

3Erro do primeiro Tipo – traduz uma situação em que um pesquisador ou analista rejeita a hipótese nula enquanto a

mesma é verdadeira.

Erro do Segundo Tipo – traduz uma situação em que um pesquisador ou analista aceita uma hipótese nula enquanto

a mesma é falsa.




Modelos Normativos

Ao contrário do modelo anterior, o objectivo dos modelos normativos não é apenas

explicar e ou prever as causas e consequências das políticas públicas O objectivo dos

modelos normativos é de prover recomendações para a optimização do alcance de alguma

utilidade (valor).

Quanto a sua forma de expressão, os modelos de políticas podem ser:

Modelos Verbais

Enquanto os modelos normativos e descritivos podem ser expressos verbalmente,

simbolicamente e procedimentalmente, os modelos verbais são expressos na linguagem

diária. Por isso, os modelos verbais tornam-se de fácil comunicação tanto entre os peritos

assim como os leigos e os seus custos são baixos. A grande limitação deste modelo reside

no facto de as razões usadas para previsões e recomendações serem implícitas ou ocultas,

tornando desta forma difícil a reconstrução e exame crítico dos argumentos como um

todo.

Modelos Simbólicos

Os modelos simbólicos recorrem a símbolos matemáticos para descrever relações entre

variáveis-chave que presumivelmente caracterizam o problema. Assim, previsões esoluções óptimas são obtidas a partir de modelos simbólicos com base em métodos da

matemática, estatística e lógica.

Os modelos simbólicos são de difícil comunicação entre leigos, policy makers ou mesmo

peritos em modelos (que não compreendam muito bem os elementos básicos dos

modelos), facto que faz com que os custos destes modelos sejam muito maiores em

relação aos dos modelos verbais. A limitação prática destes modelos é a dificuldade de

compreensão dos seus resultados.

Modelos Procedimentais

Os modelos procedimentais, representam as relações dinâmicas entre as variáveis que

presumivelmente caracterizam problemas e soluções. As previsões e soluções óptimas são




obtidas simulando e buscando conjuntos de possíveis relações – por exemplo crescimento

económico, consumo de energia e oferta de alimentos no futuro. Os procedimentos de

simulação e busca são geralmente executados com auxílio de um computador que esteja

programado para seleccionar previsões alternativas sob diferentes conjuntos de

pressupostos.

METODOS DE ESTRUTURAÇÃO DE PROBLEMAS

Estruturação de Problemas é um processo de geração e testagem de conceptualizações

alternativas de uma situação de problema. Conforme já pudemos ver, a estruturação de

um problema envolve quatro fases inter-relacionadas: busca do problema, definição do

problema, especificação do problema e detecção do problema.

Um conjunto de métodos e técnicas relacionadas ajudam-nos a estruturar um problema

nestas diferentes fases. Esses métodos bem como os respectivos objectivos,

procedimentos, fonte de conhecimento e critérios de desempenho, podem ser

sintetizados conforme mostra a tabela 2.




Tabela 2. Métodos de Estruturação de Problemas

Método Objectivos Procedimentos

Fonte de

conhecimento Critério de execução

Análise de Limites

Estimativa dos

limites dometaproblema

Amostragem pelo

método “snowball”,elucidação do

problema

Sistema deconhecimento

Precisão na definiçãodos limites

Análise

Classificacional

Clarificação dos

conceitos

Divisão lógica e

classificação dos

conceitos

Analista Individual Consistência Lógica

Análise Hierárquica

Identificação da

causas possíveis,

plausíveis e

actuáveis.

Divisão lógica e

classificação das

causas

Analista Individual Consistência Lógica

Cinética

Reconhecimento de

semelhanças entre os

problemas

Construção de

analogias pessoas,

directas, simbólicas.

Analista Individual

ou Grupo

Plausibilidade das

comparações

Brainstorming

Geração de ideias,

objectivos e

estratégias

Geração e avaliação

de ideias

Grupo Consenso

Análise em múltipla

perspectiva

Geração de uma

abordagem profunda

Uso conjunto de

perspectivas técnicas,

organizacionais e

pessoais

Grupo

Abordagem

melhorada

Análise de

Pressupostos

Síntese criativa dos

pressupostos

conflituantes

Identificação dos

stakeholders,

visualização dos

pressupostos, desafio,

síntese

Grupo Conflito

Mapeamento da

Argumentação

Avaliação de

Pressupostos

Escalonamento e

representação gráfica

da e importância

Plausibilidade

Grupo Importância e

Plausibilidade óptima




Capítulo IV:

PREVISÃO DE RESULTADOS ESPERADOS DE POLÍTICAS

A capacidade de prever os resultados esperados de políticas é decisiva para o sucesso da

análise de políticas e aprimoramento do processo de formulação de políticas.

Entretanto, o presente texto vai nos mostrar que todos os tipos de previsão sejam eles

baseados análises de peritos, ou na mera extrapolação de tendências históricas ou ainda

nos tecnicamente sofisticados modelos econométricos, são vulneráveis a erros originados

de pressupostos erróneos ou implausíveis, dos efeitos de amplificação de erro dos

sistemas de incentivo institucional e das crescentes complexidades das questões de

políticas.

Mas o que é a PREVISÃO em Análise de Políticas?Previsão é um procedimento usado para produção de informação factual em torno

de futuros estados da sociedade, com base em informação prévia sobre os

problemas de política.

Existem três formas de Previsão:

1. Projecção – é uma previsão baseada na extrapolação no futuro das tendências

actuais e históricas. A análise de séries temporais e a similaridade de casos são

alguns dos métodos nos quais se baseiam as projecções.2. Predição – é uma previsão baseada em pressupostos teóricos explícitos. Esses

pressupostos podem ser leis teóricas, proposições teóricas ou analogias. O traço

principal desta forma de previsão é a tentativa de estabelecer relações de causa-

efeito entre fenómenos.

3. Conjuntura – é uma previsão baseada em análises de peritos em torno de futuros

estados da sociedade. Essas análises podem assumir a forma de argumentos

intuitivos e argumentos motivacionais.

Estas formas de previsão encontram sustento em argumentos de autoridade, método e

causa.




Ora, as formas de previsão supramencionadas possuem diversos e importantes objectivos:

As previsões fornecem informação em relação a futuras mudanças nas políticas e

suas consequências;

Ao prever futuros estados da sociedade, as diferentes formas de previsão tentam

planear e configurar as políticas de tal forma que o melhor curso de acção possível

seja escolhido entre as possibilidades oferecidas pelo futuro;

Por via da compreensão das políticas passadas e suas consequências, a previsão

permite maior controlo, implicando desta forma que o futuro seja determinado

pelo passado;

Previsão permite-nos conceber o futuro de forma activa independentemente do

que tenha ocorrido no passado (análise futurista de políticas)

Limitações da Previsão

As surpreendentes alterações que o mundo vem testemunhando desde os meados da

década de 80, chamam-nos a atenção para a importância e a dificuldade de prever

políticas num cenário de mudanças cada vez mais complexas, rápidas e até caóticas.

Ora, essas dificuldades de previsão podem ser melhor abordadas à luz das limitações dos

vários tipos de previsão:1. Precisão da Previsão

Graves erros de previsão em grandes companhias mundiais, puseram em causa a precisão

não só das previsões relativamente simples baseadas na extrapolação de tendências numa

única variável, mas também das previsões relativamente complexas baseadas em modelos

que incorporam centenas de variáveis.

2. Rendimento Comparativo

Independentemente da complexidade ou não dos seus modelos teóricos nenhuma formade previsão revelou-se mais precisa que outras pois os modelos eram usados de forma

mecânica. Esta situação levou os críticos a questionarem a necessidade da aplicação dos

modelos.




3. Contexto

Os pressupostos dos modelos e os seus resultados são sensíveis a três tipos de contexto:

institucional, temporário e histórico.

As diferenças nos sistemas institucionais de incentivo são um aspecto crucial da diferença

de contextos institucionais entre organizações governamentais, agências de Negócios e

Institutos sem fins lucrativos. A precisão da previsão tende a ser maior nas organizações

não lucrativas do que nas organizações governamentais e agencias de Negócios.

TIPOS DE FUTURO

As previsões de políticas, seja na forma de projecções, predições ou conjunturas, são

usadas para estimar três tipos de futuros estados da sociedade: Futuros potenciais ou futuros alternativos – são os estados futuros da sociedade

que tem possibilidade de ocorrer.

Futuros plausíveis – são estados futuros que na base de pressupostos de causação

na natureza e na sociedade, se acredita que sejam de provável ocorrência caso os

decisores não intervenham para reorientar o curso dos acontecimentos.

Futuros normativos – são futuros potenciais e plausíveis consistentes com a

concepção do analista das necessidades, valores e oportunidades futuras.

FUTUROS NORMATIVOS

Importa especificar os futuros Normativos pois desta forma restringimos a amplitude dos

futuros potenciais e normativos, ligando assim as previsões a metas e objectivos

específicos. De facto, um dos aspectos mais importantes dos futuros normativos é a

especificação de metas e objectivos.

Embora ambos termos (metas e objectivos) sejam relativos ao futuro, é importantedistingui-los. Metas expressam intenções gerais enquanto objectivos estabelecem

alvos específicos.




Mas já que não é o analista que estabelece as preferências, as metas e os objectivos da

sociedade no sistema político, quê metas e objectivos ele vai usar para orientar a sua

previsão?

O analista selecciona os objectivos, as metas e as alternativas com base nas fontes das

quais elas emanam. Assim as fontes de alternativas, metas e objectivos de políticas podem

ser: a autoridade, a reflexão (intuição, conhecimento tácito, análise) de pessoas

experientes em relação ao problema, o método, teorias científicas, Motivação (crenças,

valores e necessidades dos stakeholders), …

ABORDAGENS DA PREVISÃO

Uma vez identificadas as metas, os objectivos e as alternativas, já é possível seleccionaruma abordagem para a previsão. Seleccionar uma abordagem significa: (1) o analista deve

decidir o que prever, ou seja determinar o objecto da sua previsão; (2) o analista deve

decidir como fazer a previsão ou seja, escolher uma ou mais bases para previsão; e (3) o

analista deve escolher as técnicas que sejam mais adequadas para o objecto e a base

seleccionadas.

1. Objecto da PrevisãoO objecto da Previsão é o ponto de referência duma projecção, predição ou conjuntura.

As previsões têm quatro objectos:

Consequências de políticas existentes

Diz-se que o objecto de uma previsão são as consequências de políticas existentes quando

as previsões são usadas para estimar mudanças que são prováveis de ocorrer caso

nenhuma acção governamental é tomada em relação a uma situação actual. Assume-se

aqui que o status quo (não fazer nada) é também uma política existente.




Consequências de novas políticas

Diz-se que o objecto de uma previsão são as consequências de novas políticas, quando as

previsões são usadas para estimar mudanças que são prováveis de ocorrer caso novas

políticas são adoptadas.

Conteúdos de Novas políticas

Diz-se que o objecto de uma previsão são os conteúdos de novas políticas, quando as

previsões são usadas para estimar mudanças nos conteúdos de novas políticas públicas.

Comportamento dos stakeholders de políticas

Diz-se que o objecto de uma Previsão é o comportamento dos stakeholders (partes

interessadas) de políticas, quando as Previsões são usadas para estimar o provável apoio

ou oposição, que as diferentes partes interessadas podem oferecer as novas políticaspropostas.

2. Bases

A base da Previsão é o conjunto de pressupostos ou dados usados para estabelecer a

plausibilidade das estimativas de consequências de políticas novas ou existentes, do

conteúdo de novas políticas e do comportamento dos stakeholders.

Existem três grandes bases de previsão:2.1. Extrapolação de Tendências – é a extensão para o futuro das tendências

observadas no passado.

A extrapolação de tendências assume que o que ocorreu no passado, ocorrerá também no

futuro dado que nenhuma política nova ou acontecimentos imprevistos intervém para

alterar o curso dos acontecimentos.

A extrapolação de tendências baseia-se na lógica indutiva que é um processo de

raciocínio que parte de observações particulares para conclusões gerais.




2.2. Pressupostos Teóricos (Previsão teórica) – são conjuntos sistematicamente

estruturados e empiricamente testáveis, de leis ou proposições que estabelecem

predições em torno da ocorrência de um evento na base do outro.

Os pressupostos teóricos baseiam-se nalógica dedutiva

que é um processo de raciocínio

que parte de leis, declarações ou proposições gerais para conjuntos particulares de

informação (conclusões).

2.3. Julgamento Informado – refere-se ao conhecimento baseado na experiencia e

análise do que no raciocínio indutivo ou indutivo.

Esses julgamentos são geralmente expressos por peritos ou conhecedores e são usados

em casos em que a teoria e ou os dados empíricos não estão disponíveis ou sãoinadequados.

Os julgamentos informados são frequentemente baseados na lógica retrodutiva, que é

um processo de raciocínio que parte de suposições em torno do futuro orientando-se

posteriormente para a informação e os pressupostos necessários para sustentar as

suposições.

Quando usadas para fazer projecções, as previsões extrapolativas assentam sobre trêspressupostos básicos:

a) Persistência – padrões observados no passado, tenderão a persistir no futuro;

b) Regularidade – variações passadas nas tendências observadas irão regularmente

voltar a ocorrer no futuro.

c) Confiabilidade e Validade dos dados – medições de tendências são confiáveis

(relativamente precisas e internamente consistentes) e válidas (medem o que se

propõem a medir).




TÉCNICAS DE PREVISÃO

1. Análise de Séries Temporais clássicas

Para efectuarmos previsões extrapolativas, podemos recorrer à análise de série temporais

clássicas que vê qualquer série temporal como tendo quatro elementos:tendência

secular, variação sazonal, flutuações cíclicas e movimentos irregulares.

Tendência secular refere-se a um ligeiro crescimento ou declínio numa série temporal a

longo prazo.

Variação sazonal é a variação numa série temporal que ocorre periodicamente no período

de um ano ou menos.

Flutuações cíclicas são também periódicas mas podendo imprevisivelmente se estender

por um número de anos.Movimentos irregulares são variações imprevistas numa série temporal aparentemente

sem nenhum padrão de regularidade. Os movimentos irregulares podem resultar de

vários factores (mudanças governamentais, greves, calamidades naturais).

2. Estimação Linear de Tendências

Uma técnica padrão para a extrapolação de tendências é a estimação linear de tendências,

um processo que usa a análise regressiva para obter estimativas estatisticamente

confiáveis em relação a futuros estados da sociedade na base dos valores observados

numa série temporal.

Entretanto, a regressão linear é inadequada para na estimação das tendências de

crescimento, produzindo previsões imprecisas.

Tendo em conta estas limitações, a técnica da regressão linear pode ser adaptada para

estimar tendências de crescimento. Desta forma, para adaptar a técnica de regressão

linear aos processos de crescimento e de declínio, basta que se troque a equação linear

original por uma não linear. Entre as formas mais destacadas para esta operação

destacam-se:




Ponderação Exponencial

Consiste no aumento do peso (ex. x 2 – quadrado do valor ) de um dos termos da equação

regressiva.

Transformação de Dados

Enquanto a ponderação exponencial envolve a formulação de uma equação regressiva

explicitamente não linear e nova, a transformação de dados permite que o analista opere

com a simples equação linear basta que os valores da variável em série temporal tenham

sido devidamente transformados. A transformação da variável série temporal pode ser por

via da raiz quadrada ou do logaritmo natural.

3. Séries Temporais Não Lineares

Séries temporais que não reúnem os requisitos de linearidade, persistência e regularidade,

podem ser agrupadas em cinco grandes classes:

Oscilações – são séries temporais que não demonstram um crescimento ou

decrescimento constante.

Ciclos – são flutuações não lineares que ocorrem entre anos ou ainda mais longos

períodos de tempo.

Curvas de crescimento – são séries temporais dominadas por um padrão de

crescimento com poucas ou nenhumas flutuações cíclicas. A tendência de uma

curva de crescimento pode ser melhor descrita como um crescimento exponencial

ou seja, um crescimento em que os valores de algumas quantidades aumentam

numa taxa crescente.

Curvas de declínio – são séries temporais dominadas por um padrão de declínio

com poucas ou nenhumas flutuações cíclicas. As tendências de Curvas de declínio

podem ser melhor descritas como um declínio exponencial ou seja, um declínio a

taxas crescentes.

Catástrofes – são séries temporais cuja principal característica é a apresentação de

dados que evidenciam descontinuidades repentinas e rígidas.




4. Metodologia da catástrofe

As técnicas supramencionadas, relativas a regressão linear, baseiam-se na condição de

que os processos que se pretendem compreender são contínuos.

Ora, muitas das séries temporais são descontínuas. É nestes casos que a metodologia da

catástrofe (uma área de um ramo da matemática designado topografia) nos oferece

perspectivas úteis.

A metodologia da catástrofe, que envolve o estudo e representação matemática de

processos descontínuos, está especificamente concebida para prever tendências em que

pequenas mudanças em uma variável (ex: tempo), produz repentinas e significativas

mudanças numa outra variável.

O ponto em que uma pequena mudança mudança numa variável resulta em repentinas edramáticas mudanças numa outra variável designa-se catástrofe.

PREVISÃO TEÓRICA

Os métodos de previsão teórica permitem aos analistas fazer previsões dos futuros

estados da sociedade, na base de pressupostos teóricos bem como dados actuais ou

históricos. Ora, contrariamente à previsão extrapolativa (que se baseia em pressupostos

de recorrência ou repetição histórica para engendrar projecções), a previsão teóricabaseia-se em pressupostos teóricos de causa - efeito. Enquanto a lógica extrapolativa é

essencialmente indutiva, a lógica da previsão teórica é essencialmente dedutiva.

Vários procedimentos auxiliam os analistas na formulação de previsões teóricas:

mapeamento teórico, Concepção de modelos Teóricos, Concepção de modelos

causais, análise regressiva, estimação de pontos e intervalos e análise

correlacional.

É necessário sublinhar entretanto que, na verdade nenhuma destas técnicas estabeleceprevisões pois apenas as teorias o fazem. É com base em teorias que estas técnicas nos

permitem estabelecer relações de causa - efeito (inferências causais).




1. Mapeamento Teórico

É uma técnica que ajuda os analistas a identificar e ordenar os pressupostos básicos duma

teoria ou argumento causal.

O mapeamento teórico pode auxiliar na descoberta de 4 tipos de argumentos causais:

convergentes, divergentes, seriais e cíclicos. Argumentos convergentes são aqueles nos

quais, dois ou mais pressupostos de causação são usados para sustentar uma conclusão ou

reivindicação.

Argumentos divergentes são aqueles nos quais apenas um pressuposto de causação é

usado para sustentar uma conclusão ou reivindicação. Contrariamente, num argumento

Serial , uma conclusão ou reivindicação é usada para sustentar uma série de conclusões ou

reivindicações posteriores.Finalmente, argumentos cíclicos são argumentos seriais nos quais a última conclusão ou

reivindicação de uma série está associada à primeira conclusão ou reivindicação dessa

série.

Uma teoria pode conter uma mistura de argumentos convergentes, divergentes, seriais e

cíclicos. Vários procedimentos podem ser usados para a identificação da estrutura inteira

de um argumento ou teoria:

→ Separar e enumerar cada pressuposto, que pode ser um axioma, lei ou proposição;→ Sublinhar as palavras que indicam reivindicações (“portanto”, “por isso”, “desta

forma”) ou pressupostos usados para sustentar as reivindicações (“dado que”,

“pois/porque”, “para”);

→ Quando determinadas palavras (como “portanto”) estiverem omissas, mas

claramente implícitas, exponha (colocando entre parênteses) os indicadores

lógicos adequados;

→ Organize os pressupostos e reivindicações enumerados num “diagrama de arco”que ilustre a estrutura do argumento causal ou teoria.




2. Concepção de modelos Teóricos

Concepção de modelos Teóricos, refere-se a uma vasta gama de técnicas e pressupostos

para a construção de representações simplificadas (modelos) de teorias. A construção de

modelos é uma parte fundamental da previsão teórica, pois raramente os analistas

estabelecem previsões teóricas directamente a partir das teorias. Eles primeiro

desenvolvem modelos dessas teorias antes de efectivamente prever eventos futuros.

A concepção de modelos teóricos é essencial porque as teorias são amiúde tão complexas

de tal forma que antes de ser aplicadas para os problemas de política, elas devem ser

simplificadas. Por outro lado a concepção de modelos teóricos é importante porque o

processo de análise de dados para a avaliação da plausibilidade de uma teoria, envolve a

construção e teste de modelos de teorias e não das próprias teorias. A maioria dos modelos teóricos de previsão são basicamente descritivos, pois

procuram prever mais do que optimizar algum resultado ou valor.

Quanto a sua forma de expressão, os modelos teóricos de previsão de políticas simbólicos,

ou seja, na forma de símbolos ou equações matemáticas.

3. Concepção de Modelos Causais

Modelos Causais são representações simplificadas de teorias que tentam explicar e preveras causas e consequências de políticas públicas.

O pressuposto básico dos modelos causais é o de que as co-variações entre duas ou mais

variáveis são um reflexo de forças geradoras (causas) e das suas consequências (efeitos). A

relação entre causa e efeito é expressa por leis e proposições contidas numa teoria e

modeladas pelo analista.

A força dos modelos causais reside no facto de que eles forçam os analistas a tornar os

pressupostos causais explícitos. Entretanto, a limitação destes modelos reside natendência dos analistas de confundir as co-variações identificadas por via da análise

estatística com argumentos causais.




Capítulo V:

RECOMENDAÇÃO DE POLÍTICAS PREFERIDAS

Porquê estudar a Recomendação de Políticas Preferidas?

È importante lembrar primeiro que a Recomendação é a par da Previsão, Monitoria,

Avaliação e Estruturação de Problemas, um MÉTODO DE ANÁLISE de políticas.

No capítulo anterior, estudamos a PREVISÃO de resultados esperados de políticas. Ora,

como um método de análise, a PREVISÃO per si é insuficiente. É que se por lado ela

permite-nos saber que resultados são prováveis de se observar de uma política, por outro

lado ela não nos oferece razões explícitas do porquê devemos valorizar um resultado

esperado em relação ao outro. Em outras palavras, a PREVISÃO não nos mostra

explicitamente que rumos de acção tomar.

È precisamente neste ponto que se tornam pertinentes os métodos de

RECOMENDAÇÃO, que ajudam a produzir informação em torno da probabilidade de os

cursos futuros de acção resultarem em consequências desejáveis para um indivíduo, um

grupo ou para a sociedade como um todo.

RECOMENDAÇÃO EM ANÁLISE DE POLÍTICAS.

O procedimento da RECOMENDAÇÃO envolve a transformação de informação sobre

resultados esperados de políticas em informação sobre POLÍTICAS PREFERIDAS.

Portanto, para Recomendar uma política específica, o analista deve ter informação sobre

as consequências futuras da acção nas diferentes alternativas de solução que se

apresentam para o problema de forma a saber que políticas têm mais valor (podem trazer

os melhores resultados possíveis) e porquê.

É justamente por envolver estas questões de valor (questões éticas e morais), que a

RECOMENDAÇÃO é considerada como um método de análise de políticas de carácter

NORMATIVO.




PROCEDIMENTOS DE RECOMENDAÇÃO DE POLÍTICAS

Advocacia Múltipla.

Mais do que abordagens meramente empíricas ou meramente avaliativas, a identificação

de soluções (políticas alternativas) para vários problemas com que os governos se

deparam, envolve também abordagens NORMATIVAS pois esses problemas nos remetem

para a questão da acção correcta/certa.

Para questões desta natureza, os analistas escolhem o que deve ser feito, entre várias

argumentos de advocacia múltipla.

As reivindicações advocativas apresentam diversas características distintas sendo:

1. Passíveis de Acção – os argumentos de advocacia enfocam sobre as acções que

podem ser desencadeadas para resolver um problema de política.2. Prospectivas – os argumentos advocativos são prospectivos na medida em que

ocorrem ou aplicam-se antes do momento em que as acções práticas são levadas a

cabo (ex ante). Pelo contrário, os procedimentos de outros métodos de análise de

políticas como a Monitoria e a Avaliação, são retrospectivos pois são aplicados

depois da efectivação das acções (ex post). Tanto a Previsão como a Recomendação

são aplicadas prospectivamente (ex ante).

3. Valorativas – os argumentos advocativos dependem de “factos” tanto quanto de“valores” de tal forma que para a adopção de uma alternativa de política não basta

que as suas consequências previstas tenham sido recomendadas, mas também de

essas consequências previstas tenham sejam de valor para indivíduos, grupos ou a

sociedade como um todo.

4. Eticamente complexas – os argumentos advocativos são fundamentados por

valores eticamente complexos. Esses valores podem ser intrínsecos (aqueles aos

quais se atribui valor por serem fins em si mesmos), ou extrínsecos (aqueles aosquais se atribui valor porque vão produzir outros valores).

Um determinado valor pode ser considerado tanto como extrínseco assim como

intrínseco. Por exemplo a participação democrática pode ser considerada como um fim




em si mesmo (valor intrínseco) mas também como um meio para a

conquista/manutenção da estabilidade política (valor extrínseco).

A Advocacia múltipla opõe-se directamente a visão de que a função da análise de políticas

é defender uma posição política pré-determinada (manipulação de informação em favor

da causa do cliente). A Advocacia Múltipla é uma abordagem para uma comparação

sistemática e avaliação crítica de um leque de soluções potenciais e não uma forma de

defender a todo o custo determinadas posições.

Quando os analistas de políticas seguem as orientações da Advocacia Múltipla, eles são

menos propensos a cair na chamada armadilha da sobre-advocacia, uma armadilha que

resulta frequentemente na recomendação de soluções erradas devido a formulação doproblema errado.

Modelo Simples de Escolha

Os argumentos advocativos são aplicáveis apenas quando o analista é confrontado por

uma situação de escolha entre duas ou mais alternativas. Ora, em algumas situações, a

escolha é entre um novo curso de acção e o status quo. Em outras situações, a escolha

pode ser complexa devido a existência de várias alternativas de escolha.

Em termos mais simples, a escolha pode ser representada como um processo de

raciocínio que envolve três componentes inter-relacionadas: (1) a definição do problema;

(2) a comparação das consequências de duas ou mais alternativas de resolução do

problema; e (3) recomendação da alternativa que irá resultar num resultado esperado (a

alternativa que melhor satisfaz alguma necessidade.

Por exemplo, a escolha pode ser descrita como um processo de raciocínio em que:

↓ A primeira alternativa (A 1) rende um resultado (O1) ou seja, A 1→O1;

↓ A segunda alternativa (A 2) rende outro resultado (O2) ou seja, A 2→ O2;

O valor de O1 é maior do que o de O2 ou seja, (O1 > O2).

Com esta informação, o analista não terá nenhuma dificuldade em recomendar A 1 como a

política preferida.




Este simples processo de raciocínio contém dois elementos essenciais da escolha: as

premissas factuais e a premissa valorativa.

Premissas factuais são os pressupostos que em princípio podem se revelar ser verdadeiros

ou falsos na base de conhecimento factual. É o caso das duas “primeiras premissas” do

raciocínio de escolha supramencionado.

Premissa valorativa é o pressuposto que pode se revelar bom ou mau na base de um

conjunto de valores ou sistemas éticos. No raciocínio de escolha supracitado, a premissa

valorativa é representada é pela terceira premissa: (O1 > O2) que significa que na base

duma escala de valores, O1 é preferível a O2.

Todas as escolhas contém tanto premissas factuais assim como premissas valorativas.

Ora, a desvantagem deste Modelo Simples de Escolha é que as condições ou requisitospara a sua validade, obscurecem a complexidade da escolha. Essas condições (para que

um modelo simples de escolha seja válido) são:

Um único decisor – a escolha deve ser restrita a uma única pessoa. Caso contrário,

se muitas pessoas influenciam ou são influenciadas pela escolha, é muito provável

que ocorram conflitos entre as premissas factuais e as valorativas.

Certeza – os resultados da escolha devem ser conhecidos com certeza. Caso não

haja certeza, as pessoas que influenciam ou são influenciadas pela escolha podemdiscordar das premissas factuais e valorativas

Imediatismo das consequências – os resultados do curso de acção devem ocorrer

imediatamente. Quando os resultados não ocorrem imediatamente, os valores que

originaram a acção podem mudar com o tempo.

Modelo Complexo de Escolhas

Uma alternativa de solução de um problema tem diferentes impactos e implicações em vários cenários bem como custos desiguais para os vários stakeholders. A multiplicidade

de stakeholders; a incerteza do resultado das alternativas e o tempo , transformam

um modelo simples de escolha em complexo pois as alternativas de solução de um




problema vão impor custos diversos, desiguais e de difícil combinação a esses

stakeholders.

Por exemplo suponhamos que o problema de política é o salário mínimo.

As alternativas que se apresentam são:

1. Status quo – manutenção dos níveis salariais em vigor;

2. Aumento do Salário mínimo;

3. Treinamento de pessoal (supondo que o problema não é o salário baixo, mas uma

ausência de habilidades necessárias para qualificar trabalhadores disponíveis

para empregos mais bem remunerados).

Nestas alternativas, podemos constatar que a primeira alternativa impõem custos aos

trabalhadores e minimiza os custos incorridos pelos empregadores. Na segunda

alternativa, os empregadores são impostos o custo de terem que adicionar os salários. A

terceira alternativa vai distribuir os custos entre os contribuintes e vai pagar a factura

para os programas de treinamento.

É nisto que reside o dilema das escolhas complexas:

O ponto é que em escolhas complexas, não podemos fazer uma recomendação satisfatória

que combina os factos e os valores relativos a todos os stakeholders em múltiplos pontos.

Estes cenários, em que, muitas vezes é impossível a classificação consistente dasalternativas com dois ou mais atributos, é chamado de intransitivo, porque envolve

múltiplos objectivos conflituantes. O cenário de intransitividade, contrasta obviamente

com as situações envolvidas nas escolhas transitivas. A escolha transitiva é aquela em que

alternativas podem ser consistentemente classificada de acordo com um ou mais

atributos.

FORMAS DE RACIONALIDADE

Muitas das escolhas de políticas envolvem a multiplicidade de stakeholders, a incerteza

quanto aos resultados das alternativas adoptadas e a variabilidade das consequências das

alternativas ao longo do tempo. Por isso não é de admirar que o conflito e a discordância

sejam características fundamentais de várias questões de políticas.




Ora, não obstante, a formulação de recomendações de políticas não deixa se ser um

processo racional. Se por racionalidade entendemos um processo consciente de uso de

fundamentos razoáveis para construir e defender argumentos advocativos, então é fácil

compreender não só que muitas escolhas são racionais, como também que muitas dessas

escolhas são multi-racionais. Isto significa que muitas das escolhas de políticas,

fundamentam-se em múltiplas bases racionais:

Racionalidade técnica – é uma característica das escolhas razoáveis que envolve

a comparação de alternativas de acordo com sua capacidade de promover

soluções eficazes para problemas públicos. Escolhas entre tecnologias de energia

solar ou nuclear são um exemplo de racionalidade técnica.

Racionalidade económica – é uma característica das escolhas razoáveis que

envolve a comparação de alternativas de acordo com sua capacidade de promover

soluções eficientes para problemas públicos. Escolhas que envolvem a

comparação de sistemas alternativos de cuidados médicos em termos de seus custos

totais e benefícios para a sociedade podem ser caracterizadas em termos de

racionalidade económica.

Racionalidade Legal/jurídica – é uma característica das escolhas razoáveis queenvolve a comparação de alternativas de acordo com sua conformidade legal em

relação as normas e precedentes estabelecidos.

As Escolhas que envolvem a adjudicação de contratos públicos de acordo com o pressuposto

de que as empresas cumprem com as leis contra a discriminação racial e sexual são um

exemplo de racionalidade legal.

Racionalidade social – é uma característica das escolhas razoáveis que envolve acomparação de alternativas de acordo com sua capacidade de manter ou melhorar

as instituições sociais úteis, isto é, promover a institucionalização. Escolhas que

envolvem a extensão dos direitos de participação democrática no trabalho são um

exemplo de racionalidade social.




A racionalidade substantiva – é uma característica das escolhas razoáveis que

envolve a comparação de múltiplas formas de racionalidade – técnica, económica,

legal e social, de forma a efectuar a escolha mais apropriada em dadas as

circunstâncias.Por exemplo, muitos problemas da política pública de informação,

envolvem questões sobre a utilidade de novas tecnologias informáticas, seus custos e

benefícios para a sociedade, suas implicações legais para os direitos à privacidade, e a

sua coerência com as instituições democráticas. As discussões sobre estas questões

podem ser descritas em termos de racionalidade substantiva.

CRITÉRIOS DE RECOMENDAÇÃO DE POLÍTICAS

Os diversos tipos de escolha racional podem ser vistos em termos de critérios específicosde decisão usados para defender soluções para problemas de política. Critérios de

decisão são valores explicitamente expressos fundamentando as recomendações

para acção.

Os seis principais tipos de critérios de decisão são:

1. Eficácia

2. Eficiência

3. Adequação4. Equidade

5. Capacidade de Resposta

6. Conveniência

ABORDAGENS DA RECOMENDAÇÃO

Ao fazer a Recomendação de políticas, o analista depara-se com várias questões inter-

relacionadas. Essas questões e sobretudo as respectivas respostas são úteis para reforçaras capacidades do analista de formular Recomendações de políticas com poder de

persuasão.




1. Abordagem Comparativa de Escolhas Privadas vs Escolhas Públicas

Embora as questões de que nos referíamos no ponto anterior, são tão relevantes para a

formulação de políticas no sector privado quanto no sector público, existem entre estes

dois sectores importantes diferenças a ser levadas em conta.

Natureza do processo de políticas públicas

A formulação de políticas no sector público, envolve a negociação, compromisso e

conflito entre cidadãos, grupos, corpo legislativo, departamentos executivos…

A existência de valores competitivos ou conflituantes entre os numerosos stakeholders,

faz com que os problemas sejam mais complexos no sector público do que no privado;

Natureza colectiva dos Objectivos de Políticas Públicas

É suposto que os objectivos de políticas no sector público reflictam as preferências dasociedade ou o “interesse público” de uma maneira geral. Ora, a especificação desses

objectivos envolve múltiplos critérios conflituais desde eficácia, eficiência e adequação à

equidade e responsabilização.

Natureza dos Bens Públicos

A natureza dos bens públicos é também um elemento diferenciador do sector privado

e do sector público, a ter em conta na formulação de políticas nos dois sectores pois

cada um deles tem orientações diferentes na escolha de bens públicos a produzir.Os bens públicos e privados podem ser classificados como: (1) bens específicos – são

exclusivos pois os seus proprietários têm direitos legais que excluem os outros dos

seus benefícios e a sua alocação é feita na base dos preços de mercado determinados

pela procura e oferta; (2) bens colectivos - são bens não exclusivos dado que podem

ser consumidos por todos e de quase impossível alocação na base do mecanismo de

mercado; (3) bens quasi-colectivos – são bens específicos cuja produção tem

significativos efeitos spillover para a sociedade de tal forma que não obstante sejampassíveis de ser providenciados pelo sector privado, são pela sua importância

produzidos pelo governo em quantidades e custo acessível para todos. Ex: educação

primária.




As organizações, quer no sector público quer no privado produzem cada um destes três

tipos de bens. Ora, enquanto o sector público preocupa-se basicamente com a provisão de

bens colectivos e quasi-colectivos como defesa, educação, bem-estar social, segurança

pública, protecção ambiental, recreação e conservação energética, o sector privado está

voltado para a produção de bens específicos como alimentos, maquinaria, habitação …

1. Abordagem da Oferta e Demanda

Numa situação de escolha/ decisão de investimento entre dois ou mais produtos, uma

firma privada irá estimar o custo de oportunidade de cada alternativa de forma a optar

pela que maximize os ganhos (lucros) e minimize os custos totais.

Esta lógica da maximização de lucros do sector privado pode ser estendida para aspolíticas públicas. Podemos visualizar os programas públicos como se fossem firmas

privadas tentando maximizar os lucros dos seus investimentos. Ora, ao invés de usar

lucros (total de rendimentos menos total de custos), usaremos como critério para

RECOMENDAÇÃO DE ALTERNATIVAS os benefícios líquidos (total de benefícios menos

total de custos).

Podemos também aplicar o conceito de custo de oportunidade para visualizar os

programas públicos como um investimento na produção de bens que podia ser feito pelosector privado. Neste caso referimo-nos ao custo de oportunidade de um

investimento ser feito pelo Estado no lugar do sector privado ou seja a diferença

entre benefícios líquidos privados e os benefícios líquidos públicos do mesmo

investimento.

Por exemplo se o governo investe 50 milhões de USD na construção de uma barragem que

vai render 10 milhões de USD em benefícios líquidos para farmeiros e outros

beneficiários, o Estado terá sem dúvida extraído esses recursos para investimento doscidadãos privados que se calhar teriam investido os 50 milhões em algum outro lugar.

Nesta situação, o mesmo investimento (numa barragem) tivesse sido feito pelo privado e

render 20 milhões de USD em benefícios líquidos (lucros) para os cidadãos privados, o




custo de oportunidade que o governo incorre ao construir a barragem é de 10 milhões de

USD (benefícios líquidos privados de 20 milhões de USD menos benefícios líquidos

públicos de 10 milhões de USD).

2. Abordagem da Escolha Pública

Ora, se considerarmos as diferenças entre as escolhas públicas e as escolhas privadas,

incluindo os contrastes entre bens específicos, colectivos e quasi-colectivos, a abordagem

da oferta e Demanda com a sua lógica maximização de lucros, perde significativamente a

sua relevância.

O facto é que, embora a lógica da maximização de lucros pode ser aplicada para certos

tipos de bens públicos, existem importantes razões que tornam difícil a aplicação dosconceitos de lucro, beneficios líquidos e custos de oportunidade aos problemas da escolha

pública:

Múltiplos stakeholders legítimos

A formulação de políticas públicas envolve múltiplos stakeholders cujas reivindicações

sobre investimentos públicos são frequentemente garantidas pela lei. Essa existência de

múltiplos stakeholders faz com que se torne difícil saber de que serão os beneficios a ser

maximizados e quem irá suportar os custos do investimento público.Contrariamente, no sector privado por mais que haja igualmente múltiplos stakeholders,

apenas os proprietários e accionistas podem fazer reivindicações sobre as decisões de

investimento.

Bens colectivos e quasi-colectivos

Porque a maioria dos bens públicos são colectivos ou quasi-colectivos, é difícil ou

impossível expô-los ao mecanismo de mercado onde as transacções são feitas na base da

capacidade de pagamento. Por essa razão, os preços de mercado estão frequentementeindisponíveis como medida de benefícios ou custos de oportunidade e tendem a ser

muito prováveis as probabilidades de ocorrência do problema de free-rider.

Limitada comparabilidade das medidas de rendimento




Mesmo quando os benefícios líquidos dos investimentos públicos e investimentos

privados podem ser expressos numa unidade de medida comum (ex: Dólares ou

Meticais), os investimentos privados com maiores benefícios líquidos não são

necessariamente preferíveis em relação a investimentos públicos com benefícios líquidos

mais baixos (ou mesmo zero ou negativos).

Responsabilidade Pública por Custos e Benefícios Sociais.

Enquanto as firmas privadas são em geral responsáveis pelos seus próprios custos e

benefícios privados, os custos e benefícios de programas públicos são socializados

tornando-se custos e benefícios sociais que são por sua vez de difícil quantificação e

frequentemente não estão associados a um preço de mercado.

Em suma, os contrastes entre as escolhas públicas e as escolhas privadas que ficaram

evidenciados nesta abordagem da Escolha Pública não significam que a lógica da

maximização (abordagem da Oferta e Demanda) seja completamente inaplicável aos

problemas públicos. Estes contrastes significam apenas que existem limitações na

aplicação dessa abordagem nos problemas públicos.

Vejamos agora as duas mais importantes abordagens da Recomendação em Análise de Políticas: ANÁLISE CUSTO-BENEFICIO E ANÁLISE CUSTO-EFICÁCIA

3. Abordagem da Análise Custo – Benefício

É uma abordagem que permite aos analistas comparar e advogar políticas na base de uma

quantificação do seu custo monetário total e dos seus benefícios monetários totais.

A Análise custo -benefício tem sido aplicada a muitos tipos diferentes de programas e

projectos públicos.Quando usado para fazer recomendações no sector público, a análise custo -benefício

tem várias características distintivas:




Procura medir todos os custos e benefícios para sociedade que pode resultar de um

programa público, incluindo vários intangíveis que não pode ser facilmente

medido em termos de custos e benefícios monetários.

A Análisecusto -benefício tradicional

simboliza a racionalidade económica pois o

critério mais frequentemente utilizado é o da eficiência económica global. O

programa é dito ser eficiente se os seus benefícios líquidos (ou seja, os benefícios

totais menos custos totais) são maiores que zero e maiores do que os benefícios

líquidos que resultariam de um investimento público ou privado alternativo.

A Análise custo -benefício tradicional do mercado utiliza os conceitos de mercado

privado como referência para recomendar programas públicos. Por exemplo os

custos de oportunidade de um investimento público são muitas vezes calculadoscom base nos benefícios líquidos que podiam ser ganhos através do investimento

no sector privado (comparação entre benefícios líquidos públicos e benefícios

líquidos privados).

A Análise custo-benefício contemporânea, às vezes chamada análise custo-beneficio

social , também pode ser usada para medir os benefícios de redistribuição.

Por estar preocupada com critérios de equidade, a análise custo-benefício é

consistente com a racionalidade social.

A Análise custo - benefício comporta uma série de pontos fortes:

a) Os custos e benefícios são medidos em unidades monetárias (ex: dólares) como

uma unidade comum de valor. Isto permite aos analistas subtrair os custos a partir

de benefícios, tarefa que não é possível com a análise custo - eficácia.

b) Análise custo - benefício permite que o Analista vá para além dos limites de uma

única política ou programa para ligar os benefícios da política a ganhos dasociedade como um todo. Isto é possível porque o resultado das políticas e

programas individuais pode em princípio ser expresso em termos monetários.




c) Análise custo - benefício permite aos analistas comparar programas em áreas

largamente diferentes (por exemplo, saúde e transporte) uma vez que os benefícios

líquidos são expressos em termos monetários (ex: dólares). Isso não é possível

quando a eficácia é medida em termos de unidades de serviço, porque o número

de pessoas tratadas por médicos não pode ser directamente comparado com o

número de quilómetros de estradas construídas.

4. Abordagem da Análise Custo – Eficácia

É uma abordagem que permite aos analistas comparar e advogar políticas na base de uma

quantificação dos seus custos e resultados totais.

Contrariamente a abordagem da análise custo – benefício, que tenta medir todos os

factores relevantes numa unidade de valor comum, a análise custo – eficácia usa duas

unidades diferentes de valor. Os custos são medidos em unidades monetárias enquanto a

eficácia é tipicamente medida em unidades de bens, serviços ou outros valores.

Tal como a análise custo – benefício, a análise custo – eficácia pode ser aplicada

prospectivamente (ex ante) assim como retrospectivamente (ex post).

A análise custo – eficácia é particularmente aplicável para questões envolvendo as formas

mais eficientes de usar recursos para o alcance de objectivos que não podem ser expressos

em termos de rendimento. Esta abordagem tem sido usada para recomendar políticas e

programas alternativos nas áreas de justiça criminal, treinamento de recursos humanos,

transporte, saúde, defesa e outras áreas.

Na análise custo – eficácia, quatro critérios de adequação são mais frequentemente

usados:

Critério do menor custo

Após estabelecer o nível desejado de eficácia, são comparados os custos dos programas

com igual eficácia, sendo posteriormente descartados os programas que estejam abaixo

do nível de eficácia desejado e recomendados os programas que observem os níveis

fixados de eficácia ao menor custo possível;

Critério da máxima eficácia




Depois de estabelecido o nível mais alto de custos permissíveis (que corresponde

geralmente a limitações orçamentais), são comparados os programas com igual custo.

Programas que excedam o limite superior de custos são descartados e recomendados os

programas que observam o limite fixado de custo com máxima eficácia;

Eficácia marginal

Se as unidades de um bem ou serviço bem como os preços associados a esses bens e

serviços podem ser expressos em duas escalas contínuas, então a eficácia marginal de

duas ou mais alternativas pode ser calculado. Terá maior eficácia marginal (e será

recomendável) a alternativa que em algum ponto da função custo – eficácia, tiver o mais

alto ratio custo – eficácia para além do nível mínimo de eficácia.

Custo – eficácia

O custo eficácia de duas ou mais alternativas é o custo per capita dos bens e serviços.

Contrariamente aos ratios custo – benefício, os ratios custo – eficácia podem não levar

conta todos os custos. Por isso, meros ratios custo – eficácia podem resultar em

estimativas enviesadas dos custos reais de um bem ou serviço.

MÉTODOS E TÉCNICAS DE RECOMENDAÇÃO

Uma considerável gama de métodos e técnicas estão disponíveis para a Recomendação depolíticas com base nas abordagens da análise custo – benefício e da análise custo –

eficácia.

1. Mapeamento de Objectivos

Uma dificuldade frequentemente encontrada na formulação de recomendações de

políticas é saber que objectivos analisar. O mapeamento de objectivos é uma técnica

usada para o alinhamento de metas e objectivos e sua relação com as alternativas de

políticas.Esses objectivos, metas e alternativas, podem ser apresentados na forma de uma árvore

de objectivos, que é uma representação gráfica da estrutura geral dos objectivos e sua

inter-relação. Na construção da árvore de objectivos, o analista pode começar pelos




objectivos existentes ou pode gerar novos objectivos. Se for necessário gerar novos

objectivos, o analista pode recorrer a diversas técnicas de estruturação de problemas

disponíveis para esse efeito incluindo a análise hierárquica, brain-storming e análise

argumentativa.

2. Clarificação de Valor

Clarificação de valor é um procedimento para a identificação e classificação de premissas

de valor que fundamentam a selecção dos objectivos de políticas.

Há vários passos a obedecer na clarificação de valor:

Identificar todos os objectivos de uma política ou programa;

Identificar todos os stakeholders que influenciam ou são influenciados pelo alcanceou não dos objectivos;

Lista das premissas de valor que fundamentam o compromisso de cada stakeholder

com os objectivos;

Distinguir e Classificar as premissas de valor em expressões de valor;

declarações de valor e julgamentos de valor.

Classificação detalhada das premissas de valor em aquelas que oferecem bases de

explicação dos objectivos e aquelas que oferecem bases justificativas dosobjectivos.

3. Estruturação do elemento CUSTO

O conceito de custo é central para o processo de formulação de Recomendações de

políticas, pois a prossecução de um objectivo exige quase sempre que se sacrifique um

outro objectivo (Custo de oportunidade).

Estruturação do Elemento CUSTO é um procedimento para classificação e descrição detodos os custos a que se incorre pelo estabelecimento e operacionalização de um

programa. O propósito deste procedimento é criar uma lista de funções, equipamento e

suprimentos que seja simultaneamente exaustiva e mutuamente exclusiva.




Uma Estrutura do Elemento Custo contém duas grandes divisões: custos directos

(primários) e custos secundários (indirectos). Os custos primários subdividem-se em

três categorias: custos fixos, custos de investimento e custos recorrentes (de operação e

manutenção).

4. Estimação do Custo

Estimação de custos é um procedimento que oferece informação sobre o valor monetário

estimado de items numa estrutura do elemento custo. Enquanto a Estrutura do elemento

Custo indica que elementos devem ser medidos, a estimação de custos mede esses

elementos de facto.

Uma relação custo – estimação, é uma medida explícita de relação entre a quantidadede funções, factores físicos (materiais), factor humano (pessoal) e os respectivos custos.

O tipo mais simples de relação custo – estimação, é o custo por unidade.

Relações custo estimação mais complexas envolvem o uso da regressão linear e estimação

de intervalos.

5. Preço Sombra

Preço sombra, é um procedimento de formulação de juízos subjectivos em torno do valormonetário de benefícios e custos numa situação em que os preços de mercado são

duvidosos ou indisponíveis.

Nos casos de distorção do mercado em que os preços são por diversas razões duvidosos e

instáveis, o analista pode efectuar ajustes de tendência crescente ou de tendência

decrescente no preço de mercado do bem ou serviço.

Nos casos de distorção de mercado em que os preços simplesmente não estão disponíveis

(como tem sido muitas vezes o caso de certos bens colectivos a exemplo do ar puro e dosenso de comunidade), os analistas podem recorrer a vários procedimentos para

estimação do preço desses bens ou serviços:




a) Preços Comparáveis – os analistas usam os preços para items comparáveis ou

similares no mercado.

b) Escolha do consumidor – o analista estima o valor dos bens ou serviços colectivos

(também chamados intangíveis) na base da observação do comportamento do

consumidor nas situações em que os indivíduos são forçados a escolher entre um

intangível e dinheiro.

c) Demanda Derivada – estimação do valor dos intangíveis (bens ou serviços

colectivos) para os quais não há preço de mercado na base de custos indirectos

pagos pelos mesmos pelos utentes. Assumindo que estes custos indirectos pagos

pelos utentes sejam o preço real pago pelo bem/serviço, o analista pode derivar

uma curva de demanda.d) Pesquisa de opinião – o analista questiona aos cidadãos entrevistando-os na base

de um questionário estruturado. Os respondentes indicam em que nível de custo

eles estarão dispostos a pagar por um certo serviço.

e) Custo de compensação – o analista estima o valor dos intangíveis (particularmente

daqueles que ocorrem na forma de custos exteriores indesejados ou seja

externalidades negativas) na base da obtenção de preços para acções de correcção

das mesmas (externalidades)

6. Mapeamento de Constrangimentos

É um procedimento para identificação e classificação de obstáculos e limitações que se

impõem ao alcance dos objectivos de políticas e programas.

Em geral os constrangimentos agrupam-se em seis categorias: constrangimentos

legais, constrangimentos físicos, constrangimentos organizacionais, constrangimentos

políticos, constrangimentos distributivos e constrangimentos orçamentais.

Uma das formas eficazes de identificar e classificar esses constrangimentos é a construção

de uma árvore de constrangimentos.




7. Internalização de Custos

Internalização de Custos é um procedimento para incorporação de todos os custos

externos (externalidades) relevantes, numa estrutura interna do elemento Custo. Quando

todos os custos são internalizados não existem externalidades pois, por definição, todos

os custos são internos.

Em geral existem três tipos de spillovers ou externalidades para os quais os analistas

devem prestar particular atenção:

Spillovers de produção para produção – o produto de um programa que serve a um

grupo alvo ou jurisdição, podem afectar (positiva ou negativamente) os produtos

de outro programa.

Spillovers de Produção para consumo – os produtos de um determinado programapodem influenciar a qualidade e a quantidade de bens consumidos por membros

de outro grupo alvo ou jurisdição.

Spillovers de Consumo para Consumo – as actividades de consumo de um

programa público numa área afectam os padrões de consumo de grupos alvo ou

jurisdições adjacentes.

Spillovers de Consumo para Produção – as actividades de consumo de um

programa público numa área afectam as actividades de produção de programaspúblicos e privados em áreas adjacentes.

8. Desconto

È um procedimento para estimar o valor actual dos custos e benefícios que serão

realizados no futuro.

Com base no pressuposto de que a moeda tende a desvalorização (um dólar hoje vale

mais do que um dólar daqui a 5 anos), a técnica do Desconto aconselha que diante de

dois projectos/programas que tenham mesmo custo, o Analista deve recomendar o

projecto/programa que concentre os custos na sua etapa final em detrimento do

projecto/programa que concentre os custos na sua etapa inicial. O pressuposto é de

embora os projectos possam ter o mesmo custo, o projecto que concentra custos na etapa




final (ou mais dianteira) maximiza os benefícios e minimiza os custos pois os custos hoje

(na etapa inicial do projecto) são mais onerosos do que os custos amanha (na etapa final

do projecto).

Capítulo VI:

MONITORIA DE RESULTADOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS4

Os resultados (consequências) das políticas nunca são totalmente conhecidos de

antemão. É por essa razão que é bastante importante monitorar as políticas após a sua

implementação. Neste contexto, as recomendações de política podem ser vistas como

hipóteses sobre a relação entre as políticas e seus resultados.

Monitoria:

Monitoria é o processo de análise de políticas usado para gerar informações sobre as

causas e consequências das políticas, porque monitoria ajuda a descrever relações de

programa entre a política de operações e seus resultados.

É a fonte primária de conhecimento sobre a eficácia da implementação das políticas.

A monitoria desempenha um papel metodológico essencial na análise política, uma vez

que é através dela que as informações sobre as acções de política são transformadas em

informações sobre resultados das políticas.

A monitoria na análise de políticas, consiste de pelo menos quatro funções principais:

observação, auditoria, contabilidade e explicação.

Para a monitoria de políticas em qualquer área específica, deve-se procurar buscar

informação relevante, fidedigna e válida.

Tipos de Resultados de Políticas

Na monitoria de resultados da política, devemos distinguir entre dois tipos deConsequências de políticas: resultados e impactos.

4Este capítulo não foi sintetizado na íntegra. Mais uma vez, recomendamos a leitura integral do capítulo em

William Dunn.




Resultados ou Outputs (Policy Outcomes) são as mudanças nos padrões de

distribuição de recursos alocados pelos programas públicos.

Impacto das políticas referem-se as consequências/mudanças reais observáveis no

comportamento dos grupos sociais, na dinâmica da economia e no processo político em

geral, em função das políticas.

Na monitoria de políticas (resultados e impactos), é importante frisar que os grupos-alvo

não são necessariamente os beneficiários. Os grupos-alvo são as organizações,

indivíduos ou comunidades para as quais se projectam as políticas ou programas.

Por outro lado, beneficiários são os grupos para os quais os efeitos das políticas são

benéficos ou de valor.

Capítulo VII:

AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DE POLÍTICAS

De quê valor (utilidade) é o resultado de uma política?

É nesta questão que se fundamenta o método analítico de Avaliação de políticas. A

Avaliação preocupa-se com os “valores” inerentes aos resultados de uma política.

Portanto, a Avaliação de políticas não pode ser confundida com a Monitoria de Políticaspois, a Monitoria procura apenas produzir informação sobre os resultados de uma

determinada política e está preocupada apenas com os “factos” inerente aos resultados de

uma política (Como e Porquê esta política teve este resultado?).

A Avaliação vai para além de meros factos (resultados) para compreender a utilidade

(valor) desses resultados para a solução do problema que deu origem a política.

Mas qual é a importância da ÉTICA e dos VALORES para as Políticas públicas?Em relação a importância dos valores na Avaliação de Políticas, duas perspectivas se

contrapõem:

1. Positivismo Lógico (ou Positivismo)




É uma linha defendida por alguns analistas de políticas que acreditam que a avaliação de

políticas devia se orientar para explicações e previsões e não para a análise de questões

éticas e de valores. Os Positivistas fazem uma rígida separação entre factos e valores

argumentando que é uma perca de tempo discutir valores pois eles são sempre sujeitos a

controvérsia e são de difícil resolução.

O positivismo lógico foi desenvolvido na Europa por volta dos anos 1920 por um grupo de

físicos e filósofos da ciência denominado Circulo de Viena que acreditava que questões de

ética e moral não são objectos adequados para a ciência. A ciência (e consequentemente a

Avaliação de políticas) devia se confinar à explicações e previsões com base na análise do

que “é” e não do que “devia ser”.

2. Pós-Positivismo

O positivismo foi abandonado na filosofia no final dos anos 50 caindo em desuso como

modelo da ciência. No seu lugar desenvolveu-se uma perspectiva segundo a qual os

analistas de políticas devem olhar criticamente a relação (e não a separação) entre factos

e valores.

É nesta perspectiva que se desenvolve o campo da Análise de Políticas, levando em

consideração (e não descartando) as questões valorativas e éticas.

Os Âmbitos de Reflexão sobre os Valores, a Ética e a Meta-ética5

1. Valores

Existem dois usos (aplicações) comuns do termo “valores”:

Valores como objectos – referem-se a qualquer coisa de interesse para aquele

que faz a avaliação (qualquer desejo, necessidade, interesse ou preferência). Ex:

eficiência. Portanto, esta é a definição mais abrangente (genérica) do termo“valores”.

5Campo filosófico de estudo do raciocínio ético.




Valores como Critérios – referem-se as regras ou critérios de decisão aplicados

para escolher entre dois ou mais valores (ex: ratio custo – benefício). Portanto, este

conceito de “valores” é mais específico.

Estes dois usos do termo “valores” são aplicados a diferentes contextos – pessoal,

padronizado ou ideal, em que os valores emergem.

No contexto pessoal, os valores são expressos na forma de preferências, desejos e

necessidades. Ex: “Eu prefiro escolas públicas do que privadas”.

No contexto padronizado, os “valores” envolvem declarações sobre os valores

padronizados de um grupo. Ex: “O recurso aos autocarros escolares como uma forma de

integração racial é vista pela classe média como uma má política”.

No contexto ideal, a aplicação do termo “valores” envolve juízos de valor.Em suma a aplicação do termo “valores” assume diferentes nuances em função do

contexto, sendo:

- No contexto pessoal ------- a aplicação do termo traduz-se em expressões de valor;

- No contexto padronizado -- a aplicação do termo traduz-se em declarações de valor; e

- No contexto ideal – ---- a aplicação do termo traduz-se em juízos de valor.

Mas para além da distinção decorrente dos contextos, há outras importantes distinções:

Valor vs Valores – O facto de as pessoas expressarem “valores” que podemos

descrever, não implica que tais expressões de valor referem-se a coisas de valor. A

diferença entre “valor” e “valores” é perfeitamente ilustrada pela máxima de Oscar

Wilde: “Um economista é um homem que conhece o preço de tudo mas não conhece

o valor de nada”.

Valores vs Necessidades - embora “valores” possam ser uma fonte de necessidades,

“valores” não são sinónimo de necessidades.

Valores vs Normas – enquanto normas são regras de conduta aplicáveis a contextos

específicos, “Valores” são padrões de realização aplicáveis a muitos senão a todos

os contextos.




Valoração vs Avaliação – como um processo social geral, envolvendo muitas

formas de apreciação, a avaliação distingue-se da Valoração que é um processo

especial que envolve esforços para estabelecimento dos fundamentos sobre os

quais assentam e são feitas as apreciações. Enquanto a avaliação pressupõem duas

ou mais alternativas a serem apreciadas, a Valoração justifica uma alternativa em si

mesma.

Valoração vs Prescrição – os juízos de valor, que são produto de valoração, não

podem ser confundidos com sugestões não racionais de carácter emocional,

exortações ideológicas ou formas doutrinárias de advocacia de políticas.

2.

Ética e Meta-éticaO termo ética refere-se ao estudo reflexivo da escolha moral, enquanto a Meta-ética

refere-se ao estudo da própria ética. O termo “ética” é frequentemente usado em

referência ao comportamento habitual ou costumeiro. Este uso quotidiano do termo

“ética” deriva etimologicamente do grego e do latim ethos e mores, que significam hábitos

ou costumes. É basicamente deste conceito diariamente usado que derivaram os códigos

éticos para os gestores públicos, para os planificadores e para os Analistas de políticas.

O termo “ética” tem dois significados distintos mas relacionados: ética descritiva – queenvolve a análise das descrições da moralidade costumeira; ética normativa – que

centra-se na análise, avaliação e desenvolvimento de declarações normativas que

ofereçam orientação para a solução de problemas práticos. A ética Normativa preocupa-se

com a apreciação dos critérios para a justificação das declarações éticas.

Por outro lado, a Meta-ética preocupa-se com a natureza e o significado dos postulados

normativos em geral.

3. Padrões de Conduta

Os padrões de conduta ou normas da “moralidade costumeira” que orientam o

comportamento do analista são variáveis. Essa variabilidade pode ser em parte atribuída a




diversidade de abordagens do ensino da Ética e Valores nas escolas de Políticas públicas e

Gestão pública.

Os esforços para redução dessa variabilidade têm se baseado em diversas fontes de

padrões: valores e normas sociais incluindo equidade, honestidade e justiça. Estas fontes

de padrões podem orientar as acções do analista de políticas assim como dos cidadãos em

geral.

ÉTICA DESCRITIVA, ÉTICA NORMATIVA E META-ÉTICA

As teorias éticas podem ser convenientemente classificadas de acordo com as suas

funções:

1.

TEORIAS DESCRITIVAS – orientam-se para a descrição, classificação e mediçãoda ética e dos valores.

2. TEORIAS NORMATIVAS – orientam-se para o desenvolvimento e aplicação de

critérios para avaliar comportamentos éticos.

As teorias normativas de “valor” ou ética normativa, podem ser dividida em três grandes

tipos: ética deontológica, ética teleológica e ética prática. As teorias normativas

deontológicas defendem que certos tipos de acção são inerentemente obrigatórios (o

grego deontos significa “do obrigatório” ) ou correctos pois estão conforme algum princípioformal.

Teorias de Justiça como a de Rawls, são principalmente Deontológicas pois aplicam

princípios formais de obrigação para justificar argumentos sobre justiça distributiva.

As teorias normativas Teleológicas, pelo contrário, defendem que determinadas acções

são correctas pois resultam num bem de valor.

Portanto, as teorias teleológicas avaliam as acções de acordo com a “bondade” das suasconsequências. Uma proeminente forma de Teoria normativa teleológica e que afectou

profundamente a Análise de Políticas através da moderna economia do bem-estar foi o

Utilitarismo.




As teorias utilitaristas clássicas de Jeremy Benthan e John Stuart Mill, defenderam que

acções correctas são aquelas que promovem o máximo de bem-estar para todos.

Os analistas de políticas que usam a análise Custo – benefício, são utilitaristas na medida

em que baseiam a recomendação de políticas no critério de maximização dos benefícios

líquidos, um critério que presumivelmente reflecte a satisfação agregada dos membros da

sociedade.

As teorias normativas práticas defendem que determinadas acções são correctas

porque obedecem a princípios, ou resultam em consequências cujo julgamento já foi

estabelecido por via de discursos ou transacções razoáveis.

3. TEORIAS META-ÉTICAS – preocupam-se com o desenvolvimento e aplicação de

critérios adicionais para avaliar as próprias teorias éticas normativas.

A função das teorias éticas normativas na análise de políticas é de responder a questão:

Com base em quê critério podemos determinar se as acções públicas são certas ou erradas?

Já a função das Teorias metaéticas é de responder a questões inerentes aos próprios

postulados éticos normativos.

A AVALIAÇÃO EM ANÁLISE DE POLÍTICAS As três classificações de teorias que vimos (descritivas, normativas e metaéticas),

oferecem uma base para a avaliação em Análise de políticas. A avaliação refere-se a

produção de informação sobre o valor ou a pertinência dos resultados de políticas.

Dizer que uma política tem valor significa dizer que ela contribui para os objectivos e

metas para as quais foi concebida.

A NATUREZA DA AVALIAÇÃO

O principal traço da avaliação é que ela resulta em argumentos de carácter avaliativo.

Portanto a avaliação tem várias características que a distinguem dos outros métodos de

análise de políticas.

1. Enfoque para “valores”




Ao contrário da monitoria, a avaliação enfoca nos julgamentos relativos a desejabilidade

ou valor dos programas ou políticas. A avaliação é basicamente um esforço para

determinação do valor ou utilidade social das políticas ou programas. Ela inclui também a

avaliação das metas e dos objectivos uma vez que a adequação dos mesmos pode ser por

vezes questionável.

2. Interdependência factos - valores

A avaliação depende de “factos” tanto quanto de “valores”. Para declarar que uma

determinada política ou programa atingiu um alto (ou baixo) nível de desempenho, é

necessário não apenas que os resultados da política tenham “valor” para alguns

indivíduos, grupos ou sociedade como um todo, mas também que os resultados de

políticas sejam de facto uma consequência das acções levadas a cabo para resolver umdeterminado problema. Portanto, a Monitoria é uma pré-condição para a avaliação.

3. Orientação para o presente ou passado

Contrariamente aos argumentos advocativos (produzidos pela recomendação e

orientados para resultados futuros), os argumentos avaliativos, orientam-se para

resultados presentes ou passados. A avaliação é retrospectiva e ocorre após a realização

das acções (ex post). A recomendação ocorre ex ante.

4. Dualidade do ValorOs valores que fundamentam os argumentos avaliativos, tem uma dupla qualidade, pois

podem ser considerados como fins e como meios. A avaliação é semelhante a

recomendação na medida em que um determinado valor pode ser considerado como

intrínseco (um valor em si mesmo) assim como extrínseco (desejável por resultar em

outros valores adicionais).

FUNÇÕES DA AVALIAÇÃO A avaliação exerce diversas funções chave na Análise de Políticas:

Oferece informação válida e credível sobre o desempenho da política ou seja, ela

diz-nos até que ponto as necessidades, valores e oportunidades foram realizadas




por meio da acção pública, revelando o nível de alcance de determinadas metas e

objectivos de uma política.

Contribui para a clarificação e critica dos valores que fundamentam a selecção das

metas e dos objectivos. Os valores inerentes a uma política são clarificados por via

da definição e operacionalização das respectivas metas e objectivos. Por outro lado,

os valores associados a uma política, são criticados através de uma indagação

sistemática da conveniência das metas e objectivos dessa política.

Pode contribuir para a aplicação de outros métodos de análise de políticas,

incluindo a Estruturação de problemas e a Recomendação. Evidenciando a

necessidade de redefinição das metas e dos objectivos, a informação sobre um

desempenho inadequado da política (derivada da avaliação) pode contribuir para areestruturação dos problemas de política. Por outro lado, evidenciando a

pertinência do abandono e substituição de uma política, a avaliação pode também

contribuir para a definição de novas alternativas políticas.

CRITÉRIOS DA AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS

Na produção de informação sobre o desempenho de uma política, os analistas usam

diferentes tipos de critérios para avaliar resultados de política. Esses critérios já foramlevantados na discussão relativa a Recomendação de políticas:

Eficácia – é um critério que afere o alcance ou não de um resultado de política

com recurso a medição das unidades de serviço ou de bens produzidos;

Eficiência – este critério afere como o resultado de uma política foi alcançado,

com base em indicadores: unidade de custo, benefícios líquidos e ratio custo –

benefício.

Adequação – com este critério os analistas aferem em que medida o alcance deum resultado, resolve o verdadeiro problema de política.

Equidade – afere se os custos e os benefícios do programa estão equitativamente

distribuídos entre diferentes grupos;




Capacidade de resposta – este critério afere se os resultados de política

satisfazem as necessidades, preferências ou valores de determinados grupos -

consistência dos resultados com os anseios da opinião pública.

Conveniência –

afere a pertinência/relevância dos objectivos e dos resultados de

uma política.

A principal diferença entre os critérios de Avaliação e os critérios de recomendação,

reside no momento (tempo) em que os mesmos são aplicados: os critérios de

Recomendação são aplicados retrospectivamente (ex post) enquanto os critérios para

recomendação são aplicados prospectivamente (ex ante).

ABORDAGENS DA AVALIAÇÃOConforme vimos anteriormente, a Avaliação tem dois aspectos inter-relacionados: (1) o

uso de vários métodos para monitoria de resultados de políticas e programas; e (2) a

aplicação de alguns padrões de valor para determinar a relevância desses resultados para

algumas pessoas, grupos ou sociedade como um todo.

Por que na prática muitas das suas actividades orientam-se basicamente para a produção

de argumentos factuais do que propriamente avaliativos (ou seja as actividades são não-

avaliativas), a avaliação tem sido frequentemente confundida com a monitoria e asabordagens da monitoria são erroneamente designadas “pesquisa de avaliação” ou

“avaliação de políticas”.

Para classificar o exacto significado da avaliação em Análise de Políticas, é necessário

distinguir as diversas abordagens de avaliação de políticas: (1) Pseudo-avaliação, (2)

Avaliação formal e (3) Avaliação teórica da decisão.

1. Abordagem da Pseudo-AvaliaçãoÉ uma abordagem que recorre a métodos descritivos para produzir informação fiável e

válida sobre os resultados de política, sem tentar questionar a relevância ou “valor” desses

resultados para as pessoas, grupos ou sociedade em geral.




Na pseudo-avaliação, geralmente o analista usa uma variedade de métodos (formulação

quasi-experimental, questionários, amostragem aleatória e técnicas estatísticas) para

explicar as variações em resultados de políticas em termos de input de políticas e variáveis

processuais.

As grandes formas de pseudo-avaliação incluem as abordagens da monitoria

nomeadamente a experimentação social, a contabilidade de sistemas sociais, a auditoria

social bem como a síntese de pesquisas e práticas.

2. Abordagem da Avaliação Formal

É uma abordagem que recorre a métodos descritivos para produzir informação fiável e

válida sobre os resultados de políticas mas, avalia tais resultados na base dos objectivosprogramados da política previamente anunciados pelos fazedores de políticas ou gestores

de programas. O pressuposto básico da avaliação formal é o de que as metas e os

objectivos de políticas anunciados, constituem adequadas medidas de relevância e valor

das políticas e programas.

Na avaliação formal, o analista usa os mesmos tipos de métodos aplicados na pseudo-

avaliação e os objectivos são idênticos: produzir informação válida e fiável sobre as

variações no output e impacto de uma política, que podem ser associados aos inputs eprocessos da política.

Entretanto, a diferença é que a Avaliação formal recorre à legislação, documentos do

programa bem como entrevistas com os fazedores e gestores da política para identificar,

definir e especificar as metas e objectivos formais. Posteriormente, essas metas e

objectivos são avaliados na base de critérios de eficácia e eficiência com destaque para a

avaliação somativa e a avaliação formativa.

A AVALIAÇÃO SOMATIVA envolve um esforço para a monitoria do grau de alcance das

metas e dos objectivos formais, depois de um período de implementação de uma




política ou programa. Portanto este tipo de avaliação formal está concebido para

apreciar os produtos de políticas e programas estáveis e bem assentes.

Pelo contrário, a AVALIAÇÃO FORMATIVA , envolve esforços para monitoria contínua

do grau de alcance das metas e objectivos de uma política ou programa.

Mas conforme se pode deparar, não existe uma grande diferença entre a avaliação

somativa e a avaliação formativa pois a principal distinção reside somente no número de

pontos no tempo, em que os resultados de política são monitorados. Enquanto a avaliação

somativa é aplicada depois de um período de implementação da política ou programa, a

avaliação formativa tende a ter um carácter contínuo.

Variedades da Avaliação Formala) Avaliação desenvolvimentista refere-se a actividades de avaliação que são

explicitamente concebidas para servir as necessidades quotidianas do pessoal

integrado num programa.

A avaliação desenvolvimentista é útil para alertar ao pessoal para as fraquezas eminentes

ou fracassos indesejáveis do programa bem como para garantir uma adequada

operacionalização do programa pelos responsáveis do mesmo.

b) Avaliação Processual Retrospectiva envolve a monitoria e avaliação de

programas após o inicio da sua implementação.

A Avaliação processual retrospectiva, que frequentemente enfoca sobre os problemas e

obstáculos da implementação de uma politica ou programa percebidos a partir de

descrições ex post facto (retrospectivas). Por isso, a Avaliação retrospectiva do processo

exige um desenvolvido sistema interno de relatório (reporting), que permita uma

contínua geração de informação relativa ao programa (ex: o número de grupos alvo, tipos

de serviço oferecidos, características do pessoal empregue no programa…).




c) Avaliação Experimental envolve a monitoria e avaliação dos resultados sob

condições de controlo directo6 sobre os outputs e processos da política.

O ideal por detrás desta variedade de avaliação formal tem sido geralmente a “experiencia

científica controlada” na qual todos os factores que podem influenciar os resultados da

política (com excepção de um determinado input ou variável processual), são controlados,

mantidos constantes ou tratados como hipóteses rivais plausíveis.

Ora, as exigências metodológicas desta variedade de avaliação são dificilmente reunidas

de tal forma que as Avaliações experimentais não chegam a constituir verdadeiros

experimentos controlados sendo até considerados “quasi-experimentais”.

d) Avaliação de resultados Retrospectivos – envolve igualmente a monitoria e a

avaliação de resultados mas sem nenhum controlo directo sobre os inputs e

processos de política manipuláveis.

Existem duas grandes variantes da Avaliação processual Retrospectiva: estudos

transversais e estudos longitudinais.

Estudos longitudinais são aqueles que avaliam mudanças no resultado de uma política ou

programa em dois ou mais pontos (momentos) ao longo do tempo. Esses estudos ocorrem

ao longo de períodos de tempo razoavelmente longos que podem rondar até os 5 ou

mesmo 10 anos.

Por sua vez, os Estudos Transversais tentam monitorar e avaliar diversos programas em

apenas um ponto (momento) ao longo do tempo. O objectivo dos estudos transversais é

de descobrir se os outputs e impactos de vários programas diferem um do outro e se for o

caso, quê acções, pré-condições ou acontecimentos imprevistos podem explicar a

diferença.

6 Nas abordagens de Avaliação de políticas, controlo directo refere-se a capacidade dos avaliadores de manipular

directamente os níveis de despesa, a nuances do programa ou as características de grupos alvo.




3. Abordagem da Avaliação Teórica de Decisão.

É uma abordagem que recorre a métodos descritivos para produzir informação válida e

fiável em relação aos resultados de política que são explicitamente “valorizados” por

váriosstakeholders.

A diferença fundamental entre a Avaliação Teórica de Decisão e as duas outras

abordagens anteriores (abordagem da Pseudo-avaliação e a abordagem formal), é que a

Avaliação teórica da decisão tenta clarificar e explicitar os objectivos e metas, tanto

latentes assim manifestos, dos stakeholders.

A abordagem da Avaliação teórica da Decisão constitui uma via de superação das

fragilidades das abordagens da pseudo-avaliação e da avaliação formal como:

Subutilização e não utilização da informação de desempenho

O grosso da informação produzida com base na avaliação é subutilizado ou nunca usado

para aprimorar a formulação de políticas. Em parte isto deve-se ao facto de as avaliações

não serem suficientemente sensíveis as metas e objectivos das partes interessadas na

formulação e implementação de políticas e programas.

Ambiguidade das metas de desempenho

Muitos dos objectivos de políticas e programas públicos são vagos. Isto significa que uma

meta geral pode resultar muitas vezes em objectivos específicos contrastantes. Então, umdos objectivos da abordagem da Avaliação teórica da decisão, é de reduzir a ambiguidade

de metas e tornar explícitos os objectivos conflituantes.

Múltiplos objectivos conflituantes

As metas e objectivos de políticas e programas públicos não podem ser satisfatoriamente

fixos enfocando nos valores de apenas uma das diversas partes envolvidas e interessadas.

De facto na maior parte das situações, o analista encara para a sua Avaliação, múltiplos

stakeholders com metas e objectivos conflituantes. È assim que, a abordagem da Avaliação teórica da decisão, tenta identificar esses múltiplos stakeholders e evidenciar as

suas metas e objectivos.




Existem duas grandes formas de Avaliação teórica da Decisão:

Avaliação de Avaliabilidade – é um conjunto de procedimentos concebidos para

analisar o sistema de tomada de decisão que em princípio se beneficia da

informação de desempenho e para clarificar as metas, objectivos e pressupostos na

base dos quais se mede o desempenho.

Portanto a questão fundamental da Avaliação de Avaliabilidade é se a política ou

programa pode ou não ser avaliada. Para que uma política ou programa seja avaliável, três

condições são necessárias: uma política ou programa claramente articulado; metas e/ou

consequências nitidamente especificados e um conjunto de pressupostos explícitos que

ligam acções a metas e/ou consequências. A Avaliação da Avaliabilidade contempla 5 etapas consecutivas:

1. Especificação da política ou programa;

2. Colecção de informação relativa a política ou programa;

3. Concepção de um modelo para a política ou programa;

4. Avaliação de Avaliabilidade da política ou programa; e

5. Apresentação dos resultados da Avaliação de Avaliabilidade.

Análise de Utilidade multi-atributiva – é um conjunto de procedimentos

concebidos para extrair num cenário de múltiplos stakeholders, julgamentos

subjectivos sobre a probabilidade de ocorrência e valor dos resultados de política.

Os pontos fortes desta forma de avaliação são: evidencia de forma explícita os juízos

de valor dos múltiplos stakeholders; reconhece a presença de múltiplos objectivos

conflituantes na avaliação de políticas ou programas; permite aos analistas lidar

sistematicamente com objectivos conflituantes de múltiplos stakeholders eproduz informação de maior aplicabilidade na perspectiva dos usuários

desejados.




Os passos a serem seguidos na Análise da utilidade multi-atributiva são:

1. Identificação dos stakeholders;

2. Especificação das questões decisórias relevantes;

3. Especificação dos resultados de política;

4. Identificação dos atributos dos resultados;

5. Classificação dos atributos;

6. Escalonamento dos atributos;

7. Padronização da escala;

8. Medição do resultado;

9. Calculo da utilidade, e

10. Avaliação e apresentação da informação para os decisores relevantes.

Entretanto, nesta avaliação, a participação activa dos vários stakeholders que influenciam

e são influenciados pela política ou programa é um requisito fundamental.

METODOS DE AVALIAÇÃO

Um conjunto de métodos e técnicas podem assistir os analistas na avaliação do

desempenho de políticas. Quase todas essas técnicas podem ser usadas em conjunto com

os outros métodos de análise de políticas, incluindo a estruturação de problemas,previsão, recomendação e monitoria.

Portanto, várias técnicas podem ser usadas para mais do que um método de análise de

políticas, facto que nos faz concluir que em análise de políticas os vários métodos

(estruturação de problema, previsão, recomendação, monitoria e avaliação) são

interdependentes.

A tabela abaixo (tabela 1), apresenta as várias técnicas que cada abordagem da Avaliação

de políticas aplica. Não será feita a descrição conceptual de cada técnica porque cada umadelas já foi abordada em capítulos anteriores e em outros métodos de análise. A única

excepção é a análise da pesquisa dos utentes. Esta técnica consiste de um conjunto de




procedimentos para colecção de informação sobre a avaliabilidade de uma política ou

programa nos utentes e outros stakeholders.

Tabela 1: Técnicas de Avaliação nas Três abordagens

ABORDAGEM

Pseudo-Avaliação

Exibições Gráficas

Exibições Tabulares

Números de índice

Análise de séries temporais interrompidas

Análise de séries de Controlo

Análise de Descontinuidade de regressão

Avaliação Formal

Mapeamento de objectivos

Clarificação de valor

Critica de valor

Mapeamento de constrangimentos

Análise de impacto Transversal

Desconto

Avaliação Teórica de Decisão

Brainstorming

Análise de Argumentativa

Técnica de Delphi

Análise da pesquisa dos utentes

orlando penicela jr. apontamentos william dunn politicas publicas

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