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14 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA

gaçõesempíricas sobre o mesmo tema. B este o caso dos tra-balhos de U dy e Hall que combinados com a análise webe-riana completam-se na caracterização da burocracia. Da mes-ma forma, o estudo de caso apresentado por Selznick exern-plifica ernprricamente o texto de Eisenstadt sobre a interaçãoentre organizações burocráticas e sociedade. O trabalho deHopkins tem a vantagem de tentar a combinação das pers-pectivas de Weber e Chester Barnard - ambas clássicas -sobre os sistemas de autoridade, sem perda de sua originali-=-dade. Terrien e Mills comprovam de maneira objetiva a in-fluência da variável "dimensão organizacional" sobre o grau.de burocratização, medido pelo tamanho do componente ad-ministrativo. Se comparado ao texto de HaU - onde a in-fluência dessa variável mostra-se mínima - o trabalho deambos sugere uma das orientações que devem seguir a teoriae pesquisa organizacionais: a determinação das situações pre-cisas em que cada variável organizacional se correlaciona,positiva ou negativamente, com cada uma das demais. Final-mente, o texto de Blau, pela maneira clara com que apresentacertas orientações a serem seguidas pela pesquisa, é de gran-de importância para os que pretendem realizar investigaçõesempíricas.

Outros textos e autores da maior importância - Par-sons, Simon, Argyris ete. - não puderam ser selecionados;de maneira geral os trabalhos eram muitos extensos e suareprodução parcial prejudicaria a compreensão.

Apesar de todas as deficiências, esperamos que a publi-cação desta coletânea venha atender satisfatoriamente osobjetivos propostos.

EDMUNDOCAMPO;:,

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OS FUNDAMENTOS DA ORGAL'\TlZAÇAOBUROCRÁTICA: UMA CONSTRUÇÃO

DO TIPO IDEAL*

MAX WEBER

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A EFETIVIDADEDA AUTORIDADElegal descansa naaceitação da validez das seguintes idéias interdependentes:

1) Que toda (Q2!:ma ~:~~ E9.~~c_,S,~K__.~SJapekçish!~,poracordo 01l_~E?315.~o, visando a fins_~.tilitá~.~<?sou Y~~~~~._t~.:.Ei~_12~i~.- ou ambos. A no.!.mi!-estabelecida P!.~J.c:~~~..o~:diência~ pelo menos dos membros da organização,. mas, nor-malmente, inclui todas as pessoas dentro da esfera. da auto-ridade ou poder em questão _. que' no caso de associaçõesterritoriais é a área. territorial - desde que estejam em de-terminada relação social ou executem formas de ação socialque, dentro das ordenações da associação, sejam considera-das importantes.

2) Que todo Dir<:~o consiste" essencialmente, num sis-tema integrado de _I!9l~~s _.~~~tra.:tas~Ademais, a adminis-tração da lei consiste na aplicação dessas normas a casos

* Traduzid~· de "The Essentials of Bureaucratíc Organization: anIdeal-T'ype Constructíon", em Roberr K. Merton et el., Reedec in Bu-reeuccecç (Glencoe, IIIinois: Free Press, 1963). páqs. 18-27.

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16 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA

particulares. O processo administrativo é a busca racionaldos interesses - especificados nas ordenações da associação- dentro dos Iimites estabelecidos pelos preceitos legais e

'segundo princípios suscetíveis de formulação geral - apro-vados pelas ordenações da associação ou, pelo menos, não

.desaprovados por elas.

3) Que, assim, a pessoa que representa tipicamente aautoridade ocupa um "cargo". Na atividade específica de seu.sla/,..!!!,que inclui a' atividade de mando, está subordinada auma 9Di~ELiJ1Jpg.?s_Qª! para a qual se_.<?'~~.~E~a,.m,suas ações.Isso é verdadeiro não apenas para os que exercem a-aútori- ,dade legal inscrita no conceito usual de "funcionários", mas,

t por exemplo, para o, presidente eleito de um Estado.

4) Que a.,pessoa 9~~~2,!?~<:.9~~",~,",a~t()!~,gack,o faz, comoé usualmente estaõelecldo, apenas na qualidade de "mem-bro" da associação. O que ~ õbe"deddô'é--''à-lêi'-', Neste sen-_~ _. . - "----~. __ .~----,-._~_.-_._.. , ....~.. "-tido a pessoa pode ser membro de uma comunidade territo-rial, de uma Igreja ou cidadão de um Estado.

í 5) De conformidade com o ponto, 3, segue-se que osnembros da associação, enquanto obedientes àquele que re-resenta a 'autoridade, não devem obediência a ele como

indivíduo, mas à ordem impessoal. Conseqüentemente, há umdever de obediência apenas dentro da esfera racionalmentedelimitada de autoridade que, em termos de ordem, lhe foiconferida.

{autor~~:;~s~a~i~~~l fe~~i: como çaJçg()Ei.~~..,f~~~~!n~!WÜS- da-

{por~~,-",~;'2a?;i';-;;;;~CºAtínUade cargos,<!s'E~l~d~~

f 2) Uma área espe<:~fica._d~C9Jl1p~tçpcia.Isso implica:y/) uma esfera~;"à'e"·q,br_rgaçiiesno, ..desempenho ,das funções,[diferenciadas como parte de uma sistemática divisão do tra-tbalho; b) atribuição ao responsável da necessária autoridade

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1

Os FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA

(pa.ra. d.esempenho das funções.; c) definição clara dos.' instru-)mentos necessários de coerção e limitação de seu uso a cõfi":"

ldiçõe~definidas. U~a-'~;";Td;de-;rga;}Z~'d;:'d~' t.;i---fo.r~a. que, no exercício da autoridade será denominada órgão adminis-

trativo. ~_, '- ... , ...._-~'._---_.-~"'."-

Neste sentido, órgãos administrativos existem em orga-nizações privadas de grande envergadura, em partidos eexércitos, no Estado e na Igreja. Um presidente eleito, umgabinete de ministros ou um órgão colegiado também consti-tuem, neste sentido, J;>rgã.os .administrativos. Contudo, não éeste o lugar para a discussão desses conceitos. Nem todo órgãoadministrativo é provido de, poder coercitivo. Mas esta res-salva não apresenta importância para os propósitos de agora.

3) A organização dos cargos obedece ao princípio dahierarquia: cada ~rgo _i~ferior está_~Ê_<?_E()_n~r,?!t!.<:.. ~}lP~r-visão ,do superior. Fn:'- õdirêIto de apelação e exposição de

l..if.:§,dicom respeito a se, e em que casos, as queixas podem levar aum pronunciamento de uma autoridade superior, se as alte-rações são impostas por ela ou, pelo contrário, se a responsa-bilidade por tais alterações é deixada à instância inferiorlcuja conduta foi o objeto da queixa. •

( 4) As. normas que r~êlJll!P o exercício de um cargo\ podem ser regras"Eécnicas'ou normas.' Em"ambos os casos,fSé-'-s{íà -aplicação pretende s~~pl~~;;;;ente racional, torna-se

/ imprescindível a especialização. Assim, admite-se que somen-

Ite está qualificada para membro do quadro administrativode uma associação e, conseqüentemente, em condições de no-

\meação para funções oficiais, a pessoa que demonstrar pre-

1 Nota da edição ,americana -Weber não 'explica esta distinção.Por uma "reqra técnica" ele eDtende,'pr~v;;V'cl;n~~t;;.;:;~"eu'rio . prescritode ação que visa, principalmente, à eficiência na execução de funçõesimediatas. Por "normas" ele entende, provavelmente, regras que norteiam~,.conduta em' outros terrenos que não o da eftcíêncja." Evidentemente,.em-"cerfo"'sentido, todas as regras são normas enquanto prescrições paraa conduta, sendo problemátíca a conformidade a elas (Par sons).

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18 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA

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!~(paro técnico adequado. O quadro administrativo de uma as-)sociação racional consiste pois, tipicamente, em "fuQcjôná-

"' J,~O~':"esteja :- ~!~~n~~.~s:~~,"Y~~~~~;~..p'~.E~,!~~,~P?líticos, reli-J glOsas, econormcos - em particular, capitah~tas - ou\ outras.

5) No tipo racional é questão de princípio que osmembros do quadro administrativoTdevam .estar completa-mente separados da propriedade dos meios de produção eadministração. Funcionários! empregados, trabalhadores vin-.ulados ao quadro administrativo, não fazem seus os meiosmateriais de produção e administração. Estes são fornecidosem espécie ou em dinheiro, e o funcionário é obrigado aprestar contas. Além disso, existe, em principio, completa

(separação entre a propriedade da organização, que é centro-Iada deritro da esfera do cargo,' eã propriedade pessoal dofuncionário, acessível ao seu uso privado. Existe uma sepa-ração correspondente entre o lugar onde são executadas asfunções oficiais, o bureau, e o domicilio. '

6) 'No tipo racional há também completa ausência deapreciação do cargo pelo ocupante . Onde existem "direitos"ao cargo - como no caso dos juizes e, atualmente, no de

'uma crescente proporção de funcionários e mesmo trabalha-dores - eles não servem ao propósito de apropriação por

, parte do funcionário, mas ao de garantir o caráter puramenteobjetivo e independente da conduta no cargo, de modo a serorientada pelas normas pertinentes.

'7) Atos administrativos, decisões, normas, são formu-lados e registrados em documentos.i mesmo nos casos "''TI. quea discussão oral é a regra ou mesmo prescrita. Isto aplica-se,pelo menos, às discussões preliminares e propostas, decisõesfinais e toda sorte de ordens. A combinação de documentoscom uma organização contínua de funções constitui o bureau,que é o núcleo de todos os tipos de atividade moderna dasassociações.

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Os FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA 19

8) A autoridade legal pode ser exercida dentro deuma ampla variedade de formas diferentes que serão distin-guidas e discutidas mais tarde. A análise seguinte será, deli-beradamente, limitada em grande parte ao aspecto da domi-nação na estrutura do quadro administrativo. Consistirá emuma análise, em termos de tipo ideal, dO!.Y1!:çiº~~alismo ouburocracia. '

- " . ," "'-.-' '.. '-, "'.,

Nos princípios gerais acima mencionados não se fêzreferência à espécie de autoridade suprema apropriada a umsistema de autoridade legal. Isso é conseqüência de certasconsiderações que somente podem ser inteiramente compre-ensíveis n,uma etapa posterior da análise. Existem váriostipos importantes de dominação que, em função da autori-dade suprema, pertencem a outras categorias. É este o casodo tipo carismático-hereditário exemplificado nas monar-quias hereditárias e do tipo"carismático puro de um presi-dente escolhido por plebiscito. Outros casos envolvem ele-mentos racionais em pontos importantes, mas são compostospela combinação de componentes burocráticos e carismáticoscomo no caso de um governo de gabinete. Outros aindaestão sujeitos à autoridade do chefe carisrnático ou burocrá-tico de outras associações. Assim, o chefe normal de umdepartamento governameritalnum regime parlamentar podeser wn ministro que ocupa tal posição devido à sua autori-dade dentro de um partido. O tipo de quadro administra-tivo racional legal é suscetível de aplicação a todas as es-pécies de situações e contextos. E o mais importante meca-nismo para a administração de assuntos quotidianos. Poisnesta esfera o exercício da autoridade e, mais amplamente,o exercício da dominação consistem, precisamente, em admi-nistração.

J T.Q tipo mais puro de exercício da autoridade legal é,laquele que emprega um quadro administrativo burocráticCi:r/-7-~.Somente o chefe supremo da organização ocupa sua posiçãode autoridade em virtude de apropriação, eleição ou designa-

lUZ 2 SBiCui.za&1\%i\liJMia::iã:iz - -b! ~- - --- '0--· ---

20 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIAOs FUNDAME;NTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTIGA

11:

ção para a sucessão. Mas mesmo sua autoridade consiste num .âmbito de competência legal. O conjunto do quadro admi-nistrativo subordinado à autoridade suprema é formado, notipo mais puro, de funcionários nomeados que atuam con-forme os seguintes critérios:

1) São individualmente livres e sujeitos à autoridadeapenas no que diz respeito a suas obrigações oficiais.

) 2) Estão organizados numa hierarquia de cargos, ela-1. ramente definida.

f 3) Ç~_da_~argo.p~sui uma ~~fe:r.a..ªe competência, nolsentido legaC'elaramênte determinada. "

J 4) O cargo é preenchido mediante uma. livre relação,( contratual. Assim, em princípio, há livre seleção.•....••._..,.-_ ....-_.~..,~

( 5) Os candidatos são selecionados na base de quali-)ficações técnicas. Nos casos 'mais racionais, a qualificação

(é .testada por exames, dada como certa por diplomas quecomprovam a instrução técnica, ou utilizam-se ambos os cri-térios. Os candidatos são nomeados e não eleitos.

6) São remunerados com salários fixos em dinheiro,na maioria das vezes com direito a pensões. Somente em de-terminadas circunstâncias a autoridade empregadora, espe-cialmente nas organizações privadas, tem o direito de rescin-dir o contrato. Mas o funcionário é sempre livre para demi-tir-se. A escala salarial é inicialmente graduada de acordocórn o nível hierárquico; além desse critério, a' responsabi-lidade do cargo e as exigências do status social do ocupantepodem ser levadas em conta.

7) O cargo é considerado como a única ou, pelo me-nos, principal ocupação do funcionário.

( 8) O car~o estabelece os fundamentos de uma. ca~-) reira. Existe um sistema de "promoção" baseado na antlgul-1dade, no merecimento ou em ambos. A promoção depende(do julgamento dos superiores.

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9) O. funcionário, trabalha inteiramente desligado dapropriedade dos-meloS de administração e .~e:~()~~se.apropriadI?, cargo. ~" ., ", ..

10) Está sujeito a uma rigorosa e sistemática disci-plina e controle no desempenho do cargo.

Esse tipo de administração é, em, princípio, aplicávelcom igual fac.ilidade a uma ampla variedade de setores dife-rentes. Assim, pode ser a organizações que visam lucro, àsde caridade ou a um núme-;;'''lnêlêtIllidõ- ae~'õutrõs-trpos deempresas privadas que persigam objetivos materiais ou ideais.Com graduações variadas na aproximação ao tipo puro, suaexistência histórica pode ser demonstrada em todas essasesferas.

. 1) Por exemplo, esse tipo de burocracia é encontradoem clínicas particulares, em hospitais de fundações ou nosmantidos por ordens religiosas. A organização burocrática

~e um p--ª,'p'eUmpmtant~_.J)4..JgrejaCatólica. O fato é_bemilustrado pela funçã()".aqt1?:.i~i~trª't!Y-ª-...é.l.ºçle.rº_.nLIg~~j-ª,-mo.:..

_~ei11ã'g~e~~esap~~..p.:~~~~91:UI.S..~ .todos os bepefíc~osda,_JgEejaantiga que estavam, então, em larga escala §~j~itos .à. ~pro:-..

. priação privada. Outro exemplo é a concepção dô-ep[scõpaclo '"unl'versil"cõiílO competência formal, universal e legal emassuntos religiosos. De modo idêntico, a doutrina daInfali-bilidade papal é considerada como abrangendo de fato umacompetência universal, mas válida apenas ex cathedra na es-fera do cargo, implicando, assim, a distinção característicaentre a área do cargo e a dos negócios particulares doocupante. Os mesmos fenômenos são encontrados na gr'ande

\ empresa capitalista; quanto maior esta, tanto mais impor-,,-Eâiíte o papeCdaqueles. O fato não é menos válido pa.,ra os

partidos, que serão tratados separadamente. E, por último,I o exércit9.,.mºgemo,~ essencialmente tJ.1:p.a. organização buro-l"--N.r. , •.••__..•..•.•..••.•.,,_,~_ - , =:.':~."'••.••_..•.•__"'""'"'J<,..... . -- _ .' '~', '.,' "

,cr~çica administrada por esse tipo característico de funcio-nário militar, o "oficial".

-~._-..:..,-.,"'.' ..,

SOCIOLOG!A DA BUROCRACIA22

2 ) A-..autotid~~e~. b~!º.ç~.Át.!~a....~_.~2':~<:i~__:~._S1Ãaforma.mais Eura ali onde fôr claramente dominadapel()..er:indpioda nomeaÇão. ~Umahrerarqulã"'de~IW;cioni~~s--eleítos não--tem 'õ-mesmo sentido de uma hierarquia ..de funcionáriosnomeados. No que se refere à primeira, a eleição toma irn-possível submetê-Ia a umal·di~lp1ina. ~~g?rosa, mesmo quanp

do se aproxime do tipo baseado na nomeação. A eleiçãopermite ao funcionário subordinado competir por posiçõeseletivas nas mesmas condições que seu superior, e suas pos-sibilidades passam a independer do julgamento deste.

Jf 3) A nomeação por livre contrato, que possibilita alivre seleção, é essencial à moderna burocracia. Onde exista

-\ uma organização hierarquizada com esferas impessoais deI competência, mas servida por funcionários servis - escravos,lservos etc., que atuam, contudo, de maneira formalmenteburocrática - será usado o termo ·.~bllrgcr.a<.:La"p?:~~·im()nia.l".

4) O papel das qualificações técnicas em organiza-ções burocráticas é continuamente incrernentado. Mesmo o

~f~r:t~~~n~!i().cl_~..l11l1 . .pa,rtido ou .QFgani2:~ç.ªº.§~ndical necessitade conhecimento especializado., t!mbqfp., usualmente, decará-.~L~.R1ú~9;desenvolvido<- antes por experiência do que"Pôraprendizagem formal. No Estado moderno os únicos cargospara os quais não se exigem qualificações técnicas são os deministro e presidente. O fato demonstra que são ..funcio-nários" apenas em sentido formal e não substantivamente, omesmo se dando com o gerente ou presidente de uma grandeempresa. Não há dúvida de que a "posição" do empresáriocapitalista é, como a de um monarca, semelhante à de apro-priação definitiva. Assim, há necessa~~.~I!te._flQ. __~pj.f~_~aorganiza~~o burocrática n§~piíIi.~O~~~. elemento. qU~_J}ª-<?i_

~.puramente burocráticovA. categoria :cl~J:,..uE~~!:aç.i.ª·~aplicada. tãocsomentc::_~º-.~erdcio_.dadominação. po~ meio cl.~..~1Il~.

'csp&íe'p;rticular de quadro administrativo.

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Os FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA 23

5) O funcionário recebe normalmente um salário fixo.Pelo contrário, as fontes de renda apropriadas privativa-mente serão denominadas "benefícios". O salário na orga-nização burocrática é normalmente pago em dinheiro. Em-bora isso não seja essencial ao conceito de burocracia, é oajuste que melhor se adapta ao tipo puro. Os pagamentosem espécie podem adquirir o caráter de benefícios, e o rece-bimento destes implica, normalmente, a apropriação de opor-tunidades de rendimentos e cargos. Há, contudo, transiçãogradual nesse terreno com vários tipos intermediários. Aapropriação em virtude de arrendamento ou compra decargos ou a garantia de renda para o cargo são fenômenosestranhos ao tipo puro de burocracia.

) 6) Os "cargos" que não constituem a ocupação prin-

(

-cipal do ocupante, em particular os cargos "honorífiCos'.',pertencem a outras categorias... O funcionário "burocrá-tico" .típico ocupá o cargo como sua principal ocupação.

7) Com respeito à separação do funcionário frente apropriedades dos meios de administração, a situação é essen-cialmente a mesma; tanto na esfera da administração pública,como nas organizações burocráticas privadas, tais como a

.grande empresa capitalista .

8) ... Atualmente os órgãos "colegiados'Lestão per-dendo rapidamente sua importância em favor dos tipos -deorganização que são, em sua maioria, de fato e formalmentesubordinados à autoridade de um único chefe. Por exemplo,os "governos" colegiados na Prússia cederam lugar, desdemuito tempo, ao "presidente distrital monocrático ". O fatordecisivo para c;:sse'desenvolvimento foi a necessidade de rá-pidas e unívocas decisões, livres da necessidade de compro-misso entre diferentes opiniões e livres também das maioriasinstáveis.

9) O oficial do exército moderno é um' tipo -de fun-cionário nomeado e nitidamente diferenciado por certas dis-

24 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA

tinções de classe. " A este respeito, tais oficiais diferem ra-dicalmente dos chefes militares eleitos, dos condottieri caris-máticos, dos oficiais que recrutam e lideram exércitos merce-nários com características de empresa capitalista e, final-mente, dos que ocupam postos militares comprados." Podehaver transições graduais entre esses tipos. O "servidor" pa-trimonial separado dos meios de execução de suas funçõese o proprietário de um. exército mercenário com finalidadescapitalistas foram, juntamente com o empresário capitalista,os precursores na organização do moderno tipo de burocracia.

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o TIPO MONOCRÁTICO DEADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA

.A experiência tende a mostrar universalmente que otipo bU.!.C?5!§ti(Q._!l1ilj.~Pu_~9.__9~..QIgª}).j2:ªçã<?...~.dmirústrativa -

Jgõ-(~?"'tipQ_tp.9.1l9cráti~() de burocracia -~-f~paz;-~numaperspectiva puramente técnica, de atingir o mais alto graude eficiência e neste sentido é, fonnalmente, o mais racional•••.~- ... "._.~ .__ . .'" •.•. ~,,~ ... '" _.__ ..••• ~ .. ,~, __.. '_ ," 'R _"' __"'~_"_" ~

e conhecido meio de exercer dominacão sobre os seres hu-·U;-a~o~.Este tiE~ ésuperi~r 'a qualquer oU:tro em precisão:eiiàbili(h ..ae:~-rlgOi'-disêtprllíl:i:r-e·\::cinfiànçâ."Daia possibilidadede que os chefes da organização e os interessados possamcontar com um grau particularmente elevado de calculabi-lidade dos resultados. Finalmente, é superior tanto em efi-ciência quanto no raio de operações, havendo ainda a possi-bilidade formal de sua aplicação a todas as espécies de ta-refas administrativas. \(,.

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"'.'.

·ti"O desenvolvimento da moderna forma de organizaçãocoincide 'em tõdõsós setores com o desenvolvimento e con-tínua expansão da administração burocrática. Isso é váiidopara a Igreja, Estado, exércitos, partidos políticos, empresaseconômicas, organizações promocionais de toda espécie, asso-ciações particulares, clubes e muitas outras. Seu desenvolvi-

It.·I';, \~lili

11

Os FUNDAME;NTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCl\.Â'11C,.,

mento é, para tomar apenas o caso mais penetrante, o malcrucial fenômeno do moderno Estado ocidental. Entretanto,muitas formas podem existir que não se aproximam do mo-delo: os órgãos colegiados representativos, comissões parla-mentares, sovietes, funcionários honorários, juízes não-pro-fissionais e outras tantas. E, embora muitos se queixem dos"pecados da burocracia", seria ilusão imaginar que o trabalhoadministrativo contínuo pudesse ser executado, em qualquersetor, sem a presença de funcionários trabalhando em seu~cargos, Todo modelo de vida quotidiana é talhado para seadequar a esta estrutura. Porque a administração burocráticaé sempre, observada em. igualdaA~ de. condições e de umaperspectiva formal ~ t~9lÍca,g tipo jnais raçional:._El~~_é,:

·.fltualmen~e" .indispensável para o atendimento das. necessi-dades .da_ªdtr)jfÜ~tração de massa. No setor administrativo,a opção está entre i burocraciâ' e:o diletantismo. ~)

. .A fonte principal da superioridade .cl~.. administração

burocrática reside no papel do conhecimento téc~icQ" qú~,através do' desenvolvimento da moderna. tecnologia e dosmétodos econômicos ..n.a~.produção de bens, ~9_rnou-se total-mente indispensável. A este respeito é indiferente que c isis-tema' econômico seja organizado em bases capitalistas ousocialistas. Na verdade, se no segundo caso se desejasse umnível igual de. eficiência técnica, o resultado seria um enormeincremento na importância da burocracia profissional.

Os que. estão sujeitos ~o .controle burocrático só conse-guem-escapar mediante a criação de uma organização pró-pria, igl}-almente sujeita ao processo de burocratização. Damesma forma, o aparato burocrático é orientado para umfuncionamento contínuo por int~resses. compulsivos tantomateriais como objetivos, mas também ideais. Se11J.ele, unia,sociedade como a nossa' .,- que' separa os funcionários, em-pregados e trabalhadores da propriedade dos meios de admi-nistração e qUe depende da disciplina e da formação profis-sional - deixaria de existir. A única exceção seriam aqueles

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I~\;\1.

SocIOLOGIA DA BUROCRACIA

grupos, como os camponeses, q~l~, ainda possuem os pró-prios meios de subsistência. Mesmo no caso de revolução oude ocupação por um, .inirnigo, a máquina burocrática conti-

o nuaria funcionando normalmente, da mesma forma como ofazia no governo legal anterior.

A questão é sempre a de quem controla a máquina bu-rocrática existente. E esse controle apresenta sempre limi-tações para os que não são profissionais, De maneira geral,o funcionário profisional escapa muito mais facilmente aessas limitações do que seu superior nominal, o ministro degabinete, que não é profissional.

O sistema capitalista - embora' não somente ele -desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento daburocracia. ,Na_v:~--º,,ªg~,__~_<::!':Q.~J~::l._E!_()~~Ç~~_,0E~_~!lli~ti:Lnª.Q,poderia __P~f§!~.ti!:,~"tQdQ tipo racional de socialismo ....teria,simplesmente de adotá-Ia e incrernentar suaimportância .. Seu__desenvolvimento, sob os auspícios do capitalismoçcriou __a.ae-,cessidade de uma adtninistraçã(?estáyel, r,igg!.()§'-l:"intensiva "e incalculável. E esta necessidade que dá. à burocracia umpapel cen~~l em nossa _~.oci~da4~__Ç9_rrlº-_,~kQ1e!!tQ.J..~

.,~m__q1J.ªlqg~r..,i~_PQ_ª<:' ?:-,lg:Ll}l~!~~ç~Q...,.de_ ..massa.-~.:Somente poruma regressão à organização pouco extensa - na esfera polí-tica, religiosa" econômica etc. - seria possível escapar à suainfluência. ,P.º,LJ!.m_Jª,.dQ",_o_...çªp-j,t.ªJi~m-º,..~.m,..s,e1!~_ç;~.tágio,_.ª-llip.l

_tellª~_,?:..J-ºP:1.~ºJ:.ª-Lsl~._.qg!1çif.i!...9,ç~.rrtuada oidesenvolyimentog,<l ..burocracia, embora .ambos.tenham.surgidode __Jª.tQs.-his.tó_-_"ricos diferentes, Por outro l,~dQ,Q capitalismo.constituiabase ...~ºP9rnic_a. mais .ra~~S1l.2al,_para. a"ado::Ü11.i$.tra,çãoc>burQcrátka,__~_lhe possibiliEa-9~~4e~env9Jyi!1)~nt:.9_.sob. ~..f(?r;ll~__1.!!ªiLf~çiº_n~·

,porque, do.p~H1t? ?e vist~ ..~~scal,~,?~!1~~-!~e,,_9s,.J'eçU1,:~PLmQ:,I1etár,ios requeridos.. "

'Ao lado dessas condições fiscais para a eficiência daadministração burocrática, existem outras de importânciafundamental no campo da comunicação e do transporte.

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Os FUNDAMENTOS DA ORGA1'JIZAÇÁO BUROCRil.TICA 27

A precisão de seu funcionamento exige os serviços das fer-rovias, telégrafo e telefone dos quais depende de maneiracrescente. Uma forma socialista de organização não alterariaeste fato. O problema seria se num ~i§.ts:g!Ê:,_s-º~~.a.:~istahave-ria possibilidade de proporcionar condições para uma 'oüi~-,~'nização burocrática rigorosa como tem havid6nâ'or'd'êo;-'capi- .-.talista., Porque, de fato, o socialismo requereria um gr'â.~'·ri1al~"elevado ainda de burocratização formal do que o capitalismo.'Provada essa impossibilidade, estaria demonstrada ~ existên-'da de outro daqueles elementos fundamentais de irracionali-dade nos sistemas sociais - um conflito entre a racionalidadeformal e a substantiva - e que a Sociologia encontra tão fre-qüenternente,

,lt..a~~~~~~st~ação ?uro_crática significa, fund,ame~talmen-!,te, o Iexe~nclO da dominação baseado no saber. Esse e o traçov"qlJg- a~tQmª__,esp~1fiçamente racional. Consiste, de um lado,)em conhecimento técnico que, por' si só, é suficiente paragarantir uma posição de extraordinário poder para a buro-cracia. Por outro lado, ,ªeYe:~~, considerar quç ..as organi-j'

,. .z~ç~~ J:J~.roçrática,s,. º.!!_ ..9~,detentores do poder ,que dela se .. ,servem, tendem a tornar-se mais poderosos ainda ,pelo conhe- i'I-,,, yJ -cimento proveniente da prática que adquirem no. serviço. .Através da atividade no cargo ganham um conhecimento es-pecial dos fatos e dispõem de uma bagagem de material do ..cumentário, exclusiva deles. Embora não exista apenas. nasorganizações burocráticas, o conceito de "segredo profissio-nal" é típico delas. Está para o conhecimento técnico assimcomo o segredo comercial está para o preparo tecnológico.Ele é um produto da luta pelo poder.

_A, bPI.oc;.a,çi.~L~,;;1Jp_edorem_1i.a.her.,- tanto o da técnicacomo o dos fatos concretos na sua esfera de interesses .- ,..0..,flue normalmente é privilégio da empresa privada capitalista.O empresário capitalista é, em nossa sociedade, o único quetem sido capaz de manter-se relativamente imune à domi-nação do saber racional burocrático. Todos os demais tendem

28 SOCIOLOGIA .DA BUROCRACIA

a ser organizados em grandes associações, inevitavelmentesujeitas a dominação burocrática, inevitabilidade idêntica àda dominação das máquinas de precisão na produção emmassa.

// As conseqüências principais e mais" generalizadas da do-( minação burocrática são:

\

1) A tendência ao "nivelamento" no interesse de umabase de recrutamento a mais ampla posível em termos de

(I \ qualificação profissional.

1 \,) 2) A tendência à plutocratização no interesse de uma! '.~~~'\. formação profissional a mais prolongada possível. Esta, fre-,I ")1" ) qüentemente, continua até os trinta anos.

" '.~ ~b' / 3) A predominância de um espírito de impessoalidade\~ I formalista, sine ira et studio, sem ódio ou paixões e, portan-"\-\ .Ór- to, sem afeição ou entusiasmo. As normas dominantes são

) conceitos de dever estrito sem atenção para as consideraçõespessoais. Todos estão sujeitosa tratamento formalmente igual,isto é, todos na mesma situação de fato. Bste é o espírito den-tro do qual o funcionário ideal' conduz seu cargo.

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o CONCEITO DE BUROCRACIA: UMACONTRIBUIÇÃO ~MPIRICA *

RICHARD H. HALL

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o CONCEITO DE BUROCRACIA é aqui concebidocomo uma série de dimensões, cada qual na forma de umcontínuo. Quando se mede cada contínuo nenhuma variaçãoconcomitante é encontrada entre as dimensões. Sugere-se que oconceito de burocracia é empiricamente mais válido quandoabordado dessa maneira e não presumindo-se que as organi-zações são ou totalmente burocráticas ou não-burocráticas. Aabordagem sugeri da é demonstrada pela aplicação do modeloa dez organizações.

Os estudiosos das organizações, desde Weber até o pre-sente, têm utilizado o modelo burocrático corno base para aconceituação de sistemas de inter-relações em organizações.Essa aceitação do modelo burocrático tem servido como pontode partida para estudos de desenvolvimento e modificação daestrutura organizacional, do lugar do indivíduo dentro dessaestrutura e de vários problemas afins. Este artigo examina asbases do modelo burocrático - as dimensões organizacionaisque são caracteristicamente citadas como atributos burocráti-

.r * Traduzido de "The Concept of Bureaucracy: an Empírtcal Às-sessment" , em The American [ournel o] Socioloq ç, julho de 1963,vol. 69, 0:. 1.

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