osÉas bispo dos santos neto - avm.edu.br‰as bispo dos santos neto.pdf · apresentação de...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL
Por: Oséas Bispo dos Santos Neto
Orientador
Prof. Mestre Francisco Carrera
Rio de Janeiro
2006
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Direito
Ambiental.
Por: Oséas Bispo dos Santos Neto.
3
AGRADECIMENTOS
Aos Drs. José Olavo Viana Leite e
André Luiz de Maria pelo apoio.
A todos que contribuíram diretamente e
indiretamente para a confecção desse
trabalho acadêmico principalmente aos
amigos e parentes.
4
DEDICATÓRIA
Dedico esse trabalho a minha mulher
Adriana. Também a Matheus e Thiago
meus filhos.
À minha mãe, Maria e avó Almerinda, in
memorian, que tanto contribuíram para os
meus estudos.
5
RESUMO
Este trabalho nasceu devido os conflitos encontrados na empresa junto
aos órgãos ambientais, tendo em vista a natureza dos empreendimentos da
empresa de geração e transmissão de energia.
Os empreendimentos, principalmente, de geração de energia, as usinas
hidrelétricas, produzem grandes impactos ambientais.
Para que um país possa crescer economicamente ele precisa de obras
de infra-estrutura, porém algumas obras, como as hidrelétricas, atingem
grandes áreas, como vários municípios ou mais de um Estado.
Assim cada órgão licenciador, ligado aos Municípios atingidos, bem
como os dos Estados e o órgão Federal, o IBAMA, acabam ultrapassando
suas competências, não se interagem.
As empresas de geração e transmissão olham para os órgãos
licenciadores como obstáculo na construção dos empreendimentos e os
órgãos olham para estas empresas como devoradoras do meio ambiente.
Para diminuir este atrito os órgãos licenciadores e fiscalizadores devem
seguir o que o nosso ordenamento jurídico o estabelece. Ocorre que muita das
vezes existe conflito de interesse, razão pela qual encontramos os conflitos de
competências.
Este problema poderia ser solucionado, ou talvez amenizado se o
Legislador olhasse com outros olhos para o meio ambiente, mas como, ainda,
isto não aconteceu o judiciário continua encontrando soluções para tais
conflitos.
Razão pela qual mostraremos neste trabalho o entendimento dos
doutrinadores e do judiciário sobre a competência em matéria ambiental, a
partir da CF de 1988.
Uma certeza, entretanto, temos, se tais competências forem utilizadas
para o bem comum, para a real proteção, preservação, conservação, uso
racional, sustentável e equilibrado dos recursos naturais, muitos pontos de
discórdia deixarão de existir.
6
METODOLOGIA
A escolha do tema foi devido ao surgimento da problemática encontrada
na empresa devido a natureza de seus empreendimentos.
Para entender a temática dos conflitos de competências no âmbito
ambiental, analisei todos os processos judiciais e administrativos que
chegaram na Consultoria Jurídica da Empresa que trabalho. Onde constatei
que mais da metade das ações judiciais ou dos processos administrativos
esbarrava no problema da competência.
Verifiquei que os questionamentos sobre o conflito de competência são
bastante abordados nos tribunais, bem como pelos doutrinadores, entre eles
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, HELY LOPES MEIRELLES, JOSÉ
AFONSO DA SILVA, entre outros.
Foram necessários 4 meses de leitura para obter a opinião dos
doutrinadores sobre o assunto.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I - COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA 09
AMBIENTAL
CAPÍTULO II - O MUNICÍPIO E O MEIO 35
AMBIENTE
CONCLUSÃO 40
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 42
BIBLIOGRAFIA CITADA 43
ÍNDICE 45
FOLHA DE AVALIAÇÃO 47
8
INTRODUÇÃO
O Princípio Federativo no Brasil encontra-se expresso no art. 1º da
Constituição Federal de 1988, que dispõe ser a República Federativa do Brasil
“formada pela União indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal”.
A doutrina, em que pesem as discordâncias existentes acerca das
demais peculiaridades, ensina que uma das principais características do
federalismo é a autonomia dos entes federados.
Tal autonomia constitui-se pela liberdade que os entes têm de, sem
interferência dos demais, exercerem seu governo e sua administração, por
meio de órgãos governamentais próprios e de posse de competências
exclusivas.
Nas palavras de JOSÉ AFONSO DA SILVA1, “a repartição de
competência entre a União e os Estados-membros, os Municípios e o Distrito
Federal constitui o fulcro de nosso Estado Federal, dando origem a uma
estrutura estatal complexa, em que se manifestam diversas esferas
governamentais sobre a mesma população e o mesmo território. A esfera da
União, a de cada Estado ou do Distrito Federal e a de cada Município”.
Sendo assim, na promulgação da Constituição de 1988, o Município
ganhou um novo enfoque, com maior ênfase no plano político administrativo,
passando a ser visto como integrante do pacto da Federação, tal como já
ocorria com os Estados e o Distrito Federal. Muitos foram os espaços em que
a atuação dos entes municipais ganhou maior destaque, tal como nas ações
ligadas à educação, à saúde, às questões atinentes a infância e à juventude,
entre outras.
Apesar da evidente evolução, nem todos os campos da atividade
pública lograram merecer desde o início a devida descentralização. Sem
sombra de dúvida, um dos pontos em que essa situação é mais evidente é
aquele relativo à gestão ambiental.
1 SILVA, José Afonso da, Direito Ambiental Constitucional. 3ª ed. Ver. São Paulo, Malheiros, 2000, p.68.
9
Por meio deste trabalho, procurarei contribuir para a esclarecer a
competência em matéria ambiental.
CAPÍTULO I
COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL
Competências em Matéria Ambiental na Constituição de
1988.
A Constituição de 1988 foi a primeira a tratar deliberadamente da
questão ambiental. Assumiu o tratamento da matéria em termos amplos e
modernos. Traz um capítulo específico sobre o meio ambiente, inserido no
título da ordem social. Mas a questão permeia todo o seu texto, correlacionada
com os temas fundamentais da ordem constitucional.
À repartição de competências, em área ambiental, constata-se um
sistema por demais complexo e intricado, com previsão de competências
privativas, comuns e concorrentes para os três níveis de poder das entidades
que compõem a federação brasileira.
Assim temos a seguinte divisão de competências:
Competência Material
a) Exclusiva
- da União –art. 21.
- dos Estados – art. 25, § 1º.
- dos Municípios – art. 30, III a VIII.
b) Comum da União, dos Estados, do DF e dos Municípios – art. 23.
10
Competência Legislativa
a) Privativa ou Exclusiva
- da União – art. 22.
- dos Estados – art. 25, §§ 1º, e 2º.
- dos Municípios – art. 30, I.
b) Concorrente entre a União, os Estados e DF – art. 24.
c) Suplementar dos Municípios – art. 30, II.
Na tentativa de diminuir a complexidade da análise, ainda que temática
e numericamente, passemos à análise da questão no que se refere aos
aspectos ambientais.
Competência Privativa/Exclusiva da União
Como visto anteriormente, a competência privativa ou exclusiva
da União está disposta nos artigos 21, competência material e 22 competência
legislativa.
No que se refere aos aspectos ambientais, vejamos como a
questão é tratada em tais artigos:
Art. 21. Compete à União:
(....)
IV- permitir, nos casos previstos em lei
complementar, que forças estrangeiras transitem
pelo território nacional ou nele permaneçam
temporariamente;
Apesar de ser incumbência dos municípios promover o adequado
ordenamento territorial, é incumbência primeira da União, não só elaborar,
mas, também executar plano de ordenação do território. Ademais o inciso VII
11
do artigo 30 contém o alerta de que a competência do Município é no que
couber.
Mas o que se deve realçar é o fato de que estamos tratando de
competências privativas/exclusivas da União e nos deparamos com atribuições
que têm relação direta com os Municípios.
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de
recursos hídricos e definir critérios de outorga de
direitos de seu uso;
Em 1997 entrou no nosso ordenamento jurídico a Lei Nº 9.433, que
institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos e dá outras providências.
No art. 39 e seus incisos, ficou previsto que os Comitês de Bacia
Hidrográfica são compostos por representantes da União, Estados e do Distrito
Federal, Municípios, usuários das águas de sua área de atuação.
Uma das poucas previsões onde a mesma se processa quase que
integralmente no âmbito da União. As eventuais atribuições concedidas aos
Estados e aos Municípios, neste caso, são a possibilidade de opinar nos
estudos ambientais, notadamente no que diz respeito à localização de tais
atividades, plano de emergência para evacuação de área, entre outros.
Quanto às competências privativas da União, para legislar, temos o
seguinte:
Art. 22. Compete privativamente À União legislar
sobre:
I – direito (...) agrário;
Esta questão está diretamente relacionada à qualidade ambiental.
II – desapropriação;
Datam da décadas de 40 e 60 as leis que disciplinam os casos de
desapropriação por utilidade pública, Decreto –Lei Nº 3.365/41 e por interesse
social, Lei Nº 4.132, ainda que com algumas atualizações e alterações.
12
A Lei Nº. 9.985/2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação, previu no seu artigo 45 que excluem-se das indenizações
referentes à regularização fundiária das unidades de conservação, derivadas
ou não de desapropriação.
Contrariando farta jurisprudência e a grande maioria dos doutrinadores
de direito ambiental, o governo vetou os incisos I e II de tal artigo, deixando
assim, que as áreas de preservação permanente e de reserva legal possam
ser indenizadas, não obstante as conhecidas limitações que incidem sobre tais
áreas.
IV - águas, energia, (...);
Como visto, a União Federal já exercitou tal previsão, através da edição
da Lei Nº. 9.433/97, que dispõe sobre a Política Nacional de Recursos
Hídricos.
Merece destaque, também, a criação da Agência Nacional de Energia
Elétrica, através da Lei Nº 9.427/96 e da Agência Nacional de Águas, por força
da Lei Nº 9.984/2000.
Curioso é que embora seja competência privativa da União legislar
sobre água, vários Estados já editaram lei sobre o assunto, a exemplo do Rio
Grande do Sul, Maranhão, Bahia, etc.
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e
metalurgia;
Tal previsão está indissociavelmente ligada ao fato de que os recursos
minerais, inclusive os do subsolo constituem-se em bens da União, a teor do
artigo 20, inciso IX da Constituição Federal. Em assim sendo, fixou-se o caráter
privativo da mesma para legislar sobre um bem do seu domínio, da sua
titularidade.
Neste sentido continua em vigor o Código de Mineração, Decreto-lei Nº
227/67, com alterações procedidas pela Lei Nº 7.805, editada em 1989,
portanto posterior à atual Constituição.
13
Tais disposições vêm preencher, indubitavelmente, o comando
constitucional inserto no § 2º do artigo 225, que reza:
“2º - Aquele que explorar recursos minerais fica
obrigado a recuperar o meio ambiente degradado,
de acordo com solução técnica exigida pelo órgão
público competente, na forma da lei”.
XIV - populações indígenas;
Da mesma forma, o artigo 20, inciso XI enumera entre os bens da União
as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios e, neste particular, sabe-se
que a Constituição prevê a possibilidade de o Congresso Nacional autorizar a
exploração e o aproveitamento dos recursos hídricos, a pesquisa e a lavra de
riqueza minerais, nos termos do artigo 49, inciso XVI.
Ocorre que a atual Lei Nº 6.001/73, não contempla tal hipótese, aliás a
afasta, nos termos do artigo 18, que assim dispõe:
“As terras indígenas não poderão ser objeto de
arrendamento ou de qualquer ato ou negócio jurídico
que restrinja o pleno exercício da posse direta pela
comunidade indígena ou pelos silvícolas”.
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar
os Estados a legislar sobre questões especificas das
matérias relacionadas neste artigo.
Outro ponto que reforça a afirmação de quão é complexa a repartição
de competência. Embora o artigo trate de competência privativa da União, o
parágrafo único contempla a possibilidade de os Estados legislarem sobre
questões específicas relativas às matérias tratadas neste artigo.
14
Note-se que na hipótese de danos nucleares a constituição definiu a
responsabilidade objetiva da União, já que garantiu-lhe o monopólio, ao dispor
que a responsabilidade civil independe da existência de culpa.
Em tal caso, como sabemos, a responsabilidade é direta, não há que
cogitar-se de culpa, imprudência, imperícia ou negligência, nem de dolo,
intenção em alcançar o resultado.
Basta provar o nexo de causalidade entre o dano e o agente causador.
Competência Privativa/Exclusiva dos Estados
As competências materiais e legislativas estão contidas no artigo 25 §§
1º a 3º nos quais se encerra o caráter privativo, exclusivo e, até mesmo,
remanescente que tais disposições lhes confere.
Não há uma referência expressa, aos aspectos diretamente
relacionados à matéria ambiental, mas como eles regem-se e organizam-se
pelas suas próprias constituições e leis que adotarem, observados os
princípios da Constituição Federal, abre-se aos mesmos vasta competência no
campo legislativo incluindo, indubitavelmente, as questões ambientais.
Tal poder é reforçado pelo disposto no §1o, do artigo 25, são reservadas
aos Estados as competências que não Ihes sejam vedadas por esta
Constituição, medida que, sem dúvida, credencia os Estados a fazerem não só
o que a Constituição lhes autoriza, como também, tudo que por ela não lhes for
vedado.
Este é um fato que merece relevo, eis que tal princípio é usual e
rotineiramente dirigido às pessoas físicas e jurídicas de direito privado, já que
as pessoas jurídicas de direito públicos são presas ao princípio da legalidade,
onde só é possível fazer o que a lei expressamente autoriza.
Com base em tais disposições, que se somam à contida no parágrafo
único do artigo 22, e às determinações do artigo 24, competência legislativa
15
concorrente com a União, que será examinada em seguida, vê-se o quanto o
Estado é dotado de previsões constitucionais que lhes autorizam a legislar nos
mais variados campos.
De outra parte não se pode olvidar que no exercício da sua competência
legislativa privativa ou exclusiva, art. 25, os Estados deverão estar adstritos
aos princípios da Carta Magna, assim como no caso da competência
concorrente, art. 24, haverão de respeitar as normas gerais, ou a moldura legal
fixada pela União.
Competência Privativa/Exclusiva dos Municípios
Tem-se, na dicção do artigo 30, incisos III a IX as competências
materiais dos Municípios, ficando a competência legislativa contemplada nos
incisos I e II de tal artigo. Mas sobre a competência do Município tratarei em
detalhes o tema no capítulo II deste trabalho.
Competência Material Comum Entre a União, Estados, DF
e Municípios.
No art. 23, o Constituinte tratou de elencar as competências
comuns a todos os entes políticos, o que equivale dizer que não há supremacia
de uns sobre os outros.
Diferentemente da competência concorrente, prevista no artigo 24, onde
existem determinadas regras de prevalência das normas da União sobre as
16
normas estaduais, na competência comum, a tônica é a cooperação entre as
variadas unidades políticas para, em conjunto, executarem diversas medidas
visando, entre outros aspectos, a proteção de bens de uso.
É certo que o elenco de bens protegidos por vezes parecem
redundantes e, noutras, realmente o são.
Prova disto são os bens de valor histórico, artístico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos que a
própria Constituição, no seu artigo 216 tratou de defini-los como patrimônio
cultural brasileiro, vejamos:
“Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os
bens de natureza material e imaterial, tomados
individualmente ou em conjunto, portadores de
referência à identidade, à ação, à memória dos
diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem:
(.....) V - os conjuntos urbanos e sítios de valor
histórico, paisagístico, artístico, arqueológico,
paleontológico, ecológico e científico”.
Competência Legislativa Concorrente Entre a União,
Estados e o Distrito Federal
No tocante à competência legislativa concorrente a ser
exercida pelos Estados, atentemos para o seguinte. Dispõe o parágrafo 1o do
artigo 24 que “no âmbito da legislação concorrente, a competência da União
limitar-se-á a estabelecer as normas gerais” e, logo em seguida, o parágrafo 2o
estabelece que “a competência da União para legislar sobre normas gerais,
não exclui a competência suplementar dos Estados”.
17
Percebe-se, à primeira vista, uma maior autonomia dos Estados, nesta
questão. Em primeiro lugar pelo fato de o verbo utilizado no § 1º, referindo-se à
União é o verbo limitar. A competência da União limitar-se-á a estabelecer as
normas gerais. Em segundo lugar, porque até mesmo nesta função,
estabelecimento de normas gerais, ainda há o concurso do Estado, a teor do §
2º a competência da União para legislar sobre normas gerais, não exclui a
competência suplementar dos Estados.
Assim, só nos três primeiros parágrafos vemos que o constituinte
delegou aos mesmos, Estados, três espécies de competências, complementar,
§1º, suplementar §2º e plena §3º.
Na prática, entretanto, à luz da doutrina mais acurada do direito
ambiental e algumas jurisprudências já existentes sobre a questão, a leitura de
tal artigo assume contornos mais complexos.
Valemo-nos da sempre lúcida lição do Prof. Paulo Affonso Leme
Machado 2, para verificar que:
“Normas Gerais são aquelas que pela sua natureza
podem ser aplicadas a todo território brasileiro. (...) a
norma não é geral porque é uniforme. A
generalidade deve comportar a possibilidade de ser
uniforme. Entretanto, a norma geral é aquela que diz
respeito a um interesse geral. E continua afirmando
que a norma federal não ficará em posição de
superioridade sobre as normas estaduais e
municipais simplesmente porque é federal. A
superioridade da norma federal (...) existe porque a
norma federal é geral”.
Já com relação à competência suplementar dos Estados, ao
consultarmos o Dicionário Aurélio, vemos que suplementar significa, ampliar,
adicionar, acrescer. Enquanto suplemento é parte que se adiciona a um todo
2 MACHADO, Paulo Affonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro, 6a. Ed. Malheiros Editores, SP. 1996.
18
para ampliá-lo, esclarecê-lo e aperfeiçoá-lo, o que vem ratificar a função que
pode ser desenvolvida pelo Estado.
Acerca deste tema o Prof. Paulo Afonso Leme Machado3 ainda nos
lembra que:
“...não se suplementa a legislação que não exista. E
não se suplementa simplesmente pela vontade dos
Estados inovarem diante da legislação federal. (...) a
suplementariedade está condicionada à
necessidade de aperfeiçoar a legislação federal ou
diante da constatação de lacunas da norma geral
federal”.
Invocando as palavras do Juiz Flávio Dino de Castro e Costa, é
necessário refletirmos quanto ao seguinte:
“0 alcance desta atividade de suplementação, foi
definido em reiterados precedentes do STF(...)
"(...) Neste passo, para definir os "vazios", os
"brancos", nos quais atuarão as autoridades
estaduais, é necessário enunciar as hipóteses em
que a competência será primacialmente da União.
(...)é o de aplicar-se analogicamente o disposto no
art. 109, IV, da Carta Política (...)”.
3 MACHADO, Paulo Affonso Leme, Palestra proferida na reunião da Câmara Técnica de Assuntos Jurídicos do CONAMA, em Maceió-AL, em 27.07.96.
19
Tais afirmações somam-se às do jurista Ives Gandra da Silva Martins4
ao estabelecer que:
“...muito embora os doutrinadores tendam a não ver
a superioridade entre os diversos entes federativos
(...) entendo que a própria lex maxima oferta tais
diferenças, na medida em que faz prevalecer a
legislação federal sobre a estadual e esta sobre a
municipal no que diz respeito à competência comum
e legislativa concorrente (...); embora (a
Constituição Federal) não sendo da União, mas da
Nação, foi produzida pelo aparelho legislativo que a
União emprestou ao País, em face de ter sido o
poder constitutivo derivado da Emenda
Constitucional nº 26/86”.
É forçoso admitir que, em muitos casos, só mesmo a
intervenção do Poder Judiciário é que vai definir a questão quando posta em
termos práticos, em face da constatação da sua real complexidade. Um só
ambiente e variados atores disciplinando, fiscalizando e legislando, quais
sejam a União, os Estados e os Municípios, através dos seus três poderes,
bem como os cidadãos tomados individualmente ou integrando uma
Organização Não Governamental, que podem agir diretamente ou através do
Ministério Público.
4 MARTINS, Ives Gandra da Silva, Comentários à Constituição do Brasil. 3º Volume, Tomo I. Ed. Saraiva, SP. 1992.
20
Competência Para Aplicar Sanções Administrativas
A natureza pública do meio ambiente, consagrada pela Constituição
Federal de 1988, impõe ao Poder Público e à coletividade deveres para a
preservação do ecossistema equilibrado.
As medidas encontradas pelo Poder Público passam pela prevenção,
reparação e repressão, decorrendo destas o poder de polícia ambiental
definido como atividade da Administração Pública que limita ou disciplina
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato em
razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação
de ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividade econômica ou de outras atividades dependentes de concessão,
autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam
decorrer poluição ou agressão à natureza.
As aplicações de penalidades administrativas ao lado do licenciamento
ambiental constituem algumas das mais importantes expressões do poder de
polícia relacionado à proteção do meio ambiente.
As sanções administrativas são aplicadas pelos órgãos da
Administração Pública, que devem estrita observância ao princípio da
legalidade, na medida em que as condutas e sanções correspondentes devem
estar previstas em lei.
A Lei Federal nº 9.605/98, art. 70, define infração administrativa
ambiental como sendo “toda ação ou omissão que viole a regras jurídicas de
uso, gozo, promoção proteção e recuperação do meio ambiente”.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem
competência para legislar sobre infrações administrativas e para aplicar
sanções, no entanto, não há sobreposição de competência, sendo atribuições
autônomas e distintas definidas pela própria Constituição ao estabelecer as
regras de repartição de competência legislativa.
Assim, verifica-se que, em regra, a competência para autuar será de
apenas um dos entes. No entanto, considera-se possível a existência de
21
infração que produza efeitos no âmbito local, estadual e nacional,
determinando a competência nos três níveis de governo.
Neste sentido, a decisão proferida pelo TJ-RJ:
(...)Afirma, no entanto, a apelante, a falta de
atribuição do órgão estadual para o exercício do
poder de polícia no mar territorial, ausência de
motivação do ato administrativo, (...)
O juiz sentenciante afastou tais argumentos à luz do
que dispõem os artigos 23, inciso VI e 225 da
Constituição Federal(...)
Por fim, não há que se falar em ofensa ao princípio
do non bis in idem, (...), as conseqüências
sancionadas pelos dois Entes Federativos – União e
Estado – são diversas e dentro da competência de
cada um(...)
Note-se, por fim, que o parágrafo primeiro do artigo 70 da Lei nº
9.605/98 determina que “são autoridades competentes para lavrar auto de
infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários
integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente, SISNAMA, designados
para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos
Portos, do Comando da Marinha”.
Necessidade de Edição de Legislação Própria pelo Ente
Autuador
Questão importante ao ser estudar competência para sancionar refere-
se à possibilidade dos Estados e dos Municípios aplicarem diretamente a
legislação federal sobre infrações administrativas, arts. 70/76 da Lei 9.605/98 e
Decreto nº 3.179/99. Tal controvérsia passa pela análise destes dispositivos
22
serem normas gerais ou específicas, que, nesta última hipótese, será de
observância obrigatória apenas pela União.
Alguns doutrinadores, como Paulo Affonso Leme Machado5, entende
que a Lei nº 9.605/98, nos artigos que dispõem sobre infração administrativa, é
norma geral, podendo, por isso, ser suplementada pelos Estados e Municípios,
concluindo que “o uso da competência suplementar deve conduzir a
modificações que não alterem a finalidade da norma geral federal”
Em posição diversa, encontra-se Toshio Mukai6 que entende que os
entes não podem aplicar diretamente a legislação federal mencionada,
prescindindo, portanto, de uma legislação própria sobre infrações
administrativas ambientais.
Ressalte-se que a presente discussão produz efeitos diretos na prática,
haja vista que, concluindo que as normas federais possuem natureza de norma
geral, estas deverão servir como balizamento para as normas estaduais e
municipais.
Omissão do Ente
Diante da competência executiva comum, nos casos em que seja
possível identificar um ente precipuamente responsável, os outros têm o
poder-dever de, na omissão daquele, atuar na defesa do meio ambiente,
assim, também, pensa Heraldo Garcia Vitta7. Ou seja, se a infração ambiental
é de interesse local, o ente municipal é que tem a competência precípua para
atuar. No entanto, se ele for omisso, subsistirá a competência subsidiária do
órgão estadual.
5 MACHADO, Paulo Affonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro. 10 ª ed. Ver., atual São Paulo, Malheiros, 2002, p. 284. 6 MUKAI, Toshio, Atuação administrativa e legislativa dos poderes públicos em Matéria Ambiental, Interesse Público. V. 15. Porto Alegre, 2002, pp.123-125. 7 VITTA, Heraldo Garcia, da divisão de competências das pessoas políticas e o meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. V. 10.São Paulo, Revista dos Tribunais, 1998.
23
Critérios Objetivos para Solução de Conflitos
A necessidade de serem estabelecidas regras objetivas para a solução
de conflitos de competências. No entanto, trata-se de assunto ainda bastante
divergente e pouco analisado pelos Tribunais. Manifestações em diversos
sentidos podem ser encontradas, no entanto, utiliza-se de analogia para
transpor regras estabelecidas em casos similares com a finalidade de
apresentar propostas para fomentar a discussão.
Competência para o Licenciamento Ambiental
O licenciamento ambiental é um dos instrumentos da Política Nacional
do Meio Ambiente. A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente dispõe sobre a
exigência de licenciamento ambiental para determinadas atividades e obras,
sem prejuízo de outras licenças exigíveis, estas entendidas, por exemplo,
como as municipais de obras, edificação, localização e funcionamento. O art.
10 da Lei Federal n° 6.938/81 determina que o licenciamento deverá ser feito
pelo órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio
Ambiente, SISNAMA, e, em caráter supletivo, pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, IBAMA. Ao último compete,
ainda, o licenciamento de atividades e obras com significativo impacto
ambiental, de âmbito nacional ou regional § 4° do mencionado dispositivo.
O Decreto Federal n° 99.274/90 disciplinou o licenciamento ambiental,
não inovando, no que tange à competência dos órgãos ambientais.
Como visto, a Constituição Federal estabeleceu a competência comum
administrativa aos diversos entes da Federação, na qual se incluem a análise e
expedição de licença ambiental.
24
Desta forma afirma Edis Milaré8, "integrando o licenciamento no âmbito
da competência de implementação, os três níveis de governo estão habilitados
a licenciar empreendimentos com impactos ambientais, cabendo, portanto, a
cada um dos entes integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente
promover a adequação de sua estrutura administrativa para o cumprimento
dessa função, que decorre, insista-se, diretamente da Constituição".
Face à omissão legislativa que discipline a cooperação entre os entes
na atuação da competência comum é teoricamente possível sustentar que a
União, o Estado e o Município possam exigir licença para o mesmo
empreendimento.
Aqui cabe observar a existência de doutrinadores que entendem ter
sido a Lei Federal n° 6.938/81, no que se refere à repartição de competências,
recepcionada com status de lei complementar.
No entanto, não obstante a adoção de tal posicionamento, é assente
na doutrina que a instituição do Sistema Nacional do Meio Ambiente, com o
objetivo de organizar a atuação dos diversos níveis de governo, se deu em
consonância com o critério estabelecido pela Constituição de repartição de
competência, qual seja, a prevalência de interesses. Por este motivo, tem-se
entendido que a lei foi recepcionada pela Magna Carta.
Dimensão do Impacto
No licenciamento ambiental um dos critérios utilizados para a definição
de competência é a dimensão do impacto. Aqui também pode ser adotado tal
parâmetro, classificando a infração ambiental de acordo com a amplitude dos
seus resultados, se de dimensão nacional, regional ou local.
8 MILARÉ, Edis, Direito do Ambiente: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2000, pp. 242-243.
25
A Constitucionalidade da Resolução CONAMA n° 237/97
A repartição de competência fundamenta-se, conforme analisado, na
Constituição Federal, não podendo ser alterada por lei, e, menos ainda, por
outro instrumento normativo. Apenas com a lei complementar, conforme
determinação do art. 23, parágrafo único da Magna Carta, e respeitadas as
regras constitucionais, poderão ser organizadas as atribuições dos entes
federativos.
Por isso, a doutrina tem entendido que a Resolução CONAMA n°
237/97 apresenta-se eivada de inconstitucionalidade ao estabelecer regras de
competência diversas daquelas que se encontram na Lei nº 6.938/81.
FRANCISCO THOMAZ VAN ACKER9 afirma "que o CONAMA, ao arrepio das
disposições expressas no art.8°, inc. I, e no art. 10 da Lei 6.938/81, excedeu os
limites de suas atribuições legais, alterou disposições da lei federal e
pretendeu, indevidamente, substituir-se à futura Lei complementar fixadora das
normas de cooperação entre os três níveis de governo na matéria de
competência comum".
Neste sentido, FILIPPE AUGUSTO VIEIRA DE ANDRADE10 conclui
que a "Resolução extrapolou ao pretender estabelecer os níveis de
competência em que cada órgão integrante do SISNAMA operaria, em nível
único e com exclusão dos demais, o licenciamento de empreendimentos e
atividades de significativo impacto ambiental".
Cabe mencionar, ainda, o posicionamento de HAMILTON ALONSO
JR. 11, ao analisar a competência para o licenciamento ambiental, que afirma
“bem verdade que a referida Resolução CONAMA n° 237 por vezes afasta-se
deste critério do raio de influência ambienta, entrando em rota de colisão com a
9 VAN ACKER, Francisco Thomaz, Breve considerações sobre a Resolução 237, de 19.12.1997, do CONAMA, que estabelece critérios para o licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental. V. 8. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1997.10 ANDRADE, Filippe Augusto Vieira de, Resolução CONAMA 237, de 19.12.1997, um ato normativo inválido eivado da inconstitucionalidade e da legalidade, Revista de Direito Ambiental, V. 13, São Paulo, Revistas dos Tribunais, 1999, p. 109.. 11 FINK, Daniel Roberto et. Al., Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental, Rio de janeiro, Forense Universitária, 2004, p. 53.
26
autonomia dos entes federativos, fixando, por exemplo, a competência
licenciadora pelo critério da dominialidade do bem, art. 4°, inc. I. Esses
dispositivos, contudo, devem ser desconsiderados, ou declarados
inconstitucionais, pois desrespeitam a Constituição Federal, dando
competência licenciadora a quem pode não detê-la dentro do ordenamento
legal, como é facilmente verificável".
Além disso, questiona-se se seria possível aos entes federativos
isentarem-se da responsabilidade de controle da poluição, exercida por meio
do licenciamento ambiental, delegando suas competências constitucionais a
outro ente, conforme previsão da Resolução CONAMA n° 237/97.
Diante dos argumentos apresentados, é possível sustentar, na prática,
a não aplicação dos artigos da Resolução CONAMA n° 237/97 que afrontam a
repartição constitucional de competência. No entanto, a norma encontra-se
vigente no nosso ordenamento jurídico, posto que não foi declarada sua
inconstitucionalidade e vem servindo de orientação para a definição da
competência dos órgãos ambientais.
A Competência do IBAMA
Para observarmos a competência do IBAMA deveremos analisar o art.
10, § 4° da Lei n° 6.938/81 e o art. 4° da Resolução CONAMA n° 237/97.
A Lei 6.938/81 determina que compete ao IBAMA o licenciamento de
atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou
regional. Determina, ainda, competir ao órgão federal a atuação em caráter
supletivo, o que "apesar de a lei não indicar os seus parâmetros, deverá
ocorrer, principalmente, em duas situações: se o órgão estadual ambiental for
inepto ou se o órgão permanecer inerte ou omisso".
27
A Resolução CONAMA n° 237/97 atribui ao IBAMA o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades com significativo impacto
ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no
Brasil e em país limítrofe(...);
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais
Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem
os limites territoriais do País ou de um ou mais
Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir,
beneficiar, transportar, armazenar (...);
V - bases ou empreendimentos militares, quando
couber, observada a legislação específica.
Ressalte-se que o §1º do art. 4° da Resolução determina que o
licenciamento do IBAMA levará em consideração o exame técnico procedido
pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios onde se localizar a
atividade ou empreendimento, bem como quando couber, o parecer dos
demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios envolvidos no procedimento de licenciamento.
Outra importante regra encontra-se no § 2° do mencionado dispositivo,
que prevê a possibilidade do IBAMA, ressalvada sua competência supletiva,
poder delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo
impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as
exigências.
Além disso, existe o entendimento no sentido de que os
empreendimentos e atividades realizadas em certos bens federais devam ser
licenciados, quando couber, pelo IBAMA.
No entanto, tal posicionamento é bastante criticado por ir ao encontro do
critério da área de influência dos impactos.
28
A Competência dos Órgãos Estaduais
Observemos a competência dos Estados no art. 10 da Lei n° 6.938/81 e
o art. 5° da Resolução CONAMA n° 237/97.
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente coloca o órgão estadual
como principal agente licenciador, possuindo, em regra, a competência para o
licenciamento. Ao IBAMA caberia a atuação supletiva, bem como as atividades
e obras de âmbito nacional ou regional. Nesta Lei, não há previsão para a
atuação municipal no licenciamento.
Posteriormente à Resolução CONAMA n° 237/97 alterou tal quadro,
dispondo ser de competência dos Estados, os seguintes empreendimentos e
atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um
Município( ...);
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e
demais formas de vegetação natural de preservação
permanente (...);
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem
os limites territoriais de um ou mais Municípios;
IV - delegados pela União aos Estados ou ao Distrito
Federal, por instrumento legal ou convênio.
Dispõe o parágrafo único do dispositivo citado: "o
órgão ambiental Estadual ou do Distrito Federal fará
o licenciamento de que trata este artigo (...)".
29
Competência dos Órgãos Municipais
A Lei nº 6.938/81 não previu a competência municipal para o
licenciamento. No entanto, com fundamento na repartição constitucional de
competências, e aplicando-se o regime disposto na Resolução CONAMA n°
237/97, ao Município competirá o licenciamento ambiental de
empreendimentos e atividades de impacto ambiental local. Trata-se, portanto,
dos casos em que os impactos ambientais não ultrapassem os limites de um
Município. Compete-lhe, ainda, o licenciamento daquelas que lhe forem
delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.
Competência Para Legislar Sobre Recursos Hídricos
Em atendimento ao disposto no art. 21, inciso XIX, da Constituição da
República, que atribui à União competência para "instituir sistema nacional de
gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de
seu uso", a União editou a Lei 9.433, de 08.01.1997, instituindo a Política
Nacional de Recursos.
A competência outorgada à União decorre, especialmente, de um fato
intransponível que é a unidade do ciclo hidrológico, que exige que as águas,
ainda que de domínios diferentes, sejam geridas em conjunto.
Em consonância com a orientação adotada mundialmente, a Lei nº
9.433/97 elegeu como unidade de gestão a bacia hidrográfica, cujo conceito
básico é de uma área territorial de drenagem de um curso d'água ou lago,
onde convivem:
a) múltiplos usos, muitas vezes conflitantes;
30
b) corpos d'água de diferentes domínios (da
União e dos Estados – art.20, III e 26, I, da CF) e
c) que fica situada em territórios de diferentes
Estados, Municípios, território da União e, por vezes,
até de outros países.
Todas essas características dos recursos hídricos exigem uma gestão
nacional, necessariamente integrada, pois os rios federais correm para os rios
estaduais e vice-versa. O gerenciamento isolado, autônomo, por cada estado,
desse bem essencial à vida, seria completamente ineficaz.
Por essa razão, a Carta Maior atribuiu à União a competência para
instituir um sistema nacional de gestão dos recursos hídricos. Um sistema que
seja único e integrado, sobretudo em razão da unidade do ciclo hidrológico.
Por isso, LUIZ ROBERTO BARROSO12 ensina que “as diferentes
utilizações da água não podem nem devem ser tratadas isoladamente. Elas
formam um sistema, o que pressupõe harmonia e articulações entre as partes”.
O SNGRH, a quem cabe coordenar a gestão integrada das águas,
art.32, I, da Lei nº 9.433/97, é, assim, composto por entidades representativas
de todos os entes federativos, pelos usuários da água e por representantes da
sociedade civil e comunidades.
Veja-se que o art. 33 da Lei nº 9.433/97 estabeleceu que integram o
SNGRH, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH, os Conselhos de
Recursos Hídricos dos Estados e do DF, todos os Comitês de Bacia, sejam de
rios estaduais ou da União, e todos os órgãos dos poderes públicos federal,
estaduais, do DF e municípios, cujas competências se relacionem com a
gestão de Recursos Hídricos e as Agências de Água.
Dos conselhos de recursos hídricos e dos comitês de bacia, colegiados
aos quais se atribuíram as decisões mais relevantes, fazem parte, além do
poder público, representantes dos usuários, entre eles a indústria, e das ONGs
12 BARROSO, Luiz Roberto, Saneamento Básico, Competências Constitucionais da União, Estados e Municípios, RIL n.153, 255-270, p.258.
31
e entidades civis com atuação em recursos hídricos, ver art.34 e 39 da Lei nº
9.433/97.
Outrossim, apesar de a CF ter atribuído à União competência privativa
para legislar sobre águas, art.24, IV, é pacífico o entendimento na doutrina de
que os Estados, por terem corpos d'água entre os bens de seu domínio e por
terem competência concorrente para legislar sobre proteção do meio ambiente,
controle da poluição e responsabilidade por dano ao meio ambiente, art.24, VI
e VIII, têm competência para legislar sobre a gestão das águas de seu
domínio, observadas as regras da competência concorrente.
Como se demonstrará, a competência concorrente, de acordo com a
melhor doutrina, é uma competência limitada, tanto para a União quanto para
os estados.
Para a União, limitada a estabelecer normas gerais, e para os Estados,
limitada a suplementar ou complementar as normas gerais da União para
atender às suas peculiaridades, como definem os §§ do art. 24 da Carta
Federal.
A legislação de ambos ocupa espaços definidos e a dos Estados será,
em regra, complementar, para atender a suas peculiaridades, e apenas,
ocasionalmente, supletiva, se a União não tiver editado lei nacional de regras
gerais.
Nestas condições, cabe destacar, dentre as normas gerais
identificadas na Lei nº 9.433/97 o inciso VI do seu art. 1º, a teor do qual
constitui um dos fundamentos da PNRH que a gestão dos recursos hídricos
deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos
usuários e das comunidades.
Por isso, como já referido, os principais órgãos do SNGRH, os
conselhos de recursos hídricos e os comitês de bacia, são órgãos colegiados
que contam com a participação dos usuários, entre eles a indústria, e da
sociedade civil, além do Poder Público.
É de se ressaltar, aliás, que o princípio da participação do usuário na
administração pública foi agora elevado a status constitucional pela Emenda
32
19/98, art. 37, §3º, como mais uma das manifestações da Democracia
Participativa, que permeia nossa Carta Maior.
Outro fundamento da PNRH, como já dito, é o de que a bacia
hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de
Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos, Art.1º, V, Lei nº 9.433/97 e o de que a cobrança pelo uso
da água é um instrumento de gestão, art.5º, IV, não de arrecadação.
Tanto é assim que o valor a ser cobrado pelo uso da água deverá ser
dimensionado em razão dos programas e projetos a serem realizados na bacia
hidrográfica, incluídos nos respectivos planos de recursos hídricos, arts. 21 e
22 da Lei nº 9.433/97.
O Plano de Recursos Hídricos constitui outro importante instrumento da
PNRH, pois se destina a fundamentar e orientar a implementação da PNRH e
contemplam os programas e intervenções a serem realizados na respectiva
bacia, para a sua recuperação e despoluição, arts. 6º e 22, I, da Lei nº
9.433/97.
A competência constitucional deferida aos Estados, na gestão de suas
águas, foi apenas para complementar as normas gerais da União para atender
a suas peculiaridades. Parafraseando a insigne Ministra do STF, ELLEN
GRACIE, a legislação impugnada foge, e muito, do que corresponde a
legislação suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou lacunas
deixados pela legislação federal, não que venha a dispor em diametral objeção
a esta, ADI 2.396/MS.
Ou, usando das palavras do eminente Min.CELSO DE MELLO, na ADI
2667/DF, em que foi relator: “os Estados-membros e o Distrito Federal não
podem, mediante legislação autônoma, agindo ‘ultra vires' transgredir a
legislação fundamental ou de princípios que a União Federal fez editar no
desempenho legítimo de sua competência constitucional e de cujo exercício
deriva o poder de fixar, validamente, diretrizes e bases gerais pertinentes a
determinada matéria, educação e ensino , na espécie”.
O art. 21, XIX, da CF, ao conferir competência legislativa à União para
instituir um “sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos” visou a
33
evitar os danos que poderiam ocorrer se cada Estado decidisse gerir os seus
corpos de água de maneira isolada e sem atender a princípios uniformes.
A bacia hidrográfica é a unidade territorial de gestão dos recursos
hídricos, que deve ser realizada com a colaboração de todos os seus usuários.
A unidade do ciclo hidrológico, os múltiplos usos da bacia, muitas
vezes conflitantes, a duplicidade de domínio das águas e a diversidade de
domínio dos territórios onde se situa a bacia hidrográfica exigem uma gestão
nacional, necessariamente integrada.
O inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal conferiu à União
competência para instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos
hídricos, ou seja, estabelecer as normas que disciplinarão a gestão nacional
dos recursos hídricos.
Notemos que a preocupação do legislador constituinte, atento à
necessidade de criar um sistema nacional de gestão dos recursos hídricos,
para assegurar uma gestão integrada, já que, como ensina CID TOMANIK
POMPEU13, a unidade do ciclo hidrológico deverá sempre ser levada em
consideração pelo legislador, quando houver que tratar das águas em qualquer
de suas fases ou estado.
Com efeito, a Carta Maior, ao deferir à União a atribuição de disciplinar
o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos, entendeu a
perspectiva do caráter nacional desse sistema de gestão, dada a necessidade
de realizar uma gestão integrada, sobretudo no âmbito da bacia hidrográfica,
geralmente constituída de rios pertencentes a diferentes domínios da
Federação, e com a cooperação de todos os usuários dos seus recursos
hídricos.
A União, no exercício da competência deferida pelo inciso XIX do art.
21 da CF, editou, em 08 de janeiro de 1997, a Lei n° 9.433, delineando, em
âmbito nacional, uma Política Nacional de Recursos Hídricos, PNRH e criando
um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, SNGRH,
integrado por órgãos da União, estaduais, municipais, usuários e organizações
13 POMPEU, Cid Tomanik, Fundamentos para Gestão de Recursos Hídricos, Modelos para Gerenciamento de Recursos Hídricos. São Paulo, Nobel ABRH, 1987, p.25.
34
civis, v.art. 33, 34 e 39, definindo princípios e fundamentos, art. 1º, objetivos,
art. 2º, diretrizes, art. 3º, ações por meio dos instrumentos que estabelece, art.
5º, instituindo órgãos colegiados, com a participação dos usuários e da
sociedade civil, que visam a descentralizar a gestão com cooperação, art.1º,
VI, adotando a bacia hidrográfica como unidade de gestão, art. 1º, V, todos
eles essenciais à concretização e efetividade de um verdadeiro sistema
nacional de gestão dos recursos hídricos do País.
Observe-se, a propósito, o art. 32 da Lei nº 9.433/97 que estabelece,
entre os objetivos da instituição do SNGRH, coordenar a gestão integrada das
águas.
Atente-se, outrossim, que, nos termos do art. 33 da Lei nº 9.433/97,
fazem parte do SNGRH os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do
DF, além dos órgãos dos poderes públicos estaduais, cujas competências se
relacionem com a gestão de recursos hídricos, art. 33 da Lei nº 9.433/97.
Todos essas disposições denotam claramente a intenção do legislador
de realizar uma gestão integrada que exige esforços e coordenação
multidisciplinar e intersetorial, como conseqüência dos atributos e das
peculiaridades do recurso que se pretende gerir.
Vale aqui citar o ilustre Juiz Federal de Curitiba, FERNANDO
QUADROS DA SILVA, ao falar da função uniformizadora da União ao editar a
Lei n° 9.433/97, assim escreve:
“(...) Para tanto, estabeleceu no art. 21, XIX, a
competência legislativa da União para instituir um
“sistema nacional de gerenciamento de recursos
hídricos”. (...) pretendeu evitar os danos que
poderiam ocorrer se cada Estado decidisse gerir os
seus corpos de água de maneira isolada e sem
atender a princípios uniformes. A Política Nacional
de Recursos Hídricos tem, assim, uma função
harmonizadora e uniformizadora das ações dos
diversos titulares de corpos de águas. (...)” .
35
Pode-se afirmar que gestão isolada, por um estado-membro, dos
recursos hídricos de seu domínio é irrazoável ou desproporcional, já que o
meio utilizado, além de gravoso à pessoa participante da gestão dos recursos
hídricos, não está apto atingir os fins a que se destina, porque absolutamente
ineficaz.
Aliás, o princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade, com base
no Direito Comparado, especialmente no Direito Constitucional Alemão, vem
sendo cunhado pela doutrina, como um princípio constitucional implícito,
segundo o qual o legislador não se deve exceder na sua liberdade de
conformação dos direitos fundamentais. Ou seja, infere-se da ordem
constitucional o princípio controlador do excesso legislativo.
Portanto, por tudo isso, até porque inábil para atingir o fim a que se
propõe, não há como planejar a proteção do meio ambiente, sobretudo a
proteção dos recursos hídricos, a não ser numa visão global, integrada e com a
cooperação dos seus usuários, entre eles a Indústria.
CAPÍTULO II
O MUNICÍPIO E O MEIO AMBIENTE
Em matéria ambiental, onde existe maior divergência de competência é
em relação a Município.
Apesar de que, desde a promulgação da vigente Constituição da
República, os Municípios passaram a ocupar posição diferente e privilegiada
no plano político-administrativo nacional.
36
Competência dos Municípios em Matéria Ambiental
Conforme as palavras de Toshio Mukai14, "O município, dentro de sua
autonomia constitucional para legislar em matéria administrativa, e para atuar,
em conseqüência, no exercício de seu poder de polícia, pode restringir
liberdades e até mesmo a propriedade, em benefício da coletividade local
visando proteger a saúde, o meio ambiente e até mesmo a vida dos munícipes.
Pode e deve, posto que se trata aí do desenvolvimento do princípio do poder-
dever do administrado público”.
Uma das características do Estado Federado é a descentralização
política ou repartição constitucional de competências. Nesse sentido a
Constituição Federal descentralizou as competências entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios em razão da autonomia de cada
ente federado.
O legislador constituinte repartiu entre a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios as várias competências do Estado Brasileiro e entre esses
também repartiu as atribuições relacionadas ao meio ambiente.
O Município como ente federado, conforme expressa o art. 1° da carta
Magna, é portador de autonomia, decorrente da capacidade de eleger o seu
chefe do Executivo e os representantes do Poder Legislativo local, além de
ofertar-lhes uma administração própria no que diz respeito aos seus peculiares
interesses. Também como ente federado é obrigado a efetivar os princípios
fundamentais do Estado Brasileiro enunciados no art. 3° da Carta Maior.
A integração dos Municípios no Estado Federado a partir da atual
Constituição, reconhece a capacidade dos Municípios de se auto organizarem,
elaborando, eles próprios, a sua Lei Orgânica, ampliando suas competências
que até então lhes eram outorgadas. Essa autonomia municipal assenta-se em
várias capacidades próprias do Município, entre elas a capacidade normativa
própria, ou capacidade de auto-legislação, mediante a competência de
14 MUKAI, Toshio, RDP 79/ 125.
37
elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua
competência exclusiva e suplementar.
A autonomia municipal se circunscreve, na concepção constitucional
hoje vigorante, no âmbito do território a que está sediado, como uma síntese
de fatores sociais e econômicos, revelando-se, assim, como forte expressão
política e jurídica. O Município, conforme diz Diomar Filho15, "desempenha
atividades de caráter local, a que se inserem no contexto geral do
desenvolvimento e bem-estar nacionais".
São competentes para legislar, de forma concorrente, sobre meio
ambiente a União, os Estados e o Distrito Federal, nos termos do art. 24, VI,
VII e VIII da Constituição Federal. É competente, em comum com aqueles que
podem legislar o Município, art. 23, II, III, VI, VII da Constituição Federal. São
conferidos ao poderes públicos federal, estadual, distrital e municipal, os
deveres de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras
gerações, art. 225 da Constituição Federal, legislando, aplicando a lei e
fiscalizando o seu cumprimento.
Observa-se, dessa divisão expressa de competências, que ao Município
compete prover, defender e preservar o meio ambiente nos termos do art. 23 e
225 da Constituição Federal.
Nos termos do art. 30 da Carta Magna, o Município é ente federado com
autonomia política para dispor sobre todas as questões relacionadas ao
interesse local. A par dessa competência a Constituição Federal expressa e
enumera outras, nos incisos III a IX do art. 30 e no art.156. Possui, frise-se,
ainda, competências comuns, elencadas no art. 23 e competências expressas,
utilizáveis concorrentemente com os demais Poderes Públicos, nos termos do
art. 225, para dispor sobre proteção ambiental. Assim diz o mencionado Art.:
"Compete aos Municípios:
I- legislar sobre assuntos de interesse local;
II- suplementar a legislação federal e a estadual no
que couber.
15 Diomar Filho, Autonomia Municipal na nova Constituição, Rev Tribunais, 1977, 1988, vol. 635, pg.37.
38
Comprovando-se o predominante interesse local, da exegese destes
dispositivos constitucionais, pode-se estabelecer normas municipais sobre o
meio ambiente, vez que compete ao Município zelar por assuntos de
preponderante interesse local, nestes incluindo-se a preservação do meio
ambiente e seu aproveitamento de maneira racional.
É o "interesse local" que definirá a competência municipal nas questões
ambientais em consonância com a competência concorrente da União, dos
Estados e do Distrito Federal em legislar sobre proteção ao meio ambiente.
Interesse local, conforme nos ensina o Prof. Hely Lopes Meirelles16 "se
caracteriza pela predominância, e não pela exclusividade, do interesse para o
Município, em relação ao do Estado a da União. Isso porque não há assunto
municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A
diferença é apenas de grau e não de substância".
O que define e caracteriza o "interesse local" é a predominância do
interesse à atividade local sobre o do Estado e da União. Quando essa
predominância tocar ao Município, a ele cabe regulamentar a matéria, como
assunto de seu interesse local. Assim, os assuntos de interesse local surgem
em todos os campos em que o Município atue com competência explicita ou
implícita.
Ainda nos ensina o Prof. Hely Lopes Meirelles17:
"Muitas, entretanto, são as atividades que, embora tuteladas ou
combatidas pela União e pelos Estados membros deixam remanescer aspectos
da competência local, e sobre os quais o Município não só pode como deve
intervir, atento a que a ação do Poder Público é sempre um poder dever. Se o
16 MEIRELLES, Hely Lopes, in Direito de Construir, 6ª ed.,1993, pág.120, ed. Malheiros.17 OP. CIT, pág.121, Ed. Malheiros.
39
Município tem o poder de agir em determinado setor, para amparar,
regulamentar ou impedir uma atividade útil ou nociva à coletividade, tem,
correlatamente, o dever de agir, como pessoa administrativa que é, armada de
autoridade pública e de poderes próprios para a realização de seus fins".
Assim os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos à
regulamentação e policiamento da União, as matérias de interesse regional
sujeitam-se às normas e à policia estadual, e os assuntos de interesse local ao
policiamento administrativo municipal. Assim também é que, embora a
competência legislativa sobre meio ambiente seja expressamente da União e
dos Estados, o Município, ao identificar seu interesse local, pode exercer sua
competência através do exercício do poder de polícia ambiental e editar
normas locais objetivando garantir a saúde e o bem estar de sua população.
Paulo Affonso Leme Machado18 nos ensina que "a competência natural
dos Municípios é a de legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I C.E)
e, nesses assuntos, o meio ambiente pode estar incluído toda vez que a
questão ambiental não for geral e/ ou nacional ou regional (...) Inconteste,
também, que os Municípios poderão legislar supletivamente sobre o meio
ambiente, desde que se sujeitem às regras do art. 24. §§ 1°, 2°, 3°, e que a
suplementação das leis federais e estaduais tenham, relação com o interesse
local".
A competência do Município na proteção ambiental é decorrente e
limitada pelo interesse local entendido como predominante interesse
comparado ao do Estado ou da União.
18 MACHADO, Paulo Afonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro, 2ª ed., São Paulo, Revista dos Tribunais,1989.
40
CONCLUSÃO
À repartição de competências, em área ambiental, tem previsão de
competências privativas, comuns e concorrentes para os três níveis de poder
das entidades que compõem a federação brasileira.
Vimos neste trabalho a competência privativa ou exclusiva da União
disposta nos artigos 21, competência material, e 22, competência legislativa.
Às dos Estados estão contidas no artigo 25 §§ 1º a 3º, competências materiais
e legislativas.
Quanto aos Municípios podemos ver as suas competências no artigo
30, incisos III a IX, competências materiais, ficando a competência legislativa
contemplada nos incisos I e II de tal artigo.
No art. 23, o Constituinte tratou de elencar as competências comuns a
todos os entes políticos, o que equivale dizer que não há supremacia de uns
sobre os outros.
Mesmo com as definições em nossa Constituição de 1988, ainda
surgem dúvidas quem é competente para legislar, fiscalizar, licenciar e autuar.
Por que isto ocorre?
Ocorre porque muitas das vezes os órgãos públicos estão
preocupados em obter recursos financeiros para seus entes, sem se
preocuparem com o mais importante que é o meio ambiente.
Não podemos esquecer que a Constituição Federal de 1988 incorporou
a idéia de desenvolvimento sustentável, conciliação entre desenvolvimento
econômico e proteção do meio ambiente.
Lembremos, ainda, que não se pode pensar em desenvolvimento da
atividade econômica sem o uso adequado dos recursos naturais, posto que
esta atividade é dependente do uso da natureza.
Assim, só mesmo a prática equilibrada, ponderada e equânime dos
variados entes políticos na execução diária das suas competências, materiais
comuns e legislativas concorrentes, é que irá delinear este tênue limite,
horizontal e vertical que separa suas responsabilidades.
41
Uma certeza, entretanto, temos, se tais competências
forem utilizadas para o bem comum, para a real proteção, preservação,
conservação com uso racional, sustentável e equilibrado dos recursos naturais,
muitos pontos de discórdia deixarão de existir.
Afinal, em se tratando de meio ambiente, o que está em
jogo é um bem de valor incalculável, intergeracional e indissociável, a vida de
todas as formas de espécies vivas.
42
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
ABELHA, Marcelo. Ação Civil Pública e Meio Ambiente. Rio de Janeiro,
Forense Universitária, 2003.
AFONSO DA SILVA, JOSÉ, Curso de Direito Constitucional Positivo, 6ª
ed., 2ª Tiragem, ed. Revista dos Tribunais,1990.
BONAVIDES, PAULO, Curso de Direito Constitucional, 6ª edição, ed.
Malheiros, 1994.
BARROSO, Luiz Roberto. A proteção do meio ambiente na Constituição
Brasileira. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política 1/115-140. São
Paulo, ED. RT.
CAETANO, Marcello. Princípios Fundamentais de Direito Administrativo.
1ª ed. Rio de Janeiro, Forense, 1977.
DELGADO, José Augusto, Reflexões sobre Direito Ambiental e
competência municipal, Cidadania e Justiça, 2000.
DI PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELLA, Direito Administrativo, 5ª edição,
Ed. Atlas S.A., 1995.
MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro,
12ª edição, revista, atualizada e ampliada, 2004.
MEIRELLES, HELY LOPES, Direito de Construir, 6ª edição atualizada
por Eurico de Andrade Azevedo, ed. Malheiros, 1994.
MEIRELLES, HELY LOPES, Direito Administrativo Brasileiro, 21ª ed.,
atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José
Emmanuel Burle Filho, ed. Malheiros,1996.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 3ª ed.2003. São Paulo, Ed. RT,
2003.
MUKAI, Toshio. Administração Pública na Constituição de 1988. São
Paulo, Saraiva, 1989.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16ª ed.
São Paulo, Malheiros.
43
Van ACKER, Francisco T. Breves considerações sobre a Resolução
237, de 19.12.1997, do CONAMA, que estabelece critérios para o
licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, ED. RT,
1997.
BIBLIOGRAFIA CITADA
1 – SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 3ª ed. Ver.
São Paulo, Malheiros, 2000.
2 – MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 6a.
Ed. Malheiros Editores, SP. 1996.
3 – MACHADO, Paulo Affonso Leme. Palestra proferida na reunião da
Câmara Técnica de Assuntos Jurídicos do CONAMA, em Maceió-AL, em
27.07.96.
4 – GANDRA, Ives. Comentários à Constituição do Brasil. 3º Volume,
Tomo I. Ed. Saraiva, SP. 1992.
5 - MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 10 ª
ed. Ver., atual São Paulo, Malheiros, 2002.
6 - MUKAI, Toshio, Atuação administrativa e legislativa dos poderes
públicos em Matéria Ambiental, Interesse público. V. 15. Porto Alegre,
Notadez, 2002.
7 - VITTA, Heraldo Garcia, da divisão de competências das pessoas
políticas e o meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. V. 10.São Paulo,
Revista dos Tribunais, 1998.
8 - MILARÉ, Edis, Direito do Ambiente: doutrina, prática, jurisprudência,
glossário. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2000.
9 - VAN ACKER, Francisco Thornaz, "Breves considerações sobre a
Resolução 237, de 19.12.1997, do CONAMA, que estabelece critérios para o
licenciamento ambiental". Revista de Direito Ambiental. V. 8. São Paulo,
Revista dos Tribunais, 1997.
44
10 - ANDRADE, Filippe Augusto Vieira de, "Resolução CONAMA 237,
de 19.12.1997: um ato normativo inválido eivado da inconstitucionalidade e da
legalidade". Revista de Direito Ambiental. V. 13. São Paulo, Revista dos
Tribunais, 1999.
11 - FINK, Daniel Roberto et. aI., Aspectos Jurídicos do Licenciamento
Ambiental. Rio de Janeiro, Forense Universitária, 2004.
12 - BARROSO, Luiz Roberto, Saneamento Básico, Competências
Constitucionais da União, Estados e Municípios, RIL n.153.
13 - POMPEU, Cid Tomanik, Fundamentos para Gestão de Recursos
Hídricos In Modelos para Gerenciamento de Recursos Hídricos. São Paulo,
Nobel ABRH, 1987.
14 - Toshio Mukai, RDP 79/ 125.
15 - Diomar Filho, Autonomia Municipal na nova Constituição, Rev
Tribunais, 1977, set. 1988, vol. 635.
16 - MIRELLES, Hely Lopes, Direito de Construir, 6ª ed.,1993, ed.
Malheiros.
17 – OP.CIT, pág.121, Ed. Malheiros.
18 - MACHADO, Paulo Afonso Leme, in Direito Ambiental Brasileiro, 2ª
ed., São Paulo, Revista dos Tribunais,1989.
ÍNDICE
45
FOLHA DE ROSTO 2
AGRADECIMENTO 3
DEDICATÓRIA 4
RESUMO 5
METODOLOGIA 6
SUMÁRIO 7
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I
COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL 9
1.1 – Competências em Matéria Ambiental na CF de 88 9
1.1.1 - Competência Privativa/Exclusiva da União 10
1.1.2 - Competência Privativa/Exclusiva dos Estados 14
1.1.3 - Competência Privativa/Exclusiva dos Municípios 15
1.1.4 - Competência Material Comum
Entre a União, Estados, DF e Municípios 15
1.1.5 - Competência Legislativa Concorrente
Entre a União, Estados e o Distrito Federal 16
1.2 - Competência Para Aplicar Sanções
Administrativas 20
1.2.1 - Necessidade de Edição de Legislação
Própria pelo Ente Autuador 21
1.2.2 - Omissão do Ente 22
1.2.3 - Critérios Objetivos para Solução de Conflitos 23
1.2.4 - Competência para o Licenciamento Ambiental 23
1.2.5 - Dimensão do Impacto 24
1.2.6 – A Constitucionalidade da Resolução
CONAMA n° 237/97 25
1.2.7 - A Competência do IBAMA 26
1.2.8 - A Competência dos Órgãos Estaduais 28
1.2.9 - Competência dos Órgãos Municipais 29
1.3 - Competência Para Legislar Sobre
Recursos Hídricos 29
46
CAPÍTULO II
O MUNICÍPIO E O MEIO AMBIENTE 35
2.1 - Competência dos Municípios em Matéria Ambiental 36
CONCLUSÃO 40
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 42
BIBLIOGRAFIA CITADA 43
ÍNDICE 45
47
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição: UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
Título da Monografia: COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL
Autor:
Data da entrega:
Avaliado por: Conceito: