Osnove sudskog nadzora i sankcije za nezakonitost

Doc. dr. sc. Lana OfakKatedra za upravno pravoPravni fakultet u Zagrebu

Slučajevi nezakonitosti u hrvatskom upravnom pravu

1. Nenadležnost2. Greška u proceduri i formi3. Greška u činjeničnom stanju4. Materijalna povreda zakona5. Greška u cilju i svrsi

Nenadležnost

• Nadležnost = ovlast i dužnost državnog tijela da postupa u određenoj stvari i na određenom teritoriju

=> nezakonitost se može pojaviti na dva načina:

1. državno tijelo rješava stvar za koju nije nadležno ili

2. državno tijelo ne rješava stvar za koju je nadležno

Dvije vrste nadležnosti:1. Stvarna nadležnost2. Mjesna nadležnost=> nezakonitost (nenadležnost) može se pojaviti

i povredom normi kojima su propisane stvarna i mjesna nadležnost

Greška u proceduri i formi

• Greška u proceduri (povreda pravila postupka) – povrijeđena su pravila donošenja upravnog akta

• Greška u formi (obliku) – aktu nedostaje propisana forma i sadržaj

Greške mogu biti:- bitne - nebitne- da bi se izbjegao pretjerani formalizam, pravni

poredak predviđa sankcije (stavljanje izvan snage upravnog akta) samo za teže oblike grešaka tj. za bitne greške

Greška u činjeničnom stanju

• u upravnom postupku mora se utvrditi pravo stanje stvari i u tom cilju moraju se utvrditi sve činjenice koje su od važnosti za donošenje zakonitog i pravilnog upravnog akta

• Greška u činjeničnom stanju javlja se ako:- činjenično stanje nije prezentirano u aktu- činjenice su pogrešno ili nepotpuno utvrđene- iz utvrđenih činjenica izveden je pogrešan

zaključak u vezi s činjeničnim stanjem

Materijalna povreda zakona

• Ta greška nastaje kad nadležno tijelo :- uopće ne primjeni materijalni propis koji je

trebalo primijeniti- primijeni drugi propis čija primjena u

konkretnoj situaciji ne dolazi u obzir- primijeni pravni propis koji je trebalo primijeniti

ali ga pogrešno protumači i primijeni

Greška u cilju i svrsi

• Pravilno primijeniti zakon znači ostvariti njegovu svrhu i postići onaj cilj koji je pred očima imao donosilac zakona u momentu njegovog stvaranja

• Primjenjivač zakona (donosilac upravnog akta) mora postići svrhu koja je sadržana u intencijama donosioca zakona

• Primjenjivač zakona postupa nezakonito kad upravni akt kojim se pravno pravilo ostvaruje primjenom na konkretan društveni odnos donosi suprotno cilju odnosno svrsi samog pravila

Osnove sudskog nadzora (EU)

Čl. 263. Ugovor o funkcioniranju EU1. Nenadležnost2. Bitna povreda postupka3. Povreda Ugovora ili bilo kojeg pravnog

pravila koje se odnosi na njegovu primjenu

4. Zlouporaba ovlasti - Porijeklo osnova iz franc. upravnog

prava- Osnove dovoljno široke da pokriju bilo

koji slučaj nezakonitosti

Nenadležnost

• Načelo zakonitosti uprave• Unija nema “urođene” ovlasti• Za svaki akt Unija mora uputiti na

pravnu osnovu iz Ugovora ili nekog drugog akta koji se temelji na Ugovoru

• Ultra vires – engl. pravo• U praksi je teško dokazati da je

Unija donijela neki akt za koji nije bila nadležna (načelo implicitnih ovlasti)

Načelo implicitnih ovlasti

• ova doktrina se pojavila 1970. godine (predmet se odnosio se na ovlast Zajednice da sklapa ugovore)

• Europski sud: ovlasti će biti implicirane u korist Zajednice kada su nužne za ostvarenje njenih legitimnih ciljeva

• Ako ne postoji neka druga osnova u Ugovoru za donošenje nekog akta, Unija može djelovati temeljem čl. 352. (bivši čl. 308.)

Čl. 352. UFEU (bivši 308.)

• Ako je djelovanje Unije nužno, u okviru politika određenih Ugovorima, kako bi se ostvario neki od ciljeva određenih Ugovorima, a Ugovorima nisu predviđene nužne ovlasti, Vijeće ministara će jednoglasno temeljem prijedloga Komisije i nakon dobivene suglasnosti od Europskog parlamenta usvojiti odgovarajuću mjeru.

Nenadležnost

• Češća je pritužba da je akt usvojen temeljem pogrešne ovlašćujuće odredbe

• Sud će poništiti takav akt ako je primjena pogrešne odredbe o nadležnosti imala značajne posljedice

• Primjerice – odredba je tražila suglasnost a akt je donesen kvalificiranom većinom (tada je zapravo pogreška – bitna povreda postupka, a ne nenadležnost)

Povreda bitnih postupovnih zahtjeva• Na razini EU nema ZUP-a

• Što su to bitni postupovni zahtjevi – razvoj prakse Europskog suda (od slučaja do slučaja, presedani)

• Povreda pravila postupka - BITNA – Proglašavanje akta nevaljanim zbog

beznačajne postupovne greške sputavalo bi djelovanje uprave te poticalo pretjerani formalizam

Bitna povreda postupka

• Što je to bitna povreda?– Ako nepoštovanje postupovne

odredbe može utjecati na odluku (rješenje stvari)

– Koja dovodi u pitanje pravičnost postupka, neovisno o tome da li utječu na sadržaj akta (rješenje stvari)• Zahtjev navođenja obrazloženja• Zahtjev omogućavanja saslušanja• Zahtjev pribavljanja suglasnosti ili

konzultiranja (ako to propisuje norma) itd.

Povreda ugovora ili bilo kojeg pravnog pravila koji se odnosi na njegovu primjenu• Mogući izvori pravila koji se odnose na

primjenu Ugovora:– Akti Unije– Supsidijarne konvencije (ako su dio prava

Unije)– Akti predstavnika država članica (ako su

pravno obvezujući)– Ugovori s trećim zemljama koji su

obvezujući za Uniju– Opća načela prava Unije– Međunarodno pravo

Zlouporaba ovlasti

• Porijeklo u franc. pravu – detournement du povoir

• U hrv. pravu – greška u cilju i svrsi• “usvajanje akta s isključivim ili glavnim

ciljem da se ostvari neka druga svrha od one koja je navedena ili da se izigra postupak koji se trebao provesti”

• Zlouporaba ovlasti – subjektivne naravi (motiv, namjera), stoga se rijetko utvrđuje u praksi (teže ju dokazati)

• Nije potrebno dokazati zlu namjeru – vlast može i slučajno pogriješiti ako dobro ne prosudi cilj zbog kojeg su mu ovlasti dane

Zlouporaba ovlasti

• Primarna i sekundarna (franc. teorija)

• Primarna – ovlast se uopće ne koristi u javnom interesu, nego za postizanje nekog privatnog cilja (npr. nepotizam)

• Sekundarna – cilj koji s želi ostvariti je u javnom interesu, ali ga donositelj akta nije ovlašten ostvariti

Zlouporaba ovlasti

• Da li poništiti akt koji bi jednako glasio i da njegov donositelj nije nastojao ostvariti nelegitiman cilj?

• čak i ako se među ciljevima nalazi i neki neispravan, odluka neće zbog tog razloga uključivati zlouporabu ovlasti ukoliko taj razlog ne utječe štetno na osnovni cilj

Interes

• Da li tužitelj mora dokazati da ima pravno priznati interes u pogledu svake osnove na koju se poziva?

• Tužitelj nije ovlašten prigovoriti ako ne bi bio u ništa boljem položaju da do propusta nije došlo

• Kada je nešto učinjeno što nije trebalo biti učinjeno, tužitelj će moći prigovoriti na nezakonitost samo ako je ona na štetu njegovih interesa

Greška u činjeničnom stanju

• Nije zasebno uvrštena pod osnove• Može potpasti pod druge osnove

(obično: povreda Ugovora ili pravnog pravila koje se odnosi na njegovu primjenu)

• Pitanje utvrđivanja činjeničnog stanja nije pitanje diskrecijske ocjene!

• Međutim pitanje zaključka u pogledu utvrđivanja činjenica ipak sadrži određeni faktor subjektivnosti

• Sud EU pridodao još jednu osnovu za sudski nadzor: ako je nadležno tijelo prekoračilo svoje ovlasti vrednovanja

Sankcije za nezakonitost

• Poništavanje• Ukidanje

Upozorenje na loš prijevod čl. 264. UFEU:Ako je tužba osnovana, Sud Europske unije proglašava predmetni akt ništavim. Međutim, Sud, ako to smatra potrebnim, navodi koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima.

Poništavanje (s učinkom ex tunc)

• Presumpcija valjanosti – nevaljani akti su pobojni (ako nisu poništeni smatraju se valjanima)

• Ako Sud povodom tužbe utvrdi da su nezakoniti – on ih poništava (djelovanje ex tunc (retroaktivno))

• Retroaktivnost može imati kobne posljedice za pravni promet i pravnu stvarnosti ako se poništi normativni akt (uredbu) koji se primjenjivao

Poništavanje (s učinkom ex nunc = ukidanje)• Budući da je retroaktivnost u sukobu

s načelom pravne sigurnosti – u Ugovoru postoji odredba koja omogućava Sudu da izbjegne takvu posljedicu

• Čl. 264. – ispravan prijevod bi trebao biti:– Ako je tužba utemeljena, Sud Europske

unije poništit će akt u pitanju. – Sud će ipak, ako to smatra potrebnim,

odrediti koji učinci poništenog akta trebaju ostati na snazi.

Izvršenje presude

• Institucija čiji je akt poništen mora poduzeti nužne mjere da izvrši presudu Suda– Ne smije više djelovati na temelju

poništenog akta– Mora poduzeti pozitivno djelovanje

kako bi se ispravili učinci ranije povrede (poništavanje drugih akata koji su doneseni na temelju nezakonitog akta, restitutio in integrum, naknada štete…)

– Ako po prirodi stvari treba donijeti drugi akt (u zamjenu onog koji je poništen) mora poštivati sva pravila!

Literatura

• Hartley, Trevor C., Temelji prava Europske zajednice, 2004., str. 414- 437, 105-111.

• Borković, Ivo, Upravno pravo, poglavlje o slučajevima nezakonitosti