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LA LEY

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Primera edición:© Héctor Pozo Gowland, 2012© De esta edición, La Ley S.A.E. e I., 2011Tucumán 1471 (C1050AACC) Buenos AiresQueda hecho el depósito que previene la ley 11.723Impreso en la ArgentinaTodos los derechos reservadosNinguna parte de esta obra puede ser reproducidao transmitida en cualquier forma o por cualquier medioelectrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabacióno cualquier otro sistema de archivo y recuperaciónde información, sin el previo permiso por escrito del editor y del autor.Printed in ArgentinaAll rights reservedNo part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means,electronic or mechanical, including photocopying and recordingor by any information storage or retrieval system,without permission in writing from the publisher and the author.

Tirada: 800 ejemplares.

I.S.B.N.: 978-987-03-2409-6

I.S.B.N.: 978-987-03-2407-2 (Obra completa)

SAP: 41408669

SET: 41401520

Procedimiento administrativo / Héctor Pozo Gowland ... [et.al.]. - 1a ed. - Buenos Aires: La Ley, 2012. v. 2, 1504 ps.; 24x17 cm.

ISBN 978-987-03-2409-6

1. Derecho Administrativo. 2. Derecho Procesal. I. Pozo Gowland, Héctor

CDD 347.05

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Guido S. Tawil

I. Introducción ................................................................................ 1

II. El procedimiento administrativo. Su función y regulación .... 4

III. Los desvíos del procedimiento administrativo. Algunas pro-puestas de solución ..................................................................... 11

A. La revalorización del principio de colaboración como eje del proceso de cambio ....................................................... 13

B. El abandono del dogma revisor y su impacto en el pro-cedimiento administrativo ............................................... 15

C. Otras modi!caciones relevantes a realizar ...................... 20

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Oscar Aguilar Valdez

I. Introducción ................................................................................ 25

II. Sobre las funciones jurisdiccionales de la Administración y sus consecuencias en el procedimiento a ser seguido en su ejercicio ........................................................................................ 26

III. Sobre la aplicación de la LNPA al ejercicio de funciones juris-diccionales por la Administración ............................................. 29

IV. Los Principios Generales del Procedimiento Administrativo y los Procedimientos Jurisdiccionales .......................................... 32

XX Héctor Pozo Gowland

Pág.IV.1. General ............................................................................... 32

IV.2. Juridicidad .......................................................................... 33

IV.3. Debido proceso adjetivo y garantía de defensa. El prin-cipio de contradicción ....................................................... 36

IV.4. Imparcialidad e igualdad de trato .................................... 42

IV.5. Instrucción de o!cio, celeridad, economía, sencillez y e!cacia de los trámites. Las soluciones negociadas y la transparencia ..................................................................... 45

IV.6. Formalismo moderado ...................................................... 49

IV.7. Gratuidad ............................................................................ 53

V. Algunas cuestiones especí!cas sobre el procedimiento en materia jurisdiccional ................................................................. 55

V.1. El órgano “jurisdiccional” ................................................. 55

V.1.2. La neutralidad y el ejercicio de la función juris-diccional de modo exclusivo .............................. 58

V.2. El “caso o controversia” y la función jurisdiccionaL. ......Pretensiones, partes y legitimación en el procedimiento jurisdiccional ...................................................................... 62

V.3. Sobre algunas potestades del órgano jurisdiccional du-rante la sustanciación del procedimiento ....................... 68

V.3.1. Comparendo forzado de las partes y terceros ... 68

V.3.2. Dictado de medidas provisionales y cautelares ... 70

V.3.3. Declaración de inconstitucionalidad de normas de alcance general ............................................... 76

V.4. Mecanismos alternativos de solución de disputas y pro-cedimiento jurisdiccional ................................................. 79

V.5. El acto jurisdiccional. Su control administrativo ............ 83

VI. Colofón ......................................................................................... 88

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María José Rodríguez

I. Introducción: Estado de Derecho y contrataciones adminis-trativas .......................................................................................... 89

Procedimiento Administrativo XXI

Pág.A. La función tuitiva del procedimiento y la Ley Nacional

de Procedimientos como expresión del Estado de Dere-cho ...................................................................................... 89

B. La categorización jurídica de la !gura del contrato ad-ministrativo y su articulación con la LNPA ...................... 91

II. Perspectiva Jurídico Positiva: La aplicación de la LNPA a los contratos desde las disposiciones de la ley 19.549 y su regla-mentación .................................................................................... 98

A. El núcleo duro de la teoría del acto administrativo ........ 98

B. La trascendencia del artículo 17 LNPA en materia de contrataciones administrativas; antes de la reforma de la ley 21.686. Exégesis ....................................................... 99

C. La reforma introducida por la ley 21.686 (B.O. 25/11/1977): un dilema jurídico ............................................................. 104

1) ¿Qué cabe entender por derechos subjetivos que se estén cumpliendo…? ......................................... 105

a) Respuestas desde la doctrina ..................... 105

b) Respuestas desde la Procuración del Teso-ro. El caso Meller (v. Dictámenes 224:96) 106

2) El conocimiento del vicio como excepción a la estabilidad del acto irregular en el marco de los contratos, habilitante de la revocación o!ciosa en sede administrativa ................................................ 107

a) Consideraciones generales sobre el cono-cimiento del vicio ....................................... 107

b) El conocimiento del vicio en el caso “Alma-gro” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ......................................................... 109

c) El caso “Peña Onganía Matías Guillermo c/ EN- Mº Justicia - CSJN - Resols. 1411 y 3185 s/ Empleo Público” ..................................... 109

d) El caso “Pantaleoni” ................................... 110

3) La casuística que ofrece la jurisprudencia admi-nistrativa de la PTN ............................................... 111

XXII Héctor Pozo Gowland

Pág.4) El conocimiento del vicio en el marco de la revo-

cación de un contrato, en un reciente caso de la Procuración del Tesoro (Dictámenes 277:196) ... 112

5) Una categoría jurídica extra legem… La inexisten-cia del contrato administrativo .............................. 113

6) La aplicación de los restantes títulos de la LNPA a los contratos ............................................................ 115

a) El Título I. Los principios generales del procedimiento administrativo aplicables a los procedimientos de selección del co-contratante estataL. .................................... 115

a) 1. Oficialidad y colaboración de los particulares en el procedimiento ... 116

a) 2. Celeridad, economía, sencillez y e!cacia en los trámites .................... 117

a) 3. Formalismo moderado, subsana-ción y plazos obligatorios para los interesados y la Administración ..... 118

a) 4. Debido proceso legal adjetivo y tu-tela administrativa efectiva ............. 120

a) 5. El principio de juridicidad o legali-dad y el carácter de reglamento de los pliegos ......................................... 121

a) 6. El principio de gratuidad y las cláu-sulas que exigen el depósito previo de garantías para formular impug-naciones ............................................ 123

III. La aplicación de la LNPA a los contratos, en virtud de las normas del régimen de contrataciones (decreto 1023/01 y su reglamentación) ......................................................................... 127

IV. Conclusiones ............................................................................... 130

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Pedro J. J. Coviello

I. Origen y desarrollo. Su contenido ............................................. 134

Procedimiento Administrativo XXIII

Pág.A. Origen ................................................................................. 134

B. Contenido ........................................................................... 137

II. La faz procedimental de la con!anza legítima. Su con!guración jurídica ......................................................................................... 139

III. La con!anza legítima y la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos ........................................................................... 142

A. La con!anza en el procedimiento .................................... 143

B. La anulación de actos administrativos y la con!anza legítima ............................................................................... 146

IV. Apreciación !nal y conclusión ................................................... 154

C!"#$%&' V

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Alfredo S. Gusman

I. Introducción ................................................................................ 161

II. Una insoslayable cuestión previa. Acerca del derecho admi-nistrativo sancionador ................................................................ 163

III. Ejercicio del derecho de defensa en el procedimiento admi-nistrativo sancionador ............................................................... 168

IV. Inicio y desarrollo del procedimiento. Garantías ..................... 169

V. El procedimiento administrativo sancionador: una excepción al rol de colaborador del particular. Acerca de la prohibición de autoincriminarse ................................................................... 171

VI. El intríngulis de las actas de constatación y su validez proba-toria .............................................................................................. 173

VII. Las sanciones administrativas “de plano” ................................ 175

VIII. La imparcialidad en el procedimiento administrativo sancio-nador ............................................................................................ 177

IX. La conveniencia de establecer límites temporales a las actua-ciones sumariales ........................................................................ 179

X. La llamada “teoría de la subsanación judicial”. Su inaplicabi-lidad en el ámbito del procedimiento administrativo sancio-nador ............................................................................................ 182

XXIV Héctor Pozo Gowland

Pág.XI. ¿Es necesario probar la culpabilidad del sancionado? ............ 183

XII. Revisión judicial su!ciente del procedimiento administrativo sancionador ................................................................................. 188

XIII. Re"exiones !nales ...................................................................... 191

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Jorge Luis Maiorano

I. Homenaje a la Ley 19.549 ........................................................... 193

II. De 1972 a 2012 ............................................................................ 194

III. Contenido del tema asignado .................................................... 197

IV. ¿Qué es el procedimiento administrativo? ............................... 197

V. La legitimación en el procedimiento administrativo .............. 201

VI. Los intereses colectivos, la CN y el procedimiento administra-tivo ................................................................................................ 203

VII. Conclusiones ............................................................................... 209

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María Jeanneret de Pérez Cortés

I. Legitimación. Concepto y fundamento ..................................... 213

II. Parte interesada en los términos de la ley 19.549 y el regla-mento de procedimientos administrativos. Derecho subjetivo e interés legítimo ......................................................................... 215

III. Incidencia de la reforma constitucional de 1994. Jurispruden-cia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación .................... 221

IV. Normas relativas a la legitimación colectiva, los derechos de incidencia colectiva y la participación ciudadana ................... 224

V. Legitimación colectiva y derechos de incidencia colectiva .... 233

VI. El afectado ................................................................................... 240

VII. Las asociaciones .......................................................................... 242

Procedimiento Administrativo XXV

Pág.VIII. El defensor del pueblo ................................................................ 247

IX. Consideraciones !nales .............................................................. 252

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Marcelo Du!y

I. Introducción ................................................................................ 253

II. Responsabilidad del Estado ....................................................... 256

III. El procedimiento administrativo ............................................... 276

IV. La responsabilidad del Estado y de sus agentes en el procedi-miento .......................................................................................... 279

V. Conclusiones ............................................................................... 298

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Juan Octavio Gauna

I. Introito ......................................................................................... 301

II. El caso “Petroquímica Bahía Blanca” ........................................ 304

III. La huida del Derecho Administrativo hacia el Derecho Privado . 309

IV. Algunas posturas doctrinarias sobre el tema ............................ 310

V. Un caso singular ......................................................................... 314

VI. La participación de los particulares en los cometidos propios de la Administración Pública ..................................................... 317

VII. El caso “Schirato” y su desenlace ............................................... 318

VIII. Conclusión .................................................................................. 322

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Pedro Aberastury

I. Introducción ................................................................................ 325

XXVI Héctor Pozo Gowland

Pág.II. La Emergencia ............................................................................. 329

III. La reforma del proceso judicial a través de una ley de emer-gencia. Sus alcances .................................................................... 335

IV. Los límites al derecho a la Tutela Judicial Efectiva .................. 340

V. La emergencia y el principio de progresividad ......................... 344

VI. Conclusiones ............................................................................... 346

C!"#$%&' XI

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David Halperin

I. Introducción ................................................................................ 349

II. Aspectos destacables de los tipos societarios ........................... 350

A. Las sociedades de economía mixta .................................. 350

B. Las empresas de propiedad enemiga ............................... 351

C. La forma societaria especial .............................................. 352

D. Las sociedades estatales en la década 1990 ..................... 359

III. Las sociedades y el Estado en los albores del Siglo XXI .......... 361

A. Las formas jurídicas nuevas .............................................. 361

IV. La importancia del empleo de la forma societaria ................... 365

V. Hacia la búsqueda de una nueva clasi!cación de las personas estatales........................................................................................ 368

VI. Las sociedades anónimas poseídas en todo o en parte por el Estado ........................................................................................... 371

VII. Lo atinente al control .................................................................. 375

C!"#$%&' XII

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Rogelio W. Vincenti

I. Introducción ................................................................................ 379

Procedimiento Administrativo XXVII

Pág.II. Autonomía de las universidades nacionales ............................ 382

A. Etapa anterior a 1983 ......................................................... 383

B. Período 1983-1994 ............................................................. 384

III. Reconocimiento de la autonomía en la Ley de Educación Superior ....................................................................................... 388

IV. Jurisprudencia del período posterior a la reforma constitucio-nal ................................................................................................. 391

V. ¿Exclusión de las universidades nacionales de la Ley de Pro-cedimientos Administrativos?.................................................... 395

A. Examen de las disposiciones legales ................................ 397

VI. ¿Exclusión del Reglamento de Procedimientos Administrati-vos? ............................................................................................... 403

VII. Procedimientos particulares ...................................................... 406

A. Ámbito institucional .......................................................... 406

B. Ámbito académico ............................................................. 407

C. Ámbitos administrativo, económico y !nanciero ........... 414

VIII. Conclusiones ............................................................................... 415

C!"#$%&' XIII

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Domingo J. Sesín

I. Introducción ................................................................................ 417

II. Discrecionalidad. Concepto ....................................................... 418

III. Discrecionalidad es derivación del orden jurídico administra-tivo ................................................................................................ 419

IV. Discrecionalidad puede implicar valoración de circunstan-cias ................................................................................................ 419

V. Discrecionalidad es elección de una alternativa entre varias igualmente válidas ...................................................................... 421

XXVIII Héctor Pozo Gowland

Pág.VI. Discrecionalidad puede implicar ponderación de intereses y

excepcionalmente determinación del interés público concre-to ................................................................................................... 422

VII. Discrecionalidad es una apreciación subjetiva que completa el marco normativo ..................................................................... 429

VII. Discrecionalidad es una unidad conceptual relacionada con materias diversas ......................................................................... 432

IX. Discrecionalidad es un modo de ejercicio de la función admi-nistrativa ...................................................................................... 433

X. Discrecionalidad es una forma de libertad reducida, autorizada y condicionada ............................................................................ 434

XI. Discrecionalidad puede implicar apreciación de oportuni-dad ................................................................................................ 436

XII. Discrecionalidad es modalidad de ejercicio que se ubica en los elementos del acto administrativo ....................................... 438

XIII. Cómo advertir en la práctica la atribución de discrecionali-dad ................................................................................................ 441

A. El rol de los diversos operadores del derecho. Abogados de la Administración y del administrado. Especialistas en diversas áreas ................................................................ 441

B. Análisis del orden jurídico. El uso de la locución “podrá”. La naturaleza intrínseca del criterio ................................. 443

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Pablo Perrino - Ignacio de la Riva

I. La regulación del proceso contencioso administrativo fede-ral .................................................................................................. 450

II. Evolución y consolidación del régimen de vías administrativas previas en el régimen federal argentino .................................... 452

III. Las diferencias entre las vías administrativas impugnatoria y reclamatoria................................................................................. 456

A. Diferencias en cuanto al objeto ........................................ 456

B. Distintas exigencias temporales ....................................... 457

Procedimiento Administrativo XXIX

Pág.C. Diferencias en lo atinente al agotamiento de la vía ........ 457

D. Aplicación del plazo de caducidad para demandar ........ 458

E. Aptitud para modi!car la relación jurídica preexistente 459

F. Ámbitos de actuación excluyentes ................................... 460

IV. La vía impugnatoria y el agotamiento de la vía ........................ 460

A. Agotamiento de la vía respecto de actos administrativos de alcance individual ......................................................... 462

B. Impugnación de actos administrativos de alcance gene-ral ........................................................................................ 466

V. La vía del reclamo administrativo previo. Modi!caciones introducidas a la LNPA por la reforma de la ley 25.344 ........... 467

A. Modi!caciones al artículo 30 de la LNPA ........................ 468

1) Órganos y sujetos antes los cuales debe dirigirse el reclamo previo .................................................... 468

2) El reclamo administrativo y la impugnación de actos administrativos ............................................ 468

3) Principio de congruencia ....................................... 469

B. Modi!caciones al artículo 31 de la LNPA ........................ 470

1) Ampliación de los plazos para resolver el recla-mo ............................................................................ 470

2) Irrecurribilidad del acto que resuelve el reclamo 473

3) El plazo de caducidad para accionar y el silencio administrativo ......................................................... 473

4) El plazo de caducidad para accionar ante el recha-zo expreso del reclamo previo ............................... 479

5) El examen de o!cio de los requisitos de admisibi-lidad de la pretensión ............................................. 480

C. Modi!caciones al artículo 32 de la LNPA ........................ 482

1) Repetición de lo pagado al Estado ........................ 484

2) Daños y perjuicios de fuente extracontractual ..... 484

3) Supuestos de excepción eliminados por la ley 25.344 ....................................................................... 488

XXX Héctor Pozo Gowland

Pág.a) Impugnación de actos administrativos

dictados de o!cio (incs. a y b) .................... 488

b) Daños y perjuicios derivados de la respon-sabilidad contractual del Estado (inc. d) ... 488

c) Acciones de desalojo contra el Estado (inc.d) ........................................................... 489

d) Acciones que no tramiten por la vía ordi-naria (inc. d) ................................................ 490

e) Ritualismo inútil (inc. e) ............................. 490

VI. Valoración crítica del requisito de las vías previas administra-tivas .............................................................................................. 495

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Juan Antonio Stupenengo

I. Introducción. El efecto del tiempo en el procedimiento admi-nistrativo y la importancia de las medidas provisionales ....... 502

II. Finalidad de las medidas provisionales .................................... 504

III. De!nición. La cuestión terminológica ...................................... 505

IV. Distinción entre las medidas provisionales y otras similares . 507

V. Las medidas provisionales en el derecho comparado ............. 511

A. España ................................................................................ 511

B. Chile .................................................................................... 512

C. Costa Rica ........................................................................... 512

D. México ................................................................................ 513

E. Perú ..................................................................................... 513

F. Venezuela ........................................................................... 514

VI. Régimen nacional ....................................................................... 515

A. Ausencia de una norma que prevea, en términos genéri-cos, la facultad de la Administración de dictar medidas provisionales ...................................................................... 515

B. La suspensión de los efectos del acto administrativo como única medida provisional genérica prevista en el ordenamiento administrativo nacional ........................... 515

Procedimiento Administrativo XXXI

Pág.C. Medidas provisionales previstas en procedimientos ad-

ministrativos especiales .................................................... 517

1) Traslado o suspensión preventiva del empleado público ..................................................................... 518

2) Cese o abstención preventivos de la conducta presuntamente lesiva ............................................. 519

3) Prohibición de innovar .......................................... 519

4) Embargo preventivo e inhibición general de bie-nes ............................................................................ 520

5) Secuestro e intervención preventivos de produc-tos ............................................................................. 521

6) Inhabilitación preventiva para el ejercicio de ac-tividades .................................................................. 521

7) Clausura preventiva de establecimientos ............. 522

8) Medidas preventivas genéricas ............................. 523

VII. Clasi!cación de las medidas provisionales ............................... 526

A. Medidas provisionales cautelares o preventivas ............. 527

B. Medidas provisionales administrativas o jurisdicciona-les ........................................................................................ 531

VIII. Competencia para el dictado de medidas provisionales ......... 533

A. Necesidad de habilitación legal ........................................ 533

B. Deslinde entre la competencia administrativa y judicial para el dictado de medidas provisionales ........................ 536

C. Tipo de órgano competente para el dictado de medidas provisionales ...................................................................... 540

IX. Caracteres de las medidas provisionales................................... 543

A. Son accesorias a un procedimiento o proceso principal 544

B. Son instrumentales ............................................................ 547

C. Son provisorias ................................................................... 547

X. Presupuestos para su dictado .................................................... 549

A. Verosimilitud en el derecho o interés ............................... 550

B. Peligro en la demora .......................................................... 551

C. No afectación al interés público ....................................... 553

D. Contracautela ..................................................................... 554

XXXII Héctor Pozo Gowland

Pág.XI. Algunas cuestiones vinculadas con el trámite de dictado e

impugnación de las medidas provisionales .............................. 556

A. Dictado de o!cio o a instancia de parte ........................... 556

B. Carácter recurrible de las medidas provisionales ........... 557

C. Efectos de los recursos dirigidos contra las medidas pro-visionales ............................................................................ 560

D. Ejecución de las medidas provisionales .......................... 562

XII. Conclusiones ............................................................................... 564

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Pablo Oscar Gallegos Fedriani

I. De!nición .................................................................................... 569

II. Figuras asimilables ...................................................................... 570

A. El amparo ........................................................................... 570

B. Medidas autosatisfactivas ................................................. 570

C. Sentencias anticipadas ...................................................... 570

III. Características de las medidas cautelares ................................. 571

IV. Clasi!cación ................................................................................ 571

V. Competencia ............................................................................... 572

VI. Requisitos de admisibilidad ....................................................... 573

VII. Requisitos para su dictado según la ley nacional de procedi-mientos administrativos ............................................................. 574

VIII. Fundamentación jurídica del dictado de medidas cautelares por parte del juez ........................................................................ 575

IX. Aspectos procesales de las medidas cautelares ........................ 576

X. Las medidas cautelares y la Administración Pública ............... 578

XI. Criterio aplicable para su concesión ......................................... 580

XII. Procedencia de las medidas de no innovar frente a los actos legislativos ................................................................................... 580

XIII. Las medidas cautelares y los reclamos y recobros !scales ..... 580

Procedimiento Administrativo XXXIII

Pág.XIV. Las medidas cautelares y las multas y sanciones pecuniarias

impuestas por la Administración ............................................... 581

XV. Las medidas cautelares y las acciones declarativas ................. 582

XVI. Las medidas cautelares y la obra pública .................................. 582

XVII. Las medidas cautelares y las situaciones de emergencia ....... 583

XVIII. Las medidas cautelares y el medio ambiente ........................... 583

XIX. La suspensión del acto administrativo como medida cautelar ... 584

XX. Facultades del juez para el dictado de las medidas cautelares .... 586

XXI. El interés público. Concepto ...................................................... 587

XXII. Actualidad de las medidas cautelares ....................................... 588

XXIII. Jurisprudencia actual de la Corte Suprema de Justicia de la Nación .......................................................................................... 591

A. “Grupo Clarín y otros S.A. s/ medidas cautelares”, 5/10/2010 ............................................................................ 591

B. “Grupo Clarín S.A. y otros s/ medidas cautelares”, 22/5/2012 ............................................................................ 593

C. “Petrobras Argentina S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/ amparo”, 28/6/2012 ............................................................ 599

D. “Barrick Explotaciones Argentinas S.A. y otro c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, 3/7/2012 .............................................................................. 601

XXIV. Conclusión ................................................................................... 604

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Eduardo Mertehikián

I. Presentación del tema ................................................................ 608

II. La cuestión en nuestro ordenamiento jurídico ........................ 613

A. Breves referencias al Reclamo Administrativo Previo en la legislación nacional ....................................................... 613

B. El decreto 28.211/44 y su vigencia bajo la doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación ................................ 615

XXXIV Héctor Pozo Gowland

Pág.C. Repensando los alcances del reclamo administrativo que

persigue el resarcimiento de daños y perjuicios ............. 623

III. Re!exión "nal .............................................................................. 628

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Julio C. Durand

I. Concepto. Plazo y término ......................................................... 632

II. Los plazos en la actuación de la Administración, según la LNPA y su reglamento ........................................................................... 634

A. Plazos supletorios, de duración determinada ................. 634

B. Plazos de duración no determinada ................................ 635

C. Plazos para el dictado de ciertos actos especí"cos ......... 636

E. Plazos que condicionan la declaración de caducidad .... 638

F. Otros plazos del procedimiento ........................................ 638

III. Régimen jurídico de los plazos en la actuación de la Adminis-tración .......................................................................................... 639

A. Del cómputo de los plazos ............................................... 639

B. Obligatoriedad. Perentoriedad ......................................... 640

C. Sobre la prorrogabilidad de los plazos en la actuación de la Administración............................................................... 643

D. Consecuencias del incumplimiento de los plazos por parte de la Administración ................................................ 644

IV. Los plazos en la actuación de la Administración, y la duración razonable del procedimiento ..................................................... 648

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Jorge I. Muratorio

I. Introducción ................................................................................ 653

II. La actividad interna de la administración ................................ 655

Procedimiento Administrativo XXXV

Pág.III. La actividad interna y la organización administrativa ............. 656

IV. La actividad interna y el procedimiento administrativo .......... 661

A. Informes y dictámenes ...................................................... 662

B. Procedimiento Administrativo ......................................... 665

(i) Actividad de órganos activos para la sustanciación y tramitación de recursos cuya resolución no les corresponde ............................................................ 667

(ii) Trámite de la petición de suspensión de efectos del acto administrativo .......................................... 669

V. Los con!ictos interadministrativos ........................................... 672

VI. Re!exiones "nales ...................................................................... 675

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Fabián Omar Canda

I. La LNPA, sus 40 años y la teoría de la subsanación ................. 677

II. La LNPA y la valoración del procedimiento como elemento esencial del acto administrativo ................................................ 678

A. Procedimientos esenciales que preceden al dictado del acto ...................................................................................... 680

B. Procedimientos y requisitos formales al momento de la emisión del acto ................................................................. 682

C. Procedimientos esenciales posteriores al dictado del acto ...................................................................................... 683

D. Consecuencias del incumplimiento de las formas esen-ciales ................................................................................... 684

III. La teoría de la subsanación ........................................................ 686

IV. La teoría de la subsanación como óbice para la real vigencia del principio del debido procedimiento administrativo ......... 689

V. ¿Resiste la “teoría de la subsanación” el “control de conven-cionalidad” del Sistema Interamericano de Derechos Huma-nos? .............................................................................................. 692

A. Aplicación al procedimiento administrativo de las garantías que derivan del principio de “tutela judicial

XXXVI Héctor Pozo Gowland

Pág.efectiva”. La denominada “tutela administrativa efectiva”, su recepción por la Corte Suprema nacional. ................. 693

B. Derecho a una decisión fundada y efectiva dentro de un plazo razonable .................................................................. 695

C. La posición de la Comisión Interamericana y síntesis so-bre la doctrina que deriva del SIDH en materia de debido procedimiento administrativo .......................................... 698

VI. Reciente jurisprudencia de tribunales provinciales y de la CNCAF ......................................................................................... 699

A. El caso “Ardanaz” del Superior Tribunal de Justicia de Córdoba .............................................................................. 699

B. El caso “Caselli” de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires ....................................................................... 701

C. El caso “Yensen” del Superior Tribunal de Justicia de Río Negro ................................................................................... 702

D. El caso “IBM c/ANA” del fuero contencioso administra-tivo federal .......................................................................... 702

VII. La posición actual de la CS. ¿Vigencia de la teoría? ................. 703

A. El caso “Banco de la Provincia de Formosa” ................... 703

B. El caso “Machado” ............................................................. 705

VIII. Conclusiones ............................................................................... 707

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Alfredo Luis Repetto

I. Introducción ................................................................................ 709

II. El régimen disciplinario ............................................................. 710

III. El empleo público y su estabilidad ............................................ 712

IV. El agente público y las medidas disciplinarias ......................... 716

V. El sumario administrativo disciplinario .................................... 718

VI. Procedimiento especial .............................................................. 718

VII. El sumario disciplinario: su inicio, sus etapas, el instructor, el sujeto pasivo del procedimiento ................................................ 720

Procedimiento Administrativo XXXVII

Pág.A. Su sustanciación: el instructor y sus etapas ..................... 721

B. El inicio del sumario disciplinario .................................... 722

C. El instructor ........................................................................ 724

D. La etapa de investigación .................................................. 727

E. Vinculación como sumariado ........................................... 729

F. Sobre la prueba .................................................................. 732

G. La etapa contradictoria ..................................................... 734

H. El acto conclusivo .............................................................. 738

VIII. Las diferencias con el procedimiento común ........................... 741

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Federico Campolieti

I. Introducción ................................................................................ 745

II. Los órganos administrativos ...................................................... 746

A. Generalidades .................................................................... 746

B. Con!ictos de competencia ............................................... 746

C. Deberes y facultades de los órganos administrativos ..... 747

D. Excusación y recusación de funcionarios ........................ 748

III. Las partes ..................................................................................... 750

A. Generalidades .................................................................... 750

B. Supuestos especiales ......................................................... 750

C. Caracterización de las partes en el procedimiento admi-nistrativo ............................................................................. 750

IV. Los representantes de las partes ............................................... 751

A. Generalidades .................................................................... 751

B. Formas de acreditar la personería .................................... 752

C. Cesación de la representación .......................................... 753

V. El letrado patrocinante ............................................................... 754

VI. Los terceros y contrainteresados ............................................... 755

XXXVIII Héctor Pozo Gowland

Pág.VII. Los testigos .................................................................................. 756

A. Generalidades .................................................................... 756

B. Procedimiento para la producción de la prueba testimo-nial ...................................................................................... 757

VIII. Los peritos o expertos ................................................................. 760

A. Generalidades .................................................................... 760

B. Procedimiento para la producción de la prueba pericial .... 760

IX. Comentarios !nales .................................................................... 763

C!"#$%&' XXIII

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María Agustina Fanelli Evans

I. Introducción ................................................................................ 765

II. La consagración normativa del “ritualismo inútil” como ex-cepción a la regla del previo agotamiento de la vía adminis-trativa ........................................................................................... 766

A. La ley 19.549 y las excepciones a la obligación de inter-poner reclamo administrativo previo para demandar al Estado Nacional ................................................................. 766

B. La con!guración del “ritualismo inútil”. La presunción sobre la ine!cacia del procedimiento administrativo .... 771

C. La interpretación judicial de las conductas que permiten tener por con!gurado el “ritualismo inútil” .................... 773

D. La aplicación de la excepción de “ritualismo inútil” pre-vista en la ley 19.549 a supuestos en donde la ine!cacia cierta del procedimiento administrativo surge del propio objeto de la acción judicial ............................................... 777

E. La aplicación de la excepción de “ritualismo inútil” a otros supuestos no previstos en la ley 19.549 .................. 785

III. La derogación del “ritualismo inutil” de entre las excepciones enumeradas en el art. 32 de la ley 19.549 .................................. 788

A. La ley 25.344 y la constitucionalidad de las disposiciones que modi!can la ley 19.549 ............................................... 788

Procedimiento Administrativo XXXIX

Pág.B. La responsabilidad internacional del Estado Nacional

ante la derogación del “ritualismo inútil” de entre las excepciones enumeradas en el art. 32 de la ley 19.549 ... 793

C. El reconocimiento pretoriano del “ritualismo inútil” como principio jurídico vigente a pesar de su supresión por la ley 25.344 .................................................................. 796

IV. Corolario ...................................................................................... 798

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Ernesto N. Bustelo

I. Generalidades ............................................................................. 801

II. La institución “Fiscalía de Estado” en el derecho público pro-vincial ........................................................................................... 805

III. Funciones y alcance de su intervención en el procedimiento administrativo ............................................................................. 806

A. Defensa del patrimonio !scal ........................................... 806

B. Intervención judicial ......................................................... 807

C. Iniciación de acciones ....................................................... 809

D. Asesoramiento y control de legitimidad .......................... 810

E. Asesor del Tribunal de Cuentas ........................................ 812

F. Ejecución de sentencias .................................................... 812

G. Contratación de abogados del Estado .............................. 812

IV. El dictamen del Fiscal de Estado como recaudo sustancial previo a la emisión de un acto administrativo .......................... 812

A. Provincia de Buenos Aires ................................................. 817

B. Córdoba .............................................................................. 818

C. Mendoza ............................................................................. 819

D. Santa Fe............................................................................... 821

E. San Juan .............................................................................. 821

F. Tierra del Fuego ................................................................. 822

XL Héctor Pozo Gowland

Pág.

V. Independencia ............................................................................ 822

A. Procedimiento de designación ......................................... 823

B. Duración y mecanismos de remoción ............................. 823

C. Régimen de los abogados auxiliares: necesidad de ga-rantizar su estabilidad e independencia .......................... 825

D. Manejo de su presupuesto ................................................ 827

E. Cobertura en todo el ámbito provincial ........................... 828

VI. Carácter no vinculante de sus dictámenes ............................... 828

VII. Asesorías de Gobierno. Un caso singular: en Mendoza tanto el Fiscal de Estado como el Asesor de Gobierno poseen esta-bilidad constitucional. Un ejemplo a seguir ............................. 828

VIII. A modo de conclusión ................................................................ 831

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Julio Pablo Comadira

I. Introducción ................................................................................ 833

II. La cuestión en la doctrina .......................................................... 835

III. La doctrina de la Procuración del Tesoro .................................. 842

IV. La posición de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ...... 844

V. Mi opinión ................................................................................... 845

VI. La cuestión en el marco del procedimiento administrativo .... 854

VII. Conclusiones ............................................................................... 855

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Ignacio J. Minorini Lima - Enrique V. Veramendi

I. Planteo del tema ......................................................................... 859

II. El procedimiento como elemento del acto ............................... 860

Procedimiento Administrativo XLI

Pág.

III. Las irregularidades en el procedimiento administrativo ......... 864

IV. Re!exiones "nales ...................................................................... 873

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Gabriela Seijas

I. Introducción ................................................................................ 875

II. Procedimiento Administrativo .................................................. 875

A. Procedimiento recursivo ................................................... 877

1) Requisitos para la interposición de recursos ad-ministrativos: en particular, el plazo ..................... 879

B. Plazos. Obligatoriedad....................................................... 881

C. El acto consentido .............................................................. 884

III. La denuncia de ilegitimidad ....................................................... 886

A. Naturaleza Jurídica ............................................................ 888

B. Procedencia de la denuncia de ilegitimidad ................... 889

1) La Seguridad Jurídica .................................................... 889

2) Pautas temporales ......................................................... 892

C. Revisión judicial del acto administrativo que resuelve la denuncia de ilegitimidad .................................................. 893

D. La posición de la jurisprudencia ...................................... 895

IV. Re!exión "nal .............................................................................. 899

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Alfonso Buteler

I. Introducción ................................................................................ 901

II. Origen y posterior evolución de la temática ............................. 903

A. La Carta Magna de 1853-60 ............................................... 903

B. La ley 48 .............................................................................. 904

C. La ley 4055 .......................................................................... 905

XLII Héctor Pozo Gowland

Pág.D. Jurisprudencia de la CSJN ................................................. 905

E. El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación ......... 911

F. La ley 23.049 y los tribunales militares ............................. 914

G. La jurisprudencia de la Corte anterior a la Reforma de 1994 ..................................................................................... 915

III. ¿Competencia apelada u originaria de la Corte Suprema? ..... 917

IV. Situación actual del REF contra resoluciones administrativas 918

V. Algunas re!exiones ..................................................................... 922

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Osvaldo Eduardo Siseles

I. Introducción ................................................................................ 927

II. Ejecutoriedad del acto administrativo y amparo ..................... 932

III. Los contratos administrativos y el amparo ............................... 933

IV. Amparo y vías de hecho .............................................................. 934

V. Amparo y omisión administrativa ............................................. 935

VI. Amparo y Recurso Directo ......................................................... 935

VII. Los plazos procesales y la obligación de resolver ..................... 936

VIII. Defensa ante la inacción de la Administración ........................ 939

A. El silencio ........................................................................... 939

B. La queja .............................................................................. 940

C. El amparo por mora ........................................................... 942

D. El reclamo administrativo previo y el amparo por mora 945

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Héctor Mairal

I. La reciente reaparición del derecho administrativo compara-do ...................................................................................................... 949

Procedimiento Administrativo XLIII

Pág.II. La utilidad del derecho administrativo comparado para el

derecho argentino ....................................................................... 953

III. El procedimiento en el derecho administrativo comparado .. 955

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Allan Randolph Brewer Carías

I. La codi!cación del Derecho Administrativo en América Latina a través de la regulación del Procedimiento Administrativo ... 959

II. La enumeración de los principios del Procedimiento Admi-nistrativo en las leyes latinoamericanas .................................... 966

III. El principio de o!cialidad .......................................................... 970

A. El principio de la iniciativa de o!cio ................................ 971

B. El principio inquisitivo ..................................................... 972

C. El principio de imparcialidad ........................................... 973

D. El principio de la publicidad ............................................. 974

E. El principio de la buena fe y del mutuo respeto .............. 975

IV. El principio de la celeridad ........................................................ 977

V. Los principios de economía y de sencillez ................................ 980

VI. El principio de e!cacia ............................................................... 982

A. El principio de la instrumentalidad: el objeto y la !nalidad del procedimiento ............................................................. 984

B. Los principios pro accione y favor acti (favor administra-tionis) .................................................................................. 986

VII. El principio del informalismo .................................................... 987

VIII. Re"exión !nal ............................................................................. 991

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Javier Robalino Orellana

I. Introducción ................................................................................ 995

XLIV Héctor Pozo Gowland

Pág.II. Administraciones y procedimientos globales ........................... 997

A. La in!uencia del procedimiento internacional en los regímenes locales............................................................... 997

B. Procedimientos administrativos locales por mandato internacional directo ......................................................... 999

C. La costumbre internacional como productora de proce-dimiento administrativo local ........................................... 1000

D. La jurisprudencia internacional como productora de procedimiento administrativo .......................................... 1001

E. La jurisprudencia y la doctrina local como productora de procedimiento administrativo ..................................... 1002

F. Otras formas de interrelación entre el derecho global y el procedimiento administrativo ...................................... 1004

III. Re!exiones "nales sobre el procedimiento administrativo y su integración latinoamericana ...................................................... 1006

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Ricardo Rivero Ortega

I. La memorable tradición española en materia de procedimiento administrativo hasta la ley de 1958 ............................................ 1009

II. Polémica suscitada por la aprobación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en 1992 ................................................. 1012

III. Reformas posteriores, complementos electrónicos y exigencias europeas....................................................................................... 1016

IV. La superación de la Ley de Procedimiento por textos recientes autonómicos y estatales: Ley de Economía Sostenible, Ley de Estabilidad Presupuestaria y Ley de Transparencia ................ 1023

V. Conclusión: en España necesitamos una Ley de derechos y procedimiento administrativo a la altura de las circunstan-cias ................................................................................................ 1027

Procedimiento Administrativo XLV

Pág.C!"#$%&' XXXIV

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Carlo Marzuoli

I. Introducción ................................................................................ 1040

A. El procedimiento y el acto administrativo ....................... 1040

B. El procedimiento y la ley del 7 de agosto de 1990 n. 241, “Nuevas normas en materia de procedimiento adminis-trativo y de derecho al acceso de documentos adminis-trativos” ............................................................................... 1041

C. Principios y criterios sobre la actividad administrativa .. 1042

D. El procedimiento y la naturaleza pública o privada de los actos .................................................................................... 1043

II. El procedimiento y sus caracteres ............................................. 1045

A. Los principios fundamentales (plazos, decisión expresa, motivación) y otras reglas generales ................................ 1045

B. Procedimientos a iniciativa de parte, y de o!cio ............. 1046

C. Los co-protagonistas: participación e intervención de los interesados ......................................................................... 1047

D. El responsable del procedimiento .................................... 1049

E. La instrucción .................................................................... 1051

F. Institutos de simpli!cación y de concentración ............. 1052

III. Modos de conclusión del procedimiento ................................. 1053

A. El acto unilateral. E!cacia, ejecutividad, ejecutoriedad . 1053

B. La reunión de reparticiones .............................................. 1053

C. Los acuerdos entre la Administración los particulares ... 1054

D. Los acuerdos entre Administraciones .............................. 1056

E. El silencio: asentimiento, rechazo, incumplimiento ....... 1057

E. El acto del particular sustitutivo del procedimiento previo al permiso (SCIA) ............................................................... 1059

IV. El resultado del procedimiento en violación al Derecho ........ 1060

A. Irregularidad, nulidad, anulabilidad ................................ 1060

XLVI Héctor Pozo Gowland

Pág.B. La ilegitimidad “no necesariamente invalidante” ........... 1062

V. La autotutela ................................................................................ 1063

A. Revocación, convalidación, anulación de o!cio ............. 1063

VI. Acceso .......................................................................................... 1064

A. El derecho de acceso ......................................................... 1064

VII. Notas !nales ................................................................................ 1066

A. Ámbito de aplicación de las disposiciones de la ley 241/1990 ............................................................................. 1066

B. Algunas consideraciones................................................... 1066

C!"#$%&' XXXV

E& "(')*+,-,*.$' !+-,.,/$(!$,0' *. &! U.,1. E%('"*!

Oriol Mir Puigpelat

I. La centralidad adquirida por el procedimiento administrativo en el derecho de la Unión Europea ............................................ 1070

A. La escasa relevancia concedida inicialmente por el Dere-cho de la Unión Europea al procedimiento administrativo y el principio de autonomía procedimental de los Estados miembro ............................................................................. 1070

B. El impulso al nuevo paradigma procedimental dado en los últimos años por el propio Derecho de la UE ............ 1070

II. Las fuentes reguladoras del procedimiento administrativo en la UE ............................................................................................. 1074

A. Los principios generales del procedimiento administrati-vo elaborados por el Tribunal de Justicia, el art. 41 CDFUE y las codi!caciones sectoriales y parciales del Derecho derivado .............................................................................. 1074

B. Los códigos de buena conducta administrativa .............. 1080

C. Las Comunicaciones de la Comisión sobre mejora de la regulación ........................................................................... 1083

D. El Convenio Europeo de Derechos Humanos y los Dere-chos procedimentales nacionales .................................... 1084

III. Principales carencias de la regulación vigente del procedi-miento administrativo en la UE ................................................. 1085

Procedimiento Administrativo XLVII

Pág.A. Carencias de las fuentes de Derecho escrito. En particular,

los problemas especí!cos suscitados por el surgimiento de una unión administrativa europea .............................. 1085

B. Carencias de las fuentes jurisprudenciales ..................... 1090

C. Carencias del soft law. El mandato de regulación de la Administración de la Unión mediante norma con rango de ley contenido en el nuevo art. 298.2 TFUE ................. 1091

IV. El debate actual sobre una posible codi!cación general del procedimiento administrativo a nivel de la UE ....................... 1092

C!"#$%&' XXXVIE& P(')*+,-,*.$' A+-,.,/$(!$,0' *. B(!/,&

Diogo de Figueiredo Moreira Neto

I. Introducción ................................................................................ 1105

II. El texto .......................................................................................... 1108

A. Los principios .................................................................... 1108

B. El Administrado ................................................................. 1108

C. Las partes y autoridades .................................................... 1109

D. Comunicación de los actos procedimentales .................. 1109

E. La instrucción .................................................................... 1110

F. La motivación ..................................................................... 1110

G. Extinción ............................................................................. 1111

H. La reapreciación del procedimiento: recurso adminis-trativo y revisión ................................................................. 1111

I. Los plazos ........................................................................... 1112

III. Conclusión ................................................................................... 1112

C!"#$%&' XXXVIIE& P(')*+,-,*.$' A+-,.,/$(!$,0' *. U(%1%!2

Augusto Durán Martínez

I. Introducción ................................................................................ 1113

II. Codi!cación del Procedimiento Administrativo ...................... 1117

XLVIII Héctor Pozo Gowland

Pág.III. Principios generales .................................................................... 1120

IV. Principios enumerados en el artículo 2º ................................... 1125

A. Imparcialidad ..................................................................... 1125

B. Legalidad objetiva .............................................................. 1127

C. Impulsión de o!cio ............................................................ 1128

D. Verdad material .................................................................. 1128

E. Economía, celeridad y e!cacia ......................................... 1129

F. Informalismo a favor del administrado ........................... 1130

G. Flexibilidad, materialidad y ausencia de ritualismos ..... 1131

H. Delegación material .......................................................... 1132

I. Debido procedimiento ...................................................... 1132

J. Contradicción .................................................................... 1136

K. Buena fe, lealtad y presunción de verdad salvo prueba en contrario ........................................................................ 1136

L. Motivación de la decisión ................................................. 1137

M. Gratuidad ............................................................................ 1137

V. Otros principios ........................................................................... 1138

A. Seguridad............................................................................ 1138

B. Publicidad y transparencia ............................................... 1139

C. Libre "ujo de la información ............................................ 1139

VI. Estructura del Procedimiento .................................................... 1140

A. Iniciación ............................................................................ 1141

B. Instrucción ......................................................................... 1142

C. Vista..................................................................................... 1142

D. Resolución .......................................................................... 1143

E. Noti!cación ........................................................................ 1143

F. Ejecución ............................................................................ 1144

VII. Forma del Procedimiento ........................................................... 1144

VIII. Apreciaciones !nales .................................................................. 1147

Procedimiento Administrativo XLIX

Pág.C!"#$%&' XXXVIII

E& "(')*+,-,*.$' !+-,.,/$(!$,0' *. *& P*(1

Jorge Danós Ordóñez

I. Aspectos generales ..................................................................... 1155

A. La regulación del Procedimiento Administrativo General en el Perú ............................................................................ 1155

B. Procedimiento Administrativo General y Procedimientos Administrativos Especiales ............................................... 1158

C. Modi!caciones a la LPAG .................................................. 1160

D. Ámbito subjetivo ................................................................ 1161

E. Principios del Procedimiento Administrativo ................. 1162

F. Fuentes del Procedimiento Administrativo .................... 1172

G. Disposiciones internas de la administración .................. 1175

H. Sistemática de la LPAG ...................................................... 1176

I. Disposiciones generales del Procedimiento Administra-tivo ....................................................................................... 1178

J. Sujetos del Procedimiento ................................................ 1191

K. Iniciación del procedimiento............................................ 1193

L. La ordenación del Procedimiento Administrativo ......... 1197

M. La instrucción del Procedimiento Administrativo .......... 1201

N. Participación de los Administrados ..................................... 1203

O. Fin del procedimiento ............................................................ 1208

II. Régimen de la potestad sancionadora ...................................... 1212

A. La evolución del régimen legal de la potestad sanciona-dora en el Perú ................................................................... 1212

B. La con!guración de un régimen general de la potestad y del procedimiento administrativo sancionador por la ley 27.444, Ley del Procedimiento Administrativo General . 1215

C. El impacto de la jurisprudencia constitucional raciona-lizadora de la potestad sancionadora .............................. 1227

D. La modi!cación del artículo 229 de la LPAG dispuesta por el decreto legislativo 1029 ........................................... 1229

L Héctor Pozo Gowland

Pág.Capítulo XXXIX

Régimen General del Procedimiento Administrativo en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

de Venezuela de

Allan Randolph Brewer Carías

I. El impacto inicial de la nueva ley ............................................... 1235

A. Formalismo vs. Informalidad ............................................ 1235

B. Garantía vs. Ausencia de derechos ................................... 1237

C. Las transformaciones administrativas ............................. 1239

II. Contenido general de la ley orgánica de procedimientos ad-ministrativos y ámbito de aplicación ......................................... 1240

A. Contenido general de la ley ............................................... 1240

B. Ámbito organizativo .......................................................... 1242

1) La Administración Pública Central (Nacional) .... 1243

2) La Administración descentralizada ...................... 1243

3) La Administración Pública de los otros Poderes Públicos ................................................................... 1245

4) Las Administraciones Estadales y Municipales ... 1246

C. Ámbito sustantivo .............................................................. 1247

1) Los procedimientos especiales y su aplicación preferente frente al procedimiento general .......... 1247

2) La exclusión de los procedimientos concernientes a la seguridad y defensa del Estado....................... 1248

III. La consolidación del principio de la legalidad administrativa 1249

A. El carácter sublegal de la actividad administrativa ......... 1251

B. La jerarquía de los actos administrativos......................... 1252

C. La inderogabilidad singular de los reglamentos ............. 1253

D. El valor del precedente y la irretroactividad de los actos administrativos .................................................................. 1254

E. La sujeción a la cosa juzgada administrativa ................... 1255

F. Los límites al poder discrecional ...................................... 1257

1) La proporcionalidad ............................................... 1258

Procedimiento Administrativo LI

Pág.2) La adecuación a la situación de hecho ................. 1259

3) La !nalidad ............................................................. 1260

4) La formalidad .......................................................... 1260

5) La igualdad .............................................................. 1260

IV. Las exigencias de la racionalidad de la acción administrativa 1261

A. La racionalización administrativa .................................... 1261

B. La información descendente ............................................ 1262

C. El tratamiento del procedimiento .................................... 1263

1) La unidad del expediente....................................... 1263

2) El Registro de presentación de documentos ........ 1264

3) La producción de documentos en serie ............... 1265

4) La presentación de documentos por correo ........ 1265

D. La determinación de competencias en la estructura je-rárquica ............................................................................... 1266

V. Los principios del procedimiento administrativo en la ley orgánica ....................................................................................... 1267

A. El principio de la imparcialidad ....................................... 1268

B. El principio de economía .................................................. 1269

C. El principio de celeridad ................................................... 1269

D. El principio de la simplicidad y derechos de las perso-nas ....................................................................................... 1269

E. El principio de la buena fe................................................. 1271

F. El principio de la información general (internet) ........... 1271

G. El principio de la publicidad de los actos generales ....... 1271

H. El principio de la sujeción a los planes, metas y objetivos y a la plani!cación centralizada ....................................... 1272

I. El principio de la e!cacia .................................................. 1272

J. El principio de la adecuación de los medios !nancieros a los !nes ............................................................................ 1273

K. El principio de la privatización y gestión comunal ......... 1273

L. El principio de coordinación ............................................ 1274

LII Héctor Pozo Gowland

Pág.M. El principio de cooperación .............................................. 1274

N. El principio de lealtad institucional ................................. 1274

VI. Conclusión ................................................................................... 1274

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Alejandro Vergara Blanco

I. Antecedentes preliminares ........................................................ 1278

II. Técnicas de integración normativa contenidas en la LBPA .... 1278

III. Aplicación práctica de las técnicas normativas en la LBPA .... 1283

IV. Nuevos estándares de los procedimientos en la LBPA ............. 1289

V. Conclusiones ............................................................................... 1291

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Jorge Fernández Ruiz

I. Sujeción del Estado al derecho .................................................. 1293

A. La teoría del !sco ............................................................... 1294

B. El rule of law ....................................................................... 1295

C. El régimen de derecho administrativo ............................. 1297

1) Existencia de un derecho especial aplicable a la administración pública .......................................... 1297

2) Existencia de prerrogativas de la administración pública ..................................................................... 1298

3) Restricciones impuestas a la administración pú-blica ......................................................................... 1298

II. La Administración Pública ......................................................... 1299

A. La idea de administración ................................................. 1300

B. Clasi!cación de la administración ................................... 1301

C. La noción de administración pública .............................. 1301

Procedimiento Administrativo LIII

Pág.III. La Actividad de la Administración Pública ............................... 1302

A. Los actos administrativos .................................................. 1302

B. Concepto de acto administrativo ..................................... 1303

C. Elementos y requisitos del acto administrativo .............. 1305

IV. El Procedimiento Administrativo .............................................. 1310

A. Concepto de procedimiento administrativo ................... 1314

B. La unificación del procedimiento administrativo en México ................................................................................ 1315

C. El procedimiento administrativo en el Distrito Federal . 1316

D. El silencio administrativo .................................................. 1317

1) Concepto de silencio administrativo .................... 1318

2) Consecuencias del silencio administrativo .......... 1318

a) La negativa !cta ........................................... 1318

b) La a!rmativa !cta ........................................ 1319

c) La inde!nida ................................................ 1321

E. El derecho de petición ....................................................... 1322

V. El Recurso Administrativo .......................................................... 1323

Capítulo XLII

Ley de Procedimiento Administrativo en Bolivia – Antecedentes y Principios

Teresa Ossio Bustillos

I. Introducción ................................................................................ 1327

II. Antecedentes históricos del derecho administrativo y el pro-cedimiento administrativo en Bolivia ....................................... 1330

A. Antecedentes histórico-normativos del Procedimiento Administrativo en Bolivia. La Constitución de 1826 y normas relativas. Primera etapa ....................................... 1335

B. Antecedentes histórico-normativos del Procedimiento Administrativo en Bolivia. Desde 1884 a 1952. Segunda etapa.................................................................................... 1341

LIV Héctor Pozo Gowland

Pág.C. Antecedentes histórico-normativos del Procedimiento Ad-

ministrativo en Bolivia. Desde 1952-2008. Tercera etapa . 1345

D. Antecedentes de contexto normativos del Procedimien-to Administrativo en Bolivia. La Constitución de 2009. Cuarta Etapa ....................................................................... 1353

III. El Procedimiento Administrativo .............................................. 1359

A. Los Principios del Procedimiento Administrativo .......... 1360

B. El procedimiento administrativo sancionador y sus prin-cipios ................................................................................... 1365

IV. La ley 2341 de Procedimiento Administrativo de 23 de abril de 2002 en Bolivia. ...................................................................... 1368

A. Control jurisdiccional: el Procedimiento Contencioso- Administrativo ................................................................... 1375

V. Comentarios !nales .................................................................... 1377

C!"#$%&' XLIIIE& "(')*+,-,*.$' !+-,.,/$(!$,0'

*. *& +*(*)1' C'&'-2,!.'

William Barrera Muñoz

I. Introducción. El concepto y alcance del procedimiento admi-nistrativo. ..................................................................................... 1386

II. Su evolución en el derecho colombiano ................................... 1387

A. La ley 130 de 1913 y la ley 167 de 1941 ............................. 1387

B. En el decreto 01 de 1984 .................................................... 1389

C. La visión del nuevo Código de Procedimiento Adminis-trativo. Nuevos aspectos en el procedimiento adminis-trativo colombiano............................................................. 1392

III. Los principales elementos del procedimiento administrativo Colombiano ................................................................................. 1398

A. Los principios del procedimiento administrativo. .......... 1401

B. La actuación administrativa.............................................. 1402

1) Modalidades de inicio de la actuación adminis-trativa por el ciudadano: El Derecho de Petición. (En interés general y en interés particular) ......... 1403

Procedimiento Administrativo LV

Pág.2) Modalidades de inicio de la actuación administra-

tiva por el Estado y por los ciudadanos: el cumpli-miento de un deber legal y la facultad o!ciosa .... 1405

C. Las formas de revisión de la actuación y decisión admi-nistrativa ............................................................................ 1406

1) A partir de la voluntad del administrado: la vía gubernativa como regla general. ........................... 1406

2) La revocación directa: el modo o!cioso ............... 1407

D. La falta de respuesta de la administración: El silencio administrativo .................................................................... 1409

E. La publicidad de la actuación administrativa ................. 1410

IV. Los retos en la aplicación del Nuevo Código. .......................... 1411

C!"#$%&' XLIVE& "(')*+,-,*.$' !+-,.,/$(!$,0' *. &'/ E/$!+'/ U.,+'/

+* A-1(,)!: %.! ,.$('+%)),2. ! &! ADMINISTRATIVE PROCEDURE ACT

Daniel R. Ortiz - Juan Cruz Azzarri

I. Introducción ................................................................................ 1413

II. La APA y sus requisitos procedimentales .................................. 1416

A. Formal adjudication o el procedimiento formal para la emisión de una orden ........................................................ 1419

B. Informal adjudication o el procedimiento informal para la emisión de una orden .................................................... 1422

C. Rulemaking o el procedimiento para la emisión de una regla ..................................................................................... 1423

1) Formal Rulemaking o el procedimiento formal para la emisión de una regla .................................. 1424

2) Informal Rulemaking o el procedimiento informal para la emisión de una regla .................................. 1424

III. La revisión judicial en la APA ..................................................... 1431

A. Revisibilidad ....................................................................... 1431

B. Alcance de la revisión judicial .......................................... 1435

LVI Héctor Pozo Gowland

Pág.1) Error de derecho ..................................................... 1436

2) Error de hecho ........................................................ 1440

3) Error en el procedimiento ...................................... 1442

4) Error en el razonamiento ....................................... 1442

IV. Una breve comparación de la APA y la LNPA ........................... 1443

C!"#$%&' XXXV

E& "(')*+,-,*.$' !+-,.,/$(!$,0' *. &! U.,1. E%('"*! (*)

Oriol Mir Puigpelat (**)

S!"#$%&: I. La centralidad adquirida por el procedimiento administra-tivo en el derecho de la Unión Europea.- A. La escasa relevancia conce-dida inicialmente por el Derecho de la Unión Europea al procedimiento administrativo y el principio de autonomía procedimental de los Estados miembro.- B. El impulso al nuevo paradigma procedimental dado en los últimos años por el propio Derecho de la UE.- II. Las fuentes reguladoras del procedimiento administrativo en la UE.- A. Los principios generales del procedimiento administrativo elaborados por el Tribunal de Justicia, el art. 41 CDFUE y las codi!caciones sectoriales y parciales del Derecho

(*) Trabajo elaborado en el marco del Proyecto de investigación DER2011-22754 concedido por el Ministerio español de Ciencia e Innovación (subprograma de Proyectos de Investigación Fundamental no Orientada). Las distintas páginas web a las que se remite han sido consultadas por última vez el 12 de septiembre de 2012. Abreviaturas y acrónimos empleados: CDFUE: Carta de los Derechos Funda-mentales de la UE del 7 de diciembre de 2000 (con las adaptaciones acordadas por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 12 de diciembre de 2007); CEBCA: Código Europeo de Buena Conducta Administrativa aprobado por el Parlamento Eu-ropeo el 6 de septiembre de 2001; CEDH: Convenio Europeo de Derechos Humanos; DOUE: Diario O!cial de la Unión Europea; DÖV: Die Ö"entliche Verwaltung; DVBl.: Deutsches Verwaltungsblatt; ELJ: European Law Journal; EPL: European Public Law; EUI: European University Institute (Florencia); EuR: Europarecht; IJGLS: Indiana Journal of Global Legal Studies; Rec.: Recopilación de la Jurisprudencia (de la UE); REDA: Revista Española de Derecho Administrativo; REDUE: Revista de Derecho de la Unión Europea; RIDPC: Rivista italiana di diritto pubblico comunitario; RTDP: Rivista trimestrale di diritto pubblico; RVAP: Revista Vasca de Administración Pú-blica; STJ: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea; TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; TUE: Tratado de la Unión Europea; UE: Unión Europea; VVDStRL: Verö"entlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechts-lehrer; VwVfG: Verwaltungsverfahrensgesetz (Ley federal alemana de procedimiento administrativo del 25 de mayo de 1976).

(**) Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona.

1070 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

derivado.- B. Los códigos de buena conducta administrativa.- C. Las Comu-nicaciones de la Comisión sobre mejora de la regulación.- D. El Convenio Europeo de Derechos Humanos y los Derechos procedimentales naciona-les.- III. Principales carencias de la regulación vigente del procedimiento administrativo en la UE.- A. Carencias de las fuentes de Derecho escrito. En particular, los problemas especí!cos suscitados por el surgimiento de una unión administrativa europea.- B. Carencias de las fuentes jurispru-denciales.- C. Carencias del soft law. El mandato de regulación de la Admi-nistración de la Unión mediante norma con rango de ley contenido en el nuevo art. 298.2 TFUE.- IV. El debate actual sobre una posible codi!cación general del procedimiento administrativo a nivel de la UE.

I. L! "#$%&!'()!) !)*+(&()! ,-& #' ,&-"#)(.(#$%- !).($(/%&!%(0- #$ #' )#&#"1- )# '! U$(2$ E+&-,#!

A. La escasa relevancia concedida inicialmente por el Derecho de la Unión Europea al procedimiento administrativo y el prin-cipio de autonomía procedimental de los Estados miembro

Durante muchos años, el Derecho de la Unión Europea (UE) ha concedido una escasa relevancia al procedimiento administrativo. A las razones generales que explicaban el carácter secundario que por aquel entonces poseía también dicha institución en la gran mayoría de Estados miembro se sumaban otras especí!cas del sistema comu-nitario, como el limitado alcance de las competencias que la UE (a la sazón las Comunidades Europeas) tuvo hasta la adopción del Acta Única Europea de 1986, el reducido tamaño de la Administración comunitaria y la preponderancia de la denominada ejecución indi-recta del Derecho comunitario –esto es, la ejecución de las normas comunitarias por parte de las Administraciones nacionales– (1). Dicho contexto se caracterizaba por la a!rmación doctrinal y juris-prudencial del principio de autonomía procedimental de los Estados miembro, en cuya virtud les correspondía a ellos la regulación de los procedimientos necesarios para la implementación administrativa de las normas materiales comunitarias.

B. El impulso al nuevo paradigma procedimental dado en los últimos años por el propio Derecho de la UE

Esta situación ha cambiado drásticamente en los últimos años, en los que la institución del procedimiento administrativo ha adqui-

(1) CHITI, MARIO P., Diritto amministrativo europeo, p. 421 y sigtes., 4º ed., Giu"rè, Milán, 2011.

Oriol Mir Puigpelat 1071

rido una absoluta centralidad en toda Europa. Incluso en aquellos países, como Alemania, en que el procedimiento administrativo ha jugado tradicionalmente un papel secundario, al reconocérsele una función puramente servicial, auxiliar respecto de la decisión !nal, que era la que verdaderamente importaba, se le considera hoy un instrumento fundamental de dirección de la Administración, dotado de valor por sí mismo (2).

No es éste el lugar adecuado para profundizar en las razones que explican el nuevo protagonismo adquirido por el procedimiento ni en las múltiples funciones que ahora se le asignan (3). Baste enun-ciar, entre las primeras –todas ellas estrechamente interrelaciona-das–, la crisis del modelo tradicional de programación material a través de la ley y de su correlativa forma de ejecución, mecánica y reglada, y el consiguiente incremento de los espacios de discrecio-nalidad administrativa; la complejidad creciente de una sociedad cada vez más tecni!cada y en la que aumenta exponencialmente la producción de información y de conocimiento (4); la profundi-zación de la tutela de los derechos fundamentales y el desarrollo

(2) SCHMIDT-ASSMANN, EBERHARD, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, p. 305 sigtes., 356 y sigtes., 2º ed., Springer, Berlín, 2004, y, en general, quienes han participado en la intensa discusión alemana de los últimos años sobre la reforma del Derecho administrativo [véanse los distintos trabajos incluidos en HOFFMANN-RIEM, WOLFGANG/SCHMIDT-ASSMANN, EBERHARD (Coords.), Verwaltungsverfahren und Verwaltungsverfahrensgesetz, Nomos, Baden-Baden, 2002]. Partidarios de conceder una mayor importancia al procedimiento, en España, entre otros, MALARET, ELISENDA, Los principios del procedimiento administrativo y el responsable del procedimiento, p. 301, en Tornos Mas, Joaquín (Coord.): Administración Pública y Procedimiento Administrativo. Comentarios a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Bosch, Barcelona, 1994; PONCE SOLÉ, JULI, Deber de buena administración y derecho al procedimiento administrativo debido. Las bases constitucionales del procedimiento administrativo y del ejercicio de la discrecionalidad, Lex Nova, Valladolid, 2001; CIERCO SEIRA, CÉSAR, La participa-ción de los interesados en el procedimiento administrativo, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 2002; MIR PUIGPELAT, ORIOL, Das Verwaltungsver-fahren in Spanien: Eine Einführung, p. 841, DÖV, 2006; BARNÉS, JAVIER, Sobre el procedimiento administrativo: evolución y perspectivas, p. 263, en el mismo (Ed.): Innovación y reforma en el Derecho administrativo, Global Law Press, Sevilla, 2006; el mismo (Ed.): La Transformación del Procedimiento Administrativo, Global Law Press, Sevilla,2008, con ulteriores referencias.

(3) Véanse para ello las obras citadas en la nota precedente. (4) No debe olvidarse que el procedimiento administrativo es, en esencia, una

secuencia ordenada de trámites dirigidos a la obtención y procesamiento de infor-mación [SCHMIDT-ASSMANN: Ordnungsidee (nota 3), p. 305].

1072 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

de su dimensión procedimental (5); la búsqueda de consenso y de aceptación de las decisiones administrativas en una democracia deliberativa pluralista y multicultural, que exige nuevas formas de legitimación de la Administración y un nuevo papel de la opinión pública; la creciente necesidad de interacción entre distintas Ad-ministraciones como consecuencia de la integración supranacional e internacional y de la descentralización intraestatal derivadas de la globalización (6).

En cuanto a las funciones: junto a la función –defensiva– de garantía de los derechos de los ciudadanos que ha prevalecido siempre, se enfatizan, en la actualidad, desde una perspectiva más positiva, entre otras, sus funciones de satisfacción del interés gene-ral –al constituir el procedimiento un instrumento imprescindible para garantizar el acierto, la e!cacia y la e!ciencia de la actuación administrativa–, de canalización de la participación ciudadana y realización del principio democrático, de consecución de la debida aceptación de las decisiones administrativas y de articulación de la interacción entre las distintas Administraciones.

El nuevo paradigma procedimental ha adquirido una especial relevancia a nivel de la UE, que lo ha impulsado enormemente. El Tribunal de Justicia, primero, y los órganos legislativos de la UE, más recientemente, han advertido la apuntada plurifuncionalidad del procedimiento administrativo y su importancia y utilidad tan-to para alcanzar los cada vez más amplios !nes materiales de la UE (7), como para asegurar una aplicación uniforme y efectiva de las normas materiales de Derecho de la Unión destinadas a lograr tales !nes.

Como se verá en el siguiente epígrafe, ello ha dado lugar a un conjunto ya notable de principios jurisprudenciales y de densas

(5) SCHMIDT-ASSMANN, EBERHARD, Grundrechte als Organisations- und Ver-fahrensgarantien, p. 993 y sigtes., en Merten, Detlef/Papier, Hans-Jürgen (Coords.): Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, II, C.F. Müller, Heidelberg, 2006.

(6) MIR PUIGPELAT, ORIOL, Globalización, Estado y Derecho. Las transfor-maciones recientes del Derecho administrativo, p. 58 y sigtes., 75 y sigtes., "omson-Civitas, Madrid, 2004.

(7) Art. 3º TUE. Las amplias competencias de que dispone la UE para la consecución de tales !nes se encuentran ahora enumeradas de forma general en los arts. 2º a 6º TFUE.

Oriol Mir Puigpelat 1073

normas de Derecho derivado (reglamentos y directivas) de carácter procedimental, que resultan aplicables no sólo a la Administración de la UE (integrada principalmente por la Comisión Europea y las distintas Agencias europeas y ejecutivas), sino también a las distintas Administraciones de los Estados miembro en los crecientes ámbitos sujetos al Derecho de la Unión.

Esta circunstancia, sumada a la doble y consolidada exigencia jurisprudencial de que las normas procedimentales nacionales pre-vistas para la aplicación del Derecho de la Unión no sean “menos favorables que las que regulan situaciones similares de carácter in-terno (principio de equivalencia) ni [hagan] prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad)” (8), permite cuestionar la propia existencia de un principio de autono-mía procedimental de los Estados miembro, que vaya más allá del límite general a la competencia normativa de la UE derivado de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (9).

La in!uencia del Derecho de la Unión no es sólo cuantitativa, sino también cualitativa. Sus previsiones procedimentales constituyen la principal fuente de innovación de los ordenamientos nacionales en dicho ámbito (10).

Derecho de la Unión y procedimiento administrativo son, por ello, en la actualidad, inescindibles. Lejos quedan los tiempos en que se consideraba que el procedimiento administrativo era una institución secundaria, meramente instrumental, dejada a las solas manos de los Estados miembro.

(8) STJ del 28 de junio de 2007, As. C-1/06, Rec. p. I-05609, Bonn Fleisch, apdo. 41, cursiva añadida.

(9) Contenidos en el art. 5º TUE y desarrollados en el Protocolo nº 2, anexo a los Tratados, sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y propor-cionalidad.

(10) Sistematiza tales innovaciones desde la perspectiva del Derecho alemán VOßKUHLE, ANDREAS, Strukturen und Bauformen neuer Verwaltungsverfahren, p. 277 y p. 290 y sigtes., nota 3, en Ho"mann-Riem/Schmidt-Assmann (Coords.), Verwaltungsverfahren . Sobre la in!uencia ejercida por el Derecho procedimental de la Unión en España, MIR PUIGPELAT, ORIOL, El Derecho administrativo español en el actual espacio jurídico europeo, en von Bogdandy, Armin/el mismo (Coords.): Ius Publicum Europaeum. El Derecho administrativo en el espacio jurídico europeo, Valencia, Tirant lo Blanch, en prensa, margs. 98 ss.

1074 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

II. L!" #$%&'%" (%)$*!+,(!" +%* -(,.%+/0/%&', !+0/&/"'(!'/1, %& *! UE

A. Los principios generales del procedimiento administrativo elaborados por el Tribunal de Justicia, el art. 41 CDFUE y las codi2caciones sectoriales y parciales del Derecho derivado

La evolución de las fuentes reguladoras del procedimiento ad-ministrativo por parte de las instancias de la Unión recuerda, en gran medida, a la experimentada por los Estados miembro. Al igual que en éstos, su disciplina ha sido con!ada durante mucho tiempo a la jurisprudencia, que ha ido decantando a lo largo de los años un cuerpo estable de principios generales a partir de las escasas previ-siones procedimentales contenidas inicialmente en los Tratados y el Derecho derivado y, sobre todo, de los principios –no siempre comu-nes– asentados, en la materia, en los distintos Estados miembro (11).

Como también ha ocurrido en muchos Estados miembro, a dicha fase pretoriana ha seguido una positivización creciente del Derecho procedimental mediante normas de Derecho derivado. Algunas de ellas regulan con una densidad considerable las reglas procedi-mentales que deberán observar la Administración de la Unión y/o las distintas Administraciones nacionales, constituyendo en ciertos casos auténticas codi!caciones sectoriales –en comparación con la dispersión reinante en otros sectores– o generales-parciales.

(11) Sobre dichos principios jurisprudenciales, entre muchos otros, SCHWARZE, JÜRGEN, Europäisches Verwaltungsrecht, vol. II, p. 1135 y sigtes., Nomos, Baden-Baden, 1988; MUÑOZ MACHADO, SANTIAGO, Los principios generales del procedimiento ad-ministrativo comunitario y la reforma de la legislación básica española, p. 329 (p. 344 y sigtes.), REDA 75, 1992; ARZOZ SANTISTEBAN, XABIER, Concepto y régimen jurídico del acto administrativo comunitario, p. 473 y sigtes., IVAP, Oñati, 1998; NEHL, HANNS PETER, Principles of Administrative Procedure in EC Law, Hart Publishing, Oxford, 1999, passim; PAREJO ALFONSO, LUCIANO, Los principios generales del Derecho administra-tivo comunitario, en el mismo/DE LA QUADRA-SALCEDO, TOMÁS/MORENO MOLINA, ÁNGEL MANUEL/ESTELLA DE NORIEGA, ANTONIO, Manual de Derecho adminis-trativo comunitario, p. 39 (p. 66 sigtes.), Centro de estudios Ramón Areces, Madrid, 2000; M. P. CHITI, Diritto amministrativo europeo, p. 436 y sigtes., nota 2; TRIDIMAS, TAKIS, !e General Principles of EU Law, p. 370 y sigtes., 2º ed., Oxford University Press, Oxford, 2006; CRAIG, PAUL, EU Administrative Law, p. 349 y sigtes., Oxford University Press, Oxford, 2006.; DELLA CANANEA, GIACINTO, Il diritto amministrativo europeo e i suoi principi fondamentali, p. 1 (p. 25 y sigtes.), en el mismo (Coord.): Diritto ammi-nistrativo europeo. Principi e istituti, Giu"rè, Milán, 2006; VON DANWITZ, THOMAS, Europäisches Verwaltungsrecht, p. 412 y sigtes., p. 530 y sigtes., Springer, Berlín, 2008.

Oriol Mir Puigpelat 1075

Ejemplos destacados de codi!caciones sectoriales son:

x�El Código aduanero (12)

x�El Reglamento 1/2003 sobre defensa de la competencia (13)

x�El Reglamento de concentraciones (14)

x�El Reglamento de control de las ayudas de Estado (15)

x�El Reglamento de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión (16)

x�El Reglamento único para las organizaciones comunes de mercados agrícolas (17)

x�La Directiva de servicios (18)

x�El Reglamento sobre reconocimiento mutuo (19)

x�Los Códigos comunitarios sobre medicamentos veterinarios y para uso humano (20)

(12) Reglamento (CE) 450/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 23 de abril de 2008, por el que se establece el código aduanero comunitario (código aduanero modernizado).

(13) Reglamento (CE) 1/2003 del Consejo, del 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado.

(14) Reglamento (CE) 139/2004 del Consejo, del 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas.

(15) Reglamento (CE) 659/1999 del Consejo, del 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE.

(16) Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo, del 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) 1260/1999.

(17) Reglamento (CE) 1234/2007 del Consejo, del 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones especí"cas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM).

(18) Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

(19) Reglamento (CE) 764/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 9 de julio de 2008, por el que se establecen procedimientos relativos a la aplicación de determinadas normas técnicas nacionales a los productos comercializados legal-mente en otro Estado miembro y se deroga la Decisión 3052/95/CE.

(20) Directiva 2001/82/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 6 de no-viembre de 2001, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos veterinarios; y Directiva 2001/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 6 de

1076 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

x�O las normas reguladoras de determinadas Agencias euro-peas (al contener reglas generales sobre su forma de actuación), en especial las de aquellas agencias dotadas de potestades deci-sorias con efectos vinculantes sobre los particulares, como son la O!cina de armonización del mercado interior (21), la O!cina comunitaria de variedades vegetales (22), la Agencia Europea de Medicamentos (23), la Agencia Europea de Seguridad Aérea (24), la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos (25) y las nuevas Autoridades Europeas de Supervisión !nanciera (la Autoridad Bancaria Europea (26), la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (27) y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (28)).

noviembre de 2001, por la que se establece un código comunitario sobre medica-mentos para uso humano.

(21) Reglamento (CE) 207/2009 del Consejo, del 26 de febrero de 2009, sobre la marca comunitaria (Versión codi!cada).

(22) Reglamento (CE) 2100/94 del Consejo, del 27 de julio de 1994, relativo a la protección comunitaria de las obtenciones vegetales.

(23) Reglamento (CE) 726/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 31 de marzo de 2004, por el que se establecen procedimientos comunitarios para la auto-rización y el control de los medicamentos de uso humano y veterinario y por el que se crea la Agencia Europea de Medicamentos.

(24) Reglamento (CE) 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 20 de febrero de 2008, sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea, y se deroga la Directiva 91/670/CEE del Consejo, el Reglamento (CE) 1592/2002 y la Directiva 2004/36/CE.

(25) Reglamento (CE) 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restric-ción de las sustancias y preparados químicos (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos, se modi!ca la Directiva 1999/45/CE y se derogan el Reglamento (CEE) 793/93 del Consejo y el Reglamento (CE) 1488/94 de la Comisión así como la Directiva 76/769/CEE del Consejo y las Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE y 2000/21/CE de la Comisión.

(26) Reglamento (UE) 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), se modi!ca la Decisión 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/78/CE de la Comisión.

(27) Reglamento (UE) 1094/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación), se modi!ca la Decisión 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/79/CE de la Comisión.

(28) Reglamento (UE) 1095/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados), se modi!ca la Decisión 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/77/CE de la Comisión.

Oriol Mir Puigpelat 1077

A su vez, constituyen ejemplos señalados de codi!caciones gene-rales (muy) parciales:

x�El Reglamento sobre plazos (29),

x�El Reglamento sobre el régimen lingüístico de la UE (30),

x�El Reglamento sobre el derecho de acceso a los documentos de las instituciones de la UE (31),

x�El Reglamento de protección de datos frente al tratamiento efectuado por las instituciones y organismos de la UE (32)y la Di-rectiva de protección de datos dirigida a los Estados miembros (33),

x�Las directivas sobre contratación pública (34),

x�El Reglamento !nanciero (35) (que incorpora, además, las nor-mas reguladoras de la contratación por parte de la Administración de la Unión),

(29) Reglamento (CEE, Euratom) 1182/71 del Consejo, del 3 de junio de 1971, por el que se determinan las normas aplicables a los plazos, fechas y términos.

(30) Reglamento núm. 1 [de 1958] por el que se !ja el régimen lingüístico de la Comunidad Económica Europea.

(31) Reglamento (CE) 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

(32) Reglamento (CE) 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comuni-tarios y a la libre circulación de estos datos.

(33) Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al trata-miento de datos personales y a la libre circulación de estos datos.

(34) Sobre todo la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudica-ción de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales, y la Directiva 89/665/CEE del Consejo, del 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras.

(35) Reglamento (CE, Euratom) 1605/2002 del Consejo, del 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento !nanciero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas.

1078 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

x�El Estatuto de los funcionarios de la UE (36),

x�El nuevo Reglamento sobre comitología (37), que deroga y sus-tituye a la Decisión sobre comitología (38) –a cuyas reglas procedi-mentales remiten una in!nidad de normas de la UE–,

x�El Reglamento general sobre inspecciones comunitarias (39),

x�O el Reglamento 58/2003 de las Agencias ejecutivas de la UE –que contiene destacadas normas procedimentales aplicables a todas ellas– (40).

Algunas de estas normas regulan también, de forma fragmen-taria, cuestiones conexas, a menudo incluidas en las codi!cacio-nes nacionales sobre procedimiento administrativo, como, p. ej., determinados aspectos relativos al régimen de los actos adminis-trativos (41), los recursos administrativos, la revisión de o!cio o la responsabilidad patrimonial de la Administración (42).

A diferencia, sin embargo, de muchos Estados miembro (como Austria, España, Alemania, Dinamarca, Suecia, Polonia, Italia, Por-

(36) Reglamento (CEE, Euratom, CECA) 259/68 del Consejo, del 29 de febrero de 1968, por el que se establece el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades y por el que se establecen medidas especí!cas aplicables temporalmente a los funcionarios de la Comisión.

(37) Reglamento (UE) 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales re-lativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión.

(38) Decisión 1999/468/CE del Consejo, del 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión.

(39) Reglamento (Euratom, CE) 2185/96 del Consejo, del 11 de noviembre de 1996, relativo a los controles y veri!caciones in situ que realiza la Comisión para la protección de los intereses !nancieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades.

(40) Reglamento (CE) 58/2003 del Consejo, del 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el estatuto de las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios.

(41) Sobre el concepto de acto administrativo del Derecho de la UE, ARZOZ SANTISTEBAN, Concepto, p. 66 y sigtes., nota 12; más recientemente, el mismo au-tor El acto administrativo en el Derecho de la Unión Europea, p. 71 (p. 77 y sigtes.), REDUE 19, 2010.

(42) Cfr., p. ej., los arts. 21 ss. del Reglamento 58/2003 de las Agencias ejecutivas o las normas reguladoras de las Agencias europeas antes indicadas.

Oriol Mir Puigpelat 1079

tugal, Holanda, Grecia, la República Checa, Lituania, Eslovaquia, Estonia, Eslovenia, Finlandia y Letonia) (43) y de otros países ajenos a la UE como, señaladamente, los Estados Unidos de América (44), este proceso de progresiva maduración de la disciplina del proce-dimiento administrativo no ha culminado –todavía–, en el caso de la UE, con una codi!cación general con vocación de completitud (45).

Una mención especial merece el art. 41 de la Carta de los Dere-chos Fundamentales de la UE (CDFUE). Dicho precepto consagra al mayor nivel normativo –el nivel constitucional, de Derecho originario– (46)el derecho fundamental a una buena administración,

(43) V. las referencias de dichas codi!caciones en SOMMERMANN, KARL-PE-TER, Konvergenzen im Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozeȕrecht europäis-cher Staaten, p. 133 (p. 137 y sigtes.), DÖV, 2002; KAHL, WOLFGANG, Das Verwaltungs-verfahrensgesetz zwischen Kodi!kationsidee und Sonderrechtsentwicklungen, p. 67 (p. 94 y sigtes.) en Ho"mann-Riem/Schmidt-Assmann (Coords.), Verwaltungsver-fahren (nota 3); Swedish Agency for Public Management: Principles of Good Admi-nistration. In the Member States of the European Union, p. 73, 2005.

http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2005/200504.pdf. (44) Y su Administrative Procedure Act federal del 11 de junio de 1946, ahora

incluida en el Título quinto, Parte primera, Capítulos quinto (Subcapítulo segundo) y séptimo del United States Code (§§ 551 ss. y 701 ss.).

(45) Ninguna codi!cación general del procedimiento, ni siquiera las más am-plias, como podrían ser la VwVfG alemana o la ley española 30/1992, del 26 de no-viembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, puede ser cali!cada en rigor de codi!cación realmente completa, puesto que siempre existen aspectos que quedan excluidos (en el caso de ambas leyes, p. ej., los procedimientos tributarios, en materia de seguridad social o reglamentarios). Sin embargo, es evidente que se trata de codi!caciones genera-les más amplias (menos parciales) que las antes apuntadas del Derecho de la UE, y que poseen vocación de completitud y de “liderazgo” en el sector del ordenamiento de que se trate. En adelante me referiré a este tipo de codi!caciones, simplemente, como generales.

(46) Como es sabido, cuando fue aprobada, el 7 de diciembre de 2000, la CDFUE carecía de carácter vinculante, y ha sido el Tratado de Lisboa el que le ha otorgado plena e!cacia jurídica. Tras la modi!cación operada por este último, el art. 6º.1 TUE con!ere a la CDFUE el mismo valor jurídico que los Tratados. La naturaleza consti-tucional del Derecho originario (los Tratados) de la Unión es a!rmada, entre otros, por VON BOGDANDY, ARMIN/BAST, JÜRGEN (Coords.), Principles of European Constitutional Law, Hart Publishing, Oxford, 2006, passim (en especial, su Prefacio y el capítulo de Möllers, Christoph: “Pouvoir Constituant–Constitution–Constitutio-nalisation”, pp. 183 ss.); SCHMIDT-ASSMANN, EBERHARD, Verfassungsprinzipien für den Europäischen Verwaltungsverbund, en Ho"mann-Riem, Wolfgang/el mismo/VOßKUHLE, ANDREAS (Coords.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, p. 261 (p. 269 y sigtes.), 2º ed., C.H. Beck, Múnich, 2012, RUFFERT, MATTHIAS, Rechtsquellen und Rechtsschichten des Verwaltungsrechts, p. 1163 (pp. 1180 ss.), en Ho"mann-Riem/Schmidt-Assmann/Voßkuhle (Coords.): Grundlagen (ibid.), con ulteriores referencias.

1080 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

que se traduce en una serie de garantías procedimentales básicas provenientes del Tribunal de Justicia y –en parte– de los Tratados y el Derecho derivado, como son el derecho a una actuación admi-nistrativa imparcial, equitativa y en un plazo razonable, el derecho de audiencia y vista del expediente, el deber de motivación de las decisiones administrativas y el derecho a emplear cualquiera de las lenguas o!ciales de la Unión (47). El art. 41, que ocupa una posición central en la concepción constitucional de la Administración de la Unión (48), constituye así una microcodi!cación general vinculante del procedimiento administrativo a escala de la UE y el núcleo y pun-to de partida de una eventual codi!cación más amplia. Sólo resulta de aplicación inmediata, sin embargo, a las instancias de la Unión, y no ya a los Estados miembro (49). La consagración constitucional del referido derecho ha con!rmado (y, a la vez, ha impulsado) la importancia adquirida por el procedimiento administrativo en el Derecho de la UE.

B. Los códigos de buena conducta administrativa

A nivel de la UE, lo más parecido a una codi!cación general como las existentes en muchos Estados miembro son los distintos códigos

(47) El precepto reconoce también el derecho a indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial por los daños causados por las instancias de la Unión.

(48) RUFFERT, MATTHIAS, Art. 41 GRCh, p. 2930 (2931), en Calliess, Christian/el mismo (Coords.): EUV/AEUV Kommentar, 4º ed., C.H. Beck, Múnich, 2011.

(49) El art. 41 CDFUE limita expresamente su ámbito de aplicación subjetiva a las instituciones, órganos y organismos de la UE, desplazando así a la regla general relativa al ámbito de aplicación de la CDFUE contenida en su art. 51 [SCHMIDT-ASSMANN, Grundrechte, (nota 6), p. 1029; GRZESZICK, BERND, Das Grundrecht auf eine gute Verwaltung – Strukturen und Perspektiven des Charta-Grundrechts auf eine gute Verwaltung p. 161 (p. 167 y sigtes.), EuR 2006; RUFFERT, Art. 41 GRCh, (nota 49), p. 2933; LADENBURGER, CLEMENS, Evolution oder Kodi!kation eines allgemeinen Verwaltungsrechts in der EU, p. 107 (116), con ulteriores referencias, en Trute, Hans-Heinrich/Groß, "omas/Röhl, Hans Chr./Möllers, Christoph (Coords.): Allgemeines Verwaltungsrecht - zur Tragfähigkeit eines Konzepts, Mohr Siebeck, Tübingen, 2008]. De distinta opinión son RENGELING, HANS-WERNER/SZCZEKALLA, PETER, Grun-drechte in der Europäischen Union. Charta der Grundrechte und Allgemeine Rechts-grundsätze, p. 898, Heymanns, Colonia, 2004; GALETTA, DIANA-URANIA, Inhalt und Bedeutung des europäischen Rechts auf eine gute Verwaltung, p. 57 (pp. 79 ss.), EuR 2007; Nieto GARRIDO, EVA/MARTIN DELGADO, ISAAC, European Adminis-trative Law in the Constitutional Treaty, p. 86 y sigtes., p. 118, p. 124, Hart Publishing, Oxford, 2007; VON DANWITZ, Europäisches (nota 12), p. 531; MARTIN DELGADO, ISAAC, El procedimiento administrativo en el Derecho de la Unión Europea, p. 99 (pp. 116 ss.), REDUE 19, 2010.

Oriol Mir Puigpelat 1081

de buena conducta administrativa adoptados por diversas institu-ciones y organismos de la Unión, de entre los que destaca el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa (CEBCA) aprobado por el Parlamento Europeo el 6 de septiembre de 2001 (50) (51).

Impulsado por el Defensor del Pueblo europeo de forma paralela a la gestación del art. 41 CDFUE (52), el citado Código tiene por !na-lidad desarrollar dicho precepto (53). Incluye, así, tanto principios materiales como procedimentales dirigidos a todas las instituciones, órganos, funcionarios y agentes de la UE (54) en sus relaciones ex-ternas con el público (55). Su principal fuente de inspiración viene dada por la jurisprudencia de los tribunales de la UE, respecto de la que no aporta grandes novedades (56).

No obstante, al igual que el resto de códigos similares existentes a nivel de la UE (como, en especial, el Código de buena conducta de

(50) Resolución del Parlamento sobre el Informe especial del Defensor del Pue-blo europeo al Parlamento Europeo relativo a su investigación por iniciativa propia sobre la existencia y el acceso público a un Código de buena conducta administrativa en las instituciones y órganos comunitarios (A5-0245/2001, DOUE C 72, del 21 de marzo de 2002, p. 331). Tanto la primera (marzo de 2002) como la segunda edición del Código (5 de enero de 2005, en la que no cambia su articulado) se encuentran disponibles en la web del Defensor del Pueblo europeo: http://ombudsman.europa.eu/code/es/default.htm.

(51) Sobre dicho Código, entre otros, MARTINEZ SORIA, JOSE, Die Kodizes für gute Verwaltungspraxis, p. 682, EuR 2001, (passim); COBREROS MENDAZONA, EDORTA, Nota al Código Europeo de Buena Conducta Administrativa, p. 237 (pp. 237 ss.), RVAP 64 (2002); TOMAS MALLEN, BEATRIZ, El derecho fundamental a una buena administración, p. 89 y sigtes., p. 271 y sigtes., INAP, Madrid, 2004; RENGELING/SZCZEKALLA, Grundrechte (nota 50), p. 892 y sigtes.; PONCE SOLE, JULI, Good Administration and Administrative Procedures, p. 551 (565), IJGLS 12, 2005; GRZESZICK, Gute Verwaltung, (nota 50), p. 176 y sigtes.; GALETTA, Gute Verwaltung, (nota 50), passim; NIETO GARRIDO/MARTIN DELGADO, European, (nota 50), p. 29 y sigtes., p. 123 y sigtes.; LADENBURGER, Kodifikation, (nota 50), p. 114 y sigtes.

(52) Sobre dicho proceso de gestación paralela, COBREROS MENDAZONA, Nota, (nota 52), p. 239. Como señala MARTÍNEZ SORIA, Kodizes, (nota 52), p. 687 y sigtes., en el impulso de ambas iniciativas in"uyó sin duda la nacionalidad !nlandesa del entonces Defensor del Pueblo europeo, Jacob Söderman, puesto que en dicho país el principio de buena administración se encuentra consagrado constitucionalmente.

(53) Así se señala en su preámbulo y en el prefacio y la introducción que lo pre-ceden en su segunda edición de 2005.

(54) Art. 2º CEBCA. No resulta, pues, de aplicación a las Administraciones de los Estados miembro.

(55) Art. 3º CEBCA. (56) LADENBURGER, Kodi!kation, (nota 50), p. 114 y sigtes., p. 128.

1082 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

la Comisión (57)), carece de carácter vinculante, constituyendo un mero instrumento de soft law típicamente europeo (58).

Como tal, no posee e!cacia jurídica externa inmediata, sin per-juicio de que pueda desplegar algunos efectos jurídicos, de forma mediata, al servir de indicio de la existencia de un determinado precedente administrativo, cuya falta de observancia en un caso concreto pueda considerarse lesiva de los principios de igualdad –en relación con el trato dispensado a otros ciudadanos– o protección de la con!anza –en relación con el trato recibido por el mismo ciu-dadano con anterioridad– (59) (60).

Precisamente para conferirle pleno carácter jurídico, tanto el Parlamento Europeo como el Defensor del Pueblo europeo han

(57) Código de buena conducta administrativa para el personal de la Comisión Europea en sus relaciones con el público, adoptado el 13 de septiembre de 2000 e incluido como Anexo al Reglamento interno de la Comisión mediante Decisión del 17 de octubre de 2000 (publicada en el DOUE L 267, del 20 de octubre de 2000). El texto de dicho Código puede encontrarse en la web de la Comisión:

http://ec.europa.eu/transparency/civil_society/code/index_es.htm. Tal Código ha sido tomado como modelo alternativo al CEBCA por algunas instituciones y or-ganismos de la UE. Sobre el mismo, MARTÍNEZ SORIA, Kodizes, (nota 52), passim; TOMÁS MALLÉN, Buena administración (nota 52), p. 91 y sigtes., p. 271 y sigtes.; LADENBURGER, Kodi!kation, (nota 50), p. 114 y sigtes.

(58) Así lo creen RUFFERT, Art. 41 GRCh, (nota 49), p. 2932; SCHÖNDORF-HAUBOLD, BETTINA, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft. Rechts-formen und Verfahren europäischer Verbundverwaltung, p. 400, nota 186, C.H. Beck, Múnich, 2005; TOMÁS MALLÉN, Buena administración (nota 52), p. 89 y sigtes., p. 275 y sigtes.; RENGELING/SZCZEKALLA, Grundrechte, (nota 50), p. 892. En cambio, sostiene la e!cacia jurídica externa del CEBCA, a diferencia del código de la Comi-sión, que sólo poseería carácter interno, MARTÍNEZ SORIA, Kodizes, (nota 52), p. 697 y sigtes., considera que los distintos códigos son vinculantes, al concretar el nuevo derecho a un trato equitativo del art. 41.1 CDFUE GRZESZICK, Gute Verwaltung, (nota 50), p. 177 y sigtes.

(59) MARTÍNEZ SORIA, Kodizes, (nota 52), p. 700 y sigtes. (en relación con el código de la Comisión); TOMÁS MALLÉN, Buena administración, (nota 52), p. 89 y sigtes., p. 275 y sigtes.; RENGELING/SZCZEKALLA, Grundrechte (nota 50), p. 892. En general, sobre la e!cacia jurídica mediata del soft law de la UE, ALONSO GAR-CÍA, RICARDO, Sistema Jurídico de la Unión Europea, p. 140 y sigtes., p. 239 y p. 252 y sigtes., 2º ed., "omson-Civitas, Madrid, 2010. La autovinculación de la Comisión a su propio código ha sido a!rmada por el Tribunal de Primera Instancia en el Auto del 21 de marzo de 2002, T-218/01, Rec. p. II-2139, Laboratoire Monique Remy/Co-misión, apartados 25-30.

(60) Al margen ya de su e!cacia jurídica, el CEBCA es manejado por el Defensor del Pueblo europeo como parámetro de enjuiciamiento de la Administración de la Unión en el ejercicio de la función de control no jurídico de la mala administración que le corresponde en virtud de los arts. 228 TFUE y 43 CDFUE.

Oriol Mir Puigpelat 1083

instado a la Comisión a que lo incorpore en una propuesta de Re-glamento de la Unión (61). Ésta, sin embargo, hasta la fecha, no sólo no ha presentado dicha propuesta, sino que ni siquiera ha adoptado el CEBCA, de forma que sigue rigiéndose por su propio código de conducta, bastante menos detallado y garantista que aquél.

C. Las Comunicaciones de la Comisión sobre mejora de la re-gulación

También constituyen un instrumento de soft law las distintas Comunicaciones de la Comisión sobre mejora de la regulación (“Better Regulation”) elaboradas en cumplimiento de las reco-mendaciones contenidas en el conocido Informe Mandelkern de 2001 (62).

De entre ellas destacan las que concretan y desarrollan –por cierto, de forma muy innovadora– aspectos tan importantes de la fase gubernamental-administrativa (63) del procedimiento de elaboración de normas de la Unión como son las consultas a los sectores interesados y la población, en general (64), y la evaluación del impacto (EIN) económico, social y medioambiental de la norma proyectada (65) (66).

(61) Punto 1 de la citada resolución del Parlamento Europeo del 6 de septiem-bre de 2001 por la que se aprueba el CEBCA (supra nota 51) y p. 9 de la Introducción incluida en la segunda edición del CEBCA elaborada por el Defensor del Pueblo europeo (supra nota 51).

(62) Grupo Mandelkern sobre mejora de la regulación: Informe !nal, 13 de no-viembre de 2001.

(63) Aquella que tiene lugar antes de que la Comisión presente su propuesta de reglamento o directiva y se inicie el procedimiento legislativo propiamente dicho. El procedimiento normativo es exclusivamente gubernamental-administrativo cuan-do es la propia Comisión la que termina aprobando la norma, como sucede cuando elabora normas de desarrollo de rango reglamentario.

(64) Comisión de las Comunidades Europeas: Comunicación. Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo - Principios generales y normas mínimas para la con-sulta de la Comisión a las partes interesadas, COM (2002) 704 !nal, 11 de diciembre de 2002 (su carácter jurídicamente no vinculante es a!rmado y defendido por la propia Comisión en la p. 9 y sigtes.).

(65) Comisión de las Comunidades Europeas, Comunicación sobre la evaluación del impacto, COM (2002) 276 !nal, 5 de junio de 2002.

(66) El informe Mandelkern y el resto de Comunicaciones e iniciativas clave adoptadas en los últimos años por la UE para la mejora de su regulación se encuen-tran disponibles en la siguiente web de la Comisión: http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_es.htm.

1084 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

En algunos Estados miembro, al igual que en los Estados Uni-dos de América, la regulación del procedimiento de elaboración de normas de rango reglamentario por parte del Gobierno y la Administración se encuentra recogida en codi!caciones generales jurídicamente vinculantes (67).

D. El Convenio Europeo de Derechos Humanos y los Derechos procedimentales nacionales

Junto a las descritas, de matriz comunitaria, la relación de fuentes del Derecho del procedimiento administrativo en la UE se completa con las garantías procedimentales contenidas en el Con-venio Europeo de Derechos Humanos (en especial, en su art. 6º) (68) y, sobre todo, en aquellos ámbitos –prácticamente todos– en que la ejecución del Derecho de la Unión se confía en todo o en parte a los Estados miembro, con el Derecho procedimental nacional. Éste, como sabemos, rige la ejecución del Derecho de la Unión por parte de las distintas Administraciones nacionales, aunque lo hace sólo de forma subsidiaria (cuando no exista una regla escrita o principio jurisprudencial de Derecho de la Unión) y condicionada (la norma nacional aplicable debe respetar en todo caso los principios juris-prudenciales de equivalencia y efectividad, antes señalados).

Sobre este importante proceso de mejora, en el que se trata de involucrar también a los Estados miembro, MIR PUIGPELAT, ORIOL, Procedimiento de elaboración de reglamentos y Better Regulation, p. 501 (p. 502 y sigtes.), con ulteriores referencias, en Tornos Mas, Joaquín (Coord.): Comentarios a la Ley 26/2010, del 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones públicas de Cataluña, Iustel, Madrid, 2012.

(67) P. ej., en España, el procedimiento general de elaboración de las normas reglamentarias estatales se encuentra recogido en el art. 24 de la ley 50/1997, del 27 de noviembre, del Gobierno, y en el Real Decreto 1083/2009, del 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo (a su vez claramente in"uido por el modelo de la UE). Al respecto MIR PUIGPELAT, Better Regulation, (nota 67), passim.

(68) Art. 6º.2 TUE. Sobre el art. 6º CEDH, Esparza Leibar, Iñaki/Etxebarria Gu-ridi, José Francisco: Artículo 6º, en: LASAGABASTER HERRARTE, IÑAKI (Coord.), Convenio Europeo de Derechos Humanos. Comentario sistemático, p. 170, 2º ed., #omson-Civitas, Cizur Menor, 2009 (passim); RODRÍGUEZ PONTÓN, FRANCISCO JOSÉ, La articulación de las garantías administrativas y jurisdiccionales en el sistema del CEDH, #omson-Civitas, Madrid, 2005, con ulteriores referencias. In"uyentes son también las distintas resoluciones y recomendaciones elaboradas por el Consejo de Europa en materia de procedimiento administrativo [enumeradas por SCHMIDT-ASSMANN, Ordnungsidee (nota 3), p. 377, nota 4].

Oriol Mir Puigpelat 1085

III. P!"#$"%&'() $&!(#$"&) *( '& !(+,'&$"-# ."+(#/( *(' %!0$(*"1"(#/0 &*1"#")/!&/".0 (# '& UE

A. Carencias de las fuentes de Derecho escrito. En particular, los problemas especí2cos suscitados por el surgimiento de una unión administrativa europea

Esta conjunción peculiar de fuentes escritas y jurisprudenciales y de instrumentos de soft law presenta algunas carencias y problemas que no cabe soslayar.

Las fuentes de Derecho escrito se caracterizan por una doble fragmentación: su fragmentación en el plano de la Unión y en el plano nacional.

A diferencia de lo que ocurre en muchos Estados miembro, en el plano de la Unión no existe, como se ha visto, una codi!cación general vinculante (más allá de la microcodi!cación contenida en el art. 41 CDFUE), y las reglas procedimentales se encuentran frag-mentadas en una gran cantidad de normas sectoriales. Basta indicar, a este respecto, que cada una de la treintena de Agencias europeas dispone de sus propias reglas generales de procedimiento.

Ello da lugar a diferencias de régimen no siempre justi!cadas y a lagunas. En efecto, pese a los grandes esfuerzos que se han hecho en los últimos años para adecuar el Derecho administrativo de la UE y los procedimientos por él regulados a las exigencias demo-cráticas y de Estado de Derecho habituales en los ordenamientos jurídicos nacionales (69), todavía subsisten lagunas importantes en los distintos sectores de intervención de la Unión (en relación, p. ej., con los plazos de resolución de los procedimientos, las causas de abstención y recusación, la posición de los terceros interesados, el régimen de las comunicaciones electrónicas, la indicación de los

(69) TRUTE, HANS-HEINRICH, Die demokratische Legitimation der Verwaltung, p. 341 (p. 413 y sigtes.) en Ho"mann-Riem/Schmidt-Assmann/Voßkuhle (Coords.): Grundlagen (nota 47); RUFFERT, Rechtsquellen (nota 47), p. 1253. Este esfuerzo, que se ha traducido en muchas de las normas de Derecho derivado enumeradas en el epígrafe precedente, ha sido, en parte, consecuencia de la grave crisis institucional provocada por la caída de la Comisión Santer, en 1999, a raíz de determinados ca-sos de corrupción (sobre dicha crisis y la reforma administrativa emprendida por la Comisión Prodi para superarla, FUENTETAJA PASTOR, JESÚS ÁNGEL, La Adminis-tración Europea, p. 102 y sigtes., #omson-Civitas, Madrid, 2007).

1086 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

recursos susceptibles de interposición, la terminación convencional de los procedimientos, etc.).

De entre ellas destacan las lagunas relacionadas con la intensi-!cación de la interacción institucionalizada entre las distintas Ad-ministraciones nacionales y de la UE (70). El legislador de la Unión, en efecto, ha previsto en los últimos tiempos, en múltiples normas sectoriales, innumerables mecanismos de interacción horizontal –entre las distintas Administraciones nacionales– y vertical –entre aquellas y la Administración de la Unión–, más numerosos e intensos, incluso, que los que suele haber en el seno de los Estados política-mente descentralizados. A los efectos del presente trabajo resulta de especial interés la sistematización que distingue tres formas básicas de interacción: la interacción informativa, la interacción organizativa y la interacción procedimental (71). La primera, de gran importancia práctica, comprende todos aquellos supuestos en que las normas de la Unión contemplan el intercambio no procedimentalizado de información entre las distintas autoridades, esto es, al margen de un concreto procedimiento decisorio y fuera de un órgano creado para la interacción administrativa. Ejemplos típicos serían las obligacio-nes de información puntual, las redes europeas de información, la estadística comunitaria o los informes periódicos sobre la ejecución del Derecho de la Unión que las Administraciones nacionales deben presentar a las instancias de la UE. La interacción organizativa, a su vez, es la que tiene lugar a través de órganos especí!cos regulados por el Derecho de la Unión. Ejemplos destacados serían la comi-tología o los consejos de administración de las distintas Agencias europeas, integrados por representantes de la Comisión y de los Estados miembro. La interacción procedimental, en !n, se produce en los múltiples supuestos en que las normas de la Unión prevén la participación, vinculante o no, de distintas Administraciones en un mismo procedimiento decisorio. Destacan aquí los procedimientos

(70) Básico, SCHMIDT-ASSMANN, EBERHARD, Verwaltungskooperationsrecht in der Europäischen Gemeinschaft, p. 270, EuR 1996 (passim); con posterioridad, el mismo autor, en Ordnungsidee (nota 3), p. 383 y sigtes.; Einleitung: Der Europäische Verwaltungsverbund und die Rolle des Europäischen Verwaltungsrechts, en: el mismo/Schöndorf-Haubold, Bettina (Coords.): Der Europäische Verwaltungsverbund, p. 1 y sigtes., Mohr Siebeck, Tübingen, 2005; Verfassungsprinzipien, (nota 47), p. 273 y sigtes.

(71) Schmidt-Assmann, en los trabajos y páginas citados en la nota anterior, distinguiendo la cooperación informativa, procedimental e institucional (informa-tionelle, prozedurale und institutionelle Kooperation).

Oriol Mir Puigpelat 1087

compuestos, en la denominación que reciben por parte de la doc-trina italiana, que los ha estudiado y sistematizado con particular acierto (72). Dicha categoría engloba todos aquellos procedimientos verticales que poseen una fase nacional y otra comunitaria (tanto si se inician en el nivel de la Unión –procedimientos top-down –, como en el nacional –procedimientos bottom-up– (73), en los que intervienen de forma cuali!cada la Administración de la Unión y la Administración de uno, varios o todos los Estados miembro. Proce-dimientos de este tipo se encuentran en la actualidad previstos, p. ej., para repartir los fondos estructurales de la UE, conceder ayudas agrícolas de la Unión, otorgar autorizaciones para la comercializa-ción de determinados organismos modi!cados genéticamente y nuevos alimentos, registrar indicaciones geográ!cas y denomina-ciones de origen de productos agrícolas y alimentarios o conceder una etiqueta ecológica a un determinado producto.

La proliferación de estas y otras formas de interacción ha hecho entrar en crisis la dicotomía tradicional de la ejecución directa e indirecta como modelo explicativo de la forma en que se aplica el Derecho de la Unión. A medida que se expanden los mecanismos de interacción, se reducen los ámbitos en que la Administración de la Unión (ejecución directa) y las Administraciones nacionales (ejecución indirecta) ejecutan de forma autárquica y sin injerencias ajenas las normas comunitarias, emergiendo con fuerza una zona intermedia, en constante crecimiento, de ejecución conjunta del Derecho de la Unión (74). Es tal la pujanza de esta nueva forma de

(72) M. P. CHITI, Diritto amministrativo europeo (nota 2), p. 469 y sigtes.; CAS-SESE, SABINO, Il procedimento amministrativo europeo, p. 31 y sigtes., en: Bignami, Francesca/el mismo (Coords.): Il procedimento amministrativo nel diritto europeo, RTDP núm. extraord. 1/2004; DELLA CANANEA, GIACINTO, I procedimenti am-ministrativi composti dell’Unione europea, p. 307, en Bignami/Cassese (Coords.), Procedimento (ibid.), (passim). También se les conoce como procedimientos pluri-fásicos o mixtos [SCHMIDT-ASSMANN, Ordnungsidee (nota 3), p. 405: “mehrstu!ge oder gemischte Verfahren”].

(73) DELLA CANANEA, Procedimenti composti, (nota 73), p. 309 y sigtes. (74) Entre otros, M. P. CHITI, Diritto amministrativo europeo (nota 2), p. 240 y

sigtes. (“esecuzione congiunta“); CHITI, EDOARDO/DELLA CANANEA, GIACIN-TO, L’attività amministrativa, en Della Cananea (Coord.): Diritto amministrativo europeo (nota 12), p. 89 (p. 109: “esecuzione congiunta“); Schöndorf-Haubold: Struk-turfonds (nota 59), p. 37 y sigtes., p. 465 y sigtes. (“Gemeinsame Verwaltung”); GA-LERA RODRIGO, SUSANA, La aplicación administrativa del Derecho comunitario. Administración Mixta: tercera vía de aplicación, p. 155 y sigtes. (“Administración mixta”), Civitas, Madrid, 1998; BIGNAMI, FRANCESCA, Introduzione, en la misma/

1088 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

ejecución, que son muchos ya quienes creen, con razón, que la UE no sólo es una unión constitucional (Verfassungsverbund) (75), sino que constituye también una auténtica unión administrativa (Verwal-tungsverbund): la unión administrativa europea (76).

Pues bien, el Derecho derivado ha potenciado enormemente dicha interacción en los últimos años, pero no ha resuelto muchos de los nuevos problemas que con ella se suscitan, problemas que son típicos e inherentes a toda unión administrativa –Verbundpro-bleme (77)–.

Así, la intervención conjunta (p. ej., en procedimientos com-puestos) de diferentes Administraciones, nacionales y de la Unión, sujetas a regímenes jurídicos en parte distintos, plantea problemas como las garantías procedimentales exigibles en cada una de las fases en que ellas intervienen (y el consiguiente efecto que tenga un eventual vicio del procedimiento de la actuación de una Admi-nistración sobre la decisión que !nalmente adopte otra), la tutela judicial frente a las actuaciones administrativas que no resuelven formalmente el fondo del asunto, pero sí materialmente (en los su-puestos de interacción administrativa existe un alto riesgo de que se produzcan con"ictos negativos de jurisdicción, como sucedió en el célebre caso Borelli (78)), o la determinación de la responsabilidad patrimonial de cada una de las Administraciones participantes en caso de producción de un daño.

A dichos problemas, vinculados al principio del Estado de Dere-cho, se suman las carencias desde la perspectiva del principio y la legitimación democráticos derivadas de la superposición de Admi-nistraciones y la subsiguiente falta de transparencia y de claridad en cuanto a las responsabilidades –en sentido amplio, como sinónimo

Cassese (Coords.): Procedimento (nota 73), p. 1 (pp. 22 s.: “amministrazione condi-visa”); FUENTETAJA PASTOR, Administración Europea (nota 70), p. 442 y sigtes. (“ejecución conjunta”).

(75) PERNICE, INGOLF, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDS-tRL, vol. 60 (2001), p. 148 (p. 153).

(76) SCHMIDT-ASSMANN/SCHÖNDORF-HAUBOLD (Coords.), Verwaltungs-verbund (nota 71), passim; VELASCO CABALLERO, FRANCISCO/SCHNEIDER, JENS-PETER (Coords.), La unión administrativa europea, Marcial Pons, Madrid, 2008, passim, con ulteriores referencias.

(77) SCHMIDT-ASSMANN, Verfassungsprinzipien (nota 47), ps. 283, 317 y sigtes. (78) STJ del 3 de diciembre de 1992, C-97/91, Rec. p. I-06313, Olei!cio Borelli/

Comisión.

Oriol Mir Puigpelat 1089

de rendición de cuentas o accountability– respectivas (79). La propia Comisión ha alertado sobre la falta de claridad de las responsabilida-des derivadas de la actuación de las Agencias europeas, reclamando un replanteamiento de su diseño institucional (80).

Tales problemas de interacción no pueden ser resueltos a menudo de forma satisfactoria por la jurisprudencia nacional o de la Unión ni por el Derecho de los distintos Estados miembro, requiriendo una expresa solución por parte del legislador de la UE (81).

A la fragmentación normativa sectorial propia del nivel de la Unión debe añadirse la existente en el plano nacional, con 27 De-rechos procedimentales distintos llamados a regir la aplicación del Derecho de la Unión en defecto de norma o principio comunitario. A falta de unos principios y reglas comunes positivados, el riesgo de aplicación no uniforme y efectiva del Derecho de la Unión trata de

(79) Constatan unos y otros problemas en la actual unión administrativa eu-ropea GALERA RODRIGO, Administración Mixta (nota 75), ps. 31, 81 y sigtes., 151 y sigtes.; SYDOW, GERNOT, Die Vereinheitlichung des mitgliedstaatlichen Vollzugs des Europarechts in mehrstu!gen Verwaltungsverfahren, p. 517 (pp. 536 ss., 540, Die Verwaltung 34, 2001); DELLA CANANEA, Procedimenti composti (nota 73), p. 328 y sigtes.; CHITI, MARIO P, Diritto amministrativo europeo (nota 2), ps. 470 y sigtes. y 603 y sigtes..; HOFMANN, JENS, Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwal-tungsverbund, en Schmidt-Assmann/Schöndorf-Haubold (Coords.): Verwaltungs-verbund (nota 71), p. 353 (pp. 359 ss., resumiendo lo desarrollado más ampliamente en su libro homónimo de 2004); SCHMIDT-ASSMANN, Verfassungsprinzipien (nota 47), ps. 283-298.; TRUTE, Demokratische Legitimation (nota 70), p. 427 y sigtes.; RU-FFERT, MATTHIAS, Von der Europäisierung des Verwaltungsrechts zum Europäis-chen Verwaltungsverbund, p. 761 (pp. 767 ss.), con DÖV 2007, ulteriores referencias.

(80) Comisión de las Comunidades Europeas, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo –Agencias europeas– Orientaciones para el futuro, COM (2008) 135 !nal, 11 de marzo de 2008.

(81) Como ha hecho ya en ámbitos concretos al introducir, p. ej., un régimen –no exento de problemas– de responsabilidad patrimonial por sustitución (Stellver-treterhaftung), en cuya virtud la víctima puede dirigir su reclamación ante la Admi-nistración que ha actuado frente a ella, pese a que el daño sea imputable a otra. Este régimen se ha introducido, entre otros ámbitos, en materia de daños derivados de la utilización del Sistema de Información Aduanero (SIA): la Administración que cause daños a un ciudadano al utilizar el SIA responderá frente a este, aunque tales daños tengan su origen en datos erróneos suministrados por otra de las Administraciones que participan en el SIA [art. 40 del Reglamento (CE) 515/97 del Consejo, del 13 de marzo de 1997, relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembro y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria]. Sobre esta responsabilidad por sustitución, HOFMANN:“RECHTSSCHUTZ, (nota 80), p. 379 y sigtes..; SCHMIDT-ASSMANN, Verfassungsprinzipien (nota 47), p. 283.

1090 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

ser corregido por el Tribunal de Justicia mediante el control judicial de la equivalencia y, sobre todo, la efectividad de la norma nacional en cuestión. Esta fórmula de coordinación (82) jurisprudencial y casuística de los Derechos de los Estados miembro, que pende sobre ellos como una espada de Damocles, resulta difícilmente predicti-ble y genera una gran inseguridad jurídica en el ámbito nacional, además de encerrar un elevado potencial con!ictivo (83).

B. Carencias de las fuentes jurisprudenciales

Pese al papel crucial que ha desempeñado la jurisprudencia de la Unión en la conversión de la UE en una auténtica Comunidad (Unión) de Derecho y, en especial, en una Comunidad (Unión) de Derecho administrativo, no pueden desconocerse los problemas que comporta, en la actual fase del proceso de integración, enco-mendarle la función de determinación de las normas de Derecho procedimental de la unión administrativa europea.

La determinación judicial y, por tanto, casuística, de tales normas, genera mayor inseguridad jurídica y ostenta menor legitimación democrática que la efectuada por el legislador.

Por otro lado, la jurisprudencia, por su propia naturaleza y fun-ción institucional, carece de los medios y la perspectiva necesarios para diseñar un cuerpo completo y coherente de normas procedi-mentales que satisfaga las múltiples funciones –no sólo defensivas de derechos e intereses individuales– que hoy en día corresponden a un instrumento de dirección tan importante de la actuación de la Administración como es, en la actualidad, el procedimiento admi-nistrativo (84).

En una UE dotada de instituciones democráticas consolidadas, la función de la jurisprudencia debe consistir en resolver los problemas interpretativos que puedan suscitar las reglas procedimentales, no

(82) SCHEUING, DIETER H, Europäisierung des Verwaltungsrechts. Zum mit-gliedstaatlichen Verwaltungsvollzung des EG-Rechts am Beispiel der Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen, p. 107 y sigtes., Die Verwaltung 34, 2001.

(83) Sobre la “fase de con!icto” del proceso de europeización del Derecho ad-ministrativo nacional experimentada en Alemania a principios de los años noventa a raíz del empleo de dicha fórmula de coordinación por el Tribunal de Justicia, RU-FFERT, Europäisierung, (nota 80), p. 296 y sigtes.

(84) V.supra I.B.

Oriol Mir Puigpelat 1091

en elaborarlas. Pese a su aproximación progresiva, siguen subsis-tiendo diferencias relevantes en la regulación del procedimiento administrativo en los distintos Estados miembro, y la elección sobre cuál de las distintas opciones nacionales (u otras más innovadoras) resulta más adecuada para la unión administrativa europea debe corresponder al legislador democrático.

C. Carencias del soft law. El mandato de regulación de la Admi-nistración de la Unión mediante norma con rango de ley con-tenido en el nuevo art. 298.2 TFUE

Finalmente, en cuanto al soft law, parece inadecuado para “regular” un instrumento central de dirección como el procedi-miento, que no posee una mera dimensión interna, sino que incide directamente sobre los ciudadanos y en la calidad de las decisiones administrativas.

Es ciertamente difícil de admitir que las Administraciones na-cionales se encuentren sometidas a auténticas normas vinculantes sobre procedimiento y la Administración de la Unión, en cambio, a meros códigos de conducta (85).

Además, la apariencia de norma de los preceptos de los códigos examinados (86) y el hecho de que puedan tener e!cacia jurídica mediata resultan contrarios a toda seguridad jurídica.

Así parece haberlo entendido el propio legislador de la UE, que en los últimos tiempos ha juridi!cado ampliamente, como se ha visto, los procedimientos de actuación de la Administración de la Unión (tanto de la Comisión, al densi!car la regulación procedimental de las normas sectoriales que contemplan su intervención, como de las Agencias europeas y ejecutivas, mediante sus normas especí!cas). La conversión de los citados códigos de conducta y demás instrumentos de soft law en fuentes formales –profundizándolos y mejorándolos– sería coherente con dicha evolución. El paso de los códigos anteriores

(85) En general, sobre la necesidad del debido paralelismo entre la regulación jurídico-administrativa de la Administración de la Unión y la de las Administraciones de los Estados miembros (Parallelisierungsthese), SCHMIDT-ASSMANN, Ordnung-sidee (nota 3), ps. 387, 392, 399; el mismo Verfassungsprinzipien, (nota 47), p. 264.

(86) En especial, del CEBCA, la redacción de cuyos preceptos parece conferir auténticos derechos a los ciudadanos. Como se ha visto, algunos autores consideran que posee e!cacia jurídica inmediata.

1092 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

sobre el acceso de los ciudadanos a los documentos del Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión al Reglamento 1049/2001 es una buena muestra de los efectos bené!cos de tal conversión (87).

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, parece claro que el desarrollo de un derecho fundamental como el contenido en el art. 41 CDFUE no puede con!arse al mero soft law. El nuevo art. 298 TFUE, introducido a instancias de la delegación sueca precisamente para asegurar que el legislador de la Unión desarrolle mediante una norma jurídicamente vinculante el derecho fundamental a una bue-na administración de la CDFUE (88), establece por vez primera que “[e]n el cumplimiento de sus funciones, las instituciones, órganos y organismos de la Unión se apoyarán en una administración europea abierta, e!caz e independiente” (art. 298.1), obligando al Parlamen-to Europeo y al Consejo a aprobar “las disposiciones a tal efecto, mediante reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario” (art. 298.2). Esta reserva de ley, reiterada en el art. 52.1 CDFUE, obliga al legislador a regular, como mínimo, sus elementos esenciales, sin que pueda delegarlos en una norma de rango infra legal de la Comisión (art. 290.1 TFUE).

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Como he sostenido en diversos trabajos, una codi!cación general europea jurídicamente vinculante de las reglas y principios pro-cedimentales básicos de la ejecución directa, indirecta y conjunta del Derecho de la Unión podría ayudar a corregir muchos de los problemas apuntados.

Una codi!cación de este tipo incrementaría enormemente la claridad y seguridad jurídicas, lo que a su vez facilitaría el conoci-miento, la aceptación y el cumplimiento del Derecho vigente por parte de las autoridades y de los ciudadanos, reduciría la litigiosidad, desincentivaría la huida de capitales de la UE e incentivaría las in-versiones externas. La codi!cación también permitiría uniformizar

(87) LADENBURGER, Kodi!kation, (nota 50), p. 112. (88) Swedish Agency for Public Management: Principles (nota 44), ps. 7, 9 y sig-

tes.; LADENBURGER, Kodi!kation, (nota 50), p. 118.

Oriol Mir Puigpelat 1093

de forma sistemática las reglas y principios procedimentales básicos de la ejecución del Derecho de la Unión en toda la UE. Ello haría más fácil la aplicación uniforme y efectiva de dicho Derecho por las distintas autoridades en el vasto territorio de la Unión, favorecería la generación de la debida con!anza recíproca entre las diversas Administraciones que integran la unión administrativa europea y simpli!caría sus relaciones, además de asegurar unas garantías procedimentales mínimas a los ciudadanos en toda la UE y fomen-tar, por ello, una mayor movilidad de ciudadanos y empresas entre los distintos Estados miembro. La codi!cación también brindaría la posibilidad de innovar la regulación del procedimiento adminis-trativo europeo, conferiría estabilidad a la regulación de la Unión y orientaría futuros desarrollos sectoriales, reduciría el riesgo de clientelismo frente a eventuales intereses sectoriales –obligando a justi!car las razones de un régimen sectorial especí!co–, y facilitaría la adopción de nuevas normas al descargar a las instancias políticas de la negociación de los aspectos procedimentales, ya contenidos en ella. Como ha ocurrido con muchas codi!caciones nacionales, serviría de modelo susceptible de exportación a otras regiones del mundo. Dado el papel central que ocupa toda codi!cación general del procedimiento en el ordenamiento jurídico respectivo y el valor simbólico asociado a la enunciación de un catálogo general de dere-chos procedimentales de los ciudadanos frente a la Administración, también podría coadyuvar, aunque fuera en pequeña medida, a la construcción de una identidad europea y la consiguiente pro-fundización de la integración de la Unión. Finalmente, desde una perspectiva académica, contribuiría de forma poderosa al desarrollo de una ciencia del Derecho administrativo europeo sistemática y basada en unos fundamentos compartidos (89).

A la vista de semejante potencial, no es de extrañar que la codi-!cación haya sido apoyada por la mayoría de quienes han partici-pado en el debate sobre su conveniencia, iniciado ya a !nales de los años ochenta e intensi!cado a raíz de la aprobación del Tratado de

(89) Me ocupo con mayor detenimiento de dichas funciones (así como de las posibles disfunciones que deberían evitarse) en MIR PUIGPELAT, ORIOL, La codi-!cación del procedimiento administrativo en la unión administrativa europea, en Velasco Caballero/Schneider (Coords.): La unión administrativa europea (nota 77), p. 51 y sigtes. y (en relación con una codi!cación aplicable únicamente a la Admi-nistración de la Unión) en Razones para una codi!cación general del procedimiento de la Administración de la Unión, p. 145 y sigtes., REDUE 19, 2010.

1094 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

Lisboa (90). En este sentido, merece destacarse la creación, en 2009, de una red europea de profesores destinada a elaborar una codi!-

(90) A favor de dicha codi!cación se han mostrado, entre otros, HARLOW, CA-ROL, Codi!cation of EC Administrative Procedures? Fitting the Foot to the Shoe or the Shoe to the Foot, p. 3 y p. 29 y sigtes., EUI Jean Monnet Chair Papers 27, 1995 [publicado también en ELJ 2 (1996), [rechazando expresamente el modelo alemán y favorable a una codi!cación de los “principios generales de buena administración”; más escép-tica, sin embargo, posteriormente, en su prólogo a NIETO GARRIDO/MARTÍN DEL-GADO, European (nota 50), p. ix, y en su trabajo European Administrative Procedure: the European Union as Exemplar, , p. 37 (pp. 46 ss.) en Pereira da Silva, Vasco/Duarte, David (Coords.): Lisbon Meeting on Administrative Procedure. Functions and Purposes of the Administrative Procedure: New Problems and New Solutions, ICJP, Lisboa, 2011. (http://www.icjp.pt/publicacoes/1/729)]; VEDDER, CHRISTOPH, (Teil) Kodi!kation des Verwaltungsverfahrensrechts der EG?, p. 75 (p. 88 y sigtes.; aunque sólo respecto de la ejecución indirecta y con dudas sobre los resultados prácticos a que podría abocar su negociación internacional, EuR, núm. extraord. 1/1995); SCHWARZE, JÜRGEN, Deuts-cher Landesbericht, p. 123 (pp. 219 y sigtes., en: el mismo (Coord.): Das Verwaltungsrecht unter europäischem Ein"uȕ, Nomos, Baden-Baden, 1996); el mismo: Konvergenz im Verwaltungsrecht der EU-Mitgliedstaaten – Zugleich ein Beitrag zu Chancen und Risiken der Kodi!kation allgemeiner Grundsätze des indirekten Vollzugs von Gemeinschaftsrecht –, p. 881 y sigtes.), DVBl. 1996 [publicado también en inglés, con algunas modi!caciones: “"e Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States”, EPL 4 (1998), p. 191 (pp. 204 ss.; recti!cando su posición anterior)];DELLA CANANEA, GIACINTO, I procedimenti amministrativi della Comunità europea, p. 225 (p. 247 y sigtes.) en: Chiti, Mario P./Greco, Guido (Coords.): Trattato di diritto amministrativo europeo. Parte ge-nerale, Giu#rè, Milán, 1997; SCHMIDT-ASSMANN, EBERHARD, Europäisches Verwal-tungsverfahrensrecht, p. 131 (p. 160 y sigtes.; proponiendo que se empiece codi!cando el Derecho procedimental aplicable a la Administración de la Unión); en: Müller-Gra#, Peter-Christian (Coord.): Perspektiven des Rechts in der Europäischen Union, C.F. Müller, Heidelberg, 1998, el mismo, más recientemente, en Verfassungsprinzipien (nota 47), p. 294; NEHL, Principles, (nota 12), p. 169 y sigtes.; SCHOCH, FRIEDRICH, Die Europäi-sierung des Allgemeinen Verwaltungsrechts und der Verwaltungsrechtswissenschaft, p. 135 (p. 154) Die Verwaltung, núm. extraord. 2/1999; KAHL, Verwaltungsverfahrensge-setz, (nota 44), p. 123 y sigtes., el mismo, más recientemente, en Die Europäisierung des Verwaltungsrechts als Herausforderung an Systembildung und Kodi!kationsidee, p. 39 (p. 58 y sigtes., favorable sólo a una codi!cación de mínimos en lo que a los Estados miem-bros se re!ere), Die Verwaltung, núm. extraord. 10, 2010; Craig: EU Administrative Law (nota 12), p. 279 y sigtes.; NIETO GARRIDO/MARTÍN DELGADO, European (nota 50), p. 115 y sigtes., p. 137; VON DANWITZ, Europäisches (nota 12), ps. 447, 466, 607 y sigtes. (en relación con la Administración de la Unión); LADENBURGER, Kodi!kation, (nota 50), p. 124 y sigtes. (en relación con la Administración de la Unión); MARTÍN DELGA-DO, El procedimiento administrativo (nota 50), p. 131 y sigtes.; ZILLER, JACQUES, Is a law of administrative procedure for the Union institutions necessary? , p. 699, RIDPC 3, 2011 (passim). Contrarios o especialmente escépticos, en cambio, PRIEBE, REINHARD, Diskussionsbeitrag, p. 99 y sigtes., EuR, núm. extraord. 1/1995); SOMMERMANN, KARL-PETER, Europäisches Verwaltungsrecht oder Europäisierung des Verwaltungsrechts? , p. 889 y sigtes.), DVBl. 1996; HATJE, ARMIN, Europäische Rechtseinheit durch einheitliche Rechtsdurchsetzung, p. 7 (p. 26), EuR, núm. extraord. 1/1998).

Oriol Mir Puigpelat 1095

cación académica susceptible de ser tomada en consideración por el legislador de la Unión. Se trata de la red “ReNEUAL – Research Network on EU Administrative Law”, a la que se han sumado ya 69 profesores de distintos Estados miembro (91).

El Parlamento Europeo, espoleado por el mandato contenido en el nuevo art. 298 TFUE, se ha percatado de la importancia del asunto y ha adoptado una serie de iniciativas que pueden acabar desembocando en el inicio del proceso codi!cador.

En el año 2010, se creó en el seno del Parlamento un grupo de trabajo sobre el Derecho administrativo de la UE “con el !n de exa-minar la viabilidad de su codi!cación y las repercusiones prácticas de un proyecto de esta naturaleza” (92). Tras concluir sus trabajos, el referido grupo ha recomendado encarecidamente a la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo la adopción de una norma vinculante que, sobre la base del art. 298 TFUE, regule de forma general el procedimiento administrativo de la Administra-ción de la Unión (93). Haciéndose eco de dicha recomendación, el pasado 21 de junio el diputado Luigi Berlinguer confeccionó, como ponente, un proyecto de Informe de la referida Comisión que insta al Pleno del Parlamento a que apruebe una resolución por la que solicite formalmente a la Comisión Europea –al amparo del art. 225 TFUE– la presentación de una propuesta de Reglamento sobre “Derecho Europeo de Procedimiento Administrativo” aplicable a la Administración de la Unión, que desarrolle el art. 298 TFUE (94). El

(91) En la web de dicha red (http://www.reneual.eu/) pueden encontrarse la rela-ción de los miembros que la integran y distintos materiales de interés sobre el tema.

(92) Punto 12 de la Resolución del Parlamento Europeo, del 25 de noviembre de 2010, sobre el vigésimo sexto informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (2008) (2010/2076(INI)). El grupo de trabajo fue constituido el 22 de marzo de 2010, como se desprende del Acta de la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo de dicha fecha (JURI_PV (2010) 0322_1).

(93) European Parliament s Working Group on EU Administrative Law: “Wor-king Document: State of Play and Future Prospects for EU Administrative Law”, 19 de octubre de 2011, disponible en

http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/juri/dv/juri_wdadministrativelaw_/juri_wdadministrativelaw_en.pdf y en la web de ReNEUAL.

(94) Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo, Draft Report with recommendations to the Commission on a Law of Administrative Procedure of the European Union, 21 de junio de 2012 [2012/2024(INI)]. Dicho proyecto se encuentra disponible en http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/!cheprocedure.do?reference=2012/2024(INI)&l=en.

1096 El procedimiento administrativo en la Unión Europea

referido proyecto, que contiene recomendaciones concretas sobre el contenido que podría tener dicho reglamento, debe ser aprobado por la mencionada Comisión de Asuntos Jurídicos y, posteriormente, por el Pleno del Parlamento. De terminar produciéndose la petición formal por parte del Parlamento Europeo, la Comisión Europea –que ostenta el monopolio de la iniciativa legislativa en el Derecho de la UE– no tendría la obligación de elaborar la propuesta normativa, pero si decidiera no hacerlo debería comunicar al Parlamento las razones de su negativa (95).

La voluntad de los documentos citados del Parlamento Europeo de circunscribir el ámbito de aplicación de la futura codi!cación a la Administración de la Unión es perfectamente comprensible. Una codi!cación dirigida sólo a la Administración de la Unión no plantea los reparos competenciales y resistencias entre los Estados miembro que suscita una que se aplique también a las Administraciones na-cionales cuando ejecuten el Derecho de la Unión. En efecto, pese a que muchas de las razones expuestas justi!can también que dicha codi!cación europea se extienda a las Administraciones nacionales, son bastantes quienes dudan que los Tratados –antes y, sobre todo, después del Tratado de Lisboa, a la vista del nuevo art. 291 TFUE y de las limitaciones a que se somete ahora el art. 352 TFUE– ofrezcan una base legal su!ciente para que la Unión pueda acometerla. Por otro lado, cabe suponer que, en la actual fase de desaceleración del proceso de integración, tras la gran ampliación hacia el Este, el fra-caso del Tratado constitucional y las di!cultades para la rati!cación del Tratado de Lisboa, un proyecto de codi!cación vinculante para las Administraciones nacionales levantaría oposición en muchos Estados miembro. Parece más acorde con el actual contexto político europeo tratar de sujetar a la Administración de la Unión a reglas más estrictas (ese sería precisamente el efecto de la codi!cación aquí defendida) que limitar ulteriormente las competencias legislativas de los Estados miembros –menoscabando sus respectivas tradiciones jurídico-administrativas– mediante una codi!cación europea que vinculara a sus Administraciones nacionales.

Además de menos problemática, la codi!cación del procedimien-to de la Administración de la Unión es también más perentoria que

(95) Así lo exige el art. 225 TFUE, tras el inciso !nal añadido por el Tratado de Lisboa.

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la de las Administraciones nacionales, que –en general– cuentan ya con un cuerpo de reglas y principios procedimentales de Derecho interno más completo y acabado que aquélla.

Todo ello aconseja, en efecto, comenzar codi!cando el proce-dimiento de la Administración de la Unión, y dejar la de las Admi-nistraciones nacionales para una fase ulterior, cuando aquélla se haya consolidado y haya comenzado a calar en los ordenamientos nacionales.

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