PAŃSTWO NA RYNKU USŁUGTELEKOMUNIKACYJNYCH

4.1. WPROWADZENIE

Od lat osiemdziesiątych XX w. obserwuje się gwałtowne zmiany na rynkachtelekomunikacyjnych w wielu krajach świata, przejawiające się w trzech proce-sach: prywatyzacji operatorów narodowych (z reguły działających jako monopo-liści), deregulacji oraz liberalizacji wejścia nowych podmiotów na rynek. Głów-nym motorem tych procesów są:

■ przekonanie, że wolne rynki charakteryzuje szybszy rozwój, większa in-nowacyjność oraz lepsze zaspokajanie potrzeb klientów,

■ konieczność przyciągnięcia inwestorów prywatnych w celu rozwojui unowocześniania sieci telekomunikacyjnych oraz wprowadzania nowychusług,

■ rozwój nowych wynalazków i usług, a zwłaszcza telefonii komórkoweji Internetu oraz przejęcie przez nie funkcji tradycyjnej telefonii,

■ internacjonalizacja i globalizacja usług telekomunikacyjnych.Powstaje pytanie, czy procesom tym, zmierzającym do konkurencji w sekto-

rze telekomunikacyjnym, musi towarzyszyć aktywna polityka państwa. Czy niejest właściwe pozostawienie rynku samemu sobie, tak by działania instytucjipaństwowych nie zaburzały wolnorynkowych procesów ekonomicznych? Od-powiedź w dużej mierze zależy od przyjętej wizji roli państwa w gospodarce.Można jednak wykazać, że przynajmniej w odniesieniu do pewnych aspektówsektora telekomunikacyjnego interwencja władzy publicznej jest wskazana. Ni-

4

80

niejszy rozdział ma na celu uzasadnienie potrzeby zaangażowania państwa narynkach telekomunikacyjnych. Wskazano cele polityki regulacyjnej w sektorzeoraz zaprezentowano szczegółowe problemy i metody regulacji.

4.2. PRZESŁANKI I CELE REGULACJI SEKTORATELEKOMUNIKACYJNEGO

W literaturze ekonomicznej i wśród praktyków przeważa opinia, że aktywnapolityka regulacyjna jest wymagana w przejściowym okresie wprowadzania re-form rynkowych po to, by przyspieszyć utrwalenie się konkurencji i zwiększenieefektywności poprzez spadek cen i powiększanie oferty rynkowej. Ponadto in-terwencję państwa w sektorach takich jak telekomunikacja uzasadnia istnieniebarier wejścia na rynek, wynikających z zaawansowania technologicznego sek-tora i dość wysokich kosztów utopionych w przypadku niektórych usług. Biernapostawa państwa groziłaby zakonserwowaniem stanu monopolizacji rynkui utrwaleniem nieefektywności rynku. Innymi praktycznymi przesłankami tym-czasowego zaangażowania struktur państwowych w sektorze telekomunikacji są:konieczność stworzenia ram współpracy pomiędzy konkurentami obsługującymiróżne sieci oraz istnienie rzadkich zasobów, takich jak pasmo częstotliwości ra-diowej, które muszą być alokowane pomiędzy potencjalnych operatorów1. Na-tomiast po umocnieniu się konkurencji efektywnej w sektorze rola państwa po-winna być ograniczana, by nie zakłócać funkcjonowania mechanizmówrynkowych2. Nawet jednak w tym etapie organy państwa zastrzegają sobie pra-wo regulowania tego sektora, gdyż postrzegają go jako sektor użyteczności pu-blicznej, którego sprawne działanie jest istotne dla interesu obywateli, jak teżinteresu publicznego3.

Telekomunikacja jest tym działem gospodarki, w którym zmniejszenie fak-tycznego stopnia zmonopolizowania napotyka szczególne trudności z powodudużej przewagi, jaką na starcie operator zasiedziały ma nad przybyszami. Doźródeł tej nierównowagi należą:

1 A. Solek, Polityka regulacyjna państwa na rynku usług telekomunikacyjnych, AE w Krako-wie, Kraków 2006 (praca niepublikowana).

2 J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa2004, s. 12–13.

3 K. Bobińska, Zdefiniowanie pojęcia „usługi użyteczności publicznej” [w:] Użyteczność pu-bliczna w sektorach infrastruktury gospodarczej, pod red. K. Bobińskiej, Bellona, Warszawa 2003.

81

1. Kontrola nad urządzeniami kluczowymi, czyli takimi elementami infra-struktury, które są dostarczane wyłącznie lub głównie przez podmiot będącymonopolistą lub ograniczoną liczbę podmiotów (dysponujących siłą monopo-lową), są niezbędne dla prowadzenia działalności przez jego konkurentów,a jednocześnie w praktyce nie ma możliwości ich zduplikowania ze względówtechnicznych lub ekonomicznych. W przypadku telekomunikacji są to pętlei centrale lokalne oraz inne urządzenia, do których dostęp jest konieczny dlafirm chcących konkurować z przedsiębiorstwem zasiedziałym.

2. Korzyści skali i zakresu w niektórych elementach infrastruktury, którepowodują ekonomiczną nieopłacalność ich powielania przez następnych opera-torów (dotyczy to zwłaszcza fizycznych elementów sieci, takich jak pętle lokal-ne). Dotychczasowi operatorzy, dysponujący rozbudowaną siecią, mogą dodat-kowo zwiększać swoją przewagę nad konkurentami, oferując nowym klientomprzyłączenie za obniżoną opłatą, gdyż koszty takiej usługi łatwiej jest im rozło-żyć na dużą liczbę użytkowników niż w przypadku małych, dopiero wchodzą-cych na rynek operatorów.

3. Korzyści z integracji pionowej. Jednoczesne świadczenie usług przez ope-ratorów narodowych na wielu rynkach, np. rozmów lokalnych, międzystrefo-wych czy międzynarodowych, pozwala zaoszczędzić im koszty transakcyjne,negocjacji, koordynacji, utrzymania sieci i inne, jakie ponoszą mniejsze podmio-ty w sektorze, oferujące mniejszy zakres usług.

4. Kontrola nad standardami sieci. Istniejąca już sieć ma większe szanse staćsię wyznacznikiem obowiązujących standardów technicznych i ekonomicznychniż nowe sieci budowane przez przybyszów, którzy w takich przypadkach musządostosować się do norm dotychczasowego operatora.

5. Subsydiowanie krzyżowe. Operatorzy zasiedziali, oferujący najczęściejszeroki zakres usług (z których część ma charakter monopolistyczny) dysponująmożliwościami transferu subsydiów pomiędzy różnymi usługami. Nowe pod-mioty na rynku konkurują z nimi tylko w wybranych segmentach rynku, otwar-tych na konkurencję, a więc nie mają tak łatwego dostępu do źródeł finansowa-nia deficytowych usług jak dotychczasowi monopoliści.

6. Zakotwiczenie (inercja) abonentów. Przyzwyczajenia użytkowników mo-gą stanowić poważną przeszkodę w ich mobilności pomiędzy sieciami konkuru-jących operatorów, szczególnie gdy chodzi o osoby w niewielkim stopniu korzy-stające z usług telekomunikacyjnych, dla których względne koszty przełączeniado innej sieci byłyby zbyt wysokie w porównaniu z uzyskiwaną użytecznością.

Wymienione obszary przewagi dotychczasowego monopolisty nad nowymikonkurentami wynikają często z sieciowego charakteru tej działalności. Są oneprzytaczane jako uzasadnienie konieczności aktywnej polityki państwa w sekto-rze telekomunikacji i powołania odrębnej – obok urzędu antymonopolowego –instytucji regulującej ten rynek (w Polsce jest to Prezes Urzędu Komunikacji

82

Elektronicznej), mającej na celu przyspieszenie utrwalania się rzeczywistej kon-kurencji w sektorze.

Jako główną zasadę przyjmuje się, że stopień regulacji rynku powinien byćodwrotny do zakresu istniejącej konkurencji i rozwoju rynku. Na rynkach tele-komunikacyjnych, z uwagi na istniejącą w punkcie wyjścia nierównowagę po-między operatorem zasiedziałym a nowymi podmiotami, dopuszcza się w myśltej zasady regulację asymetryczną, czyli faworyzowanie przez regulatora no-wych graczy, po to, by utrwalić konkurencję w sektorze. Oczywiste jest zara-zem, że wspieranie niektórych tylko uczestników rynku powinno odbywać sięw rozsądnym i ograniczonym zakresie (inna rzecz, że granice takiej pomocy sąkwestią do dyskusji). Podobnie też i od organu regulacyjnego oczekuje się, żenie będzie on np. odmawiał mediacji w sporach pomiędzy operatorami o nie-równej sile rynkowej (do jakich dojść może chociażby w przypadku połączeńmiędzysieciowych) w imię wolności negocjacji. W zamian potrzebna jest ak-tywna regulacja.

Interwencja władzy publicznej nie powinna być nadużywana. Regulatoremwinna kierować zasada wyboru najmniej inwazyjnego środka realizacji celu.Tam, gdzie rynek jest w stanie doprowadzić do akceptowanych społeczniei ekonomicznie rezultatów, kończy się miejsce na ingerencję państwa. Przykła-dowo, w coraz większej liczbie krajów organy regulacyjne wycofują się z nadzorukompatybilności sprzętu, pozostawiając samym producentom deklaracje zgod-ności urządzeń ze standardami. Pozwala to na szybsze wprowadzanie nowychtechnologii na rynek, z uwagi na likwidację problemu opóźnienia regulacyjnego.Ponadto należy pamiętać, że w dobie postępującej globalizacji nakładanie niepo-trzebnych ciężarów na firmy objęte regulacją osłabia ich konkurencyjnośćw skali międzynarodowej. Podobnie nadmierna ochrona narodowych przedsię-biorstw przez państwo może paradoksalnie działać na ich szkodę, gdyż powodujeich zobojętnienie na zmieniające się warunki zewnętrzne i osłabia zdolność dokonkurowania z innymi graczami w chwili pełniejszego zliberalizowania rynków.

Innymi słowy, mówi się o konieczności regulacji dla konkurencji (regulationfor competition), a nie regulacji zamiast konkurencji. Rozumie się przez to ak-tywną politykę państwa, która nie zastępuje procesów rynkowych, lecz umożli-wia ich zastosowanie, poprzez przyspieszenie ustalenia się konkurencji w sekto-rze. Opóźnienia i zaniechania przez regulatora odpowiednich działań – np. brakudziału regulatora w negocjacjach pomiędzy operatorem zasiedziałym a przyby-szami – mogą spowolnić zwiększenie efektywności w sektorze i zaistnieniekonkurencji. Zasady interwencji powinny być ustalone w miarę możliwości exante, gdyż wówczas jest ona postrzegana za bardziej transparentną i bezstronnąniż w przypadku reagowania organu regulacyjnego ex post na konkretne zacho-wania przedsiębiorstw. Przejrzystość zaś i brak stronniczości zwiększają jakośćpodejmowanych przez regulatora decyzji i podnoszą jego wiarygodność.

83

Do głównych celów reform, jakie są przeprowadzane na rynkach telekomu-nikacyjnych, należą: poprawa efektywności sektora, poprzez zwiększenie do-brobytu społecznego (łącznej nadwyżki konsumenta i producenta) na skutek ob-niżki cen i zwiększenia liczby usług, wzrost efektywności dynamicznej dziękiimplementacji mechanizmów stymulujących innowacje i zwiększenie wielkościinwestycji w sektorze dzięki zaangażowaniu kapitału prywatnego. Nie bez zna-czenia jest też dążenie do zapewnienia budżetowi państwa zwiększonych docho-dów, czy to z prywatyzacji operatora narodowego, czy z tytułu wpłat od wszyst-kich podmiotów działających na rynku. O ile kilkanaście lat temu reformy takiewydawały się dość radykalne, o tyle obecnie są powszechnie stosowaną prakty-ką, zalecaną przez Światową Organizację Handlu w „Porozumieniu na tematpodstawowej telekomunikacji” (WTO Agreement on Basic Telecommunications)z 1997 r.4 oraz postulowaną przez Komisję Europejską (Framework Directive2002/21/EC). Ich przegląd zawiera tabela 4.1.

Tabela 4.1. Główne reformy sektorów telekomunikacyjnych na świecie i ich cele

Reformy Cele

Prywatyzacja narodowychprzedsiębiorstw pocztowo--telekomunikacyjnych

■ Przyciągnięcie inwestorów w celu sfinansowania infra-struktury telekomunikacyjnej

■ Zwiększenie efektywności sektora■ Wprowadzenie nowych usług■ Uzyskanie przychodów do budżetu państwa z procesu

prywatyzacji

Wprowadzenie licencjidla konkurujących ze sobąoperatorów

■ Rozszerzenie zakresu usług; wejście na nowe rynki■ Zwiększenie efektywności sektora poprzez wprowadzenie

konkurencji■ Spadek cen, poprawa zakresu i podaży usług■ Stymulowanie innowacji, wprowadzenie zaawansowanych

usług■ Uzyskanie przychodów do budżetu państwa z tytułu opłat

licencyjnych

Wprowadzenie transparentnegoprocesu regulacji

■ Zwiększenie wiarygodności procesów przyznawania licen-cji i regulacji

■ Zwiększenie zaufania do organów regulacyjnych, przycią-gnięcie inwestycji

Nakaz łączenia siecioraz uwolnienia usług publicznejsieci telefonicznej (PTSN)

■ Zniesienie barier dla powstania konkurencji■ Stymulowanie konkurencji w dziedzinie zaawansowanych

usług (np. Internetu szerokopasmowego)

4 Regulation Reference Paper on Basic Telecommunications, WTO 1997, www.itu.int/news-archive/press/WTPF98/ WTORefpaper.html.

84

cd. tabeli 4.1

Reformy Cele

Regulacja cenowa metodąustanowienia pułapów cenowych

■ Stworzenie zachęt do efektywnej podaży usług przezprzedsiębiorstwa dominujące

■ Uproszczenie regulacji cenowej w stosunku do modeluregulacji stopy zwrotu z kapitału (ROR)

■ Zlikwidowanie opóźnienia regulacyjnego (regulatory lag)i zapewnienie dostosowań cen bez zbędnej zwłoki

Ukierunkowane funduszepowszechnego dostępu

■ Zwiększenie efektywności polityki powszechności■ Zastąpienie mniej przejrzystego i potencjalnie antykonku-

rencyjnego subsydiowania krzyżowego

Usunięcie barier w handlumiędzynarodowym

■ Zwiększenie inwestycji w sektorze■ Zwiększenie konkurencji na rynkach■ Ulepszenie komunikacji globalnej

Źródło: H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, Telecommunications Regulation Handbook, World Bank,Washington 2000, s. 1–4.

W przyjętym przez polski rząd dokumencie „Strategia regulacyjna w tele-komunikacji na lata 2006–2007” jako główne cele działań instytucji regulacyj-nej, czyli Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wymienia się:

■ wsparcie rozwoju gospodarczego i społecznego kraju poprzez wzrost po-ziomu korzystania z usług telefonicznych, osiągnięty dzięki zwiększeniudostępności, możliwości wyboru oraz poprawie jakości i redukcji cenusług,

■ eliminację zapóźnienia cywilizacyjnego Polski poprzez stworzenie wa-runków do szybszego rozwoju dostępu do Internetu oraz zwiększenieużytkowania na skutek redukcji kosztów oraz wzrostu jakości i różnorod-ności usług,

■ zapewnienie pełnego dostępu do podstawowych oraz zaawansowanychusług komórkowych dla całego społeczeństwa.

Realizacja tej strategii ma zapewnić:■ otwarcie rynku abonamentu telefonicznego poprzez wprowadzenie przez

Urząd Komunikacji Elektronicznej usługi hurtowego dostępu do sieci(umożliwi to różnym operatorom zakup po cenie hurtowej usługi abona-mentu od Telekomunikacji Polskiej SA),

■ dalsze stymulowanie rozwoju konkurencji na rynku rozmów telefonicz-nych,

■ realną konkurencję na rynku dostępu do szerokopasmowego Internetuw technologii ADSL (wprowadzenie hurtowego dostępu do ADSL po-zwala różnym operatorom na zakup od TP SA usług dostępu do szeroko-pasmowego ADSL po cenach hurtowych),

85

■ zwiększenie dostępności usług oraz liczby użytkowników telefonii ko-mórkowej,

■ uczciwe warunki konkurowania operatorów komórkowych ze stacjonar-nymi,

■ niezbędne zmiany legislacyjne dotyczące Urzędu Komunikacji Elektro-nicznej, które umożliwią mu kształtowanie rynku i jego skuteczną kon-trolę,

■ zmiany w organizacji Urzędu Komunikacji Elektronicznej, aby zwiększyćjego skuteczność i szybkość działania5.

4.3. NIEZALEŻNOŚĆ ORGANU REGULACYJNEGO

W funkcjonującym powszechnie (przez większość XX w.) modelu monopo-lu telekomunikacyjnego funkcje regulacyjne sprawowało państwo jako właści-ciel operatora. Wraz z prywatyzacją wzrasta jednak ryzyko, że usamodzielnioneprzedsiębiorstwo telekomunikacyjne będzie w swych działaniach dążyć do reali-zacji własnych celów, ignorując przy tym interes publiczny – stąd potrzeba po-woływania organów regulacyjnych równolegle z przekształceniami własnościo-wymi. W nowej, funkcjonującej w wielu krajach, strukturze instytucjonalnejsektora wyróżnia się zatem trzy rodzaje podmiotów: ministerstwo lub inną jed-nostkę rządową, odpowiedzialną za kreowanie polityki państwa w dziedzinietelekomunikacji, niezależny organ regulacyjny oraz publicznych operatorów te-lekomunikacyjnych, zajmujących się świadczeniem usług lub (i) zarządzaniemsiecią (rys. 4.1). Organ regulacyjny nie musi być przy tym ograniczony w zakre-sie swoich działań do jednej branży, lecz może obejmować swoimi uprawnie-niami ogół sektorów gospodarki (np. urząd antymonopolowy). Taki podział za-dań i odpowiedzialności pomiędzy wyróżnione podmioty umożliwia wytyczaniei realizowanie przez administrację państwową strategii rozwoju sektora bez po-dejrzeń o konflikt interesów (o ile Skarb Państwa nie posiada dominującychudziałów w sprywatyzowanych przedsiębiorstwach telekomunikacyjnych). Nie-zależność regulatora od rządu ułatwia przestrzeganie zasady bezstronnościwobec wszystkich uczestników rynku, co zwiększa zaufanie do regulatora orazwiarygodność procesów interwencji na rynkach. Przyjęcie tego modelu jest ko-rzystne również dla prywatnych operatorów, którzy mają możliwość podejmo-

5 Raport o stanie rynku telekomunikacyjnego za 2006 rok, Urząd Komunikacji Elektronicznej,Warszawa 2007, s. 5.

86

wania racjonalnych decyzji, opartych na rachunku ekonomicznym, a nie wpły-wach politycznych.

Rys. 4.1. Model separacji instytucjonalnej organu regulacyjnego w telekomunikacjiŹródło: W.H. Melody, Policy Objectives Models of Regulation [w:] Telecom Reform: Principles, Poli-cies and Regulatory Practices, pod red. W.H. Melody’ego, Technical University of Denmark, DenPrivate Ingenierford 1997.

W niektórych krajach w trakcie liberalizacji rynków rząd zachował jednakuprawnienia regulacyjne, zastrzegając sobie prawo ingerencji bezpośrednio (jaknp. w Japonii, poprzez Ministerstwo Poczty i Telekomunikacji) lub poprzez wy-dzieloną jednostkę, funkcjonującą jednak w ramach ministerstwa (przykładowowe Francji – L’Autorité de Régulation des Télécommunications). W innych sys-temach nie powołano żadnego organu zajmującego się wyłącznie rynkiem tele-komunikacyjnym, a uprawnienia są domeną instytucji o charakterze ogólnym(np. w Nowej Zelandii – Komisji Handlu i Sądów)6. Warto dodać, że z uwagi nawymienione wyżej zalety standardowym rozwiązaniem w większości państw,decydujących się na reformy w dziedzinie telekomunikacji, stała się jednakstruktura: rząd – niezależny regulator – operatorzy. Inne rozwiązania, w którychduże uprawnienia regulacyjne przyznaje się władzom fiskalnym czy organompaństwowym odpowiedzialnym za planowanie czy prywatyzację, mają często

6 Ch. Spyrelli, Regulating the Regulators? An Assessment of Institutional Structures and Pro-cedural Rules of National Regulatory Authorities, „International Journal of TelecommunicationsLaw and Policy” 2003, nr 8, s. 22.

bezpośredni wpływpośredni wpływ długookresowy

Rząd(wytyczanie polityki w sektorze)

Jednostki doradcze Regulator

OperatorRada dyrektorów Rynek

87

charakter przejściowy i po stworzeniu warunków umożliwiających funkcjono-wanie konkurencyjnego rynku ulegają z reguły przekształceniu w zarysowanąpowyżej strukturę trójpodmiotową.

Jednym z najważniejszych warunków sukcesu reformy jest zagwarantowanieniezależności organu regulacyjnego, zarówno od działających na rynku operato-rów, jak i od administracji rządowej. Zwiększa to zaufanie uczestników rynku doprocesu regulacji i podnosi jego wiarygodność, co może przełożyć się na wzrostzainteresowania wejściem na rynek i stworzenie konkurencji wobec dotychcza-sowych operatorów, jak też przyciągnięcie kapitału prywatnego, niezbędnego dorozwoju sektora. Pełna niezależność od władz państwowych jest jednak trudnado osiągnięcia, gdyż struktury i zasady działania podmiotów regulacyjnychustanawiane są przez decydentów (parlamentarzystów, ministerstwa) w określo-nym kontekście prawnym, politycznym i instytucjonalnym, a ich budżet jestprzez nich uchwalany i zatwierdzany. Niezależność taką można do pewnegostopnia zagwarantować, wprowadzając mechanizmy zapobiegające odwołaniuprezesa organu regulacyjnego według uznania stosownego ministra oraz przewi-dujące możliwość pozbawienia go stanowiska tylko przez parlament i w ściśleokreślonych przypadkach.

Neutralność państwa jako twórcy i realizatora strategii rozwoju całego rynkumoże też być zaburzona przez fakt posiadania przez Skarb Państwa udziałówbądź akcji sprywatyzowanego monopolisty telekomunikacyjnego. Stawia towładze w dwuznacznej sytuacji wobec byłego operatora narodowego: jako gwa-ranta bezstronności regulacji, a zarazem jako właściciela przedsiębiorstwa.

Niezależność, o jakiej mowa, nie oznacza oczywiście braku odpowiedzial-ności regulatora przed władzą parlamentarną czy wykonawczą, jednak jegomiejsce w strukturach administracyjnych państwa powinno być tak zaprojekto-wane, by wykluczyć działania na zamówienie polityczne bądź na szkodę które-gokolwiek z uczestników rynku.

Skuteczność działania ciała regulacyjnego zależy m.in. od kwalifikacji za-trudnionego w nim personelu lub wynajmowanych przez nie ekspertów, częstoz różnych dziedzin. Pozyskanie takich osób, jak również bieżąca działalność tejinstytucji, wymaga zaangażowania odpowiednich środków finansowych, któremogą pochodzić z budżetu państwa (jak wówczas, gdy funkcje regulacyjne narynku sprawował rząd) lub z opłat wnoszonych przez licencjonowanych operato-rów za uzyskane zezwolenia na działalność telekomunikacyjną i wykorzystywa-nie pasma częstotliwości radiowej. Drugi z wymienionych sposobów zwiększastopień niezależności regulatora od struktur administracyjnych i może być uzna-ny za bardziej sprawiedliwy w krajach rozwijających się, o wysokiej dyscypliniebudżetowej.

Instytucja regulacyjna może być zorganizowana w formie ciała kolegialnego(komisji), jak np. Federal Communications Commission (FCC) w USA lub Ca-

88

nadian Radio-Television and Telecommunications Commission (CRTC) w Ka-nadzie. W innych krajach regulatorem jest powoływany w określonym trybieurzędnik państwowy, jak w Polsce, gdzie za organ regulacyjny w dziedzinie te-lekomunikacji uznaje się Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Jegodziałalność, przy wsparciu ekspertów i doradców, obsługiwana jest przez podle-gły mu urząd7. Zaletą kolegialnej – a zatem większej – formy organizacji jestmożliwość bardziej wnikliwego badania spraw i mniejsza podatność na podpo-rządkowanie (capture) uczestnikom rynku. Z kolei hierarchiczna struktura umoż-liwia szybsze i bardziej zdecydowane podejmowanie decyzji oraz ich większąspójność niż w przypadku wieloosobowej komisji.

Działalność regulatora może być ograniczona wyłącznie do problematykizwiązanej z telekomunikacją i pokrewnymi branżami lub obejmować znacznieszerszy zakres sektorów gospodarki. Do pierwszej grupy zaliczyć należy organyregulacyjne w Polsce (połączenie regulacji telekomunikacji i poczty w ramachjednej instytucji), Kanadzie, USA i RPA (telekomunikacja i nadawanie progra-mów radiowych i telewizyjnych) lub Singapurze czy Malezji (usługi informa-cyjne ogólnie). Z kolei przykłady regulatorów wielosektorowych znaleźć możnaw Boliwii, Salwadorze, Jamajce czy Panamie. Przedmiotem ich zainteresowaniasą zwykle sektory o podobnych charakterystykach ekonomicznych i prawnych –jak energetyka, rurociągi, wodociągi, transport. Podobne rozwiązania funkcjonu-ją również na poziomie regionalnym w poszczególnych prowincjach Kanadyi stanach USA (State Public Utility Commissions)8.

Zaletą organów wielosektorowych jest mniejsza podatność na podporząd-kowanie regulatora zarówno przez którąkolwiek z branżowych grup interesu,funkcjonujących na poszczególnych rynkach poddanych regulacji, jak i przezwładzę wykonawczą. Dzieje się tak, gdyż regulator odpowiedzialny za wieleróżnych dziedzin gospodarki ma większą niezależność od poszczególnych mini-sterstw niż instytucja zajmująca się jedną branżą. Wielość pól działania zwiększaponadto możliwość wykorzystania precedensów, które miały miejsce w jednychbranżach, w innych dziedzinach, co pozwala na zmniejszenie stopnia niepewno-ści w procesie regulacji i podwyższa zaufanie uczestników rynku do tego proce-su. Organ taki może wykorzystać zjawisko korzyści skali, wynikające z brakukonieczności dublowania wyspecjalizowanego personelu (prawników, ekonomi-stów, finansistów) do analizy poszczególnych rynków. Nie ma również potrzebypowielania wydatków na administrację. Mniejsze jest też ryzyko „zatkania”urzędu napływającymi okresowo danymi, dzięki możliwości odpowiedniego

7 Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, Dz.U. nr 171, poz. 1800; Zarzą-dzenie nr 25 Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2004 r. w sprawie nadania statutu UrzędowiRegulacji Telekomunikacji i Poczty, Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury nr 20, poz. 213.

8 H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, op. cit., s. 8.

89

dopasowania terminów regularnych analiz sytuacji w poszczególnych sektorach(np. okresu składania przez firmy raportów o stosowanych cenach i ponoszo-nych kosztach). Skupienie w ramach jednej instytucji regulacji wielu branżumożliwia transfer know-how i ułatwia koordynację decyzji w razie konwersjiusług dotychczas świadczonych przez różne sektory (np. telekomunikacjęi telewizję kablową lub energetykę), zapobiega też stosowaniu odmiennych regułwobec sektorów konkurujących ze sobą (przykładowo: elektryczność i gazow-nictwo, transport drogowy i koleje).

Potencjalne zalety wielosektorowych instytucji regulacyjnych mogą jednakobrócić się na niekorzyść tych organów i podległych im przedsiębiorstw i kon-sumentów. W przypadku udanego podporządkowania regulatora przez lobbybranżowe lub rząd, interes publiczny jest zagrożony we wszystkich dziedzinachpodlegających regulacji. Precedensy w jednej branży mogą być nieprawidłowowykorzystane w innych, a ekspertyzy nie zawsze są przekładalne pomiędzy po-szczególnymi sektorami. Jeśli wymagana jest współpraca z właściwymi mini-sterstwami, trudniej jest o konsens niż w przypadku regulatora o mniejszym za-kresie władzy. Wreszcie, wielosektorowa regulacja może być niewłaściwymi niepraktycznym rozwiązaniem, jeżeli podległe jej sektory znajdują się na róż-nym etapie przekształceń, np. własnościowych9.

Ryzyko podporządkowania, o którym mowa powyżej, zwiększa się, gdyw instytucji regulacyjnej zatrudniani są pracownicy wywodzący się z przedsię-biorstwa, którego działalność jest objęta regulacją, lub też gdy mają przed sobąperspektywę pracy w takich firmach. Powstaje wówczas niebezpieczeństwo, żedecyzje, na które mają oni wpływ, będą podejmowane z uwzględnieniem intere-sów byłego lub przyszłego pracodawcy. Problem ten nabiera znaczenia, gdy ry-nek telekomunikacyjny jest niewielki, a zasób wykwalifikowanej kadry, z którejdoświadczenia może czerpać regulator – ograniczony.

Z uwagi na szybkie tempo zmian w telekomunikacji, skład personelu i do-radców musi mieć charakter interdyscyplinarny, nie tylko w przypadku regulato-rów wielosektorowych. Natomiast struktura organizacyjna tych instytucji po-winna być elastyczna, możliwa tym samym do szybkiego dostosowania dozmieniającej się sytuacji w sektorze.

9 T. Schwartz, D. Satola, Telecommunications Legislation in Transitional and DevelopingEconomies, World Bank, Washington 2000; Ch. Spyrelli, op. cit.

90

4.4. DOSTĘP OPERATORÓW TELEKOMUNIKACYJNYCHDO RYNKU

Dostęp operatorów telekomunikacyjnych do rynku może opierać się na in-dywidualnych zezwoleniach na prowadzenie działalności, zezwoleniach ogól-nych lub też na zasadzie swobodnego wejścia, przy braku jakichkolwiek ogra-niczeń.

Indywidualne zezwolenia (licencje, koncesje, franszyzy) uprawniają danypodmiot, wskazany z nazwy, do prowadzenia działalności w zakresie telekomu-nikacji oraz określają jej warunki, a także prawa i obowiązki operatora. Stosujesię je, gdy zachodzi konieczność alokacji rzadkiego zasobu, który jest wykorzy-stywany w telekomunikacji, takiego jak częstotliwości pasma radiowego, zasobyorbitalne (pozycje na orbicie geostacjonarnej lub orbity stacjonarne wykorzy-stywane do umieszczania sztucznych satelitów telekomunikacyjnych), zasobynumeracji itp., jak również w sytuacjach, gdy regulatorowi zależy na tym, bydana usługa była świadczona w ściśle określony sposób (np. gdy operator dys-ponuje dużą siłą rynkową). Zezwolenia indywidualne są najczęściej wydawanena świadczenie usług w oparciu o podstawową publiczną sieć telefoniczną (Pu-blic Switched Telephone Network, PTSN) lub o częstotliwości radiowe orazusług telefonii bezprzewodowej (stacjonarnej i komórkowej).

Celem wydawania takich zezwoleń jest uporządkowanie rynku. Specyfiku-jąc wymagania stawiane ubiegającym się o nie firmom, państwo za ich pomocąsteruje podażą podstawowych usług telekomunikacyjnych, rozwojem sieci i do-stępem do niej. Ich liczba decyduje o tym, jaka struktura rynku ustali się w sek-torze. Proces licencjonowania operatorów sprzyja więc wprowadzaniu konku-rencji rynkowej. Niekiedy jednak treści w nich zawarte mogą utrzymywać lubpogłębiać monopolizację sektora – jeśli gwarantują operatorom prawa wyłącz-ności w świadczeniu poszczególnych usług, czyli przyczyniają się do zamroże-nia procesów liberalizacji. Motywem wprowadzenia takich zapisów może byćnp. chęć uzyskania wyższej ceny sprzedaży przy prywatyzacji operatora naro-dowego, bądź też czynniki natury politycznej.

Zezwolenia są podstawowymi dokumentami w procesie prywatyzacji pań-stwowego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Zawarte w nich prawa i obo-wiązki operatora są ważnym źródłem informacji dla potencjalnych inwestorów;stanowią też potwierdzenie niezmienności obowiązujących reguł, co ma istotneznaczenie dla uwiarygodnienia procesu regulacji, zwłaszcza gdy chodzi o długo-terminowe pozyskanie obcych kapitałów.

Alokacja indywidualnych zezwoleń może odbywać się przy zastosowaniuróżnych metod: od losowania (loterii) lub przydziału według kolejności zgło-

91

szeń, poprzez uznaniowe decyzje regulatora, po aukcje (licytacje, przetargi) orazmetody mieszane, będące połączeniem cech kilku z wymienionych tu sposobów.

W wyniku przeprowadzonej aukcji licencja telekomunikacyjna jest przy-znawana temu graczowi, który zaoferował za nią najwyższą kwotę. Wyłanianiezwycięzcy spośród wielu ubiegających się podmiotów drogą licytacji imitujedziałanie mechanizmu rynkowego i spełnia warunek efektywności alokacyjnej –oferowane dobro uzyskuje ten, kto wykazuje najwyższą skłonność do płacenia.Procedurę tę można traktować jako wymianę pomiędzy monopolistą, jakim jestregulator będący dysponentem częstotliwości, a konkurującymi ze sobą przed-siębiorstwami. Jest to wymiana optymalna w sensie Pareto, gdyż maksymalizujesumę nadwyżki operatorów i regulatora. Podział tej nadwyżki pomiędzy oby-dwie strony jest asymetryczny: operatorzy uzyskują „zysk” normalny, a regula-tor zagarnia całość nadwyżki (którą stanowią wpływy z tytułu opłat licencyj-nych).

Procedura aukcji, w przeciwieństwie do metody oceny porównawczej, od-znacza się wysoką przejrzystością, zwłaszcza gdy jest oparta na jednym lub conajwyżej kilku obiektywnych kryteriach ilościowych. Ponieważ w toku licytacjigracze ujawniają swe preferencje co do wejścia na rynek, aukcja może też byćuznana za bardziej sprawiedliwą metodę przydziału w porównaniu z innymisposobami alokacji. Kandydaci oferujący najwyższe stawki opłat licencyjnychmają też największą motywację do rozwoju, gdyż jest to warunek odzyskaniawylicytowanej kwoty. Ewentualne przeznaczenie przychodów z aukcji na celepubliczne zwiększa dodatkowo dobrobyt społeczny.

Wysokie koszty uzyskania licencji mogą jednak zostać przerzucone na klien-tów zwycięskich operatorów, co spowoduje wzrost cen (o ile regulator niewprowadzi zakazu wprowadzania podwyżek ponad określony limit). Skutkiemmoże być zahamowanie wzrostu wskaźnika penetracji sieci i pozbawienie lud-ności o niższych dochodach dostępu do usług. Należy zwrócić także uwagę nakoszt alternatywny wylicytowanych kwot: te same środki mogłyby zasilić roz-wój sieci telekomunikacyjnych i usług. Tymczasem podbijanie ofert do bardzowysokich poziomów stwarza niebezpieczeństwo, że zwycięzca aukcji po doko-naniu zapłaty może nie dysponować już środkami wystarczającymi na realizacjęzobowiązań wynikających z zezwolenia. Uruchomienie kolejnej licytacji, w celuwykorzystania niezagospodarowanego zasobu (np. częstotliwości radiowej), jestczasochłonne i kosztowne. Nie da się też wykluczyć możliwości strategicznegopodbijania ceny przez operatorów10. Wysokie opłaty zniechęcają ponadto mniej-

10 Podejrzenie takie pojawiło się np. po niespodziewanym wygraniu przetargu na świadczenieusług telefonii komórkowej w Polsce w systemie UMTS przez firmę Netia Mobile. Wśród eksper-tów narosły m.in. wątpliwości co do zdolności tej firmy do wykorzystania licencji (zob. P. Rożyń-ski, Netia Mobile czwartym operatorem komórkowym, „Gazeta Wyborcza” 2005, 9 maja).

92

szych operatorów do startowania w aukcjach, co powstrzymuje rozwój konku-rencji i zwiększa stopień koncentracji na rynku.

Przykłady licznych krajów europejskich (Niemcy, Hiszpania, Wielka Bryta-nia, Holandia) oraz USA i Kanady wskazują, że przetargi stały się w ostatnichlatach częstą formą wyłaniania operatorów, którym przyznaje się prawo do dzia-łalności, zwłaszcza w dziedzinie nowych usług telefonicznych. Analiza przy-padków ujawnia, że ceny płacone za zezwolenia osiągają rekordowe poziomy:w Niemczech wysokość opłat za licencję na usługi w systemie UMTS sięgnęła46 mld USD – zdaniem specjalistów, liczba ta przekracza wysokość wydatkówniezbędnych na budowę sieci. W Szwecji i Norwegii postawiono na kryteria nie-finansowe, takie jak rozwój sieci i jej zasięg. Opłaty licencyjne w tych krajachzamknęły się w kwotach kilkunastu milionów dolarów11.

Odrębną kwestią w regulacji sektora jest przyznawanie zezwoleń byłym ope-ratorom narodowym, zajmującym dotychczas monopolistyczną pozycję na ryn-ku. Potrzeba wydania licencji dla przedsiębiorstwa zasiedziałego, zawierającejszczegółowe unormowanie jego działalności, wynika zazwyczaj z koniecznościokreślenia praw i obowiązków operatora oraz innych warunków funkcjonowaniafirmy, która będzie prywatyzowana. Precyzyjnie sformułowana treść licencjiułatwia znalezienie prywatnych inwestorów, gdyż gwarantuje im niezmiennośćwarunków, w jakich będą działać. Znaczenie tych licencji jest duże, zwłaszczaw krajach dokonujących transformacji systemowej, a więc o słabo jeszcze wy-kształconym porządku regulacyjnym.

Reguły zawarte w zezwoleniu wydawanym inkumbentowi są wynikiemkompromisu między samym operatorem a instytucją regulującą rynek jako re-prezentantem państwa. Jednakże kategoria interesu publicznego, którym powi-nien kierować się rząd, nierzadko skrywa wzajemnie sprzeczne postulaty. Przy-kładowo, realizacji zwiększonych wpływów budżetowych z tytułu prywatyzacjioperatora narodowego sprzyja przyznanie mu praw wyłączności na rynkachtelekomunikacyjnych przez możliwie najdłuższy okres; tymczasem stoi tow sprzeczności z zasadami polityki konkurencji, której celem jest wzrost efek-tywności sektora poprzez zwiększenie liczby działających w nim przedsię-biorstw. O tego rodzaju konflikcie mówiono m.in. w Polsce, gdzie kilkuletnieodwlekanie decyzji o prywatyzacji TP było interpretowane jako wzmacnianiedominującej pozycji operatora, stosowane w celu podbicia ceny sprzedaży tejfirmy, lecz ze szkodą dla konkurencji i klientów12.

Przyznawanie licencji jest pierwszym ważnym etapem wprowadzania kon-kurencji na rynek, a wyniki tego postępowania mają duże znaczenie dla przy-szłego kształtu sektora, istotne jest zatem, by było ono przeprowadzone w spo-

11 H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, op. cit., s. 2–16.12 A.J. Piotrowski, Rachunek zysków i strat, „Telecom Forum” 1999, nr 1, s. 48.

93

sób niebudzący wątpliwości i niezachęcający do podważenia jego rezultatów.Mając to na uwadze, regulator powinien działać w sposób bezstronny i transpa-rentny. Przykładowo, kryteria kwalifikacji i wyboru operatorów powinny byćopublikowane przed rozpoczęciem procedury alokacji licencji. Zaufanie do pro-cesu regulacji zwiększa też przeprowadzenie publicznych konsultacji z udziałemzainteresowanych stron, w tym organizacji konsumenckich. Pozwala to uniknąćzarzutów o tendencyjność lub nieuwzględnianie interesów niektórych uczestni-ków rynku.

W przeciwieństwie do indywidualnych licencji ogólne zezwolenia upoważ-niają każdy podmiot, który spełnia określone w nich wymagania, do świadczeniausług telekomunikacyjnych. Są one wydawane wtedy, gdy nie ma uzasadnieniadla stosowania indywidualnych licencji, a poprzez ustalenie ogólnych unormo-wań regulator chce wpłynąć na stan rynku. Zezwolenia takie na ogół regulująusługi transmisji danych, odsprzedaż usług i korzystanie z prywatnych sieci, za-wierają m.in. zapisy dotyczące ochrony konsumentów. Samo zastosowanie siędo wymogów ogólnych zezwoleń wystarcza do rozpoczęcia działalności w tele-komunikacji13.

Niektóre rodzaje działalności telekomunikacyjnej, takie jak dostarczanieusług internetowych lub usług o wartości dodanej, nie wykazują cech uzasad-niających wydawanie zezwoleń indywidualnych ani ogólnych. W takich przy-padkach nie ma potrzeby przeprowadzania procedur kwalifikacji ani selekcji,a dostęp do rynku jest otwarty. Niekiedy jedynym wymogiem jest tylko ko-nieczność zgłoszenia (zarejestrowania) rozpoczęcia działalności organowi regu-lacyjnemu. Przepisy regulujące działanie operatorów na tych rynkach zawarte sąw normach prawa ogólnego (ustawach i rozporządzeniach antymonopolowych,dotyczących ochrony konsumentów itp.). Inaczej niż w Europie, wolny dostępdo rynku telekomunikacyjnego jest regułą w krajach Ameryki Północnej, z wy-jątkiem przydziału częstotliwości radiowych, usług międzynarodowych i certy-fikacji urządzeń14.

Ponieważ zależność między pożądanym stopniem regulacji rynków a ichkonkurencyjnością jest odwrotna, należy oczekiwać w przyszłości dalszej libera-lizacji dostępu do rynków telekomunikacyjnych w miarę utrwalania się na nichfaktycznej (a nie tylko formalnej) konkurencji. Wydaje się, że utrzymanie aloka-cji ograniczonych zasobów będzie nadal konieczne, choć dotychczasowy postęptechnologiczny (oparcie coraz większej liczby usług telekomunikacyjnych napaśmie radiowym, przy jednoczesnym poszerzeniu jego zakresu możliwego dowykorzystania) umożliwił częściowe zmniejszenie stopnia ich ograniczoności.

13 H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, op. cit., s. 2–12.14 Ibidem.

94

4.5. ŁĄCZENIE SIECI

Konsekwencją zliberalizowania rynków telekomunikacyjnych jest wejściena nie wielu konkurujących ze sobą firm. Aby zapewnić sprawną komunikacjępomiędzy dowolnymi dwoma użytkownikami, korzystającymi z infrastrukturyróżnych operatorów, konieczne jest wypracowanie reguł dotyczących łączeniaich sieci ze sobą w celu nawiązania łączności. Połączenia międzysieciowe sąrealizowane w tzw. punktach interkonekcji (point of interconnection, POI), któremogą być ustanowione w różnych miejscach architektury sieciowej – np. na po-ziomie sieci lokalnej, międzystrefowej itp. Jeżeli punkt taki jest zlokalizowanyw węźle sieci jednego z operatorów, wówczas inni operatorzy muszą do niegodoprowadzić swe łącze, gdy zaś w miejscu pośrednim – fizyczne łącze z nimmuszą zapewnić wszyscy operatorzy chcący korzystać z tej usługi. Oprócz po-wyższych sposobów operator telekomunikacyjny może także uzyskać bezpo-średni dostęp do użytkowników innej sieci, w przypadku tzw. uwolnienia pętlilokalnej. Polega ono na dzierżawie części infrastruktury innego operatora, dziękiktórej możliwe jest nawiązywanie połączeń z użytkownikami jego sieciz pominięciem zlokalizowanej w niej centrali lokalnej.

Łączenie sieci ma miejsce od czasów upowszechnienia się telekomunikacji;przykładowo, każda rozmowa międzynarodowa wymaga połączenia z siecią za-granicznego operatora. O ile do lat osiemdziesiątych połączenia te miały miejsceprawie zawsze między sieciami monopolistów operujących na odrębnych ryn-kach geograficznych, o tyle w dobie demonopolizacji i liberalizacji rynków tele-komunikacyjnych istnieje konieczność dostępu do infrastruktury operatorówkonkurujących ze sobą na tym samym obszarze. Problematyka ta jest szczegól-nie istotna, gdy przedsiębiorstwa dysponują nierówną siłą rynkową, jak w przy-padku operatora narodowego i firm dopiero wchodzących na rynek. W interesiepierwszego z nich jest m.in. zachowanie całości majątku, ustalenie możliwienajwyższej ceny za dostęp do własnej sieci i udostępnienie innym operatoromcałych pakietów usług, przybysze zaś dążą do opanowania jak największegosegmentu rynku, minimalizacji własnych kosztów i zawarcia umów obejmują-cych tylko interesujące ich fragmenty infrastruktury lub pojedyncze usługi, a niepełne zestawy. Porozumienie przedsiębiorstw w takich sprawach jest podstawo-wym warunkiem niezakłóconego rozwoju zarówno poszczególnych operatorów,jak i całego sektora. Brak ustaleń uniemożliwia uzyskanie przez abonentówłączności z użytkownikami innych sieci, co podważa samą istotę usług teleko-munikacyjnych i prowadzi do izolowania klientów w obrębie własnych sieci.

Ustalenie jednak warunków wzajemnego dostępu operatorów do infrastruk-tury na nieuczciwych zasadach, stwarzających lub utrwalających nierówność ichpozycji na rynku, również działa na szkodę konkurencji i – w dalszej perspekty-

95

wie – konsumentów. Może spowodować bowiem upadek firm konkurencyjnychi ponowną monopolizację sektora. Ryzyko wystąpienia takich zdarzeń jest wy-sokie w sytuacji, gdy warunki łączenia sieci są wynikiem negocjacji pomiędzyoperatorami o nierównej sile rynkowej. Dominacja rynkowa jednej firmy prze-kłada się tutaj na narzucanie przez nią korzystnych dla siebie warunków mniej-szym operatorom bądź (często bezkarne) nierespektowanie ustalonych wcześniejpostanowień15.

Jedną z możliwych odpowiedzi na nierównowagę sił między podmiotamidokonującymi połączeń sieci jest asymetria regulacji, nakładająca na dysponują-cego znaczną siłą rynkową operatora bardziej restrykcyjne ograniczenia i dalejidące zobowiązania niż na pozostałe firmy. Przykładem może być wprowadzeniezakazu odmowy ustanowienia połączeń międzyoperatorskich przez operatorao dominującej pozycji (postulowane m.in. przez WTO i Komisję Europejską),wydawanie obowiązujących go wytycznych dotyczących technicznych warun-ków połączeń czy ustalanie taryf opłat za nie (jak to miało miejsce w USA i Ka-nadzie)16. Działania tego rodzaju były charakterystyczne dla polityki telekomu-nikacyjnej w krajach Ameryki Północnej od lat osiemdziesiątych, w Europie zaśzaczęły być stosowane na szerszą skalę pod koniec lat dziewięćdziesiątych.

Wśród najważniejszych problemów w regulacji połączeń sieci znajduje sięzapewnienie braku dyskryminacji w traktowaniu jednych operatorów przez in-nych. Zachowania dyskryminacyjne, zwłaszcza podejmowane przez przedsiębior-stwa o dominującej pozycji rynkowej, zniekształcają bowiem równość szansuczestników rynku i grożą zahamowaniem rozwoju konkurencji w sektorze.Działania takie mogą przybrać różną postać, jak np. ustalenie lepszych warun-ków połączeń międzysieciowych dla spółek zależnych od danego operatora(przykładowo – niższych opłat dostępowych) lub ograniczenie pojemności prze-syłowej dla konkurentów, prowadzące do „zatkania” sieci. Zapobieganie takimpraktykom polega przede wszystkim na nadzorze regulatora nad procesem usta-lania warunków połączeń międzyoperatorskich i mediacji w przypadku zaistnie-nia sporów między przedsiębiorstwami. Aby uniknąć faworyzowania przez ope-ratora zasiedziałego spółek zależnych od niego, organ regulacyjny może nakazaćzbycie udziałów w firmie zależnej, działającej na konkurencyjnej części rynku,lub podjąć decyzję o jego strukturalnej albo księgowej separacji.

Problemy z samodzielnym wypracowaniem przez negocjujące firmy poro-zumienia zadowalającego z punktu widzenia obu stron oraz interesu publicznego

15 Ilustracji dostarcza historia otwarcia na konkurencję polskiego rynku telefonicznych połą-czeń międzystrefowych. Telekomunikacja Polska wielokrotnie i wbrew prawu narzucała swe wa-runki przybyszom (Netia, NOM). Zob. A. Żołnowski, W. Szymczak, Polski sektor telekomunika-cyjny w świetle działań organu antymonopolowego, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumenta,Warszawa 2003.

16 H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, op. cit., s. 3–6.

96

mogą stanowić przesłankę bądź do udziału regulatora w wypracowaniu porozu-mienia między zainteresowanymi podmiotami, bądź stworzenia przez niegowarunków, jakie muszą spełniać wypracowane porozumienia. Zaangażowanieregulatora może przykładowo obejmować udzielanie wskazówek przed rozpo-częciem negocjacji, opracowanie warunków łączenia sieci wchodzących w życiew razie niepowodzenia negocjacji, ustalenie terminów zakończenia poszczegól-nych etapów negocjacji, powołanie branżowych komitetów technicznych doustalenia warunków połączeń, wprowadzenie zachęt do zakończenia negocjacji,mediację i arbitraż czy też rozwiązywanie sporów między uczestnikami rynku.

Porozumienie między operatorami służące rozwojowi sektora winno speł-niać kryteria umożliwiające utrwalenie efektywnej konkurencji. Według wy-tycznych pierwszego szeroko akceptowanego porozumienia międzynarodowegow tej sprawie – „Czwartego protokołu GATS”, zwanego „Porozumieniem WTOw sprawie podstawowej telekomunikacji” – do kanonu dobrych praktyk w dzie-dzinie łączenia sieci należeć powinny:

■ zapewnienie możliwości lokalizacji punktu interkonekcji w dowolnymmiejscu sieci, gdzie jest to tylko możliwe technicznie; bez zwłoki orazw sposób niedyskryminujący i transparentny,

■ możliwość zlokalizowania POI w nietypowych miejscach architekturysieciowej na żądanie drugiej strony i za odpłatnością,

■ dezagregacja (unbundling) poszczególnych elementów usługi łączeniasieci w celu uniemożliwienia pobierania opłat od innych operatorów zaniepotrzebne im składniki,

■ opłaty za połączenia oparte na kosztach,■ jawność procedur połączeń do sieci operatorów o dominującej pozycji

oraz ich ofert17.Do powyższego katalogu dodać można także brak dyskryminacji w trakto-

waniu przez danego operatora innych przedsiębiorców, którym udostępnia onswą sieć, oraz nieprzerzucanie na nich ewentualnej własnej nieefektywnościkosztowej.

4.6. REGULACJA CEN

Poziom cen jest jedną z najbardziej zauważalnych oznak stopnia konkuren-cyjności danego rynku. Interwencja regulatora, ukierunkowana na naśladowanieefektów działania konkurencji, wywoływać zatem musi rezultaty w postaci

17 Regulation Reference Paper…

97

przybliżenia struktury cen do takiej, jaka wykształciłaby się na hipotetycznymrynku spełniającym kryteria konkurencji doskonałej, przy jednoczesnym zapew-nieniu opłacalności funkcjonowania przedsiębiorstwa. Regulacja w tym obsza-rze pozwala spełnić także i inne cele władzy publicznej, które można sklasyfi-kować w trzech grupach:

1. Cele finansowe: należy do nich zarówno zapewnienie samym operatorompewnego minimalnego poziomu przychodów, niezbędnego do pokrycia kosztówi finansowania przyszłych inwestycji, jak i sfinansowanie wydatków innych in-stytucji – np. deficytu budżetu państwa.

2. Cele dotyczące efektywności ekonomicznej: alokacyjnej, produkcyjneji dynamicznej. Zrównanie ceny i kosztu krańcowego prowadzi do efektywnościPareto, czyli maksymalizacji sumy nadwyżki konsumenta i producenta. Jednak-że gdy firma odnosi korzyści skali, efektywność taka pociąga za sobą straty dlaprzedsiębiorstwa. Pogodzenie możliwie największej efektywności z opłacalno-ścią działania wymaga umożliwienia firmie finansowania kosztów swej działal-ności z osiąganych przychodów, kosztem rezygnacji z możliwie najmniejszejczęści nadwyżki łącznej. Rozwiązanie takie, zwane suboptymalnym, polega nazrównaniu ceny z kosztem przeciętnym i gwarantuje osiągnięcie zysku normal-nego. Regulator, mający na względzie efektywność rynku, najczęściej nie dys-ponuje jednak pełną wiedzą o kosztach przedsiębiorstwa ani popycie na jegoprodukt i dlatego nie wie, jaka cena zapewnia osiągnięcie stanu optymalnego lubsuboptymalnego (gdyby było inaczej, mógłby po prostu narzucić tę cenę).W takiej sytuacji powinien zaprojektować taki mechanizm, który skłoni samoprzedsiębiorstwo do prowadzenia polityki cenowej, dającej efekty możliwie naj-bardziej zbliżone do rozwiązań first-best lub – jeśli to niemożliwe – second-best.

3. Cele dotyczące sprawiedliwości, czyli określonego preferencjami spo-łecznymi sposobu podziału dobrobytu. Dystrybucja taka występuje na dwóchpłaszczyznach: w relacji przedsiębiorca–konsument oraz pomiędzy różnymigrupami konsumentów. Pierwszy aspekt, w odniesieniu do sektora telekomuni-kacyjnego, ilustruje pytanie, czy operator ma zachować wysokie zyski, czy po-dzielić się nimi ze społeczeństwem, rozszerzając ofertę i obniżając ceny. Egzem-plifikacją problemu drugiego typu – dystrybucji dobrobytu między abonentami –jest kwestia zróżnicowania stawek za przyłączenie do sieci w zależności od ro-dzaju użytkownika (klient indywidualny czy instytucja), stopnia jego zamożno-ści czy miejsca zamieszkania.

Wielość celów implikuje ich potencjalny konflikt. Przykładowo, obniżeniedopuszczalnej stopy zysku operatora pozwala osiągnąć cele związane ze spra-wiedliwością (w wymiarze producent–konsument: ograniczenie renty monopo-lowej), lecz jednocześnie ogranicza zdolność firmy do spełnienia warunkówefektywności dynamicznej (redukując środki na badania i rozwój, prowadzącedo implementacji nowych technologii), czy nawet do przetrwania. Sprzeczności

98

tego typu stawiają regulatora przed koniecznością określenia priorytetów w re-alizacji swych funkcji. Decyzja taka ma charakter arbitralny. Do najczęściejpostulowanych kierunków działań regulatora należy minimalizacja ciężaru regu-lacji, zarówno bezpośredniego (koszty administracyjne, obciążenia dla przedsię-biorstw), jak i pośredniego, przejawiającego się w ograniczeniu wyboru dla kon-sumentów. (Nie jest to oczywiście jedyny możliwy sposób rozwiązania kwestiisprzeczności celów regulacji).

Regulacja cen – w różnych jej postaciach – jest uważana za potencjalniebardzo efektywną metodę kontroli bezpośredniej, zwłaszcza w krótkim okresiew nagłych sytuacjach. W dłuższym okresie jej skuteczność jest uzależnionaprzede wszystkim od dostępności informacji na temat regulowanych podmiotów,takich jak struktura kosztów. Nie jest to jednak zadanie proste, gdyż po pierw-sze, monitorowanie księgowości firmy przez regulatora jest kosztowne, a po dru-gie, koszty są zmienną w dużym stopniu kontrolowaną przez same przedsiębior-stwa, które mają możliwość strategicznych zachowań (np. zwiększania kosztóww okresach rewizji cen). Efektywność regulacji cen wymaga zatem zmniejszeniaasymetrii informacji między firmą a organem regulacyjnym18.

W okresie panowania państwowych monopoli w telekomunikacji na świeciestosowano powszechnie strukturę cen nieodzwierciedlającą faktycznych kosz-tów rozmów. Podłączenie do sieci, abonament i rozmowy lokalne były wycenia-ne poniżej kosztów, za to ceny rozmów międzystrefowych i międzynarodowychbyły zawyżane. Uzyskiwane z tytułu rozmów długodystansowych przychodyprzeznaczano na pokrycie deficytu, jaki generowały pozostałe usługi; zachowa-nie takie nosi nazwę subsydiowania krzyżowego (cross-subsidizing). Przyczy-nami takiego stanu rzeczy były: deklarowana przez państwo chęć zapewnieniadostępności usług dla wszystkich konsumentów, niezależnie od kosztów dopro-wadzania sieci do użytkowników końcowych oraz motywowane względamisprawiedliwości zdjęcie części obciążeń z abonentów indywidualnych (którzyw większym stopniu wykonują połączenia lokalne) i przerzucenie ich na użyt-kowników instytucjonalnych (prowadzących częściej rozmowy długodystanso-we). Transfery takie pełniły zatem funkcje socjalne zamiast ekonomicznych.

Negatywne skutki subsydiowania krzyżowego wiążą się z kreowaniem przeznie barier wejścia na rynek. Nowi operatorzy nie są w stanie trwale zaistniećw tym segmencie rynku, na którym operator zasiedziały oferuje swe usługi pocenach dumpingowych.

Jedną z najważniejszych reform, jakie miały miejsce w regulacji sektora te-lekomunikacyjnego ostatnich lat, jest zrównoważenie taryf, polegające na kon-struowaniu struktury cen opartej na kosztach. Utrzymanie status quo w obecnejsytuacji rynków telekomunikacyjnych trudno jest bowiem uzasadnić. Po pierw-

18 N. Acocella, Zasady polityki gospodarczej, PWN, Warszawa 2002, s. 280–281.

99

sze, subsydiowanie krzyżowe nie spełnia podstawowego warunku efektywnościalokacyjnej (zrównania cen i kosztów krańcowych), gdyż nie odzwierciedlawzględnej rzadkości zasobów. Po drugie, w sytuacji uwolnienia rynków niezrów-noważone taryfy skłaniają nowych operatorów do zajmowania tych segmentówrynku, które dają nadzwyczajne zyski, mianowicie rozmów międzymiastowychi międzynarodowych, przy jednoczesnym „zepchnięciu” przedsiębiorstwa zasie-działego do segmentu usług deficytowych (które najczęściej ma obowiązekświadczyć jako operator publiczny o dominującej pozycji). Opisane zjawiskonosi nazwę cream-skimming (dosł. „zbieranie śmietanki”) i jest przeciwień-stwem selekcji negatywnej. Wreszcie ceny rozmów długodystansowych ustalonepowyżej kosztów przyciągają do sektora przedsiębiorstwa o wysokich kosztach,zaniżone zaś ceny rozmów lokalnych zniechęcają do wejścia na rynek te firmy,które mają niskie koszty działalności.

Jeśli zaś chodzi o realizację celów społecznych, panuje zgoda co do ko-nieczności wykorzystania innych instrumentów niż subsydiowanie krzyżowe,takich jak przeznaczanie środków finansowych na konkretnie projekty, np. do-stęp do usługi powszechnej.

Jedną z metod regulacji cenowej, a zarazem jej skrajną, najbardziej inwazyj-ną formą, jest arbitralne ustalanie cen usług przez regulatora. Taki bezpośrednisposób interwencji na rynku jest charakterystyczny dla gospodarek, w którychregulowane podmioty są własnością państwową. Wybierając tę postać interwen-cji władza publiczna ma na względzie z reguły osiągnięcie celów, które wynika-ją z podwójnej roli państwa – jako dostawcy usług i jako właściciela przedsię-biorstwa:

■ po pierwsze, arbitralnie narzucane ceny mają prowadzić do zwiększeniasprawiedliwości, zarówno w wymiarze operator–konsument, jak i kon-sument–konsument. Typowym rozwiązaniem, wprowadzanym w tym ce-lu w okresie państwowych monopoli telekomunikacyjnych, było więcustalenie cen niektórych usług na poziomie niższym od kosztów – doty-czyło to najczęściej usługi przyłączenia do sieci, abonamentu (który nie-kiedy w ogóle nie występował, np. w Polsce) i rozmów lokalnych. Częstozdarzało się, że rozmowy miejscowe były darmowe bądź też opłata za niebyła stała, niezależnie od długości połączenia, co zachęcało abonentówdo nadmiernego korzystania z telefonu;

■ po drugie, dochody z działalności telekomunikacyjnej państwowych mo-nopolistów wykorzystywano niekiedy do dotowania innej, niedochodo-wej działalności, poprzez pokrywanie nimi deficytów budżetu państwa.

Bezpośrednie sterowanie strukturą cen jest sprzeczne z powszechnie uzna-wanymi w gospodarce rynkowej zasadami regulacji, mianowicie postulatemmożliwie najmniejszego zakresu interwencji dla osiągnięcia danego celu orazminimalizacji kosztów interwencji publicznej. Wprowadzenie na część usług cen

100

maksymalnych poniżej ceny równoważącej popyt i podaż wywołuje niedobórrynkowy, objawiający się długim oczekiwaniem na przyłączenie do sieci telefo-nicznej oraz zatłoczeniem sieci. Co więcej, przy cenach poniżej kosztów krań-cowych na rynek płyną zaburzone sygnały cenowe, nie dopuszczając do osią-gnięcia efektywności alokacyjnej. Natomiast uznaniowe kierowanie nadwyżekz telekomunikacji do finansowania deficytów budżetowych uniemożliwia efek-tywne zarządzanie przedsiębiorstwem, zrywając więź między sprawnością jegofunkcjonowania a osiąganymi zyskami oraz utrudniając prowadzenie długofalo-wych inwestycji. Rezultatem jest nieefektywność w wymiarze produkcyjnymi dynamicznym.

Praktyka pokazała także, iż wymienione wady bezpośredniego sterowaniacenami nie były równoważone osiąganiem innych, deklarowanych celów, np.bardziej sprawiedliwego dostępu do usług. Okazywało się, że w sytuacji niedo-boru rynkowego nieliczni użytkownicy, którzy uzyskali dostęp do linii telefo-nicznych, nie należeli bynajmniej do grona osób najmniej zamożnych; trudnozatem było mówić o wypełnianiu przez ceny urzędowe funkcji dystrybucji do-chodów.

Mniej bezpośrednią formą regulacji cen jest metoda polegająca na wyzna-czeniu maksymalnej dopuszczalnej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału(rate-of-return regulation, ROR)19. Jako mechanizm funkcjonujący na podstawiesprecyzowanych reguł, zwiększa ona pewność warunków działania przedsię-biorstw, lecz nie zapewnia rozwiązań efektywnych ekonomicznie ani zgodnychz intencją organu regulacyjnego.

W praktyce regulacja oparta na kontroli stopy zwrotu wymaga podliczeniakosztów operacyjnych i finansowych (np. związanych z obsługą zadłużenia),przy jednoczesnej weryfikacji ich zasadności. Następnie wyznacza się tzw.sprawiedliwą stopę zwrotu przy uwzględnieniu warunków rynkowych, ryzykaponoszonego przez firmę, obciążeń podatkowych i innych okoliczności, któraobowiązuje przez ustalony okres (z reguły od 1 do 3 lat). Przyjęta wysokość sto-py zwrotu umożliwia obliczenie maksymalnego poziomu przychodu, jaki przed-siębiorstwo może uzyskać. Jeśli przekroczy ten limit, musi obniżyć cenę usług.Trzeba zaznaczyć, że stopa zwrotu jest wyznaczana globalnie, w odniesieniu docałości wykorzystywanego kapitału. Regulator nie bierze pod uwagę strukturykosztów, wymaga jedynie, by nadwyżka łącznych przychodów nad łącznymikosztami nie przekraczała ustalonego poziomu. Okazuje się, że w takiej sytuacjiprzedsiębiorstwo poddane regulacji ROR zużywa więcej kapitału niż firma nie-regulowana, a ponadto wytwarza daną wielkość produkcji przy użyciu nieefek-tywnej kombinacji zasobów, tzn. przy wyższym stosunku nakładów kapitału do

19 H. Averch, L. Johnson, Behavior of the Firm under Regulatory Constraint, „AmericanEconomic Review” 1962, vol. 52, nr 5, s. 1053–1069.

101

nakładów pracy, niż gdyby wytwarzanie tej ilości produktu było efektywne (jestto tzw. efekt Avercha-Johnsona)20. W porównaniu z firmą nieregulowaną, regu-lacja ROR nie skłania też przedsiębiorstwa do wytwarzania większej ilości pro-duktu. Wielkość produkcji jest przy tym mniejsza niż w przypadku rozwiązaniasuboptymalnego (second-best), a cena wyższa. Zwiększenie dopuszczalnej stopyzwrotu z kapitału powoduje wzrost zużycia kapitału przez przedsiębiorstwo.

Regulacja ROR nie skłania więc przedsiębiorstwa do zachowań zbieżnychz celami organu regulacyjnego: jest nieefektywna, nie zapewnia zwiększeniapodaży i obniżki cen. Nie motywuje też firmy do obniżki kosztów wytwarzania,ponieważ operator nie ma możliwości zatrzymania zysków, wygenerowanychdzięki wprowadzonym oszczędnościom, jeśli przekraczają one poziom uznanyza dopuszczalny. Skutkuje to zahamowaniem innowacyjności sektora. Co więcej,koszty stosowania tej metody interwencji są dość wysokie, z uwagi na trudnościw precyzyjnym określeniu wysokości kosztów, będących podstawą wyznaczeniadopuszczalnej stopy zwrotu. Wynika to z asymetrii informacji: pełniejszą wiedząo kosztach dysponuje zawsze przedsiębiorstwo, a nie instytucja zewnętrzna, jakąjest organ regulacyjny. Ponadto ograniczenie dopuszczalnej stopy zwrotu z kapi-tału ogranicza możliwości elastycznego dopasowywania struktury cen usługw odpowiedzi na zachowania konkurentów danego operatora. Traktując przy-chody i koszty globalnie, omawiana metoda regulacji nie zapobiega także za-chowaniom antykonkurencyjnym, takim jak subsydiowanie krzyżowe. Oznaczato, że nie nadaje się do stosowania na zliberalizowanych rynkach, na którychdopuszczono konkurencję.

Główną przyczyną występowania powyższych problemów jest to, że regula-cja ROR, choć dąży do stymulowania wzrostu podaży i ograniczenia pogoni zarentą, jest skupiona na nieadekwatnym do głównego celu społecznego fragmen-cie działalności przedsiębiorstwa, mianowicie pozyskiwaniu czynników wy-twórczych, a nie procesie ustalania cen. Faktem jest jednak, że regulacja RORbyła stosowana przez blisko stulecie w wielu krajach rozwiniętych. Obecnieustępuje ona miejsca interwencji opartej na pułapach cenowych (o której będziemowa poniżej). Należy też podkreślić, że skutki regulacji ROR nie mogą byćpostrzegane jednoznacznie negatywnie i w oderwaniu od jej kontekstu – np. to,że regulacja ROR skłania operatorów do wprowadzania rozwiązań nadmierniekapitałochłonnych, jest zarzutem o mniejszym ciężarze w krajach cierpiących nadeficyt infrastruktury, gdyż pozwala na nadrobienie dystansu dzielącego je odkrajów o gęstszej sieci telekomunikacyjnej.

Inną formą regulacji cen (zwaną price cap regulation) jest wprowadzeniepułapów cenowych. W metodzie tej regulator ustala cenę maksymalną danej

20 K.E. Train, Optimal Regulation. The Economic Theory of Natural Monopoly, MIT, Cam-bridge 1995, s. 42–43.

102

usługi, a przedsiębiorstwo może pobierać cenę równą lub niższą od niej i maprawo zachować wszystkie zyski (w przypadku przedsiębiorstwa wieloproduk-towego regulator ustala zagregowany pułap cenowy dla koszyka dóbr, któryprzybiera postać indeksu cen). Co pewien czas organ regulacyjny dostosowujepułap cenowy, uwzględniając czynniki egzogeniczne wobec przedsiębiorstwa, np.poziom inflacji. W dłuższych okresach stosuje się kontrolę kosztów, popytu i in-nych czynników wpływających na poziom zysku (np. wskaźnika produktywno-ści sektora), celem dopasowania pułapu cenowego do zmienionych warunkówotoczenia przedsiębiorstwa21.

Jeżeli narzucona cena maksymalna jest wyższa od ceny, jaka byłaby ustalonana wolnym, nieregulowanym rynku, przedsiębiorstwo wytwarza taką wielkośćprodukcji i pobiera taką cenę, by maksymalizować swe zyski; w przeciwnymwypadku obowiązuje pułap cenowy. W obu przypadkach przedsiębiorstwo wy-twarza daną wielkość produkcji efektywnie: skoro ma możliwość zachowaniaw formie zysku wszystkich oszczędności, jakie poczyni na redukcji kosztów, tobędzie angażować się w działania minimalizujące koszty produkcji.

Można zatem wyprowadzić wniosek, że zmiana podstawy regulacji z ogra-niczenia stopy zwrotu z kapitału na pułap cenowy, przy zachowaniu identycznejwielkości produkcji, jest korzystna w sensie Pareto. Zazwyczaj jednak korzyścize wzrostu efektywności ekonomicznej przypadają wyłącznie przedsiębiorstwu,które zyskuje na oszczędnościach wynikających ze zmniejszenia kosztów wy-twarzania tej samej wielkości produkcji. Jedynie gdy regulacja ROR prowadzido wytworzenia mniejszej produkcji niż w sytuacji braku interwencji, po wpro-wadzeniu pułapów cenowych część zwiększonej nadwyżki przypada konsumen-tom, gdyż większa podaż jest oferowana po niższej cenie.

Warto zwrócić uwagę, że zaletą omawianej metody regulacji jest oparciemechanizmu cenowego na czynnikach egzogenicznych w stosunku do firmy(niekontrolowanych przez nią), co blokuje możliwość strategicznych zachowańz jej strony, ukierunkowanych na zwiększenie zysków.

Pułapy cenowe ustanawia się zazwyczaj w przypadku tych usług telekomu-nikacyjnych, które nie są konkurencyjne. U podstaw tego leży założenie, że tyl-ko w przypadku zmonopolizowania rynków potrzebna jest interwencja regulato-ra zapobiegająca nadmiernym podwyżkom cen, natomiast istnienie konkurencjipowoduje samoczynne ograniczanie nadmiernie ekspansywnej polityki cenowejprzedsiębiorstw. Stąd też najczęściej praktykuje się wprowadzanie cen maksy-malnych na rynkach usług podstawowych (rozmów lokalnych, dostępu do sieci),które najdłużej i najsilniej bywają chronione przed konkurencją. Pułapami cenmaksymalnych zazwyczaj nie są obejmowane nowe usługi, co jest motywacją

21 J. Acton, I. Vogelsang, Introduction [w:] Symposium on Price Cap Regulation, „Rand Jour-nal of Economics” 1989, vol. 20, nr 3, s. 369–372.

103

dla operatorów do podejmowania działań innowacyjnych i wprowadzania narynek nowych, zaawansowanych technologicznie produktów. Regulator winienpilnować, czy usługi te rzeczywiście zawierają elementy nowatorskie w stosun-ku do istniejącej oferty, a nie są de facto dotychczasowymi usługami w nowym„opakowaniu”, wprowadzanymi wyłącznie w celu ominięcia rygorów regulacyj-nych.

4.7. ZAPOBIEGANIE PRAKTYKOM MONOPOLISTYCZNYM

W momencie rozpoczęcia reform rynkowych przedsiębiorstwa zasiedziałe,będące dotychczasowymi operatorami narodowymi, cieszą się pozycją dominu-jącą na rynkach usług telekomunikacyjnych. W myśl polskiego prawa antymo-nopolowego (ustawa o ochronie konkurencji i konsumenta z 2000 r.) jest to takapozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkuren-cji na rynku właściwym, przez stworzenie mu możliwości działania w znacznymzakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów (defini-cja ta jest zbieżna z przepisami Unii Europejskiej). Domniemywa się, że firmaposiada pozycję dominującą, jeżeli jej udział w rynku relewantnym przekracza40% – w innych systemach prawnych granica ta jest wyznaczona najczęściej napoziomie nie niższym niż 35%, a często powyżej 50%22. W praktyce ważne jestrównież to, czy istnieją znaczące bariery wejścia: nawet duży udział rynkowyprzy swobodzie wejścia nie musi oznaczać dominacji przedsiębiorstwa na rynku.

Szkodliwe jest nie samo posiadanie pozycji dominującej, które może byćwynikiem efektywnego działania przedsiębiorstwa poddanego presji konkuren-cji, lecz jej nadużywanie ze szkodą dla innych uczestników rynku. Pojęcie toobejmuje wiele różnorakich zachowań, wśród których wyróżnia się nadużyciawyzyskujące (exploitative abuses), prowadzące do zmniejszenia nadwyżki kon-sumenta poprzez zawyżanie ceny, obniżanie jakości itp., oraz nadużycia wyłą-czające (exclusionary abuses), nakierowane na zmniejszenie konkurencji ryn-kowej i ograniczenie swobody wejścia na rynek. Do działań takich zalicza się:

■ bezpośrednie lub pośrednie narzucanie nieuczciwych cen, w tym cen nad-miernie wygórowanych albo rażąco niskich, odległych terminów płatno-ści lub innych warunków zakupu albo sprzedaży towarów,

■ ograniczenie produkcji, zbytu lub postępu technicznego ze szkodą dlakontrahentów lub konsumentów,

22 H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, op. cit., s. 5–13.

104

■ stosowanie w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lubniejednolitych warunków umów, stwarzających im zróżnicowane warun-ki konkurencji,

■ uzależnianie zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugąstronę innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowegozwiązku z przedmiotem umowy,

■ przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powsta-nia bądź rozwoju konkurencji,

■ narzucanie przez przedsiębiorcę uciążliwych warunków umów, przyno-szących mu nieuzasadnione korzyści,

■ stwarzanie konsumentom uciążliwych warunków dochodzenia swoichpraw,

■ podział rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmio-towych23.

Interwencja organu regulacyjnego w przypadku wykrycia prowadzenia wy-mienionych praktyk może być oparta na wielu sankcjach o różnym stopniu do-legliwości, takich jak: nakazanie zaprzestania podejmowania niedozwolonychdziałań, wycofanie zezwolenia na działalność, grzywny, zarządzenie wypłatyrekompensat i odszkodowań dla klientów lub konkurentów czy restrukturyzacjafirmy.

Jeśli chodzi o nadużywanie pozycji dominującej przez pojedyncze podmiotydziałające w sektorze telekomunikacyjnym, najczęściej przybiera ono następują-ce formy:

1. Odmowa lub ograniczanie dostępu do urządzeń kluczowych – w celu za-pobieżenia takim praktykom coraz częściej wprowadzana jest w życie tzw. dok-tryna urządzeń kluczowych, nakazująca ich właścicielowi udostępnienie ichswoim konkurentom na zasadach niedyskryminujących. Doktryna ta, zapocząt-kowana w 1912 r. w USA i stosowana w wielu innych krajach, wzbudza jednakkontrowersje, przede wszystkim ze względu na interwencjonistyczny charakter(ograniczenie swobody umów gospodarczych) oraz brak bodźców dla niezależ-nych operatorów do konstrukcji własnych urządzeń infrastrukturalnych24.

2. Subsydiowanie krzyżowe – w tym przypadku remedium stanowi zestawśrodków o różnym stopniu dolegliwości, od zakazu angażowania się w takiepraktyki aż do zmian struktury własnościowej i organizacyjnej w przedsiębior-stwie. Przekształcenia takie są niewątpliwie najbardziej surową formą sankcji,

23 Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, t.j. Dz.U. 2003,nr 86, poz. 804, art. 8.

24 R. Pitofsky, D. Patterson, J. Hooks, The Essential Facilities Doctrine under U.S. AntiutrustLaw, „Antitrust Law Journal” 2003, vol. 70, nr 2, s. 443–462, www.arnoldporter.com/pubs/files/Antitrust Law Journal.pdf.

105

lecz zarazem najbardziej skuteczną. Mogą one przybrać postać separacji księ-gowej, separacji strukturalnej bądź separacji strukturalnej ze zbyciem własności.

Separacja księgowa polega na nakazaniu prowadzenia odrębnych rachunkówdla poszczególnych rodzajów usług lub ich grup, co umożliwia zidentyfikowanietych, które przynoszą straty i co do których istnieje domniemanie, że podlegająsubsydiowaniu krzyżowemu. Należy zauważyć, iż nie jest to procedura tania aniłatwa. W telekomunikacji dużą pozycję stanowią koszty wspólne i ogólne, któ-rych alokacja pomiędzy poszczególne usługi ma w mniejszym lub większymstopniu charakter arbitralny. Operator może przypisać większą część kosztówpośrednich usługom zmonopolizowanym, by w ten sposób utrzymać preferowa-ną przez siebie strukturę cen i utrzymać subsydiowanie krzyżowe – tym razemw formie ukrytej. Ponadto taka forma regulacji, wymagająca szczegółowychanaliz kosztów operatora, jest skomplikowana, droga i czasochłonna.

Separacja strukturalna jest całkowitym podziałem organizacyjnym przedsię-biorstwa telekomunikacyjnego na odrębne firmy świadczące różne rodzaje usług(mogą mieć one tych samych udziałowców). Nie tylko uniemożliwia to subsy-diowanie krzyżowe, ale też utrudnia angażowanie się w inne niedozwolonezachowania, np. zmowy. Wadą tak radykalnego posunięcia jest utrata korzyściskali i zakresu oraz wzrost kosztów transakcyjnych wyizolowanych przedsię-biorstw.

Jeszcze dalej idącą formą ingerencji jest separacja strukturalna z nakazemzbycia udziałów w wyodrębnionych przedsiębiorstwach. Zmiany własnościowemają gwarantować, że operator nie będzie prowadzić działalności w interesiebyłego monopolisty. Najgłośniejszym przykładem separacji strukturalnej byłowyodrębnienie siedmiu regionalnych spółek telefonicznych („Baby Bells”)z amerykańskiego operatora narodowego AT&T w 1984 r. Skutkiem tej operacjibyło m.in. dostosowanie struktury cen usług do ich kosztów (ponaddwukrotnapodwyżka cen usług lokalnych i znacząca obniżka cen rozmów długodystanso-wych)25. Środek ten jest uważany z reguły za ostateczność.

3. Pionowa presja cenowa (vertical price squeezing), wywierana przezprzedsiębiorstwo obsługujące tzw. rynki pionowe, złożone z różnych ogniw tegosamego łańcucha produkcyjnego: rynków wstępnych (hurtowych) i finalnych(końcowych, detalicznych). Ponieważ dobra oferowane na rynkach wstępnychstanowią niezbędny nakład produkcyjny do wytworzenia dóbr, które są sprze-dawane na rynkach końcowych, firma działająca jednocześnie jako monopolistana rynku wstępnym (np. rynku urządzeń kluczowych) oraz jako jeden z wielusprzedawców na konkurencyjnym rynku końcowym (np. rozmów lokalnych),może wykorzystywać swą wyłączną pozycję na pierwszym z nich do tego, bypobierać rażąco wysokie ceny od swych konkurentów na rynku finalnym. Aby

25 D. Colander, Microeconomics, Irwin, Homewood–Boston 1993, s. 282–284.

106

powstrzymać takie zachowania, organ regulacyjny może zastosować proceduręzwaną testem kosztów przypisanych (imputation test). Zgodnie z nią operatorbędący monopolistą na rynku wstępnym musi wykazać, że cena, jaką sam pobie-ra za usługi detaliczne, nie jest niższa od sumy ceny pobieranej od innych przed-siębiorstw na rynku wstępnym za usługi hurtowe oraz faktycznego kosztu przy-rostowego, ponoszonego przez niego na rynku końcowym26.

4. Drapieżne cenotwórstwo (predatory pricing), polegające na świadczeniuprzez przedsiębiorstwo usług po zaniżonych cenach w celu wyparcia konkuren-cji z rynku i opanowania go jako monopolista. Limitem cen, poniżej któregomożna mówić o dumpingu, są zazwyczaj długookresowe koszty przyrostowe(long-run incremental costs). Jednakże z uwagi na znaczący udział kosztów po-średnich (wspólnych i łączonych) w całości kosztów przedsiębiorstwa teleko-munikacyjnego wykrycie takich praktyk może nastręczać trudności27. Środkiemzapobiegawczym i zaradczym przeciwko tego typu praktykom jest – obok karfinansowych, nakazania wypłaty odszkodowań dla rywali itp. – również stoso-wanie testu kosztów przypisanych.

5. Obniżanie mobilności użytkowników (tzw. zakotwiczanie), czyli ograni-czenie możliwości zmiany operatora wskutek wysokich kosztów zmiany do-stawcy. Koszty te są formą kosztów transakcyjnych i mogą wynikać z długo-okresowych umów wiążących strony i przewidujących konieczność zapłaceniakary w sytuacji ich zerwania. Przykładem praktyk niedozwolonych jest zobo-wiązanie użytkowników do wyłączności korzystania z danej sieci jako warunekświadczenia usług lub blokada kart SIM w telefonach komórkowych (tzw. SIM--lock) bez możliwości jej zdjęcia. Warto dodać, że wskutek interwencji General-nego Dyrektora ds. Konkurencji Komisji Europejskiej w 1996 r. operatorzy ko-mórkowi i wytwórcy aparatów w Unii Europejskiej wprowadzili możliwośćzdjęcia blokady SIM (w przypadku aparatów dotowanych – po spłacie przezkonsumenta jego wartości w kolejnych ratach abonamentu). Inną barierą znie-chęcającą do zmiany dostawcy jest konieczność powiadomienia innych użyt-kowników o nowym numerze telefonu po przyłączeniu się do sieci innego ope-ratora. Wprowadzenie tzw. przenaszalności numerów umożliwia zachowaniedotychczasowego numeru i oszczędza klientom kosztów związanych z poinfor-mowaniem znajomych, urzędów, banków itp. o tej zmianie, a podmiotom tym –kosztów wprowadzenia nowych danych. Możliwość taką wprowadza np. polskieprawo telekomunikacyjne z 2004 r.

26 Vertical Price Squeezing, http://cbdd.wsu.edu/kewlcontent/cdoutput/TR503/page14.html,2005.

27 A.C. Larson, S.G. Parsons, Telecommunications Regulation, Imputation Policies and Com-petition, „Hastings Communications and Entertainment Law Journal” 1993, vol. 16, nr 1.

107

6. Sprzedaż wiązana i grupowanie usług telekomunikacyjnych (bundling) –to odpowiednio: uzależnianie sprzedaży jednego dobra od nabycia przez kupują-cego innego dobra oraz łączenie kilku produktów w jednej ofercie. Takie formysprzedaży nie muszą stanowić nadużycia ze strony operatora, gdyż często względybezpieczeństwa lub uwarunkowania techniczne uzasadniają sprzedaż wiązaną(np. wykorzystanie tej samej sieci do usług telefonicznych, internetowych i prze-syłu sygnału telewizji kablowej), a grupowanie może odpowiadać preferencjomkonsumentów (np. z uwagi na niższą cenę w przypadku jednoczesnego zakupuobu rodzajów usług). Szkodliwe są takie oferty, które wywierają negatywnywpływ na konkurencję rynkową, w szczególności gdy operator dominującyświadczy użytkownikom powiązane usługi na warunkach, jakich jego konkuren-ci nie są w stanie zaoferować, lub gdy firma będąca monopolistą na rynkuwstępnym oferuje daną usługę łącznie z innymi usługami, których nabywcy niepotrzebują (w innym przypadku nie kupiliby ich). Zapobieganie tym praktykom,obok zakazu prowadzenia tego typu działalności i stosowania testu kosztówprzypisanych, polegać może także na możliwości odsprzedaży zgrupowanychlub powiązanych usług przez konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa. Przyjęcietakiego rozwiązania umożliwia operatorowi, który nabył pakiet od monopolisty,odsprzedanie zawartych w nim usług jako część własnego pakietu usługowego.Metoda ta jest stosowana m.in. w Kanadzie28.

Do pozostałych praktyk, uznawanych za niedozwolone wykorzystanie przezprzedsiębiorstwo swojej siły rynkowej, należą m.in. następujące zachowania:

■ nadużycia informacyjne – gromadzenie informacji na temat działalnościkonkurentów (np. podczas łączenia sieci), które mogą w sposób nie-uczciwy wykorzystać przeciw nim,

■ zawyżanie cen i ograniczanie podaży (np. odmowa przyłączenia do siecinowych klientów, mniej atrakcyjnych dla operatora),

■ szkodliwa dyskryminacja (cenowa bądź dotycząca innych warunkówsprzedaży),

■ odmowa współpracy z innym operatorem (zwłaszcza gdy dotyczy udo-stępnienia pętli lokalnej lub innych urządzeń kluczowych).

Oprócz wymienionych powyżej indywidualnych praktyk monopolistycznychprzedsiębiorstwa funkcjonujące na rynkach telekomunikacyjnych mogą podej-mować nielegalne działania o charakterze kolektywnym. W zależności od względ-nej pozycji, jaką przedsiębiorstwa zajmują w łańcuchu wytwórczym, mogą tobyć porozumienia poziome (pomiędzy konkurentami) bądź pionowe (międzypodmiotami funkcjonującymi na powiązanych ze sobą rynkach wstępnychi końcowych). Podobnie jak w przypadku innych zachowań omówionych powy-żej, nie każde porozumienie stanowi zagrożenie dla konkurencji rynkowej, prze-

28 H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, op. cit., s. 5–31.

108

ciwnie – niektóre dobrowolnie zawierane ustalenia sprzyjają rozwojowi rynków,np. gdy dotyczą przestrzegania wspólnych standardów technicznych w sektorachsieciowych, warunków łączenia sieci itp. Szkodliwy charakter mają natomiastzmowy, których celem jest:

■ manipulowanie cenami: uzgadnianie poziomu cen usług, zakresu podwy-żek, wzajemne zobowiązania do nieobniżania cen, wycofywanie tanichproduktów z rynku,

■ manipulowanie rezultatami przetargów (bid-rigging): wzajemne zobo-wiązania do nielicytowania w odpowiedzi na ofertę konkurenta w prze-targu, składania ofert o zawyżonych cenach, rotacji aukcyjnej (bid rota-tion), czyli takiego sposobu licytowania, by umawiające się stronynaprzemiennie wygrywały kolejne przetargi,

■ podział rynku (geograficznego lub produktowego) między strony, z zo-bowiązaniem do niekonkurowania ze sobą na jego poszczególnych, wy-dzielonych segmentach, w celu ich zmonopolizowania.

W niektórych systemach prawnych (USA, UE) zakazane są wszystkie zmo-wy ograniczające konkurencję, niezależnie od tego, w jakim stopniu jej szkodzą,w innych zaś (np. Kanada) tylko te, które ją w sposób nadmierny ograniczają.

Warto dodać, że przedmiotem zainteresowania organów ochrony konkuren-cji są również fuzje, przejęcia i inne formy łączenia się przedsiębiorstw. Naj-większe zainteresowanie organów ochrony konkurencji budzą poziome połącze-nia przedsiębiorstw, gdyż najbardziej zagrażają korzystnym efektom konkurencjirynkowej. Natomiast połączenia pionowe stanowią zagrożenie dla konkurencjirynkowej w takim stopniu, w jakim zwiększają ryzyko nadużywania pozycjidominującej na rynku wstępnym do dławienia konkurencji na rynkach końco-wych. Z uwagi na fakt, że działania takie podlegają zazwyczaj kontroli ze stronyinstytucji regulacyjnych o charakterze ogólnym, a nie sektorowym (organówochrony konkurencji), tematyka ta wykracza poza ramy niniejszego rozdziału.

4.8. POLITYKA POWSZECHNOŚCI

Polityka powszechności w telekomunikacji, czyli aktywne posunięcia zestrony władzy publicznej na rzecz zwiększenia dostępności usług, jest koniecznawtedy, gdy działania indywidualnych podmiotów na wolnym rynku nie są w sta-nie zapewnić szerokiej dostępności tych usług. Do jej długofalowych celów na-leży zaliczyć: zapewnienie obywatelom możliwości pełnego uczestnictwa w ży-ciu społecznym, stymulowanie rozwoju gospodarczego (z uwagi na sprzężeniezwrotne pomiędzy gęstością infrastruktury telekomunikacyjnej a stopniem roz-

109

woju społeczeństwa), zmniejszanie nierówności w rozwoju społecznym pomię-dzy poszczególnymi regionami kraju, terenami wiejskimi i miejskimi czy gru-pami ludności o zróżnicowanych dochodach oraz wspomaganie rozwoju obsza-rów pozametropolitalnych i odciążenie wielkich miast (np. dzięki możliwościtelepracy).

Działania takie mogą być – w zależności od uwarunkowań technicznych,geograficznych, ekonomicznych itd. – nakierowane na zapewnienie usługi po-wszechnej (universal service) lub dostępu powszechnego (universal access).Pierwsze z tych pojęć oznacza możliwość podłączenia poszczególnych gospo-darstw domowych do publicznej sieci telekomunikacyjnej, drugie – sytuację,w której każda osoba dysponuje rzeczywistą możliwością skorzystania z usługpublicznej sieci telekomunikacyjnej (np. poprzez dostęp do publicznego aparatutelefonicznego, centrum telefonicznego, kawiarni internetowej itp.). To, którez tych zadań postawi sobie regulator, zależy w dużej mierze od stopnia rozwojudanego kraju. W państwach rozwijających się, gdzie własny aparat telefonicznyw każdym gospodarstwie domowym jest wizją odległej przyszłości, politykapowszechności skupia się na mniejszym wyzwaniu, jakim jest zapewnienie pu-blicznego telefonu dla całych społeczności lokalnych. W krajach bogatszych,gdzie problemy z indywidualnym dostępem do sieci nie występują lub są nie-wielkie, zadaniem regulatorów jest często poszerzanie zakresu usług wchodzą-cych w zakres standardowej oferty powszechnej.

Deficyt dostępu do sieci telekomunikacyjnej może być rezultatem występo-wania dwojakiego rodzaju barier: po stronie podaży usług (niedorozwój infra-struktury) i po stronie popytu (niewystarczające dochody potencjalnych użyt-kowników). W obu przypadkach instytucje regulacyjne powinny dysponowaćśrodkami pozwalającymi na zwiększenie wskaźnika penetracji sieci.

Działania na rzecz zwiększania powszechności usług, stosowane po stroniepodażowej, mogą mieć charakter interwencji bezpośredniej, jaką jest nakładaniena operatorów zobowiązań do zwiększenia gęstości telefonicznej o określonąwielkość w wyznaczonym okresie, lub też pośredniej – chodzi tu przede wszyst-kim o reformy wolnorynkowe, takie jak: prywatyzacja, liberalizacja wejścia narynek i oparcie cen usług na kosztach. Zmiana struktury własnościowej, otwar-cie rynku i wprowadzenie taryf odzwierciedlających koszty świadczonych usługmogą być skutecznym środkiem zwiększenia dostępności sieci, gdyż:

■ w umowach prywatyzacyjnych można nałożyć na dany podmiot zobo-wiązania do zwiększenia zasięgu sieci,

■ prywatyzacja umożliwia przyciągnięcie kapitału prywatnego, który możebyć przeznaczony na rozbudowę infrastruktury i zwiększenie podażyusług,

■ zastąpienie państwowej własności prywatną poprawia zazwyczaj jakośćzarządzania firmą i zmniejsza zakres nieefektywności; podobny skutek

110

wywiera zmniejszenie nacisków politycznych na przedsiębiorstwo pod-dane prywatyzacji,

■ zniesienie barier wejścia na rynek toruje drogę nowym operatorom dobudowy własnych sieci telekomunikacyjnych,

■ zrównoważenie taryf i przywrócenie kosztowej orientacji cen (która prze-jawia się m.in. w przywróceniu opłacalności podłączenia użytkownikówdo sieci) zapewnia właściwe sygnały cenowe dla przedsiębiorców, pobu-dzając ich do rozwoju sieci.

Pozostawienie problemu deficytu powszechności do rozwiązania przez me-chanizm rynkowy nie gwarantuje jednak rozwoju telekomunikacji na terenachwysokokosztowych oraz dla użytkowników o dochodach niewystarczających dostworzenia efektywnego popytu na usługi.

Drugi rodzaj działań regulacyjnych w ramach polityki powszechności skie-rowany jest na pobudzanie popytu użytkowników. Główną przeszkodę stanowitu poziom dochodów i cen. Polityka państwa polega więc na dotowaniu podłą-czenia do sieci w przypadku tych potencjalnych użytkowników, którzy inaczejnie mogliby sobie na nie pozwolić. Działania regulacyjne w tym względzie majązatem głównie charakter finansowy. Za najbardziej efektywną ekonomiczniemetodę uważa się stworzenie funduszy powszechności, pochodzących z różnychźródeł (budżetu państwa, wpływów od operatorów, przychodów z prywatyzacjioperatorów narodowych, opłat za zezwolenia itp.) i przeznaczonych na realiza-cję szczegółowo określonych projektów, np. zapewnienie dostępu na określo-nym obszarze o wysokich kosztach podłączenia, ułatwienie podłączenia do sieciokreślonych grup konsumentów o niskich dochodach, instalacja aparatów ogól-nodostępnych na danym terenie.

Określenie wysokości wpłat na fundusz powszechności może być arbitralnądecyzją regulatora. Alternatywny sposób ustalenia wysokości kwot dofinanso-wania polega na pozostawieniu tej kwestii mechanizmowi rynkowemu, działają-cemu podczas procedury konkurencyjnego przetargu. Podczas takiej aukcji ope-ratorzy składają oferty realizacji ustalonego celu powszechności za możliwienajniższe wynagrodzenie (wysokość ofert maleje, a nie rośnie podczas przetargu– jest to tzw. aukcja holenderska). Wyższość tego mechanizmu polega na tym, żeniweluje on problemy związane z asymetrią informacji pomiędzy operatoramitelekomunikacyjnymi a regulatorem, który nie dysponuje pełną wiedzą o fak-tycznych kosztach rozbudowy sieci – a więc i wielkość funduszu mógłby ustalićna błędnym poziomie. W przypadku aukcji nie ma zatem potrzeby określaniawysokości deficytu dostępu. Inną zaletą tej metody jest to, że konkurencja po-między oferentami doprowadza do ustalenia najniższej ceny możliwej do zaak-ceptowania przez uczestnika przetargu – jest więc to sposób efektywny i zapo-biegający marnowaniu pieniędzy pochodzących m.in. ze środków publicznych.Praktyka wielu krajów, w których stosowano przetargi tego typu, pokazuje, że

111

wylicytowane kwoty dopłat są znacząco niższe od ceny wywoławczej, która byłaustalona na poziomie wyliczonego deficytu dostępu. Przykładowo, w Chile kształ-towały się one na poziomie około 50% ceny wywoławczej, a w Peru – 25%29.Świadczy to o tym, że w procesie licytacji oferenci biorą pod uwagę również nie-materialne korzyści, wynikające z realizacji danego projektu, związane główniez prestiżem, reputacją firmy i kwestiami marketingowymi, i stosownie do ich wy-sokości obniżają swoje oferty. Można zatem przyjąć, że w przetargach konkuren-cyjnych dochodzi do internalizacji tych niepieniężnych korzyści30.

4.9. UWAGI KOŃCOWE

Polski sektor telekomunikacyjny w wielu obszarach jest zapóźniony w sto-sunku do innych państw europejskich. Przykładowo, wskaźnik penetracji usługtelefonii ruchomej mimo znacznego wzrostu w ostatnich latach (do poziomu96% w 2006 r.) nadal kształtuje się poniżej średniej w krajach Unii Europejskiej(która wynosi 107,4%). Mimo liberalizacji rynku telefonii stacjonarnej w dal-szym ciągu liderem jest Telekomunikacja Polska SA, posiadająca 79% udziałuw rynku mierzonego wielkością przychodów i 89% mierzonego liczbą łączyabonenckich. Stawki za łączenia sieci, jakie pobiera operator zasiedziały, prze-wyższają przeciętny poziom w pozostałych krajach unijnych. Główną barierąszybszego wzrostu dostępu do Internetu są wciąż wysokie ceny usług, a podwzględem linii zapewniających szerokopasmowe przyłączenie do sieci Polskazajmuje w Unii Europejskiej trzecie miejsce od końca31.

Szybki rozwój rynków wymaga nie tylko działań chroniących tworzącą siękonkurencję, ale i stymulujących ją, co związane jest z czynną polityką regula-cyjną w omawianym sektorze. Z tego powodu pozytywnie można ocenić nie tyl-ko znowelizowanie prawa telekomunikacyjnego (ustawa z 2004 r., dostosowanado dyrektyw unijnych), ale i wzrost aktywności Urzędu Komunikacji Elektro-nicznej, jaki miał miejsce w ostatnim okresie. Osiągnięcie pozytywnych efektówkonkurencji stanowi bowiem nadal wyzwanie dla polskiego sektora telekomuni-kacyjnego.

29 Ibidem, s. 6–39.30 Brytyjski regulator Oftel przyjął nawet, że niematerialne korzyści tego typu całkowicie

równoważą wielkość nakładów finansowych na pokrycie deficytu dostępu i zobowiązał w 1997 r.operatora narodowego British Telecom do świadczenia usługi powszechnej bez zapewnienia murekompensat finansowych (H. Intven, J. Oliver, E. Sepúlveda, op. cit., s. 6–39).

31 Raport o stanie rynku…, s. 5–12.