país informal #343

DirectorEdgardo José Maya VillazónContralor General de la República

SubdirectoraGloria Patricia Rincón MazoContralora Delegada Economía y Finanzas

Consejo EditorialAntonio Hernández GamarraMargarita Henao CabreraJorge Humberto Botero AnguloSantiago Montenegro Trujillo Cesar González MuñozBeethoven Herrera Valencia

Asesora editorialLuz María Sierra

Editor GeneralOscar Alarcón Núñez

Preparación editorialOficina de Comunicaciones y Publicaciones

Directora oficina Rossana Payares Altamiranda

Diseño de portada Néstor Patiño Forero

Diseño y diagramación Andrea Artunduaga Acosta

Colaboración fotográfica Revista Semana, EL Espectador, Google.

Suscripciones y distribución Sede Av. Jimenéz Cra. 9 No. 12C-10 PBX 6477000 e-mail: [email protected]

Impresión Imprenta Nacional de Colombia

© Contraloría General de la República - 2015

Las consecuencias de la informalidad son preocupantes.

Primero, es una de las causas del conflicto y continuará siéndolo

en tanto no se actualicen y modernicen los sistemas de

catastro en el campo. Segundo, es un freno al desarrollo

económico, pues activos que pueden alcanzar un porcentaje

muy elevado del PIB están fuera de la circulación del mercado

de capitales y no están sirviendo para apalancar inversiones y

oportunidades. Tercero, en esta enorme informalidad se encuentra una de las causas de la crisis fiscal

del país, pues muy pocas empresas y personas jurídicas

formales se han visto obligadas a sostener las cargas de todo un país

que reclama un Estado de bienestar que, en estas

condiciones, es imposible sostener.

“

”Santiago Montenegro (página 14)

ECONOMÍA COLOMBIANA2

CONTENIDO

EDITORIAL

TEMA CENTRAL

Una nueva era

Lecciones de un terremoto

Efectos perniciosos de la informalidad

Diagnóstico de la evolución reciente de la informalidadlaboral en Colombia

Informalidad laboral:cómo se aplica el debate del mundo en Colombia

Formalización como factorde competitividad

La informalidad minera versus la minería ilegal

La administración de tierras:El reto del posconflicto

La propiedad rural en el contexto de los acuerdos de La Habana

Banco que se duerme,se lo lleva la corriente

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El contralor general, Edgardo Maya Villazón, presen-ta el contenido de la revista Economía Colombiana en esta nueva época.

El terremoto de Modena (Italia) sirve de ejemplo a Juan Ricardo Ortega, exdirector de la Dian, para explicar por qué la informalidad tiene mucho que ver con la cultura y la forma cómo se ejerce el poder en un país.

El presidente de Asofondos, Santiago Montenegro, explica cómo la informalidad tiene un efecto desas-troso en el sistema pensional: hace que Colombia, un país de gente joven, esté perdiendo una ventaja muy importante conocida como ‘bono demográfico’.

El director del Observatorio de la Seguridad Social, de la Universidad Externado, Stefano Farné, mues-tra qué si bien las estadísticas de la informalidad han caído en Colombia, no necesariamente es a causa de que haya más empleo formal.

Mauricio Perfetti, director del DANE, explica cómo entre 2001 y 2014, la informalidad en Colombia se redujo en cerca de 15 puntos.

La ruta para la formalización de las empresas la pre-senta el presidente de la Confederación de Cámaras de Comercio, Julián Domínguez.

El manejo de la informalidad minera, ya de por sí complejo, se complicó aún más en 2001 cuando se modificó el Código de Minas, según lo explica Édgar Roa, funcionario de la Contraloría.

Un viaje al universo de la adjudicación de los baldíos en Colombia, y a los problemas de la falta de titula-ción y registro de las tierras por el superintendente de Notariado, Jorge Enrique Vélez.

En un detallado análisis, el exministro Juan Camilo Restrepo, plantea que, en lo referente al agro, el Gobierno no ha pactado con las FARC nada que no se pueda cumplir sin cambiarle una coma a la Constitución.

María Mercedes Cuéllar, quien por muchos años fue presidenta de Asobancaria, analiza por qué la informalidad financiera en Colombia también es motivo de preocupación.

Contenido

ECONOMÍA COLOMBIANA 3

CONTENIDO

COYUNTURA

ANÁLISIS

HISTÓRICO

Variables macro destacadas en 2014 y avance de 2015

Primera gran encuestanacional de víctimas

Radiografía del desarme, la desmovilización y la reintegración en Colombia2010-2014

¿Porqué fracasan los proyectos?

La convención de las NacionesUnidas contra la corrupción y su implementación en Colombia

Recuerdos de un Ministrode Hacienda

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94Una lectura sobre lo que pasó en el primer trimestre de 2015 con la inflación, la tasa de cambio y el precio del petróleo.

La Contraloría General de la República, por primera vez en su historia, llevó a cabo una Encuesta Nacional de Víctimas. Las revelaciones más importantes de este estudio los encuentra en esta edición de la revista.

La Contraloría General hizo una tarea importante de recolección de datos de todas las entidades involucradas en la desmovilización de paramilitares y guerrilleros: el cruce de estos datos presenta resultados interesantes.

Este análisis de la Contraloría Delegada para Minas y Energía demuestra cómo los grandes proyectos energéticos del país tienden siempre a demorarse en su implementación.

La explicación de por qué Colombia está rezagado en el uso de dos herramientas que le da Naciones Unidas para combatir la corrupción: la recuperación de activos y las declaraciones de bienes y rentas.

En un relato tejido con interesantes anécdotas, el ex-ministro Abdón Espinosa Valderrama cuenta cómo se enfrentó de manera diplomática e inteligente al Fondo Monetario Internacional a mediados de los años sesenta.

69 // Radiografía del desarme, la desmovilización y la reintegración en Colombia 2010-2014

Estudios de la Contraloría Generalde la República


EDITORIAL

Editorial

La Revista Economía Colombiana es una publicación de la Contraloría General de la República que ostenta el honroso título de ser la más antigua en su género de las que circulan en nuestro país. La edición que usted tiene en sus manos es la primera bajo el liderazgo de la nueva administración.

Por lo que la revista ha significado como medio de di-fusión de ideas e iniciativas sobre nuestro transcurrir económico; por lo que representa para la sana contro-versia de ideas en un clima de respeto intelectual; y, por ser un vehículo apropiado para difundir el trabajo que realizan los funcionarios de la Contraloría, la Revista contará con el apoyo irrestricto de la alta dirección de la entidad.

Propósito para el cual hemos decidido estar acompaña-dos por un selecto grupo de colombianos como miem-bros del Consejo Editorial de la publicación. Por su for-mación, por su experiencia y por el servicio que le han prestado a nuestra institucionalidad, su guía y consejo son prenda de garantía de que la publicación analizará desde una perspectiva amplia y pluralista las distintas temáticas que en ella se aborden.

Con la asesoría de ellos acordamos que cada número de la Revista contendrá tres secciones. En la primera se abordará, bajo distintas perspectivas temáticas y enfo-ques metodológicos, un tema central sobre el cual la Contraloría General de la República esté interesada en llamar la atención de las ramas del poder público y de la ciudadanía, a fin de que sobre el mismo se repiensen ac-ciones de política pública que contribuyan a solucionar la problemática que se presenta o a fortalecer aquellas líneas de acción en las que ya se venga trabajando. En la segunda gran sección se dará a conocer el trabajo que en distintas áreas adelantan los funcionarios de la Contraloría quienes bajo su responsabilidad expondrán las fortalezas y debilidades de las políticas públicas que

analicen. Finalmente, en la tercera sección se insertará un texto que recoja, con vocación histórica, el recuento de un episodio que por su significación constituya un hecho digno de conservarse con especial ahínco en la memoria de los colom-bianos.

Bajo esos principios este número contiene, como tema central, una visión multifacética de la informa-lidad como hecho político institu-cional que debilita las que deberían ser relaciones entre iguales, y por lo tanto deteriora la confianza entre los ciudadanos. Y como fenómeno económico-jurídico que afecta la cantidad y calidad de los bienes y servicios que se producen en nues-tra sociedad, en cuanto supone la inobservancia de normas de distinta naturaleza.

De esta manera, el lector encontra-rá en los textos que siguen distintas visiones sobre el impacto de la infor-malidad en el mercado laboral, en la tenencia y disfrute de la propiedad territorial, en especial en la fase del posconflicto; en el ejercicio de la ac-tividad empresarial en general, y en particular en su significación para el sector financiero y para la minería.

Como se advierte al examinar en detalle las propuestas que aquí se presentan, como es el caso de avan-zar en la formalización del mercado

Una nueva era


EDITORIAL

Por lo que la revista Economía Colombianaha significado como medio de difusión de ideas e iniciativas sobre nuestro transcurrir económico; por lo que representa para la sana controversia de ideas en un clima de respeto intelectual; y por ser un vehículo apropiado para difundir el trabajo que realizan los funcionarios de la Contraloría, la Revista contará con el apoyo irrestricto de la alta dirección de la entidad.

laboral, éstas lejos de ser unánimes en algunos puntos discrepan abier-tamente. Un hecho que no es casual pues responde al propósito explícito de dar a conocer enfoques distintos sobre un mismo tema a fin de enri-quecer su comprensión y análisis.

En lo que respecta a la difusión del trabajo que realiza la Contraloría para valorar la implementación de las políticas públicas, las temáticas abordadas incluyen reflexiones so-bre la lucha contra la corrupción, la caracterización de las víctimas del conflicto armado, las implicaciones del desarme, la desmovilización y la reintegración, la brecha de la im-plementación de los proyectos del sector energético y un análisis de la situación coyuntural por la cual ha venido atravesando la economía colombiana en los últimos meses. Temas que demuestran el perma-nente interés del trabajo de nuestra institución por contribuir a mejores decisiones de la política pública en múltiples áreas.

En la sección final se incluye un texto del señor ex Ministro Abdón Espino-sa Valderrama que recoge su visión sobre lo que fue la negociación con el Fondo Monetario Internacional a mediados de los años sesenta. Un episodio que determinó no sólo la instauración del régimen cambiario que estuvo vigente en nuestro país por más de veinticinco años, si no que significó el ejercicio del poder autónomo de las autoridades nacio-nales frente al querer disímil de esa entidad multinacional.

Visiones múltiples, rigor e informa-ción es lo que nos trae, entonces, el presente número de la Revista Eco-nomía Colombiana.

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República


País informal

Tema central


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Lecciones de un

Para el exdirector de la Dian, la informalidad no es una categoría económica, sino el reflejo de cómo se ejerce el poder en la sociedad. En el caso de Colombia, dice, se trata de una sociedad brutalmente estratificada y la redacción de las leyes laborales y tributarias, que contribuyen a la formalización, será fácil de tramitar solo el día que queramos vivir todos como iguales.

Juan Ricardo Ortega*

Terremoto

La informalidad no es un fenómeno económico; su naturaleza es política. Es un reflejo de las relaciones de poder en la sociedad. Un ejemplo puede ayudar a ilustrar lo que quiero decir.

En mayo del 2012, una bella ciudad italiana, Módena, sufrió un fuerte te-rremoto. La ciudad natal del tortellini y del parmigiano-reggiano vio cómo las inmensas torres de queso añejo se derrumbaban, destruyendo el capital de sus agricultores. Miles de quesos aplastados, sin la textura y sabor que logran luego de una lenta maduración, representaban la potencial quiebra de toda una industria, tal vez incluso el fin de una tradición milenaria. Pero, a pesar de que Modena-Ferrara es la casa de uno de los más emblemáticos símbolos de riqueza, clase y éxito del mundo, la Ferrari, sus ciudadanos tienen un profundo sentido de comunidad y sus relaciones se sustentan en la confianza. La academia describiría todo esto como capital social. Y fue precisamente ese sentido de comunidad, de pertenencia, el que llevó al famosísimo chef Massimo Butturas, uno de los tres más importantes del mundo y un genio de la cocina, a inventar un risotto parmigiano reggiano para ayudar a sus conciudadanos. Su nombre y la masiva difusión de su receta en redes sociales permitieron vender todos esos quesos destruidos. Su plan fue un éxito total; el nuevo risotto llegó a hogares en todos los rin-cones del planeta, y más de 40 mil familias compraron volúmenes sin pre-cedente del delicioso, aunque magullado y prematuro queso. Todos estos consumidores, sin saberlo, colaboraron para salvar una tradición milenaria y a cientos de familias dedicadas a este hermoso oficio. http://www.saveur.com/article/food/massimo-botturas-revolutionary-risotto.

Los queseros italianos nunca se considerarían a sí mismos trabajadores informales, como tampoco lo harían los meseros de sus restaurantes, ni la cocinera, que allá es una reconocida artista de la buena mesa, ni los proveedores. El sentido de respeto, amistad y confianza prevalece en esa sociedad; es el mediador por excelencia de las relaciones humanas y econó-micas. El famoso chef Butturas admira, estima y quiere a su cocinera, por

ser quien es, por su calidad huma-na y por su conocimiento ancestral. En estas sociedades la autoestima y el sentirse valorado no se derivan de los familiares, de los amigos o de los cargos y títulos que se ostentan; lo que importa es la pasión y dedi-cación al propio trabajo. En el caso de nuestra chef de Modena, su au-toestima deriva de su experiencia y conocimiento de la tradición, cua-lidades que sólo se transmiten ha-ciendo, con práctica. No hay texto o narración que logren describir tan-tos detalles sutiles: olores, texturas, temperatura, etc.

En el restaurante de Massimo nadie piensa en calcular la productividad marginal de su trabajo. El salario no es una fórmula. La gente importa, y su remuneración y sus aportes a la seguridad social son parte del bien-estar que todos deseamos para quie-nes son parte de nuestros afectos.

Por supuesto, esta descripción puntual no pretende dar cuenta de todas las relaciones laborales posibles. Como es obvio, la gran mayoría de ellas no están mediadas por afecto o emoción alguna. Pero lo que esto ilustra es que existen dimensiones determinantes en la evolución de una sociedad que son emotivas, emocionales, y no res-

TEMA CENTRAL

* Exdirector de la Dian, exviceministro de Hacienda; y exsecretario de Hacienda de Bogotá. Hoy trabaja en el BID. Economista, Máster en Finanzas, Economía y Matemáticas y candidato a Doctor en Desarrollo Económico de la Universidad de Yale.


TEMA CENTRAL

ponden a fríos cálculos científicos; dimensiones que teorías como la gerencia científica de F. W. Taylor ignoran, en favor de un frío mode-lo matemático que deshumaniza al trabajador. Para Taylor los em-pleados no son seres humanos; son máquinas que, a fuerza de repetir la misma serie de acciones, logran un mayor rendimiento y minimizan los errores. Y son muchos los lenguajes que, como este, a lo largo de la his-toria han deshumanizado al débil y facilitado su brutal explotación.

El lenguaje moldea la comprensión del mundo que nos rodea y determi-na nuestro espacio de la acción. Un ejemplo conocido en nuestras socie-dades es la imagen mental del “in-dio”, término usado para denigrar e incluso insultar al otro que arras-tra siglos de penosa explotación de nuestras poblaciones ancestrales. El lenguaje y la tradición han legitima-do en nuestras mentes la asociación del “indio” a un ser que se puede ex-plotar, abusar, humillar y desechar: una bestia. Obviamente, sus vincula-ciones laborales las clasificamos es-tadísticamente como informalidad, pero este no es el problema. Estas

poblaciones no son informales por una característica inherente; lo son porque a nadie se le da la gana ha-cer cumplir la ley, y porque no hay entidad pública o juez que esté dis-puesto a defenderlos. Porque hay una generalizada tolerancia a estas realidades. http://losinformantes.noticiascaracol.com/reviva-la-emi-si%C3%B3n-74-de-los-informan-tes-1583-capitulo?historia=1580

Como director de la DIAN, busqué que la institución empleara todos los medios a su alcance en lograr que a los indígenas wayúu se los empleara en condiciones dignas. La directora de aduanas, Claudia Gavi-ria, se esforzó porque la concesión portuaria, Penseport, cumpliera sus obligaciones de ley. Pero lograrlo ha sido imposible. Hasta el momento no ha habido poder humano que lo-gre transformar la situación de los wayúu. Los representantes, sena-dores y gobernadores de la región, que dicen querer a su gente, han ejercido todas las presiones imagi-nables para continuar esta infame explotación del débil. A nadie le duele la dramática penuria de este pueblo; la masacre de 2004 de las

líderes wayúu ni siquiera es parte de nuestra historia. Los narcos y con-trabandistas que usan este puerto son los que tienen voz y voto. La realidad, aunque incómoda, es que en Colombia no importan estos “in-dios”; no se los considera humanos. Son una tuerca más en un engrana-je tayloriano diseñado para traficar drogas, lavar con contrabando, pro-ducir elecciones y los millones que las acompañan.

Pero esta situación social, que per-petúa la “informalidad” de la activi-dad económica de los débiles, no se limita al caso de los wayúu. En Co-lombia la mayoría de las relaciones no son colaboraciones entre igua-les; son ejercicios de poder. No es casual que la frase “usted no sabe quién soy yo” se repita una y otra vez a lo largo y ancho del país.

Es por eso que la lucha contra la informalidad no es una lucha téc-nica, ni depende simplemente del diseño de mejores políticas o herra-mientas. El país no va a avanzar en este asunto si sigue centrado en las definiciones de informalidad de los economistas. Como en el caso de la gerencia tayloriana, estos con-

En mayo de 2012, una bella ciudad italiana, Módena, sufrió un fuerte terremoto que podía significar la quiebra de la industria de los quesos.


TEMA CENTRAL

ceptos son asépticos. Describen un fenómeno político, social, como una fría y lejana característica de un sistema, una imperfección de una compleja máquina de engranajes abstractos. Y por eso el debate se da como si aquello que ocurre fuese producto de fuerzas naturales.

Al hablar de “informalidad” usamos un lenguaje que oculta la realidad de los hechos. Hay informalidad porque hay poder y voluntad para imponer condiciones laborales, a ve-ces infrahumanas, sobre millones de nuestros congéneres. Sin embargo, hablamos y estudiamos el proble-ma como si no estuviese mediado por decisiones y voluntades huma-nas; como si fuese algo así como un cataclismo o plaga que afectara a nuestro pueblo. Las definiciones que usamos de “informalidad” se circunscriben a la carencia de un registro mercantil, o a contar con empleados sin el cumplimiento de las obligaciones de ley, o a describir a quien no lleva su información con-table y cumple correctamente sus obligaciones tributarias, o a quien opera un establecimiento o vehícu-lo que no cumple los estándares en seguridad industrial o sanitarios.

Los recicladores son otro ejemplo. Ellos proveen entre el 20 y el 30 por ciento de los materiales para empaques de nuestra industria. En todo el mundo la cadena del reci-claje está regulada y es parte de los servicios públicos domiciliarios, pero en Colombia la legislación de 2001 se quedó sin regular. Los co-lombianos no sólo pagan uno de los costos más elevados por la recolec-ción de sus desechos, sino que en nuestro país el reciclaje sigue sin regulación, en manos de intereses privados que se lucran a costa de los empresarios independientes del reciclaje: Botella papel Inc.

El sector del transporte pesado en Colombia, otro más que está plaga-do de “informales”, es otro ejemplo. Como director de la DIAN tuve el honor y privilegio de contar con la amistad, confianza y paciencia de este gremio. Claramente, las rela-ciones de poder entre los llamados “empresarios del transporte” y los camioneros y dueños de camiones están desequilibradas. A estos úl-timos, debido a su “informalidad”, se les descuentan todo tipo de di-neros de lo que debería ser su fac-tura, aprovechando que necesitan

el efectivo y que no declaran im-puestos. Sin duda, las normas co-lombianas no están diseñadas para beneficiar al camionero; los costos de cumplimiento son absurdos, y la complejidad de las regulaciones es abrumadora. Pero esta no es la raíz del problema. El hecho de que el transporte no tenga IVA no es azar ni un asunto económico, como tam-poco lo es que muchos de los cos-tos ficticios que se reportan tengan que ver con transporte. Mientras el sistema siga requiriendo generar gastos falsos para sacarles dinero a las empresas para financiar otros emprendimientos, la realidad de los camioneros seguirá siendo la misma: indefensión. El poder lo se-guirán teniendo quienes logren las autorizaciones del ministerio, y a los camioneros les tocará seguir co-rriendo los riesgos de su durísima la-bor y agradecer cuando les acepten la factura, para después proceder a transformarla en efectivo con un 10% de descuento, si no quieren es-perar dos o tres meses por su pago.

Por esto repito: la informalidad no es una categoría económica, sino el reflejo de cómo se ejerce el poder en una sociedad. Es un problema político y social. No es un problema científico. El día que en Colombia queramos vivir todos como iguales, la redacción de las leyes laborales y tributarias correspondientes será fá-cil de tramitar. Pero en Colombia no se ha hecho esa labor porque es una sociedad brutalmente estratificada, y en el subconsciente no nos vemos como iguales, no nos sentimos par-te de una misma comunidad. Inclu-sive algunos ven bestias, semovien-tes, en sus pobres compatriotas.

En Colombia nuestra cocinera no es una amiga entrañable con quien disfrutamos juntos. El lenguaje que usamos habla por sí solo: sirvien-ta, muchacha, doméstica, criada. Además, todos sabemos que entre menos se le pague a “esa gente”, nosotros, los afortunados, nos hare-mos más ricos.

La lucha contra la informalidad no es una lucha técnica, ni depende simplemente del diseño de mejores políticas o herramientas. El país no va a avanzar en este asunto si sigue centrado en las definiciones de informalidad de los economistas. Como en el caso de la gerencia tayloriana, estos conceptos son asépticos. Describen un fenómeno político, social, como una fría y lejana característica de un sistema, una imperfección de una compleja máquina de engranajes abstractos. Y por eso el debate se da como si aquello que ocurre fuese producto de fuerzas naturales.


TEMA CENTRAL

Pero como el asunto es complejo, vale la pena aclarar que en ningún momento estoy hablando de una sim-ple conspiración de clases, o de una maquiavélica ex-plotación del pobre por parte del rico. Todas las socie-dades atraviesan períodos en los cuales unas minorías cercanas al poder acumulan enormes fortunas a costa dela mayoría. El problema es cuando esas minorías se dedican a las PPPs (parranda, putas y plata) en vez de a construir instituciones, universidades, empresas y Es-tado. El punto es de fondo. A muchos colombianos no les importa lo que les pase a los demás. No les importa contaminar los ríos de Caucasia con toneladas de mer-curio, envenenando a millares de pobladores. No les importa la vejez de los indígenas wuayúu explotados como coteros en una flamante concesión portuaria po-líticamente intocable en la bella y trágica Bahía Portete. No les importan los hijos y las familias de las empleadas de empresas textiles en Cali, donde los negocios se es-tructuran sin capital con la colaboración de los bancos, que aceptan como colateral fiducias en garantía para subvertir toda la legislación sobre la prevalencia de las obligaciones en una liquidación; es decir, se les paga a los bancos primero y se joden las trabajadoras.

Y la explicación es sencilla: esto ocurre porque se pue-de. Porque se tiene el poder para hacer fortuna a costa de otros con total impunidad. Porque “¡usted no sabe quién soy yo!”

Los wayúu saben que los dueños de la concesión son también dueños de sus vidas, ya que controlan la úni-ca fuente de ingreso en la región. Están desamparados; el Estado no ha llegado por allá. De la misma manera, nuestras mujeres cabeza de familia saben que tienen que trabajar calladas o se quedan en la inopia, y nuestro “empresario” textil sabe que puede quebrar la empre-sa cuando se le dé la gana, sin importar qué les pase a las empleadas, porque no tiene nada que perder. Sus activos, su riqueza, están protegidos por patrimonios autónomos, y lo único que él debe registrar en su pau-pérrima empresa son costos en la forma de leasing ope-rativos. La forma prevalece sobre la sustancia, sobre el fondo, y esto queda impune por la pobreza de nuestras instituciones judiciales.

La muy inteligente observación de Adam Smith sobre la importancia de la libre interacción de los ciudadanos, como mecanismo virtuoso para la toma de decisiones y asignación de recursos, es verdad y funciona porque opera en sociedades con muy desarrollado capital so-cial y sistemas judiciales milenarios. La justicia es una institución admirada y reconocida por todas las partes de estas sociedades. No hay la menor duda de que, in-distintamente de la mezquindad de muchos, el merca-do es un óptimo vehículo para generar prosperidad para todos. Sin embargo, esto ni legitima ni valida el abuso del otro. Los abusos de la posición dominante, los car-

teles y los monopolios se castigan duramente, y los ricos tramposos se van a la cárcel en las mismas con-diciones que el ladrón de la calle; ambos se van a prisión, y no se les da casa por cárcel en su cómodo apartamento de El Poblado (véase las circunstancias de la prisión de Madoff). El sistema judicial castiga de forma efectiva a quienes abusan del otro, así como a quienes disfra-zan en elegantes formas jurídicas y societarias la verdadera naturaleza de sus intenciones.

Mis premios Nobel favoritos han creado modelos matemáticos que de forma impecable ilustran cómo el oportunismo, el actuar a escon-didas, es la verdadera plaga de la convivencia en comunidad. Si el empleador puede incumplir sus obligaciones de ley con el emplea-do, lo va a hacer si sabe que se pue-de salir con la suya. Igualmente, la cantidad y la calidad de los produc-tos se van a adulterar si se anticipa impunidad. Lo que ilustran estos modelos es que la existencia de la propiedad privada y de un sistema

A muchos colombianos no les importa lo que les pase a los demás. No les importa contaminar los ríos de Caucasia con toneladas de mercurio, envenenando a millares de pobladores. No les importa la vejez de los indígenas wuayúu explotados como coteros en una flamante concesión portuaria políticamente intocable en la bella y trágica Bahía Portete. No les importan los hijos y las familias de las empleadas de empresas textiles en Cali, donde los negocios se estructuran sin capital con la colaboración de los bancos, que aceptan fiducias en garantía para subvertir la legislación sobre la prevalencia de las obligaciones en una liquidación; es decir, se les paga a los bancos primero que a las trabajadoras.


efectivo y eficiente de resolución de controversias son condiciones necesarias para vivir en un exitoso sistema capitalista.

Si la mayoría de los agentes no tie-nen propiedad y/o el sistema judicial no opera adecuadamente, el capi-talismo se desfigura en una franca explotación del débil por parte del fuerte. Las sociedades esclavistas y feudales indiscutiblemente fueron modelos exitosos para las minorías que acumularon enormes fortunas y disfrutaron lujos sin límite. La de-bilidad de los regímenes de propie-dad en Córdoba, Urabá, Putumayo, Cauca, Meta, Vichada, etc., y el deprimente estado de nuestras ins-tituciones judiciales, son un claro reflejo de la verdadera problemática de nuestra sociedad.

Si nuestros propios magistrados se pueden dar el lujo de evadir im-puestos en montos millonarios, y los patrimonios se pueden construir con base en tierras probablemente expropiadas a los débiles, ¿qué men-saje se le da a la sociedad? ¿Qué po-demos esperar del comportamiento de nuestros conciudadanos?

Con esto lo único que busco es ilustrar que el problema no es téc-nico, sino político. Y que un nú-mero importante de nuestros po-derosos son beneficiarios de este desequilibrado sistema. Ellos y sus familiares pueden infundir pánico en jueces, empleados, funcionarios públicos y hasta policías si pronun-cian la mágica frase: “¿usted no sabe quién soy yo?”

Por supuesto, uno sí sabe quiénes son, y hasta cómo han acumulado sus fortunas, y esto no es distinto de lo que ha sucedido en muchas sociedades a lo largo y ancho del planeta. Los seres humanos esta-mos programados para interesarnos en nuestros familiares y quienes nos son muy cercanos, y los otros nos pueden ser indiferentes. Sin embar-go, quienes logran reflexionar a fon-do sobre el devenir de esa sociedad

en la que habitan, han encontrado que si no se resuelven estas siste-máticas injusticias, las mayorías se hartan y, si se coordinan, pueden destruirlo todo. Experiencias de ese tipo abundan: la revolución fran-cesa, la mexicana, la bolchevique, la nicaragüense, la salvadoreña. Venezuela es otro caso a estudiar. Los egos de sus líderes, casados en peleas intestinas, desacreditaron a los partidos políticos, generaron la percepción de una sociedad caduca y corrupta y destruyeron las estruc-turas organizadas de coordinación política. La revancha del chavismo no es sólo la genialidad de Chávez, o de Fidel a su sombra; fue la torpe-za de una clase política y empresa-rial que, enceguecida por el poder, literalmente mató a la gallinita de los huevos de oro. O como dicen al-gunos chavistas, no la mataron del todo; repartieron los huevitos entre muchos más.

Es por esto que una ciencia, la eco-nómica, que al inicio del gobierno del presidente Santos sólo podía describir a 5 millones de colombia-nos como “empleados cuasi formal-mente”, 5 millones de los 23 mi-llones que de forma activa desean participar en la fuerza de trabajo, es una ciencia incompleta, por decir lo menos. Colombianos que en Cauca, Cesar, Putumayo, Guajira, Buena-ventura, Tumaco, entre otros, reci-ben remuneraciones muy por deba-jo del salario mínimo, sin ninguna acción efectiva por parte del minis-terio del trabajo o juzgado alguno. Colombianos que son víctimas de

la debilidad institucional del siste-ma, de la carencia de un verdadero Servicio Civil y de la inexistencia de una digna carrera de servidor públi-co nacional.

Las formas de vinculación al merca-do laboral de indígenas y afros, por otra parte, ameritarían un estudio por sí mismas. Sabemos que sus hijos aguantan hambre de forma sistemática, que muchos de ellos crecerán desnutridos con enormes limitaciones. También sabemos que en el sur del país sus jóvenes ruedan entre Putumayo, Tumaco, Cauca, Quindío y Caquetá, laborando como raspachines, con las manos destrui-das y sin opciones para partir. Las deudas de juego, trago y putas los amarran, y lo que parecía ser una lu-crativa labor se ha convertido en un par de grilletes.

Hoy en día sólo 7.5 millones de co-lombianos disfrutan de un vínculo laboral más o menos razonable y equilibrado, y de esos un millón son empleados independientes que se cotizan a sí mismos un salario míni-mo. Y he aquí otro uso esquizofré-nico del lenguaje: “empresarios del rebusque” son aquellos a quienes queremos vincular a la sociedad con un salario mínimo, obligándolos a que ellos mismos cubran su seguri-dad social y sin proveerlos de esta-bilidad laboral alguna. Tal cual como los 15 días que millones de emplea-dos de las empresas de seguridad disfrutan año a año sin contrato para poder romper la continuidad la-boral. ¿Quién en su sano juicio pue-

TEMA CENTRAL

Los estudios de evasión y elusión realizados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, desconocida institución de enorme trascendencia y altísimos estándares gerenciales, evidencian que

en Colombia el 68% de los hogares evaden impuestos, y el sistema pierde 15 billones de pesos al año.


de creer que 15 días sin sueldo todos los años rompen una relación laboral de 10 a 15 años?

La realidad de los 15 millones que constituyen la pobla-ción económicamente activa que falta por comprender en este modelo es muy heterogénea. Lo que es innega-ble es que en la mayor parte del territorio colombiano hay abusos innegables y la impunidad es total. Y algo sobre lo cual no deberíamos tener duda alguna es que hablar de formalidad no equivale a hablar del registro empresarial.

Creo que es razonable acotar el problema al mercado laboral; es un inicio. Para el colombiano promedio la di-mensión humana debería ser la prioritaria. La seguridad social, la pensión y la salud son indiscutiblemente fac-tores que evocan formalidad, y por ende ameritan que se les dé prioridad. Los estudios de evasión y elusión realizados por la Unidad “UGPP”, desconocida institu-ción de enorme trascendencia y altísimos estándares gerenciales, evidencian que en Colombia el 68% de los hogares evaden impuestos, y el sistema pierde 15 billo-

nes de pesos al año. El informal, el débil en la relación de poder, parecería abusar o beneficiarse del sistema al no cumplir con sus obligaciones tributarias ni regulato-rias, pero esto no es correcto. En un país donde la su-pervisión y la institucionalidad para combatir prácticas anticompetitivas no opera, muchos de los pequeños en-frentan condiciones de competencia tan adversas que se quedan sin opción. Un último ejemplo: los perfume-ros, que satisfacen los legítimos deseos de millones de colombianas, venden contrabando comprado en Pana-má al mismo distribuidor que importa legalmente. Esto es producto de un monopolio regulatorio generado por la supervisión sanitaria, que exige ridículos certificados para demostrar inocuidad de productos con más de 50 anios en el mercado. La informalidad de los perfumeros no es más que la exitosa segmentación de mercado de un monopolio, extrayendo rentas de forma óptima.

La solución no es sancionar al “contrabandista de perfu-mes”. La sanción es aguas arriba, requiere llegar al po-deroso. Luchar contra la informalidad es luchar contra el poder. ¿Tendremos la voluntad?

TEMA CENTRAL

Juan Ricardo Ortega asegura que como director de la DIAN buscó por todos los medios a su alcance que una concesión portuaria (foto) en Bahía Portete, Guajira, cumpliera sus obligaciones de ley y empleara a los indígenas wayúu en condiciones dignas, “pero lograrlo ha sido imposible”.

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ana.


de la informalidadA pesar de que Colombia hoy, en teoría, es un país de gente joven y por eso en ahorro pensional debería tener una ventaja conocida como ‘bono demográfico’; en la práctica, la informalidad laboral es tan alta que nos hace ver hoy como Japón, un país con muchos adultos mayores, y estamos perdiendo ese cuarto de hora demográfico.

Santiago Montenegro*

Efectos perniciosos

Los efectos perniciosos de la infor-malidad en Colombia se notan en prácticamente todos los sectores de la sociedad y la economía. En la informalidad de la propiedad en el campo y en la precariedad de los catastros rurales está una de las fuentes del conflicto y de la violen-cia de nuestro país. Según Thomas Piketty, en Francia el proceso de for-malización de las tierras rurales es-taba prácticamente completo hace dos siglos y, más cerca de nosotros, un país como Perú lo comenzó a hacer 30 años atrás, liderado por Hernando de Soto. Entre nosotros, apenas ahora se están dando los pri-meros pasos serios para realizarlo. A la informalidad de la propiedad del campo hay que agregar la informali-dad de las viviendas y edificaciones de nuestras ciudades. Nadie tiene el dato exacto, pero muchos esti-man que dos terceras partes de las edificaciones de las ciudades son informales. En una cifra semejante se estima la informalidad empresa-rial, compuesta especialmente por micro, pequeñas y medianas empre-

* Presidente de la Asociación Colombiana de Ad-ministradoras de Fondos de Pensiones y Cesan-tías, Asofondos. Magíster en Economía de la Uni-versidad de los Andes, Master of Science (MSc) en Economía de la London School of Economics, y PhD de la Universidad de Oxford.

TEMA CENTRAL

sas. Y, para completar este cuadro, la informalidad laboral alcanza el 65% de la población ocupada y, si se suma la población desempleada, entre la informalidad y el desempleo se alcanza el 70% de la población económi-camente activa. En números redondos, de los 21 millones de trabajadores que hay en el país, un poco más de 7 millones cotizan a la seguridad social contributiva, excluyendo los jubilados que cotizan a salud. Para dar una cifra comparativa, en España, que tiene unas cifras laborales casi idénticas a las nuestras, cotizan unos 9 millones de trabajadores más que nosotros. En la siguiente tabla se observan los valores relacionados a la población colombiana comparada con los datos de España y Chile.

Comparación datos España, Chile y Colombia (2014)

PET: Población en Edad de Trabajar. PEA: Población Económicamente Activa. PO: Población Ocupada.

Cuadro 1

Cifras en miles Colombia % Chile % España %

Población Total 46.231 100 17.557 100 46.507 100

PET 36.762 79,5 12.065 68,7 38.483 82,7

PEA 23.534 50,9 8.379 47,7 22.883 49,2

PO 21.419 46,3 7.904 45 16.950 36,4

Cotizan 7.507 16,2 5.339 30,4 16.269 34,9

Informales 13.912 2.565 681

Las consecuencias de las diferentes formas de informalidad son preocupan-tes. Primero, es una de las causas del conflicto y continuará siéndolo en tanto no se actualicen y modernicen los sistemas de catastro en el campo. Segundo, es un freno al desarrollo económico, pues activos que pueden alcanzar un porcentaje muy elevado del Producto Interno Bruto están fue-


TEMA CENTRAL

ra de la circulación del mercado de capitales y no están sirviendo para apalancar inversiones y oportuni-dades. Además, la falta de títulos y su falta de claridad aumentan los riesgos de las inversiones formales, como se ha demostrado en las gran-des obras de infraestructura y en la inversión empresarial en el campo.

Tercero, en esta enorme informali-dad se encuentra una de las causas de la crisis fiscal del país, pues muy pocas empresas y personas jurídicas formales se han visto obligadas a sostener las cargas de todo un país que reclama un Estado del bienestar que, en estas condiciones, es impo-sible sostener. La última reforma tri-butaria elevó la tasa del impuesto de renta a las empresas a niveles de 42-45%, lo que convierte a Colombia en un país poco atractivo para la inver-sión de nacionales y extranjeros.

Causas de la informalidad

La informalidad tiene múltiples cau-sas y ella misma es generadora de efectos perniciosos, los cuales, a su vez, agravan las condiciones de la informalidad. Muchas de las causas de la informalidad tienen que ver con la regulación y las normas que rigen una sociedad, como el costo de ser formal (impuestos, trámites etc.), entre otras muchas. Pero la informalidad laboral también está atada, por ejemplo, a la evolución de la productividad. Una economía puede ser altamente informal por-que tiene una baja productividad y, en forma contraria, la informalidad misma puede ser una de las causas principales del estancamiento de la productividad. Es decir, la causali-dad opera en ambas direcciones y eso hace aún más difícil implemen-tar medidas de política para corregir estos fenómenos.

Para visualizar solo una causa de la informalidad laboral en Colombia, en la siguiente gráfica, según datos de la OCDE para 2013, se constata el papel que puede jugar el salario

mínimo como una de sus causas, en varias regiones del país. Según esta gráfica, el salario mínimo no cumple su función esperada de ser un piso para el mercado laboral, pues al observar la relación entre el salario míni-mo como proporción de ingreso medio y mediano, en todas las regiones, con excepción de Bogotá, se evidencia que no cumple con dicha condición esencial. En algunas regiones el salario mínimo es incluso mayor al salario mediano, por lo cual no debe extrañar que la tasa de informalidad sea in-creíblemente alta.

Gráfica 1 Salario mínimo, tasa de informalidad e ingresos medios por regiones.

Fuente: OCDE, “Reducing income, inequality and informality” (2013).

Ingreso medio Ingreso mediano Tasa de informalidad (eje derecho)Salario mínimo

1.200

1.000

800

600

400

200

0

Mile

s de

pes

os

Porcentaje de informalidad

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Bogotá Oriental Central Atlántica PacíficaAntioquia Valle delCauca

Mientras no se tomen medidas para atacar de raíz las causas de la infor-malidad, se continuará padeciendo los efectos de la misma. En este senti-do, es importante resaltar que medidas como la reforma de 2012, la cual eliminó parte de los costos no salariales fue un gran paso en la dirección correcta, pues la información disponible permite afirmar que un porcentaje creciente del empleo generado desde entonces ha tendido a ser formal. Si queremos tener un mercado laboral formal, tenemos que crear los in-centivos correctos para que las empresas efectivamente puedan contratar muchos más empleados bien remunerados y logremos de una vez romper con esa sociedad dual que se ha ido formando a lo largo de los años, con un grupo de personas con empleos formales y altamente remunerados y otro grupo con empleos informales, de bajos ingresos y sin acceso a la seguridad social.

La informalidad y la demografía

Un aspecto poco tratado pero con grandes consecuencias es la relación entre la informalidad laboral y la transición demográfica. Esta relación es esencial para entender las dinámicas económicas, sociales e incluso po-líticas de los países. Y, en este sentido, por supuesto, Colombia no es la excepción.

Tenemos razones para celebrar que aún somos un país joven, en donde han caído las tasas de mortalidad y de fertilidad y que ha visto crecer mucho la


TEMA CENTRAL

esperanza de vida al nacer. Como consecuencia, Colombia está gozando del llamado bono demográfico, el cual hace referencia a una proporción relativamente alta de población en edad de trabajar, con respecto a los menores de 15 años y a los mayores de 65. Este es un bono o un beneficio porque una parte importante de la población total está trabajando, gene-rando ingresos, ahorrando, pagando impuestos y contribuciones a la segu-ridad social, y, además, porque esta es la fracción de la población que más interés y conocimiento tiene para aumentar la innovación de una sociedad promoviendo un mayor crecimiento económico. Esta es una oportunidad única que, bajo unas reglas claras y coherentes, pueden configurar un pe-riodo de transición que marque la diferencia entre un país pobre y atrasado y uno desarrollado. No sobra enfatizar que, gracias a haber aprovechado plenamente las oportunidades que brinda esta transición demográfica, paí-ses desarrollados, como Japón y la mayoría de los europeos, lograron obte-ner las altísimas rentas per cápita que tienen hoy en día.

En las siguientes gráficas, se presenta la evolución de la estructura pobla-cional de Colombia según edad para un período extenso de tiempo y las proyecciones hacia finales del siglo XXI. Hacia mediados del siglo XX, había muchos niños, relativamente pocos trabajadores y muy pocos adultos ma-yores. Esta situación era consecuencia de una gran natalidad, una caída en la tasa de mortalidad infantil y una esperanza de vida al nacer de apenas unos 48 años. Con el paso del tiempo, la proporción de la población en edad de trabajar aumenta e, igualmente, se incrementa la población de adultos mayores. Visualmente eso se expresa en la conversión de las pirá-mides de edades en formas de barriles hacia finales del presente siglo.

Gráfica 2 Estructura poblacional Colombiana

Fuente: DANE, GEIH, cálculos del autor.

0-45-9

10-1415-1920-2425-2930-3435-3940-4445-4950-5455-5960-6465-6970-7475-79

80+

Pirámide poblacionalColombia 1950

Mujeres

Hombres

-20% -15% -10% -5% 5% 10% 15% 20%0 -20% -15% -10% -5% 5% 10% 15% 20%0

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20-24

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100+

Mujeres

Hombres


-20% -15% -10% -5% 5% 10% 15% 20%0

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100+

Mujeres

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-20% -15% -10% -5% 5% 10% 15% 20%0

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Mujeres

Hombres



TEMA CENTRAL

Colombia está gozando del llamado bono demográfico, ésta es una oportunidad única que, bajo unas reglas claras y coherentes, puede configurar un periodo de transición que marque la diferencia entre un país pobre y atrasado y uno desarrollado.

Bajo la estructura poblacional actual, se tiene que la tasa de dependencia total (es decir población menor a 15 años y mayor a 65) sobre la población en edad de trabajar es de 51.9% mientras que la tasa de dependencia de los adultos mayores es de 10%.

Pero lo más crítico de la demografía para una sociedad es que estas pro-porciones entre grupos poblacionales no son estáticas, sino que cambian drásticamente a lo largo del tiempo. Consistente con las pirámides pobla-cionales, en la gráfica siguiente, se ha graficado solo la relación entre los adultos mayores y la población en edad de trabajar para Colombia, Chile, España y Japón. Según estas cifras, Colombia tiene aún casi 10 personas en edad de trabajar por cada adulto mayor, otra expresión del bono demo-gráfico, que supuestamente estamos gozando. Chile tiene una relación menor y, en el otro extremo, tenemos a Japón, un país donde hay ya mu-chos adultos mayores y en donde dicha relación es de dos a uno. Quizá el punto más importante a resultar es que, si bien en Colombia dicha relación es de 10 a 1, en un par de décadas estará en 4 a 1, y hacia finales de siglo será semejante a la que hoy en día tiene Japón.

Gráfica 3 Salario mínimo, tasa de informalidad e ingresos medios por regiones.

Fuente: Naciones Unidas, cálculos del autor.

12

14

16

18

10

8

6

4

2,3

3,6

6,5

10

2

0

1950

1955

1960

1965

1970

1975

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1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

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2085

2090

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2100

Núm

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por c

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ayor

ColombiaChileJapón España

Como consecuencia, un país como Colombia debe planear y diseñar sus políticas en todos los órdenes, pero, especialmente, en su seguridad social, teniendo en cuenta estos cambios demográficos tan drásticos. Colombia deberá prever, invertir y ahorrar los recursos necesarios para cuando la pobla-ción adulta sea mucho mayor, tanto en términos absolutos como relativos.

Informalidad y bono demográfico

Estos cambios demográficos presentan, en sí mismos, un desafío muy grande, pero, infortunadamente, los retos y desafíos son aún mayores y más costosos, precisamente, por cuenta de la informalidad laboral. Esta situación, se ilustra en la gráfica 4 que muestra cómo se transforma la pi-rámide de población, cuando se la estima sólo con los trabajadores que cotizan a la seguridad social: se observa claramente la fuerte reducción de la proporción de población en edad de trabajar que efectivamente cotizan con respecto al total de la población.


TEMA CENTRAL

Como se mencionó anteriormente el bono demográfico es un beneficio siempre y cuando la población trabajadora efectivamente genere ingresos al fisco, ahorro e inversión formal. Cuando solo el 34% de los trabajadores realmente son formales las ganancias del bono demográfico en materia de seguridad social se pierden casi que completamente. Esta situación se ilustra en la siguiente gráfica que muestra la relación entre la población de adultos mayores y la población en edad de trabajar, anteriormente presen-tada, pero señalando los efectos de la informalidad. La informalidad hace que, en lugar de estar situados en un punto como A, en donde la relación es de la 10 a 1, estemos realmente en un punto como B, en donde la relación entre adultos mayores y la población en edad de trabajar es de 2. Es decir, es como si la informalidad nos envejeciera prematuramente y nos forzara a alcanzar la relación que, en un proceso natural, hubiésemos alcanzado hacia finales del siglo XXI. En forma semejante, la informalidad nos hace ver como un país como Japón, pero no con los altísimos ingresos de ese país, sino con una renta per cápita significativamente inferior. Claramente, la informalidad nos está haciendo perder el llamado bono demográfico.

Gráfica 4

(600.000) (400.000) (200.000) 200.000 400.000 600.0000

1722

2732

37424752576267727782879297

Mujeres Hombres

Estructura poblacional

(600.000) (400.000) (200.000) 200.000 400.000 600.0000

1722

2732

37424752576267727782879297

Mujeres Hombres

Cotizantes y pensionados

Fuente: DANE, GEIH.

Gráfica 5 Personas en edad de trabajar por cada adulto mayor

Fuente: Naciones Unidas, cálculos del autor.

ColombiaJapón

12

14

16

18

10

8

6

4

2,1

A

B C2

0

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

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1995

2000

2005

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2090

2095

2100

Pers

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edad

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TEMA CENTRAL

Consecuencias de la informalidad para la seguridad social

Las implicaciones de la alta infor-malidad laboral son ampliamente conocidas, pero si las analizamos a la luz de la transición demográfica sus efectos son aún más desalenta-dores. Por ejemplo, en términos de seguridad social el hecho de tener una baja tasa de cotización de una proporción muy grande de la pobla-ción, implica que cuando esta pobla-ción llegue a la edad de jubilación sus aportes y/o semanas requeridas para tener pensión serán insuficien-tes, derivando en grandes presiones fiscales para lograr otorgarles un in-greso permanente en la vejez. Pero estas presiones fiscales no se evi-denciarán solamente cuando la po-blación envejezca. Ya hoy en día, el recaudo es muy inferior al que se po-dría estar obteniendo por el efecto de la informalidad sobre los impues-tos generales y las cotizaciones a la seguridad social. Entre otras, esta es una de las razones por la cual es tan alto el déficit fiscal que se presen-ta año tras año, cuando, gracias al bono demográfico, se debería estar en una etapa de acumulación, tanto de ahorro público como privado.

Para poner un caso concreto, en Co-lombia esto se evidencia con el Régi-men de Prima Media (RPM), que ac-tualmente presenta un déficit anual cercano a los 12 billones de pesos (contando únicamente a Colpen-siones), déficit que se cubre con el Presupuesto General de la Nación. Si estuviéramos aprovechando ple-namente el bono demográfico dicho déficit no sería tan alto e incluso po-dríamos tener todavía reservas en el fondo público, el cual se agotó hacia el año 2002. Sin embargo, tenemos que desembolsar una gran cantidad de dinero proveniente de los colom-bianos (los que sí pagan impuestos y aportan a la seguridad social), solo por el hecho de no aprovechar el bono con mayor formalidad laboral y empresarial.

En términos sociales, la informalidad tiene grandes costos para el país. Tener una gran parte de la población ocupada, pero informal, o sin em-pleo, asegura que la tasa de cober-tura pensional sea dramáticamente baja. De acuerdo a tres estudios recientes, la cobertura del RPM con-vergerá solo hacía un 11%, en el año 2030, es decir, cerca de un 90% de los afiliados que llegarán a la edad de retiro no obtendrán una pensión en el régimen de prima media. Por su parte, la cobertura actual del RAIS es baja, debido a la juventud de este régimen. En la actualidad hay unos 78 mil jubilados, la mayoría por in-validez y sobrevivencia. Pero, dado que sólo se requieren 1.150 sema-nas para acceder al Fondo de Garan-tía de Pensión Mínima, su cobertura esperada es de un 25%. Esta cober-tura, aunque se proyecta mayor que la del régimen de prima media, es también muy baja como consecuen-cia de la informalidad que tenemos en el mercado laboral.

Ahora bien, si la informalidad laboral tiene efectos similares al envejeci-miento de la población, debemos ser conscientes de la necesidad de eliminar las causas de dicha informa-lidad. La falta de una buena regula-ción laboral, de reglas claras en dere-chos de autor, patentes y derechos de la propiedad, entre otros, va a ha-cer imposible una transición hacia el desarrollo. Mientras tengamos una población en edad productiva con pocos incentivos a la innovación, al apalancamiento, a la generación de riqueza, vamos a perder el bono demográfico y las posibilidades para lograr el desarrollo van a ser muy re-ducidas, por no decir nulas.

Necesitamos instituciones fuertes y reglas de juego claras que incen-tiven un crecimiento económico alto y sostenido. De otra forma, habremos dilapidado el único bono demográfico que nos habrá dado la naturaleza y jamás lograremos unos niveles altos de bienestar.

Pero estas presiones fiscales no se evidenciarán solamente cuando la población envejezca. Ya hoy en día, el recaudo es muy inferior al que se podría estar obteniendo por el efecto de la informalidad sobre los impuestos generales y las cotizaciones a la seguridad social. Entre otras, esta es una de las razones por la cual es tan alto el déficit fiscal que se presenta año tras año, cuando, gracias al bono demográfico, se debería estar en una etapa de acumulación, tanto de ahorro público como privado.


TEMA CENTRAL

Diagnóstico de la

de la informalidad laboral

En los últimos cuatro años bajó la tasa de informalidad en cerca de tres puntos (de 63,5 a 60,3). Sin embargo, esa disminución presenta una interesante peculiaridad: se debe a la caída de las pequeñas actividades productivas informales, más que al incremento del empleo formal.

Stefano Farné*

evolución reciente

El notable crecimiento económico experimentado por Colombia durante los últimos 15 años ha dirigido paulatinamente la atención de los investigado-res y hacedores de la política laboral de aspectos puramente cuantitativos a temas de orden cualitativo. Así, mientras el PIB y la ocupación aumentaban y la tasa de desempleo disminuía, la informalidad se volvió el gran nudo a resolver del mercado de trabajo y la seguridad social en Colombia.

Y no faltan argumentos para preocuparse. Según la Organización Interna-cional del Trabajo (OIT), “La mayor atención al tema de la informalidad en la región (latinoamericana) parte de la constatación de que la magnitud del problema representa una amenaza para el desarrollo económico, compe-tencia desleal para las empresas y un espacio donde se producen frecuen-tes violaciones a los principios y derechos fundamentales en el trabajo”. En efecto, “muchas de las personas en la economía informal están expues-tas a condiciones de trabajo inseguras, tienen déficit de calificación y sus oportunidades de formación son casi inexistentes. Sus ingresos suelen ser irregulares, variables y bajos … Estos trabajadores y trabajadoras no están normalmente representados ni pueden ejercer el derecho a la negociación colectiva. Se trata, en definitiva, de una situación altamente vulnerable por-que el trabajo en la economía informal está efectivamente fuera del alcance de los regímenes de seguridad social y de la legislación” (OIT, 2014: 7 y 13).

El presente documento tiene como principal objetivo analizar la evolución de la informalidad laboral en Colombia en los últimos años y comentar las

* M.Sc. in Economics, Universidad de Londres, Reino Unido. Director del Observatorio del Mercado de Tra-bajo y la Seguridad Social, Universidad Externado de Colombia. E-mail: [email protected].

1 Las cifras de informalidad presentadas en este documento se construyeron con base en la definición oficial de informalidad del DANE, la cual hace referencia a los criterios de tamaño de los establecimientos, nivel educativo y categoría ocupacional (ver DANE, 2009). La tasa de informalidad se calcula como la pro-porción de ocupados clasificados como informales según los mencionados criterios y los ocupados totales.

en Colombia

principales políticas implementadas por el gobierno nacional para com-batirla. Se inicia con una sucinta y breve descripción de la informalidad en el país. Luego presenta la lógica de las principales políticas de forma-lización, muestra su aplicación al caso colombiano, y por último co-menta sus resultados.

Evolución recienteLa informalidad en Colombia –pro-medio anual 2014- es predominan-te en el mercado laboral y reúne al 60,3% de los ocupados totales del país1. Se compone en su gran ma-yoría de autoempleo y cuentapro-pismo: el 61,1% de los informales es trabajador por cuenta propia, el 5,8% un pequeño empleador y el 7,7% un trabajador familiar sin remuneración. Los empleados domésticos repre-sentan el 5,5% de los informales to-tales y los asalariados en pequeños establecimientos el 16,3%.

En el país es opinión generalizada que la incidencia de la informalidad no solo es elevada, sino que el fac-tor de mayor preocupación es que


TEMA CENTRAL

es persistente. De hecho, la tasa de informalidad ha bajado de 63,5% en 2010 a 60,3% en 2014 pero todavía se encuentra por encima de los niveles registrados a mediados de los años noventa. Lo anterior a pesar del soste-nido crecimiento experimentado por la economía colombiana durante es-tos años -4,8% promedio anual- y la aprobación de las leyes 1429 de 2010, de Formalización y Generación de Empleo, y 1607 de 2012, de Reforma Tributaria, con las cuales sus promotores sostenían poder generar 500 mil nuevos empleos formales y entre 400 mil y un millón de puestos formales adicionales, respectivamente.

Además, la disminución de la tasa de informalidad experimentada en los úl-timos años presenta una interesante peculiaridad: así como lo documenta el Gráfico 1, encuentra su origen en la caída de las pequeñas actividades productivas informales, más que en incrementos del empleo formal por en-cima de su tendencia reciente. Como veremos, este hecho lleva a intere-santes interpretaciones de política.

Gráfico 1 Tasas de crecimiento interanual del empleo formal e informal y sus tendencias. Años 2009-2014. Total nacional

Fuente: Elaboraciones del autor con base en datos DANE, encuestas de hogares.

2010

-1

2011

-1

2011

-2

2011

-3

2011

-4

2012

-1

2012

-2

2012

-3

2012

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2013

-1

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2013

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2013

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2014

-1

2014

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2014

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2014

-4

2010

-2

2010

-3

2010

-4

8,0

Empleos formales

Empleos informales

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

-1,0

-2,0

Estrategias de formalización

Una vez que el estado fija los estándares formales a cumplir -en términos registrales, tributarios, laborales, etc.- estos en la práctica pueden resultar superiores a la capacidad de cumplimiento de algunas (pequeñas) empre-sas, lo cual genera informalidad. A su turno, estos estándares pueden ser cumplidos por otras (grandes) empresas, pero la capacidad fiscalizadora del Estado puede ser muy baja o muy laxa, lo cual también termina favore-ciendo la informalidad.

Se supone que la capacidad de las empresas de cumplir los estándares para el acceso a la formalidad aumenta al aumentar su productividad y su tama-ño. Por otro lado, la capacidad del Estado de hacer cumplir los estándares formales se relaciona directamente con la aplicación de las normas san-cionatorias existentes y el tamaño (la visibilidad) de los establecimientos productivos.

De esta forma el eje vertical del Grá-fico 2 mide la eficiencia normativa del Estado y productiva de las em-presas. Por otro lado, sobre el eje horizontal se distribuyen en orden creciente de su tamaño las empre-sas que optan por operar, total o parcialmente, en la informalidad.

Las firmas cuya productividad no les permite alcanzar los estándares impuestos por la formalización no tienen alternativas y si quieren ope-rar deben mantenerse en la infor-malidad. Este tipo de informalidad es representado por el área A del Gráfico 2. Trasladada al mercado la-boral constituye lo que la OIT define como empleo informal en el sector informal. Asimismo, hay empresas cuya productividad es suficiente-mente alta para cumplir con las obli-gaciones impuestas por la forma-lidad, pero que se enfrentan a una débil actividad de control y vigilan-cia y pueden decidir, confrontando costos y beneficios, formalizar solo parte de sus trabajadores. El área B del Gráfico 2 da origen al empleo in-formal en el sector formal.

Según cálculos del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social que adaptó a Colombia una metodología de cálculo de la OIT, el empleo informal en el sector infor-mal representaba en 2014 aproxi-madamente el 46% de la ocupación total no agrícola del país, y el empleo informal en el sector formal el 9%.

En un contexto como el representa-do en el Gráfico 2 una estrategia de reducción de la informalidad se fun-damenta en tres principales ejes de política que deberían implementar-se de forma integrada y articulada:

1. Reducción de los estándares formales (desplazamiento hacia abajo de la línea 1). Estos depen-den de la legislación y regulación vigente y fundamentalmente son de carácter registral, tributario y laboral. La reducción de los cos-tos de registro mercantil, y en ge-neral de las licencias y permisos,


TEMA CENTRAL

de los impuestos y de los recargos extrasalariales, al igual que los alivios en materia de la carga regulatoria conexa, ayudarían sobre todo a las pequeñas empresas a formalizarse;

2. Aumento de la productividad de las micro y pequeñas empresas (des-plazamiento hacia arriba de la línea 2). En este caso se tratarían de adoptar políticas a favor de las pequeñas empresas en materia de cré-dito y garantía del mismo, asistencia técnica, capacitación, innovación tecnológica, desarrollo empresarial, certificación de calidad, etc.;

3. Mejora de la actividad fiscalizadora y sancionatoria del estado, a través del perfeccionamiento de las gestiones de inspección, vigilancia y control y del fomento de la cultura de cumplimiento (desplazamiento hacia arriba de la línea 3). Las medidas disuasivas deberían ser complementadas con campañas de capacitación y sensibilización a empresas y trabajadores acerca de las implicaciones negativas de la informalidad, de los beneficios de la formalización y de las obligaciones legales y laborales que ambos deben respetar. Simultáneamente deberían incorporarse herramientas agiles y efectivas de consulta, denuncia y atención al ciudadano.

Varias de estas iniciativas han sido emprendidas por el gobierno colombia-no en los últimos años. A continuación se discuten las principales.

Gráfico 2 Principales políticas de formalización

NormasProductividad

1. Estandares formales

2. Capacidad de cumplir 3. Capacidad de hacer cumplir

Micro y pequeñas empresas Grandes empresasTamaño de la empresa

A

B

Principales políticas de formalización en Colombia

En Colombia la estrategia más utilizada y publicitada de lucha a la infor-malidad ha sido la reducción de estándares y en particular de los costos laborales extrasalariales.

A este respecto, la Ley 1429 de 2010 estableció una reducción de la parafis-calidad a cargo de las pequeñas empresas formales (para un total de 10,5% sobre la nómina salarial básica, escalonado en el tiempo hasta extinguirse al sexto año de operación) que inicien actividades a partir de la vigencia de la ley y hasta el 31 de diciembre de 2014. También dispuso que todas las empresas -de cualquier tamaño- que incrementen su nómina de personal con relación a la vigente en diciembre del año anterior, contratando algunos colectivos de trabajadores vulnerables, podrán tomar el valor pagado de una parte de las contribuciones sociales (para un total de 12% sobre la nómi-na salarial básica) como descuento tributario para efectos de la determi-

nación del impuesto de renta. Para las empresas, el derecho al beneficio tributario no tiene límite de vigencia, pero para cada individuo contratado pueden verse favorecidas por un máximo de dos años.

Por su lado, con la Ley 1607 de 2012, las empresas siguen siendo responsables de la financiación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF, antes de la reforma destinaban el 3% del valor de los salarios pagados mensualmente), del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA, 2%, antes de la reforma) y de la salud de sus trabajadores (8.5%, antes de la reforma), pero ahora los recursos necesarios para tal fin no se originan más en su nómina salarial. En alternativa, se crea un nuevo im-puesto sobre la renta denominado “para la equidad”, CREE, de 8% de destinación específica. Sin embar-go, la tarifa del impuesto general a la renta para las personas jurídicas bajó en 8 puntos, de 33 a 25%. En fin de cuentas, entonces, las empresas de-jarían de pagar 13,5 puntos porcen-tuales de aportes parafiscales2.

Argumentos teóricos y unos prime-ros informes oficiales sobre los resul-tados de la Ley 14293 conducen a inferir que los efectos ocupacionales de las dos leyes estuvieron sustan-cialmente por debajo de los espera-dos. En efecto, el Gráfico 1 muestra como la tasa de crecimiento anual

2 Lo anterior no aplica a empresas no contri-buyentes del impuesto a la renta –del sector público, fundaciones, ONG, por ejemplo- y para los asalariados de empresas contribuyentes con ingresos mensuales superiores a diez salarios mínimos; en estos casos las empresas siguen pa-gando los 13,5 puntos porcentuales de aportes parafiscales sobre la correspondiente nómina salarial. No hace falta resaltar que la mayor parte de la reducción en los costos no salariales permitida por la Ley 1429 de 2010 fue deroga-da y sustituida por la establecida en la Ley 1607 de 2012. A su turno, la Ley 1607 sufrió modi-ficaciones como consecuencia de la aprobación de la Ley 1739 de 2014 que, entre otras, creó una sobretasa al CREE y a la posesión de riqueza de las personas naturales y jurídicas.

3 Ver Farné (2014) y UGPP (2012) y DIAN (2013).


del empleo formal no sufrió cambios en su tendencia después de 2010.

¿Por qué la disminución de los im-puestos al trabajo no ha logrado acelerar el crecimiento del empleo formal? Podría pensarse en dos ra-zones principales.

En primera instancia, porque las re-ducciones en los costos extrasala-riales no fueron lo suficientemente sustanciosas para inducir las empre-sas a formalizarse. A este respecto, Farné (2014) calcula que las rebajas en el pago de las contribuciones parafiscales establecidas por la Ley 1429 de 2010 apenas representan entre un 6,1% (en el primer año) y un 1,5% (en el quinto) del costo la-boral total; en el caso de la ley 1607 de 2012, la reducción de 13,5% en los aportes del empleador sobre el salario básico representa una caída de 8% en sus costos laborales tota-les, incluidas primas, cesantía, con-tribuciones sociales, etc.

Podría también pensarse que em-presarios y trabajadores percibieron la disminución de los gravámenes a la nómina como una “ganancia caí-da del cielo” y se la repartieron sin grandes conflictos. Es decir, que la disminución en los costos extrasala-riales se haya transformado en par-te en un aumento de las remunera-ciones. El alza en el salario mínimo decretada por el Gobierno colom-biano a los pocos días de aprobarse la Ley 1607 de 2012 -en 1,6 puntos porcentuales por encima de la in-flación realizada en el año anterior- contrarrestó en parte la reducción en la parafiscalidad que él mismo propició con la reforma tributaria. Asimismo, para el año 2014 –año a partir del cual se eliminó la con-tribución patronal del 8,5% sobre la nómina- el aumento del salario mí-nimo fue en 2,6 puntos porcentua-les superior a la inflación observada en 2013, siendo el más alto de los últimos veinte años. Entre 2010 y 2014 el salario mínimo real se incre-mentó en 6,3%.

Es interesante constatar que me-didas similares de rebajas en los impuestos al trabajo han tenido re-sultados análogos en otros países de la región. Por ejemplo, en Perú la Ley MYPE de 2008 recortó los so-brecostos laborales a cargo de las pequeñas empresas en 33 puntos porcentuales y en 54 puntos por-centuales en el caso de las microem-presas, sin que esto “haya logrado conseguir los resultados deseables en la disminución de los niveles de informalidad” (MTPE, 2014: 56)4.

Los datos del Gráfico 1 –y en par-ticular la rápida caída de la tasa de crecimiento del empleo informal- su-gieren que otros factores diferentes a los menores costos laborales han contribuido al descenso de la tasa de informalidad. Entre ellos se des-taca la mayor capacidad de hacer cumplir los estándares formales por parte del estado.

Así, por ejemplo, las actividades de inspeccion, control y vigilancia del Ministerio de Trabajo se incremen-taron al pasar la planta de sus ins-pectores de 424 a 940 funcionarios entre 2010 y 2014. Desde mayo de 2013 viene funcionando el progra-ma COLabora. Este es un programa del Ministerio del Trabajo de aten-ción al público que aprovecha los ca-nales telefónicos, presencial, escrito y virtual con el propósito de mejo-rar el acceso de los colombianos a información relacionada con los de-rechos y deberes laborales de todos los ciudadanos. Hoy en día atiende a casi 140.000 consultas por mes, lo cual confirma que en el país se ha venido afianzando el conocimiento y el respeto de los derechos de los trabajadores, incluido su derecho a ser contratados de manera formal.

Aún más decisivo fue el aporte de la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales (UGPP). Esta es una unidad adscrita al Ministerio de Hacienda que tiene entre sus prin-

cipales funciones la de velar por la formalización laboral del país, es de-cir, el seguimiento y determinación de la adecuada, oportuna y correcta liquidación y pago de los aportes al SENA, ICBF, cajas de compensación familiar, riesgos laborales, salud y pensión. Fue creada en 2007 pero su entrada en funcionamiento se dio de forma paulatina. En agosto de 2010 empezó la constitución de la planta de personal y la vin-culación de funcionarios. Desde entonces, gracias a convenios con diferentes entidades tanto privadas como públicas, entre ellas la DIAN, al fortalecimiento institucional y de su recurso humano y a las nuevas y adicionales competencias que se le han atribuido, la UGPP ha venido incrementando su capacidad fiscali-zadora y sancionatoria la cual se ha intensificado notablemente a partir de la aprobación de la Reforma Tri-butaria en diciembre de 2012 y de su reglamentación (Decreto 3033 de diciembre 2013). Por ejemplo, en 2014 la UGPP tenía unas 8,000 empresas bajo investigación mien-tras en 2013 fueron apenas 900. Asimismo, en 2014 se emprendie-ron 100,000 acciones preventivas para trabajadores independientes bajo sospecha de evasión. Estas acciones disuasivas fueron acompa-ñadas por capacitaciones a emplea-dores y trabajadores en el tema del cumplimiento de la normativa labo-

4 Actualmente en Perú los sobrecostos laborales son de 60% para las grandes empresas, de 27% para las pequeñas y de 6% para las microempresas.

Entre 2009 y 2014 los colombianos que recibieron ayudas en dinero de instituciones –en su gran mayoría públicas– pasaron de 907 mil a 3 millones 384 mil, según las estadísticas de las encuestas de hogares del DANE.


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ral y previsional. En 2014 se capa-citaron 2,716 empresas con aproxi-madamente 7,000 trabajadores.

Así que los datos del Gráfico 1 pue-den tener la siguiente interpreta-cion: la politica de formalización del gobierno nacional resultó ser más efectiva en su componente repre-sivo en contra de la informalidad que en su componente propiamen-te de estimulo a la formalidad vía reducción de los costos laborales, así como preven las leyes 1429 de 2010 y 1607 de 2012. Y al mismo tiempo ganó terreno entre la ciuda-dania la cultura del cumplimiento.

Finalmente, vale la pena examinar algunos escollos que todavía afec-tan la formalizacion laboral en Co-lombia y que en algun momento deberan encontrar solución.

Entre 2009 y 2014 los colombianos que recibieron ayudas en dinero de instituciones –en su gran mayoría públicas– que pasaron de 907 mil a 3 millones 384 mil, según las es-tadísticas de las encuestas de hoga-res del DANE. Así que, en Colombia existe un numeroso sector de la población beneficiario de auxilios públicos que pueden consistir en transferencias condicionadas, pero que no están supeditados a la “ac-tivación” de sus beneficiarios en el mercado laboral y que, más bien, se perderían al aceptar un empleo formal. En estos casos la informa-lidad dificultaría el monitoreo de los ingresos de las familias beneficiarias y por ende garantizaría la continui-dad de la prestación. Es decir, como efecto indeseado de las políticas so-ciales asistenciales aumenta el cos-to oportunidad de ser formal –sobre todo para los trabajadores de bajos ingresos- y se producen incentivos para que unos potenciales oferen-tes de trabajo entren o permanez-can en el sector informal. Así, entre

2009 y 2010, mientras la tasa de informalidad de los ocupados con in-gresos laborales inferiores al salario mínimo permaneció constante (87,5% frente a 87,9%), la de los ocupados con sueldos entre uno y menos de cuatro salarios mínimos disminuyó seis puntos porcentuales (de 38,7% a 32,7%) y la de los ocupados que ganan cuatro o más salarios mínimos cayó aún más, en nueve puntos porcentuales (de 23% a 13,7%)5.

El salario mínimo es otro fuerte indiciado con ser una causa importante de informalidad en el país. De hecho, representa un porcentaje superior al 60% del salario promedio, lo cual ubicaría a Colombia entre los países con un maxisalario mínimo, es decir con un salario mínimo que “parece muy eleva-do respecto al valor añadido por trabajador” y que “no es realmente tal, sino (que es) el salario efectivo pagado a la mayoría de los trabajadores no califi-cados o semicalificados” (Saget, 2008: 40). Un salario mínimo muy elevado llevaría a pérdidas de plazas de trabajo en el sector formal que provocarían desempleo y traslados de empleos del sector formal hacia el informal.

A pesar de estas consideraciones, la problemática del salario mínimo está lejos de ser resuelta. La Corte Constitucional estableció que “en todo caso el reajuste salarial que decrete (el Gobierno) nunca podrá ser inferior al por-centaje del IPC del año que expira” (Sentencia C-815 de 1999: 17). Esto fija un piso mínimo igual a la inflación realizada en el año inmediatamente anterior, con base en el cual debe guiarse la negociación. Y esta, a su tur-no, según la misma sentencia, deberá tener en cuenta unos parámetros adicionales: la meta de inflación esperada, la productividad señalada por la Comisión Tripartita de Concertación de Políticas Laborales y Sociales, la contribución del salario al ingreso nacional, el crecimiento del PIB, la ne-cesidad de mantener una remuneración mínima vital y móvil, la función social de la empresa y los objetivos de la dirección general de la economía a cargo del Estado. En la práctica, lo anterior implica que el salario mínimo continuará a crecer todos los años en términos reales.

5 En el mismo sentido, Camacho, Conover y Hoyos (2009) demostraron que el régimen sub-sidiado de salud en Colombia está asociado con una mayor informalidad.

Bibliografía

DANE (2009), “Metodología Informalidad Gran Encuesta Integrada de Hogares – GEIH”.

Camacho A., Conover E. y Hoyos A. (2009), “Effects of Colombia’s Social Protection System on Workers’ Choice Between Formal and Informal Employment”, Documento CEDE No 2009-18, Universidad de los Andes, Bogotá, agosto

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN (2013), “Primer informe sobre la aplicación de la Ley 1429 de 2010, Cifras y estimación del Costo fiscal año gravable 2011”, Coordinación de Estudios Económicos, Cuaderno de Trabajo No 49, mayo

Farné S. (2014), “Do Payroll Tax Reductions Enhance Employment? Policy Lessons from Colombia”, Cadernos Prolam/USP – Brazilian Journal of Latin America Studies, Vol. 13, No 24, Universidad de Sao Paulo, primer semestre

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo – MTPE (2014), “Estrategia Sectorial para la Formalización Laboral, 2014-2016”, Lima

OIT (2014), “Panorama Temático Laboral. Transición a la Formalidad en América Lati-na y el Caribe”.

Saget C. (2008), “Fijación del Salario Mínimo en los Países en Desarrollo. Deficiencias y Soluciones”, Revista Internacional del Trabajo, Vol. 127, No 1

Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP (2012), “Comunicado de Prensa”, marzo 30.


TEMA CENTRAL

cómo se aplica el debate

Los cambios en las directrices de la Organización Internacional del Trabajo sobre lo que es el empleo informal han tenido gran impacto en los indicadores sobre el mismo en Colombia. Gracias a ellos, entre 2001y 2014, la informalidad se ha reducido en cerca de 15 puntos.

Mauricio Perfetti del Corral * y Paola MontenegroGiovanni Portilla y Otto Gutiérrez**

Informalidad laboral:

Desde los años sesenta la informa-lidad ha tomado importancia en todas las economías del mundo, las desarrolladas y en desarrollo. Durante mucho tiempo se pensaba que el fenómeno de la informalidad disminuiría con las políticas adecua-das; sin embargo por más esfuerzos realizados el sector informal en el ámbito global no ha tenido el com-portamiento esperado.

El sector informal es en muchas ocasiones la respuesta a las nece-sidades de la población de salir de la pobreza y poder tener un ingre-so laboral necesario para cubrir sus gastos, así sea fuera de las reglas y la normatividad vigente, en especial, en países donde los mecanismos de aseguramiento a la población cesan-te, protección legal y otros benefi-cios sociales asociados al mercado laboral, son limitados o inexistentes.

Alrededor del término de informali-dad laboral se evocan percepciones y definiciones ambiguas, siendo este un fenómeno amplio de no fácil en-tendimiento y medición, que se ma-nifiesta en situaciones y realidades muy diversas. Las causas se enca-

* Director del DANE. Doctor en Economía.

** Colaboraron en el procesamiento de la información y en la elaboración de este artículo.

1 Resolución sobre las estadísticas del empleo en el sector informal, adoptada por la decimoquinta Con-ferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (enero de 1993). Pg2. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---stat/documents/normativeinstrument/wcms_087486.pdf

del mundo en Colombia

minan a diferentes tópicos desde el punto de vista económico, cultural, institucional, entre otros. No obs-tante, a lo largo de la historia, orga-nismos internacionales y estudiosos del tema han avanzado en las defini-ciones y metodologías de medición de la informalidad, así como el país ha realizado un esfuerzo permanen-te para acoger las recomendaciones internacionales en cuanto a la defini-ción y medición de este fenómeno.

El presente artículo tiene como ob-jetivo dar una visión global y explicar el marco conceptual alrededor del fenómeno de informalidad, como se obtiene la medición de este he-cho, sus principales resultados y hechos destacables. Para lo cual se mostrará la historia y evolución de las definiciones y mediciones de in-formalidad en Colombia, así como la situación de la población actual ocupada en el sector informal.

El Sector Informal y el Empleo InformalLa definición de informalidad se re-monta a las normas internacionales establecidas por la Organización In-ternacional del Trabajo (OIT). La deci-moquinta Conferencia Internacional de Estadísticas del Trabajo (CIET) de 1993, señala que “El sector informal puede describirse en términos gene-rales como un conjunto de unidades dedicadas a la producción de bienes o la prestación de servicios con la fi-nalidad primordial de crear empleos y generar ingresos para las personas que participan en esa actividad. Es-tas unidades funcionan típicamente en pequeña escala, con una organi-zación rudimentaria, en la que hay muy poca o ninguna distinción entre el trabajo y el capital como facto-res de producción”1. Este enfoque centra el análisis del sector informal en unidades económicas de escala


TEMA CENTRAL

pequeña no agropecuarias que no cumplen con el sistema de legaliza-ción empresarial y presentando ras-gos característicos de las empresas de los hogares.

Sin embargo, la Comisión Estadísti-ca de Naciones Unidas creó en 1996 un Grupo de Ciudades –Grupo de Delhi–, para discutir dentro de otros los problemas y cabos sueltos de la definición de sector informal. En 2001 este grupo recomendó, entre otras, la inclusión de una definición de informalidad ampliada, la cual fue incluida dentro de la decimosép-tima Conferencia Internacional de Estadísticas del Trabajo (CIET) de 2003 de la OIT: “El empleo informal comprende el número total de em-pleos informales (…), ya se ocupen éstos en empresas del sector for-mal, empresas del sector informal, o en hogares, durante un período de referencia determinado (…) Se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relación de trabajo, de derecho o de hecho, no está sujeta a la legislación laboral nacional”2. Esta última definición tiene un enfoque que complementa el criterio de unidades económicas asociadas a los hogares incluyendo a las personas ocupadas en otras empresas con condiciones laborales que se determinan fuera de la lega-lidad del sector, considerando las nuevas perspectivas de vulnerabili-dades laborales.

Estas dos perspectivas se combinan para complementar las mediciones de sector y empleo informal, dando espacio a un amplio análisis del fe-nómeno que aqueja a las economías como la nuestra.

La medición es un componente fun-damental a la hora de generar políti-cas que puedan impactar una de las

poblaciones vulnerables como son los trabajadores informales. Actualmente nos enfrentamos a una informalidad dinámica y cambiante.

La Informalidad en Colombia a través del tiempo

Colombia ha estado a la vanguardia de las recomendaciones de la OIT, implementando los mecanismos necesarios para tener una medición del fenómeno de la informalidad desde la década de los 80´s; en ese entonces el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) diseñó el primer módulo de informalidad en la Encuesta Nacional de Hogares en ju-nio de 1986 para las 10 principales ciudades, incluidas sus áreas metropo-litanas (Bogotá, Cali, Medellín –Valle de Aburrá–, Barranquilla, Manizales, Pasto, Bucaramanga, Villavicencio, Cúcuta y Pereira A.M.).

Desde 1986 hasta la fecha, Colombia ha puesto en práctica las recomen-daciones de la OIT tomando como oficial la definición de informalidad a los ocupados que trabajan en unidades económicas de pequeña escala, excluyendo los independientes que trabajan en su oficio- PREALC 78. Hasta antes del 2000, se toma como unidad económica de pequeña escala las empresas que tienen hasta diez trabajadores.

El gráfico 1 presenta la serie de tasas de informalidad desde 1986 hasta el 2000. Se debe tener en cuenta que la medición se realizaba de formal bianual. Los resultados para este periodo muestran una tendencia crecien-te y que la población ocupada informal a finales de los años 90 alcanzaba tasas de casi 64%.

2 Directrices sobre una definición estadística de empleo informal, adoptadas por la Decimosép-tima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (noviembre –diciembre de 2003). Pg2. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---tat/documents/normativeinstru-ment/wcms_087625.pdf

Gráfico 1 Tasa de informalidadTotal 10 ciudades- Junio 1986 - 2000

Fuente: DANE – ENH. Módulo de Informalidad junio.

66,0

55,5

57,0

54,753,5 53,7

55,9

63,564,0

62,0

60,0

58,0

56,0

54,0

52,0

50,0

48,01986 1988 1992 1994 1996 1998 2000

En el 2001, la Encuesta Nacional de Hogares (ENH) fue sustituida por la Encuesta Continua de Hogares (ECH), con la que se inicia la aplicación del módulo de informalidad en los segundos trimestres de cada año (abril – ju-nio), para las 13 principales ciudades con sus áreas metropolitanas hasta el 2006. En 2007, la ECH fue sucedida por la Gran Encuesta Integrada de Ho-gares – GEIH, en esta la muestra maestra se amplió a un total de 62.000 ho-gares y a 24 ciudades (11 ciudades más que en la ECH). Para este momento, se evaluó la importancia de dejar el módulo de medición de la informalidad de forma continua y no únicamente los segundos trimestres del año.


TEMA CENTRAL

Gráfico 2

Gráfico 3

Tasas de Informalidad*Total 13 ciudades- Segundos trimestres 2001-2006

Tasas de informalidad*. Tasas de ocupados que no cotizan a pensiones (empleo informal) Total 13 ciudades- Anual

Fuente: DANE- ECH*Proporción de ocupados que trabajan en empresas de hasta cinco trabajadores.

Fuente: DANE- ECH*Proporción de ocupados que trabajan en empresas de hasta cinco trabajadores.

55,0

58,0

56,0

54,0

52,0

50,0

48,0

46,0

44,0

54,5

55,554,9

55,6 55,6 55,754,8

52,2

50,4

54,7

54,2

52,3

51,4

52,3

54,5

54,0

53,5

53,0

52,5

52,0

51,5

51,0

50,5

50,02001

2007

Empleo informal Sector informal

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

2002 2003 2004 2005 2006

A partir de diciembre de 2009, la definición oficial de sector informal cam-bia el límite de escala de personal ocupado en las empresas, pasando de 10 a 5 trabajadores. Esto con el fin de acotar el criterio de unidades económi-cas asociadas a los hogares, según recomendaciones de la 15ª CIET (OIT). Como se puede ver en el gráfico 2, la proporción de informales disminuyó desde 2001 y en 2004 se presenta un descenso marcado pasando de 54,2% en 2003 a 52,3% en 2004.

A partir de diciembre de 2009, la definición oficial de sector informal cambió el límite de escala de personal ocupado en las empresas, pasando de 10 a 5 trabajadores. Esto con el fin de acotar el criterio de unidades económicas asociadas a los hogares, según recomendaciones de la OIT. Como se puede ver en el gráfico 2, la proporción de informales disminuyó desde 2001, y en 2004 se presenta un descenso marcado pasando de 54,2% en 2003 a 52,3% en 2004.

Con la implementación de la Gran Encuesta Integrada de Hogares, desde 2007 en el sector informal se puede observar que la proporción de las per-sonas ocupadas no sobrepasa el límite del 50%, incluso la economía ha des-cendido llegando a mediciones del 48% para el último año. El descenso se intensifica desde el año 2010 hasta la fecha (Ver gráfico 3).

50,4 50,8

52,151,6

51,1 51,1

49,4

48,4


TEMA CENTRAL

Se hace la distinción de los resultados para los tres periodos, el primero 1986 – 2000 (ENH), el segundo de 2001 – 2006 (ECH) y el tercero de 2007 en adelante (GEIH), dado que los instrumentos de medición tenían diferen-tes coberturas y periodos de recolección lo que hace que las series no sean comparables entre ellas. Sin embargo, si quisiéramos ver un panorama a más largo plazo de lo que ha pasado con el fenómeno de la informalidad en el país, se vería que en los últimos años 2013 y 2014, se han alcanzado las tasas de informalidad más bajas desde el 1986. (Ver gráfico 4).

Gráfico 3 Serie histórica de tasas de informalidad 1986 - 2014

Fuente: DANE- ENH –ECH-GEIH1986-2000: Tamaño de empresa hasta diez trabajadores.*Proporción de ocupados que trabajan en empresas de hasta cinco trabajadores

65,0

63,0

61,0

59,0

55,5

57,0

54,7

53,5 53,7

55,9

63,5

54,5 54,754,2

52,3 52,351,4

50,450,8

52,1 51,651,1 51,1

49,448,4

57,0

55,0

53,0

51,0

49,0

47,0

45,0

1986

1988

1992

1994

1996

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

No obstante, el país ha querido tener una medición más exigente a la hora de calcular las condiciones laborales de los ocupados, para lo cual el DANE, siguiendo la recomendación de la 17ª CIET, ha venido produciendo un indi-cador secundario que complementa la tasa de informalidad por tamaño de empresa y es la proporción de ocupados que no cotizan a pensiones, siendo este una aproximación del empleo informal, ya que el cotizar a pensiones cuando se tiene un trabajo es una condición para estar dentro de la legali-dad Colombiana.

Con la entrada de la Gran Encuesta Integrada de Hogares en 2006, se em-pieza a calcular el indicador de los ocupados que no cotizan a pensiones desde el año 2007. En el gráfico 3 se observa que el indicador de empleo informal presenta una tendencia a la baja desde los años 2010-2011 de más de cinco puntos porcentuales, el cual como se ve en el gráfico, presentan la misma tendencia con el indicador de informalidad por tamaño de empresa (sector informal).


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Situación actual del sector informal y el empleo informal en Colombia

Para empezar a determinar la naturaleza del fenómeno, el primer tema en orden de importancia es la educación. La pregunta que surge es ¿Cómo el nivel educativo de la población es determinante a la hora de conseguir y mantener un empleo con ciertas condiciones laborales? Para ello los datos estadísticos arrojan que del total de la población ocupada que no tenía ningún nivel educa-tivo, el 87,5% se encuentran ubicados dentro del sector informal; el 77,5% de la población ocupada con algún nivel de educación primaria tienen empleos dentro del sector informal. Mientras que las personas que tienen algún nivel de educación superior se encuentran en me-nor proporción ocupadas en el sector informal.

Este mismo resultado se obtiene tomando el análisis de los ocupados que no cotizan a pensiones, El indicador denota que de los ocupados que no tienen ningún nivel educativo, el 87,9% no cotiza a pensiones, mostrando una escala descendiente de empleos informales a medi-da que aumenta en la población el nivel educativo. Es así como el total de ocupados con nivel educativo superior solo el 27,5% de las personas no cotizan a pensiones. Los resultados anteriores permiten llegar a decir que a mayor nivel educativo de la población menor es la pro-babilidad de hacer parte del sector y el empleo informal.

Otro factor que permite comprender el fenómeno de la informalidad es según la posición que ocupan las per-sonas en el empleo. De acuerdo con la medición de pe-queñas unidades productivas (tamaño de empresa) el sector informal centra su mayor población en los traba-jadores familiares sin remuneración con 93,5%, los cuen-ta propia con el 80% y los patrones o empleadores con 78,1%. Todas estas posiciones son asociadas a unidades productivas de los hogares con precarias condiciones laborales para el trabajador mientras que las personas empleadas particulares tienen una baja participación en el sector informal llegando casi al 20%.

Resulta interesante analizar que el empleo informal (co-tización a pensiones) comprende todas las situaciones del empleo, en unas posiciones ocupacionales más que en otros, como es el caso de los jornaleros o peones de los cuales el 90% de las personas no cotizan a pensio-nes; en menor proporción la cuenta propia con 81,6% y empleados domésticos 73,2%.

Si consideramos, según el lugar de trabajo, se observa que el fenómeno del sector informal se asocia princi-palmente a personas que trabajan en su vivienda; en otras viviendas, kiosco-caseta o en un sitio al descu-bierto en la calle, con niveles superiores al 80%. Mien-tras que de las personas que trabajan en un local fijo, solo el 28% de la población está ocupada en el sector

informal, el 26,1% trabaja en una obra en construcción y el 24,3% en una mina o cantera.

Para la medición del empleo infor-mal, según el lugar de trabajo, al igual que la medición del sector informal se asocia el fenómeno de la informalidad a trabajos en los hogares y sitios descubiertos en la calle siendo estos lugares donde se ubican los empleados informales en mayor proporción.

Así mismo, se puede analizar el fe-nómeno según la rama de actividad a la cual está asociada la empresa o unidad productiva donde la pobla-ción presta sus servicios. Se obser-va que hay sectores de la economía que son intensivos en ocupados informales y presentan actividades predominantes dentro de las uni-dades productivas de los hogares, como el comercio, hoteles y restau-rantes; transporte, almacenamiento y comunicaciones; construcción y agricultura. Mientras que hay otras ramas de actividad que por su na-turaleza son sectores intensivos en mano de obra calificada como lo son suministro de electricidad, gas y agua, minas y canteras e intermedia-ción financiera.

El indicador denota que de los ocupados que no tienen ningún nivel educativo, el 87,9% no cotiza a pensiones, mostrando una escala descendiente de empleos informales a medida que aumenta en la población el nivel educativo. Es así como el total de ocupados con nivel educativo superior, solo el 27,5% de las personas no cotizan a pensiones.


Existen otras ramas de actividad que tienen una mediana proporción de población informal como la indus-tria manufacturera, las actividades inmobiliarias, empresariales y de al-quiler y los servicios comunales, so-ciales y personales.

Para la medición de empleo informal según la rama de actividad económi-ca, se observa al igual que el sector informal que el comercio, la cons-trucción y el transporte son activida-des en las que predomina el fenóme-no. Las actividades asociadas tanto al sector como al empleo informal se mantienen en las ramas de actividad que son intensivas en mano de obra no calificada.

Estos resultados revelan la natura-leza del empleo y el sector informal como resultado de estar por fuera de las estructuras institucionales del sector moderno (formal).

Conclusiones

Dado que la informalidad laboral es un hecho que aqueja los mercados de trabajo alrededor del mundo, surgen las preguntas ¿Qué es la in-formalidad laboral?, ¿Quiénes hacen parte de esta informalidad? ¿Cuáles son las diferencias entre sector infor-mal y empleo informal? Para resolver estas dudas comunes la Organiza-ción Internacional del Trabajo (OIT) y los países que reconocen la impor-tancia de realizar una medición rigu-rosa y dinámica del fenómeno han presentado avances representativos a lo largo de la historia tratando de definir conceptos y metodologías para la medición de los mismos.

A través de las resoluciones de la OIT (Resolución sobre las estadísti-cas del empleo en el sector informal, adoptada en la15ª Conferencia In-ternacional de Estadísticos del Tra-bajo –CIET- 1993 y en las Directrices sobre una definición estadística del empleo informal adoptada por la 17ª CIET en 2003) se ha llegado a tener unas definiciones internacionalmen-

te aceptadas de sector y trabajo in-formal, estos dos enfoques se combi-nan para complementar la medición de informalidad. Desde hace varias décadas, estas definiciones han sido adoptadas por Colombia con miras a tener mediciones estadísticas con calidad y oportunidad de la informa-lidad laboral del país.

El sector y el empleo informal son definiciones que se complementan y cobran importancia dado que los empleos generados son una fuente principal y única de ingresos para muchos fragmentos de la población y los bienes y servicios producidos por el sector informal son consu-midos por la sociedad. Siendo así, que el sector y empleo informal se convierten en determinantes de la reducción de la pobreza y los bie-nes y servicios producidos por los mismos, contribuyen de manera importante, al valor agregado bruto de la economía.

Para Colombia, los indicadores del sector y empleo informal arrojan re-sultados consistentes, una continua y marcada disminución en la infor-malidad desde el año 2010. Con las mediciones del sector y el empleo informal se logra caracterizar a la población, de tal manera que los informales, desde el punto de vista del sector y del empleo informal, son principalmente trabajadores con nin-gún o bajo nivel educativo. Así mis-mo, tanto el empleo como el sector informal se concentran en los traba-jadores familiares sin remuneración,

empleados domésticos y los cuenta propia; incluso los jornaleros tienen mayor probabilidad de ser informa-les comparados con los empleados privados o empleados del gobierno.

Pertenecer a los sectores de la eco-nomía de suministro de electrici-dad, gas y agua, minas y canteras e intermediación financiera, reduce la probabilidad de tener un empleo informal. Sin embargo, las ramas de actividad como comercio, restauran-te y hoteles, transporte y construc-ción aumentan la probabilidad de tener un empleo con condiciones laborales inestables.

La importancia de generar las dos mediciones radica en tener una visión global del fenómeno de in-formalidad con el fin de que sean tomadas en cuenta para recomen-daciones de política diferenciadas con tópicos tan importantes como el impulso de la micro -empresa, la reducción de la pobreza y la legisla-ción laboral, entre otras.

Desde los dos puntos de vista y/o mediciones tanto de sector informal como empleo informal, el país va por buen camino; se ha avanzado a pa-sos agigantados en la reducción de la informalidad en los últimos años, a pesar de ser un fenómeno tan complejo. Es necesario, eso sí, con-tinuar con la generación de empleos de calidad como los de estos últimos cuatro años, así como la formación de capital humano y generación de ingresos estables.

Desde los dos puntos de vista y/o mediciones tanto de sector informal como empleo informal,

el país va por buen camino; se ha avanzado a pasos agigantados en la reducción de la informalidad en los últimos años, a pesar de ser

un fenómeno tan complejo.

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Formalización como factor

El presidente de la Confederación de Cámaras de Comercio explica los factores que llevan a que la mitad de las unidades económicas del país sean informales, expone soluciones que se han puesto en práctica para atacar ese problema y plantea que se requiere trabajar en campañas y programas para que el país aprenda a jugar limpio.

Julián Domínguez Rivera*

de Competitividad

En un reciente encuentro del Consejo Gremial Nacional con la Junta Directiva del Banco de República y su Ge-rente, los gremios de la producción al unísono expresa-ron que la informalidad era quizás su principal dolencia.

Se referían a la debilidad que entraña para nuestra so-ciedad que la economía del país detente la mitad de sus unidades productivas por fuera de la legalidad, con alto impacto en la formación de precios de mercado y una sobrecarga impositiva para quienes actúan dentro la formalidad.

La informalidad coincide con los niveles de pobreza e in-equidad. Es sencillo verificar que los países que avanzan en la inclusión económica y social, aquellos que dismi-nuyen la brecha entre ricos y pobres, empiezan a regis-trar crecientes niveles de formalidad. En el vecindario latinoamericano, Brasil y Chile se empiezan a mostrar como la evidencia de este postulado.

La informalidad es también una condición derivada del subempleo, de la falta de capital humano y económico, de posiciones monopólicas y de la necesidad de generar una fuente de ingreso de subsistencia.

La actividad informal no es una actividad delincuencial, pero sí debilita la institucionalidad del entorno, convir-tiéndose en un ejemplo de antivalores que afecta las capacidades de las unidades económicas informales y las formales y, en consecuencia, el desarrollo económi-co del país. Para las empresas formales genera compe-tencia desleal que las desincentiva a invertir, innovar y adoptar nuevas tecnologías, lo cual constituye un obs-táculo para su crecimiento.

* Presidente de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, Con-fecámaras. Abogado, especialista en Derecho Comercial.

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No se debe confundir informalidad con ilegalidad. Algunas empresas están en capacidad de contribuir con impuestos y seguridad social. Sin embargo, evitan hacerlo buscan-do mayores rentas a través de esta trampa al Estado. Eso es ilegalidad.

Puede que las cifras persistentes so-bre el tamaño de la informalidad nos dejen un sabor amargo. Pero tal vez es el momento de ampliar la mira-da, de enriquecer el enfoque. Ahora que el país remueve los obstáculos para participar de la vida económica es indispensable que los jugadores, además de las oportunidades, cuen-ten con las capacidades.

No se debe confundir informalidad con ilegalidad. Algunas empresas están en capacidad de contribuir con impuestos y seguridad social. Sin embargo, evitan hacerlo buscando mayores rentas a través de esta trampa al Estado. Eso es ilegalidad.

Nuestra sociedad cada vez acepta con más naturalidad la informalidad. Ésta se extiende a diversos ámbitos. Se percibe en el transporte, la mine-ría, el comercio, la construcción, los servicios, la industria e incluso en las


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mismas autoridades públicas. Toda esta situación repre-senta la incapacidad de la sociedad para respetar y ha-cer respetar las reglas: falta control de las autoridades, y hay abusos, corrupción e irrespeto a las normas por parte de la ciudadanía.

En conclusión, la informalidad y la ilegalidad debilitan toda la institucionalidad del entorno y se caracterizan por un marcado relativismo, es decir, cada uno quiere imponer sus reglas, nadie acepta las establecidas por la autoridad, todos quieren soluciones a su medida.

Ahora bien, la empresa como unidad básica de la eco-nomía desempeña un papel determinante en la gene-ración de riqueza, en el crecimiento económico y, por consiguiente, en la dinámica del empleo. De esta ma-nera, solo en la medida que un país tenga una base em-presarial más sana y con bajos niveles de informalidad empresarial podrá mejorar y sostener sus niveles de cre-cimiento y el bienestar de la sociedad.

La economía colombiana, como se sabe, se caracteriza por un alto número de Mipymes, muchas de ellas, son apenas empresas de subsistencia. Sus dueños, cumplen múltiples funciones al interior de las mismas; los bene-ficios de la división del trabajo son escasos y la innova-ción todavía es un recurso de pocos. La formación de capital humano al interior de estas unidades empresa-riales resulta esporádica y las barreras de acceso al cré-dito productivo todavía son un problema por resolver.

Por su parte la informalidad genera empleo de baja cali-dad, bajos niveles de escala y de eficiencia en la produc-ción y agrega distorsiones en los mercados al ser motor de la economía subterránea.

En la mayoría de casos, las personas empleadas en el sector informal no cuentan con acceso a protección so-cial en salud y pensiones y mucho menos aportan a ca-jas de compensación familiar. Esta informalidad laboral se traduce además en baja cobertura y en exclusión de los sistemas de seguridad social en pensiones y a largo plazo se convierte para las personas en un escenario de alta vulnerabilidad y desprotección social.

La informalidad está correlacionada con el subdesarro-llo y es una de las causas de la baja productividad en Colombia.

Carencia de un concepto común sobre la formalización y sus alcances

Una de las principales restricciones para abordar este tema es la limitación que impone el hecho de que par-ticipen tantas entidades de manera directa o indirecta en la problemática y que a la fecha no se cuente con un concepto común, que sea adoptado por todas las partes sobre qué es informalidad; qué es, en contraposi-ción, formalidad, y por ende cuál es el punto de llegada de las estrategias.

La evidencia a la cual ha sido posible acceder indica que cada entidad ha venido construyendo con el paso de su propia práctica un entendimiento de la formalidad/informalidad y de acuerdo con ella cada institución ha iniciado su agenda propia de trabajo.

Si bien es cierto todavía el tema no ha sido despejado del todo en lo conceptual y existen muchas doctrinas y enfoques distintos en el mundo, ello no obsta para que en la estrategia de formalización pueda construirse y definirse un concepto único que vaya más allá de la caracterización técnica-estadística de la informalidad y apunte a un concepto integrador, capaz de reflejar las expectativas en términos del beneficiario final y, en segundo término, de las entidades que tienen compe-tencias o injerencia directa en ella.

En esto, sin duda, ha generado una distorsión técnica el hecho de que el DANE caracterice a las empresas como informales por el simple hecho de tener 10 o menos tra-bajadores. En este sentido, la informalidad deja de ser un aspecto sustancial del estatus de la empresa frente al cumplimiento de las normas y pasa a ser un aspec-to de dimensión/tamaño. Lo anterior ha contribuido en parte a la confusión conceptual y a la desviación del sentido de intentos de medición.

Barreras para la formalización empresarial

De acuerdo con las investigaciones de las Cámaras de Comercio y Confecámaras sobre el fenómeno de la informalidad empresarial, se han identificados los si-

Ha generado una distorsión técnica el hecho de que el DANE caracterice a las empresas como informales por el simple hecho de tener 10 o menos trabajadores. En este sentido, la informalidad deja de ser un aspecto sustancial del estatus de la empresa frente al cumplimiento de las normas y pasa a ser un aspecto de dimensión/tamaño.


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guientes factores que obstaculizan el tránsito de las empresas hacia la formalidad:

• Altos costos de transacción

• Cargas tributarias elevadas y ex-cesivas

• Baja efectividad de las institucio-nes para hacer cumplir las nor-mas

• Desconocimiento de los benefi-cios de la formalidad

• Poca información actualizada so-bre la informalidad.

En el primer grupo, se destacan los trámites para el desarrollo de la ac-tividad empresarial, los cuales ge-neran sobrecostos. A pesar de que en este aspecto se ha avanzado de manera considerable en Colombia, gracias a las estrategias de simplifi-cación de trámites lideradas por las cámaras de comercio, todavía existe un espacio para implementar nue-vas acciones en este frente.

Otro obstáculo son las cargas tri-butarias y regulatorias que se per-ciben como excesivas y complejas. La evidencia disponible en Colombia sugiere que tanto la estructura tribu-taria como la carga regulatoria son los principales factores que explican el elevado grado de informalidad de la economía. La complejidad del Es-tatuto Tributario y las elevadas tasas de tributación efectiva actúan como barrera de entrada de las pequeñas empresas. Pagar impuestos puede desbordar la capacidad legal y con-table de una empresa pequeña.

La estructura tributaria del país también es compleja. El Estatuto Tributario actual tiene más de 900 artículos y más de 2.000 conceptos adicionales que dificultan una inter-pretación sencilla y clara del sistema tributario. Tanta norma hace dispen-dioso su entendimiento y demora el procedimiento de declaración tri-butaria por un empresario. Por ello, siempre hay que recurrir a personas especializadas en la materia.

Líneas de trabajo y acciones en busca de la Formalización

Con algunas limitaciones, por falta de información de entidades pú-blicas y de instituciones privadas, se encuentran como mínimo tres líneas de trabajo en materia de for-malización:

Enfoque impositivo/recaudadorEsta línea de trabajo apunta fun-damentalmente a un interés de las entidades involucradas de lograr fortalecer ingresos y recursos que se derivan de la formalización de las empresas, independientemente de la evolución futura del empresario.

Enfoque legalista/sancionatorio En esta línea de trabajo, la prioridad de las entidades está en función de hacer cumplir la normatividad (independientemente de las con-diciones/restricciones del informal o emprendedor) y de ser el caso, imponer las multas, sanciones y castigos previstos en la ley. En este enfoque en su modalidad más pura, lo que hay en el trasfondo es un te-mor de las entidades por la respon-sabilidad de dar cumplimiento a las normas so pena de tener sanciones, investigaciones o recriminaciones de órganos de control.

Enfoque persuasivo/ asistencialEn esta línea de trabajo es en la que suele empezar a aparecer la preocu-pación real por el emprendedor/in-formal y en esta medida se busca es-tablecer mecanismos que permitan entrar en la realidad de esa pequeña unidad productiva y buscar caminos para evitar que se desenvuelva en entornos de informalidad.

Aquí tienen cabida buena parte de las iniciativas que buscan acompa-ñar al emprendedor/informal en su proceso de formalización, vía identi-ficación de los potenciales empren-dedores o de los informales, su tra-

bajo directo, in situ y con asistencia técnica para avanzar en el proceso de formalización.

Las Cámaras de Comercio compar-ten la definición del Departamento Nacional de Planeación, según la cual “Una empresa es informal cuan-do, desempeñando una actividad económica legal, no cumple con los requisitos exigidos por el Estado”.

El país, desde un enfoque tradicio-nal de lucha contra la informalidad, ha acertado en un elemento funda-mental: los costos de transacción son un incentivo formidable para la informalidad. Cada trámite adicio-nal, impuesto diferenciado, requisi-to solicitado o carga adicional que se fije para una empresa, la anima a estar más cerca de la informalidad.

El Estado y los gremios hemos iden-tificado ese problema con claridad, los estudios económicos refrendan esta verdad y se ha venido actuan-do en consecuencia. Colombia es referente para la región en la estra-tegia de simplificación de trámites para la creación y formalización de empresas, como resultado de la es-trategia desplegada por Cámaras de Comercio con el acompañamiento del Gobierno Nacional y el apoyo fi-nanciero del BID, el Banco Mundial – IFC y el Gobierno del Reino de los Países Bajos.

En efecto, las Cámaras de Comer-cio lideran desde hace más de una década iniciativas que apuntan a facilitar y promover la creación de nuevas empresas, incentivar a los potenciales inversionistas, fomen-tar el emprendimiento y reducir la informalidad.

Compartimos, y apoyamos igual-mente, la política de competitividad del Gobierno Nacional por cuanto en Colombia la informalidad es ele-vada y limita la productividad y el crecimiento de la economía.

Las Cámaras de Comercio empren-dieron en el 2001 una estrategia de simplificación de trámites para el sector empresarial en vista de


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que los numerosos y complicados requisitos de algunos registros y el tortuoso proceso de aprobación de los mismos.

Al iniciar este proceso se encontró como la gestión de constitución para la creación y formalización de una empresa en Colombia implicaba en promedio realizar 17 trámites, que representaban al emprende-dor esperar 55 días, establecer re-laciones con mínimo 10 entidades, incurriendo en cerca de 35 despla-zamientos a ventanillas y llenar 45 requisitos y documentos.

Esta situación obedecía principal-mente a los siguientes aspectos: sobre-regulación, atomización de la regulación en múltiples trámites, normas de menor jerarquía que vio-lan las de carácter general, dualidad de funciones, inoperancia de los sis-temas inspectivos, acción desarticu-lada de las instituciones, generación espontánea y descontrolada de trá-mites, requisitos sin fundamento le-gal que se constituyen en trámites, traslado de la carga probatoria al empresario, y réplica y recurrencia de la misma información ante una o más entidades.

Como respuesta a esa problemática se crearon las si-guientes herramientas:

Centros de Atención EmpresarialSe crearon estos centros o ventanillas únicas que ope-ran actualmente en 32 ciudades del país, como instru-mento para: i) Minimizar pasos, diligencias, requisitos legales y plazos de tramitación para creación de empre-sas ii) Facilitar la integración de empresas informales al proceso formal de desarrollo de actividades mercantiles y iii) Mejorar el acceso de los empresarios a información sobre trámites a seguir para formalizar su empresa.

A través de los CAE, se integraron los siguientes trámi-tes en las Cámaras de Comercio, sin ningún costo adi-cional para los usuarios:

Inscripción en RUT, asignación y formalización de NIT, inscripción en el RIT (Distrital o Municipal), notificación de apertura de establecimiento en planeación distrital o municipal, consulta de marca, certificado de existencia y representación legal, liquidación y pago de impues-to de registro, consulta de nombre, consulta de uso de suelo, solicitud de antecedente marcario y registro de marca, consulta de nombre desde notaría, suscripción de minuta de escrituras por internet y envío de la se-gundas copia de escrituras vía digital.

Se eliminaron los siguientes trámites: Concepto previo de uso de suelo, notificación de apertura de establecimien-to concepto previo de bomberos y concepto sanitario, li-cencia de funcionamiento, renovación y pago de trámite de industria y comercio y algunos conceptos adicionales propios de cada municipio (conceptos ambientales, de fumigación, de publicidad exterior, de espacio público).Sin embargo, desde el 2011 a la fecha, la obtención del NIT está condicionado a la apertura de cuenta bancaria, de acuerdo con lo dispuesto por la DIAN.

Portal Nacional de Creación de Empresas www.crearempresa.com.coCon el apoyo del Banco Mundial-IFC, se desarrolló un portal transaccional que pone a disposición del em-presario un modelo único, estandarizado y eficaz para realizar los trámites de creación de empresas. El Portal alberga la operación virtual del proceso. Este portal fue incluido en la plataforma electrónica sobre buenas prác-ticas en materia de facilitación de los negocios de la UNCTAD (www.businessfacilitation.org).

Este servicio incluye el Aplicativo Nacional de Uso de Suelo, que constituye una solución nacional en materia de consulta de la viabilidad de actividades económicas en función de los POT Municipales. Esta aplicación permite de manera inmediata la automatización del proceso de consulta de uso de suelo, eliminando dicho trámite presencial que genera un sinnúmero de pasos, contactos, días y costos.

Para crear y formalizar una empresaen Colombia:

17

45

55 días

10trámites entidades

requisitos ydocumentos

35desplazamientos

a ventanillas}


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Registro Único Empresarial y Social RUESCon el fin de contribuir a la reducción de trámites y costos para empresarios, las Cámaras de Comercio in-tegraron los registros mercantil, de proponentes, de en-tidades sin ánimo de lucro, de la economía solidaria, de Ongs extranjeras, de vendedores de juegos de suerte y azar, de turismo y de veedurías ciudadanas, en la cen-tral de información más importante del país, que per-mite a los empresarios adelantar trámites desde y ante cualquiera de las 57 Cámaras de Comercio o en forma virtual, así como la expedición de certificados.

Ventanilla Única de Comercio Exterior – VUCE Las Cámaras de Comercio se vincularon activamente a esta iniciativa Gubernamental de simplificación de los trámites de Comercio exterior, y a través una consulta web se brinda acceso al RUES para la consulta de la in-formación del registro mercantil requerida para estos efectos.

Inspección, control y vigilanciaLa inoperancia de los sistemas inspectivos, la acción desarticulada de las instituciones, la generación es-pontánea y descontrolada de trámites y requisitos sin fundamento legal, el traslado de la carga probatoria al empresario, y réplica y recurrencia de la misma infor-mación ante una o más entidades, constituían los prin-cipales obstáculos para la creación de empresas en el país. Por ello, las Cámaras de Comercio de las principa-les ciudades con el apoyo del Banco Mundial –IFC, ac-tualmente avanzan en la implementación de un modelo simplificado a partir de la prueba piloto que se cumplió en Bogotá con Empresa Fácil.

Con el modelo de vigilancia y control se garantiza que independientemente del tamaño del empresario, su ac-tividad o su riesgo, todos entren a un mismo proceso controlado y eficiente que les genera exactamente los mismos beneficios en cuanto a facilitación del trámite.

Permisos de construcciónRespecto al mejoramiento en los tiempos para los permi-sos de construcción, debemos destacar la contribución de las Cámaras de Comercio al brindar acceso gratuito a sus sistemas de información a los Curadores Urbanos para consultar la información de los certificados de exis-tencia y representación de las empresas, con lo cual no solo se redujo un trámite sino el costo del mismo.

Impacto en la medición del Doing BusinessEl Programa de Simplificación de Trámites para el Sec-tor Empresarial y las demás estrategias de las Cámaras de Comercio han generado un impacto positivo en los indicadores de apertura de empresas y de facilidad para

hacer negocios incluidos en el reporte del Doing Busi-ness Internacional.

En el indicador de facilidad para hacer negocios pasa-mos del puesto 79 en el 2007 al 34 en el 2015. En aper-tura de empresas mejoramos igualmente del puesto 90 al 84 en la medición 2015, que supuso perder 5 puestos respecto a la medición 2014.

Las instituciones interesadas en el fenómeno de la infor-malidad estamos enviando el mensaje de “todos pue-den participar”. A pesar de las brechas que existen en el país, el ejercicio coordinado entre Cámaras, Estado y gremios de la producción nos tiene cada vez más afina-dos en la detección de los cuellos de botella para entrar al mundo empresarial. Extendemos nuestros programas de sensibilización acerca de los beneficios sociales de la formalidad. Buscamos incentivos para que los empren-dedores hagan el tránsito hacia la formalidad.

Para aprovechar las crecientes oportunidades en la eco-nomía formal es indispensable profundizar las apues-tas innovadoras acerca de este tipo de dificultades. La inclusión educativa es formal en los jóvenes y en los adultos microempresarios. Los servicios de apoyo a la innovación tecnológica y organizacional, que han mos-trado estupendos resultados en algunas experiencias nacionales, deben extenderse y profundizarse. El acce-so al crédito productivo debe fortalecerse, y esquemas asociativos, de gran éxito en algunos sectores, deben promoverse con toda energía.

Los aspectos culturales y pedagógicos son fundamen-tales y ha faltado claridad al evaluar los costos de la informalidad en relación con los beneficios de la forma-lización. Este es un aspecto determinante en la decisión del empresario de formalizarse. Lamentablemente, no se ha logrado crear conciencia en los beneficios de la formalización, prevalece la percepción de que los bene-ficios de la formalidad se alcanzan a largo plazo y los “beneficios” de la informalidad gozan de inmediatez.

Es difícil avanzar en estrategias de formalización con-sistentes, cuando el ambiente que se respira en muchas de las ciudades y regiones es de permisividad a la in-formalidad. Investigaciones realizadas sobre grupos de informales pudieron evidenciar que muchos de ellos temen ese paso porque estiman que una vez lo hagan quedan en situación de desventaja con sus antiguos so-cios que deciden no hacerlo, pero que por la debilidad de los sistemas de control, la capacidad de mutación y rotación que tienen por su misma naturaleza y muchas veces por entornos de corrupción y poca transparencia, continuarán ejerciendo sus actividades sin mayores in-convenientes.

Esto también es a la postre un desincentivo a los em-presarios que han optado desde el principio por la formalidad, porque siendo quienes cumplen la ley, las


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normas y los pagos oportunamente, se verán inmersos en un entorno de competencia desleal, estando ellos a la vista de autoridades públicas mientras esas mismas instituciones atacan con medidas puntuales o simplemente, permiten la presencia de estas unidades informales.

Parte de las críticas de algunos em-presarios es que incluso algunas autoridades con ánimo recauda-torio dan visos de legalidad a tales negocios informales, permitiendo su carnetización, su proliferación en espacios públicos, el pago de dere-chos de uso de espacio público o pago de pequeños tributos o tasas, todo lo cual no es otra cosa que co-honestar el problema y desestimular al que cumple con las normas.

Por esta razón, el talón de Aquiles de las políticas en la materia es esta dicotomía. Sin un mensaje claro de no tolerancia desde la institucionali-dad a la informalidad, es difícil crear un clima de confianza y observancia de las normas.

Juego LimpioTrigo limpio dicen los españoles para señalar aquello que está libre de polvo y paja. Sería una buena

enseña para una gran campaña en el país que remueva los lastres que impiden a Colombia avanzar cuan-do de propósitos colectivos se trata.

Lastres que subyacen en culturas perversas (qué gran contradicción) que a lo largo de nuestra historia se han incorporado en el alma nacional. En ocasiones justificadas por la pica-resca como defensa para sobrevivir en un Estado hostil o simplemente en la excusa para acallar las culpas.

Cuando se plantea una nueva re-forma tributaria, surgen voces que hacen honor a este espíritu. De un lado, de los pocos contribuyentes (solo 600 mil de los 47 millones de colombianos pagan impuesto de renta), que sienten nuevas cargas, y del otro, de aquellos que no pagan y se ven amenazados por la nueva tributación.

Por encima de los aspectos técnicos de los impuestos subyace la evasión calculada de 20 billones de pesos. La evasión es una expresión de la informalidad y de la desinstituciona-lización que padece el país, que se manifiesta en el uso de las vías de hecho, la cultura del atajo, la ley del más fuerte, el abuso del derecho y la intolerancia.

Así como lo estamos haciendo con la paz, tenemos que lograr que la sociedad en su conjunto se sincere, que el país aprenda a decir la verdad y a jugar limpio. Se requiere trabajar en campañas y programas dirigidos a aumentar la conciencia comunita-ria de que la responsabilidad social empieza con el cumplimiento de las leyes y las obligaciones, de suerte que ante las decisiones de la vida cotidiana, en la mente de los ciuda-danos exista el freno a actuar por fuera de la legalidad.

Fomentar la cultura de la legalidad es un deber que nos compete a todos y como todo proceso que implica cam-bio en los modelos mentales debe ser de largo aliento y tener continuidad.

Y es que la cultura de la ilegalidad invade el campo de la formalización tanto empresarial como laboral con grandes costos para la economía y la sociedad.

Por lo tanto, es fundamental promo-ver una cultura de la formalidad y de la legalidad, donde se acepte por to-dos los ciudadanos las normas pre-viamente establecidas y acordadas por la sociedad, a través de un gran acuerdo nacional y una campaña que involucre a toda la instituciona-lidad pública y privada.

Brigadas para la Formalización EmpresarialLas Cámaras de Comercio articuladas por Confecámaras en alianza con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo desarrollaron en 2012 y 2013 una ambiciosa estrategia de formalización empresarial con alcance nacional a través de este programa.

Con esta estrategia, además de llevar a las unidades pro-ductivas que operaban en la informalidad, los beneficios e incentivos establecidos en la Ley 1429 de 2010 de forma-lización y generación de empleo, se contribuyó a remover los obstáculos que impiden el tránsito a la formalidad, se concretaron procesos de acompañamiento para consolidar y ayudar a crecer a las empresas ya formalizadas y crear la cultura, entre empresarios y ciudadanos, de la conveniencia de impulsar la formalización y promover un entorno de com-petencia leal y que puedan tener acceso a los beneficios de la institucionalidad.

Los resultados superaron las expectativas, 77.615 unidades económicas sensibilizadas y de éstas 25.525 formalizadas en 2012 y 83.409 sensibilizadas en 2013, de las cuales se forma-lizaron 32.259 con una cobertura de 659 municipios del país.

Con el programa de Brigadas para la Formalización, se sen-sibilizó de manera personalizada a las unidades económicas informales, identificadas en campo con metodología de barrido “manzana a manzana” o previamente a través de censos empresariales, se brindó orientación en el proceso de formalización y se informó sobre los beneficios de ser formal. Así mismo, se ofrecieron paquetes de servicios de entidades públicas y privadas, tales como programas de for-mación empresarial de las Cámaras de Comercio y el SENA, líneas de crédito especiales de Bancoldex, recursos no reem-bolsables de iNNpulsa y Fondo Emprender, Ruedas de Nego-cios “Compre Colombiano”, entre otros.


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Registro Mercantil:

a la Formalidad EmpresarialUn instrumento para Ingresar

Para la Corte Constitucional, el registro mercantil es un ins-trumento esencial que organiza las empresas, y por tanto fa-cilita y hace efectiva la labor del Estado de dirigir y controlar la economía1.

El registro mercantil tiene importantes efectos jurídicos, dado que hace oponibles frente a terceros los actos en él inscritos. La información de la matrícula actúa como central de riesgo por cuanto permite conocer con quien se está negociando.

Por ser información de carácter público, cualquier persona puede consultar los libros y archivos que para el efecto llevan las Cámaras, tomar anotaciones y solicitar las copias que le interesen.

La matrícula mercantil proporciona seguridad y seriedad en los negocios, produce efectos de publicidad, oportunidad en relación con la calidad e idoneidad del comerciante, sea persona natural o jurídica, determinadas entre otros aspectos por la capacidad económica y financiera, por las referencias comerciales y bancarias, la propiedad del establecimiento o establecimientos de comercio, sucursales o agencias, la ubi-cación, la dirección para notificaciones judiciales, la actividad o actividades que desarrolla, los productos o servicios que ofrece, información que en conjunto refleja el desempeño de la actividad empresarial o mercantil.

La matrícula hace pública la calidad de comerciante, en la me-dida que visualiza al comerciante frente a potenciales clientes que consulten el registro, protege el nombre de la empresa y da legitimidad al negocio.

Por servir de prueba sobre la condición del empresario, es po-sible para los interesados determinar la aplicación preferente de la legislación mercantil a quienes gozan de esta condición.

La vigencia de la información representa un importante aho-rro en los costos de transacción de la economía. Ello se sus-tenta en el hecho que los empresarios o los interesados pue-den consultar sin costo alguno la información de las personas naturales o jurídicas que ejercen una actividad mercantil.

Desde el punto de vista de la eficiencia económica, es obvio que obligar a un empresario a reportar la información sobre su situación económica y jurídica implica un costo bastante inferior que imponerle a cada uno de ellos la necesidad de

adelantar la misma investigación respecto de cada una de las personas en las que puede tener algún interés en desarrollo de su actividad mercantil, si ésta no estuviera actualizada y disponible en las Cámaras de Comercio.

De acuerdo con la investigación de Fedesarrollo “Informalidad en Colombia: Nueva Evidencia”, se encuentra que la probabili-dad de que un establecimiento sea informal es particularmen-te alta cuando no tiene el registro mercantil, por esta razón los análisis de este estudio se basaron en esta hipótesis.

Beneficios de la matrícula mercantil:

Para los empresarios y la actividad económica• Hace pública la calidad de comerciante.

• Hace visible al comerciante frente a potenciales clientes que consultan los registros.

• Protección del nombre comercial a nivel nacional.

• Seguridad jurídica.

• Facilita su participación en licitaciones del Estado.

• Facilita la obtención de créditos

• Facilita su inscripción en el Registro Único de Proponentes

• Facilita la posibilidad de afiliarse a la Cámara de Comercio.

• Determina su inclusión en la base de datos para la partici-pación en foros, seminarios y cursos de interés empresarial.

Para el Estado• Instrumento idóneo para la transformación productiva, la

innovación y la promoción de las Mipymes.

• Instrumento indispensable para organizar la actividad empresarial.

• Facilita la función de control y dirección de la economía.

• Instrumento indispensable para la racionalización y auto-matización de trámites.

• Instrumento de seguridad jurídica y fe pública.

• Información actualizada para adoptar políticas de desa-rrollo empresarial y regional.

• Mecanismo de control de evasión. 1 Sentencia C-277/06 Corte Constitucional


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La administración de tierras:

El superintendente de Notariado y registro, en vista de que la Ley 160 de 1994 no ha dado la talla, propone un Acuerdo Nacional sobre la administración de las tierras rurales. Un viaje al universo de la adjudicación de los baldíos en Colombia, y a los problemas de la falta de titulación y registro de las tierras.

Jorge Enrique Vélez*

el reto del posconflicto

La economía colombiana enfrenta una problemática de tenencia, distribución y formalización de la tierra, que impide un desarrollo sostenible en el corto, mediano y largo plazo. Teniendo como referencia el censo catas-tral, según el cual el número de predios rurales inscritos al primero de enero de 2013 es de 3’946.376, y de ellos 1’466.591 tienen título de propiedad, se puede decir que entre el 40% y 50% de las propiedades rurales no tiene sus títulos debidamente registrados. Esta situa-ción genera baja productividad, despojo de tierras y lo que he dominado “las triquiñuelas jurídicas” para apro-piarse de los baldíos de la Nación.

Pero, ¿qué es la informalidad de la tierra? En términos prácticos, quiere decir que no se ostenta el derecho de dominio sobre la tierra o no existe definición sobre los derechos que se tienen sobre los predios. Lo cual se traduce en inseguridad jurídica respecto de la tenencia de la misma, inmoviliza el tráfico inmobiliario, incentiva el desplazamiento y el despojo de tierras y finalmente detiene el desarrollo integral en el campo.

La informalidad en Colombia se da por:

• La falsa tradición o derechos incompletos sobre el fundo que se ocupa.

• La ocupación de los baldíos de la Nación que no han sido titulados a la persona que lo explota.

• Los predios ocupados dentro de las zonas de reser-va forestal, parques naturales o zonas declaradas de interés ambiental.

* Superintendente de Notariado y Registro desde 2010.

1 INCODER Balance de la gestión para el ordenamiento social y productivo del territorio: Incoder 1960-2012 pág.37.

• Ocupación de bienes de uso público.

• Y un fenómeno creciente es la invasión de fundos de propiedad privada y fiscales.

A eso se le suma, el desconocimiento que tiene la po-blación rural del marco legal existente para lograr el sa-neamiento de la llamada “falsa tradición”. Lo engorroso y costoso que resulta adelantar un proceso judicial de pertenencia para una persona que no cuenta con los medios para lograr un efectivo acceso a la administra-ción de justicia. La dilación injustificada en los trámites de adjudicación de predios baldíos de la Nación. La au-sencia de una cultura de registro. La falta de una políti-ca de Estado que identifique física y jurídicamente los baldíos de la Nación, así como de instrumentos y apli-cabilidad de la ley para recuperar los bienes de uso pú-blico, bienes fiscales y zonas de interés ambiental, que imposibilita un real acceso a los programas de dotación de tierras. Y la desactualización de la información catas-tral de los predios rurales.

Según datos del Instituto Colombiano de Desarrollo Ru-ral, INCODER, se han adjudicado aproximadamente 19 millones de hectáreas a 515.801 familias campesinas a tráves de los procesos de dotación de tierras durante el periodo 1960-2012, y un aproximado de 37 millones de hectareas a los pueblos indígenas y comunidades negras con un aproximado de 155.730 familias, para un total de 671.531 familias atendidas y 56’457.460 hectáreas adjudicadas1.

Por su parte la Superintendencia de Notariado y Regis-tro reportó que al año 2014, se han registrado 517.091 predios inicialmente adjudicados como baldíos. Si se analizan los datos a partir de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994 -norma inspirada en el precep-


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to constitucional de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina- se han regis-trado 150.754 predios inicialmente adjudicados como baldíos con igual número de familias beneficiadas.

Predios sin registro

Muchos colombianos se pregun-tan por qué aún no aparecen como propietarios si ya el INCODER les adjudicó y tienen un título que los acredita como titulares del derecho de dominio de dicho terreno. Y es porque para que se configure real-mente el derecho real de dominio, se debe efectuar el registro. “Solo el registro te hace propietario”.

Se estima que aún existen sin regis-trar 154.440 resoluciones de adju-dicación de baldíos, es decir que no se encuentran identificados regis-tralmente con un folio de matrícula inmobiliaria, pese a que de manera conjunta la Superintendencia de Notariado y Registro y el INCODER han avanzado en la implementa-ción del registro masivo y se han diseñado estrategias para que una vez se entregue la resolución ya se encuentre debidamente registrada. Esta situación no permite que el Es-tado colombiano brinde seguridad jurídica y proteja el derecho de los adjudicatarios, aumentando la posi-bilidad que se utilicen “triquiñuelas” para apropiarse de manera ilegal de dichos terrenos tal como la Super-intendencia de Notariado y Registro lo ha identificado.

A pesar de que se ha avanzado en el proceso de titulación en Colom-bia, todavía se encuentran 77.000 solicitudes de titulación de predios baldíos a diciembre de 2014 sin re-solverse, según datos del Incoder. Pero es más grave que por falta de un sistema de información que con-tenga el número de predios, áreas, ocupantes, explotación de los terre-nos que aún pertenecen a la Nación,

no se sabe cuántos más están des-amparados jurídicamente.

De otro lado está el Fondo Nacio-nal Agrario, una cuenta creada en 1961, con la finalidad de adelantar programas de reforma agraria. Los predios que está tiene provienen de compras directas hechas por cual-quier instituto del Estado, de trans-ferencias del Bienestar Familiar, de sucesiones intestadas, de transfe-rencia de predios que fueron objeto de extinción de dominio por parte de la Fiscalía General de la Nación.

De acuerdo con reportes del INCO-DER, se trazó una meta de 60.660 hectáreas debidamente adjudica-das y registras en el cuatrenio 2010 -2014, de los cuales solo se lograron formalizar un total de 23.989 hectá-reas, en favor de 3.028 familias, es decir el 40% de la extensión proyec-tada y solo se benefició el 50% de las familias. Hay que destacar que la mayoría de los predios que aún quedan por formalizar hacen parte de territorios de resguados indíge-nas, cementerios e iglesias, y no hay normas precisas que den solución a esta problemática.

Otras de las causales de los altos índices de informalidad son los trá-mites registrales o notariales sin adelantar (escrituras sin inscribir, su-cesiones sin adelantar, transferen-cias de derechos en falsa tradición, etc). Es por esto que el Congreso de la República expidió la Ley 1561 de 2012, cuyo objetivo es promover el acceso a la propiedad, mediante un proceso especial para otorgar título de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rura-les de pequeña entidad económica, y para sanear títulos que conlleven a la llamada falsa tradición.

El panorama de la informalidad tien-de a agravarse si se tiene en cuenta el índice municipal de formalidad estimado por la Unidad de Planifica-ción Rural Agropecuaria, UPRA, que reporta que solo el 6% de los muni-cipios, es decir 71, tienen un grado

de formalidad entre el 75 y el 100%. En el resto de los municipios, es de-cir 782, el grado oscila entre 0 y el 75% de informalidad, ubicándose la mayoría de los municipios entre el 25% y el 50%.

De esta manera mientras que no se cuente con información real para determinar la dimensión de la pro-blemática de la informalidad de las tierras en el país, no se podrá pla-nificar, ni diseñar una estrategia o una política integral que permita el ordenamiento social de la propie-dad rural.

Intentos de formalizaciónEn Colombia no existe una insti-tución que lidere los procesos de saneamiento y formalización de la propiedad, por lo que dicha activi-dad ha sido desarrollada de manera parcial por el INCODER. Este insti-tuto solo tiene competencia para administrar y titular los predios de naturaleza baldía y no sobre todos aquellos terrenos rurales privados, lo cual crea escenarios de conflic-to e inseguridad jurídica, y obliga al ciudadano a recurrir a otras instan-cias, como la jurisdicción agraria, en la cual además de encargarse de los temas de esa naturaleza, atienden y dirimen conflictos de otros asuntos.

En el 2012, el Ministerio de Agri-cultura y Desarrollo Rural creó el Programa de Formalización de la Propiedad Rural con el objetivo de promover el acceso a la propiedad de los predios rurales y mejorar la calidad de vida de los campesinos. Tiene presencia en 22 Departamen-tos. A diciembre de 2014, el progra-ma había atendido 36.593 familias rurales para la definición de rutas de formalización. De estas solicitudes, 20.037 casos deben seguir proce-sos judiciales, 6.608 casos tienen solución por la vía notarial y se han formalizado 1.271 predios2.

2 Información disponible en la pagina web: http://formalizacion.minagricultura.gov.co/


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Para hacer un análisis integral de la informalidad de la tierra en Co-lombia es importante evaluar la situación actual de los fundos de los grupos étnicos, comunidades negras e indígenas; así como de los Parques Nacionales Naturales y de las Zonas de Reserva Forestal, que si bien gozan de un manejo especial, no escapan del fenómeno de la in-formalidad.

Formalización de tierras de comunidades étnicas, indígenas y negras

La Constitución de Colombia obli-ga al Estado a dotar de tierras a las comunidades étnicas como una forma de reconocer los derechos ancestrales de estos pueblos sobre dichas tierras.

En el caso de las comunidades indí-genas, gran parte de ellas habitan en territorios ancestrales, legaliza-dos hoy como resguardos de pro-piedad colectiva. La Constitución reconoce que esos resguardos son imprescriptibles, inalienables e in-embargables. El INCODER tiene varias tareas: constituir, ampliar y sanear los resguardos, en caso de que estén ocupados por personas ajenas; estudiar las necesidades de tierras de las comunidades indí-genas y dotarlas de ellas; hacer el estudio de los títulos para garan-tizar la existencia legal de los res-guardos; y reestructurar y ampliar los resguardos de origen colonial, previa clarificación sobre la vigen-cia legal de los respectivos títulos. Los predios y mejoras son entrega-dos a título gratuito a los cabildos o autoridades tradicionales, para que estos los administren y distribuyan de manera equitativa.

El INCODER afirma que hasta el 2012 en Colombia se habían cons-tituido 675 resguardos indígenas, que representan una extensión te-rritorial aproximada de 31’255.511 hectáreas. Del año 2010 a 2014,

existía una meta de titular en favor de comunidades in-dígenas 450.000 hectáreas, en beneficio de un prome-dio de 20.396 familias; realmente se logró la titulación de 722.436 hectáreas en favor de 13.112 familias.

Es de resaltar que ninguna institución del Estado Co-lombiano tiene un estudio confiable sobre las verda-deras necesidades de tierras de las comunidades indí-genas; cada día estas comunidades reclaman grandes extensiones en departamentos donde se presentan conflictos por la tenencia y ocupación de la tierra con campesinos, comunidades negras e incluso entre los mismos indígenas.

En cuanto a las tierras de comunidades negras, la Cons-titución de 1991 también ordenó el reconocimiento definitivo de sus derechos territoriales y se concretó en la Ley 70 de 1993, la cual reconoce el derecho a la pro-piedad colectiva sobre los territorios que habían venido ocupando ancestral e históricamente.

A través de los títulos colectivos, las comunidades se convierten en propietarias de los territorios que ocu-pan y adquieren el derecho de prelación para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables del subsuelo. Con la propiedad colectiva, los Consejos Comunitarios se convierten en autoridades administra-doras de los recursos naturales y en gestoras de su pro-pio desarrollo. Estos procesos de titulación colectiva los desarrolla actualmente el INCODER.

Es de resaltar que ninguna institución del Estado Colombiano tiene un estudio confiable sobre las verdaderas necesidades de tierras de las comunidades indígenas; cada día estas comunidades reclaman grandes extensiones en departamentos donde se presentan conflictos por la tenencia y ocupación de la tierra con campesinos, comunidades negras e incluso entre los mismos indígenas.

De acuerdo con información del INCODER, hasta el 2012, se habían titulado en Colombia 182 Consejos Comunitarios en los departamentos de Nariño, Chocó, Antioquía, Valle del Cauca, Cauca, Bolívar y Risaralda. Se planteó como meta 2010 – 2014 titular en favor de comunidades negras 400.000 hectáreas a 12.098 fa-milias; el índice reportado en ese lapso es de 288.486 hectáreas tituladas a 9.775 familias, con un reporte de cumplimiento del 72% y 81%, respectivamente.


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El caso de los Parques Nacionales

En cuanto a los Parques Nacionales, la Constitución de 1991 también los declaró inalienables, imprescrip-tibles e inembargables. Sin embar-go, la declaración y delimitación de un Parque no puede desconocer la propiedad privada, ni los derechos adquiridos por los particulares en el interior de estas áreas.

La compra de predios de propie-dad particular ubicados en zonas de Parques Nacionales, se encuen-tra prohibida, salvo que adquiera la propiedad de estos inmuebles la Unidad Administrativa de Parques Nacionales para el saneamiento de los mismos.

Sin embargo, estudios de la Super-intendencia de Notariado y Regis-tro han evidenciado una serie de tipologías utilizadas por personas inescrupulosas para adquirir pro-piedades en estas áreas protegidas. Entre las más comunes se encuen-tran: la prescripción adquisitiva del dominio después de la declaratoria del Parque, adjudicación irregular de baldíos y aclaración de áreas sin fundamentos legales. Esta situación ha generado conflictos entre el Es-tado y los particulares por las pro-piedades de la Nación. El ejemplo más claro se presenta en el Parque Nacional Natural Tayrona donde el 85% del territorio se encuentra en conflicto con particulares que ale-gan propiedad.

Ahora, respecto de la posibilidad de adelantar programas de formaliza-ción en zonas declaradas como Par-ques Nacionales, se pueden decir lo siguiente:

1. La adjudicación de baldíos no puede adelantarse en estas zo-nas, por lo tanto, lo predios bal-díos ubicados en las zonas alin-deradas como parques, serán de propiedad de la Nación y no son objeto de ocupación, titulación o desarrollo de programas de re-

forma agraria (Decreto 2811 de 1974).

2. No se puede aplicar proceso verbal para el otorgamiento de títulos de propiedad privada que conlleven la falsa tradición, para aquellos inmuebles que se encuentren ubicados en áreas o zonas protegidas (Ley 1561 de 2012).

3. Es factible adelantar trámites en pro de formalizar derechos cuan-do sobre el inmueble existe de-recho de dominio consolidado, es así, que se pueden adelantar trámites de sucesión, de predios que acrediten propiedad priva-da dentro de zonas alinderadas como Parques Nacionales.

4. Solo se permite formalizar pro-piedad dentro de Parques Na-turales para la constitución de resguardos indígenas.

El caso de las zonas de reserva forestal

En las zonas de reserva forestal las prohibiciones y limitaciones son similares a las de los Parques Na-cionales: no pueden adjudicarse baldíos en zonas de reserva fores-tal (Decreto 2811 de 1974) y no se puede aplicar el proceso verbal para el otorgamiento de títulos de propiedad privada que conlleven la falsa tradición.

La diferencia es que las zonas de re-serva forestal sí pueden ser sustraí-das para el desarrollo de diferentes programas y proyectos, entre ellos, programas de formalización y dota-ción de tierras. Por eso, el Gobierno Nacional en procura de formalizar aquellos fundos que se encuentran ubicados en zonas de reserva fo-restal, pero que cuentan con un vo-cación agrícola y/o forestal de pro-ducción, incorporó dentro del Plan Nacional de Desarrollo un marco es-pecial sobre la administración de las tierras de la Nación que permiten la

adjudicación inmediata una vez se dé la sustracción.

De acuerdo con información del IN-CODER, los estudios de sustracción se han adelantado en las Zonas de Reserva Forestal de la Amazonía, Central, Pacífico, Río Magdalena y Serranía de los Motilones. En la ac-tualidad se adelantan en más de 40 municipios del país, en los departa-mentos de Cesar, Norte de Santan-der, Santander, Antioquía, Arauca, Valle del Cauca, Cauca, Nariño, Hui-la, Caquetá y Vaupés. Estos estu-dios abarca un área aproximada de un millón de hectáreas en zonas de reserva forestal.

En busca de un acuerdo nacionalLos altos índices de informalidad han venido mermando las oportu-nidades del poblador rural. Uno de los efectos más preocupantes es el surgimiento de hechos de violencia, a través de la usurpación de tierras y desplazamiento forzado, debido a que al no contar con títulos de propiedad debidamente otorgados y registrados, se facilita esta prácti-ca que a su vez dificulta aún más el reconocimiento de derechos en los procesos de restitución de tierras. Otros efectos también son la insu-ficiencia en el mercado de tierras; la falta de acceso a créditos y la inexis-tencia de inversión en el campo, lo que limita su capacidad productiva.

Por lo anterior, Colombia requiere de un gran Acuerdo Nacional sobre la administración de las tierras rurales que le permita al país tener un marco jurídico, claro, para cualquier modelo de desarrollo económico y social que emprendan los gobiernos de turno.

Este régimen de administración debe partir de temas esenciales como el destino y fin de los baldíos de la Nación, concentración de la propiedad, zonas especiales para el desarrollo económico y de eco-nomía campesina, y también debe tener en cuenta aspectos precedi-


mentales como: procesos agrarios, áreas y linderos, formación predial, catastro multipropósito e interrela-ción registro–catastro.

Los ejes fundamentales en los que se debe sustentar esta propuesta son:

• La formalización de predios de propiedad privada, bienes fisca-les y saneamiento de la falsa tra-dición.

• Un régimen para la administra-ción, ocupación, adjudicación y saneamiento de los predios bal-díos de la Nación.

• Un régimen para el manejo de las zonas especiales de interes ambiental como son: los parques naturales, las ciénagas, playones y zonas de reserva forestal.

• Una reglamentación especial de las Zonas de Reserva Campesina, Zonas de Desarrollo Empresarial y Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social.

• Un marco legal para la protec-ción de predios abandonados por causa de la violencia.

• Un marco jurídico para adminis-trar las tierras sin que el Estado se desprenda de su propiedad, ejemplo: el derecho de superfi-cie, el usufructo y las concesio-nes, entre otras.

Como ya lo he dicho en otras oca-siones, la ley de tierras debe recoger

un Acuerdo Nacional que contem-ple la administración de la tierra. Debe delimitar claramente los te-rritorios de comunidades negras e indígenas; las tierras que se requie-ren para la seguridad alimentaria del país en manos de pequeños, media-nos y grandes productores; y los territorios de conservación ambien-tal. Debe contener las normas para formalizar, titular, recuperar baldíos en corto tiempo a través de proce-sos ágiles y flexibles. También debe contener mecanismos de cierre ante la jurisdicción agraria y, lo más importante, que cumpla la función social y de producción de la tierra3.

Es absolutamente necesario un mar-co normativo que garantice la segu-ridad jurídica de la tierra; que prote-ja al campesino, pero que también permita la creación de agroindustria sostenible a largo plazo. Esa legisla-ción debe permitir que los acuerdos de paz puedan desarrolllarse inte-gralmente.

Por tal razón, de manera urgente y prioritaria se incorporó dentro de la agenda del Gobierno Nacional una reforma profunda a la política de tierras y del sector rural, que se inicia desde el punto de vista insti-tucional, materializandose a tráves de las facultades extraordinarias

otorgadas al Presidente de la Repú-blica para suprimir y/o escindir las entidades del sector agropecurario ejecutoras de la política de Tierras y Desarrollo Rural, como también crear la institucionalidad que se es-time necesaria para asumir dichas funciones (art. 102 Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018); es decir para crear la denominada Autoridad Nacional de Tierras, entidad que no solo se encargará de liderar los procesos de formalización de la pro-piedad rural, sino también de aten-der la demanda con una política de acceso a la tierra, administrar las tierras baldías de la Nación, entre otros, con el objetivo de efectuar un verdadero ordenamiento social de la propiedad rural.

Tal como lo mencionó la Misión para la transformación del campo en el documento final sobre la Autoridad Nacional de Tierras, dicha entidad sería la responsable sobre los dere-chos de propiedad en Colombia, su distribución, el uso que se da a la propiedad rural, los ingresos que ge-nera, especialmente para la Nación, respondiendo por la efectividad y seguridad jurídica de los derechos de propiedad; contando con un aparato suficiente y efectivo para hacerlos cumplir; y facilitando el uso de la tierra como un activo para la producción rural (Pág. 10 Docu-mento Final Autoridad Nacional de Tierras. Misión para la transforma-ción del campo).

Paralelamente, el Gobierno Nacional presentó al Congreso de la Repúbli-ca el proyecto de ley mediante el cual se crean y constituyen las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Econó-mico y Social, ZIDRES, como zonas especiales de aptitud agropecuaria, ubicadas en el territorio nacional, aisladas de los centros urbanos más significativos, que demandan eleva-dos costos de adaptación producti-va, que carecen de infraestructura mínima para el transporte y comer-cialización de los productos y que, por sus características agrológicas

3 Publicado, con anterioridad, en el periódico El Tiempo el día 5 de abril de 2015; para el perio-dista Yamid Amat.

A pesar de que se ha avanzado en el proceso de titulación en Colombia, todavía se encuentran 77.000 solicitudes de titulación de predios baldíos a diciembre de 2014 sin resolver, según datos del Incoder.


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y climáticas, resultan inapropiadas para desarrollar unidades de pro-ducción familiar que fomenten pro-yectos productivos que beneficien a los trabajadores agrarios sin tierra y que promueva la inversión de capi-tal en el agro.

En esencia el proyecto de ley se en-foca en la productividad de la tierras y no en su titularidad, porque está comprobado que la actividad agrí-cola para los pequeños y mediados productores no tiene siempre la posibilidad de permitir, con la sola propiedad de la tierra, desarrollar proyectos productivos sostenibles en zonas con baja calidad, que con-tribuyan al progreso económico y social de su familia. Es así, como la falta de incentivos a la produc-tividad de la tierra, genera como única fuente de riqueza la venta de la misma, mas no su explotación y producción. Con este proyecto de ley se pretende generar una serie de beneficios tales como:

• Disponibilidad de suficiente área para la agroindustria.

• Territorios que se pueden plani-ficar fácilmente.

• Creación de nuevas fronteras agrícolas.

• Se podrá hacer uso de las alian-zas público privadas, para el de-sarrollo de infraestructura públi-ca y sus servicios asociados, en beneficio de la respectiva zona.

• Los proyectos productivos apro-bados en las ZIDRES, serán be-neficiarios por parte del Gobier-no Nacional de una política de incentivos y estímulos, siempre y cuando, vinculen como asocia-dos al pequeño o mediano pro-ductor sin tierra.

• Los recursos del Fondo de De-sarrollo Rural, Económico e Inversión, serán invertidos en proyectos de desarrollo rural y disminución de pobreza, vincula-da con el sector agropecuario.

Esta iniciativa legislativa busca alternativas para hacer productivas grandes zonas de país, que según la FAO constituyen la gran reserva para la seguri-dad alimentaria de la humanidad, con modelos de asociación entre grandes y pequeños. Un régimen de administración de las tierras de la Nación a favor de la productividad sostenible a mediano y largo plazo.

La realidad consignada de manera general en líneas precedentes, nos lleva a concluir respecto de la imperiosa necesidad de fortalecer la capacidad ins-titucional del Estado en aras de convertir la formalización de la propiedad en un objetivo de política pública.

Para lograr avanzar en la formalización y con ello lograr el desarrollo inte-gral en el campo y un verdadero ordenamiento social de la propiedad rural, el Gobierno Nacional trabaja en implementar, mejorar y fortalecer la institu-cionalidad a tráves de la creación de un catastro multifinalitario, la interre-lación de catastro y registro, los programas de dotación y acceso de tierras, los programas de formalización de la propiedad rural, la construcción del inventario de baldíos, mediante la creación de la Autoridad Nacional de Tierras, y mejorar y viabilizar el desarrollo de los procesos administrativos y judiciales de naturaleza agraria.

Colombia va por buen camino, y pese a que el recorrido es largo y se pue-den presentar infinidades de obstáculos, ya se han logrando grandes avan-ces. Pero se debe analizar la problemática actual del sector, definir las de-ficiencias de la institucionalidad y la normatividad vigente, y determinar adonde se pretende llegar en materia de administración de las tierras. En las actuales condiciones, la Ley 160 de 1994 no ha permitido que muchos procesos avancen al ritmo que los planes y programas lo han pretendido, por tal motivo se requiere un gran acuerdo Nacional en lo términos ex-puestos, anteriormente.

Los indígenas, como esta comunidad Emberá que regresa a sus tierras en Mistrató (Risaralda), han sido protagonistas de la reacomodación de la propiedad de las tierras en Colombia desde la Constitución de 1991. A 2012 se habían constituido 675 resguardos indígenas, que representan una extensión territorial de 31 millones de hectáreas.

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en el contexto de los

Este análisis detallado de lo que el Gobierno ha acordado con las FARC en materia de tierras en La Habana muestra que no se ha pactado hasta ahora nada que no se pueda cumplir sin cambiarle una coma a la Constitución. El exministro explica que se pusieron en el congelador temas gruesos, que el Gobierno no tiene la obligación de aceptarlos, y advierte que el costo del posconflicto rural, de unos 80 billones de pesos, aún no está financiado.

Juan Camilo Restrepo*

La propiedad rural

* Exministro de Agricultura (2010-2013), exministro de Hacienda (1998-2000) y exministro de Minas y Energía (1991-1992), exsenador y exembajador en Francia.

acuerdos de La Habana

La esencia del acuerdo sobre temas agrarios, acceso a la tierra, formaliza-ción de la propiedad y desarrollo rural integral a que se había llegado en la mesa de negociaciones de La Habana, como punto número uno de la agenda, fue publicado como un comunicado divulgado conjuntamente por las partes desde 2013.

Posteriormente se ha divulgado lo que pudiéramos llamar el acuerdo agra-rio “ampliado”. Así se ha procedido igualmente con los otros dos temas de la agenda sobre los cuales ha habido acuerdos hasta la fecha: participación política y cultivos ilícitos.

Lo anterior es bueno tenerlo en cuenta pues no es que hasta ahora se estén divulgando por primera vez los acuerdos: sobre cada uno de ellos, repito, a medida que se fue llegando a acuerdos, se han ido publicando comunicados conjuntos en el último año y medio.

Y tales comunicados conjuntos han circulado profusamente a través de los medios. Por ejemplo, del acuerdo agrario alcanzado en el 2013 se han publicado hasta la fecha cerca de cuatro millones de copias, además de su inserción profusa en medios electrónicos y en páginas web.

Por ello ha carecido siempre de fundamento el reproche -a menudo malin-tencionado- de que las negociaciones de paz de La Habana se han hecho a espaldas de la opinión pública o con cartas secretas bajo la mesa.

El objeto de este escrito es presentar el contexto general del acuerdo so-bre el punto número uno de La Habana; y dentro de éste lo ateniente a la formalización de la propiedad en Colombia.

I- Visión general del acuerdo: exige más un cambio de mentalidad que de normas

Quien lea desprevenidamente el acuerdo sobre temas agrarios que acaba de publicarse en su versión integral se lleva, en primer lugar, una gran sorpresa: allí no aparece – como se había amenazado por los malquerientes del proceso- menos-cabo alguna al derecho de propie-dad o a la seguridad jurídica sobre la tierra en Colombia.

Todo el ambicioso programa de transformación rural que allí queda dibujado para realizar en un escena-rio de posconflicto se puede hacer sin cambiarle una coma a la Consti-tución Nacional ni a las normas que tutelan la protección a los derechos adquiridos de buena fe sobre la tie-rra en Colombia.

En otras palabras: para ejecutar el acuerdo número uno de La Habana sobre desarrollo rural con enfoque territorial se necesita de mucha de-cisión política pero de pocos cam-


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bios legislativos. De muchos recursos pero de pocas normas nuevas. Exigirá profundos cambios de mentali-dad en la sociedad colombiana sobre lo que debe ser el futuro agrario del país, pero de leves modificaciones al derecho agrario vigente; el cual, más que reinventarlo habrá de aplicarlo.

En segundo lugar, el acuerdo sobre el punto agrario de La Habana, en el fondo, no viene a ser otra cosa que el esbozo de lo que tendrán que ser los capítulos de un gigantesco plan de desarrollo rural, con su correspon-diente cuantificación de recursos presupuestales nece-sarios para ejecutarlo durante el periodo del poscon-flicto (ocho o diez años), a partir del momento en que se firme un acuerdo de paz con la subversión.

De tal manera que al cabo de este horizonte de tiem-po se avance sustancialmente hacia el objetivo final de todo el ejercicio que no es otro que alcanzar la “con-vergencia” entre lo rural y lo urbano; es decir, el cerra-miento de las múltiples brechas que hoy prevalecen en contra de las condiciones de vida de quienes viven en los ámbitos de la ruralidad colombiana.

II- La reforma rural integral (RRI)

El eje conceptual de todo el acuerdo está centrado en el compromiso para realizar en Colombia una reforma rural integral (RRI) durante el posconflicto.

La reforma rural integral de que trata el acuerdo de La Habana no debe confundirse con una reforma agraria del estilo de la que se intentó hacer -con resultados mediocres- en América Latina durante la segunda mitad del siglo XX, donde lo esencial era repartir tierras “pela-das” a los campesinos.

La reforma rural integral (RRI) tiene también un compo-nente de tierras (creación del Fondo de Tierras), pero es mucho más que eso: es un verdadero plan de desarrollo rural multifacético, donde la dotación de tierras para los campesinos no es más que uno de sus ingredientes.

III- El Fondo de Tierras

La Constitución del 91 prevé que uno de los deberes del Estado es ayudar al acceso a la tierra a los campesinos que, careciendo de ella, quieran trabajarla (artículo 64)

El acuerdo agrario de La Habana busca ofrecer una vía de aproximación al cumplimiento de ese propósito con la creación de un “Fondo de Tierras”, que aún no está cuantificado (estudios preliminares indican que podría ser de unos 3 millones de hectáreas), para ser entre-gadas a campesinos “sin tierra o con tierra insuficien-te” (punto 1.1). Tampoco se cuantifica en el acuerdo el número de campesinos que se beneficiarían con la

dotación de tierras a través de este fondo, pero estu-dios también preliminares indican que las eventuales familias beneficiarias podrían fluctuar entre 250.000 y 300.000.

Los institutos de reforma agraria que se crearon en América Latina durante la segunda mitad del siglo XX (entre nosotros el Incora) nutrían sus disponibilidades de tierras para repartir entre campesinos principalmen-te de fincas compradas en un mercado privado a me-nudo imperfecto y coludido, y de unas cuantas expro-piaciones que realizaban. Y su músculo financiero para actuar en el mercado de tierras quedaba supeditado a las apropiaciones presupuestales que recibían a través de los presupuestos anuales.

El fondo de tierras de que trata el punto número uno de La Habana se nutre de unas fuentes mucho más varia-das que los tradicionales institutos de reforma agraria. De hecho lo que se busca, a través de este fondo, es que muchas tierras que ya están en la órbita del Esta-do actualmente pero que no están cumpliendo con su función social, salgan a proveer la materia prima con la cual dotar de tierra a campesinos “hoy sin tierra o con tierra insuficiente”.

De allí que en el punto 1.1 encontramos descritas ocho fuentes a través de las cuales habrá de dotarse de tie-rras este banco:

a) Tierras provenientes de la extinción judicial de domi-nio a favor de la Nación de aquellas que han sido in-cautadas al narcotráfico. Se calcula que puede haber actualmente en la Dirección de estupefacientes entre 400.000 y 500.000 hectáreas de estas tierras con vo-cación para que se les declare la extinción de dominio. Hacen parte de las mejores tierras del país, ubicadas en los valles del Magdalena y Cauca, principalmente. No es fácil tarea pues sobre ellas gravita un enjambre de abogados y de testaferros de los narcos incautados que a toda costa buscan evitar la extinción del dominio, úl-timo paso antes de poder disponer de estas tierras para distribuirlas entre campesinos.

b) Tierras recuperadas para la Nación, es decir baldíos indebidamente apropiados o adjudicados, que pueden estar cercanos a un millón de hectáreas; y que es pre-ciso recuperar a través de procesos agrarios. Es facti-ble, pero requiere de una voluntad política de hierro por parte de las autoridades, en especial del Incoder, para lograrlo. Durante los primeros tres años de la adminis-tración Santos se reactivaron cerca de 1,800 procesos agrarios que dormían el sueño de la incuria en los sóta-nos del Incoder, cuando esta entidad estuvo cooptada por intereses paramilitares. Hay que proseguir esta dis-pendiosa y difícil tarea pues no son pocos los callos que con ella se pisan.


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c) Tierras provenientes de la des-afectación de áreas de ley 2 de 1959 allí donde ya no hay bosque alguno que proteger, pero que por estar formalmente incluidas en los perímetros de la ley segunda no se pueden formalizar ni titularse a los campesinos.

d) “Tierras inexplotadas: tierras recu-peradas mediante la aplicación del actual procedimiento de extinción administrativa de dominio, por in-cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad”. Nótese que este es el caso típico en el que, en vez de estar creando nuevas nor-mas para arbitrar tierras con destino al fondo, se está manifestando la vo-luntad de aplicar leyes que ya existen de vieja data, pero que simplemente no se aplican, o se aplican muy poco.

e) Sucede lo mismo con esta si-guiente fuente de tierras: “Tierras adquiridas o expropiadas por mo-tivos de interés social o de utilidad pública, adquiridas para promover el acceso a la propiedad rural, con la correspondiente indemnización”. La posibilidad de la expropiación por motivos de interés social, con indemnización, es una antigua ins-titución de nuestro derecho público aunque de escasa aplicación.

f) Tierras donadas

h) Tierras adquiridas con el subsidio integral provisto por el Estado.

i) Y, por último, tierras adquiridas por los campesinos a través de cré-ditos blandos que se abrirán para tal propósito.

Como puede verse, el Banco de Tie-rras previsto en el acuerdo de La Habana se nutrirá de varias fuentes, ninguna de las cuales contempla la expropiación sin indemnización o el despojo arbitrario de tierras bien ex-plotadas por parte del Estado, como lo pregonan irresponsablemente los enemigos del proceso de paz.

¿Quiénes podrán ser beneficiarios de este banco de tierras?

El punto 1.3 los define con mucha precisión: “Serán trabajadores con vocación agraria sin tierra o con tie-rra insuficiente, priorizando a la mu-jer cabeza de familia y a la población desplazada. También podrán ser be-neficiarias asociaciones de trabajado-res sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en asentamientos y reasentamientos con el fin, entre otros, de proteger el medio ambien-te, sustituir cultivos ilícitos y fortale-cer la producción alimentaria”.

IV- Formalización de la tenencia de la TierraUno de los problemas más delicados de la estructura agraria en Colombia lo constituye la alta informalidad que se observa en sus patrones de tenencia. Los estudios más confia-bles indican que entre un 40%-50% de los predios que se explotan en Colombia son informales. Es decir, quienes los trabajan, solo tienen tí-tulos precarios.

No tener escrituras a carta cabal excluye al trabajador del agro de la posibilidad de tener acceso al crédito, al subsidio, al mercado de hipotecas, en fin, a las avenidas de modernidad que a menudo están re-servadas solo para quienes exhiben títulos de propiedad formalizados.

La posición inicial de las FARC fue inicialmente muy hostil a los progra-mas de formalización de la propie-dad agraria. Así se pudo observar, por ejemplo, en el discurso inaugu-ral de las negociaciones de Iván Már-quez en Oslo. Acusaban injustamen-te los programas de formalización de ser un mecanismo para facilitar el despojo posterior de las tierras a los campesinos. Nada más desacer-tado. Afortunadamente la posición de las FARC cambió radicalmente y en el texto del acuerdo se recono-ce a la formalización como uno de los propósitos centrales que habrá de presidir las políticas agrarias del posconflicto.

Se adecuara en consecuencia, dice el punto 1.5.1, un plan de formalización masiva y se adelantará las reformas normativas y operativas pertinentes, garantizando la participación de las comunidades y sus organizaciones. Este programa de formalización será gratuito para la pequeña propiedad rural tanto en el caso de adjudica-ción de baldíos como cuando se tra-te del saneamiento de la propiedad de origen privado.

Debe recordarse que la informalidad no solo se da en el caso de quienes esperan la adjudicación de baldíos sino en el caso de la propiedad pri-vada. Por ejemplo, un tercio de las fincas cafeteras colombianas apenas disponen de títulos precarios de pro-piedad y no de escrituras formales.

La formalización de la propiedad agraria en cuya búsqueda se han co-menzado a dar ya los primeros pasos en este gobierno, aún antes de que se firmaran los acuerdos de La Haba-na, es de los instrumentos centrales para lograr la modernización de la propiedad agraria en Colombia.

V- La jurisdicción AgrariaLa resolución de los conflictos agra-rios en Colombia requiere una juris-dicción especial. Se impone un re-verdecimiento del derecho agrario. Y mecanismos expeditos para admi-nistrar justicia agraria en el país.

De allí que en el punto número uno de La Habana las partes acuerdan que se crearán mecanismos ágiles para abordar procesos de “conci-liación y resolución de conflictos en el uso y tenencia de la tierra”, y se “creará una nueva jurisdicción agraria”.

VI- Catastro e impuesto predialEl acuerdo le otorga gran impor-tancia a modernizar y actualizar el catastro rural en Colombia, y a la consecuente modernización del predial que ello implica, y el mejor uso del suelo.


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En un plazo -no especificado- se dispone que deba estar actualiza-do el catastro rural en Colombia y formado allí donde no lo esté. Este instrumento, junto con el censo ru-ral que está en marcha en nuestro país, luego de 41 años en que no se actualizaba, serán dos instrumentos invaluables para la buena formula-ción de políticas públicas.

VII- Zonas de reserva campesina

Se desechó la idea disparatada ori-ginal de las FARC de crear 54 zonas de reserva campesina en 9 millones de hectáreas, y lo que era aún más grave, dotadas de autonomismos políticos, administrativos, judiciales y presupuestales.

Se reconoce que, tal como están diseñadas por la ley actualmente, pueden ser un instrumento útil de desarrollo rural para marcar el énfa-sis territorial del desarrollo rural allí donde se justifiquen. Pero que su creación y funcionamiento seguirá sometido a los parámetros señala-dos por la ley vigente (ley 160 de 1994). Y que, en ningún caso, goza-rán de autonomismos.

VIII- Programas de desarrollo rural con enfoque territorial (PDEF)

El acuerdo, recogiendo las moder-nas teorías del desarrollo rural, aco-ge la idea de los énfasis territoriales que habrán de tener los diversos programas de desarrollo rural que se ejecuten en el país; priorizando zonas (por niveles de pobreza, gra-do de afectación del conflicto, de-bilidad de instituciones, y presencia de cultivos ilícitos) a fin de focalizar allí -zonas priorizadas- los diversos programas de inversión en la rurali-dad; y reconociendo que además de la tierra debe dársele especial aten-ción a la dotación de bienes públi-cos en las zonas rurales del país.

Igualmente, enfatiza la importancia de la participación comunitaria en la determinación de los diversos programas de desarrollo rural.

IX- Metodología para anunciar los planes que se elaborarán

En este orden de ideas, en el acuerdo se enuncian la elaboración de varios planes, de obligatoria ejecución y obligada financiación, cuyo entramado comprende -en el fondo- el gran plan del posconflicto rural en Colombia.

Estos planes son:

• “Un plan nacional de vías terciarias” (3.1.1)

• “Un plan nacional de riego y drenaje” (3.1.2)

• “Un plan nacional de Electrificación rural y de conectividad” (3.1.3).

• “Plan nacional de salud rural” (3.2.1).

• “Plan especial de educación rural” (3.2.2)

• “Plan nacional de construcción y mejoramiento de vivienda social rural” (3.2.3).

• “Plan nacional de fomento de economía solidaria y cooperativas rura-les” (3.3.1).

• “Plan nacional de asistencia integral técnica, tecnológica y de impulso a la investigación” (3.3.2).

• “Plan para para apoyar y consolidar la generación de ingresos de la eco-nomía campesina, familiar y comunitaria, y de los medianos producto-res con menores ingresos” (3.3.3.)

• “Plan nacional para la promoción de la comercialización de la produc-ción de la economía campesina, familiar y comunitaria” (3.3.4.)

• “Plan progresivo de protección social y de garantía de derechos de los trabajadores rurales” (3.3.5.)

• Creación de un sistema de seguridad (soberanía) alimentaria y nutricio-nal para la población rural. (3.4).

En los diálogos entre el gobierno, representado por Humberto de la Calle (derecha), y las Farc, representadas por Iván Márquez (izquierda), el primer punto de la agenda fue el tema agrario.


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Como puede verse, la sola enumeración de los planes que se deberán elaborar y ejecutar en cumplimiento del punto número uno de La Habana, constituye los capítu-los de un gran plan de desarrollo que habrá de guiar las políticas y definir las inversiones que deben ejecutarse a lo largo del posconflicto en materia rural.

Ahora bien, como es lo propio de todo plan (así acon-tece con el Plan cuatrienal de desarrollo, artículo 339 CN) deben definirse las inversiones y los recursos con que se contará a lo largo de su aplicación, a fin de que no se queden en promesas y en buenas intenciones los enunciados que aparecen en el texto concertado en La Habana.

El Gobierno, para cerrar el acuerdo, propuso esta fra-se, que no por lo escueta deja de tener una profunda significación financiera: “El Gobierno se compromete a asegurar la financiación de todos los compromisos de-rivados del presente acuerdo”.

La discusión reciente, pues, de si hay suficiente finan-ciación o no para honrar los compromisos que se deri-van de los acuerdos de La Habana queda plasmada en la frase transcrita, que habrá de tener su concreción pre-supuestal y fiscal al confeccionar el gran plan del pos-conflicto rural, el cual, a su turno, deberá ser la sumato-ria de todos los planes sectoriales que se mencionan a lo largo del acuerdo, tal como lo hemos señalado.

Aún no existe una cuantificación detallada al respecto. Lo que hemos mencionado hasta el momento son, ape-nas, órdenes de magnitud para visualizar la gran tarea financiera que tenemos por delante, pero no es difícil anticipar que el costo fiscal del posconflicto rural (que naturalmente se escalará en varios años) es inmenso.

Un estudio reciente que hemos realizado en la Misión Rural, indica que, solo para desarrollar algunos de los programas más importantes enumerados anteriormen-te, habrá que hacer inversiones del orden de 0,6% de PIB por año, lo que significa cerca de cinco billones de pesos anuales de inversiones públicas a lo largo de los años del posconflicto. Adicionales -y esto es muy importante tenerlo en cuenta- a la inversión pública que ya se está ejecutando en el sector rural. Si a este estimativo que se ha realizado en la Misión Rural le sumamos otros gastos necesarios para desarrollar cabalmente los propósitos contemplados en el punto número uno de los acuerdos de La Habana, como los relacionados con el Banco de tierras y la modernización del Catastro Rural, llegamos a una cifra que no estará muy distante de un punto del PIB por año. Es decir cerca de ocho billones de pesos.

De ahí resulta que si por posconflicto entendemos los diez años que seguirán a la firma de los acuerdos, llega-mos a una cifra del orden de ochenta billones de pesos

que se requerirá financiar, durante el período que he-mos dado en llamar el posconflicto rural.

Una parte de estas inversiones –quizás la más conside-rable- tendrá que venir del presupuesto nacional, otra de los presupuestos de las entidades territoriales, una tercera fuente será el sector privado y, por último, ha-brá un componente de cooperación internacional.

Ninguno de los componentes financieros del poscon-flicto rural está todavía cuantificado al detalle; ni mu-cho menos ha empezado a incorporarse en las proyec-ciones presupuestales.

Pero es necesario comenzar a hacerlo. El costo, aunque importante, no es inabordable para las finanzas públi-cas del país en la próxima década, teniendo en cuenta que está de por medio algo tan importante como acli-matar las condiciones socioeconómicas de la ruralidad colombiana que hagan sostenible la paz en el futuro.

El gran reto de las finanzas públicas en Colombia en los años venideros consistirá en definir cómo se puede financiar adecuadamente los costos del posconflicto, a partir del momento en que se firme la paz, sin des-quiciar la sanidad fiscal y los equilibrios presupuestales necesarios para mantener una economía sana.

El reto y los órdenes de magnitud del financiamiento del posconflicto rural están, pues, ubicados; las cifras exactas, la secuencia de las inversiones y los montos exactos del financiamiento, aún no.

XI. Los pendientes

Según se ha sabido, existen temas de grueso calibre que las FARC han dejado para ser discutidos al final del proceso.

Son temas delicados, pero el hecho de que los hayan mencionado y dejado para discutirlos al final del proce-so, NO SIGNIFICA QUE EL GOBIERNO VAYA, O ESTÉ EN LA OBLIGACIÓN DE ACEPTARLOS.

Estos temas son:

• Latifundio y delimitación de la propiedad agraria.

• Freno a la extranjerización de la propiedad rural. O sea, prohibición de toda inversión extranjera en tie-rras y en agroindustria en Colombia.

• Extracción minero energética y conflictos en el uso de la tierra.

• Regulación a la producción de biocombustibles.

• Revisión y renegociación de los tratados de libre co-mercio (TLC).


TEMA CENTRAL

• Nueva ley de ordenamiento terri-torial.

• Financiación presupuestal fija para los territorios campesinos así como sucede hoy en día con las entidades territoriales.

• Han mencionado una cuantifica-ción del Fondo de tierras en 20 millones de hectáreas.

• Creación de un consejo de tierra y de territorio, encargado de defi-nir el uso de la tierra en Colombia.

• Definiciones sobre el derecho real de superficie con el ánimo de desechar esa figura, y adop-ción de medidas compulsivas para impedir acaparamiento de tierras en manos de empresas transnacionales o grupos econó-micos nacionales o extranjeros.

Como se puede notar, las pretensio-nes más radicales de la guerrilla han quedado remitidas al tema de los “pendientes”; pero ello no significa que el gobierno esté en disposición o en la obligación de aceptarlas en la fase final de las negociaciones, que, desde luego, no será fácil.

ConclusiónComo anotábamos al comienzo de este escrito, lo que se ha negociado en La Habana hasta el momento, en lo que corresponde al punto núme-ro uno de la agenda (Política de de-sarrollo agrario integral) de ninguna manera compromete la propiedad privada o los legítimos derechos adquiridos de los empresarios que honesta y denodadamente trabajan la tierra en Colombia.

Tampoco crea factores de inseguri-dad jurídica, como con manifiesta mala fe repiten los enemigos del proceso de paz.

En el fondo, lo negociado en La Ha-bana, no es otra cosa que el esbozo de un inmenso plan de desarrollo ru-ral y de la formalización de la propie-dad agraria que habría que ejecutar

durante el llamado posconflicto, a partir del momento en que, ojalá, se firme la paz en Colombia.

Para realizarlo, más que cambios en leyes o en la Constitución, se requerirá un inmenso contenido de decisión política, de adecuación institucional para ejecutarlo técni-camente, y, ante todo, de cambio profundo de mentalidad en las es-feras dirigentes del país que deben comprender y ayudar a cerrar los baches vergonzosos entre ciudad y campo, si realmente queremos que se arraigue duraderamente la paz en Colombia.

El costo que tendrá en términos fis-cales el posconflicto rural aún no está ni cuantificado, ni mucho me-nos presupuestado. Pero sabemos desde ya que será inmenso.

Cuando firmada la paz se elaboren los planes diversos que se mencio-nan en el acuerdo y su sumatoria conforme la ruta hacia la conver-gencia entre lo rural y lo urbano, que es el objetivo final buscado, se sabrá el costo final del posconflicto. Costo que se diferirá en varios años (el plazo que se le asigne al poscon-

flicto), y que la economía tendrá que asumir ordenadamente para no desquiciar las metas fiscales ni los fundamentos de la política macro-económica.

Como lo reiteramos aquí, Las FARC han reservado como “pendientes” una lista de complicadísimos pun-tos que se discutirán al final del proceso, pero frente a los cuales el Gobierno no ha adquirido ni tiene ninguna obligación de aceptarlos.

Este proceso que desde la primera hora se ha adelantado a la luz del sol, sin cartas tapadas y sin agenda secreta, es fundamental para conso-lidar la paz de Colombia.

Siempre se ha dicho -y con razón- que las raíces del conflicto colom-biano se nutren de los problemas agrarios, viejos de muchas décadas.

Ahora hay una ocasión preciosa para que la paz -a la cual ojalá lleguemos pronto- no sea simplemente una firma de papeles, sino el comienzo sincero y profundo para encontrar una solución equitativa y sostenible al que quizás sea el problema más delicado del país: el de la tierra, en todas sus expresiones.

Un estudio reciente indica que, solo para desarrollar algunos de los programas más importantes, habrá que hacer inversiones del orden de 0,6% de PIB por año, cerca de cinco billones de pesos anuales de inversiones públicas. Adicionales a la inversión pública que ya se está ejecutando en el sector rural. Si les sumamos otros gastos necesarios para desarrollar cabalmente los propósitos contemplados en el punto número uno de los acuerdos de La Habana, como los relacionados con el Banco de tierras y la modernización del Catastro Rural, llegamos a una cifra de cerca de ocho billones de pesos.


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El manejo de la informalidad minera, ya de por sí complejo, se complicó aún más en 2001 cuando se modificó el Código de Minas sin tener en cuenta medidas transitorias que permitieran hacer los cambios sin contratiempos.

Edgar Roa A*

La informalidad minera

* Documento preparado por Edgar Roa A., Contraloría Delegada para el Me-dio Ambiente. y revisado por Diego Alberto Ospina G., Director DES Contralo-ría Delegada para el Medio Ambiente.

versus la minería ilegal

La actual situación de degradación ambiental en exten-sas zonas del territorio nacional así como los efectos adversos sobre la sociedad obligan a que el Estado en su conjunto aborde de forma inmediata y definitiva tan-to la informalidad como la criminalidad en la explota-ción de recursos naturales no renovables.

El gobierno nacional ha tomado cartas en el asunto prestando especial interés a la minería informal, la cual en el Código de Minas anterior (Decreto Ley 2655 de 1988) aparecía relacionada con figuras como la de los pequeños mineros, la minería tradicional, la artesanal y la de subsistencia.

La minería informal es una actividad de pequeños gru-pos de personas o familias dedicadas a la explotación de yacimientos con el único fin de obtener el susten-to para su desarrollo y crecimiento personal. Utilizan métodos extractivos rudimentarios o muy básicos con escaso soporte de equipos y maquinaria, que en su ma-yoría son fabricados o adaptados por ellos mismos. No representan grandes producciones de minerales. No cuentan con un título minero formal, licencia ambien-tal, plan de manejo, permisos ambientales u otra figura ambiental para el desarrollo de la actividad, pero tienen la opción de poder obtenerlos.

El Estado se propone lograr que esa minería informal, llevada a cabo por un importante grupo de colombia-nos, sea incorporada en el menor tiempo posible en el marco legal vigente. Uno de los mayores problemas que el país enfrenta es que esa minería de pequeña escala, de subsistencia, artesanal y de barequeo está amenaza-

da en unos casos, ha sido desplazada en otros casos y en unos más ha sido cooptada o sustituida por la explo-tación ilegal de recursos naturales.

Esta minería ilegal y llamada por otros “minería crimi-nal”, a diferencia de la informal, se basa en el uso de la fuerza, los actos fraudulentos y la total desatención del ordenamiento minero y ambiental colombiano. Tiene fines criminales y efectos devastadores para el ambiente, el Estado y la seguridad de las poblaciones. Quienes la desarrollan cuentan con grandes sumas de capital y utilizan equipo y maquinaria pesada moderna o de última tecnología, que les permite grandes pro-ducciones y ganancias.

El caso más evidente de la minería ilegal–criminal lo constituye la explotación de oro aluvial y coltán en mu-chas regiones apartadas de la geografía colombiana. Mientras se busca que la minería informal se transforme en minería legal; en el caso de la minería criminal, está claro que debe ser enfrentada por la Fiscalía General de la Nación y las Fuerzas Armadas, ya que para este tipo de explotación de recursos de la nación no existe op-ción de legalización o formalización.

Choque de normas A las dificultades reales para legalizar a los mineros in-formales se sumó el hecho de que con la promulgación de la Ley 685 de 2001 (actual Código de Minas) perdió vigencia el Decreto Ley 2655 de 1988. El nuevo Código no estableció un régimen especial para que los peque-ños mineros, los tradicionales, los artesanales, pudiesen solicitar título minero con cierta prelación y tratamien-to diferenciado, de tal forma que les permitiese contar con un área de trabajo formal y legalmente constituida. Por el contrario, el nuevo Código complicó a tal pun-


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to el tema que, desde que entró en vigencia hasta hoy, la informalidad y la ilegalidad han ganado terreno, afectando amplias y variadas áreas del territorio nacional.

La mencionada ley 685 eliminó las diferentes formas de títulos y de contratos mineros y estable-ció la figura del contrato único de concesión minera; desapareció las categorías de la producción y con ella las figuras relacionadas con la pequeña, mediana y gran minería. De esa manera, la minería de sub-sistencia, el barequeo, la minería tradicional y la minería artesanal, perdieron vigencia de forma inme-diata. El resultado es que quien no posea contrato de concesión mi-nera inscrito en el registro minero nacional, previo cumplimiento de los requisitos de orden ambiental y pago de pólizas y pago de regalías mineras, no puede ejercer la mine-ría de forma legal. Así se hace aún más difícil la formalización de la pe-queña minería.

La legislación, de esa manera, pa-rece desconocer que la minería in-formal (tradicionales, subsistencia, artesanal, pequeños mineros) man-tiene en las zonas rurales a un im-portante número de personas y así le resta presión de diversa índole a los centros urbanos del país. Des-de esta óptica, la institucionalidad minera y ambiental se encuentra distante del minero promedio y su entorno socioeconómico. Su pre-sencia, cuando existe, es precaria y vista como represiva o impositiva en muchos casos. Cuando no hay presencia institucional, el territorio es copado fácilmente por la mine-ría con fines criminales, por grupos armados al margen de la ley, y son quienes, dentro de un marco de total ilegalidad establecen “nor-mas”, definen “permisos”, cobran “impuestos” e imponen un “orden” social propio, “sancionan y conde-nan” con la fuerza de las armas en total impunidad y desconocimiento de la constitución y la ley.

Con la expedición del Código de 2001, además, se permitió que a personas sin ninguna relación con la actividad se les otorgaran títulos mineros con requisitos mínimos, comparados con los trámites, con-diciones y procesos establecidos en el código de 1988. Se disparó en-tonces la titulación a niveles insos-pechados de tal forma que a la fecha la autoridad minera no tiene capaci-dad técnica y operativa para hacer seguimiento, control y fiscalización de todos los títulos otorgados.

A eso se le suma que los mineros tradicionales, artesanales o peque-ños mineros, que nunca habían soli-citado titularidad o derecho minero alguno, con la entrada en vigencia del Código de 2001 sus predios de trabajo tradicional quedaron cobija-das por las áreas o títulos legalmen-te constituidos a favor de terceros sin ninguna relación con los prime-ros. Esta situación es hoy uno de los mayores cuellos de botella, dado que no es posible ejecutar formali-zación de los pequeños mineros a costa de quienes ostentan títulos mineros obtenidos de forma legal.

Durante los últimos siete años el go-bierno nacional ha tratado de dife-renciar los mineros para quienes su sustento depende de esta actividad, de aquellos que se amparan en la minería con fines y métodos crimi-nales. Tanto el Ministerio de Minas, Ingeominas (anterior autoridad mi-nera) y la hoy Agencia Nacional de Minería han emitido resoluciones, decretos y leyes para intentar dar una solución a la problemática de la informalidad. Sin embargo, por el carácter especial y en algunos casos temporal de las nuevas normas y por la cantidad de factores y acto-res involucrados, dichos actos admi-nistrativos no han tenido el efecto requerido. Así mismo, las múltiples campañas de legalización o de for-malización han demostrado que los enfoques y herramientas legales y operativas no han sido las más ade-cuadas, pues el resultado final ha

sido la formalización de menos del 10% de quienes han pretendido in-gresar a la formalidad.

Acciones por parte del estado

Consecuente con lo antes expues-to, el sector minero nacional presen-ta un elevado y preocupante índice de informalidad, que según el Censo Minero Departamental Colombiano 2010 – 2011 puede llegar a ser del orden de 65 a 85%, en donde las unidades de producción minera no cuentan con título o contrato de concesión y no siguen parámetros de extracción dentro de lineamien-tos ambientales. La cifra de informa-lidad es extremadamente elevada, si se tiene en cuenta que uno de los pilares de la economía del país en las dos últimas décadas, tal y como consta en los planes nacionales de desarrollo, es la explotación minera.

Una de las posibles causas de los discutibles resultados de los progra-mas de formalización, puede estar en el enfoque generalizado, y no diferenciado del problema. Con las medidas implementadas se busca la plena formalización de la actividad minera en todo el territorio, sin ha-cer distinciones obligadas, entre las circunstancias particulares de las diferentes formas de explotación y condiciones locales de las unidades de producción minera, en especial las familiares.

El sector minero nacional presenta un elevado y preocupante índice de informalidad,

que según el Censo Minero Departamental

Colombiano 2010 – 2011 puede llegar a ser

del orden de 65 a 85%.


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A eso se suma que la ley 685 de 2001 dio la competencia del con-trol de la actividad extractiva ilegal a los alcaldes, con el apoyo operativo de la fuerza pública y el acompaña-miento técnico de las autoridades Minera y Ambiental, limitándose la actuación de la autoridad minera solo al reporte de la ilegalidad. Lo cual representa una debilidad del Es-tado, en especial por la condición de inferioridad de las administraciones locales frente a la abierta y desafian-te ilegalidad de la actividad minera ejercida por grupos armados y or-ganizados al margen de la ley. Quie-nes ejercen la minería ilegal hacen presencia armada permanente en municipios y veredas, a veces con un poder de intimidación que supe-ra el poder legítimo de los alcaldes, la Fiscalía General de la Nación y las Fuerzas Armadas, que hacen presen-cia durante momentos específicos de los operativos de incautación y destrucción de maquinaria, equipos e insumos.

Como si las dificultades fueran po-cas, la complejidad del manejo por parte del Estado aumenta con la creación de territorios de manejo especial y autonomía para comuni-

dades Étnicas y Afrodescendientes, consignados tanto en la Constitución Política de Colombia (1991) como en la Ley 685, y en las que el tema mine-ro reviste gran importancia y manejo especial.

El Estado no tiene la suficiente capacidad técnica y operativa para desarro-llar procesos efectivos de seguimiento y control tanto a la minería informal como a la legal en temas de fiscalización y verificación del cumplimiento de las normas y compromisos adquiridos en materia ambiental, así posea hoy una mayor cobertura en temas de seguridad social e industrial, entre otros aspectos.

Frente a tal problemática, el Estado pretende establecer pequeñas empre-sas para formalizar a los pequeños mineros. Sin embargo, en general, los mineros no ven favorable esta política o no la identifican con sus intereses. Entre otras cosa, porque el minero tradicional, artesanal y, en especial, el de muy pequeña producción logra “equilibrar” su economía, que en mu-chos casos es netamente de subsistencia, precisamente porque no respon-de por impuestos, ni por daños ambientales, ni paga las tasas por uso de recursos naturales renovables. El minero percibe que el proceso de forma-lización o legalización le implica un incremento de sus costos de produc-ción y por ende una sensible disminución de su renta. Al punto, de que la actividad se vuelve totalmente inviable desde el punto de vista económico para él y su familia. En otras palabras, los mineros informales no ven en el proceso de formalización ningún incentivo económico.

Recientemente, en el 2014, se promulgó el decreto 480 el cual definió al-gunas figuras y condiciones entre titulares mineros y mineros de pequeña escala sin título, para que estos últimos puedan desarrollar su actividad, bajo la figura de subcontratos de operación – explotación minera.

Retos del estado colombiano

El nivel alcanzado por la minería con fines criminales requiere del Estado una acción decidida y sostenida. La tarea no es fácil porque debe evolu-

En esta foto, tomada en el departamento del Cauca, se puede ver como la minería ilegal, de grandes maquinarias y fines de lucro, desplaza a la minería artesanal, con la cual subsisten cientos de familias.

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cionar con la misma velocidad con la cual las bandas criminales se adaptan y establecen nuevos esquemas de evasión de la ley.

El Estado también debe lograr disminuir el elevado nú-mero de informalidad minera dado lo que representa en materia de evasión de ingresos (por concepto de rega-lías, impuestos, tasas impositivas y pago de parafisca-les), así como los negativos efectos ambientales (gene-ración de pasivos ambientales), y las cargas y costos al sistema de salud por la atención de los mineros.

En ambos casos, además, la manera como se lleva a cabo el ejercicio de la minería, sin la estricta aplicación de nor-mas, equipos, instrumentos, dotaciones, procesos y pro-cedimientos de seguridad minera, genera cada vez una creciente atención de emergencias y un número cada vez más elevado de víctimas fatales por accidentes.

Otro de los retos más grandes del Estado es cómo en-frentar el fenómeno de cooptación violenta que se ha dado en la última década de las pequeñas unidades de producción minera por parte de poderosas bandas de crimen organizado, las cuales cuentan con “grupos ar-mados propios”.

A eso se le suma que, debido precisamente al carácter informal y a que se desarrolla en zonas alejadas y de difícil acceso por la situación de orden público, no se cuenta con elementos racionales, datos aproximados y objetivos que permitan el diseño de políticas de manejo social y ambiental orientadas a la recuperación integral de las zonas ya afectadas y evitar que este fenómeno se expanda y afecte otras regiones del país.

Ante una realidad tan compleja como esa, el proceso de formalización minera en Colombia requiere evaluación, retroalimentación y ajustes continuos. Se debe evaluar y ajustar periódicamente el proceso de aplicación de una real política de Estado. Debe realizarse utilizando diversos mecanismos y en especial acuerdos y acerca-mientos con los mineros, lejos de intereses políticos o simplemente de intereses minoritarios regionales.

Conclusiones • El Ministerio de Minas y Energía de Colombia como

ente rector de la política minera no advirtió anticipa-damente la problemática que se originó con la en-trada en vigencia de la ley 685 de 2001, ya que no previó la necesidad de establecer un régimen espe-cial para que se diera una transición para la llamada pequeña minería, en particular, para permitir la lega-lización de quienes por años han ejercido la activi-dad sin título minero (minería de hecho) en terrenos de su propiedad, en terrenos baldíos, terrenos en arriendo y en áreas de difícil acceso, y en las que no existía antes del 2001 título minero alguno.

• Con la entrada en vigencia de la ley 685 de 2001 se dio inicio a gran cantidad de conflictos de uso y titu-lación minera que tienen hoy los pequeños mineros, los mineros tradicionales, la minería de subsistencia, el barequeo y demás figuras similares, en serios pro-blemas de informalidad por la carencia del mencio-nado título minero. Además se encuentran inmersos en procesos de formalización que no responden del todo a las necesidades y expectativas del grueso del gremio minero nacional, que corresponde en su ma-yoría a pequeñas y medianas producciones, funda-mentado en trabajo de mano de obra no calificada, en algunos casos de población vulnerable.

• Frente a los procesos de formalización de otros países de la región, la principal diferencia con el proceso y características colombianas, radica en el accionar de poderosos y organizados grupos arma-dos al margen de la ley, los cuales tienen una acti-vidad minera de oro aluvial en extensas y apartadas regiones del país, causando múltiples y negativos impactos sociales, económicos, ambientales y de orden público.

• El proceso de formalización minera en Colombia precisa considerar el mínimo vital de sustento para las familias que dependen su ingreso de esta acti-vidad, lo cual implica un reto muy grande para su ejecución y éxito.

• La política de formalización minera debe abordar de lleno y tener presente las debilidades en materia de coordinación, complementación y trabajo armónico interinstitucional -ministerios de Minas y Ambiente-, a efecto que no se generen mayores dificultades o trabas al explotador informal, pues éste, por no contar con recursos, asesorías y la estructura legal y empresarial necesaria, puede verse avocado a per-manecer en la informalidad.

• La política de formalización minería Colombia re-quiere de un enfoque multidimensional y multicri-terio menos centralizado, atendiendo en cada caso las particularidades socioculturales, socioeconómi-cas y socioambientales de las diferentes regiones mieras del país.

• La política de formalización minera que pretenda implementar el gobierno nacional puede ser com-plementada con líneas de gestión que impliquen trabajar decididamente en el acercamiento efecti-vo, permanente y adecuado del Estado en las regio-nes donde los mineros ejercen su labor y sienten directamente sus problemas, a efecto de impedir que en su ausencia y debilidad se favorezca o se construyan espacios para la presencia de grupos al margen de la ley.


La informalidad financiera en Colombia también es motivo de preocupación: en el país se usa el efectivo como hace más de 70 años, cuando no existía ni internet, ni celular, ni tarjetas plásticas. Si los bancos no se ponen las pilas, según la expresidenta de Asobancaria, corren el riesgo de quedarse sin negocio, y el gobierno, de que se le salga de las manos el sector

María Mercedes Cuellar*

Banco que se duerme,

*Expresidenta de Asobancaria.

se lo lleva la corriente

TEMA CENTRAL

La necesidad de combatir la infor-malidad en el país es asunto que ya nadie discute. Se habla de cifras que fluctúan entre el 50 y el 60% de la población, dependiendo del indica-dor que se utilice para medirla. O sea más de uno de cada dos colom-bianos es informal.

Hay distintos tipos de informalidad, así en últimas todas estén relaciona-das. Está la laboral, de salud, pensio-nes, contractual, financiera, tributa-ria, y de tenencia de propiedad. En su gran mayoría todas y cada una están asociadas con la pobreza y la falta de educación, que se retroali-mentan y tienden a perpetuarse.

Hay tipos de informalidad a los que se les ha prestado mayor atención que a otros. Tal es el caso de la la-boral y la de salud. No sucede igual con la informalidad financiera en Colombia. La formalidad financiera o inclusión financiera, es una preocu-pación que viene cobrando enorme vigencia en tiempos recientes en el mundo. Diversos estudios le atribu-yen gran relevancia por su aporte a la reducción de la pobreza y al cre-cimiento económico más inclusivo.

Por inclusión financiera se entiende el uso de productos de ahorro, crédi-to, seguros, y en particular produc-tos transaccionales a bajo costo.

El uso de productos transaccionales consiste en poder fácil y eficiente-mente hacer giros, pagos y transfe-rencias a través de internet, tarjetas plásticas o de la llamada bancamó-vil. Esto implica, por ejemplo, poder pagar servicios públicos desde un computador o un celular, en lugar de tener que desplazarse y hacer colas, con enormes costos en tér-minos de tiempo perdido y tarifas de transporte. También posibilita en tiempo real transferir recursos, que de otra forma sería casi imposible. Por ejemplo transferencias a un fa-miliar que presta servicio militar en frentes de batalla, aislado de cual-quier centro poblacional y sucursal bancaria. O viajar a cualquier sitio del mundo sin tener que cargar con efectivo en el bolsillo, con el riesgo de que se lo roben y a cambio llevar consigo una tarjeta plástica que le permita hacer pagos.

La facilidad que hoy existe para es-tos propósitos deriva de la revolu-ción tecnológica que se viene dan-do en el área de las comunicaciones,

del diseño de productos más acor-des con las necesidades de toda la población y de la mayor eficiencia en el manejo de datos. Esta revolu-ción, a su vez, esta impactando el sistema financiero, a semejanza de lo que viene pasando en otros ám-bitos, en los que a la fecha, ha sido más fácil identificar los procesos. Tal es el caso del tan debatido UBER, que le está montando una enorme competencia a los taxis. O lo que viene ocurriendo con la industria musical, que cambió su modelo de negocio, dado la posibilidad de ba-jar música por internet o la práctica desaparición de las bibliotecas y de las librerías.

La revolución al interior del sistema financiero ha sido más silenciosa, pero no por ello menos trascenden-te. Ésta está llevando a que los ban-cos, que pasaron de solo atender población rica y grandes corporacio-nes a atender la base de la pirámide poblacional, se vean amenazados de verse también desplazados del negocio.

En Colombia el 72% de la población adulta tiene al menos una cuenta de ahorro. Sin embargo, solo el 42% la tiene activa y menos personas aún


TEMA CENTRAL

la usan para efectuar transacciones financieras: 30% (42% Chile, 56% Brasil). El Banco Mundial considera que no basta con el acceso, que lo que se requiere es el uso. Esto es hacer pagos y giros electrónicos, así sea de montos reducidos. En el caso del crédito no existen mayores diferencias entre acceso y uso y el 33% de la población adulta del país tiene crédito vigente. Frente al resto del mundo, Colombia resulta mal posicionado en términos del uso de las cuentas de ahorro, y un poco menos mal en términos de obtención crédito.

Los resultados del país, así no sean los mejores, son producto de un avance significativo en la apertura de cuentas y otorgamiento de microcrédito en los últimos tiempos, originadas en políticas, como la referida a co-rresponsales bancarios, que han llevado a que todos los municipios del país cuenten con presencia bancaria --hace 5 años había más de 300 municipios sin presen-cia alguna--. También se han simplificado los trámites relativos a la apertura de cuentas de ahorro. Hoy es po-sible abrirlas en un celular con el nombre, el número de la cédula y su fecha de expedición. Adicionalmente el gobierno viene entregando distinto tipo de subsidios a través de depósitos en este tipo de cuentas. Desde el punto de vista del crédito, se han relajado los controles a las tasas de interés.

No obstante, el problema con el uso de las cuentas de ahorro es que en el país existen toda clase de incentivos al uso de efectivo versus al uso de transacciones ban-carias. Y el gobierno, lejos de buscar eliminarlos, los ha venido reforzando. Tal es el caso del impuesto de 4 por mil vinculado a retiros del sistema financiero o las reten-ciones en la fuente de impuestos atadas a pagos con tarjetas crédito y débito, que lleva a que en la gran ma-yoría de las tiendas del país, por fuera de Bogotá, Mede-llín y Cali, no se acepten medios de pago diferentes del efectivo para no ser sujetos de retenciones tributarias. A causa de ello en Colombia se usa el efectivo como hace más de 70 años, cuando no existía ni internet, ni el celular, ni tarjetas plásticas y todas las operaciones ban-carias tenían que hacerse en la sucursal donde se había abierto la cuenta. Esta situación contrasta con lo que ocurre en la mayoría de los países del mundo, donde el uso del efectivo tiende a desaparecer.

El Congreso, el año pasado autorizó una nueva licen-cia financiera -SEDPES- menos regulada, que busca introducirle mayor competencia al sistema financiero, promoviendo un sistema transaccional más eficiente y menos costoso, basado en tecnologías más livianas que las que tienen los bancos. Como quiera que ese no es el único obstáculo existente para la mayor inclusión financiera, es difícil prever que va ocurrir en esa materia.

Por fortuna en el caso del crédito se han ido remo-viendo obstáculos para su otorgamiento, como es la

reducción parcial del control de tasas de interés, que dificultaba enormemente los desembolsos a personas de bajos recursos y empresas pequeñas, incluyendo la reciente modificación de metodología de calculo para créditos de consumo de bajo monto, destinada a com-batir el gota a gota. A causa de ello, a pesar de que to-davía existen controles que dificultan el otorgamiento de algunos tipos de créditos, el acceso y el uso del cré-dito en el país no es tan diferente al de otros países de la región, cosa que no sucede en el caso de los pagos y transferencias, señalando que es largo el trecho por recorrer en este frente.

Esa senda por transitar es preciso enmarcarla dentro del encarecimiento regulatorio de la operación financie-ra, producto de la crisis del 2008, lo cual unido a las posibilidades que ofrece la tecnología, esta induciendo el surgimiento acelerado de negocios financieros por fuera del sistema financiero tradicional.

Tal es el caso del crédito donde se están desarrollando plataformas que conectan directamente inversionistas con personas, aún para montos pequeños, o empresas que buscan recursos, sin pasar por el sector financiero, con la consecuente reducción del margen financiero, en beneficio de ahorradores o tenedores de liquidez y de quienes la requieren, al tiempo que se atomiza el riesgo entre acreedores.

Por el lado transaccional son muchas las nuevas plata-formas que compiten con las bancarias en materia de pagos, giros y trasferencias a costos muy reducidos.

Suena como a que si los bancos no se ponen las pilas corren con el riesgo de quedarse sin negocio y a que si el gobierno no hace lo propio corre con el riesgo de que se le salga de las manos ese sector financiero transformado.

En Colombia el 72% de la población adulta tiene al menos una cuenta de ahorro. Sin embargo, solo el 42% la tiene activa y menos personas aún la usan para efectuar transacciones financieras.


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ANÁLISIS

Primera gran Encuesta Nacional

La Contraloría General de la República, por primera vez en su historia, llevó a cabo una Encuesta Nacional de Víctimas. Este ambicioso estudio revela que cerca de la mitad de las 5,6 millones de desplazados son menores de 18 años, que no se ha superado el Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la Corte Constitucional en 2004 y que es necesario replantear los costos que se han estimado en el Conpes de 2012 para la atención de las víctimas.

Juan Carlos Villamizar, Juan Pablo Sandoval, Claudia Murcia y Oscar Villamizar1

de Víctimas

La Contraloría General de la República (CGR) presentó el pasado 16 de febrero a la Corte Constitucional los resultados de la Primera Encuesta Nacional de Víctimas (I-ENV_CGR-2013), después de haber sido expedida la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras 1448 de 2011 (LVRT, 1448/2011)2. Con base en los resultados allí pre-sentados, el ente de control concluye que el Estado de Cosas Inconstitucional emitido por la Corte Constitu-cional en 2004 en la Sentencia T-025 (S, T-025/2004)3, no puede ser levantado aún. También que las nuevas

1 Juan Carlos Villamizar es Doctor en Historia Económica, Economista y Ad-ministrador Público; Claudia Murcia es estadística con especialización en es-tudios de población; Juan Pablo Sandoval es Candidato a Doctor en Economía y trabaja para la CGR; y, Oscar Villamizar es Economista.

2 Congreso de la República de Colombia. (2011). Ley de Victimas y Restitu-ción de Tierras, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y repa-ración integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 48.096. Bogotá, D.C: Ministerio de Justicia y del Derecho.

3 Corte Constitucional. (2004). Sentencia T-025 en que la Corte declara el Estado de Cosas Constitucional. Descargado de: http://www.corteconstitucio-nal.gov.co/relatoria/2004/T-025-04.htm.

4 Departamento Nacional de Planeación. (2011). Conpes 3712. Plan de financiación para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011 Bogotá, D.C: De-partamento Nacional de Planeación; Ministerio de Hacienda y Crédito Públi-co; Ministerio de Justicia.

5 Departamento Nacional de Planeación. (2012). Conpes 3726. Lineamien-tos, plan de ejecución de metas, presupuesto y mecanismo de seguimiento para el plan nacional de atención y reparación integral a las víctimas. Bogo-tá, D.C: Departamento Nacional de Planeación; Consejo Nacional de Política Económica y Social.

realidades de las víctimas del desplazamiento en Colom-bia, luego de tres años de vigencia de la Ley 1448/2011, implican la redefinición de las metas establecidas en los Conpes 3712 de 20114 y 3726 de 20125. Esa redefini-ción tendrá implicaciones en el financiamiento mismo de la ley hacia el futuro. A continuación, veremos el sus-tento de esas dos conclusiones observando: la caracteri-zación que surge de los resultados de la Encuesta; la for-ma como la población desplazada percibe o conoce la gestión del gobierno; la síntesis de los IGED (Indicadores de Goce Efectivo de Derechos); y, finalmente, el impacto sobre el financiamiento de la política de atención a las víctimas. Pero antes, es necesario conocer los aspectos metodológicos de construcción de la Encuesta.

Aspectos metodológicos

Fue diseñada una muestra probabilística en la que se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos que deter-minan la representatividad de los resultados:

Primero, el universo de estudio está compuesto por los hogares desplazados con posterioridad a 1985 y los municipios con más de 1.250 personas registradas como desplazados que corresponden al 95% de los ins-critos en el RUV (Registro Único de Víctimas).

El segundo aspecto consistió en organizar el universo en seis regiones, con el fin de garantizar que fuera com-parable con las encuestas anteriores de 2007, 2008 y 2010 realizadas por la Comisión de Seguimiento a la


Población en Situación de Desplazamiento. Las seis regiones son: la región 1 compuesta por los departamentos de Antioquia y Chocó; la región 2 compuesta por Bolívar, Córdoba, Sucre y Atlántico; la región 3, por Mag-dalena, Cesar, La Guajira y Norte de Santander; la región 4 integrada por Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Buenaventura; la región 5 compues-ta por Tolima, Huila, Cundinamarca, el Distrito Capital de Bogotá, Boyacá, Santander, Valle del Cauca, Caldas, Risaralda y Quindío; y, por último, la región 6, integrada por Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaupés, Guainía y Amazonas.

En tercer lugar se tomó en consideración la población inscrita y la no inscri-ta en el RUV, eso dio como resultado que el operativo de campo se realizara con dos tipos de formulario acorde a las características propias de cada población y dada su condición de inscripción la cual condiciona el acceso a los procesos de atención y reparación que dispone la ley.

El cuarto aspecto está conformado por 11 centros urbanos principales que presentan los mayores niveles de concentración de población desplazada: Bogotá y su área metropolitana (Soacha y Facatativá), Medellín (Bello e Ita-güí), Santa Marta, Barranquilla (Malambo y Soledad), Cali (Palmira, Yumbo, Jamundí y Candelaria), Sincelejo, Cartagena (Arjona, Turbaco y Villanueva), Valledupar, Villavicencio, Buenaventura y Florencia.

Se propuso un diseño en dos etapas de acuerdo con la concentración de población desplazada: en la primera etapa se seleccionaron Municipios y Centros Urbanos; en la segunda etapa se seleccionaron segmentos o conjuntos de manzanas dentro de los municipios seleccionados y, dentro de ellos, se identificaron y encuestaron los hogares y perso-nas objeto de la I-ENV_CGR-2013. La muestra se realizó con base en los cuatro aspectos (dominios de estudio) descritos anteriormente y se construyó a partir de la selección de un total de 52 Centros Urbanos. Esta selección se hizo a partir de la construcción de trece estratos, conformados por conjuntos de mu-nicipios de acuerdo con la concen-tración de población desplazada (Grandes, Medianos y Pequeños). El estrato Grandes está conformado por 25 centros urbanos (44 munici-pios) que concentran el 55,2% de la población desplazada inscrita en el RUV; este conjunto de centros ur-banos se definió como de inclusión forzosa. Del conjunto de centros urbanos Medianos (49) se seleccio-naron 13; y de los 324 Pequeños se seleccionaron 14.

Se encuestaron 10.761 hogares con personas desplazadas, de los cuales 9.101 fueron hogares con personas desplazadas inscritas en el RUV y 1.660 hogares con personas despla-zadas No inscritas en el RUV. En el mapa 2.1 y el cuadro 2.1 se describe con detalle la estructura de la mues-tra de la I-ENV-CGR 2013.

Caracterización de la población desplazada

Universo, sub-registro y composición etariaEn total, fueron estimadas 5.611.984 personas desplazadas a noviem-bre de 2013, las cuales, equivalen a 1.388.591 grupos familiares o 1.315.975 hogares. Estas cifras equivalen al 11,9% de la población colombiana de 2013 según las pro-

Mapa 1 Selección de municipios (74) y regiones de estudio (6)

ANÁLISIS


yecciones del DANE6. Para poner esta cifra en contexto y apreciar su verda-dera dimensión, las personas desplazadas en los últimos 30 años en Colom-bia por causa del conflicto sociopolítico armado, equivalen a la población actual de 15 de los 33 departamentos del país7, es decir, la población de casi el 50% del territorio colombiano. Dicha estimación tiene en cuenta a las víctimas del desplazamiento forzado, estén o no incluidas en el RUV.

Gráfico 1 Total personas, hogares y grupos familiares desplazados a partir de 1985, y tasa de sub-registro

6 Según las proyecciones de población del DANE realizadas con base en el Censo del 2005, el número de habitantes en Colombia en 2013 era de 47.121.089 personas.

7 Treinta y tres (33) departamentos incluyendo el distrito capital. Los 15 departamentos son: Caquetá, Chocó, Guajira, Quindío, Risaralda, Sucre, Arauca, Casanare, Putumayo, San Andrés, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada.

8 Al respecto ver: Tercer informe de verificación sobre el cumplimiento de derechos de la población en situa-ción de desplazamiento. Comisión de Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2010.

Con estas cifras, se debe resaltar una tendencia decreciente en el sub-registro de población despla-zada, que para el momento de la encuesta representaba el 15,8% del total de hogares con personas des-plazadas. Si comparamos este re-sultado con los obtenidos en las En-cuestas Nacionales de Verificación de 2007, 2008 y 2010 realizadas por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Despla-zamiento Forzado (CSPPSDF) y la Consultoría para los Derechos Hu-manos y el Desplazamiento (Cod-hes), en las cuales, se reportaron, en términos de hogares8, niveles de población no incluida en el registro de 28,8%, 27,7% y 22,8%, respecti-vamente. Se puede considerar que esa tendencia decreciente del sub registro está relacionada con la pro-mulgación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y el reconoci-miento oficial de la existencia de un conflicto armado en el país. Desde esta perspectiva, estaríamos avan-zando en la inclusión de todas las víctimas en el RUV, lo cual no garan-tiza la reparación inmediata, pero posibilita conocer la dimensión de la reparación y restitución de las víctimas por medio de los diferen-tes programas de asistencia, aten-ción y reparación integral ofrecidos por el Estado.

Igualmente, se subraya los proble-mas que aún persisten en términos de la inclusión de las víctimas en el RUV y el riesgo de que muchas víctimas históricas del conflicto se queden por fuera del registro y, por lo tanto, de las rutas de asistencia, atención y reparación integral dise-ñadas por la Ley 1448 de 2011. En efecto, el sub-registro es la conse-cuencia concreta de todos los pro-blemas que enfrenta el proceso de declaración e ingreso al RUV, en el marco de la política pública para las víctimas y la restitución de tierras.

Una característica que resulta de in-terés en términos de la elaboración de la política pública para la aten-

Gráfico 2 Flujo y acumulado de la población desplazada, 1985-2013

600.000 6.000.000

5.000.000

4.000.000

3.000.000

2.000.000

1.000.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

Fluj

o an

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espl

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as

1985

Personas desplazadas acumulado

Acumulado de personas desplazadas

Personas desplazadas

1987198919911993199519971999 200120032005200720092011 2013

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas.

RUV: Registro Único de Víctimas.

ANÁLISIS


Porcentaje de personas desplazadas a partir de 1985 por sexo, según grupos quinquenales de edad

Cuadro 1

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN; DANE.

Grupos de edad Total Hombres Mujeres

Estructura Demográfica de Colombia (DANE)

Total Hombres Mujeres

0 - 4 años 12,3 13,2 11,4 9,1 9,5 8,8

5 - 9 años 13,3 14,5 12,4 9,1 9,4 8,7

10 - 14 años 14,0 15,3 12,8 9,2 9,5 8,9

Subtotal niños 39,6 43,0 36,6 27,4 28,3 26,4

15 - 19 años 12,4 13,6 11,4 9,3 9,6 9,0

20 - 24 años 9,9 10,0 9,8 9,0 9,3 8,6

Subtotal jovenes 22,3 23,6 21,2 18,3 18,9 17,6

25 - 29 años 6,6 5,8 7,4 8,1 8,2 8,0

30 - 34 años 6,1 5,0 7,1 7,3 7,2 7,4

35 - 39 años 5,2 4,0 6,3 6,5 6,4 6,6

40 - 44 años 4,8 4,2 5,3 6,1 5,9 6,3

45 - 49 años 3,8 3,2 4,2 6,1 5,9 6,3

50 - 54 años 3,6 3,3 3,8 5,4 5,2 5,6

55 - 59 años 2,8 2,4 3,2 4,4 4,2 4,5

60 - 64 años 1,8 1,7 1,8 3,4 3,2 3,5

Subtotal adultos 34,7 29,6 39,1 47,2 46,2 48,2

65 y mas años 3,5 3,8 3,2 7,2 6,5 7,8

Total 100 100 100 100 100 100

ción y reparación de las víctimas es la composición etaria de la pobla-ción en desplazamiento. Se trata de una población joven y femenina. Así por grupos de edades se encuentra que entre los menores de 14 años, que son el 39,6% del total de vícti-mas, hay mayor presencia de niños que de niñas; la población entre los 15 y 24 años, que equivale al 22,3% del universo, tiene más presencia fe-menina que masculina; el grupo de población en edad de trabajar entre los 25 y 64 años, que son el 34,7% de todas las víctimas, registra una participación femenina muy alta, superior en 10 puntos a la mascu-lina, lo cual denota que se trata de grupos familiares con jefatura fe-menina y baja presencia masculina; por último, está el grupo de la terce-

ra edad superior a los 65 años que son el 3,5% del total. Este tipo de estructura poblacional puede ser, o una gran oportunidad para res-catar a una generación de jóvenes del conflicto interno, o puede ser el germen de situaciones sociales más críticas en el futuro, como el desem-pleo no calificado, la pauperización, la falta de oportunidades y por lo tanto mayor pobreza.

La victimizaciónDos aspectos son significativos como características del fenóme-no del desplazamiento forzado en Colombia: la victimización de la po-blación y el empobrecimiento de la población desplazada. Uno de los aspectos que facilitaría el levanta-

miento del Estado de Cosas Incons-titucional sería la cesación del con-flicto armado, así dejaría de crecer el número acumulado de víctimas de desplazamiento y de personas que han sido objeto de otros he-chos victimizantes (como los homi-cidios), crecimiento que, aunque ha disminuido no cesa (Gráfico 2).

De acuerdo con la encuesta, la ame-naza directa es la principal causa de desplazamiento con un 54,7% de grupos familiares, a lo cual se suman las amenazas indirectas (6,5%), los combates (8,4%), los asesinatos de vecinos y amigos, las muertes de otros familiares directos e indirectos (19,5%), el reclutamiento forzoso de menores (3,6%) y otro tipo de razo-nes (7,2%) (Gráfico 3).

ANÁLISIS


Fuente: Encuesta Nacional de Víctimas, CGR-2013.

Gráfico 3 Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985, según motivo principal de desplazamiento

Empobrecimiento de la poblaciónLa población desplazada, según revela la encuesta, se ha empobrecido con respecto a sus condiciones anteriores de vida. Ese empobrecimiento se refleja en el deterioro del estándar de vida del 11% de los colombianos desplazados.

El empobrecimiento se asocia a situaciones como el despojo y/o abando-no de tierras, la pérdida de la fuente de ingresos y la vivienda como los más representativos. Como lo evidencia la encuesta, del total de grupos familiares, 537.503 reportaron haber perdido tierras y, de éstas últimas, 432.7929 reportaron un número de hectáreas perdidas. A diferencia de la violencia de los años cincuenta, de la cual los investigadores sólo tienen algunas estimaciones sobre el número de homicidios y algunas tierras10, con la Encuesta de la Contraloría General de la República los colombianos de ahora y del futuro tendrán una fuente confiable acerca de una de las mayores tragedias de nuestra historia contemporánea. Esos grupos fami-liares, declararon haber perdido 7.668.423 hectáreas. La mayor pérdida de tierra se dio en la región 1 (Chocó y Antioquia); la región 4 (Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Buenaventura); y, en la región 6 (Meta, Arauca, Gua-viare, Casanare, Vichada, Vaupés, Guainía y Amazonas).

Esta es, tal vez, una de las mayores afectaciones a los pobladores del cam-po colombiano por los actores de la violencia, sobre todo, cuando se tie-ne en cuenta que la tierra es uno de los más importantes activos de los campesinos11, lo que los conecta con el mundo económico y les permite un status social en la comunidad de la que son parte. De manera que, el despojo o el abandono de la tierra es mucho más que una pérdida econó-mica para el campesino, es una pérdida de su status social además de la afectación jurídica por la violación a sus derechos humanos.

Desde el punto de vista del tipo de bien que poseía la víctima desplazada se encontró que la mayoría declara haber tenido finca con casa (81,2%), parcela o lote con casa (12,9%), el resto corresponde a finca sin casa, parcela o lote sin casa y a terrenos con mejoras.

9 La diferencia en la cantidad de grupos obe-dece a que 19,5% de los grupos que perdieron tierras no recuerdan las dimensiones de esta.

10 De acuerdo con Paul Oquist entre 1947 y 1966 hubo 193.017 personas muertas por causa de la violencia y para ese periodo no se registraron cifras de desplazamiento. Citado por James Henderson (2006). La moderniza-ción en Colombia. Los años de Laureano Gómez 1889-1965. Medellin: Editorial Universidad de Antioquia.

11 Lipton, Michael. (2009). Land reform in de-veloping countries: property rights and property wrongs. New York: Routledge 2 Park Square, Milton Park, Abingdon, Oxon OX14 4RN.

ANÁLISIS

Para poner estas cifra en contexto y apreciar su verdadera dimensión, las personas desplazadas en los últimos 30 años en Colombia por causa del conflicto sociopolítico armado equivalen a la po-blación actual de 15 de los 33 departamentos del país, es decir, la población de casi el 50% del territorio colombiano.


Grupos Familiares y hectáreas despojadas o abandonadas a partir de 1985, ajustes al valor reportado, según región de expulsión del primer o único desplazamiento

Cuadro 2

Región de expulsión

Grupos Familiares que reportaron haber

perdido tierras

Grupos Familiares que reportaron el

número de has perdidas

Para Total de grupos familiares que reportaron información

Has reportadas

Has sin outliers/1Has

Imputadas/2

Total 537.503 432.792 7.668.423 7.073.897 7.807.024

Región 1 150.510 113.647 1.831.582 1.831.582 2.105.163

Región 2 85.784 70.105 1.151.771 1.151.771 1.248.872

Región 3 56.550 42.102 737.577 737.577 839.275

Región 4 134.219 115.431 1.522.261 1.522.261 1.636.033

Región 5 65.844 52.146 1.138.444 543.918 623.144

Región 6 44.596 39.361 1.286.788 1.286.788 1.354.537

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN; DANE.1/ Hectáreas sin outliers es una medida que excluye tres valores declarados por las víctimas que son dudosos por lo extremos, dentro del conjunto de datos recolectados. 2/ Se trata de la imputación de hectáreas a los grupos familiares que declararon haber perdido tierra pero que no recuerdan la cantidad y la descripción (19%). Se utilizaron varios métodos de estimación y se optó por el resultado más conservador.

Uno de los aspectos que caracteriza la situación del conflicto en Colombia, el cual incluye entre sus varia-bles principales los conflictos por la tierra, es que no existe, por parte de los actores en conflicto, el respeto a los derechos de propiedad jurídica establecidos en la Constitución y las leyes. La Primera Encuesta Nacio-nal de Víctimas CGR 2013 revela así, que entre 1985 y 2013, el 74,4% de los bienes raíces rurales abandona-dos, despojados o forzados a abandonar eran propiedad del grupo familiar desplazado, esto es cerca de 428.741 grupos familiares incluidos y no incluidos en el RUV. De éstos, sólo el 27,8% reportó tener una escritura regis-trada, el 38,7% otro tipo de documento y el 33,5% de los que se declaran propietarios no tienen soportes que así lo demuestren. A la anterior forma de propiedad se suman los grupos familiares que declaran ser despoja-dos de terrenos heredados, con un 7,6% (43.796 fami-lias aproximadamente), los cuales, sumados a los prece-dentes configuran un grupo poblacional del 82% cuya condición era la de ser propietarios rurales.

Hay otro 14% de los bienes rurales despojados que es-tán bajo cuatro formas de tenencia: usufructuario el 5,9%, ocupante de hecho el 3,0%, poseedor el 3,2% y ocupante de baldío el 2,0%. Estas situaciones distintas, son sinónimo de la falta de claridad en la forma como los campesinos históricamente han ocupado el suelo para la producción de su sustento. Son formas en las cuales, no hay escrituras o títulos que certifiquen la si-tuación jurídica del grupo familiar con respecto al bien.

Por años de tenencia del bien, en el momento del des-plazamiento, los herederos declararon haberlo sido en promedio desde hacía 24,3 años; los propietarios desde

16,9 años; los poseedores 15,5 años, los ocupantes de baldíos 14,7 años; los ocupantes de hecho 11,9 años; finalmente, los propietarios colectivos declararon la te-nencia del bien en un periodo superior a los diez años.

El retorno, una de las políticas de mayor promoción de la Ley de víctimas y restitución de tierras, muestra que la población en su mayoría no quiere regresar (74%), sólo el 6,8% desea hacerlo, el 8,5% quiere reubicarse en un municipio diferente de donde fue expulsado, el 7,2% no lo ha decidido aún, el 2,1% ya retornó. Cuando se fil-tra la intención de retorno a los grupos que tenían tierra o propiedades la intención de retornar aumenta al 15%.

Con la pérdida de la tierra también está la pérdida de la vivienda. Luego de más de quince años de expedición de normas y la ejecución de diferentes modelos de asig-nación de vivienda para la población desplazada12, el re-sultado del cumplimiento de este derecho es muy bajo, sobre todo si se tiene en cuenta que el monto de recur-sos del Presupuesto General de la Nación para ese fin ha sido significativo13. La encuesta reveló entonces que el 41,5% de los grupos familiares (576.265) declararon haber perdido su vivienda. La encuesta verificó el indi-cador de goce efectivo del derecho a la vivienda digna

12 Las leyes 1190 de 2008, 1448 de 2011, 1537 de 2012; los decretos 2569 de 2000, 951 de 2001, 250 de 2005, 4911 de 2009, 1160 de 2010, 900 de 2012; las disposiciones de la Corte Constitucional como los au-tos 116 de 2008, 008 de 2009, 383 de 2010 y 219 de 2011 y las senten-cias T-025 de 2004, T-958 de 2011; el Conpes 3740 de 2013, entre otros.

13 En los últimos tres años de vigencia de la ley de víctimas, el presupuesto para vivienda ha sido en promedio de $500 mil millones, siendo la segunda asignación presupuestal más importante después de la ayuda humanitaria.

ANÁLISIS


ANÁLISIS

(entre más cercano a 100% mejor es el resultado), que arrojó un 11,3%. Este indicador está compuesto por otros indicadores complementarios que se refieren a las características de la vivienda como: seguridad ju-rídica (con un indicador de 24%), sin hacinamiento (72,1%), materia-les apropiados (65,9%), ubicación (77,3%), servicios públicos domici-liarios (56,1%). En consecuencia, no sólo hubo un empobrecimiento por pérdida de vivienda sino que adicio-nalmente, las condiciones actuales de la misma son inapropiadas.

Otras pérdidas materiales se refie-ren a los bienes muebles y anima-les (76% de los grupos familiares) y del trabajo (82,7% de los grupos familiares).

Una pérdida que afecta profunda-mente a la población desplazada es el de los años de educación. Mien-tras que los colombianos en pro-medio cursan 7,4 años de escuela, la población desplazada apenas alcanza los 4 años, es decir que la formación del capital humano, en sus niveles básicos se ha visto gra-vemente afectada por cuenta del conflicto armado. Se trata de una tragedia si se tiene en cuenta que, se necesitaron cerca de 30 años para alcanzar los niveles promedio de Colombia.

La situación anterior, ha traído como consecuencia el aumento en los niveles de pobreza entre la po-blación desplazada, ya sea medida por sólo pobreza o por indigencia. Según las estadísticas del DANE la pobreza monetaria en 2013 afectó al 30.6% del total de hogares del país y al 42.8% de las familias en el sector rural, mientras que según la I-ENV_CGR-2013, con el mismo pa-rámetro de medición, la población en desplazamiento llegó al 80%. Para el DANE, la pobreza monetaria extrema afectó al 9.1% de las fami-lias a nivel nacional y al 19.1% de las familias en el sector rural, mientras que la I-ENV_CGR-2013 encontró que la población desplazada tiene

un nivel del 35,5%14. Lo anterior tiene varias implicaciones: 1) que la inci-dencia de la pobreza y de la pobreza extrema entre la población víctima del desplazamiento forzado es más del doble de la pobreza de las familias en el sector rural, que son las más pobres a nivel nacional; 2) que cerrar esta enorme brecha de pobreza le tomará décadas al país, pues la reducción de 15 puntos porcentuales en el nivel de pobreza monetaria a nivel nacional tomó 10 años; 3) que cerrar esta brecha depende del contexto macroeco-nómico nacional e internacional.

Gráfico 4 Porcentaje de hogares con personas desplazadas a partir de 1985. Según condición de pobreza e indigencia (por ingresos monetarios), líneas de pobreza e indigencia

14 Al respecto ver el boletín del 21 de marzo de 2014 del DANE sobre pobreza monetaria y multidimen-sional 2013.

15 Al respecto ver: Ocampo, José Antonio (2009). Impactos de la crisis financiera mundial sobre América latina. Revista de la CEPAL. Número 112.

En efecto, la reducción de la pobreza en Colombia durante la última década se dio en un contexto de crecimiento económico fruto de una bonanza en los precios de las materias primas y de unas condiciones excepcionales en términos de financiamiento externo que, según algunos economistas, llegó a su fin15. Esto es particularmente grave pues unas condiciones macro-económicas más difíciles en el futuro implicarán para las víctimas menores posibilidades de bienestar social.

Gestión del gobiernoUna forma de ver la gestión del gobierno en lo que va corrido de vigencia de la ley de víctimas, es conocer el estado de avance de los indicadores de goce efectivo de derechos (IGED), los cuales se presentan de manera resu-mida en la tabla 1. En total fueron calculados 152 indicadores para 26 de-rechos fundamentales clasificados en 16 temáticas, para población inscrita en el RUV, la no inscrita en el RUV y el total de la población en situación de desplazamiento.


ANÁLISIS

Indicadores de Goce Efectivo de Derechos de las Víctimas (IGED) vs. los IGED de la población colombiana según el DANE

Cuadro 3

Definición CGR DANE

Valores Valores

I Ayuda humanitaria inmediata

IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria Inmediata 34,6 80,8

IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI - Alimentación 62,7 75,8

IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Alojamiento 40,7 57,6

IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Kit de habitabilidad 46,8 78,1

IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Atención en salud 44,4 83,7

II Ayuda humanitaria de emergencia

IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria de Emergencia 49,9 43,4

II Ayuda humanitaria de transición

IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria de transición 73,2 66,3

III Seguridad Alimentaria

IGED Seguridad Alimentaria 53,7

Inseguridad alimentaria leve 18,7

Inseguridad alimentaria moderada 12,2

Inseguridad alimentaria severa 60,5

IV Salud

IGED Salud 86,7

IGED Salud - Afiliación 93,9 93,2

IGED Salud - Atención 91,2

IGED complementario Salud - Afiliación Régimen Contributivo Especial 12,5 14,1

IGED complementario Salud - Afiliación Régimen Subsidiado 81,2 78,8

IGED Salud - Vacunación 81,0 58,1

IGED complementario Salud - Vacunación - Pentavalente 85,1 52,1

IGED complementario Salud - Vacunación - Tripleviral 84,4 52,1

Una dosis de vacuna SRP 95,9

V Educación

IGED - Educación - Cobertura educación básica 86,6 87,8

Niños que no asisten a alguno de los niveles de educación (?) 90,0

Niños de 5 a 17 años que se matricularon 97,1

IGED - Educación - Cobertura en educación superior 9,0

VI Indemnización administrativa

IGED - Indemnización administrativa 14,8

IGED complementario. Indemnización administrativa – vía administrativa 19,6

IGED complementario. Indemnización administrativa – vía judicial 10,5 19,6

IGED complementario. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía administrativa

50,5 28,0

IGED complementario. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía judicial 55,1 19,9


ANÁLISIS

VII Generación de ingresos

IGED – Generación de ingresos – Dependencia económica 53,1

IGED – Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de indigencia 63,6 63,8

IGED – Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de pobreza 18,9 33,0

IGED complementario. Generación de ingresos – ingresos personas de 60 y más 67,9

IGED complementario. Generación de ingresos – Asalariados 55,7

IGED complementario. Generación de ingresos – Independientes 55,3

VIII Vivienda

IGED Vivienda Total 10,8 19,5

IGED complementario. Vivienda - Seguridad jurídica de la vivienda 22,2 38,7

IGED complementario. Vivienda - Sin hacinamiento 71,3 85,3

IGED complementario. Vivienda - Materiales apropiados 65,1 90,2

IGED complementario. Vivienda - Ubicación 77,0 72,0

IGED complementario. Vivienda - Servicios públicos domiciliarios 55,5 72,6

IGED sectorial. Vivienda - Subsidios de vivienda 30,8

IX Restitución de tierras

IGED Restitución de Tierras 3,4

X Retornos y reubicaciones

IGED Retornos y reubicaciones 6,6 8,9

IGED Retornos y reubicaciones con seguridad, voluntariedad y dignidad 22,8

XI Identificación

IGED Identificación 52,1 64,7

Mayores de 18 años con cédula 97,8

Menores de 6 años con NUIP 96,5

XII Protección

IGED Protección y garantía de no repetición 12,8 76,0

Victima de un nuevo desplazamiento 8,2

Victima de un nuevo hecho distinto de desplazamiento 20,0

Cualquera de los dos anteriores 24,0

XIII Rehabilitación

IGED rehabilitación 0,7

Recibido rehabilitación mental 42,8

XIV Satisfacción

IGED Satisfacción 1,5 5,3

Han participado en las medidas de satisfacción 0,8

Han recibido medidas de satisfacción concertadas 0,4

XV Seguridad

IGED Seguridad 1,4 68,0

Total indicadores calculados 44 73

Fuente: Encuesta Nacional de Víctimas, CGR-2013.

...continuación cuadro 3


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ANÁLISIS

Fuente: DNP,Documentos Conpes 3712 y 3726 y CGR; Primera Encuesta Nacional de Víctimas CGR 2013; Registro Único de Víctimas a 18 de mayo de 2015.

Como puede apreciarse en el cua-dro, las ayudas, humanitaria de emergencia y de transición, presen-tan resultados que están lejos de generar una atención a toda la po-blación desplazada que la necesite. La atención inmediata ha cubierto las problemáticas de la alimenta-ción por encima del 60%, el resto de aspectos como el alojamiento, el kit de habitabilidad, la atención en salud inmediata no alcanzan el 44%. Ya en la etapa de transición el indicador aumenta al 73%, pero aun así, la seguridad alimentaria se mantiene en un modesto 54,1%. En este último caso, a las personas se les preguntó si la semana anterior

a la encuesta había comido menos de lo que deseaba por falta de dine-ro o alimentos, si se había quejado de hambre, cuántos desayunos, al-muerzos o comidas había dejado de consumir y si había recibido alimen-tos de algún programa del gobierno.

Lo anterior, concuerda con la baja capacidad que tiene la población en situación de desplazamiento para generar ingresos, como lo eviden-cia el hecho de que el 35,5 % se en-cuentra en condición de indigencia y el 20% en situación de pobreza, también el hecho de que hay alta dependencia económica (54%) en las familias, es decir, que más de

tres personas dependen de una sola para su subsistencia.

En materia de salud y educación, se observan los mismos niveles de afilia-ción de la población colombiana del 93,5% en el primer caso y una cober-tura de educación básica del 86,5%.

La indemnización administrativa que es una medida de reparación que puede ser ejecutada con más rapidez y facilidad por la administra-ción, presenta un estado de avance muy bajo (con un IGED de 14%), del mismo modo el indicador de resti-tución de tierras apenas revela un avance el 3,2%.

Metas de la ley 1448 según documentos Conpes, I-ENV CGR-2013 (Encuesta Nacional de Víctimas) y RUV (Registro Único de Víctimas)

Cuadro 4

TemasCONPES 3712 /11 y 3726/12

I-ENV CGR-2013 RUVDiferencias

con ENV-CGRDiferencias

con RUV

1. Universo de las víctimas desplazadas

Grupos Familiares 696.000 1.388.591 1.515.115 -692.591 819.115

Personas 3.875.987 5.611.984 6.211.973 1.735.997 2.335.986

2. Personas y grupos familiares desplazados con otros hechos victimizantes

Grupos Familiares 106.944

Personas 78.000 438.472 -360.472

3. Universo de víctimas con otros hechos victimizantes distintos al desplazamiento

Personas 134.000 1.598.845 1.464.845

Grupos Familiares 32.683 389.962 357.279

4. Registro

Total 3.875.987 5.611.984 1.735.997

RUV 3.875.987 4.806.334 930.347

No RUV 805.650 805.650

5. Retorno

Grupos Familiares 72.384 93.471 -21.087

% 10,4% 6,8% 3,6%

6. Despojo en tierras

Grupos Familiares 319.000 537.502 -218.502

Hectáreas (UGRTD) 4.352.395 7.073.897 -2.721.502

7. Indemnización administrativa

Grupos Familiares 696.000 1.388.591 1.905.078 -692.591 -1.209.078


ANÁLISIS

Luego hay otros indicadores como identificación, en que la principal falencia está en la gestión de la libreta mili-tar (30,2%); la protección y garantía de no repetición (12,8%) y las víctimas con un nuevo desplazamiento (6,8%).

En materia de rehabilitación (atención física y psicológi-ca) la situación es altamente crítica, porque los niveles de atención no superan el 1%, teniendo en cuenta ade-más que el 35,4% de la población desplazada (491.561 grupos familiares) declara que ha sufrido afectación en su salud mental.

Financiamiento de la Ley 1448 de 2011Una de las consecuencias más determinantes del diag-nóstico que arroja la CGR es el referido a la necesidad de redefinición de las metas establecidas en el Conpes 3712 de 2011, las cuales, al día de hoy muestran que el número de víctimas registradas (desplazadas y no desplazadas) casi se duplicó: aumentó en 1,7 millones según la I-ENV_CGR-2013 y en 2,3 millones según el RUV, por lo tanto, la indemnización administrativa de-berá ser mayor; las tierras a restituir son mayores en 2,7 millones de hectáreas, entre otros; esa redefinición de los principales universos que componen la población víctima, exigirá una discusión mayor sobre el alcance que tiene la Ley de víctimas con el límite impuesto para la reparación hasta 2021 (Cuadro 4).

Con los nuevos universos que han sido redefinidos no sólo por la Encuesta sino por el RUV en el caso de la po-

blación desplazada y por la Encuesta para el caso de las hectáreas perdidas (218.502 grupos familiares más que los programados en 2011) es preci-so considerar el replanteamiento de los costos que inicialmente habían sido estimados en el Conpes 3712 de 2011. Así, de modo preliminar se deberá considerar los siguientes as-pectos para el nuevo cálculo: el uni-verso de las victimas desplazadas, el universo de las víctimas de otros he-chos victimizantes, el universo de los grupos familiares despojados de tie-rras y por lo tanto, de las hectáreas perdidas, el universo de la población desplazada que al mismo tiempo padeció otros hechos victimizantes, que la I-ENV_CGR-2013 calculó en 7,4% del total de desplazados, los grupos familiares desplazados que serán indemnizados con 17 o 27 salarios mínimos legales vigentes. Todo lo anterior, confirma lo dicho en el inicio de este artículo, que no puede levantarse el Estado de Cosas Inconstitucional para una población en condiciones extremas de pobreza y para la cual, la reparación apenas está iniciando, dada la magnitud de lo que ha sido la victimización.

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El universo de las víctimas en Colombia, que la artista Erika Diettes ha representado en su obra Sudarios, fue objeto de la Primer Encuesta de Víctimas de la Contraloría General.


ANÁLISIS

la desmovilización y la reintegración

Este exhaustivo análisis sobre los procesos adelantados con paramilitares y guerrilleros en los últimos ocho años y medio en Colombia no solo revela sorprendentes datos sino que permite concluir que desmovilizar y reintegrar a la sociedad a los guerrilleros de las Farc puede costar mínimo entre 1,8 y 2,7 billones de pesos.

Radiografía del desarme,

* Extracto de un estudio elaborado por la Contraloría Delegada para el Sec-tor Defensa, Justicia y Seguridad (Olga Reyes Jiménez, Doris Parra Salas, Ka-terine Mena Asprilla, Óscar Eduardo Revelo Cadena, Ludy Jeannette Bacca Caicedo. Mapas: Pablo Antonio Pérez Atara).

1 De 70 conflictos mencionados, 23 se encontraban en proceso de paz (como el caso de Colombia), 11 han tenido interrupciones (Afganistán e Israel y Palestina, por ejemplo) y 36 no han tenido negociaciones en los últi-mos tiempos (Etiopía, Siria, Yemen, India y Somalia, entre otros). Cfr. FISAS, Vicenç. Anuario de Procesos de Paz. Escuela de Cultura de Paz de la Univer-sidad Autónoma de Barcelona. 2014. Pág. 22.

en Colombia 2006-2014

Colombia ha afrontado conflictos armados durante la mayor parte de su historia. Ello ha traído no solo pér-dida de vidas humanas, sino también destrucción del capital productivo, mayores niveles de conflictividad en la sociedad y débil funcionamiento de las instituciones. En las últimas tres décadas se han realizado diversos procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) de personas pertenecientes a grupos armados al margen de la Ley (GAML).

La Contraloría General de la República (CGR) adelantó este estudio* con el objetivo de evaluar la gestión y re-sultados de la política pública en materia de DDR, du-rante el periodo 2006 - Junio de 2014.

De acuerdo con las experiencias internacionales no existen casos modelo o fórmulas únicas para lograr una implementación exitosa. En el mundo hay al menos 70 conflictos armados vigentes1. Una de las más importan-tes lecciones de los casos exitosos de procesos de DDR es su enorme complejidad y la necesaria interrelación de todas las etapas que lo componen.


ANÁLISIS

Conflictos armados finalizados durante el periodo 2006-2013

Número de desmovilizados colectivos AUC 2003-2007

Cuadro 1

Cuadro 2

País Año

Sudán, Nepal, Israel-Líbano. 2006

Costa de Marfil 2007

Mali, Benin-Burkina Fasso, Burundi, República Centroafricana, Kenia, Sri Lanka, Georgia- Rusia, Líbano. En Colombia, se desmovilizó el ERG2.

2008

Mali, Niger, Chad, República Centro Africana, República Democrática del Congo, Somalia, India, Birmania3, Tailandia-Camboya.

2009

Nigeria, Niger, Chad, Etiopia, Eritrea-Yibuti, Somalia, Sudán, India, Birmania 2010

Sudán, Chad, República Centroafricana, República Democrática del Congo, India, Birmania, España. 2011

República Centroafricana, India, Nepal, Birmania. 2012

Sudán, India. 2013

Fuente: FISAS, Vicenç. Anuario de Procesos de Paz. Escuela de Cultura de Paz de Barcelona. 2014. Pág. 17.

Fuente: Oficina Alto comisionado para la Paz. Cálculos CGR/ Delegada justicia y seguridad.

En Colombia, los primeros procesos de DDR se dieron en los años ochenta y se materializaron en la década siguiente, luego de las negociaciones y acuerdos de paz entre el Gobierno Nacional y los grupos guerrille-ros M-19, Quintín Lame, Ejército Popular de Liberación (EPL), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (to-dos ellos pertenecientes a la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar), la Corriente de Renovación Socialista (fracción disidente del Ejército de Liberación Nacional - ELN) y las milicias urbanas.

Luego, entre 2003 y 2008, el país vivió otro proceso de paz, esta vez con las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), los grupos llamados paramilitares, conformados para contrarrestar las acciones guerrilleras. Y más re-cientemente, a partir de 2011, el país se ha centrado en el proceso de negociación con los grupos subversivos más antiguos del país: las Fuerzas Armadas Revolucio-narias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), conformados ambos en 1964, y que en la actualidad cuentan con 10.000 y 3.000 miembros, aproximadamente4.

2 El Ejército Revolucionario Guevarista (ERG), fue fundado el 18 de octubre de 1993 en la re-gión del Atrato colombiano, como una facción disidente del Ejército de Liberación Nacional. En el marco del Programa de Justicia y Paz, en Agosto de 2008, se desmovilizaron un total de 45 guerrilleros de este grupo insurgente. Cfr. Universidad Nacional de Colombia. Observato-rio de Procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración (ODDR). Salidas de integrantes de organizaciones guerrilleras 2002 - 2011. Bogotá, abril de 2012. Pág. 38-39.

3 Conocida oficialmente como Myanmar a par-tir de 2011.

4 Cfr. FISAS, Vicenç. Anuario de Procesos de Paz. Escuela de Cultura de Paz de la Universidad Autónoma de Barcelona. 2014. Pág.59.

¿Cuántos se han desmovilizado?

Se han dado desmovilizaciones colectivas producto de la negociación con los grupos de autodefensa (AUC) y desmovilizaciones individuales, que corresponden en su mayoría a miembros de la subversión (FARC y ELN) que desertaron.

El número de desmovilizados de los dos tipos es similar. Sin embargo, las desmovilizaciones individuales han ido disminuyendo continuamente desde el 2008, lo cual puede obedecer al menor tamaño en las estructuras de estos grupos armados y/o a menores niveles de deser-ción al interior de los mismos.

Desmovilizaciones colectivasDurante el período 2003-2007, se desmovilizaron 32.210 personas pertenecientes a los diferentes blo-ques de las AUC, especialmente, en 2005 (el 32%) y 2006 (el 56%). Estos grupos entregaron al momento de su desmovilización 17.563 armas, es decir, un arma por cada dos desmovilizados.

AÑO No. Desmovilizados %

2003 1.035 3,2%

2004 2.645 8,2%

2005 10.417 32,3%

2006 17.959 55,8%

2007 154 0,5%

TOTAL 32.210 100%


ANÁLISIS

Número de desmovilizados individuales(Por autoridad ante la cual se presentaron)Enero de 2006 - Junio de 2014

Cuadro 3

Fuente: Min. Defensa - GAHD. Cálculos CGR/ DES-DJS.

Desmovilizaciones individualesDe acuerdo con cifras del Ministerio de Defensa Nacional, durante el período 2006 - Junio de 2014 se desmovilizaron individualmente 18.878 personas.

AUTORIDAD 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Junio 2014 TOTAL Part. %

FF. MM. 2.008 2.817 3.115 2.343 2.206 1.394 1.063 1.262 623 16.831 89,2%

DAS 101 153 236 205 156 44 0 1 0 896 4,7%

ICBF 199 108 67 82 75 82 74 69 40 796 4,2%

DEFENSORÍA 74 41 20 3 6 6 2 12 0 164 0,9%

FISCALÍA 44 49 7 2 0 2 0 2 0 106 0,6%

PERSONERÍAS 30 17 16 3 3 0 0 4 0 73 0,4%

IGLESIA 4 7 0 0 0 0 0 0 0 11 0,1%

MIN-INTERIOR 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0,0%

TOTAL 2.460 3.192 3.461 2.638 2.446 1.528 1.140 1.350 663 18.878 100%

Part. % 13,0% 16,9% 18,3% 14,0% 13,0% 8,1% 6,0% 7,2% 3,5% 100%

En este caso, se entregó un arma por cada tres desmovilizados y si se tiene en cuenta a los menores de edad, el indicador sería de un arma por cada cuatro desmovilizados. El pago de bonificaciones por la entrega de este ma-terial de guerra alcanzó $12.616 millones (a precios constantes de 2013).

Se observa que en los procesos colectivos se ha entregado a las autorida-des una mayor cantidad de armas, municiones, material de intendencia y equipos de comunicaciones, mientras que en los individuales ha sido supe-rior la entrega de explosivos y narcóticos.

Lo que se ha invertido

Se calcula que durante el periodo 2006 - Junio de 2014, el Gobierno Nacio-nal ejecutó presupuesto por valor de $2,29 billones (a precios constantes de 2013), para llevar a cabo los procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración en Colombia, Gráfica 1.

El 61,7% de los recursos ($1,41 billones) se destinaron para la reintegra-ción de desmovilizados efectuada por la Agencia Colombiana para la Rein-tegración – ACR; el 13,4% ($305.976 millones) para las desmovilizaciones colectivas y procesos de negociación con grupos armados realizados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, y el 10,1% ($230.151 millones) para las desmovilizaciones individuales a cargo del Ministerio de Defensa.

Si se tiene en cuenta que durante el período de estudio se desmovilizaron e ingresaron a la Ruta de Reintegración 34.281 personas y suponiendo que se beneficiaron de todos los programas de atención, podría estimarse que la inversión promedio realizada por el Estado para efectuar el proceso DDR, sería de $66,7 millones por persona, a precios constantes de 2013.


ANÁLISIS

Niñas y niños

Entre 2006 y Junio de 2014 ingresaron al Programa de Atención Especiali-zada a Niños, Niñas y Adolescentes (NNA) Desvinculados de Grupos Arma-dos Organizados al Margen de la Ley, 2.869 menores de edad. En 2.537 casos fue por entrega voluntaria (88,4%) y en 332 por captura por parte de la Fuerza Pública (11,6%).

Fuente: Agencia Colombiana para la Reintegración, Oficina Alto Comisionado para la Paz, Min. Defensa, Min. Educación, Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la Judica-tura, ICBF, SENA y Unidad Nacional de Protección. Cálculos CGR DES-DJS.* Información con corte a 30 de Junio de 2014

Gráfico 1 Presupuesto ejecutado procesos de desarme, desmovilización y reintegración.2006 - Junio de 2014 (Millones de $ de 2013)

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0

Mill

ones

de

peso

s

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*

ACR OACP MINDEFENSA MINEDUCACI[ON FISCALÍA ICBF CSJ SENA UNP

Menores de edad desvinculados de Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley que ingresan al programa de atención del ICBF – por grupo armado. 2006 - Junio de 2014

Cuadro 4

Fuente: ICBF. Cálculos CGR DES-DJS.

Grupo Armado Tipo de Desvinculación 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Jun TOTAL Part. %

FARC

Voluntaria 188 263 294 205 222 176 163 223 87 1.821 63,5%

Captura 37 12 18 13 24 28 25 36 18 211 7,4%

Subtotal 225 275 312 218 246 204 188 259 105 2.032 70,8%

ELN

Voluntaria 48 60 56 71 57 39 28 45 13 417 14,5%

Captura 21 5 10 3 4 5 9 20 11 88 3,1%

Subtotal 69 65 66 74 61 44 37 65 24 505 17,6%

AUC Y BACRIM

Voluntaria 91 27 17 18 22 26 30 15 5 251 8,7%

Captura 4 6 6 4 2 1 4 0 1 28 1,0%

Subtotal 95 33 23 22 24 27 34 15 6 279 9,7%

OTROS GRUPOS

Voluntaria 6 7 13 1 7 7 2 3 2 48 1,7%

Captura 1 0 1 0 0 0 3 0 0 5 0,2%

Subtotal 7 7 14 1 7 7 5 3 2 53 1,8%

TOTAL 396 380 415 315 338 282 264 342 137 2.869 100%


ANÁLISIS

Menores de edad desvinculados de Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley que salen del programa de atención del ICBF – 2006 - Junio de 2014

Cuadro 5

Fuente: ICBF. Cálculos CGR/DES-DJS.Nota: PRVC Programa para la Reincorporación a la Vida Civil, SRPA Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes y PARD Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos.

La mayoría de los menores de edad han culminado su participación en el programa, para luego realizar la transición a una vida familiar o a los pro-gramas de reintegración para adultos. Sin embargo, vale resaltar que existe una alta tasa de deserción (31,4%), que equivale a 990 menores, lo cual es preocupante porque afecta el cumplimiento de los objetivos del programa y puede dificultar la adaptación de estos niños y jóvenes a la sociedad, Cuadro 5.

Durante el período analizado, salieron del Programa 3.150 menores. Sin embargo, es importante señalar que las cifras de ingreso y egreso, no con-cuerdan, ya que una proporción de los menores que concluyeron su parti-cipación, se vincularon antes de 20065.

5 El Programa comenzó a implementarse en 1999, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 418 de 1998 y sus modificaciones y en concordancia con el Código de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 de 2006). Igualmente, se origina como parte de los compromisos internacionales adquiridos por el país, tendientes a erradicar la violencia contra los niños, así como su reclutamiento y utilización por parte de grupos armados.

Tipo de Salida 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Jun TOTAL Part. %

Abandonaron Programa 159 135 109 84 124 104 102 122 51 990 31,4%

Búsqueda Activa 97 81 68 54 68 52 44 46 9 519 16,5%

Sin Información 62 54 41 30 56 52 58 76 42 471 15,0%

Finalizaron Programa 329 280 274 241 244 222 217 221 132 2.160 68,6%

Ruta ACR 0 0 0 0 0 29 142 129 71 371 11,8%

PRVC 140 0 0 0 0 0 0 0 0 140 4,4%

Alta Consejería Reinteg. 33 185 201 176 166 118 0 0 0 879 27,9%

Reintegro Familiar 109 59 44 47 43 48 38 76 26 490 15,6%

Vida Independiente 47 36 29 16 23 24 29 14 35 253 8,0%

Cambio a SRPA 0 0 0 0 4 0 3 2 0 9 0,3%

Cambio a PARD 0 0 0 0 5 2 4 0 0 11 0,3%

Fallecimiento 0 0 0 2 3 1 1 0 0 7 0,2%

TOTAL 488 415 383 325 368 326 319 343 183 3.150 100%

Resulta fundamental la atención integral por parte del Estado a los niños, niñas y adolescentes desvinculados del conflicto armado, por ser una po-blación con mayor grado de vulnerabilidad que requiere el restablecimiento de sus derechos, su inserción familiar y social, así como su ingreso y per-manencia en el sistema educativo, acceso a servicios de salud y formación para el trabajo.

Proceso de reintegración

Respecto del proceso de reintegración, se observa que la gran mayoría de quienes ingresaron (47.412), aún se encuentran en el proceso 85%. Se destaca que 12% culminaron efectivamente las actividades programadas


en la Ruta de Reintegración. De lo anterior se colige que existe una alta permanencia en el proceso y que se requiere un período prolongado de intervención (inclusive superior a 8,5 años, correspondiente al período de análisis).

Vale resaltar que los beneficiarios de este proceso, se encuentran ubicados especialmente en Antioquia (22%), Bogotá (11%), Meta (6,5%), Valle del Cauca (6%), Córdoba (5,9%), Cesar (5,5%), Santander (4,5%), Magdalena (3,6%) y Cundinamarca (3,2%), (Mapa 1).

ANÁLISIS

Mapa 1 Número de personas que han ingresado al proceso de reintegración (por departamento) 2006 –Junio de 2014

Fuente: ACR. Cálculos CGR DES-DJS.

Planes de NegocioUn aspecto fundamental en la Ruta de Reintegración es el relacionado con la formulación e implementación de proyectos productivos, cuyo propósito es contribuir a la sostenibilidad económica del núcleo familiar de las perso-nas en proceso de reintegración. Durante el período de análisis, se benefi-ciaron 9.691 personas, con una inversión de $57.418 millones (a precios de 2013), es decir, un costo promedio de $5,92 millones por persona.

En relación con el estado de la Uni-dad de Negocio, se observa que a Junio de 2014, 32% se encuentra cerrada, 22% en operación y 3,6% en situación de riesgo. Sin embargo, es importante señalar que en 42,4% (4.108) de las Unidades, no se co-noce su estado, situación preocu-pante, ya que refleja debilidades en la labor de seguimiento y no permi-te medir el impacto en la implemen-tación de estos proyectos.

Adicionalmente, si se tiene en cuen-ta que los recursos destinados para este propósito correspondieron so-lamente a 3,1% del presupuesto to-tal ejecutado por la Agencia Colom-biana para la reintegración - ACR, podría inferirse que este importante tema no ha sido considerado como prioritario en el desarrollo de la Ruta de Reintegración.

Educación y Formación para el Trabajo

En relación con el nivel de escola-ridad, se estableció que 21% de los beneficiarios de la Ruta de Re-integración, reportaron no tener estudios (9.790) y 4% se encontra-ban en proceso de alfabetización (1.842). De igual manera, 10% han cursado hasta tercer grado de bási-ca primaria (4.836), 19% hasta gra-do quinto (8.900), 13% hasta sépti-mo grado (6.240), 9% hasta noveno grado (4.408), 5% hasta décimo grado de educación media (2.178) y 20% se han graduado como bachi-lleres (9.218).

En concordancia con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional (MEN) se ha encargado de organi-zar la oferta educativa destinada a dicha población y sus núcleos fami-liares, en el componente de educa-ción básica y media, encontrándose que la cantidad de cupos anuales otorgados a las personas desmovili-zadas ha disminuido, debido al me-nor número de participantes en el proceso, en cambio, los cupos con-cedidos a sus hijos han aumentado,


ANÁLISIS

constituyéndose actualmente en los principales beneficiarios de este pro-grama. Los cupos escolares se distribuyeron de la siguiente forma: 62.290 (55,5%) para los adultos desmovilizados o en proceso de reintegración y 50.441 (45,5%) para sus hijos.

Número de cupos educativos asignados a personas desmovilizadas y sus hijos - 2007 – Junio de 2014

Personas excluidas de lista de postulados a ley de justicia y paz 2006 - Junio de 2014

Cuadro 6

Cuadro 7

Fuente: Ministerio de Educación Nacional. Cálculos CGR/DES-DJS.

Fuente: Dirección Nacional de Justicia Transicional - FGN. Cálculos CGR DES-DJS.

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Junio 2014 TOTAL

Adultos Desmovilizados 6.092 8.523 11.422 11.386 9.776 6.705 5.261 3.795 62.960

Hijos de Desmovilizados 4.315 5.757 6.639 7.015 6.863 6.598 6.816 6.438 50.441

Población Total 10.407 14.280 18.061 18.401 16.639 13.303 12.077 10.233 113.401

Relación Hijo/ Adulto 0,7 0,7 0,6 0,6 0,7 1,0 1,3 1,7 0,8

Ahora bien, en relación con el tema de formación para el trabajo a cargo del SENA, se observa con inquietud que la gran mayoría de los cursos im-partidos son de baja intensidad horaria y corresponden a actualizaciones en temas particulares (86%, de los 179.885 cupos que se concedieron), en lugar de cursos completos de nivel técnico o tecnológico, por lo cual, no se garantiza una efectiva formación de capacidades laborales y de em-prendimiento que permitan a las personas desmovilizadas una adecuada inserción en las actividades económicas.

Justicia y paz

Con relación a la implementación de la Ley de Justicia y Paz, se observa que una alta proporción de los desmovilizados postulados a recibir benefi-cios, han sido excluidos de estos procesos judiciales, debido a que han re-nunciado o incumplido con los requisitos exigidos, luego de la verificación realizada.

Entre 2006 y Junio de 2014, se incluyeron 5.015 personas en la lista de pos-tulados a la Ley de Justicia y Paz. Por parte de la Fiscalía, fueron excluidas 2.069 personas, es decir, 41% de los postulados ha salido del ámbito de la justicia transicional.

MOTIVO 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Junio 2014 TOTAL Part. %

No ratificados en el proceso 312 943 194 54 117 109 62 66 11 1.868 90,3%

Fallecimiento 149 3 2 3 1 0 En consolidación 158 7,6%

Renuencia 12 0 3 2 16 2 En consolidación 35 1,7%

Reincidencia 2 0 0 1 0 0 En consolidación 3 0,1%

Otros motivos 2 0 0 1 2 0 En consolidación 5 0,2%

TOTAL 477 946 199 61 136 111 62 66 11 2.069 100%


ANÁLISIS

En cuanto a la labor adelantada por la Fiscalía General de la Nación, se ha llevado a cabo un gran número de diligencias de versión libre (14.404), en donde las confesiones de los desmovilizados han permitido conocer más a fondo episodios del conflicto armado. De allí han salido 2.222 solicitudes de audiencias de imputación, 376 solicitudes de audiencias de formula-ción de cargos y 123 audiencias de legalización de cargos.

Se encuentran menores resultados en materia de sentencias condenato-rias (16 de primera instancia y 11 de segunda instancia) e incidentes de reparación integral (19), en comparación con el número de postulados y de hechos delictivos confesados (49.036), lo anterior puede responder al volumen de procesos y la complejidad de los mismos.

Indemnizaciones judiciales en sentencias de justicia y paz. Junio de 2014 (En Millones de $)Cuadro 8

Fuente: UARIV. Cálculos CGR DES-DJSNota: Los valores corresponden a los giros efectuados por la UARIV a las entidades bancarias, dicho monto es inferior al establecido en las sentencias de segunda instancia de Justicia y Paz, debido a que el Decreto 4800 de 2011 establece un monto máximo por víctima de 40 SMLV que pueden pagarse con recursos del Presupuesto General de la Nación, mientras que el valor restante debe cubrirse con recursos entregados por los postulados.

Nombre de la Sentencia, Valor y Víctimas Total Part. %

Bloque Vencedores de Arauca

Valor (Entregado por Postulados) 3.601 6,6%

Valor (Presupuesto General de la Nación) 2.522 4,6%

Valor Total 6.124 11,3%

Víctimas 215 8,5%

Valor Promedio por Víctima 28,5

Jorge Laverde ZapataAlias El Iguano


Víctimas 206 8,2%


Mampuján - Las Brisas


Víctimas 1.384 54,8%


Edgar Fierro Flórez Alias Don Antonio


Víctimas 520 20,6%


Freddy Rendón Herrera Alias El Alemán


Víctimas 181 7,2%


Gian Carlo Gutiérrez Alias El Tuerto

Valor Total 437 0,8%

Víctimas 18 0,7%


TOTAL

Valor (Entregado por Postulados) 3.601 6,6%

Valor (Presupuesto General de la Nación) 50.778 93,4%


Víctimas 2.524 100,0%



ANÁLISIS

Estimación costos promedio programas de atención del proceso desarme, desmovilización y reintegración en Colombia. 2006 - Junio de 2014 (Millones de $ de 2013)

Cuadro 9

Fuente: ACR, OACP, Min. Defensa, Min. Educación, FGN, CSJ, ICBF, SENA y UNP. Cálculos CGR/DES-DJS* Para dar mayor precisión a la estimación del costo promedio de la Ruta de Reintegración se incluyó tanto el presupuesto destinado ($100.159 millones a precios de 2013)6 como el número de personas que ingresaron al Programa en 2005 (10.462), ya que el mismo dura en promedio siete años, y por consiguiente estas cifras impactan el periodo analizado.**Comprende el número total de cupos otorgados durante el periodo (5,25 cupos promedio por persona en proceso de reintegración.*** Comprende el número total de cupos otorgados durante el periodo (3,31 cupos promedio por persona en proceso de reintegración).****Comprende el número total de desmovilizados y privados de la libertad postulados a esta Ley.

Otro aspecto importante de análisis es el de la reincidencia probada, asu-mida como la comisión de nuevos hechos delictivos, posteriores a la fecha de la desmovilización. Al respecto, se reporta que 5.542 personas han re-incidido en este tipo de conductas. Esta cifra equivale a 11,7% del total de personas ingresadas a la Ruta de Integración, durante el mismo período.

Se estableció que un bajo porcentaje de las víctimas registradas ante la Fiscalía han sido reconocidas en los hechos delictivos confesados en los procesos de Justicia y Paz (14.3%), lo anterior debido a su baja participa-ción en las diligencias de versión libre y a la renuencia de algunos desmovi-lizados a dar a conocer estas acciones.

Respecto a la reparación económica efectuada a las víctimas, se determi-nó que los desmovilizados han entregado bienes a la Fiscalía y esta a su vez al Fondo de Reparación para las Víctimas, sin embargo, su valor resulta menor en comparación al monto de las indemnizaciones giradas. Sobre este punto, es importante señalar que una alta proporción del valor de las sentencias de Justicia y Paz, se ha financiado con recursos del presupuesto nacional y no con los bienes entregados por los desmovilizados condena-dos en dichas sentencias.

Estimación Costos del Proceso con las FARC

A partir del estudio se estimó el costo promedio de atención por cada des-movilizado en cada uno de los programas, a precios constantes de 2013, así: uno colectivo alcanzó $69,3 millones, el de tipo individual $72 millones y la desvinculación de un menor del conflicto armado $59,8 millones.

Entidad Programa Periodo Revisado Presupuesto Total (Millones de $ 2013)

Número de Desmovilizados Beneficiarios

Costo Promedio (Millones de $ 2013)

OACPDesarme y Desmovilización Colectiva

2006-2007 203.077 18.113 11,21

Min. DefensaDesarme y Desmovilización Individual

2006 - Junio 2014 230.151 16.456 13,99

ICBFAtención Integral Menores Desvinculados

2006 - Junio 2014 58.301 2.869 20,32

ACR Ruta de la Reintegración 2005 - Junio 2014 1.511.766 44.743* 33,79

UNPEstudios de Riesgo Desmovilizados

2012 - Junio 2014 1.760 1.146 1,54

SENA Formación para el Trabajo 2006 - Junio 2014 34.125 179.885** 0,19

Min. EducaciónEducación Primaria, Secundaria y Media

2007 - Junio 2014 108.796 113.401*** 0,96

FGN Investigación Justicia y Paz 2006 - 2013 93.181 5.015**** 18,58

6 Tomado del documento “La Política Pública de Desmovilización y Reinserción de Grupos Alzados en Armas”, elaborado por la Contraloría General de la República en Julio de 2006. ($73.902 millones a precios de 2005), pág. 48.


ANÁLISIS

Ahora bien, teniendo como base las anteriores estimaciones y con el ob-jetivo de proyectar el costo asociado a una posible desmovilización de miembros de las FARC, se plantean dos escenarios. El primero contempla un proceso DDR con una duración de diez años7 y 20.0008 desmovilizados de manera colectiva como ocurrió con las AUC en 2006 (18.300 adultos y 1.700 menores de edad) y el segundo mantiene los mismos supuestos, pero con una duración de quince años.

Se obtuvieron las siguientes estimaciones: para cada adulto que ingrese al proceso DDR el costo oscilaría entre $81,5 millones para el escenario 1, y $122,3 millones para el escenario 2; y en el caso de un menor de edad desvinculado del conflicto, dicho costo estaría entre $70,4 millones y $105,6 millones.

De esta forma, los costos estimados que tendría un eventual proceso de desmovilización colectiva y reintegración a la vida civil de miembros de las FARC, oscilarían entre $1,6 billones para el escenario 1 y $2,4 billones para el escenario 2 (a precios constantes de 2013).

Si además se incluye el costo promedio de afiliación al Sistema de Seguri-dad Social en Salud dentro del Régimen Subsidiado9, para todos los partici-pantes en el proceso y asumiendo un beneficiario adicional por cada adulto desmovilizado, el costo estimado ascendería a un valor entre $1,8 billones y $2,7 billones (a precios constantes de 2013).

Sin embargo, es importante aclarar que dicha inversión no contempla la totalidad de recursos requeridos, por cuanto sólo corresponde a los progra-mas objeto de análisis. Probablemente, serán destinados mayores recursos por el otorgamiento de beneficios adicionales que podrían incluirse en los acuerdos finales de las negociaciones de paz y por otros aspectos del pos-conflicto no contenidos en el estudio.

En conclusión puede establecerse que los procesos de DDR son el resultado de procesos de negociación y acuerdos entre las partes involucradas, que deben tener en cuenta las causas de dichos conflictos, con el fin de garan-tizar la estabilidad de la paz, evitar el surgimiento de nuevas hostilidades y conducir finalmente a la reconstrucción y transformación de las sociedades.

La reintegración a la vida civil de las personas desmovilizadas de los grupos armados al margen de la Ley, exige una intervención integral por parte del Estado colombiano, la cual permita: a) la recuperación de los vínculos con su entorno familiar y social, b) la generación de capacidades y oportuni-dades para incorporarse a la actividad económica y c) desarrollar amplios conocimientos sobre sus deberes y derechos frente al resto de la sociedad.

Por tal razón, requiere de un acompañamiento permanente de las Entida-des involucradas en la implementación de esta política pública, mediante acciones sostenibles a largo plazo. Igualmente, resulta indispensable el alto compromiso de los desmovilizados que participan en dichos procesos, el cual surge de un deseo auténtico de reconciliación y construcción de un nuevo proyecto de vida.

7 Según declaraciones de Alejandro Éder Garcés Ex-director de la ACR, el proceso de reintegración para miembros de las FARC tendría una duración entre 10 y 15 años (Agosto 1 de 2013).Al respecto ver en: http://confidencialcolombia.com/es/1/1306/8307/%E2%80%9CColombia-tambi%-C3%A9n-tiene-que-desmovilizarse%E2%80%9D-Eder-Reintegraci%C3%B3n-paz-Farc.htm

8 Al respecto ver declaraciones del Ministerio de Defensa, en: http://www.elnuevosiglo.com.co/articu-los/5-2013-cerca-de-20-mil-desmovilizados-tendr%C3%ADan-las-farc-si-hay-acuerdo-de-paz.html. Di-cha cifra contempla combatientes y personas vinculadas a redes de apoyo (informantes y logística).

9 Se calcula tomando el valor de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) vigente a Junio de 2014, para el Régimen Subsidiado en Salud ($518.071 a precios constantes de 2013).

Sobre el costo asociado a una posible desmovilización

de miembros de las FARC, se plantean dos

escenarios. El primero contempla un proceso DDR

con una duración de diez años y 20.000

desmovilizados de manera colectiva como ocurrió

con las AUC en 2006 (18.300 adultos y 1.700

menores de edad) y el segundo mantiene los

mismos supuestos, pero con una duración de

quince años.

Se obtuvieron las siguientes estimaciones:

para cada adulto que ingrese al proceso DDR el

costo oscilaría entre $81,5 millones para el escenario 1, y $122,3 millones para

el escenario 2.


ANÁLISIS

¿Por qué fracasan

Este análisis del cronograma de algunos de los grandes proyectos energéticos del país muestra con ejemplos concretos la brecha que existe entre la planeación y la implementación de las políticas públicas.

Hadar Yesid Suárez Gómez1

los proyectos?

1 Ingeniero Electricista, Administrador Público, Especialista en Economía Internacional. Profesional Grado 01 de la Dirección de Estudios Sectoriales, C.D. Minas y Energía.

2 Kevin B. Smith and Christopher W. Larimer, “How Does It Work? Policy Implementation,” The Public Policy Theory Primer, Philadelphia, PA: Westview Press, 2009, pp. 155-156.

3 Center for International Private Enterprise and Global Integrity, Improving Public Governance: Closing the Implementation Gap Between Law and Practice, 2012, pp. 3.

4 e.g. Cobertura de 96,5% a 2013 según documento de Bases del PND 2014-2018

Este documento presenta parte de la historia reciente de la ejecución de programas y proyectos públicos relacionados con el servicio público de electricidad, esto para aproximarnos al concepto de brecha de implemen-tación en políticas públicas. Siguiendo esta línea de reflexión, se plantean también unos interrogantes, a manera de provocación para avanzar hacia un análisis detallado de este problema.

El impacto de una política pública se determina comparando los objetivos del gobierno a la hora de tramitar una Ley y los resultados obtenidos en su aplicación2. Esta diferencia entre lo que se plantea como política pública y los efectos de la misma, se torna en lo que conocemos como brecha de implementación, condición que es más grave aun cuando la política perma-nece sólo en el texto de la Ley o es implementada pobremente3.

Por su parte los proyectos en todos los sectores, y especialmente en un sector generador de rentas como el energético, representan no sólo la utilización de los recursos de una empresa con miras a incorporarlos en forma de activo para la produc-ción de bienes y servicios, con miras a que eventualmente se constituya en resultados operativos dentro de su objetivo de agregación de valor; sino que las inversiones que reali-ce deben representar tanto mejo-ras en la prestación de un servicio, como la provisión definitiva de las necesidades energéticas de grupos vulnerables de la población, en el caso de Colombia.

Para algunas inversiones se puede esperar que su impacto sea relativa-mente pequeño, por ejemplo aque-llas relacionadas con el aumento de cobertura4, donde se puede antici-par que las deficiencias en su im-plementación no siempre son evi-dentes. Sin embargo, está el caso de los programas de gran impacto producto de procesos de planea-ción e incluso de asignación desde el orden nacional, donde se identifi-can claramente rentas y responsa-bilidades (como en el desarrollo de centrales de generación o líneas de transmisión); las dificultades que enfrenten estos proyectos dada la gravedad de sus consecuencias, no sólo se espera que sean evidentes sino alarmantes.

NecesidadesPrograma de

gobiernoPolítica

pública - LeyPrograma -

Proyecto


ANÁLISIS

En principio un incremento sostenido de la tarifas, la disminución permanente de la calidad del servicio de-nunciada en ciertas regiones, las crisis de liquidez de empresas prestadoras de servicios públicos, incluso un mayor esfuerzo fiscal año a año para atender las nece-sidades de inversión y las deficiencias en capacidad de pago de los usuarios, deben ser indicadores suficientes de que hay un desbalance entre las necesidades del ser-vicio de energía eléctrica y la oferta para satisfacerlas.

La brevedad de este documento, hace impráctico pre-sentar la penosa antología de proyectos que evidencian rezago en su implementación, por lo cual se definen unos tipos de programa junto con los proyectos más relevantes asociados.

Grandes proyectos de centrales de generaciónEn las subastas del cargo por confiabilidad de 2008 y 2010 se comprometieron 3.905 MW en 11 nuevas cen-trales generadoras. Sin embargo, los proyectos Porce IV con una capacidad de 400 MW, Miel II (135,2 MW) y Termocol (201,6 MW) fueron aplazados indefinidamen-te; en Gecelca 3 (150 MW) y El Quimbo (420 MW) quienes debieron entrar a operar desde diciembre de 2013 y diciembre de 2014 respectivamente, persiste la incertidumbre sobre la fecha de entrada en operación; y por su parte para Pescadero de 1.200 MW, se prevé atrasos para su entrada en operación en 2018.

Soluciones energéticas mediante energías no convencionalesLas centrales Eólica 7,5 MW y de RSU5 1 MW del de-partamento de San Andrés y Providencia, contratadas dentro del Área de Servicio Exclusivo por el Ministerio de Minas y Energía –MinMinas- en 2009 y financiados con recursos FAZNI6, aún no está construida la primera, ni en operación la segunda, a pesar de contar con recur-sos comprometidos y girados del Presupuesto General de la Nación, del orden de $50.000 Millones.

Por su parte el programa de Centros de Innovación Tec-nológica adelantados por el IPSE7 entre 2006 y 2014 con inversiones cercanas a los $17.000 Millones, ha mostrado resultados entre mediocres y nulos, sin que redunde en mejoras notorias del servicio en las pobla-ciones destinatarias.

Líneas de interconexión nacionalEn la Gráfica 1 se presentan los tiempos medios de cin-co proyectos de líneas de transmisión recientes que presentaron algún atraso en su ejecución, entre ellos Nueva Esperanza a cargo de EPM S.A. E.S.P. y Armenia a cargo de la EEB S.A. E.S.P. que a la fecha no tienen certeza sobre su entrada en operación; en esta se com-

para tanto lo establecido en los Planes de Expansión de la actividad de Transmisión, como lo observado en la ejecución de los mismos.

El proceso de convocatoria d un proyecto que está de-finido puede tomar entre 6 y 12 meses, en realidad está requiriendo el doble de tiempo; esto explicado principalmente por las demoras por parte de la UPME8 en abrir las respectivas convocatorias de expansión de líneas de Transmisión.

Por su parte, para la ejecución de un proyecto que se-gún la planeación debería tomar un promedio de 24 meses, se está invirtiendo un tiempo medio de 40 me-ses de los cuales 30 se destinan a los trámites para la obtención de la Licencia Ambiental.

Programas de integración energéticaPara el caso de Ecuador se destaca la disminución del co-mercio de energía, con transacciones en 2013 de 690,8 GW-h desde un máximo de 1.716 GW-h en 2004, con el agravante de que la infraestructura es de gran cos-to y que se debe pagar dentro del respectivo cargo por Transmisión. Por su parte, la interconexión con Panamá lleva más de una década en negociación con avances menos que notables. Los casos que se puede destacar por su funcionamiento estable, son las interconexiones con Venezuela en Norte de Santander, Arauca y Vichada.

Programas de normalización de redesEn una evaluación reciente sobre los resultados de las inversiones de infraestructura para normalización de usuarios realizada por la Contraloría General de la Re-pública, se encontró que de 74 proyectos analizados, sólo 4 presentan una ejecución con el cumplimiento de todas las actividades y vinculación formal de los usua-rios al respectivo operador de red9.

Programas de reducción de pérdidas y carteraEn estos se remuneran a las empresas vía tarifa o subsi-dios de fondos parafiscales con destinación específica, sin embargo no es claro que este sea un incentivo para su disminución, posiblemente lo contrario, dado que representa un traslado real de estos riesgos de merca-do al Estado.

5 Sigla de: Residuos Sólidos Urbanos

6 Sigla de: Fondo de apoyo para la energización de zonas no interconectadas.

7 Sigla de: Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No Interconectadas

8 Sigla de: Unidad de Planeación Minero Energética

9 Contraloría General de la República; Resultados de la evaluación integral a la política pública de Expansión Energética, PND 2010-2014; septiembre de 2014.


ANÁLISIS

Fuente: UPME, Intercolombia S.A. E.S.P., EPM S.A. E.S.P., EEB S.A. E.S.P., Contraloría General - CGR.

Gráfica 1 Línea de Tiempo que muestra el cronograma planeado y el realmente ejecutado para un proyecto de expansión del Sistema de Transmisión Nacional -STN-

PROYECTO medio

0 AÑO 1 AÑO 2 AÑO 3

N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D

PLANEADO

OBSERVADO

AÑO 4 AÑO 5 AÑO 6

E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D

PLANEADO

OBSERVADO

Periodo de convocatoria Periodo de ejecución

Entre los principales factores que explican el problema de la brecha de im-plementación vista desde el proyecto o programa, se pueden citar:

1. Prácticas técnicas y de gestión restringidas, que más que apuntar a objetivos se concentran en los medios. Contratos llave en mano, in-terventorías externas, consultores para trámites de licencias y gestión financiera mediante fiducias, erosionan el papel central que debería des-empeñar el promotor de un proyecto.

2. Ambiente exigente o poco propicio para los proyectos: Factor que se evidencia en los procesos de licenciamiento, Consultas Previas con mi-norías e incluso en las mismas negociaciones con las autoridades y co-munidades de las zonas de influencia de un proyecto. Trámites como la contratación o imposición de servidumbres e incluso permisos de in-tervención urbanística pueden constituirse en cuellos de botella para el desarrollo de un programa de interés nacional.

3. Eventos que legalmente están definidos como fuerza mayor, por lo que permiten ampliar lo9s términos para la ejecución de un proyecto y que sin embargo son variables internalizables en el proceso de planeación e incluso costeables. Es el caso del trámite de licenciamiento ambiental y las negociaciones con comunidades y actores conflictivos; temas que son contratados con firmas de especialistas, y que por ende se espera que sean incorporados cada vez con mayor frecuencia a las condiciones contractuales o de asignación de un proyecto.

4. El caso fortuito o la mala suerte, que se evidencian en la ocurrencia de eventos como extremos climáticos o hallazgos arqueológicos, no mo-delados o previstos dentro de la planeación o el diseño del programa.

Finalmente se hace necesario presentar elementos que permitan avanzar hacia el cierre de la brecha de implementación que sufre el sector energéti-co. De manera general, se tiene que la solución para enfrentar las brechas de implementación es adoptar una estrategia para evitar que estas ocurran.

10 Center for International Private Enterprise and Global Integrity, Improving Public Governance: Closing the Implementation Gap Between Law and Practice, 2012, pp. 1.


ANÁLISIS

La literatura en materia de política pública plantea que se requiere cada vez mayor armonía entre los pilares de la voluntad política, la capacidad estatal y el interés ciudadano, de tal manera que los tres grupos de interés, a saber los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, viabilicen y soporten la consecución de los objetivos de una política o programa público.

Partiendo de esta fórmula que es demasiado general y por ende dispendio-sa de instrumentalizar, proponemos unas preguntas a manera de induc-ción para ampliar la discusión tanto de las causas de la problemática del fracaso de proyectos, como de la estrategia para abordarla.

¿La solución a la brecha de implementación radica sólo en destinar más recursos a un programa o proyecto?Hay que observar que a la hora de ejecutar o ajustar una política se requiere identificar las necesidades de recursos y fuentes de financiación, esto en la medida en que una política no se puede ejecutar a todo costo.

¿Se requiere un mejor diseño institucional?, o más específicamente, ¿Son necesarios mayores controles?Hay que destacar que este tipo de ajustes implican mayores costos y segui-rán siendo ensayos sin garantía de éxito.

¿Hay que asignar gestores verdaderamente idóneos?Es común que responsable ante el Estado de un programa o proyecto, sub-contrate su diseño, la gestión ambiental, la negociación con comunidades y grupos de interés, incluso la administración y la gestión de pagos asocia-dos a los diferentes contratos. Esto por medio de empresas que se presu-men expertas en su campo, que cobran como tales y por lo tanto se espera un alto grado de certeza en el logro de resultados. En esta estrategia es muy exigente a la hora de integrar las diferentes líneas de acción sobre un mismo proyecto.

Capacidadestatal

Voluntadpolítica

Interésciudadano

Viabilidad delPrograma público


ANÁLISIS

La Convención de Naciones Unidas

Al cumplirse diez años de la adhesión de Colombia a la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, la Contraloría General de la República ha venido trabajando dos temas claves de este Tratado. La recuperación de activos, que consiste en buscar y repatriar bienes producto de la corrupción. Y la declaración de bienes y rentas, herramienta utilizada en todo el mundo para detectar el enriquecimiento ilícito o conflicto de interés de los funcionarios públicos. ¿Qué ha pasado en Colombia con estos dos temas claves para combatir la corrupción?

*Profesional de la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Preven-ción, Investigación e Incautación de Bienes.

1 Conceptualmente, una “jurisdicción offshore” es un territorio con un régi-men económico más favorable para las personas f ísicas y/o jurídicas que no residen en este territorio. La flexibilidad de los beneficios económicos puede variar, pero usualmente combina beneficios impositivos con facilidades para el registro de vehículos corporativos y leyes que protegen muy estrictamente la información bancaria, financiera bursátil y societaria. Jorge, Guillermo “Re-cuperación de activos de la Corrupción”, 2008 editores del Puerto. Pág. 29.

2http://www.delitosf inancieros.org/los-paises-emergentes-experimenta-ron-una-fuga-de-capitales-de-casi-us1-billon-en-solamente-un-ano/

3http://www.abc.es/internacional/20150318/abci-millones-nigeria-sui-za-201503181325.html

puesta en práctica en Colombiacontra la corrupción y su

Laura Victoria Corral Bautista*

Los dineros públicos de los países en desarrollo y fon-dos provenientes de la cooperación financiera reembol-sable otorgada por organismos multilaterales, pueden ser trasferidos con cierta facilidad a centros offshore1 por cuenta de la globalización y sofisticados métodos tecnológicos utilizados por el crimen organizado. Esto ha permitido que los Estados no logren evitar su fuga ni tampoco su posterior identificación y recuperación.

Estudios adelantados recientemente confirman lo an-terior. El informe Flujos Financieros Ilícitos de países en vías de desarrollo: 2003-2012 publicado en el 2014 por Global Financial Integrity (GFI) sostiene que los flu-jos ilícitos de capital están creciendo a un 9,4% por año, aproximadamente el doble del crecimiento del PIB

mundial en el mismo período. Este documento afirma que la criminalidad, la corrupción y la evasión de im-puestos costaron casi 6 billones de dólares al mundo en vías de desarrollo en la década pasada y que dicha fuga de capitales es mayor a la suma de toda la inver-sión extranjera directa y a la ayuda oficial al desarrollo que fluye a estos países, extrayendo aproximadamente US$1 billón por año de las economías pobres y en de-sarrollo de todo el mundo2.

Y es que este fenómeno no es de reciente data. Desde mediados de los años 90, los países que recién salían de dictaduras como Haití con Jean Claude Duvalier “Baby Doc”, Nigeria con Sani Abacha, Filipinas con Ferdinand Marcos solo para citar algunas de ellas, realizaron es-fuerzos importantes, con el apoyo de los países don-de se encuentran los centros financieros como Nueva York, Londres, Zúrich, Ginebra, para recuperar los bie-nes públicos robados por sus ex dictadores. Para el caso de Nigeria se estima que alrededor de 2.200 millones de dólares, solo los recursos ubicados en Europa, fueron hurtados por Abacha, de ellos 700 millones ya han sido devueltos por los países del viejo continente3.

Sin embargo, la ausencia de disposiciones internaciona-les para la recuperación de activos robados de la corrup-ción y la falta de voluntad política, hicieron que esos procesos se llevaran a cabo de manera parcial, y por esa razón, casi treinta años después de que comenzaran,


ANÁLISIS

los países víctimas siguen buscando la totalidad de estos recursos y los centros financieros, desde hace una década, siguen con embargos sobre estos fondos pero sin poder devol-verlos a los países.

Para tratar de solucionar ese vacío legal y con el fin de borrar del mapa el ya lugar común de que el “crimen paga”, en el año 2000 la Asamblea General de las Naciones Unidas de-cidió crear un Comité Especial abier-to a todos los Estados, encargado de elaborar un instrumento jurídico internacional eficaz contra la co-rrupción (Resolución 55/61).

Después de tres años de trabajo de este Comité, con asiento en Viena, Austria, sede de la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC), nació la Con-vención de Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC), conocida también como la Convención de Mérida, pues fue en esta población ubicada en México, donde se suscri-bió el acuerdo en el año 2003.

Esta Convención de carácter vin-culante y global cuenta con 175 Estados Parte4. Una de las noveda-des de este Tratado es la inclusión de un capítulo específico que ataca el producto del delito (Capítulo V, Recuperación de Activos), indepen-dientemente de que el autor del

acto de corrupción haya muerto, se encuentre protegido por un Estado o bajo el manto de la inmunidad diplomática. La Convención tiene como objetivo primordial repatriar las sumas sustraídas y colocarlas en las cuentas del Estado, de donde fueron robadas.

A pesar de la buena acogida y de la expectativa internacional que ge-neró la suscripción de la Conven-ción, su aplicación ha sido un reto enorme para los países que la han venido ratificando. Y es que entre los mayores desafíos se encuentran la armonización de los diferentes sistemas jurídicos, derecho conti-nental y derecho civil, de los Esta-dos que participan en los casos y el entender las dinámicas y procesos institucionales de cada país, facto-res que desmotivan rápidamente a los países víctimas a continuar con dichos procesos.

Estos elementos sumados a los re-quisitos exigidos por la Convención, han hecho que después de diez años de su creación, no se haya lo-grado repatriar ningún activo a los países victimas bajo el paraguas de la Convención. Tanto los países requeridos como requirentes privi-legian la suscripción de tratados bi-laterales y la recuperación directa a través de procedimientos civiles en los tribunales extranjeros.

En Colombia, la adhesión de la Con-vención fue aprobada a través de la Ley 970 de 2005, sin embargo, no se ha introducido aún en la legis-lación colombiana el concepto de recuperación de activos, por lo que no es claro qué institución debería coordinar y liderar este proceso ni cuáles deberían participar en él, lo que hace difícil la articulación insti-tucional entre las autoridades com-petentes en la materia como son la Unidad de Inteligencia Financiera (UIAF) del Ministerio de Hacienda, la Fiscalía General de la Nación, el Mi-nisterio de Relaciones Exteriores, la Procuraduría General de la Nación, la Agencia Nacional de Defensa Ju-rídica del Estado y la Contraloría Ge-neral de la República.

Es importante mencionar también que en nuestro país no existe cla-ridad entre la Ley de extinción de dominio y la Recuperación de Acti-vos, temas que se confunden y son utilizados de manera indistinta. El primero es simplemente una herra-mienta procesal de la que se puede hacer uso durante la recuperación de activos para desvirtuar el de-recho de propiedad de quien dice ostentarlo debido a que nunca lo adquirió de manera legítima, mien-tras que la recuperación de activos, comprende la búsqueda, identifi-cación, embargo y repatriación de bienes situados en otras latitudes y que han sido apropiados mediante actos de corrupción.

En los países de la región que tienen una política sistemática de recupe-ración de activos sustraídos del era-rio público como es el caso de Brasil, existe un trabajo organizado entre entidades y se le da un tratamien-to de política de Estado a pesar del fuerte componente político que tie-ne este delito. En 2004, Brasil creó el Departamento de Recuperación de Activos y Cooperación Interna-

4 http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html

Al día de hoy el Estado colombiano no ha logrado recuperar ningún activo robado localizado en el exterior, permitiendo de esta manera que los miembros de la sociedad civil sigan asegurando que “el delito paga” y generando un descontento con el sistema político colombiano.


ANÁLISIS

cional (DRCI) dentro del Ministerio de Justicia. La creación del Departa-mento estuvo ligada a la percepción de que el aumento de la coordina-ción interinstitucional orientada al decomiso del producto del delito, contribuiría a aumentar sustancial-mente la legitimidad del sistema judicial brasileño y, eventualmente, a reducir esos mercados. En sus pri-meros años de trabajo, el Departa-mento incautó en promedio unos 500 millones de dólares5, lo que lo convierte en el país de la región que lidera este asunto.

Es importante resaltar que dentro de este Tratado, los mecanismos de cooperación están sustentados sobre la base de la asistencia jurí-dica recíproca en asuntos penales. Sin embargo, Colombia ha busca-do otras vías para su aplicación. Con fundamento en el artículo 43, párrafo 1 de la Convención, el cual estipula que “los Estados Parte con-siderarán la posibilidad de prestarse asistencia en las investigaciones y procedimientos correspondientes a cuestiones civiles y administrativas relacionadas con la corrupción” y basado en su mandato constitu-cional de proteger el patrimonio público y resarcir el daño causado al Estado, la Contraloría General de la República (CGR), autoridad admi-nistrativa, creó a través del Estatuto Anticorrupción, Ley 1474 de 2011, una Unidad de Cooperación Nacio-nal e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bie-nes (UCNIPIIB), encargada de la bús-queda, embargo y recuperación de activos producto de la corrupción en el ámbito internacional.

Este punto merece atención es-pecial en tanto que la inclusión de una autoridad administrativa por parte de Colombia en la recupera-ción de activos ha sido reconocida en diferentes latitudes como buena práctica por las autoridades compe-tentes, expertos y profesionales que trabajan diariamente en este tema. No obstante es importante señalar

que a pesar de este reconocimiento, el enfoque de la Convención es casi exclusivo de autoridades penales por lo que es necesario un trabajo articu-lado entre las instituciones competentes para lograr que la recuperación de activos sea una prioridad y política sistemática del Estado colombiano.

La declaración de bienes y rentas

El segundo tema pendiente en Colombia tiene que ver con el seguimiento al formulario de declaración de bienes y rentas el cual incluye, en el país, el conflicto de intereses. El artículo 52.2 de la Convención recomienda a los Estados parte que consideren la posibilidad de establecer sistemas efica-ces de divulgación de información financiera para los funcionarios públicos pertinentes y que dispongan sanciones adecuadas para el incumplimiento del deber de declarar.

En Colombia se reglamentó la declaración de bienes y rentas desde 1995 con la Ley 190, el Decreto 2232 de 1995, el 736 de 1996 y el 2842 de 2010. A pesar de la expedición de la norma y sus decretos reglamentarios, no se ha evaluado este mecanismo ni su efectividad, lo que ha permitido que este requisito de obligatorio cumplimiento para aquellos que trabajan en el sector público, por contrato laboral o de prestación de servicios, ter-mine convirtiéndose simplemente en un procedimiento de forma y no de fondo y no se logre finalmente detectar y prevenir el enriquecimiento ilícito ni el conflicto de interés, como lo estipula la Convención.

El pasado mes de marzo del año en curso y en razón a los escándalos por supuesta corrupción de algunos miembros de la Corte Constitucional, los nueve magistrados que la componen, publicaron sus declaraciones de bie-nes y rentas, hecho calificado por algunos medios de comunicación como histórico. Sin embargo, la publicación del formulario por sí sola no arroja información suficiente para saber si el funcionario público está abusando de su cargo en beneficio propio o de terceros.

Para darle una utilidad real a la declaración de bienes y rentas se debería, en primer lugar, realizar un comparativo de la información consignada de un año a otro y verificar si existe un desbalance patrimonial. Segundo, compro-bar si sus bienes corresponden con lo devengado y para finalizar confirmar la veracidad de la información depositada en el formulario. Esta labor de verificación que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 del decreto 2842 de 2010 le corresponde, al “jefe de recursos humanos o de contratos o quienes hagan sus veces” en cada institución pública del Estado.

No obstante, son escasas para decir casi inexistentes, las instituciones donde esta actividad se realiza6. Las oficinas de recursos humanos solicitan a los funcionarios y contratistas una copia impresa la cual se archiva en su histo-rial y asimismo los servidores públicos y contratistas registran y actualizan la información de manera electrónica en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP) del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), sin que se haga uso de manera alguna de esta información.

5 La Recuperación de Activos de la Corrupción en Argentina. Recomendación de Política Institucional y Agenda Legislativa, Guillermo Jorge, 2009. http://www.udesa.edu.ar/files/UAHumanidades/Proyectoguijor-ge/(L5a)%20Recuperacion-de-Activos-en-Argentina-Guillermo-Jorge-II.pdf.

6 Declaraciones Juradas de Funcionarios Públicos en América Latina: Aprendizajes y Desaf íos. Memorias del evento organizado por el Banco Mundial, con el apoyo de la Comisión asesora Ministerial para la Pro-bidad y la Transparencia, Ministerio Secretaría General de la Presidencia de Chile desarrollado en Santiago de Chile los días 8 y 9 de junio de 2011. Pág. 17.


ANÁLISIS

Otra de las utilidades de este formulario tiene que ver con la recuperación de activos, la Unidad de Coopera-ción Nacional e Internacional de Prevención, Investiga-ción e Incautación de Bienes de la Contraloría ha venido utilizando este instrumento como insumo para realizar investigaciones de tipo patrimonial financiera exigida por la Convención. La declaración de bienes y rentas puede orientar, en ciertos casos, el rumbo de la investi-gación gracias a la información allí contenida.

En razón a los factores expuestos anteriormente, desde la Contraloría se está elaborando un estudio llamado “las Declaraciones de bienes y rentas: retos y desafíos del caso colombiano a la luz de las experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de América Lati-na”, en el cual se analiza la legislación en la materia y se propone realizar de manera sistemática seguimiento a las declaraciones de ciertos funcionarios públicos como sucede en varios países de América Latina. Es importan-te resaltar que de veintidós países que hacen parte de este organismo, doce tienen asignados la función de se-guimiento a las declaraciones de bienes y rentas. Estos países son: Costa Rica, Brasil, Bolivia, Ecuador, Hondu-ras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela, Re-pública Dominicana y Guatemala. En la actualidad Chile se encuentra realizando cambios en su normatividad para darle a la Contraloría dichas funciones.

A nivel interno, el artículo 119 de la Constitución se-ñala que “La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración”. En la ponencia de la Asamblea Nacional Constituyente y en referencia a este artículo se precisó que “...la función fiscalizadora es de interés primordial del Estado, en cuanto tiene que ver con el correcto manejo de las finanzas públicas que son objeto de su atención.” En tal sentido, el control y la rendición de cuentas de las finanzas privadas de los funcionarios públicos que se encargan de tomar deci-siones importantes de manera directa o indirecta sobre el presupuesto público o asuntos está relacionada de manera clara con el de procurar el buen uso de los re-cursos y bienes públicos.

Otra de las razones por las cuales se debería someter a consideración de este organismo de control esa fun-ción es por las atribuciones legales que le otorgó el nu-meral 3, artículo 10, de la Ley 610 de 2000, lo que le permite “solicitar información a entidades oficiales o particulares en procura de datos que interesen para so-licitar la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal o para las indagaciones o investigaciones en trámite, inclusive para lograr la identificación de bienes de las personas comprometidas en los hechos generadores de daño patrimonial, sin que al respecto les sea oponible reserva alguna”. Esto le permitiría entonces verificar el contenido de las declaraciones de bienes y rentas con-sultando de esta manera una amplia base de datos.

Al día de hoy el Estado colombiano no ha logrado re-cuperar ningún activo robado localizado en el exterior, permitiendo de esta manera que los miembros de la sociedad civil, sigan asegurando que “el delito paga” y generando un descontento con el sistema político colombiano. De acuerdo con la encuesta realizada por Pew Global en 2014, el 75 por ciento de los colombia-nos están insatisfechos con su sistema político cuando el promedio de América Latina es de 59 por ciento, el más alto de América Latina y el segundo más alto de los países en vías de desarrollo después de Líbano7.

Un asunto que también podría ayudar a cambiar esta percepción es la transparencia y rendición de cuentas de los funcionarios públicos en Colombia. Es importan-te que tomen conciencia de la obligación que tienen de dar cuenta de su patrimonio público no solo porque son quienes toman decisiones importantes sobre el rumbo del país sino porque sus salarios son pagados con los dineros de todos los colombianos. Se concluye enton-ces que uno de los temas pendientes en la agenda na-cional es la lucha contra la corrupción transnacional y el seguimiento a la declaración de bienes y rentas y en consecuencia la aplicación de la Convención de Nacio-nes Unidas Contra la Corrupción de manera irrestricta.

7 http://www.semana.com/nacion/articulo/una-salida-la-crisis/421717-3

2.200 700Sani

Abacha

X XPaíses

viejo continente

millones de dólares millones de dólaresNigeriaHurtados Devueltos


Coyuntura


COYUNTURA

Existe incertidumbre por la posibilidad de que la inflación total del año no se ubique dentro del rango medio de la meta definida. La tasa de cambio, por su parte, ha superado ampliamente la estimada en el proyecto de presupuesto de 2015 lo cual tendrá impactos fiscales.

Carlos H. Barrera*

Variables macro

* Economista Master en Economía. Trabaja como profesional de la Contralo-ría delegada de Economía y Finanzas

1 nternational Monetary Fund, “Uneven Growth Short - and Long -Term Fac-tors”, World Economic Outlook, april 2015.

en 2014 y avance de 2015destacadas

Las principales economías del mundo continuaron mostrando resultados heterogéneos en 2014, con una participación destacada de los Estados Unidos que le permitió un crecimiento que superó las principales pre-visiones en esta materia.

En las economías emergentes sobresalió el crecimiento de China, aunque con una menor dinámica a la registra-da el año inmediatamente anterior; mientras que en la zona del Euro la recuperación ha sido más lenta y aún enfrenta riesgos que pueden debilitar la demanda fu-tura, como es la baja inflación. En el caso de las econo-mías latinoamericanas, los resultados promedio fueron más bajos de lo esperado, en parte debido a los efectos de la disminución de los precios de los productos bási-cos y por la menor dinámica de China1.

En los productos básicos durante 2014 se destacó la descolgada de los precios del petróleo, como resulta-do de la combinación de la baja demanda mundial y el aumento de la oferta global de este producto, debido al incremento de la producción de los Estados Unidos, como resultado de su dinamismo en la explotación de crudo no convencional (shaleoil).

Así mismo, la economía estadounidense, en su proceso de recuperación de la actividad económica en 2014, y

el anuncio del cambio de postura de la política moneta-ria, generaron expectativas de aumento gradual de sus tasas de interés, lo cual estimuló la llegada de capitales de otras economías y generó un proceso de revaluación de su moneda.

Estos hechos fueron los que más se destacaron en el ambiente económico internacional y empezaron a influir de manera determinante en la dinámica de la economía colombiana y, en particular, de sus finanzas públicas.

En lo fundamental, el entorno externo no ha cambia-do sustancialmente en lo corrido de 2015. En síntesis, nos encontramos frente a un escenario de pérdida de dinamismo económico debido a los efectos de las bajas cotizaciones del petróleo, con un ambiente de fortale-cimiento del dólar, unido a un incremento en las presio-nes inflacionarias.

Precio del petróleo

A partir del segundo semestre de 2014 los precios in-ternacionales del petróleo mostraron una fuerte dis-minución. En el caso del crudo de referencia WTI, su cotización cayó 39%, al pasar de US$94,8 dólares por barril en enero a US$59 por barril en diciembre de 2014.

No obstante, como la reducción fue más pronunciada en los dos últimos meses, el precio promedio del año sólo registró una reducción de 5%, tomando en cuenta que el precio promedio para 2014 de US$93 por barril, frente al registrado en 2013 de US$97,9 por barril.


COYUNTURA

Fuente: www.cefp.gob.mx/Pub_Macro_Estadisticas.htm

Gráfica 1 Precio internacional del petróleo

130

WTI

Brent

2013 2014 2015

120

110

100

90

80

70

60

50

40

30

USD

$/ba

rril

Ene

Ene

Ene

Feb

Feb

Feb

Mar

Mar

Mar

Abr

Abr

Abr

May

MayJun

JunJul

Jul

Ago

Ago

Sep

Sep

Oct

Oct

Nov

NovDic

Dic

La caída de los precios del petróleo tuvo efectos positivos para las econo-mías que importan este recurso, como por ejemplo para las europeas, que bajaron costos y en esa línea estimularon la demanda.

Por su parte, se generaron efectos negativos en los países productores que dependen de las exportaciones de crudo. Para la economía colombiana tuvo efectos en el crecimiento económico, en las empresas vinculadas a este sector y, en especial, en las finanzas públicas, ya que una parte im-portante de sus ingresos dependen de los tributos que paga este sector y por los dividendos que obtiene de la empresa Ecopetrol2. Así mismo, se afectaron los gobiernos locales por el efecto de los recursos que dejan de percibir por regalías.

Dado que los precios internacionales del petróleo estuvieron por encima de los USD$90 por barril hasta septiembre de 2014 y la caída fuerte de los precios se cristalizó en los últimos meses de 2014 (Gráfica 1), los efectos para la economía y las finanzas públicas no fueron tan fuertes para el ba-lance total de 2014.

En lo corrido de 2015 las cotizaciones han mantenido los bajos niveles y han estado por debajo de los USD$ 61 por barril. Por ejemplo, en el caso del referente Brent el precio promedio en enero registró un mínimo de USD$ 49,8 (niveles no registrados desde abril de 2009) y en los meses siguientes ha mostrado un repunte, presentando un promedio de USD$ 61 por barril en abril. No obstante, comparado con la cifra de diciembre de 2014, signi-fica una reducción de 3,5%.

Tasa de cambio

Colombia, al igual que otros países emergentes, vio afectado su tipo de cambio frente al dólar en la segunda parte de 2014, de un lado, debido a los efectos del mejor resultado económico de los Estados Unidos, que se

2 Petrolera más importante de Colombia y de la cual el Estado posee el 88,5% de las acciones.


acompañó de la incertidumbre del aumento gradual de sus tasas de interés y por otro, por los efectos de la disminución de las cotizaciones interna-cionales del crudo.

La tasa de cambio peso por dólar, que entre enero y julio de 2014 registró una revaluación de 2,2%, revirtió su tendencia en los meses siguientes a tal punto que finalizó 2014 con una devaluación nominal anual promedio de 21,2% (Gráfica 2).

Fuente: Banco de la República de Colombia.

Gráfica 2 Devaluación anual Tasa de Cambio representativa del mercado ($ / USD)

35,0%

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%

-5,0%

-10,0%

2013 2014 2015

Varia

ción

anu

al

Ene

Ene

Ene

Feb

Feb

Feb

Mar

Mar

Mar

Abr

Abr

Abr

May

MayJun

JunJul

Jul

Ago

Ago

Sep

Sep

Oct

Oct

Nov

NovDic

Dic

Este comportamiento en la tasa de cambio, al pasar de un proceso de apre-ciación de la moneda frente al dólar en los primeros meses de 2014, a una dinámica de devaluación en la segunda parte del año, se produjo por la reducción en la disponibilidad de dólares al interior de nuestra economía, explicado por la reducción del valor de las exportaciones principalmente de hidrocarburos y por el efecto en las inversiones de capital que migraron debido al mejor ambiente de la economía estadounidense.

Ello significó, que de una tasa de cambio promedio esperada de $1.930 para 2014, se pasara a una observada de $2.000,7.

Para lo corrido de 2015, entre los meses de enero y abril, la tasa de cambio nominal presentó un promedio de $2.476 por dólar, lo cual es ampliamente superior a la estimada en el proyecto de presupuesto para la vigencia 2015 ($1,956/U$). Este hecho tendrá impactos fiscales, principalmente al elevar el servicio de la deuda externa (pago de intereses y amortizaciones).

Esta coyuntura de debilitamiento del peso frente al dólar no es un fenó-meno exclusivo de la moneda colombiana, también se presenta en otras monedas en el mundo, como el caso de las economías latinoamericanas de Brasil, Chile, Perú y México, por ejemplo.

Inflación

Para 2014 la inflación se ubicó por encima del punto medio del rango defi-nido por la autoridad monetaria, al acumular una variación total de precios


de la canasta familiar de 3,66%, explicado principalmente por la presión de los precios de los alimentos, como efecto de una menor oferta de productos agropecuarios, así como los efectos del crecimiento de la demanda interna.

Fuente: DANE y Banco de la República, cálculos autor.

Gráfica 3 Devaluación anual Tasa de Cambio representativa del mercado ($ / USD)

5,00

Total

Núcleo 20

2013 2014 2015

4,50

4,00

3,50

3,00

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00

Porc

enta

je

Ene

Ene

Ene

Feb

Feb

Feb

Mar

Mar

Mar

Abr

Abr

Abr

May

MayJun

JunJul

Jul

Ago

Ago

Sep

Sep

Oct

Oct

Nov

NovDic

Dic

Por razones similares, la inflación de 2015 ya registra un acumulado de 2,95% a abril, lo cual significa que en términos anuales (de abril de 2014 a abril de 2015) la inflación va en 4,64% (Gráfica 3), y por tanto genera incer-tidumbre en la posibilidad de que la inflación total del año no se ubique den-tro del rango medio de la meta definida por el Banco de la República (3%).

Crecimiento económico

Después de la dinámica que presentó la economía colombiana en 2013, con un crecimiento de 4,9% anual, en 2014 perdió su impulso al crecer 4,6% anual (Gráfica 4). La desaceleración en su ritmo de crecimiento es-tuvo vinculada principalmente a la pérdida de dinámica del sector exporta-dor. En estos resultados jugó un papel importante el entorno externo con el lento despegue de la economía mundial y, en particular, por la caída de los precios del petróleo.

Dado que los precios internacionales del petróleo estuvieron por encima de los

USD$90 por barril hasta septiembre de 2014 y la caída fuerte de los precios se cristalizó en los últimos meses de 2014,

los efectos para la economía y las finanzas públicas no fueron tan fuertes para

el balance total de 2014.


La demanda interna en 2014 creció a un ritmo superior al registrado en 2013, con una tasa de 6,3% anual, resultado de la buena dinámica de la inversión, que presentó un crecimiento de 11,7% anual; mientras que el consumo perdió parte del impulso que traía del año anterior y registró una variación anual de 4,7%. No obstante, este buen resultado fue contrarres-tado por el aporte negativo del comercio exterior neto (exportaciones me-nos importaciones), en donde se presentó un decrecimiento de las exporta-ciones en 1,7% anual y un aumento de las importaciones con una variación de 9,2% anual.

Por sectores, durante 2014 el sector de explotación de minas y canteras contribuyó de manera negativa al crecimiento del PIB, al presentar una tasa de crecimiento anual de -0,2%. Este es un elemento a destacar, ya que esta rama de actividad no registraba tasas negativas desde 2004.

Aunque a la fecha no se tienen cifras oficiales de crecimiento económi-co para el primer trimestre de 2015, las diferentes agencias económicas (Banco de la República, FMI, entre otros) y el mismo Gobierno esperan una ralentización de la economía como resultado del efecto negativo que traen para Colombia los bajos precios del petróleo.

En ese sentido, los pronósticos que se tenían hace un año se han ajustado a la baja con una proyección de crecimiento cercana al 3,5% (Cuadro 1).

Fuente: Banco de la República de Colombia.

Gráfica 4 Colombia: crecimiento económico

9,0

8,0

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0I I I I III II II II IIIII III III III III

2010 2011 2012 2013P 2014Pr

IV IV IV IV IV

Trimestral

Anual

Proyecciones PIB Colombia. Crecimiento anual (%)Cuadro 1

2015

Fondo Monetario Internacional 3,4

Cepal 3,6

Banco de la República 3,6

Proyecto Presupuesto 2015 4,8

Fedesarrollo* 3,5

* Escenario base - prospectiva económica mayo 2015.Fuente: FMI, Cepal, Banrepublica y Fedesarrollo.


Histórico

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Recuerdos de un

Hace cincuenta años, cuando Abdón Espinosa fue nombrado por primera vez ministro de Hacienda, se encontró con una de las peores crisis económicas del país. En un discurso reciente, ante la Academia Colombia de Ciencias Económicas, contó detalles inéditos de cómo el país enfrentó al Fondo Monetario Internacional y resolvió ese difícil momento. Este es un extracto de su intervención.

Abdón Espinosa Valderrama *

Ministro de Hacienda

* Ministro de Hacienda de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) y de Alfonso López Michelsen (1976-1977).

Por curiosa coincidencia, el primer cargo público para el que fui nombrado, no habiendo terminado aún los estu-dios universitarios pero sí presentado el primer examen preparatorio, fue el de contador primero de estadísti-ca y jefe de publicaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Presionado por el decano y un grupo de profesores de la Facultad para que a él me sometiera sin repaso de las materias cursadas años atrás, dejaron que el presiden-te del jurado llevara la batuta y escogiera y formulara las preguntas. No conocí esa tarde la calificación. Salí cavilando sobre cuál habría de ser.

No obstante, al día siguiente me llamó el decano, doc-tor Miguel Arteaga, para decirme que del Ministerio de Hacienda me estaban buscando y sugiriendo que me comunicara con su titular, el profesor de la voz cantan-te en el examen: Carlos Lleras Restrepo. Secamente me inquirió, por el hilo telefónico, si yo creía saber mucho, a lo cual repuse, desconcertado, que en el examen del día anterior me había limitado a responder a su extenso cuestionario.

Ya, más amable, agregó que en realidad sabía mucho, pero pura teoría. Razón por la cual me invitaba a traba-jar en el ministerio a su cargo para que me enterara de cómo transcurren las cosas en la práctica. Al efecto, or-denaría que me arreglaran el horario para no interrum-pir mis estudios. En fin de cuentas fue de ocho horas, computadas por las autoridades universitarias como especialización en economía política. Aprendí entonces

que los conocimientos teóricos son para ser sopesados y aplicados a resolver problemas vivos de la comunidad y también de los individuos.

Ahí empecé a interesarme en la economía de guerra que habían estructurado las potencias participantes en la guerra mundial. Al acecho me mantenía de los libros procedentes de Estados Unidos sobre sus característi-cas, tanto como de los estudios sobre cómo ocupar las masas cesantes en el posconflicto y cómo organizar la seguridad social. Finalmente, fue el tema de mi tesis de grado de doctor en Derecho y Ciencias Políticas.

En la Secretaría de Hacienda de Santander, durante la Gobernación de Alejandro Galvis Galvis y en una época de graves perturbaciones, tuve la oportunidad de par-ticipar en el manejo de los engranajes administrativos de ese ente territorial, razón por la cual hube de cerrar mi prometedora oficina de abogado en la ciudad de Bu-caramanga.

Fue la primera experiencia de gobierno.

Pocos años después, por decisión del ministro de Ha-cienda de turno, Francisco de Paula Pérez, volvería a sus cuadros, en l947, como miembro del Comité de Exper-tos Financieros de ese Despacho, con el compromiso de trabajar medio tiempo, al lado del profesor Leopoldo Lascarro, experto en presupuesto y control fiscal, del asesor tributario Manuel Antonio Alvarado y de dos eminentes consejeros: los ex-ministros Jorge Soto del Corral y José María Marulanda.

Al prohibir Jorge Eliécer Gaitán, jefe único del partido liberal, la colaboración en el Gobierno, pedí y obtuve la


terminación del respectivo contrato. En la Facultad de Derecho seguí dic-tando, por lo pronto, la cátedra de Historia Político-Fiscal, en curso pa-ralelo al de Carlos Lozano y Lozano.

Posteriormente, pasé diez y ocho años en ejercicio del periodismo, es-cribiendo sin cesar, con muchísima frecuencia sobre temas económi-cos. Por absoluta falta de tiempo, debí, una y otra vez, renunciar a la cátedra universitaria que en verdad me apasionaba, con el consuelo de que a través del periódico me era posible ocuparme de los temas eco-nómicos y opinar críticamente so-bre sus rumbos.

Así lo hice en ángulos fundamenta-les que al país afectaban, sin pos-poner por ello la defensa ardorosa de los principios fundamentales de libertad, justicia y democracia que nuestras constituciones, descono-cidas o violadas, instituían. Por su-puesto, discrepando de las doctri-nas de Hayek y Friedman que otros tenazmente invocaban y, en su oportunidad, aplicaban.

Hallazgo de la crisis encubierta

Al tercer ingreso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya con el rango de ministro, designado por el presidente Carlos Lleras Res-trepo el mismo día de su asunción del mando, descubrí el fenómeno que la Cepal denominaría crisis de estrangulamiento exterior. Hasta ese momento se la había disfrazado con hábiles ropajes y se habían mi-tigado sus manifestaciones con cré-dito externo. Por aquella época, no se pensaba que los países pudieran quebrarse, conforme se ha observa-do en el accidentado y disparejo iti-nerario de la Unión Europea.

En secreto se había conseguido mantener la anomalía inquietante de las reservas monetarias interna-cionales negativas por valor de 130 millones de dólares, suma en que

los pasivos superaban a los activos. Sin contar 102 millones que la Fede-ración Nacional de Cafeteros había contraído en préstamo y transferido al Banco de la República, agotadas como estaban sus propias líneas de crédito y cerrada la posibilidad de su renovación.

De haberse filtrado al público seme-jante adversidad, habría sobreve-nido ruinosa fuga de capitales y el tipo de cambio se habría disparado. Era riesgo permanente que no ha-bría de cesar sino dando sorpresivo y fuerte viraje a la situación, brasa que quemaba las manos.

El país venía recibiendo un prés-tamo de programa de la AID con desembolsos subordinados a la luz verde del Fondo Monetario Interna-cional que, a su turno, había otorga-do un crédito de contingencia con desembolsos graduales. Las ges- tio-nes iniciales estuvieron orientadas al mantenimiento o la renovación de esos préstamos. Con franqueza advertimos al consejero del presi-dente Johnson, Sam Eaton que, de

lo contrario, nos veríamos obligados a someter todo a controles. Con asombro recibió la prevención, pero estoy seguro de que no le reconoció viabilidad ni verosimilitud.

Al primer emisario del FMI, señor Zassenhaus, le expusimos por qué diferíamos de sus criterios para la carta de intención, requisito ineludi-ble de un nuevo crédito de contin-gencia y de su visto bueno para los préstamos de la banca internacional al Banco de la República.

Nada valieron nuestras reflexiones y alegaciones. Hasta el extremo de que otro emisario del FMI planteara el tajante y simplista dilema de de-valuación inmediata o bloqueo de los créditos externos. Varias veces he relatado que le ofrecí responder en la mañana del día siguiente, en cuanto comunicara y sometiera a juicio del Jefe del Estado la perento-ria notificación. El problema era de magnitud inusitada.

Dado el apremio y previa delibera-ción y opinión unánime del Con-

Al tercer ingreso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya con el rango de ministro, designado por el presidente Carlos Lleras Restrepo el mismo día de su asunción del mando, descubrí el fenómeno que la Cepal denominaría crisis de estrangulamiento exterior. Hasta ese momento se la había disfrazado con hábiles ropajes y se habían mitigado sus manifestaciones con crédito externo. Por aquella época, no se pensaba que los países pudieran quebrarse, conforme se ha observado en el accidentado y disparejo itinerario de la Unión Europea.


sejo de Ministros, coincidente en el rechazo de tal exigencia, en la madrugada siguiente se expidieron los decretos de establecimiento del control de cambios e importacio-nes, valiéndose de las facultades del artículo 121 de la Constitución, por ser caso apremiante de orden públi-co. Entonces pudimos respirar tran-quilos quienes teníamos la respon-sabilidad del manejo de los factores en crisis.

En realidad, el problema se venía gestando en el curso de los últimos años a través del declinar crónico del ingreso externo por habitante. Condicionada la economía colom-biana a la suerte del café, era inevi-table que las necesidades crecien-tes de una población igualmente creciente no pudieran satisfacerse, primordialmente y de modo indefi-nido, con los limitados recursos de cambio exterior generados por el cultivo y venta del grano.

Su larga y fecunda historia se en-contraba, como hoy, plena de apor-tes a Colombia, empezando por su civilización de vertiente, su creación de empleo y su estructura demo-crática. Pero no estaba ya en capa-cidad de soportar el compromiso de garantizar al desarrollo del país el elemento imprescindible para el funcionamiento de los mecanismos de su intercambio internacional: di-visas en monto suficiente.

Mientras tanto, la nación se refu-giaba en la sustitución de importa-ciones que tarde o temprano habría de estallar. En los primeros tiempos, era fácil restringir las de los artículos suntuarios, pero luego se fue exten-diendo hasta los límites intraspasa-bles de los necesarios para el pro-ceso de desarrollo y acercándose al peligro de afectar incluso materias primas y bienes de capital. Fue un modelo temporal, desprovisto, por su misma naturaleza, de la capaci-dad de contribuir sin término al de-sarrollo, en la magnitud debida y al ritmo indispensable.

Era menester, era inaplazable promover resueltamente el desarrollo hacia afuera, diversificar las exportaciones y crear organismos aptos para impul-sarlas. Así lo hizo el decreto 444 del 22 de Marzo de l967, expedido en uso de facultades extraordinarias, otorgadas por el Congreso. A partir de allí y hasta el fin de su vigencia, cumplió sus objetivos y liberó al país de la abso-luta dependencia del café, en trance de tornarse asfixiante.

Reconstrucción de las reservas monetarias internacionales

La extinción de las reservas netas internacionales y su conversión en ne-gativas habían dejado al país financieramente desguarnecido y expuesto a arbitrarias imposiciones. A falta de este atributo indispensable de la sobe-ranía nacional, no resultaba difícil cerrarles los créditos al Banco de la Re-pública y a todos los demás. Para el giro ordinario del comercio exterior, se echaba de menos ese respaldo a las obligaciones financieras relacionadas con las importaciones y aun las exportaciones. La extrema vulnerabilidad lo exponía a toda clase de riesgos y abusos.

No fue fácil reconstruirlas, entre otras cosas, porque se debía emitir para comprar las divisas. Aun así, se preservó la estabilidad monetaria y se im-pulsó el crecimiento económico a la tasa anual del seis por ciento. Ade-

Abdón Espinosa camina al lado del entonces presidente Carlos LLeras Restrepo cuando como Ministro de Hacienda tuvo que lidiar la llamada crisis de estrangulamiento exterior.

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más, se tropezaba con la resistencia enconada de los organismos financieros internacionales que otorgaban créditos en condiciones favorables.

Una anécdota personal explica e ilustra esta actitud. Hallándome en Washington en cuestiones oficiales de mi cargo, me hizo llamar el Subsecretario de Estado del presidente Johnson, también tejano, a que lo visitara en su despacho a la insólita hora de las once de la noche. En efecto, allí estuve puntalmente. Sin rodeos me mani-festó que había tomado la iniciativa de este encuentro para preguntarme cual era la razón de que nos empe-ñáramos en acumular reservas monetarias internacio-nales. Espontánea y cortésmente le respondí: para no depender de usted.

Presa de la ira, se puso en pie, seguidamente se serenó y me pidió que volviéramos a la calma, por mi parte en ningún momento perdida. En la hipótesis de que el inte-rrogante impertinente hubiera obedecido a la sospecha de que estuviéramos tomando, con ese fin, recursos del préstamo de programa, le precisé que utilizábamos so-lamente fondos repatriados y ahorros de operación. Lo cierto es que con la Administración del presidente Jhon-son tuvimos serias dificultades por el designio imperia-lista que le había infundido a la Alianza para el Progreso y a los préstamos de programa

El éxito de la repatriación de capitales fue clave para su-perar el estrangulamiento económico. El director- geren-te del Fondo Monetario Internacional, Pierre Paul Schwit-zer, la consideraba factor decisivo en el éxito del régimen de cambios internacionales, de cuyos resultados.

había sido muy escéptico. Recordaba el fracaso ante-rior de Chile en un intento de operación semejante y preguntaba cual pudo ser el móvil determinante de la respuesta de los poseedores de dichos fondos: el pa-triotismo, le respondimos, único factor que creyó vero-símil y operante.

Con nuestro régimen cambiario y de comercio exterior acabó reconciliándose, hasta el punto de que sus dele-gados lo recomendaran al Perú, si manejaban lo fiscal con el mismo rigor de los colombianos. El presidente Beláunde Terry vaciló y pocos días después se precipi-tó su caída.

Contra el ímpetu inflacionario

Siete años después, ante otra cara de la medalla, no ya de crisis sino de bonanza, el presidente Alfonso López Michelsen, en medio de fluida charla, tuvo a bien pre-guntarse qué haría para frenar una inflación impetuosa. Le repuse que obraría sobre las causas como lo hiciera Colombia en la Segunda Guerra Mundial y congelaría al-gunos precios neurálgicos. El 26 de diciembre de 1976

volví, por cuarta vez, al Ministerio de Hacienda, hasta cumplir el obje-tivo propuesto.

Toda esta historia de esfuerzos por remover los obstáculos al desarro-llo e imprimirle estable y acelerado ritmo, no menor del 6% anual, ter-minó interrumpiéndose estrepito-samente con la adopción del Con-senso de Washington, en cuanto sus términos vinieron a condicionar el otorgamiento de empréstitos in-ternacionales, dentro de una con-cepción estrictamente ceñida a las pautas impuestas por el presidente estadounidense Ronald Reagan y la primera ministra británica Margaret Thatcher.

En efecto, se impuso y se aceptó el desmantelamiento de la redes de apoyo a los artículos susceptibles de exportarse, sin perjuicio de que Estados Unidos preservara las su-yas. Los organismos de asistencia técnica y financiera a la agricultu-ra colombiana fueron eliminados. Como también los que contribuían a la regulación de las cosechas y al

Hallándome en Washington en cuestiones oficiales de mi cargo,

me hizo llamar el Subsecretario de Estado del presidente Johnson, también tejano, a que lo visitara en su despacho a la insólita hora

de las 11 de la noche. En efecto, allí estuve puntalmente. Sin rodeos me manifestó que había

tomado la iniciativa de este encuentro para preguntarme cuál era la razón

de que nos empeñáramos en acumular reservas monetarias internacionales.

Espontánea y cortésmente le respondí: para no depender de usted.


almacenamiento en silos adecuados de los excedentes. La repercusión fue inmediata: baja drástica del área sembrada.

Simbólicamente, se suprimió el Fondo de Fomento Industrial, fundado para ver de mitigar las restricciones de la guerra mundial e imprimir estímulo congruente a una acelerada etapa de industrialización. Entre otras, desapa-recieron las fábricas metalmecánicas que tenían de materia prima el hierro y el acero de la Siderúrgica de Paz del Río y funcionaban en el valle de Girón. No pocas emigraron a Venezuela.

No fue la primera vez que el departamento de Santander y el país sufrieran este género de aflicciones. Como sombra aciaga, en la memoria colectiva reaparece la figura presuntuosa del primer gran

librecambista, don Florentino González, oriundo de esa región y en su ju-ventud escudero político del general Francisco de Paula Santander, quien provocara la ruina de 1848 de la próspera manufactura del oriente de Co-lombia y su foco principal en el Socorro.

El argumento fue la división del trabajo internacional, a cuya luz tan solo correspondía a nuestros pueblos atrasados cultivar y extraer materias pri-mas o cosechar frutos de pan coger, en tanto se reservaba a las naciones desarrolladas, esencialmente europeas y, en particular Gran Bretaña, ela-borar aquellas y producir bienes industriales. En nuestro tiempo y en plena globalización, el arma letal ha sido la amenaza de suspensión o la manipu-lación de los créditos internacionales.

Riesgos del automatismo de los mercados

Nunca he creído en el automatismo de los mercados. La ruptura de la bur-buja inmobiliaria en Estados Unidos demostró, una vez más, sus flaquezas y peligros, más aún sus deformaciones, desviaciones y tergiversaciones por el desenfreno de la codicia que, a falta de regulaciones preventivas, lleva a terribles crisis y acaba dejando su solución o su alivio a cargo del Estado, al cual toca reponer y componer los trastos rotos y ver de reanimar los órga-nos paralizados o deformados.

En Estados Unidos se ha comprobado la eficacia de las teorías de Keynes y reivindicado por los demócratas las políticas de Franklin D. Roosevelt, en medio de enconada contraposición partidista. El reparo principal ha sido, del lado de sus propios partidarios, el de que la intervención gubernamen-tal se ha quedado corta esta vez. Para entender su vital importancia, debe de haber bastado el sismo que en los mercados financieros de los países emergentes provocó el anuncio prematuro, por parte del presidente de la Reserva Federal, Ben Bernanke, de la suspensión de la compra de bonos con emisiones.

Para prevenir en lo futuro catástrofes como las sufridas por las naciones de la periferia europea, sirvan, a su turno, de escarmiento y disuasivo los efectos de sus políticas de devaluaciones por dentro, comprimiendo sala-rios, costos, gastos, precios, producción y empleo, ante la inviabilidad de hacer la moneda comunitaria y en el afán de reemplazarla con austeridad desmedida.

país informal #343

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