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Documento del
Banco Mundial
PARA USO OFICIAL ÚNICAMENTE
Informe No. 56835-DO
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO
DOCUMENTO DE PROGRAMA
PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR EL MONTO DE US$150.0 MILLIONES
A LA
REPÚBLICA DOMINICANA
PARA UN
SEGUNDO PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE FOMENTO AL
DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
PERFORMANCE AND ACCOUNTABILITY OF SOCIAL SECTORS (PASS)
18 de octubre de 2010
Departamento de Desarrollo Humano
Unidad de Gestión de los Países del Caribe
Región de América Latina y el Caribe
Este documento es de distribución restringida y puede ser utilizado por los destinatarios únicamente en el
desempeño de sus deberes oficiales. Su contenido no puede de otra manera ser divulgado sin la autorización del
Banco Mundial.
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AÑO FISCAL DEL ESTADO
1 de enero – 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS DE MONEDA EXTRANJERA
(Tasa de Cambio efectiva a partir del 30 de septiembre de 2010)
Unidad de Moneda
= Pesos Dominicanos
US$1.00 36.88
Pesos y Medidas Sistema Métrico
ABREVIATURAS Y SIGLAS
AAA Asistencia Analítica y Asesoramiento
AC Acuerdo Contingente
ADESS Administradora de Subsidios Sociales
AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
AEP Alianza Estratégica con el País
ALC América Latina y el Caribe
APMAE Asociación de Padres, Madres y Amigos de la Escuela
ASD Análisis de Sostenibilidad de la Deuda
APL Préstamo Programático Adaptable (por sus siglas en inglés: Adaptable Program
Loan)
ATI Acceso a la Información (por sus siglas en inglés)
ATNC Asistencia Técnica No Crediticia
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRD Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo
BM Banco Mundial
CA Consulta Amigable
CAF Corporación Andina de Fomento
CCSC Consejo Consultivo de la Sociedad Civil
CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales
CE Comité Ejecutivo
CI Carta de Intención
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CONARE Comisión Nacional de Reforma del Estado
CRAL Préstamo de Ajuste en Respuesta a la Crisis Social (por sus siglas en inglés: Social
Crisis Response Adjustment Loan)
DGII Dirección General de Impuestos Internos
DPI Desarrollo de la Primera Infancia
EAP Estrategia de Asistencia País
EPIS Evaluación de la Pobreza y el Impacto Social
AEP Alianza Estratégica con el País
FA Financiamiento Adicional
FINCR Departamento de Riesgo Crediticio en Hacienda
FMI Fondo Monetario Internacional
FPSS Finanzas Públicas y Sector Social
GCPS Gabinete de Coordinación de la Política Social
GFP Gestión de las Finanzas Públicas
GLP Gas Licuado del Petróleo
GoRD Gobierno de la República Dominicana
GPRF Donación de Gobernanza y Facilidad de Asociación (por sus siglas en inglés:
Governance and Partnership Facility Grant)
GSI Gestión de los Sistemas de Información
IED Inversión Extranjera Directa
IFIs Instituciones Financieras Internacionales
MAP Ministerio de Administración Pública
MEPyD Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo
MH Ministerio de Hacienda
MINERD Ministerio de Educación de la República Dominicana
MO Manual de Operaciones
MSP Ministerio de Salud Pública
OREALC Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe
OSC Organizaciones de la Sociedad Civil
PARSS2 Segundo Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud Health
Sector Reform Adaptable Program Loan II
PASS Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales (por sus siglas en
inglés: Performance & Accountability of Social Sectors)
PIB Producto Interno Bruto
PIPS Proyecto de Inversión en Protección Social
PNB Producto Nacional Bruto
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPF Préstamo para Políticas de Fomento
PROMESE/CAL Programa de Medicamentos Esenciales / Central de Apoyo Logístico
PTC Programa de Transferencias Condicionadas
RD República Dominicana
SENASA Seguro Nacional de Salud
SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
SGCE Sistema de Gestión de Centro Escolar
SIFMUN Sistema de Información Financiera Municipal
SIGEF Sistema Integrado de Gestión Financiera
SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios
SRS Servicios Regionales de Salud
UE Unión Europea
UGP Unidad de Gestión del País
UGS Unidad de Gestión Sectorial
UNAP Unidades de Atención Primaria
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Vicepresidente: Director de País:
Director de Sector: Gerente de Sector:
Líder del Equipo de Trabajo:
Pamela Cox Yvonne Tsikata Keith Hansen Helena Ribe Carine Clert
i
LA REPÚBLICA DOMINICANA
SEGUNDO PRÉSTAMO PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO (PPF2) AL
DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES (PASS)
CONTENIDO
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA....................................................................................1 I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................4 II. CONTEXTO DEL PAÍS ...................................................................................................................4
II.1 DESARROLLOS MACROECONÓMICOS RECIENTES ......................................................................4 II.2 PERSPECTIVA Y RIESGOS MACROECONÓMICOS .........................................................................9
III. PROGRAMA DE GOBIERNO Y PROCESOS PARTICIPATIVOS ..........................................13 III.1 POBREZA, GASTO SOCIAL Y CAPITAL HUMANO: EVOLUCIÓN DESDE EL 2009 ..........................13 III.2 PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS MÁS POBRES .......................................................19 III.3 MEJORANDO LA GESTIÓN DEL GASTO PARA UN MEJOR DESEMPEÑO DEL SECTOR SOCIAL .......25 III.4 MEJORANDO LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES MEDIANTE
UNA SUPERVISIÓN MEJORADA DE LA SOCIEDAD CIVIL ..............................................................30 III.5 PROCESOS PARTICIPATIVOS.....................................................................................................32
IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO .........................................................34 IV.1 VÍNCULO CON LA EAP ............................................................................................................34 IV.2 COLABORACIÓN CON EL FMI ..................................................................................................34 IV.3 COLABORACIÓN CON OTROS DONANTES .................................................................................34 IV.4 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ..................................................................35 IV.5 LECCIONES APRENDIDAS ........................................................................................................35 IV.6 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ...................................................................................................36
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA .....................................................................................................37 V.1 ÁREA I DE LA POLÍTICA. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIAL PARA
PROMOVER EL ACCESO EQUITATIVO AL CAPITAL HUMANO ........................................................40 V.2 ÁREA II DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA GESTIÓN DEL PRESUPUESTO PARA APOYAR EL DESEMPEÑO
CONJUNTO DEL PTC ..................................................................................................................42 V.3 ÁREA III DE LA POLÍTICA. APOYAR LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE GESTIÓN EN LOS
SECTORES SOCIALES ..................................................................................................................43 V.4 ÁREA IV DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN ..........................44
VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN ................................................................................45 VI.1 POBREZA E IMPACTOS SOCIALES .............................................................................................45 VI.2 ASPECTOS AMBIENTALES ........................................................................................................49 VI.3 IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN .....................................................................50 VI.4 ASPECTOS FIDUCIARIOS..........................................................................................................50 VI.5 DESEMBOLSO Y AUDITORÍA ....................................................................................................53 VI.6 RIESGOS Y SU MITIGACIÓN ......................................................................................................54
ii
El Segundo Préstamo para las Políticas de Fomento al PASS (abreviación por su nombre en inglés
del Programa de Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales) fue preparado por un
equipo del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) del que forman parte Carine
Clert (Líder del Equipo de Trabajo, Especialista Senior en Protección Social, LCSHS); Catherine
Abreu Rojas (Especialista en Adquisiciones, LCSPT), Cristian D’Amelj (Asesor Jurídico, LEGLA),
Pedro Arizti (Especialista en Sector Público, LCSPS), Maurizio Bussolo (Economista Senior,
LCSPE), Timothy Cheston (Profesional Asociado Junior, LCSHS), Christian Contin (Consultor,
LCCDO), Cynthia Hobbs (Especialista Senior en Educación, LCSHE), Patricia de la Fuente Hoyes
(Oficial Senior de Desembolsos, CTRFC), Javier Luque (Economista Senior en Educación, LCSHE),
Fernando Montenegro (Economista Senior en Salud, LCSHH), Patricia Orna (Asistente de Programa,
LCSHD), Mariana Montiel (Asesora Jurídica Senior, LEGLA), Gunars Platais (Economista
Ambiental Senior, LCSEN), Maria Poli (Especialista en Sociedad/Transparencia Civil, LCSSO),
Maritza Rodríguez de Pichardo (Especialista en Gestión Financiera, LCSFM), María Concepción
Steta (Consultora en Protección Social, LCSHS), y Ludovic Subran (Economista, LCSHD).
1
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
REPÚBLICA DOMINICANA
SEGUNDO PRÉSTAMO PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO (PPF2) AL
DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES (PASS)
Prestatario Gobierno de la República Dominicana (GoRD)
Agencia que Implementa Ministerio de Hacienda
Datos de Financiamiento Monto de Crédito del BIRD: US$150 millones
Términos: Préstamo de Margen Fijo v
Tipo de Operación
Segunda operación de una serie de tres Préstamos Programáticos para las Políticas
de Fomento.
Principales Áreas de la
Política 1. Protección Social 2. Políticas de Salud (Atención Primaria) y Educación 3. Calidad y Eficiencia en el Gasto Público
Principales Indicadores de
Resultados
1. Mejor desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano
para los pobres:
(*) Para finales del 2012, al menos un 90 por ciento de las trasferencias del PTC
Solidaridad se pagarán con base en la oportuna verificación del cumplimiento con
las corresponsabilidades.
(*) Aumento en la participación de hogares beneficiaros del PTC que invierten en
la formación del capital humano, medida de la siguiente manera:
(*) Un aumento en los hogares beneficiarios del PTC Solidaridad que
cumplan con las corresponsabilidades de salud y nutrición.
(*) Un aumento en la proporción de alumnos de hogares beneficiarios de
Solidaridad que estén matriculados y asistiendo a la educación pre-primaria,
básica y secundaria.
2. Mejor gestión presupuestaria para un mejor desempeño de los sectores sociales
vinculados al PTC Solidaridad. Específicamente:
(*) La diferencia entre el presupuesto asignado y el presupuesto real ejecutado
para cerrar las brechas en la oferta de servicios en salud, nutrición y educación
dentro de Solidaridad será menor o igual a la diferencia entre el presupuesto
nacional total aprobado y el presupuesto real ejecutado, en términos relativos.
(*) Se reducirá la diferencia entre el programa de desembolsos trimestral
acordado (Cuota Programada) para cerrar las brechas de la oferta en salud,
educación y nutrición y los fondos que en la realidad reciben trimestralmente los
sectores sociales.
3. Introducción gradual de Convenios de Gestión en los sectores sociales
(*) Un aumento en el número de programas prioritarios en salud, nutrición y
educación relacionados con Solidaridad que han desarrollado exitosamente la
metodología de sistema de registro, lo cual implica desarrollar objetivos, puntos
de referencia, metas e indicadores a diferentes niveles.
4. Mejor transparencia y veeduría de la Sociedad Civil.
(*) Un aumento en el número de usuarios registrados (por lo menos 60 para
finales del 2012) y visitas anuales al programa de búsqueda en línea para el
2
presupuesto nacional, Consulta Amigable (al menos 1.500 para finales del 2012). Objetivo(s) de Desarrollo
del Programa y
Contribución a la EAP
El PASS tiene cuatro objetivos que están relacionados entre sí: (i) mejorar el
desempeño de los sectores sociales en la promoción del capital humano (salud,
nutrición, y educación) para los ciudadanos más pobres, mediante un rediseño
fundamental del PTC del Estado, Solidaridad, y su articulación con acciones
críticas en salud y educación; (ii) mejorar el manejo presupuestario para apoyar el
desempeño de estos sectores sociales dentro del PTC; (iii) apoyar la introducción
gradual de Convenios de Gestión en los sectores sociales; y (iv) mejorar la
transparencia y rendición de cuentas a los usuarios mediante el fortalecimiento de
un ambiente que facilite una demanda mejor informada para un mejor desempeño
del sector público en el ámbito social.
El PASS es consistente con el pilar central de la Alianza Estratégica con el País
(AEP)) la cual contempla “reducir la vulnerabilidad mientras se producen
resultados para todos”. En específico, ayuda a preservar y mejorar los activos
humanos de los pobres (salud y educación) al apoyar un cambio significativo en
la política social desde la asistencia social hasta la protección y promoción del
capital humano. También mejora la rendición de cuentas tanto dentro de las
agencias gubernamentales como entre dichas agencias y el público. Riesgos y Mitigación del
Riesgo
Riesgo económico: La recuperación real depende en gran medida de las
mejoras en el ambiente externo volátil (incluyendo el riesgo notable de una
crisis deficitaria global). Históricamente, las recuperaciones de crisis en la
República Dominicana han sido rápidas pero altamente regresivas, con
impactos negativos que perduran, sobre todo para los pobres. Si la economía
global fuera más corta o débil de lo esperado, la RD aun afrontaría un deterioro en
el desempeño del crecimiento.
Mitigación: Mientras los riesgos económicos continúen siendo sustanciales, entre
los factores de mitigación se encuentra un crecimiento económico fuerte y
resistente con desarrollos favorables en ciertos sectores. El Estado también debe
fortalecer sus políticas de gestión macro, incluyendo el crecimiento en tamaño y
sofisticación del mercado de deuda doméstico, así como una supervisión
bancaria y financiera mejorada.
El riesgo de que en el esfuerzo de cumplir con los objetivos fiscales el Estado
pueda recortar el gasto social, lo cual amenazaría una oportuna implementación
de reformas clave vinculadas a esta serie del PPF al PASS.
Mitigación: El equipo del Banco Mundial continúa monitoreando de cerca el
riesgo. Algunas de las acciones de las políticas que apoya el Programa PASS
tienen como objetivo proteger el gasto social para los pobres (Ver el Pilar II por
ejemplo).
Los riesgos ligados al terremoto de enero del 2010 en Haití: la contracción de
la demanda en Haití, el segundo mayor mercado para las exportaciones
dominicanas, así como gastos inesperados para socorrer a Haití podrían traer
consecuencias negativas.
Mitigación: El Estado no espera mayores presiones de los servicios educativos,
pero sí se han observado presiones de la demanda de servicios de salud, lo cual
trae consecuencias fiscales, aunque actualmente no hay cifras disponibles. Bien
3
manejados, los esfuerzos de reconstrucción podrían generar una demanda
adicional de bienes y servicios dominicanos en el mediano plazo.
Un déficit mayor de lo esperado en el sector eléctrico podría potencialmente
afectar la liquidez del Estado y contribuir a una brecha de financiamiento
fiscal.
Mitigación: No se espera que haya mayores consecuencias negativas a partir de
este riesgo, a menos que el déficit aumente lo suficiente como para afectar el
déficit general. Actualmente, el Estado está implementando medidas
administrativas para aumentar las ganancias y reducir el gasto, con el apoyo
activo de FMI (Fondo Monetario Internacional) y monitoreo en esta área.
El riesgo de que con el tiempo haya un posible cambio en las prioridades
institucionales, agravado por retos en la coordinación intersectorial dentro del
Gobierno.
Mitigación: Las reformas que apoya el programa PASS se han visto beneficiadas
por un alto grado de titularidad del Estado en altos niveles. Referente a la
reforma del PTC, hubo dificultades inherentes ligadas a la coordinación
intersectorial, pero éstas han sido mitigadas, según lo anticipado, gracias a: (i)
la institucionalización de los comités más importantes que ahora supervisan la
implementación del PTC rediseñado, incluyendo los Comités Intersectoriales y
Entre Agencias del PTC; (ii) incentivos para que las agencias sociales en
conjunto arrojen resultados para el PTC, mediante reforma a la gestión del
presupuesto que apoya el PASS; y (iii) esfuerzos hacia una coordinación activa
de los donantes (en particular el BM y el BID).
Capacidad institucional y administrativa y restricciones financieras para la
implementación de las reformas objetivo.
Mitigación: Este riesgo está siendo mitigado por las actividades y recursos de las
ATNC Programáticas para los Sectores Sociales y Calidad del Gasto Público, el
Proyecto de Crédito de Inversión en Protección Social, el préstamo en varias
fases de inversión del BID, y el financiamiento de Donaciones GPRF.
Vulnerabilidad hacia los riesgos de múltiples desastres naturales- en
particular inundaciones y huracanes.
Mitigación: Los daños a importantes empresas del sector están parcialmente
cubiertos con seguros privados. La asistencia del Banco Mundial cubre
mitigación del riesgo por desastre natural bajo el Préstamo para la Recuperación
de Emergencias y Manejo de Desastres por US$80 millones. Fortalecer el PTC
Solidaridad mediante dicho préstamo también puede ayudar a mitigar el impacto
para los más pobres.
Código de la Operación P121778
4
DOCUMENTO DEL PROGRAMA BIRD PARA UN SEGUNDO PRÉSTAMO
PROPUESTO PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO AL
DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
PARA LA REPÚBLICA DOMINICANA
I. INTRODUCCIÓN
1. El presente documento hace una descripción del programa propuesto para un
Segundo Préstamo para Políticas de Fomento (PPF2) con el objetivo de mejorar el
Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales (PASS por su nombre en
inglés) en la República Dominicana (RD). Se propone esta operación como la segunda de una
serie de tres operaciones programáticas secuenciales. La visión estratégica del PASS es la de
mejorar los resultados de los sectores sociales (principalmente protección social, educación y
salud), conservando el capital humano de los ciudadanos más pobres en el corto plazo, y
mejorándolo en el mediano plazo. Alineado con esta visión, el PASS tiene cuatro objetivos que
se relacionan entre sí: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales (salud, nutrición y
educación) para promover el capital humano de los ciudadanos más pobres, mediante un
rediseño fundamental del PTC (Programa de Transferencias Condicionadas) del Estado,
Solidaridad, y su articulación con acciones clave en salud y educación; (ii) mejorar la gestión
presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto del sector social dentro del PTC; (iii) apoyar
la introducción gradual de los Convenios de Gestión en agencias clave del sector social; y (iv)
mejorar la transparencia y la supervisión de los sectores sociales.
II. CONTEXTO DEL PAÍS
II.1 DESARROLLO MACROECONÓMICO RECIENTE
2. El contexto político en la República Dominicana continúa siendo relativamente
estable dada la reelección en mayo de 2008 del presidente Fernández así como la expansión
del apoyo a su administración con la victoria en las elecciones Legislativas de mayo de
2010. La administración Fernández mantiene mayorías en el Congreso que han apoyado sus
reformas a las políticas e iniciativas, incluyendo un importante compromiso con la cohesión
social y la reducción de la pobreza.
3. La República Dominicana ha mostrado signos macroeconómicos positivos al mitigar
los efectos de la crisis internacional, aunque aún existen algunas debilidades de crítica
importancia. En el 2008, el primer impacto de la crisis redujo el crecimiento económico a un
5,3 por ciento, de un 8,5 por ciento observado en el 2007, aun estando el primero por encima del
promedio regional de América Latina y el Caribe (ALC) de 4,6 por ciento en el 2008. El
crecimiento económico disminuyó aún más en el 2009, quedando en un 3,5 por ciento, con el
registro más bajo durante el primer semestre del 2009, 1,0 por ciento. Durante la segunda mitad
del 2009 hubo una leve recuperación, con un crecimiento promedio trimestral de cinco por
ciento. Los cálculos preliminares para el primer semestre del 2010 presentaban un crecimiento
acelerado del siete por ciento (ver Gráfico 1).
5
Gráfico 1: Crecimiento del PIB
Fuente: Banco Central de la República Dominicana.
4. El crecimiento reciente ha sido impulsado por el desarrollo favorable de algunos
sectores, pese a que otros sectores clave enfrentan problemas estructurales de más largo
plazo que continuarán afectando el crecimiento aún después de la crisis. Mientras el
crecimiento del PIB se desaceleró a un 3,5 por ciento en el 2009, la construcción creció en un
19,4 por ciento, el comercio en un 15,7 por ciento, la agricultura en un 9,6 por ciento, acueducto
y energía en un 9,5 por ciento, y la industria manufacturera en un 9,3 por ciento. De otro lado,
factores estructurales como la caída del sector minero y el vencimiento del acuerdo Multi-Fibra
en el 2005 llevaron a importantes caídas en el empleo, particularmente en las zonas donde se
procesan las exportaciones (ver la Sección II.2 que se refiere a temas de desempleo).
5. Ciertos factores domésticos y externos que están mejorando han apoyado el
crecimiento económico en la RD. Una posición de acomodación en la política monetaria llevó a
una reducción en las tasas de interés comerciales. A su vez, esto conllevó a un aumento en los
préstamos para el sector privado. Los Acuerdos Contingentes (AC) con el FMI, sumados a un
mayor apoyo presupuestal por parte de Banco Mundial y el BID, facilitaron la implementación
de una política fiscal anti-cíclica. Esta política- que consiste especialmente en aumentar el gasto
público en la inversión- comenzó a finales del 2009 y continuó durante la primera mitad del
2010. Una temprana recuperación global, con efectos positivos para las remesas, el turismo, el
comercio y las condiciones financieras, ayudaron al crecimiento en RD (ver Gráficos 2 y 3).
Gráfico 2: Tasa de crecimiento del ingreso de turistas a la RD (%)
Fuente: Banco Central de la República Dominicana.
PIB Trimestral
Cre
cim
ien
to A
nu
al d
el P
IB (
%)
PIB Acumulado
6
Gráfico 3: Exportaciones y Remesas
Fuente: Banco Central de la República Dominicana.
6. Luego de la aceleración de los precios internacionales de los productos básicos
(commodities) a finales del año 2007, la inflación en la RD aumentó más rápidamente que el
promedio de la región, subiendo de una tasa de 6,1 por ciento en el 2007 a una de 10,6 por
ciento en el 2008. Sin embargo, como resultado de la disminución en los precios del petróleo y
los alimentos, en el 2009 no hubo una presión de precios evidente, y la inflación para fin de año
fue de 5,7 por ciento (año a año), quedando por debajo del 6-7 por ciento que el Banco Central
había establecido como meta. La inflación núcleo (excluyendo los precios de alimentos y
petróleo) alcanzó el 3,2 por ciento (ver Gráfico 4).
Gráfico 4: Inflación anual (%)
Fuente: Banco Central de la República Dominicana.
7. Debido a que el sector energético es ineficiente y el país depende de la importación
de energía, la situación fiscal se deterioró durante la escalada de los precios energéticos en
el 2008. El déficit primario alcanzó el 1,5 por ciento del PIB, y el déficit general alcanzó el 3,2
por ciento del PIB. Los menores precios de las importaciones en el 2009 se vieron
contrarrestados por menores niveles de actividad, de manera que el déficit general permaneció
Fuentes: Banco Central de la RD
Tasa
de
Cre
cim
ien
to A
nu
al (
%)
Exportaciones Nacionales
Exportaciones de Zona Especial
Remesas
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Jan-0
8
Mar-0
8
May-0
8
Jul-0
8
Sep
-08
No
v-08
Jan-0
9
Mar-0
9
May-0
9
Jul-0
9
Sep
-09
No
v-09
Jan-1
0
Mar-1
0
May-1
0
Observed Inflation Core InflationInflación Observada
Inflación Núcleo
7
estable en un nivel del 3,1 por ciento del PIB. Los ingresos fiscales disminuyeron rápidamente en
el 2009 debido al deterioro de la economía. Pese a los menores precios del petróleo y al aumento
del 12 por ciento en la tarifa promedio de la energía, el sector energético registró un déficit de
1,3 por ciento del PIB en el 2009.
8. El Estado contuvo el déficit fiscal a comienzos del 2009 al reducir el gasto en
inversión. Un financiamiento cuantioso y coordinado por parte del BM, el BID, y el FMI en el
último trimestre del 2009 le permitió al Estado aumentar el gasto en inversión, estimulando así la
demanda agregada.
9. La caída acentuada en las importaciones ayudó a reducir el déficit de cuenta
corriente a un 6,2 por ciento del PIB en el 2009. Debido a que la RD depende en un alto grado
de las importaciones de petróleo y puesto que los volátiles precios internacionales son un factor
clave para la volatilidad del saldo en cuenta corriente, el déficit en cuenta corriente persiste por
factores estructurales que afectan el desempeño del país en exportaciones y competitividad. El
aumento en las exportaciones desde el año 2000 ha disminuido al compararlo con el PIB,
convirtiendo a la RD en el único país en la subregión de Centroamérica y el Caribe en donde ha
disminuido la apertura económica durante la última década. Una razón por la cual puede haber
disminuido la competitividad es el alto costo de la electricidad (que en promedio duplica el costo
de la misma en otros países de la región), aunque la debilidad institucional en la implementación
de políticas comerciales así como el todavía inadecuado clima de inversión han limitado el
crecimiento de las exportaciones.
10. Importantes influjos de capital extranjero, particularmente de la Inversión
Extranjera Directa (IED), han financiado estos déficits estructurales de cuenta corriente en
años recientes. Los influjos de la IED han disminuido año a año desde el 2009, pero han
permanecido como al mayor componente de la cuenta de capitales (80 por ciento), y han
ayudado a cubrir el 92 por ciento del déficit en cuenta corriente. La IED ha estado concentrada
en los sectores de turismo, comunicaciones, comercio, y finca raíz. Altos flujos de remesas (que
se calculan en cerca del 10 por ciento del PIB en años recientes) también han sido una fuente
importante de divisas, aunque se han contraído durante el 2008 y el 2009. La IED y otros influjos
de capital fueron suficientes para financiar el déficit en cuenta corriente, sin verse afectados los
niveles en la reserva de divisas (ver Gráfico 5).
Gráfico 4: Reservas Internacionales Netas (millones de US$)
Fuente: Banco Central de la República Dominicana.
Reservas Internacionales Netas
8
Cuadro 1: Indicadores económicos clave de la República Dominicana 2003-2013
(porcentaje del PIB, a menos de indicarse lo contrario)
2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010 2011 2012 2013
Real Proyección
Ingresos y Precios
Crecimiento del PIB (cambio porcentual) 1.3 9.3 10.7 8.5 5.3 3.5 5.5 5.5 6.0 6.0
PIB per cápita (cambio porcentual) -0.3 7.6 8.7 6.6 - 1.7 3.7 3.7 4.2 4.2
Inflación (cambio porcentual del IPC) 51.5 4.2 7.6 6.1 10.6 1.5 6.5 5.0 4.0 5.7
Tasa de cambio (porcentaje de apreciación-
o depreciación +) 36.6 -27.8 11.8 0.0 - 3.7 3.3 1.9 1.9 1.8
Inversión y ahorros
Inversión interna bruta 14.9 16.5 18.4 18.9 18.2 16.8 17.3 18.4 18.4 18.4
Ahorro interno bruto 18.9 13.4 14.0 11.4 8.5 11.8 11.2 12.9 14.8 14.6
Sector Público No-Financiero
Total ingresos y donaciones 14.1 15.7 16.0 17.4 15.8 14.0 14.5 15.3 15.7 15.7
Total ingresos fiscales 12.9 14.5 14.8 16.0 14.9 13.6 14.1 14.7 15.1 15.1
Total gasto (incluyendo intereses) 15.7 16.7 16.9 17.4 20.4 17.1 17.1 16.9 16.3 16.3
Gasto corriente 12.7 12.9 13.7 12.7 15.4 13.0 12.6 11.9 11.3 11.3
Gasto de capital 3.0 3.9 3.3 4.7 5.0 4.1 4.5 5.0 5.0 5.0
Saldo primario 0.1 0.4 0.6 1.7 -1.5 -1.1 -0.4 0.6 1.6 1.6
Intereses 1.8 1.3 1.4 1.6 1.7 2.0 2.2 2.2 2.2 2.2
Saldo total -1.8 -0.9 -0.7 0.1 -3.2 -3.1 -2.6 -1.6 -0.6 -0.6
Deuda pública
Deuda total 47.4 34.5 36.4 33.4 35.5 39.0 39.8 40.1 38.9 37.6
Balanza de pagos
Saldo en cuenta corriente 4.8 -1.4 -3.7 -5.3 -9.7 -6.2 -6.0 -4.8 -4.0 -4.1
Balanza comercial -9.0 -11.1 -15.6 -15.6 -20.3 -14.6 -15.1 -14.4 -12.6 -12.4
Exportaciones (incluyendo ZF) 43.7 30.0 31.3 28.9 25.6 22.2 20.9 21.1 22.1 21.4
Importaciones (incluyendo ZF) -42.2 -33.8 -38.5 -37.1 -39.1 -30.2 -29.7 -29.2 -28.2 -27.3
Inversión extranjera directa 4.2 3.3 4.3 3.8 6.3 4.5 3.8 3.2 3.0 2.9
Remesas 10.3 7.2 7.7 7.3 7.1 6.8 6.7 6.2 5.7 5.2
Partida informativa:
PIB Nominal (miles de millones de US) 21.6 33.5 35.2 39.8 45.6 46.7 50.8 55.1 59.7 64.7
PIB Nominal (miles de millones pesos RD) 909.0 1020.0 1189.8 1364.2 1576.2 1678.1 1885.5 2084.5 2300.2 2538.2
Fuente: Ministerio de Hacienda, Banco Central y estimativos del equipo del FMI y el BM.
*Nota: (1) Las autoridades aún se encuentran revisando algunos datos del 2009; (2) están considerando maneras alternativas de llegar al déficit fiscal total para
los años proyectados, por lo cual la presente tabla podría estar sujeta a revisión; (3) las estadísticas toman la deuda pública como deuda bruta, es decir, no hacen
compensación de saldos con los bonos que pertenecen a agencias del Gobierno.
9
11. La relación entre la deuda y el PIB alcanzó su nivel más alto en el 2003, llegando a un
49,3 por ciento durante la crisis bancaria doméstica, con un decrecimiento estable hasta alcanzar un
33,4 en el 2007. Dicha mejora se debe en parte a la reestructuración de la deuda soberana externa, un
alto crecimiento del PIB, y condiciones externas favorables (es decir, disminución en las tasas reales
de interés y la apreciación de la tasa de cambio efectiva real). Sin embargo, la relación entre la deuda
pública y el PIB aumentó a un 39 por ciento en el 2009, como resultado de la desaceleración
económica y el estímulo fiscal anti-cíclico.1
II.2 PERSPECTIVA Y RIESGOS MACROECONÓMICOS
12. La perspectiva macroeconómica para la RD ha mejorado, aunque depende de un
adecuado manejo macro y del ambiente externo. Se estima que la diferencia entre el resultado
efectivo y el potencial aún será negativa y que se cerrará gradualmente para finales del 2012. En vista
del excelente comportamiento de la economía durante el primer trimestre del 2010 y que los cálculos
preliminares para el segundo trimestre sugieren una expansión similar, se han revisado al alza las
proyecciones iniciales de crecimiento del PIB. Los cálculos iniciales de crecimiento estaban
alrededor del 3,5 por ciento en el 2010, 6 por ciento en el 2011, y 7-8 por ciento para el 2012-2015.
Anticipando el estímulo potencial de la inyección de fondos provenientes de bonos soberanos por
US$750 millones (emitidos a principios de mayo de 2010), y el aumento potencial de la demanda
relacionada con la reconstrucción de Haití, el Banco Central le hizo revisiones significativas a los
cálculos de crecimiento del 2010, que ahora están en el 8 por ciento. Los cálculos actuales
(septiembre de 2010) de los equipos del Banco y el FMI son ligeramente inferiores y se ubican en el
rango del 5 al 6 por ciento, proyectando el crecimiento para el 2011 y años posteriores en un 6 por
ciento.
13. Se estima que para el 2010 la inflación permanecerá relativamente estable, dentro de los
aumentos esperados. Los precios de la energía presionaron la inflación al alza durante el primer
semestre del 2010, pero la inflación núcleo permaneció controlada. Las últimas cifras disponibles
(agosto de 2010) muestran una inflación anual de 5,0 por ciento y una inflación núcleo de 3,5 por
ciento, lo cual está dentro de los rangos de las autoridades. Las proyecciones de la inflación son
relativamente benignas debido al cierre gradual de la diferencia entre el resultado efectivo y el
potencial, la política monetaria bien manejada, y presiones internacionales de precio no agresivas.
14. Las cifras preliminares muestran que el esfuerzo de reconstrucción que está en marcha
en Haití luego del terremoto puede tener efectos positivos para la economía de la RD debido a
un aumento en las exportaciones. Las ventas de exportación local en las zonas fronterizas con Haití
aumentaron 61 por ciento en febrero (al compararlas con el mismo periodo del año anterior). La
demanda de alimentos ha sido la de mayor aumento. La actividad de reconstrucción seguramente se
traducirá en un aumento en la venta de materiales de construcción y en la producción relacionada en
los meses venideros.
15. Perspectiva de la Política Fiscal. La Ley de Presupuesto 2010, que fue aprobada finalizando
el 2009, tiene previsto un estímulo fiscal anti-cíclico continuado que comenzó durante el último
trimestre del 2009. El estímulo está diseñado para derivarse de un mayor gasto en proyectos de
inversión, sumado a limitar el crecimiento de los salarios y transferencias públicos. En particular, se
1 Se resalta que en este párrafo (y en el párrafo 25 del Anexo 4) las estadísticas toman la deuda pública como deuda bruta,
es decir, no hacen compensación de saldos con los bonos que pertenecen a agencias del Estado. Según el Estado, la
relación entre la deuda neta y el PIB para el 2009 fue de 36,6.
10
limitan las transferencias del sector energético a US$380 millones (el Estado también ha acordado
con el FMI que no se acumularán pagos vencidos al generador).2 En su carta de intención al FMI, el
Gobierno también se compromete a que en el segundo semestre del 2010 debe comenzar un plan de
consolidación fiscal y continuarlo durante el 2011 y años posteriores. Esta consolidación fiscal tiene
como objetivo alcanzar un déficit fiscal total sostenible en el 2011 de cerca de un 1,6 por ciento del
PIB, y reducirlo aún más en años posteriores. En el marco macroeconómico a mediano plazo del
Estado, esta consolidación fiscal tiene dos pilares: (i) generar ingresos fiscales mediante la reducción
de las exenciones fiscales y una administración más eficiente (no mediante un aumento en las tasas
impositivas), y (ii) contener los gastos con un énfasis específico en reducir el déficit del sector
energético.
16. Ingresos tributarios. La dramática disminución de los ingresos tributarios durante el 2009 ha
exacerbado el problema estructural ya existente de una base tributaria demasiado estrecha. Los
ingresos tributarios en el 2009 estuvieron en un 13,6 por ciento del PIB. Luego de tomar en cuenta
los componentes del gasto que se consideran “rígidos” (pagos por intereses y la recapitalización del
Banco Central: 2,0 por ciento del PIB; salarios y sueldos: 4,2 por ciento; transferencias energéticas:
1,3 por ciento), queda muy poco campo fiscal para las políticas sociales. Como parte de los ajustes
fiscales dentro del programa del FMI, el Estado busca aumentar los ingresos tributarios en un 0,5 por
ciento anualmente para llegar a una relación de 14,7 por ciento del PIB en el año 2011, y mayores
porcentajes en años posteriores. Se pueden alcanzar moderadas ganancias en eficiencia mediante una
mejor administración tributaria, pero se puede lograr aún más al eliminar las exenciones. Las
autoridades calculan que las exenciones tributarias pueden sumar casi un seis por ciento del PIB. Una
acción central de las políticas apoyada en el reciente PPF a las Finanzas Públicas y el Sector Social
(PFSS por su nombre en inglés) del BM fue una publicación de un cálculo de los ingresos tributarios
que se dejaron de percibir debido a las exenciones, en un Anexo de la Ley de Presupuesto 2010. Los
datos iniciales de 2010 muestran que los ingresos no aumentan al mismo ritmo que las proyecciones
iniciales, particularmente el recaudo directo de impuestos aplicados a los bajos ingresos en el 2009.
Sin embargo, el Estado también ha aplazado la implementación de estas reformas estructurales.
17. Sector energético. En diciembre de 2009 las autoridades presentaron un detallado plan de
reforma para el sector energético, consistente con los saldos presupuestales de mediano plazo que se
acordaron con el programa del FMI. Los principales objetivos de las reformas al sector energético
son: (i) prestar un servicio confiable a todos los clientes; (ii) eliminar los subsidios no segmentados;
(iii) diferenciar los insumos de generación lejos de su actual dependencia de los combustibles fósiles;
y (iv) lograr un sector energético viable a largo plazo. Específicamente, los principales compromisos
incluyen: (i) mayores reformas a los mecanismos de tarifas para, mediante una mayor flexibilidad,
eliminar la diferencia entre las tarifas actuales (implementadas) y las “indexadas” (incluyendo los
costos de generación);3 (ii) aumentos continuos en el Índice de Recuperación del Costo (IRC), lo cual
incluye una facturación mejorada, recaudo y reducción de los costos operacionales (para las
compañías de distribución y las propietarias); (iii) completar la transición de un esquema de subsidio
geográficamente ineficiente a un esquema de subsidio segmentado, Bonoluz4; y (iv) aumentar los
2 Los principales estimados del presupuesto del 2010 fueron un crecimiento del PIB real de 2,5 por ciento, una inflación
de 7 por ciento, una tasa de cambio de 37,9 pesos por dólar US, un precio promedio anual del petróleo de US$72,4 por
barril. Estos supuestos están sujetos a revisión a medida que transcurra el año para hacer proyecciones más precisas. 3 En el más largo plazo deberá aplicarse una tarifa técnica que cubra los costos de generación, transmisión y distribución.
4 A mayo de 2010, Bonoluz llegó a los 106.000 clientes en las antiguas áreas del Programa de Reducción de Apagones
(PRA), y se espera que para julio de 2010 Bonoluz desmantele por completo el anterior esquema de subsidio geográfico
PRA, llegando un total de 196.000 familias pobres beneficiarias del subsidio, equivalente a 100 kWh/mes por medio del
carnet Solidaridad. Para el caso de los hogares que no son pobres y son beneficiarios de las antiguas áreas del PRA, una
11
esfuerzos de inversión para expandir y diferenciar la generación de energía y mejorar los sistemas de
distribución y transmisión.
18. En el 2010, las reformas aún no han resultado en un déficit significativamente menor
debido al aumento en los precios de los combustibles. Desde que se presentó el plan, las nuevas
autoridades energéticas5 han adelantado esfuerzos para eliminar los excesivos costos operacionales
del CDEEE, recortando la nómina en la unidad propietaria del CDEEE y modificando los contratos
de compra de energía con la compañía hidroeléctrica, lo cual redujo el precio promedio que pagó el
CDEEE por la energía. Sin embargo, el aumento en los precios de los combustibles (26 por ciento
durante el primer semestre de 2010 en el caso del petróleo) ha más que contrarrestado estos ahorros
iniciales, ampliando el déficit del sector a un nivel proyectado de cerca de US$700 millones para
finales del año en curso. Para el caso de Bonoluz, un total de 196 mil familias pobres de antiguas
áreas del PRA hoy reciben una transferencia condicionada segmentada, mientras las compañías
distribuidoras absorbieron cerca de 300 mil nuevos clientes regulares (es decir, clientes que no son
pobres). Las 800 mil familias pobres restantes que están identificadas en el SIUBEN aún no están
registradas en Bonoluz, un proceso que deberá completarse durante los siguientes 18 meses.
19. Las reformas estructurales continuas deberán ayudar a cerrar el déficit del sector
energético en el futuro cercano. En la actualidad, y como parte de las reformas, se están contratando
nuevos equipos gerenciales en las compañías de distribución de energía (EDE). El principal objetivo
de estos equipos gerenciales es reconstruir las habilidades comerciales y de control de los servicios
públicos para reducir las pérdidas no-técnicas y aumentar la recuperación de efectivo. Se espera que
los nuevos equipos sean capaces de aumentar significativamente la facturación y el recaudo, en
especial proveniente de clientes grandes que estarán sujetos a la tele-medición. Las proyecciones del
déficit financiero del sector energético para el año 2011 indican que se reduciría a la mitad en cerca
de US$350 millones.
20. El Banco Mundial continúa sosteniendo un diálogo activo con el sector energético, lo
cual ha ayudado a adelantar reformas estructurales importantes. El desempeño que ha tenido el
sector en el pasado es desalentador y aún no se han eliminado algunas de las principales
vulnerabilidades—como el alto grado de dependencia de los combustibles y la matriz energética. Sin
embargo, un déficit financiero de US$350 millones en el sector energético en el 2011 parece
alcanzable, impulsado en su mayoría por acentuadas disminuciones en las pérdidas no-técnicas, con
la implementación de tres elementos clave de reforma: (i) un líder de reforma en la CDEEE; (ii)
nuevos equipos profesionales de gestión en las EDE; y (iii) tarifas que recuperen efectivamente el
costo a ser implementadas del 2011 en adelante.
21. Las necesidades de financiamiento que tiene el Estado de un 6,4 por ciento del PIB son
considerables, pero se estima que éstas puedan cubrirse con fuentes internas y externas. Las
fuentes domésticas incluyen un aumento en la deuda interna de cerca de dos puntos porcentuales del
PIB. Las fuentes externas incluyen principalmente una financiación de 4,4 puntos porcentuales del
PIB. El financiamiento multilateral de US$575 millones, que equivale al 1,2 por ciento del PIB, es la
mejor focalización de los pobres redundará en alrededor de 600.000 nuevos clientes habituales que no son pobres para las
Empresas de Distribución Eléctrica (EDE), para las que aumentaría el potencial de incrementar la facturación y recaudo
en un futuro cercano. El resto de familias pobres no beneficiarias del PRA, cuyo registro en Bonoluz está pendiente,
suman en total cerca de 806.000 hogares para inclusión en julio de 2011. 5
Se asignó un nuevo presidente del CDEEE y un nuevo presidente de la Comisión Nacional de Energía en agosto de
2009.
12
suma del apoyo proveniente del BID (US$245 millones), el Banco Mundial (US$150 millones), el
FMI (US$150 millones), y la CAF (US$30 millones).
22. La respuesta inmediata que ha tenido la RD a la emergencia en Haití desatada por el
terremoto ha aumentado la presión en sus recursos presupuestarios ya escasos. Una evaluación
preliminar realizada por el PNUD (2010) calcula que el Gobierno gastó US$15 millones (o un 3 por
ciento del ingreso fiscal de Enero) en respuesta a la emergencia. El gasto inicial fue principalmente
en salud: vacunas y equipos de hospital ubicados a lo largo de la frontera para socorrer a las víctimas
del terremoto. Sin embargo, el sistema educativo también se ha visto presionado debido a la
acomodación ofrecida temporalmente a los alumnos haitianos en escuelas dominicanas. A la luz del
muy bajo nivel de gasto en servicio social en la República Dominicana, estas presiones pueden
fácilmente impactar la calidad de estos servicios públicos clave.
23. En la última evaluación (a mediados de 2010) no hay señales de tensión en el sistema
bancario. Los préstamos en mora han sido pocos. Muchos bancos han reportado una recuperación en
su rentabilidad y el sistema financiero está bien capitalizado. Además, aún hay mucha liquidez en el
sistema debido al cuidado que tuvieron los bancos para extender créditos. Los recortes en los
requisitos de reservas de capital resultaron en una reducción en las reservas reales, pero los bancos
continúan teniendo buenos colchones de liquidez en el Banco Central.
24. El Análisis de Sostenibilidad de la Deuda (ASD) indica que la deuda pública de la RD
parece ir por la vía de la sostenibilidad.6 A finales del 2008, la relación deuda pública / PIB estaba
alrededor de un 35,5 por ciento, lo cual no era alto de acuerdo con los estándares regionales. Sin
embargo, el Gobierno tiene la meta a mediano plazo de traer la deuda nuevamente a los niveles
alcanzados antes de la crisis del 2003. El ASD supone que la relación deuda pública / PIB no caerá ni
en el 2009 ni en el 2010, años en los cuales la posición fiscal ha querido contrarrestar la
desaceleración global mesuradamente. Luego del 2011, sin embargo, cuando se espera mejoren las
condiciones globales, el Estado continuaría reduciendo la relación de la deuda al generar superávits
primarios de 1,5 a 2,2 por ciento del PIB (ver el Anexo 4 para mayor detalle acerca del ASD).
25. La RD enfrenta mejores perspectivas de recuperación económica, aunque la
recuperación real continúa dependiendo de mejoras en el ambiente externo. Si la recuperación
económica global fuera más corta o débil de lo esperado, la RD podría experimentar un deterioro en
el crecimiento. En el corto plazo, la posible contracción de la demanda de Haití, que es el segundo
mercado más importante para las exportaciones dominicanas, seguramente traería consecuencias
negativas, aunque los esfuerzos de reconstrucción en el mediano plazo generarían una demanda
adicional de bienes y servicios dominicanos. Pese a que los mercados financieros internacionales
parecen estar más líquidos y ha disminuído parcialmente la aversión al riesgo de los inversionistas, la
RD aún se encuentra expuesta al riesgo de unas condiciones financieras internacionales en
empeoramiento (incluyendo el riesgo evidente de una crisis de la deuda potencialmente generalizada
a nivel global).
26. El compromiso continuo del Gobierno de dar un manejo macro sensato y el apoyo que
éste recibe del FMI ayudan a mitigar estos riesgos. Luego de importantes discusiones a finales de
agosto de 2010, se llegó a un “acuerdo a nivel administrativo” con el Fondo referente a las políticas y
medidas para lo que restaba del año 2010 y el 2011. Un comunicado de prensa del FMI describe
6 El ASD se hace a partir de la definición de deuda bruta: favor referirse a la primera nota de pie de página para un mayor
detalle.
13
acuerdo en términos concretos: “Se implementarán mayores esfuerzos para fortalecer los ingresos del
Estado, contener los subsidios energéticos, y moderar el gasto en otras áreas, para poder alcanzar la
consolidación fiscal gradual que prevée el programa y para que el crecimiento de la demanda interna
sea sostenible.” Se espera una nueva carta de intención, y debería discutirse la revisión oficial del
programa durante el Directorio del FMI a finales de octubre 2010.
27. A pesar de los riesgos, se considera que el marco de las políticas macroeconómicas es
adecuado para fines del PPF propuesto. Aunque la consolidación fiscal requerirá mayores ajustes
de lo pensado inicialmente, y aunque existen riesgos importantes en la perspectiva a corto plazo,
asociados con el difícil entorno global, el marco de las políticas económicas es adecuado para los
préstamos que como apoyo a la implementación del programa del Gobierno hace el Banco para las
políticas de fomento – siempre y cuando este programa sea implementado de manera efectiva.
III. PROGRAMA DE GOBIERNO Y PROCESOS PARTICIPATIVOS
28. Como se explica en detalle en el Documento de Programa del Primer PASS, el programa de
reforma del Gobierno para mejorar el capital humano de los ciudadanos más pobres se concentra en
mejorar el desempeño y rendición de cuentas de agencias clave del sector público y mejorar la
inversión en salud, nutrición y educación de las familias pobres, mientras asegura un manejo más
eficaz, eficiente y transparente de los recursos públicos para poder proveer estos beneficios. La
estrategia incluye acciones en tres grandes áreas, la cuales apoya la serie del PASS: (i) cambio en el
modelo existente de asistencia social del programa de protección Solidaridad a un PTC a toda marcha
enfocado hacia la promoción del capital humano; (ii) mejora en la calidad, rendición de cuentas y
eficiencia del gasto público en general, especialmente por medio de un mejor manejo del presupuesto
y planeación para el PTC multisectorial rediseñado, y el pilotaje de una planeación (también
presupuestal) del sector social que se base en el desempeño; y (iii) mejorar la transparencia y
supervisión al crear una mejor demanda por un desempeño del sector social mejorado en el ámbito
social.
29. La presente sección hace una actualización de los factores y problemas clave relacionados con
la pobreza, el gasto social y el capital humano, particularmente a la luz de los impactos de crisis
pasadas. Las secciones restantes discuten el desarrollo del programa de reforma del Gobierno durante
los últimos ocho meses en las tres áreas que se explican arriba, haciendo observaciones acerca de los
avances alcanzados y las limitaciones pendientes, y explicando, donde sea pertinente, los cambios
hechos para ajustar o fortalecer la estrategia. La sección final resume los procesos participativos que
contribuyen a las reformas del Gobierno.
III.1 POBREZA, GASTO SOCIAL Y CAPITAL HUMANO: EVOLUCIÓN DESDE EL 2009
30. Al momento de realizarse el Primer PPF al PASS (mayo a junio de 2009), surgieron
serias dudas en cuanto a que los alimentos, los combustibles y las crisis financieras
internacionales dispararían la pobreza y el desempleo, reduciendo severamente el gasto social
en programas de protección social, educación y salud. La crisis bancaria interna del 2003 llevó a
1,3 millones de personas en la RD a la pobreza, resultando en un aumento en los niveles de pobreza a
15 puntos porcentuales. El desempleo también aumentó significativamente, en cuatro puntos
porcentuales (Gráfico 7). En términos del gasto social, la tasa real de crecimiento del gasto en salud
disminuyó en un 36 por ciento luego de la crisis bancaria interna del 2003, mientras que el gasto en
educación cayó en un 34 por ciento al compararlo con el gasto en el 2002 (Gráfico 6). En vista de los
14
choques de precios de los alimentos y el petróleo en el 2007-2008, el GoRD temía que los impactos
de la crisis afectaran desproporcionadamente a la población más pobre, incluyendo las decisiones que
tomarían los hogares en cuanto a invertir en capital humano. Eran altos los riesgos estructurales de
exacerbar el ya bastante bajo gasto social en educación y salud.
31. El gasto público en educación y salud, como porcentaje del gasto público total, ha
permanecido estable durante la crisis, pero continua siendo bajo al compararlo con los
estándares regionales e históricos. Como se indica en el informe de la CEPAL del 2008, el gasto
público en educación como porcentaje del PIB en la RD fue el más bajo de la región del 2004 al
2006, mientras que el gasto en salud estuvo entre los más bajos entre los países estudiados. Como se
muestra en el Gráfico 6, la tasa real de crecimiento del gasto en salud disminuyó levemente en el
2008, en un 4,6 por ciento, mientras que el gasto en educación aumentó en 3,1 por ciento. El gasto en
educación y en salud aumentó en el 2009, en 5,8 por ciento y 2,5 por ciento respectivamente. Según
las observaciones del Gobierno y el Banco, el crecimiento del gasto público en educación y en salud
fue el resultado directo de las medidas presupuestales anti-cíclicas que tomó el Gobierno, y de las
acciones coordinadas entre el Ministerio de Hacienda y las Agencias Sociales para reducir las brechas
en la oferta de salud y educación. La crisis económica internacional no ha resultado en una mayor
contracción del gasto social en la RD, como sí sucedió en el 2003, pese a que el gasto en el sector
social como porcentaje del gasto público total permanece por debajo de los niveles del 2002.
Gráfico 6: Gasto público en Salud y Educación: 2000-2009
participación del gasto público total
Fuente: Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo (MEPyD), 2010.
Nota: * Cifras preliminares del 2009.
32. Pueden observarse tendencias positivas en los niveles de pobreza en la RD,
especialmente en cuanto a pobreza extrema se refiere. Contrario a las preocupaciones iniciales de
hace un año, las cifras oficiales del Gobierno muestran una ligera disminución del 2008 al 2009 en la
pobreza moderada y extrema (ver Gráfico 7). Según el MEPyD, lo anterior se debe en parte al PTC
Solidaridad. La pobreza moderada aumentó en dos puntos porcentuales entre octubre del 2007 y
octubre del 2008 (de 35,7 por ciento a 37,8 por ciento), debido en parte a la inflación en los precios
de los combustibles y los alimentos. Sin embargo, la información más reciente de abril de 2010
muestra una tasa de pobreza de 33,2 por ciento, lo que cae por debajo de los niveles del 2007 aun si
está por encima de los niveles previos al 2003. La pobreza extrema en cambio no ha aumentado
SaludEducación
15
desde octubre del 2007, y a abril del 2010 estaba en un nivel de 9,6 por ciento. Según el MEPyD, la
pobreza extrema, que nuevamente está en los niveles previos al 2003, no ha aumentado durante la
última serie de golpes, lo cual se debe en parte al aumento en la asignación de alimentos en las
transferencias de Solidaridad y al número de beneficiarios (ver Gráfico 8 abajo).7 A su vez, estas
tendencias del PTC son atribuibles a los efectos de amortiguación de los préstamos de donantes
internacionales. El apoyo fiscal en el 2009 de las IFI, incluyendo al Banco mediante el Primer PPF al
PASS y el PPF Financiero, ha contribuido a mantener el nivel de inversión en las transferencias de
Solidaridad, lo que continua desempeñando una función de apoyo clave para los ingresos de los más
pobres en la RD.
Gráfico 7: Pobreza, Pobreza Extrema, y Desempleo: 2000-2010
Fuente: Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo, 2010.
Gráfico 8: Número de beneficiarios del PTC Solidaridad: 2003-2009
Fuente: Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo, 2010.
Nota: Las cifras son de diciembre de cada año.
7 La cobertura actual de Solidaridad (530.000 cabezas de hogar) corresponde a cerca de un 25 por ciento de la población
total beneficiándose de este programa bandera de asistencia social—una cobertura relativamente amplia de acuerdo con
estándares internacionales y los niveles de pobreza predominantes. Sin embargo, como lo apoya esta operación, es
necesario mejorar la certeza de la focalización.
DesempleoPobreza ExtremaPobreza
16
33. La disminución en la creación de empleos formales continúa siendo un reto, agravada
por la crisis financiera internacional, sin la existencia de estructuras que ayuden a mitigar la
situación. Los factores estructurales relacionados con la caída del sector minero y el vencimiento del
acuerdo Multi-fibra en el 2005 han llevado a importantes disminuciones en el empleo, en especial en
las zonas francas textileras cerca a Santiago. La disminución se agravó con la crisis que golpeó a la
RD en el 2008. La tasa de crecimiento del número de contribuyentes a la seguridad social, una
aproximación del empleo formal, ha caído drásticamente desde mediados del 2008. Debido a que el
PTC Solidaridad está dirigido principalmente a la población en extrema pobreza, la crisis económica
ha manifestado un vacío en el sistema de protección social por cuanto son inexistentes los
instrumentos contingentes para responder a los retos de desempleo que presenta un gran choque co-
variable. La serie de PPF al PASS actualmente aborda este vacío, pero a petición del Gobierno, el
Banco se encuentra apoyando actualmente la ampliación de la base de protección social más allá de
las transferencias sociales, mediante la reestructuración del proyecto para el Empleo Juvenil, con el
que se hará un programa piloto de empleo temporal para los pobres transitorios. El Banco también
estará trabajando con el Gobierno para analizar las opciones de políticas que mejoren la resiliencia
del país a los choques internos y externos en el contexto de la ATNC a los Sectores Sociales
34. Mientras las tendencias de pobreza y gasto social en educación y salud demuestran una
fuerte respuesta Gubernamental a la crisis, persisten los problemas estructurales en cuanto al
acceso y calidad de la educación y la salud se refiere, particularmente para los más pobres. Como se describe en el documento de programa del Primer PASS, estos problemas entorpecen el
objetivo del Gobierno de promover, y no únicamente preservar, el capital humano entre los
ciudadanos más pobres.
35. El desempeño del sector educativo es una preocupación seria. A pesar de los avances en
cobertura de la educación básica, el acceso a pre-escolar y secundaria es bajo y está entre los más
bajos de América Latina (ver Gráfico 9). Los niveles de inscripción en la RD demuestran mejoras
sostenidas desde 1990. Existen diferencias mínimas en la inscripción neta relacionadas con
disparidades de género o inscripción rural vs. urbana, pero persisten las diferencias en los niveles de
inscripción por nivel socio-económico. Importantes disparidades entre los altos niveles de inscripción
y la culminación de los estudios también reflejan una ineficiencia del sistema educativo, donde hay
altas tasas de remediación y deserción. A la edad de 12 años, por ejemplo, existe una brecha de tres
años entre los logros educativos de los alumnos del cuarto más bajo y los del cuarto más alto (Gráfico
10). En promedio, los alumnos asisten a clase 3,9 días de la semana, con menor asistencia en el 8º
grado y en secundaria (Gráfico 11). Por último, la calidad de la educación cae por debajo de los
estándares regionales e internacionales en casi todas las mediciones. De acuerdo con la evaluación
regional Latinoamérica/OREALC del 2008 realizada por el Laboratorio Latinoamericano para la
Evaluación de la Calidad de la UNESCO, los puntajes de los alumnos de la RD estuvieron entre los
menores de diecisiete países LAC participantes. Al mismo tiempo, el programa del Gobierno ha
sufrido de grandes vacíos de conocimiento para identificar los motivos del mal desempeño, y le ha
solicitado al Banco ayuda para suplir dichos vacíos como parte de la ATNC a los Sectores Sociales
(ver III.2 y V.6). Los primeros hallazgos señalan que existen deficiencias en el flujo de los recursos,
el uso compartido de la información y la toma de decisiones (Recuadro 1).
17
Gráfico 9: Inscripción bruta en LAC: 2008 (%)
Fuente: UNESCO, 2009.
Gráfico 10: Logros educativos en grados por edad
Fuente: Encuesta Nacional Hogares 2006. Nota: Las líneas diferenciadas muestran la progresión total.
Gráfico 11: Asistencia a la escuela en días por semana, por grado
Fuente: Encuesta Nacional Hogares 2006.
Grado
Día
s
18
Recuadro 1: Análisis institucional de flujos en el sector educativo de la RD
La operación simultánea del sistema de educación pública en la RD exige la intervención coordinada de
un amplio grupo de actores. Por lo tanto, el andamiaje institucional del Ministerio de Educación
(MINERD) debe estar diseñado de tal forma que asegure un buen flujo de recursos e información para
garantizar el completo funcionamiento del sector educativo en todo su potencial. Las fallas en el diseño
institucional pueden desacelerar dichos flujos, o generar obstáculos imprevistos e ineficientes. Como
resultado de los flujos ineficientes, los alumnos pueden resultar no teniendo textos escolares durante
varios meses al iniciar el año escolar, o los maestros pueden recibir entrenamiento que no esté relacionado
con sus necesidades particulares de capacitación.
Las actividades iniciales que emprende la ATNC a los Sectores Sociales han encontrado ineficiencias en
varios aspectos del sector educativo de la RD. Por ejemplo, el equipo ha identificado un alto nivel de
informalidad en el proceso de suministro de útiles escolares. El procedimiento oficial exige que se cree un
requerimiento (no estandarizado) en la medida en que las directivas de la escuela identifiquen las
necesidades. Dicho requerimiento luego debe ser aprobado por el director del distrito y regional, antes de
llegar a los funcionarios del ministerio. No existe un procedimiento formal para hacer seguimiento a los
requerimientos. Normalmente, las directivas viajarán a las oficinas centrales del MINERD para
determinar el estatus de su solicitud. Simultáneamente, algunos directivos toman atajos al entregar el
requerimiento directamente al MINERD. Una vez se hace disponible el requerimiento, no hay un
mecanismo formal para informar de la entrega final a todos los interesados; el MINERD en cambio puede
hacer el envío directamente a la escuela, el distrito, o el directorio regional.
Las actividades de la ATNC han identificado, mediante un análisis de la Constitución, la Ley Orgánica
del Sector Educativo, y los documentos legales relacionados, la estructura de jure de los principales
recursos e información en el sector educativo. Por otro lado, por medio de entrevistas con los padres,
maestros, directivos, directores distritales y regionales, y funcionarios del ministerio, el equipo ha
identificado la estructura de facto de dichos flujos (como la que se describe arriba). Con base en la
información recogida, el equipo ha identificado desviaciones críticas entre la planeación y la ejecución.
La ATNC hará recomendaciones para las políticas del MINERD en cuanto a cómo revisar y racionalizar
sus procesos. Hay un gran potencial para obtener eficiencias en el sector educativo a través de mejoras en
el diseño de procesos.
Fuente: Equipo del PASS del BM, con base en resultados preliminares de la ATNC a los Sectores Sociales en RD.
36. Deben fortalecerse el cubrimiento y la calidad de la atención en salud, haciendo énfasis
en la atención primaria. Los datos de la salud muestran que no hay barreras significativas en el
acceso a la atención básica en salud; sin embargo, el acceso a los servicios de atención primaria,
como lo concibe el modelo de atención primaria en salud que el Gobierno aspira a desarrollar como
parte de la reforma al sector de la Salud, muestra importantes brechas en cuanto a cubrimiento se
refiere. La última Encuesta Demográfica y de Salud realizada en el 2007 muestra que un 97,8 por
ciento de las mujeres embarazadas del quintil más pobre asistieron a controles prenatales con un
médico de atención primaria, y cerca de la mitad asistieron con un obstetra/ginecólogo; el 94,2 por
ciento fue a más de cuatro controles prenatales, y el 95 por ciento de los partos estuvieron a cargo de
un médico de atención primaria. Por otra parte, únicamente el 44,1 por ciento de los niños de hogares
pertenecientes al quintil más pobre recibieron todas las vacunas que dictan los protocolos nacionales,
y 55,5 de los niños en áreas rurales así lo hicieron. El nivel de atención primaria (centros de salud) de
los Servicios de Salud Regionales (redes públicas de atención en salud) presenta importantes
debilidades en la prestación de servicios básicos clave con la calidad adecuada. La red pública de
prestadores de atención en salud está pasando por un proceso de descentralización que el Gobierno
quiere acelerar en los próximos dos años, como parte de un plan para mejorar la calidad de los
servicios, en especial en atención primaria.
19
III.2 PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS MÁS POBRES
37. Al compararlo con la crisis bancaria de los años 2003-2004, el actual programa de
protección social ha sido más efectivo en mitigar los efectos de la reciente ola de crisis, en
particular al proteger el ingreso de los más pobres. El lanzamiento del programa Solidaridad en el
2005, junto con el desarrollo en el 2004 de un nuevo sistema de focalización, el Sistema Único de
Beneficiarios (SIUBEN), ha facilitado la habilidad del Gobierno de responder a la reciente ola de
crisis con una fuerte red de protección social. Anteriormente, la política social en la RD utilizaba un
modelo de asistencia tradicional y clientelista. Es así que la institucionalización del SIUBEN
representó un cambio importante en la selección de los beneficiarios del programa, que ahora tomaría
en cuenta variables geográficas y de los hogares para identificar e incluir específicamente a las
personas en extrema pobreza. En la actualidad, el Gobierno está emprendiendo otro cambio
importante en la asistencia social, pasando de utilizar el programa Solidaridad como un mecanismo
tradicional para proteger el ingreso, a prestar un PTC a toda marcha enfocándose en la promoción del
capital humano. La presente sub-sección trata los avances y los pasos de crítica importancia aún
pendientes en los esfuerzos del Gobierno para promover la inversión de las familias más pobres en
salud, nutrición y educación, mediante el reacondicionamiento del PTC Solidaridad y su mejor
alineación con las respuestas en el suministro de salud y educación.
III.2.1 Hacia un PTC a toda marcha: Reacondicionando el programa Solidaridad
38. A pesar del reciente rediseño de Solidaridad como un PTC, el Gobierno decidió crear y
mejorar las características y sistemas institucionales altamente reconocidos por exponer las
mejores prácticas de un PTC “maduro”, como por ejemplo México y Jamaica. Como un PTC,
Solidaridad es un programa joven. Mientras que fue lanzado en Septiembre de 2005 como un
programa de transferencia condicionada de efectivo, en la práctica ha operado como un programa de
transferencia no-condicionada de efectivo, con serios vacíos en cuanto a la definición y verificación
del cumplimiento se refiere, así como en hacer cumplir las corresponsabilidades, es decir, la inversión
de los hogares en salud, nutrición y educación. Para alcanzar las metas de promoción del capital
humano para los ciudadanos más pobres, el Gobierno aprovechó el momento de la crisis internacional
del 2009 para modernizar su asistencia social e iniciar el reacondicionamiento del programa. Es en
este contexto que deben analizarse y entenderse los avances del programa. Mientras que la
implementación de la reforma ha tomado, sin sorpresa alguna, mucho tiempo y esfuerzo, el Gobierno
ha tomado medidas valientes para avanzar en la implementación y mejora de la características más
importantes de un PTC: un marco institucional sólido; mecanismos de elegibilidad e inscripción; el
mecanismo de pago y la calidad del servicio a los beneficiarios en general; un sistema sólido de
evaluación y seguimiento; y los medios institucionales para monitorear el cumplimiento con las
corresponsabilidades y coordinar las acciones entre las muchas instituciones que participan en la
operación del programa.8 A continuación se presenta un resumen de los avances y pasos pendientes
desde la Aprobación del Directorio del Primer PASS en noviembre del 2009.
39. El Gobierno ha creado un marco institucional completamente nuevo para el PTC
Solidaridad, llevando a una toma de decisiones colaborativa, entre agencias y entre sectores,
que marca una separación de la anterior política social fragmentada en la RD. Las reglas de
operación del PTC rediseñado se aprobaron en el 2009 junto con la creación formal de dos comités
importantes: el Comité Inter-agencia del PTC, que junta las agencias del Gabinete Social encargadas
8 Para una descripción más a fondo de la evolución del PTC y el reacondicionamiento planeado, ver la sección III.2 y el
Anexo 3 de la Descripción del Primer Programa PASS.
20
de la focalización (SIUBEN), operaciones (el Programa Solidaridad), y el pago de transferencias
(Administradora de Subsidios Sociales ADESS); y el Comité PTC Intersectorial, que reúne al
programa Solidaridad con los Ministerios de Salud y Educación, así como con el MEPyD cuando se
tratan temas de planeación y presupuesto. Como resultado, el PTC Solidaridad rediseñado se está
convirtiendo en un esfuerzo realmente colaborativo y se evidencian resultados concretos de la
coordinación. Por ejemplo, el Comité Intersectorial ha avanzado en la programación, presupuestación
y licitación de acciones necesarias para cerrar las brechas en la oferta de servicios en educación y
salud, y así garantizar un suministro de servicios efectivo para los hogares de Solidaridad (ver la
Sección III.3 abajo y la Sección V del 2º Pilar de la Matriz). El Comité Intersectorial también tomó
las decisiones necesarias para el entrenamiento de los directores regionales y/o distritales de los
Ministerios de Educación, Salud, y del programa Solidaridad, en lo que respecta al nuevo manual de
operaciones del programa. El primordial reto pendiente es la necesidad de una coordinación
intersectorial sostenida. Con base en la nueva experiencia de interacciones y toma de decisiones
colaborativas, el Gobierno ha desarrollado un proceso para diseñar y aprobar la regulación que rige a
los Comités Intersectoriales e Inter-agencias, que aclararán aún más los papeles, responsabilidades, y
las reglas de interacción.9
40. El Gobierno también ha tomado la valiente decisión de reorganizar la estructura del
programa Solidaridad. Enfocado inicialmente en la agenda de de-concentración regional como
primera prioridad, el Gobierno determinó sobre la marcha que la estructura y los perfiles del personal
del Programa Solidaridad deben primero estar alineados con las nuevas metas y reglas operacionales
del PTC rediseñado. La estructura organizacional del programa aún refleja papeles que para
Solidaridad eran anteriormente una plataforma tanto de las transferencias condicionadas como de las
no-condicionadas, tales como los subsidios segmentados (Bonogás, Bonoluz), mientras que el equipo
directivo y el personal del PTC rediseñado deben dedicarse exclusivamente a promover el capital
humano. Con el apoyo del Banco, el Gobierno ha contratado a un consultor que apoye el diseño e
implementación del reacondicionamiento organizacional, y el Vicepresidente, quien es el responsable
de coordinar los programas de política social, ha sido receptivo a las recomendaciones.
41. Se ha atrasado el nuevo estudio socioeconómico requerido para actualizar la base de
datos de beneficiarios del PTC por medio del SIUBEN, instrumento de focalización, aunque las
reglas de focalización y elegibilidad han mejorado considerablemente. La aprobación de nuevas
reglas inter-agencia entre Solidaridad, SIUBEN y ADESS ha mejorado el proceso para determinar la
elegibilidad. El SIUBEN es ahora la única agencia responsable de mantener y actualizar el registro de
beneficiarios del PTC. De acuerdo con la norma anterior, tanto el SIUBEN como Solidaridad estaban
a cargo de mantener la base de datos sin una clara asignación de responsabilidades. Más aún, el
Gobierno está trabajando para desarrollar un sistema integral de información que compartan el
SIUBEN, ADESS y Solidaridad, con el objetivo de generar un único registro de beneficiarios para las
transferencias no-condicionadas (subsidios) y las condicionadas. Los retrasos en la implementación
del estudio podrían afectar la calidad del registro de los beneficiarios elegibles (el último estudio del
SIUBEN se llevó a cabo en el 2005 con encuestas a hogares sobre-demanda desde entonces). El
retraso se ha debido a demoras en la ratificación en el Congreso y la subsiguiente efectividad del
Financiamiento Adicional (FA) para el Proyecto de Inversión en Protección Social (PIPS) del Banco
Mundial, lo que incluye una porción significativa de financiamiento para el nuevo estudio del
9 Referente a la de-concentración del programa, el Gobierno pospuso la formalización de los Comités Regionales
Intersectoriales hasta el 2011, para poder primero consolidar las reglas funcionales de los dos comités nacionales y
continuar aprendiendo del día-a-día de las interacciones de los Comités Regionales Intersectoriales piloto que se están
creando.
21
SIUBEN. El FA ya ha sido ratificado. Durante este tiempo, sin embargo, el Gobierno dio inició a la
preparación del estudio10
y espera que el estudio a toda marcha sea lanzado en marzo del 2011, con el
plan de incluir 1,8 millones de hogares.
42. El programa Solidaridad rediseñado está construyendo un sistema para monitorear de
manera efectiva y eficiente el cumplimiento de las corresponsabilidades (e imponer sanciones). Apartándose de las prácticas anteriores y aplicando las lecciones aprendidas de países con PTC
“maduros”, el Gobierno decidió evitar confiarle el proceso de verificación de las
corresponsabilidades11
al personal del PTC, y que en cambio fueran los proveedores de los servicios
en salud y educación los responsables de la recolección de información relacionada con la asistencia
a la escuela y visitas médicas. Este ambicioso direccionamiento de la política evita que el personal
del programa aleje su atención del control de calidad, y permite reducir los costos operativos en el
mediano plazo. En el corto plazo, esta elección de la política requiere el desarrollo y/o ajuste de flujos
de grandes volúmenes de información que sean rápidos y extensos.12
En este contexto, el proceso de
verificación se ha visto limitado por los retos iniciales de desarrollar un nuevo sistema de
información para la gestión educativa (Sección III.2) y de ajustar el sistema de información de la
salud, entre otros factores. En esta situación, el Gobierno decidió continuar trabajando para alinear
los sistemas de información de la salud y la educación, mientras que el Comité Intersectorial del PTC
diseñó y comenzó a implementar una serie de medidas de emergencia (Operativo de Emergencia)
que, para finales del año 2010, debería permitir el desarrollo de una base de datos del cumplimiento
con las corresponsabilidades del programa (ver Sección V).
43. El Gobierno continúa demostrando su compromiso con el desarrollo de un sistema
integral de Monitoreo y Evaluación para el PTC rediseñado, aunque es de reconocer que toma
tiempo desarrollar la complejidad del manejo de un sistema de información y los vínculos en
relación a la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades. El Comité Intersectorial
del PTC diseñó y acordó un marco de resultados compartidos en el Manual de Operaciones para el
PTC rediseñado. En vista de los retrasos en el proceso de monitorear el cumplimiento de las
corresponsabilidades, alguna información inicial no ha sido recogida y es posible por lo tanto que
algunos indicadores de impacto no estén totalmente disponibles hasta finales del 2010 (ver Sección
V). Sin embargo, el compromiso del Gobierno con los resultados continúa siendo firme. Pese a los
varios obstáculos en la implementación, Solidaridad comenzó a recoger información del estudio
inicial para la evaluación cuantitativa del impacto del PTC rediseñado, y se espera que los resultados
de lo segundo estén disponibles en noviembre de 2010, ofreciente puntos de referencia para
establecer los indicadores clave.
44. Pese a los problemas de la política económica y las restricciones jurídicas, el Gobierno
está tomando medidas críticas para mejorar la calidad del servicio a los beneficiarios del PTC,
al mejorar el mecanismo de transferencia de pagos. Como se explica en el Documento de
Programa del Primer PASS, distinto a otros PTC, Solidaridad opera con un mecanismo de pago
cuasi-efectivo: tarjetas débito de Solidaridad para uso en la tiendas participantes, o colmados. El
Gobierno explica que esta decisión de las políticas se hace con base en la necesidad de disminuir el
10
Ya finalizó la licitación para la adquisición de dispositivos portátiles de mano y la digitalización del mapeo, la creación
de manuales de operaciones y entrenamiento, y el censo piloto. 11
El punto de partida para la verificación de las co-responsabilidades en el último trimestre del 2010 será de la siguiente
manera: en educación se generará un registro de los alumnos de Solidaridad (becarios); en salud, los beneficiarios de
Solidaridad serán registrados en un centro de salud (UNAP). 12
Fiszbein, A., F. Ferreira, M. Grosh, N. Schady, and N. Kelleher. 2009. “Conditional Cash Transfers: Reducing Present
and Future Poverty”. Informe de Investigación de Políticas, el Banco Mundial. Washington D.C.
22
riesgo de que los beneficiarios usen indebidamente el efectivo y de estimular la economía local y el
capital social en áreas remotas. Según los expertos técnicos, el mecanismo también puede impedir un
servicio óptimo para los beneficiarios en términos de precio, calidad y trasparencia.13
El Gobierno no
está dispuesto a pasar de inmediato a un mecanismo de pago en efectivo, pero demuestra estar
comprometido hacia mitigar los aspectos negativos del mecanismo de pago, dentro de las
restricciones que impone la política económica a contratar con bancos comerciales. Primero, ADESS,
la agencia encargada de los pagos, está en cumplimiento con la decisión de las políticas del 2009 de
ampliar el número de colmados afiliados a la Red de Abasto Social (RAS) para utilizar pagos del
programa Solidaridad. Actualmente, 2,335 instituciones están afiliadas a la RAS, lo que representa un
aumento de 347 instituciones en el último año, equivalente a un 18 por ciento. El Gobierno también
está implementando un programa piloto para mapear el suministro de los colmados para compararlo
con la demanda desagregada de los hogares beneficiarios, como parte de un mayor análisis del
sistema RAS para mejorar el cubrimiento del programa y la calidad de los servicios. Segundo,
ADESS ha preparado un plan de acción para mejorar el acceso de los beneficiarios a información
referente a los beneficios a los que tienen derecho, particularmente referente a las transacciones
hechas con una tarjeta débito de Solidaridad y el saldo restante en la cuenta. Entre otros beneficios y
antes de finalizar el año, este plan le permitirá a los beneficiarios estar informados por vía telefónica
acerca del monto total recibido de transferencias y el saldo mensual en sus tarjetas. En la actualidad,
los beneficiarios no tienen acceso a esta información clave. El Gobierno también está trabajando con
instituciones financieras para pagarle a socios que desarrollen nuevos contratos y sistemas que le
permitan a los usuarios tener acceso en tiempo real al saldo en sus cuentas.
III.2.2 Asegurar la alineación y sinergias en los sectores de Educación y Salud
45. El cambio en el modelo de asistencia social a uno de promoción del capital humano para
los pobres ha tenido implicaciones para las prioridades de los sectores de la salud y la
educación. Pese a las dificultades que se han presentado en la coordinación intersectorial, ambos
sectores continúan poniéndose a la altura del reto de jugar un mayor papel en asegurar que se pueda
satisfacer el aumento en la demanda de servicios de educación y salud que ha desatado el rediseño del
PTC.
46. Salud. La nueva transformación en la asistencia social trae implicaciones importantes para el
sector de la salud. El programa del Gobierno busca fortalecer el primer nivel de atención en salud
(centros de salud) para asegurar que los hogares pobres tengan acceso oportuno a servicios de salud
preventivos y esenciales de buena calidad, para asegurar el máximo efecto del impacto que para el
capital humano tiene el cumplimiento de las corresponsabilidades de Solidaridad. El Ministerio de
Salud Pública (MSP) ha comenzado a tender un puente sobre las brechas en el suministro para
cumplir con la nueva demanda de beneficiarios del programa Solidaridad rediseñado, lo que incluye
corresponsabilidades específicas en salud tales como visitas habituales a los centros de salud (primer
nivel de atención en salud). Como se discute en la Sección III.3.2., los nuevos acuerdos de gestión
entre el MSP y las Redes Regionales de Servicios de Salud también han introducido un nuevo
mecanismo de financiamiento-ajustado-a-los-resultados para el primer nivel de atención en salud.
13
Transparencia Internacional. 2008. “Informe Monitoreo Ciudadano al Programa Solidaridad.” Capítulo Dominicano de
Transparencia Internacional, Santo Domingo.
23
47. El MSP lanzó adicionalmente un programa de inversión en infraestructura, equipos y
recursos humanos en el primer nivel de atención en salud, dentro del marco de un
acercamiento en cuanto a atención primaria en salud se refiere, como lo recomendó la
Organización Mundial de la Salud (OMS). Parte de la estrategia de atención primaria en salud
incluye establecer protocolos mejorados para promover las buenas prácticas en salud y servicios
preventivos en salud, que como es bien sabido mejoran los resultados en salud de las madres y sus
hijos. En este contexto, existe una necesidad importante de coordinación entre las agencias públicas
para aprovechar sinergias y mejorar los resultados de las intervenciones para disminuir la pobreza,
dándole prioridad a los grupos más pobres. En un esfuerzo por mejorar la prevención y promover las
mejores prácticas en el cuidado materno-infantil, el Gobierno ha desarrollado herramientas hechas a
la medida para el primer nivel de atención, incluyendo manuales y materiales de entrenamiento
nuevos para facilitar la asignación de beneficiarios al centro de salud más cercano con base en las
zonas de influencia correspondientes.
48. También se han rediseñado los instrumentos existentes para la recolección de
información administrativa, para suplir las necesidades específicas de información de la salud
y poder verificar las nuevas corresponsabilidades en salud de los beneficiarios de Solidaridad
en cuanto a atención primaria se refiere. Se espera que estos esfuerzos en el sector salud
complementen el programa Solidaridad rediseñado, que ahora incluye corresponsabilidades en
relación al uso de métodos preventivos y servicios de atención materno-infantil. El Gobierno realizó
un proceso de consulta para re-acondicionar los protocolos de salud más críticos en el primer nivel de
atención en salud, particularmente para una mejor atención materno-infantil. Este proceso hizo
énfasis en construir un amplio consenso entre los interesados, incluyendo juntas médicas y directivos
de programas de salud a nivel nacional. Organizaciones clave del sector salud, incluyendo el
ministerio de Salud y el SENASA, están de acuerdo en que un reto importante para fortalecer el
suministro es que los proveedores de la salud estén bien entrenados en el uso de nuevas herramientas
y manuales con enfoque en cuidados materno-infantiles en el primer nivel de atención. Este
entrenamiento puede contribuir a catapultar el nuevo enfoque de atención primaria en salud para la
prestación de servicios en el primer nivel de atención y suplir la mayor demanda que genere el nuevo
programa Solidaridad.
49. Educación. Como se mencionó en el Documento de Programa del Primer PASS, las acciones
específicas para mejorar la sinergias en el sector de la educación con un PTC rediseñado están
alineadas con el Plan Decenal de la Educación a 10 años que formuló el Gobierno en el 2007. Dicho
Plan traza diez áreas de las políticas, cubriendo la equidad en el acceso, la calidad, y la
reorganización del sistema educativo, de las cuales todas requieren un aumento sostenible en el nivel
y la eficiencia del gasto público en educación primaria y secundaria. Desde la aprobación del
Directorio del Primer PASS, el Gobierno ha adelantado esfuerzos para abordar los cuatro principales
retos de una acción integrada entre el sector educativo y el PTC Solidaridad rediseñado.
Primero, el Ministerio de Educación (MINERD) ha desarrollado su sistema de gestión de la
información de escuelas que se llama Sistema de Gestión de Centro Escolar (SGCE), el cual
tiene como objetivo mejorar su capacidad para recoger, monitorear y actualizar información
de los alumnos, profesores, y escuelas al nivel de escuelas.14
El MINERD y el programa
Solidaridad han aprovechado esta oportunidad para monitorear sistemáticamente el
cumplimiento de los beneficiarios con las corresponsabilidades del programa y los resultados
14
Para una discusión a fondo del Sistema de Gestión de Escuelas, ver la p.27 y Recuadro 1 del Documento de Programa
del Primer PASS.
24
educativos. Los diseñadores del sistema han avanzado en la interconectividad entre el sistema
del MINERD y los sistemas del SIUBEN y Solidaridad, para dar seguimiento a la
información del desempeño administrativo, socioeconómico y educativo de los beneficiarios
de Solidaridad en el sistema educativo. Sin embargo, como se mencionaba anteriormente,
este tipo de proceso toma tiempo. En la actualidad, el SGCE tiene la habilidad de producir
informes en cuanto a registro, remediación y asistencia, entre otros. Lo anterior es un primer
paso importante hacia la sistematización de la información del sector. Sin embargo, tanto el
MINERD como el Gabinete Social han reconocido la dificultad de fusionar esta base de datos
con las bases de datos de Solidaridad y el SENASA, debido a las diferencias en el diseño de
claves de identificación personal. Otro problema ha sido la manera no-institucionalizada de
reportar la información (utilizando centros de internet para reportar los datos), lo cual en
algunos casos ha afectado la calidad de la información en general. Una auditoría al sistema,
financiada por el BID, ha ayudado a identificar las deficiencias, que en este momento se están
corrigiendo. A los directores de las escuelas se les ha confiado la tarea de confirmar qué
alumnos son beneficiarios de Solidaridad, junto con su código de programa para verificar la
inscripción y la asistencia. El MINERD también ha comenzado a entregar computadores
portátiles a cada rector de escuela junto con una conexión segura a internet para asegurar la
trasferencia de la información de manera permanente y oportuna.
Segundo, el MINERD ha trabajado con el Comité Intersectorial del PTC para calcular las
brechas en la oferta de servicios en educación en relación al PTC, y ha comenzado a cerrar
estas brechas progresivamente por medio de un enfoque segmentado (incluyendo la provisión
de materiales educativos, rehabilitación escolar, construcción y/o conversión de aulas de
clase). Esto representa un importante avance teniendo en cuenta que los datos del MINERD
muestran que el 70 por ciento de la población estudiantil está concentrada en un 30 por ciento
de las escuelas públicas. Gracias a los acuerdos hechos con el Ministerio de Hacienda (ver
Sección III.3), en el 2010 el MINERD ha podido comenzar a reducir las restricciones en el
suministro por medio de un enfoque segmentado y paso a paso. Se han concretizado esfuerzos
en tres áreas de intervención que representan ventajas importantes para los grupos en mayor
desventaja: (i) aumentar el acceso a preescolar en los segmentos más pobres de la población;
(ii) aumentar el acceso al segundo ciclo de la educación básica (de 5º a 8º grado), sobre todo
en zonas rurales; y (iii) expandir el acceso a la educación secundaria, en especial para los
grados 9º y 10º. También se le ha dado prioridad a la inversión en infraestructura de escuelas
ubicadas en regiones con altos índices de pobreza y una alta concentración de hogares
pertenecientes a Solidaridad, donde prevalecen más la escasez y el hacinamiento.
Tercero, el Gobierno continúa avanzando en su plan de realizar una prueba piloto para la
nueva estructura de transferencias, que ahora está programada para el año escolar 2010-
2011. Este es un esfuerzo por atender la necesidad de diferenciar las respuestas a los
problemas de asistencia escolar en diferentes grados, en la medida en que los costos de
oportunidad de asistir a la escuela aumentan con la edad (ver la discusión en la Sección III.1
arriba). Se deberán tomar decisiones en cuanto a las políticas en el segundo semestre del
2011, con base en los resultados de la prueba piloto y la evaluación de la viabilidad
institucional de un esquema diferenciado.
Por último, el Gobierno continúa firme en su compromiso de monitorear los resultados de
aprendizaje de los alumnos mediante la validación de los estándares educativos y la
implementación de exámenes nacionales (ver la Sección V y el Anexo 1 para el estatus
específico). El MINERD y la Comisión Nacional de Educación continúan avanzado en
establecer estándares de competencias básicas en primaria, secundaria, y más recientemente
en preescolar (Primer PASS). Estos estándares servirán como base para el desarrollo de un
sistema nacional de evaluación estudiantil para medir los resultados de aprendizaje de los
25
alumnos en primaria (en 4º y 8º grado) y en secundaria (en 10º y 12º grado). Los resultados de
las pruebas en 4º, 8º, 10º ayudarán a monitorear el desempeño de los alumnos antes de su
egreso de la educación obligatoria. Este recolección sistemática de información de los
resultados de aprendizaje de los alumnos servirá tanto para enfrentar los problemas de calidad
en la RD como para que el PTC rediseñado pueda superar la siguiente serie de retos. Como un
PTC de primera generación, Solidaridad hace énfasis en aumentar el acceso a la educación,
pero en el futuro tendrá que enfrentar problemas de calidad más complejos (como los que
enfrenta actualmente el PTC Oportunidades de México).
50. Una posible ampliación de la estrategia del Gobierno que no se describió en el
Documento de Programa del Primer PASS sería el desarrollo de esfuerzos específicos para
mejorar no solamente el nivel sino también la eficiencia del gasto en educación. Con base en los
resultados próximos de la ATNC que se describen en el Recuadro 1 arriba (Sección III.1), el
MINERD tendrá acceso a un sólido análisis para tomar una decisión más informada en cuanto a
cómo superar la ineficiencias básicas en el flujo de recursos e información, y así mejorar el
desempeño general. El diálogo de la reforma vendría bien en el marco de la actual discusión que hay
en el Gobierno de re-organizar el sistema educativo mediante un proceso mejorado de-concentración.
III.3 MEJORANDO LA GESTIÓN DEL GASTO PARA UN MEJOR DESEMPEÑO DEL SECTOR SOCIAL
51. Luego de la discusión acerca de reformar la política social, la presente sección mira los
avances y retos pendientes para la segunda área de reforma a la que le apunta el programa
PASS: el mejoramiento de la calidad, rendición de cuentas, y eficiencia del gasto público, especialmente por medio de lo siguiente: (i) mejoras a corto plazo en el proceso de presupuesto para
proteger y apoyar las mejoras deseadas en el PTC y el suministro relacionado de servicios en salud y
educación; y (ii) la introducción gradual de instrumentos más a mediano plazo para mejorar e
institucionalizar la orientación de los sectores sociales hacia el desempeño, piloteando Convenios de
Gestión en los sectores sociales—específicamente en salud y educación.
52. Como se explica en el Documento de Programa del Primer PASS, las reducciones al
gasto social que se hicieron en el pasado en contextos de crisis fueron nocivas y fueron en parte
el resultado de la inhabilidad del Gobierno de priorizar y planear el gasto social, debido a que
los procesos de presupuesto eran débiles (incluyendo la carencia de sistemas de planeación) y a
la falta de un enfoque claro (y rendición de cuentas) de los resultados. El PTC Solidaridad es un
buen ejemplo. El Gobierno ni había desarrollado un marco integrado para los objetivos de desempeño
en salud y educación, ni había asegurado que el presupuesto incluyera las disposiciones para priorizar
asignaciones en salud y educación, para así poder asegurar los desembolsos oportunos de dichos
fondos y cubrir las brechas en la oferta relacionadas con el PTC.
53. Con el rediseño del PTC como un programa integrado cubriendo servicios relacionados
con la salud y la educación, y el riesgo de mayores recortes en los sectores sociales debido a la
crisis, el Gobierno ha avanzado significativamente en mejorar la gestión del presupuesto y
planeación del PTC y su prestación de servicios en salud, nutrición y educación. De acuerdo con
las medidas de las políticas que buscaba el Primer PASS, el Comité Intersectorial del PTC le presentó
al Ministerio de Hacienda una evaluación cuantificando los costos estimados de cubrir las brechas en
la oferta en relación al programa Solidaridad rediseñado (servicios en educación e insumos
26
relacionados—materiales didácticos; servicios primarios en salud, incluyendo el acceso a
medicamentos esenciales; y micronutrientes con prioridad para las mujeres embarazadas y los niños
menores de dos años). La evaluación también incluía una propuesta de cronograma a tres años para
reducir paulatinamente las brechas en la oferta, de acuerdo con un criterio seleccionado: número de
alumnos en escuela primaria, nivel de pobreza, aumentos esperados en el número de hogares inscritos
en Solidaridad, etc. De acuerdo con el compromiso del Segundo PPF al PASS, el Ministerio de
Hacienda (MH) tomó las medidas necesarias para asegurar que en la Ley de Presupuesto 2010 se
incluyeran los recursos suficientes para cubrir las brechas en la oferta vinculadas al rediseño del PTC
Solidaridad como estaba planeado para el primer año del cronograma. Estos nuevos procesos de
presupuesto representan avances importantes en la coordinación y planeación de las medidas de las
políticas.15
54. Un reto importante para el Gobierno ahora será el de asegurar la institucionalización y
sostenibilidad de estos avances. Con este propósito, las agencias del Sector Social han trabajado de
cerca con el MEPyD para reflejar los estimativos de los beneficios, brechas en la oferta, y
proyecciones de presupuesto requeridos a mediano plazo en el Plan Nacional Plurianual 2010-2013
para el Sector Público. Dicho Plan es el primer ejercicio de presupuesto a varios años en la RD. El
MEPyD ha liderado el desarrollo de este Plan, en cercana colaboración con el Ministerio de Hacienda
y ministerios sectoriales para desarrollar proyecciones de presupuesto, beneficios, incluyendo los
programas protegidos, y fuentes de financiamiento por el sector hasta el 2013. Este Plan representa
un avance significativo por parte del Gobierno para aumentar la predictibilidad, la transparencia, y la
racionalización del presupuesto, como un primer paso hacia desarrollar un Marco de Gasto a
Mediano Plazo con claros vínculos a las apropiaciones presupuestarias. El Recuadro 2 presta un
mayor detalle de estos procesos mejorados de manejo presupuestario, incluyendo los problemas de la
medición.
55. Mirando hacia adelante, el Gobierno también necesitará prestar atención a cómo se
ejecutan en la realidad las asignaciones presupuestarias que están destinadas a cubrir las
brechas en la oferta. Dada la anticipación de un proceso altamente complicado de apropiaciones
presupuestarias para cubrir las brechas en la oferta al desarrollar el Primer PASS el año pasado, la
estrategia del GoRD se concentró principalmente en el proceso de asegurar la asignación de estos
fondos, mientras que subestimaba la necesidad de monitorear los procesos de la ejecución real de
estos fondos en el caso de un proceso de asignación llevadero, como el que se atravesó. Mientras que
la ejecución de asignaciones para la salud y la educación muestra un avance razonable, las acciones
en educación se están demorando más en materializarse (ver el Recuadro 2). Según un análisis
reciente que llevó a cabo del Gobierno, los cuellos de botella en educación se deben en gran medida a
las dificultades para adquirir terrenos en los cuales construir escuelas nuevas (especialmente escuelas
para la educación secundaria), y a procesos licitatorios dispendiosos debido a la complejidad de los
procesos de adquisición. En este contexto, el Gobierno recientemente decidió monitorear la ejecución
de los fondos dedicados al cierre trimestral progresivo de las brechas en la oferta; llegar a un
consenso en cuanto a metas de ejecución realizables, identificando los cuellos de botella que
conllevan a los retrasos; y acordar medidas correctivas. Estas discusiones tendrán lugar durante las
reuniones del Comité Intersectorial para el PTC.
15
El Gobierno se refiere al nuevo proceso como uno de “destrabar el embotellamiento presupuestario” mediante la
incorporación directa en las apropiaciones del Presupuesto Nacional, así como un artículo específico en la Ley de
Presupuesto 2010 para prevenir que se modifiquen los fondos o que éstos se utilicen para otros propósitos, según lo
aprueba el Congreso Nacional.
27
Recuadro 2: Una mejor gestión del presupuesto para hacerle frente a las brechas en la oferta
relacionadas con Solidaridad
Debido la nueva verificación de las corresponsabilidades en salud, educación y nutrición (incluyendo visitas
habituales de salud y asistencia escolar), el GoRD ha avanzado en tres grandes frentes con la reestructuración
organizacional de Solidaridad, mejorando la gestión del presupuesto para estimar las brechas en la oferta y cerrarlas
progresivamente. Al cubrir estas brechas, el GoRD cumple con su co-responsabilidad de asegurar que los
beneficiarios de Solidaridad tengan acceso a los servicios requeridos en el cumplimiento de sus
corresponsabilidades.
El primer avance concertado hacia una mejor gestión presupuestaria ha sido estimar las brechas en la oferta por
medio de un proceso iterativo que lidera el Gabinete Social en representación del Comité Intersectorial del PTC. Los
estimativos incluyen las brechas de oferta existentes y anticipan limitaciones en el suministro relacionadas con una
mayor demanda de servicios por parte de los beneficiarios del programa. La metodología empleada refleja un avance
importante debido a una detallada planeación geográfica del crecimiento del programa Solidaridad y los costos
relacionados de los servicios en el sector social. El Cuadro R2.1 resume los resultados de este ejercicio de
planeación plurianual, el cual se planea será replicado a través de los años y con otros programas del GoRD. En
educación, los cálculos del GoRD de la demanda de servicios educativos actual y potencial revelan que el sistema
sufre serias limitaciones en el suministro, ya que el 70 por ciento de la población estudiantil se concentra en un 30
por ciento de las escuelas públicas que hay actualmente.
Cuadro R2.1: Costos de cubrir las brechas en la oferta de Educación, Salud y Nutrición para el
2010-2012 (US$)
2010 2011 2012
Total
2010-2012
% del Costo
Total
Educación 94.504.597 94.504.597 94.504.597 283.513.790 88,0
Salud 12.567.096 12.567.096 12.567.096 37.701.289 11,7
Nutrición 315.137 315.137 315.137 945.412 0,3
Total 107.386.830 107.386.830 107.386.830 322.160.491 100,0
Fuente: Gabinete Social, abril de 2010.
El segundo avance ha sido integrar estos cálculos para hacer instrumentos de planeación buscando reducir
progresivamente las brechas en la oferta. El MINERD desarrolló cálculos para la construcción de nuevas aulas, la
rehabilitación de las aulas ya existentes, y la adquisición de dotación para las aulas y materiales didácticos, con un
enfoque paso-a-paso concentrado en tres áreas prioritarias: (i) aumentar el acceso de la población más pobre a
servicios educativos de nivel preescolar; (ii) aumentar el acceso al segundo ciclo de la educación básica (grados 5º a
8º), particularmente en zonas rurales; y (iii) ampliar el acceso a la educación secundaria (particularmente en los
grados 9º y 10º). El MPS desarrolló cálculos similares para la infraestructura, recursos humanos, y equipos en el
primer nivel de atención para llegar a toda la población en la zona de influencia respectiva, priorizando las zonas
donde hay mayor concentración de los hogares más pobres.
Como parte del esfuerzo tripartito entre el Gabinete Social, el Ministerio de Hacienda y el MEPyD, los fondos
necesarios para cubrir estas brechas en la oferta se asignaron en la Ley de Presupuesto 2010 con ese propósito
exclusivo. Luego de la asignación de los recursos, el Comité Intersectorial del PTC también ha sido instrumental en
facilitar la comunicación entre los ministerios y monitorear de cerca el oportuno desembolso trimestral de los
fondos. También se emplean estos mecanismos de monitoreo para asegurar que los sectores sociales ejecuten los
recursos. Como se analiza en el Cuadro R2.2, las asignaciones presupuestales para la salud y la nutrición en el 2010
superan los costos estimados de cubrir las brechas en la oferta. Ya para agosto del 2010 se habían ejecutado todos
los recursos asignados para la nutrición, comparado con el uso de un 67 por ciento de los recursos para la salud y un
37 por ciento de los recursos para la educación. Todos los recursos están comprometidos y avanzan en largos
procesos licitatorios, luego de culminar la engorrosa tarea de identificar localmente las escuelas y centros de salud
que necesitan construcción, reparación y/o equipos, adquisición de terrenos, etc.
28
Cuadro R2.2: Asignación total del presupuesto y ejecución para cubrir las brechas en la oferta: 2010
Costo
Estimado
2010
(US$)
Apropiación
Presupuestaria
2010
(US$)
Asignación
Presupuestaria
2010
(US$)
Ejecución de
fondos
Asignados
20101 (US$)
Ejecutado/
Asignado
(%)
Educación 94.504.597 94.504.597 94.504.597 1ª Línea presupuestaria
15.563.847 2.188.292 14,1
2ª Línea presupuestaria
78.940.750 NA NA
Salud 12.567.096 14.459.103 14.459.103 10.290.488 71
Nutrición 315.137 854.881 854.881 854.881 100
Total 107.386.830 109.818.581 109.818.581
Fuente: Gabinete Social y Oficina Nacional de Presupuesto de la Tesorería. 1 Últimas cifras disponibles: 1º de septiembre de 2010.
2 Se ha solicitado información adicional a la Tesorería.
Por último, la sostenibilidad de estos mecanismos de planeación ha mejorado aún más al incluir en el instrumento de
planeación plurianual, el Plan Nacional Plurianual 2010-2013 para el Sector Público, fondos para cubrir las brechas
en la oferta. Entre otros, el plan da unas guías a mediano plazo para invertir en una serie de programas prioritarios
protegidos, principalmente educación, salud y protección social, donde dicha inversión se base en los resultados. En
el Plan se han incluido los costos proyectados de cubrir las brechas en la oferta relacionadas con Solidaridad, y éste
se ha presentado al Presidente para su aprobación.
56. El Gobierno ha avanzado de manera importante en el desarrollo de Convenios de
Gestión para promover una orientación hacia el desempeño en la gestión del presupuesto y
rendición de cuentas.16 En el 2009 y en cumplimiento de los compromisos adquiridos, cuatro
ministerios prioritarios hicieron acuerdos de resultados, los cuales presentan planes y objetivos
estratégicos e identifican medidas y objetivos de desempeño. Adicionalmente, los sectores de
Educación y Salud continúan colaborando para culminar el diagnóstico de las condiciones básicas
para la implementación de los Convenios de Gestión, así como los planes de fortalecimiento
institucional. Como la calidad de los diagnósticos ha sido relativamente débil, particularmente en
Educación, el Gobierno se comprometió a acompañar los planes venideros de fortalecimiento
institucional con mejores diagnósticos. Se presentaron dichos diagnósticos mejorados junto con los
planes de fortalecimiento institucional a finales de agosto, incluyendo acciones/proyectos prioritarios
específicos enfocados en unidades de planeación dentro de los Ministerios de Educación y Salud.
Debido a los retos técnicos que se presentan, el Gobierno se ha beneficiado de amplios recursos
financieros provenientes del programa PRODEV del BID para adelantar los esfuerzos de reforma en
este sentido, y también de una asistencia oportuna del Banco17 al MEPyD para avanzar en esta área.
El Banco está particularmente interesado en ayudar a evitar los enfoques mecánicos relacionados con
el presupuesto basado en el desempeño, mediante un seguimiento cercano para diseñar los planes a la
medida de la realidad dominicana. Otra señal alentadora incluye la creación de una unidad dentro del
MEPyD dedicada a la coordinación, contrario al enfoque de una unidad de emprendimiento o “unidad
incubadora” que se ha empleado durante los últimos meses según el financiamiento del PRODEV del
16
Estos Contratos por Resultados y Desempeño tienen el propósito de prestar un vínculo de gestión flexible entre los
recursos presupuestarios disponibles y las mejoras deseadas en el desempeño del sector. El proceso para su desarrollo e
implementación se describe en mayor detalle en la sección III.3 del Documento de Programa del Primer PASS. 17
Ver “Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic” ATNC Programática (P119206).
29
BID. El único ajuste a la estrategia del Gobierno ha sido posponer la incorporación del programa
Solidaridad para crear un diagnóstico que evalúe las condiciones básicas para los Convenios de
Gestión. Lo anterior se debe a la decisión que tomó el Gobierno de desarrollar una nueva estructura
organizacional integral del programa Solidaridad, como se discute arriba (III.2).
57. También son dignos de mención los avances en la generación de una cultura de
resultados en el sector de salud, donde el Gobierno ha cumplido con su compromiso de
introducir acuerdos de gestión basada en los resultados entre el Ministerio de Salud y todos los
Servicios Regionales de Salud (SRS) (ver Recuadro 3). Los acuerdos de gestión buscan fomentar
incentivos para que los proveedores de salud mejoren la calidad y oportunidad del primer nivel de
atención en salud, enfocándose en la atención materno-infantil y otros métodos clave de prevención y
servicios de atención necesarios para tratar el grueso de las enfermedades que afectan a los más
pobres. Al momento de prepararse el Primer PASS, solo se habían firmado dos de estos acuerdos. En
la actualidad, se han firmado acuerdos con todos los SRS.
58. La reforma de introducción gradual de los Convenios de Gestión cabe dentro de una
estrategia más amplia del Gobierno de apartarse del enfoque que se le da actualmente al
manejo presupuestal, que es el de insumos financieros y humanos, para priorizar programas
basados en los productos y resultados, particularmente para los programas sociales de crítica
importancia. El Gobierno ha avanzado sustancialmente en aprobar reformas que redefinen el papel
que juegan las instituciones que participan en los procesos de planeación y presupuesto, y la Gestión
de las Finanzas Públicas (GFP).18
En febrero de 2010, importantes reformas recibieron aval al más
alto nivel gubernamental y fueron aprobadas en línea con los preceptos de la nueva Constitución. El
MEPyD publicó un plan estratégico para la introducción gradual de técnicas de manejo de
presupuesto con base en el desempeño.19
Esto incluye la introducción del Sistema Nacional de
Inversión Pública, SNIP, el cual se diseñó para hacer cumplir unos estándares más rigurosos de
planeación, monitoreo, y evaluación.20
Recientemente, el Gobierno también terminó el borrador de la
Estrategia Nacional de Desarrollo y del primer Plan Nacional Plurianual para el Sector Público 2010-
2013, un instrumento de planeación a mediano plazo que contiene acciones prioritarias de las
políticas, indicadores de desempeño proyectados, y las proyecciones de presupuesto requeridas.
18
Los avances en la República Dominicana incluyen la Ley Orgánica del Presupuesto del Sector Público del 2006; la
creación en el 2006 de Secretarías para la Tesorería y Economía, Planeamiento, y Desarrollo; la creación en el 2006 de la
Secretaría de Hacienda; la creación en el 2008 de la Secretaría para la Administración Pública; el Sistema de
Administración Financiera de la Ley Estatal en el 2007; la Ley de Crédito Público del 2006; la Ley de Planeación e
Inversión del 2006; la Ley de Adquisiciones y Contratación Estatal del 2006; la implementación de la Ley de Sistema de
Control Interno en el 2007; el lanzamiento de la Estrategia Nacional de Adquisiciones en el 2009; la Ley de Presupuesto
Participativo para las Municipalidades del 2007; la Ley de Cámara de Cuentas de la República Dominicana del 2004; la
Ley de Acceso a la Información Pública del 2004. 19
Plan Estratégico Institucional, 2008-2012, Ministerio de Economía, Planificación, y Desarrollo: http://www.pro-
reforma.gov.do. 20
Sistema Nacional de Planificación, Nuevo Marco Institucional, Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo:
http://www.pro-reforma.gov.do.
30
Recuadro 3: Acuerdos regionales de gestión de la Salud basada en los resultados Hace casi una década, el GoRD se embarcó en un ambicioso programa de reforma en el sector salud con
el objetivo de mejorar la capacidad de respuesta del sistema de salud. Las reformas preveían cambios en
las disposiciones financieras y organizacionales, incluyendo la separación de funciones y la
descentralización, para fomentar la eficiencia y rendición de cuentas en la provisión de servicios de salud
y al mismo tiempo mejorar la protección financiera de los pobres. Los acuerdos de gestión regional entre
el MSP y los ocho Servicios Regionales de Salud (SRS) introducen un mecanismo que se basa en los
resultados para financiar el primer nivel de atención a nivel regional, al mismo tiempo que instaura
nuevos instrumentos para alinear los incentivos y monitorear el cumplimiento con los objetivos de
desempeño. Los acuerdos de gestión establecen, de manera formal y explícita, indicadores específicos y
objetivos para el producto/intermediario resultado relacionado con la entrega del paquete obligatorio de
servicios en salud. Revisar el cumplimiento de los objetivos también está relacionado con el proceso de
asignación presupuestaria. Los acuerdos de gestión buscan crear una cultura mediante la cual los
mecanismos explícitos para mejorar la rendición de cuentas, monitorear los resultados y asignar más
eficientemente los recursos presten los incentivos necesarios para mejorar los resultados en salud. Se han
desarrollado planes de acción para introducir nuevos sistemas de manejo de la información para
monitorear los resultados, y se estableció una nueva Unidad Nacional de Monitoreo para coordinar la
implementación de un sistema integrado de información que también facilite realizar referencias cruzadas
con el PTC Solidaridad. El avance gradual de estos acuerdos de gestión regionales prevé la
implementación total a nivel nacional del sistema de capitación ajustado a los resultados, mediante el cual
se asignan los recursos para la atención ajustada per cápita para alcanzar los indicadores de desempeño de
los servicios prioritarios. Adicionalmente, en la actualidad se están desarrollando planes para introducir
los mismos mecanismos y objetivos basados en los resultados para el Seguro Nacional de Salud,
SENASA, con apoyo del BM por medio del Segundo PARSS. Los SRS en El Valle (SRS IV) y Cibao
Central (SRS VIII) han implementado acuerdos de gestión avanzados para incluir la asignación adicional
de recursos financieros per cápita, mientras la mitad de todas las transferencias de capitaciones continúan
supeditadas a los resultados. Este sistema de capitaciones con base en los resultados se ha implementado
en varios países de la región recientemente, incluyendo Argentina y Panamá, para alinear los incentivos a
los proveedores y mejorar el cubrimiento y calidad de los servicios de atención primaria en salud.
59. Sin embargo, aún hay muchos retos, particularmente a nivel institucional. Por definición,
estas complejas reformas requieren tiempo, liderazgo, y coordinación. Existe el liderazgo, pero debe
fortalecerse la coordinación entre el MEPyD y el Ministerio de Hacienda, y en este respecto
recientemente se han visto señales de progreso. También, otros actores clave como el Ministerio de
Administración Pública y los Ministerios sectoriales deben participar activamente a lo largo del
proceso. El Gobierno le ha pedido al Banco que continúe escalando su rol como intermediador
neutral entre los actores y como proveedor de insumos técnicos y de mejores prácticas tomadas de
experiencias similares en otros países. Este apoyo se ha cristalizado por medio de la ATNC
Programática21 para mejorar la calidad del gasto público (Sección IV Fundamentos Analíticos).
III.4 MEJORANDO LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES
MEDIANTE UNA SUPERVISIÓN MEJORADA DE LA SOCIEDAD CIVIL
60. El Gobierno ha tomado pasos determinantes para abordar las limitaciones más importantes
que obstaculizan una demanda más informada de un mejor desempeño del sector público en el gasto
social. Como se discutió en el Documento de Programa del Primer PASS, las reformas que apoya el
PASS tienen un enfoque a dos niveles, el presupuesto nacional, y el PTC rediseñado que combina la
prestación de servicios en salud, nutrición y educación.
21
“Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic”, ATNC Programática, (P119206). FY11-12.
31
61. El Gobierno ha avanzado en el desarrollo de Consulta Amigable, CA, que es una
herramienta de internet, amable con el usuario, que prestará acceso público a la información
presupuestaria alimentada por el Sistema Integrado de Gestión Financiera SIGEF. Se espera que
entre los usuarios de Consulta Amigable estén incluidas las Organizaciones de la Sociedad Civil, las
Organizaciones No Gubernamentales, la empresa privada, los medios, profesores, investigadores, y
miembros del público en general. También se prestará asistencia técnica a los usuarios para
entrenarlos en el uso de la herramienta en línea para que puedan obtener de ésta fácilmente la
información que desean. Con base en un fructífero intercambio de conocimientos con el Ministerio de
Hacienda del Perú, el MH de la RD preparó una propuesta de los recursos necesarios y plazo para la
definición, desarrollo, realización de pruebas y completa implementación de la página web de
Consulta Amigable. La propuesta se armonizó dentro del más amplio Programa de Modernización de
la Administración de los Recursos Públicos que fundó el BID y que lidera el MH, el cual concibe una
serie de reformas para mejorar el SIGEF, incluyendo su acceso vía internet. Entre tanto, el MH
publicará en línea los informes de ejecución del presupuesto para demostrar su compromiso con una
mayor transparencia presupuestaria. El MH y el MEPyD también firmaron un acuerdo administrativo
para colaborar en la inclusión de un módulo en CA que le permita a los usuarios vincular las
ejecuciones presupuestales a los indicadores de desempeño.
62. El éxito y credibilidad de CA como una herramienta realmente abierta, comprensible y
confiable para analizar y monitorear el presupuesto, va a depender del compromiso del
Gobierno en asegurar que la cobertura sea para todas las agencias centralizadas que utilizan el
SIGEF, y que éste se extienda a otras agencias descentralizadas. Los pasos clave a tomar en esta
dirección serán: (i) pilotear la aplicación web y el portal web de CA en dos a tres sectores,
posiblemente salud, educación y Solidaridad; (ii) extender la cobertura a todas las agencias
centralizadas que utilizan el SIGEF; (iii) la inclusión gradual de nuevas agencias descentralizadas y
gobiernos municipales en la medida en que éstos se incorporen al SIGEF; y (iv) pilotear los
resultados del módulo de CA al incluir indicadores de desempeño según los definen los Convenios de
Gestión suscritos por salud, educación y Solidaridad.
63. También se han hecho importantes avances en cuanto a transparencia, participación
cívica y supervisión al nivel del PTC. Referente a la transparencia, el Gobierno ha cumplido con
el compromiso adquirido de publicar en la página web de Solidaridad la información de las brechas
en la oferta de servicios de salud y educación en relación al PTC rediseñado, así como la lista de
beneficiarios. De hecho, las organizaciones de la Sociedad Civil han reconocido el cumplimiento de
Solidaridad con la Ley de Acceso a la Información como una buena práctica en la provisión
proactiva, ágil y comprensible de información pública.22
En términos de participación cívica,
Solidaridad continúa promoviendo la participación e involucramiento de las familias beneficiarias al
apoyar su organización en núcleos, como se ha hecho de manera exitosa en México y en Colombia.
También ha habido importantes avances para fortalecer la supervisión de la comunidad del PTC y su
rendición de cuentas al nivel del proveedor de servicios, mediante la preparación de un proceso piloto
de tablero de seguimiento a la gestión, programado para empezar en octubre del 2010 (ver la Sección
V, Medidas de las Políticas IV que incluye esta operación).
22
Ver “Centro Juan Montalvo reconoce eficiencia de la Oficina de Libre Acceso a la Información”, disponible en línea,
www.Solidaridad.gov.do (al cual se accedió el 6 de junio de 2010).
32
III.5 PROCESOS PARTICIPATIVOS
64. Las reformas que apoya el PASS continúan tratando las principales preocupaciones que
manifestaron las organizaciones de la Sociedad Civil, como lo demostraron las continuas
consultas lideradas por el Gobierno y el Banco, que se resumen a continuación. Según se
describe en la Sección V, el PASS le dedica todo un pilar a promover reformas para aumentar la
transparencia, la participación ciudadana, y la supervisión de la comunidad en los programas sociales.
Procesos participativos liderados por el Gobierno
65. Entre enero y julio del año 2010, el Gobierno realizó consultas a nivel nacional con la
Sociedad Civil, las asociaciones empresariales, los medios, las organizaciones de fomento
internacional, las juventudes y los círculos académicos referentes al borrador de la Estrategia
Nacional de Desarrollo (END) 2010-2013. El borrador revisado de la END se presentará por tanto
al nuevo Congreso antes de terminar el año. De acuerdo con conversaciones informales sostenidas
con los asistentes de la Sociedad Civil y los círculos académicos, las consultas reiteraron la necesidad
de mejorar los efectos distributivos del crecimiento y aumentar el capital humano del país por medio
de mejores políticas de protección social y una rendición de cuentas gubernamental mejorada.
66. Ya concluyó la primera parte de la Iniciativa Participativa Anti-corrupción (IPAC)
entre el Gobierno, el Sector Privado y la Sociedad Civil, que tuvo lugar entre diciembre del
2009 y julio del 2010 y contó con el patrocinio de diez agencias para el desarrollo internacional,
arrojando recomendaciones concretas para la Presidencia en cuanto a cómo mejorar la
transparencia y rendición de cuentas en sectores clave tales como la salud, la educación, el
acceso a la información, y el agua, entre otros. Dentro de las recomendaciones se incluyeron
muchas áreas relacionadas con el PASS, tales como una mejor supervisión del presupuesto por parte
de la Sociedad Civil. Entre otros resultados, el Gobierno está planeando que el desarrollo de la
evaluación de las necesidades de información de la herramienta de transparencia presupuestal,
Consulta Amigable, se incluya en las reformas del PASS, junto con grupos de la Sociedad Civil. Las
recomendaciones serán discutidas públicamente en octubre del 2010, y se espera que se tomen
acciones concretas. Esta iniciativa que involucra a muchos interesados ha visto la participación de
altos funcionarios del Gobierno, que son clave, y por lo tanto se espera que el Gobierno actúe con un
alto nivel de titularidad.
Procesos participativos gestionados por el Banco
67. Para minimizar los riesgos políticos y sociales durante el proceso de elaboración del
segundo PPF, se realizaron consultas con la Sociedad Civil en cuanto al razonamiento y
estrategias que la Operación debe apoyar. El equipo del PASS realizó importantes consultas con el
Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, CCSC, durante dicha labor de identificación. El CCSC es
un consorcio de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que le hace seguimiento a las políticas
sociales.23
Los representantes del CCSC recalcaron la urgencia de fortalecer las capacidades técnicas
del Consejo para que éste pueda monitorear las políticas sociales de manera efectiva. También
23
El GCPS recibe consejo permanente del CCSC, que fue creado por decreto presidencial como un órgano de consejo y
consulta con el objetivo de colaborar en la definición, formulación, ejecución y monitoreo de los programas sociales en la
RD. El consejo está compuesto por 32 OSC, incluyendo redes y organizaciones coordinadoras en representación de
diversos sectores (religioso, académico, ONG, salud, etc.). El Comité Ejecutivo, que cuenta con 7 miembros, se reúne
cada dos semanas y participa en las reuniones que organiza el GCPS, así como en las que organiza el Director de
Solidaridad.
33
mostraron su interés en aprovechar la asistencia técnica y las actividades generadoras de
conocimiento que se están llevando a cabo por cuenta de la ATNC a los Sectores Sociales. El
Consejo también resaltó la importancia de tener un sistema nacional para monitorear los logros de los
indicadores de las políticas de protección social.
68. El equipo del PASS también ha iniciado discusiones técnicas informales con expertos de
las OSC, los círculos académicos, los ciudadanos, y los beneficiarios, durante todas las etapas de
implementación de la primera fase. Estas discusiones reiteraron la necesidad de proteger y
aumentar el gasto social clave, aún si la peor parte de la crisis puede haber acabado ya. Alegaron que
un ambiente facilitador que apoye tanto la oferta como la demanda de información presupuestaria de
fácil comprensión es de crítica importancia para el éxito de un gran préstamo basado en las políticas.
En coordinación con la reforma a la transparencia presupuestaria mediante la herramienta Consulta
Amigable del sistema de gestión financiera, reforma que apoya el PASS, hay dos iniciativas que
buscan lograr mejoras en el análisis y seguimiento presupuestario de la Sociedad Civil (por medio del
Observatorio del Presupuesto Público Centro Juan Montalvo) y en las funciones de supervisión del
presupuesto que tiene el Congreso (Fondo Institucional de Desarrollo para la Oficina de Planeación
de Presupuesto).
69. La Alianza Estratégica con el País (AEP) de la República Dominicana (2010-2013)
incluye un Objetivo Estratégico que busca específicamente construir un electorado para la
reforma. Como tal, las consultas participativas del PASS se han convertido en la serie del PASS. Se
han realizado reuniones con más de 300 organizaciones de la comunidad, universidades, y centros de
estudios en cuatro provincias (abril a junio de 2010) para presentar la EPP y discutir mejoras y
mayores alianzas. Respecto al sector de la protección social, se adelantó el siguiente plan:
En todas las provincias las organizaciones exigieron mejorar la focalización de los programas
sociales, tales como Solidaridad;
En todas las provincias las organizaciones discutieron la necesidad de mejorar la calidad de
los servicios en salud y educación mediante la mayor descentralización de éstos para dar
mejor respuesta a las necesidades reales de las distintas localidades;
Las organizaciones también exigieron aumentar la transparencia del gasto público en general,
así como mayores recursos para fortalecer la capacidad de las asociaciones locales, las OC, y
las ONG en auditoría social y supervisión del presupuesto.
70. Por último, y como resultado de que de la Sociedad Civil solicitó más apoyo, el Banco
enmarcó una nueva ATNC a la Sociedad Civil para encauzar los fondos disponibles mediante
varias iniciativas que se concentran en fortalecer las capacidades de la Sociedad Civil para
monitorear la gobernanza y rendición de cuentas a través del portafolio en general.
34
IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO
IV.1 VÍNCULO CON LA AEP
71. Según lo discutido en el Documento de Programa del Primer PASS, el programa
PASS—incluyendo esta segunda operación propuesta, está alineado con la Alianza Estratégica
con el País (AEP), la cual hace un llamado a “reducir la vulnerabilidad y al mismo tiempo
generar resultados para todos”. El PASS ayuda a preservar y mejorar los activos humanos de los
pobres, mediante un gran desplazamiento de la política social pasando de la asistencia social a la
protección y promoción del capital humano. La rendición de cuentas también conforma uno de los
pilares del PASS, tanto entre agencias gubernamentales como entre éstas y el público general. En
términos específicos, las reformas que busca el PASS están alineadas con los siguientes pilares de la
AEP: (a) la reforma al marco de la protección social está alineada con el pilar de Cohesión y
Servicios Sociales, que busca producir mejores resultados en educación, salud y protección social; (b)
el pilar de la Calidad del Gasto Público y Desarrollos Institucionales se beneficia de las
contribuciones del PASS mediante: (i) medidas para mejorar el manejo presupuestario y así apoyar el
desempeño conjunto de los sectores sociales en el logro de los objetivos de desempeño del PTC; (ii)
la orientación general hacia el desempeño; y (c) el pilar de Construir las Competencias de los
Actores No-tradicionales (incluyendo a la Sociedad Civil) se beneficia de una demanda mejor
informada por el mejor desempeño presupuestario así como de una demanda fortalecida en cuanto a
la prestación de servicios sociales.
IV.2 COLABORACIÓN CON EL FMI
72. El Directorio del FMI aprobó un nuevo Acuerdo Contingente en noviembre de 2009 por
una suma equivalente a RD 1.095 millones o 500 por ciento de la cuota (cerca de US$1.700
millones). El principal objetivo del programa es “impulsar la recuperación económica en un ambiente
de estabilidad macroeconómica y fortalecer las perspectivas de crecimiento del país con una política
anti-cíclica en el corto plazo, mientras se alcanza la sostenibilidad en el mediano plazo.”
73. La inminente revisión del programa estaba planeada para agosto del 2010 inicialmente,
pero luego de algunos retrasos se llegó a un acuerdo a nivel del personal para comienzos de
septiembre del 2010, y se espera el Directorio del FMI para finales de octubre (ver Anexo 6).
IV.3 COLABORACIÓN CON OTROS DONANTES
74. El PASS ha estado alineado con esfuerzos para coordinar a otros donantes en la
República Dominicana. El Banco ha mantenido un diálogo permanente con el BID en cuanto a la
reforma del PTC Solidaridad. La coordinación con el BID has sido intersectorial, incluyendo
acciones en educación, puesto que el BID le presta asistencia técnica a los Ministerios de Economía,
Educación, y al de Hacienda, para apoyar la agenda de desempeño del Gobierno, entre otros. El
segundo préstamo para inversión del BID a Solidaridad, el cual será puesto a consideración del
Directorio del BID este año, también complementará el proyecto de Salud PARSS2 (Sección IV.4 a
continuación) del Banco, al apoyar el fortalecimiento de los servicios primarios en salud. Como se
explicó en más detalle anteriormente, el BID también ha acordado colaborar con el Banco para
adelantar el financiamiento planeado dentro de marco del Programa de Modernización de la
Administración de los Recursos Públicos (PAFI II), para escalar al SIGEF y convertirlo en una
herramienta de acceso público por internet.
35
75. El Banco se comunica continuamente con la Unión Europea (UE) y con la Agencia
Española de Cooperación Internacional (AECI) para alinear el apoyo presupuestario con
algunas de las acciones y/o resultados de las políticas que se han identificado en la matriz.
UNICEF también ha sido un socio importante en su esfuerzo por complementar el enfoque hacia el
desempeño y rendición de cuentas con el fortalecimiento de la función legislativa de la oficina de
supervisión presupuestal en el congreso.
IV.4 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO
76. La contribución del programa PASS para rediseñar el nuevo PTC Solidaridad es un
complemento a las actividades que emprende el Proyecto de Inversión en Protección Social,
PIPS, que se está implementando actualmente, y también es un complemento al
correspondiente Financiamiento Adicional (FA, el cual aprobó el Directorio en septiembre de 2009
y ratificó en mayo de 2010). El PIPS ayuda a los dominicanos pobres e indocumentados a obtener sus
documentos nacionales de identidad como un primer paso esencial hacia su integración en los
programas de protección social tales como Solidaridad. El PIPS y su FA ayudan a financiar el
proceso de fortalecimiento institucional de SIUBEN para desarrollar un nuevo estudio
socioeconómico que mejorará la cobertura y efectividad del PTC Solidaridad. El PIPS y su FA
también desarrollan la capacidad gerencial del personal de Solidaridad para adaptarse a sus nuevos
roles y responsabilidades dentro de la reglas operacionales rediseñadas del PTC y para apoyar el
desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación comprensivo, en coordinación con el BID. Ni el
PIPS ni el FA financian el pago de transferencias a los hogares.
77. El programa PASS también juega un papel importante en la culminación de la segunda fase
del Préstamo para Programa Adaptable (APL por sus siglas en inglés) para apoyar la reforma al
Sector Salud (PARSS2). En términos específicos, el PASS da un marco para aprovechar las sinergias
de una mejor coordinación intersectorial para la inversión en el capital humano y en adelantar el
marco de rendición de cuentas mejorado para el sector social. El enfoque del PARSS2 es mejorar la
prestación de servicios en el primer nivel de atención en salud, al incorporar mecanismos de
financiamiento ajustados a los resultados (capitaciones) para el primer nivel de atención en salud, así
como mejoras en la calidad del gasto en salud. Las corresponsabilidades en salud del programa
Solidaridad dependen del suministro de servicios de salud primarios.
78. Las acciones en educación de los programas del PASS complementan la implementación
del Proyecto de Educación para la Primera Infancia de la República Dominicana (7122-DO), el
cual aumenta el acceso a la Educación para la Primera Infancia, y el Proyecto de Desarrollo de la
Juventud Dominicana, el cual le da a las juventudes más pobres y vulnerables una segunda
oportunidad para completar sus estudios en educación secundaria.
IV.5 LECCIONES APRENDIDAS
79. Los resultados del Préstamo para fines de ajuste apoyando la respuesta a la crisis social
en la República Dominicana (SCRAL por sus siglas en inglés) representan aprendizajes
importantes para el PASS. En particular, el Informe de Implementación del SCRAL (ICR por sus
siglas en inglés) afirma que “el préstamo del Banco puede efectivamente lograr aliviar la crisis en el
corto plazo, así como lograr modestos avances en las medidas de las políticas en el mediano plazo.”
Al seguir las mayores recomendaciones del ICR, el programa del PASS ha prestado particular
atención en la selección de las medidas de las políticas, el consenso al que se llega con el Gobierno
referente a dichas medidas, y la coordinación intersectorial y de los donantes.
36
80. La Serie Programática de Préstamos para Políticas de Fomento en el Perú (REACT por
sus siglas en inglés) también ofrece apreciaciones relevantes para el PASS. La serie REACT
resalta la necesidad de involucrar totalmente a los ministerios del sector social en la implementación
gradual de un proceso de presupuesto que tenga en cuenta el desempeño, y al mismo tiempo apoyar
un ambiente propicio para una demanda mejor informada y un mejor desempeño de los sectores
sociales. La serie REACT también hace énfasis en la importancia de enfocarse en algunas reformas
clave a las políticas y resultados relacionados, mientras apalanca sinergias con otras operaciones del
Banco en los sectores sociales.
IV.6 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
81. Como se describe detalladamente en el Documento de Programa del Primer PASS, el PASS
se desarrolla a partir de una serie de informes analíticos y consultivos dentro y fuera del Banco. Más
aún, la Asistencia Técnica No Crediticia (ATNC) Programática de los Sectores Sociales le presta
un apoyo central al PASS para que ésta construya el conocimiento y la capacidad para
promulgar las reformas que busca el programa. La ATNC apoya la evaluación y monitoreo de los
impactos sociales de las reformas apoyadas por el PASS. Además, más allá de las reformas que busca
el PPF al PASS, la ATNC le hacer frente a las brechas de conocimiento y consultivas para ayudar a
fortalecer el desempeño y la calidad de los servicios sociales —en educación especialmente— y, en
revelar los problemas y opciones para una base ampliada de protección social, incluyendo políticas de
mercado laboral activas y un sistemas integrado de protección social, construir la resiliencia a los
efectos de la crisis.
82. El programa PASS también recibe un apoyo importante de un segundo producto de la
ATNC, el cual busca mejorar la calidad del gasto público.24
La ATNC al gasto público resulta de
un esfuerzo concertado del GoRD para mejorar el desempeño general del sector público, en especial
la calidad del gasto público. Esta ATNC apoya importantes iniciativas lideradas por el Gobierno bajo
el programa de reforma para fortalecer la gestión financiera y los mecanismos de adquisición, y para
introducir e institucionalizar información del desempeño de actores clave en el ciclo presupuestario
así como la implementación de contratos de desempeño entre los actores. La ATNC contribuye a los
esfuerzos del Gobierno por hacerle frente a los retos que presentan los instrumentos de planeación
nuevos y los renovados, los sistemas de información, y otras iniciativas. Las reformas se han
propuesto la tarea específica de tratar, entre muchos problemas, la débil orientación que tienen los
procesos de asignación de los recursos, la falta de integración y armonización entre ejercicios de
presupuestación y planeación, y la ausencia de las capacidades y herramientas necesarias para medir
y reportar tanto los resultados financieros como los físicos. En este sentido, hay muchos instrumentos
de planeación nuevos y renovados, así como sistemas de información y otras iniciativas, incluyendo
la Estrategia Nacional de Desarrollo, los Planes Nacionales Plurianuales del Sector Público (así como
regionales), los Planes Estratégicos Sectoriales e Institucionales a Mediano Plazo, los Planes
Plurianuales de Inversión Pública, el Proyecto de Sistema de Monitoreo de Portafolio, los contratos
de desempeño, y el sistema integrado de gestión financiera (SIGEF).
24
“Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic”, Asistencia Técnica No Crediticia (ATNC)
Programática, (P119206) FY11-12.
37
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA
83. El Segundo PPF al PASS propuesto es el segundo de una serie programática de tres PPF
pensados para un lapso de tres años, para mejorar los resultados en los sectores sociales
(principalmente protección social, educación y salud), preservando el capital humano de los
ciudadanos más pobres en el corto plazo, y mejorándolo en el mediano plazo. Los cuatro
objetivos del programa, que están relacionados entre sí, se mantienen para la segunda operación
propuesta: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales (salud, nutrición y educación) para
promover el capital humano de los ciudadanos más pobres, mediante un rediseño fundamental del
PTC del Estado, Solidaridad, y su articulación con acciones clave en salud y educación (Pilar I); (ii)
mejorar la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto de las agencias del sector social
dentro del PTC, como parte de las medidas interinas para proteger aspectos críticos del gasto social y
apoyar las mejoras requeridas en la oferta de servicios en salud, nutrición y educación (Pilar II) ; (iii)
apoyar la introducción gradual de los Convenios de Gestión en agencias clave del sector social (Pilar
III); y (iv) mejorar la transparencia y la veeduría de los sectores sociales (Pilar IV).
84. Resultados esperados. Las reformas a las políticas para el sector social y el sector público
que apoya el PASS van en línea con el objetivo a largo plazo del Gobierno de mejorar los indicadores
de desarrollo humano en educación y salud, especialmente para los ciudadanos más pobres.25
El
Documento de Programa del Primer PPF presentó resultados específicos una vez termine la serie del
PASS (finalizando el año 2012), los indicadores de seguimiento seleccionados, los puntos de
referencia (donde estén disponibles) y los objetivos. El Anexo 3 presenta una actualización a este
marco de resultados, que se divide en dos partes: los resultados o productos finales generales
esperados del paquete de la serie del PASS (los cuatro pilares combinados), y los resultados
esperados para cada uno de los pilares específicamente. Se espera que, como un todo, el PASS
aumente la participación de hogares beneficiarios del PTC que invierten en su desarrollo humano,
medido de la siguiente forma: (i) el aumento en la participación de hogares beneficiarios del PTC que
cumplan con las corresponsabilidades de salud y nutrición (por ejemplo, más mujeres embarazadas y
matriculadas en Solidaridad que estén recibiendo chequeos prenatales); y (ii) un aumento en la
participación de alumnos pertenecientes a familias beneficiarias del PTC que estén matriculados,
asistiendo, y culminando sus estudios en educación básica, así como que estén matriculados y
asistiendo a la escuela secundaria. En el detalle del Anexo 3 se describen los resultados esperados
para cada uno de los pilares específicamente.
85. El Gobierno ha avanzado significativamente en la recolección y definición de puntos de
referencia antes inexistentes y sus consiguientes indicadores objetivo en relación a las reformas
que busca el programa PASS, a pesar de los enormes obstáculos. Como se explica en la Sección
III.2, el desarrollo de un sistema integral de monitoreo y evaluación (M&E) de Solidaridad comenzó
recientemente. Cuando se determinaron los indicadores y objetivos iniciales del sistema M&E, el
Gobierno calculó que el sistema de información respectivo de cada sector estaba diseñado para poder
registrar fácilmente las corresponsabilidades de los beneficiarios de Solidaridad (por ejemplo, la
asistencia escolar y el registro de consultas diarias de salud). Sin embargo, surgieron serias
complicaciones al momento de cruzar las bases de datos de Solidaridad y del Ministerio de
25
Los resultados en educación específicos a largo plazo incluyen mayores logros educativos de los niños
extremadamente pobres, especialmente la matrícula en el Desarrollo de la Primera Infancia (DPI) (niños de 4 a 6 años de
edad), culminar la educación básica, y matricularse en educación secundaria. En salud, los resultados clave en el largo
plazo incluyen un mejor desempeño del Gobierno en la prestación de servicios críticos en nutrición, y de cuidados en
salud prenatales e infantiles para los ciudadanos más pobres.
38
Educación para la matrícula de los alumnos, debido a la incompatibilidad de las variables exclusivas
de identificación de una base de datos a la otra. El Gobierno lanzó una operación especial de
emergencia para producir los ajustes necesarios. La medidas que se tomaron como parte de la
operación incluyen la orientación de 528.000 cabezas de hogar de Solidaridad en cuanto a cómo
registrarse en su respectivo centro de salud (UNAP), y la validación de una variable uniforme para
monitorear la asistencia escolar de los alumnos de Solidaridad, integrada en el sistema de registro del
Ministerio de Educación (SGCE). Ya se han calculado los puntos de referencia necesarios gracias a
esta operación especial, con excepción de la asistencia escolar, debido a la inhabilidad de monitorear
los datos durante el receso a mitad de año (por completarse en noviembre del 2010, ver el Anexo 3).
Ya comenzó la recolección de información para el estudio de referencia para evaluar el impacto
cuantitativo del PTC rediseñado, y se espera que para noviembre del 2010 haya resultados que
permitan fortalecer los estimados de referencia y los objetivos de los indicadores. En lo referente a
los indicadores de satisfacción del beneficiario con Solidaridad, la encuesta de base relacionada ha
sufrido demoras en el financiamiento debido a los retrasos en que el Congreso ratifique el
Financiamiento Adicional (FA) del PIPS- Proyecto de Inversión en Protección Social; el FA financia
componentes clave del M&E integral, incluyendo la evaluación del proceso, la evaluación cualitativa,
y las encuestas a los beneficiarios. Pese a haber enfrentado varios obstáculos en hacer operativos los
sistemas y las encuestas necesarias para desarrollar los puntos de referencia y los indicadores
objetivo, el Gobierno se ha mostrado constante en su compromiso de sacar adelante un sistema M&E
completo para Solidaridad.
86. Las reformas que apoyaba la primera operación PASS, combinada con otros
instrumentos, pudieron preservar el capital humano de los pobres en el corto plazo, mitigando
el histórico impacto negativo de las crisis para el capital humano de los pobres y los más
vulnerables. Se ha combinado el rediseño del marco de protección social, en particular el programa
Solidaridad, con una mejor focalización de los recursos fiscales dedicados a las transferencias
sociales para las familias extremadamente pobres, así como la cobertura progresiva de las brechas en
la oferta de educación, salud y nutrición. También se han dado pasos clave para dar comienzo a
importantes reformas en la protección social y la calidad del gasto público. En línea con las
prioridades nacionales del Gobierno y la visión del programa PASS, el Segundo PASS busca
institucionalizar aún más estas ganancias para asegurar la sostenibilidad del progreso e ir más allá de
preservar el capital humano durante las épocas de crisis para mejorar los activos del capital humano
de los ciudadanos más pobres. Para esto, el Segundo PASS profundiza en los procesos nuevos y las
áreas de reforma a las que se les había prestado menos atención en el Primer PASS.
87. La primera operación se aprobó en noviembre del 2009; esta segunda operación está
programada para el Directorio que se reunirá en noviembre del 2010, y la consiguiente
operación procedería cuando el GoRD termine los comparativos acordados de las políticas
(provisionalmente para finales del 2011).
88. Áreas de las políticas. De acuerdo con el contexto de las políticas que se analizó en la
Sección III, la presente sección describe las acciones previas al Segundo PASS seleccionadas bajo las
cuatro áreas de las políticas que corresponden a los cuatro objetivos del Programa. El Anexo 1 hace
una comparación detallada de estas acciones previas con la formulación inicial de hitos activadores
como está provisto en el Documento de Programa del Primer PASS, una explicación del
razonamiento para los cambios donde sea pertinente, y una evaluación del estatus de cada acción. El
Anexo 2 presta una versión actualizada de la matriz de las políticas de acciones previas de la
operación y los hitos activadores del programa PASS en su totalidad.
39
89. Las acciones previas solo han sufrido modificaciones leves en cuanto a su formulación y
presentación en este Segundo PASS. Dichas acciones previas continúan siendo consistentes y
van por el mismo camino del programa original, como se presentó en el Documento de
Programa del Primer PASS:
De los 18 hitos activadores originales de esta segunda operación, únicamente dos
aspectos de la reforma han sufrido retrasos: (i) bajo el Área I de la Política de reforma al
PTC, se ha retrasado el subcomponente de desarrollar los referentes para la verificación del
cumplimiento de las corresponsabilidades, debido a las complejidades de desarrollar sistemas
nacionales de información, funcionando a toda marcha, con los que regularmente se puedan
hacer referencias cruzadas entre regiones y programas regionales (ver arriba); y (ii) bajo el
Área IV de la Política, el desarrollo de la herramienta Consulta Amigable, que ahora está
programado para estar listo en junio del 2011. Los retrasos se deben principalmente a las
dificultades para financiar el desarrollo de la herramienta en línea para la transparencia
presupuestaria. Sin embargo, como una muestra de su compromiso por aumentar la
transparencia presupuestaria, el GoRD acordó que mientras tanto publicaría en línea los
informes de ejecución del presupuesto.
Preocupados por la selectividad, el equipo conformado por el Banco y el cliente decidió
disminuir las medidas de las políticas que establecen el criterio de desembolso (10
medidas previas en vez de los 18 hitos activadores que había originalmente), con enfoque en
las medidas críticas necesarias para lograr todo el potencial de los objetivos de la serie
del PASS en esta etapa del proceso de reforma. En este contexto, pese a que ya se han
implementado algunas de las medidas originales de las políticas, éstas ya no se consideran
criterios de desembolso. Por ejemplo, bajo el Área I.4 de la Política, Calidad del Servicio a los
Beneficiarios del PTC, el GoRD cumplió con su compromiso de mejorar las competencias de
las tiendas de barrio al ampliar en un 18 por ciento el número de colmados afiliados, que se
considerarán en el hito activador del Tercer PASS, el cual llama a una ampliación todavía
mayor. Al consolidar las acciones, la anterior acción en esta área, por lo tanto, se concentra en
los más complejos problemas de transparencia en cuanto al acceso a información del saldo en
cuenta para la tarjeta débito de Solidaridad como el criterio para el desembolso. En la misma
tónica, ya está en funcionamiento el sistema de información para la gestión de la educación
(Área I.3 de la Política), pero se le ha reagrupado en un hito activador recientemente
formulado para la verificación de las corresponsabilidades, el cual requiere la utilización del
sistema.
Por último, se reformularon algunas de las medidas de las políticas para reflejar algunos
logros que superan las expectativas para las acciones previas del Segundo PASS. Bajo el
Área I.1 de la Política, por ejemplo, la acción previa refleja la valiente decisión del Gobierno
de emprender el proceso de actualizar la estructura organizacional de Solidaridad, así como
los roles del personal, para suplir mejor las necesidades del programa rediseñado, un ítem de
reforma que no se había considerado inicialmente. Otro ejemplo es el esfuerzo concertado del
Gobierno de ir más allá de desarrollar un “Documento de la Política” independiente (según la
formulación inicial) sobre las proyecciones presupuestarias a mediano plazo para las brechas
en la oferta relacionadas con el PTC, tanto para desarrollar estas proyecciones como para
asegurar que se incorporen oportunamente al nuevo instrumento de planeación del Gobierno,
el Plan Nacional Plurianual para el Sector Público 2010-2013 (originalmente un hito activador
del PPF3).
40
V.1 ÁREA I DE LA POLÍTICA. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIAL
PARA PROMOVER EL ACCESO EQUITATIVO AL CAPITAL HUMANO
90. Como se explicaba en el Documento de Programa del Primer PASS, la primera área de
reforma a la política implica un cambio fundamental en el modelo actual de asistencia social de
Solidaridad para desarrollar un PTC a toda marcha enfocado en promover el capital humano
de los ciudadanos más pobres. Esta área de la política entonces implica el rediseño institucional y
operacional del programa Solidaridad, y su articulación con acciones críticas en salud y educación.
La calidad del servicio en general y los problemas de focalización relacionados con el programa
Solidaridad también se incluyen en el pilar para mejorar la precisión al seleccionar a los
beneficiarios, mientras mejora la competencia y transparencia del uso del mecanismo de pago, que es
la tarjeta de Solidaridad. Los resultados esperados incluyen mejoras en las normas de gobernanza y
operativas del PTC rediseñado, para que, a manera de ejemplo, la verificación del cumplimiento con
las corresponsabilidades en salud por parte de los hogares beneficiarios del PTC alcance un 90 por
ciento al finalizar la serie del PASS (en diciembre del 2012), y un 80 por ciento al finalizar la
segunda operación (en noviembre del 2011).
91. Área I.1 de la Política: Rediseño conceptual, institucional y operativo del PTC
Solidaridad. Las reformas al programa Solidaridad buscan rediseñar dicho programa desde un punto
de vista conceptual, institucional y operativo, para que éste se dedique exclusivamente a hacer
transferencias a las familias pobres sobre la condición de que dichas familias inviertan en salud,
nutrición y educación. En términos específicos, y siendo consistente con el programa del Gobierno y
el contexto descritos en la Sección III, el Segundo PASS hará lo siguiente:
Institucionalizar las ganancias de la coordinación intersectorial y entre-agencias al apoyar
la aprobación de las regulaciones que gobiernan el funcionamiento día a día del Comité
Inter-agencias del PTC (conformado por el ADESS, el SIUBEN y Solidaridad), así como el
funcionamiento día a día del Comité Intersectorial del PTC (conformado por Solidaridad,
Salud y Educación).
Con la reforma al PTC, asegurar la alineación de la estructura institucional y de los roles del
personal de Solidaridad, al apoyar la implementación del plan de desarrollo organizacional
para Solidaridad.
Promover un acuerdo sostenible en el Comité Intersectorial del PTC en cuanto a los
procedimientos y el cronograma para la verificación sistemática de las corresponsabilidades,
a partir de enero del 2011, con base en los resultados y aprendizajes de la Operación Especial
que se está emprendiendo actualmente con este propósito. Dicho acuerdo incluirá las acciones
planeadas y las existentes para mejorar continuamente la compatibilidad de los sistemas de
información de los sectores de la salud y la educación con el sistema de información de
Solidaridad.
92. Área I.2 de la Política: Acciones adicionales en Salud. El Programa PASS—incluyendo
esta segunda operación propuesta—apoya importantes reformas en relación a la articulación de la
reforma al PTC con el sector de la salud. Sin embargo, es difícil aislar estas acciones en Salud en un
único subconjunto de acciones. Por ejemplo, la verificación de las corresponsabilidades del Área I.1
de la Política (Segunda Acción Previa) refleja una mejora en la articulación con el sector salud. Otras
áreas de reforma incluyen: (i) una mejor gestión del presupuesto para cerrar las brechas en la oferta
(lo cual beneficia tanto a la salud como a la educación, ver Área II de la Política); y (ii) una
planeación estratégica de mejor calidad mediante la reforma que apoya la introducción de un método
de preparación del presupuesto que se base en el desempeño real (Área III de la Política) –
41
incluyendo suscribir acuerdos de gestión entre los servicios regionales de salud y el Ministerio de
Salud Pública. El segundo hará una contribución significativa para fortalecer la prestación de los
servicios de atención primaria en salud que serán necesarios según las nuevas corresponsabilidades
de Solidaridad. Estas nuevas corresponsabilidades tienen como objetivo abordar la mala calidad de
los cuidados materno-infantiles en el primer nivel de atención (ver la Sección III.2). Mirando hacia
adelante, el Tercer PASS mejorará el conocimiento y prácticas del personal de la salud en cuanto al
cuidado materno-infantil se refiere, según el nuevo protocolo nacional, al promover el entrenamiento
obligatorio del personal de la salud acerca del nuevo protocolo del plan de acción el Gobierno para el
cuidado materno-infantil. Como se destaca en la Sección III.2, este entrenamiento es una condición
necesaria para lanzar el nuevo enfoque para mejorar la calidad en la prestación de cuidados materno-
infantiles. El Tercer PASS también podría apoyar del desarrollo de un sistema nacional de evaluación
para medir el nivel de observación de este entrenamiento por parte del personal de la salud, así como
el mejoramiento de los registros y monitoreo de las actividades de atención primaria en salud,
mediante el desarrollo de una herramienta informativa para el registro diario de las actividades de
atención primaria (Tercer PASS).
93. Área I.3 de la Política: Acciones adicionales en Educación. Las acciones adicionales en
salud no tienen como objetivo apoyar reformas educativas más amplias para mejorar la calidad, sino
mejorar la articulación entre el PTC Solidaridad rediseñado y la prestación de servicios educativos.
En este contexto, dicha línea de acción continuará abordando tres grandes problemas: (i) la falta de
un sistema de información, de propiedad del Ministerio de Educación, para verificar el cumplimiento
de las corresponsabilidades—mientras el sistema de información entra en funcionamiento, el hito
activador inicial de este problema se ha tenido en cuenta bajo la acción previa arriba descrita (Área
I.1 de la Política), en cuanto a la verificación de las corresponsabilidades; (ii) la falta de incentivos
financieros diferenciados en los programas educativos que contrarresten los costos de oportunidad de
la escolaridad (problema que aborda el Tercer PASS principalmente); y (iii) la inhabilidad del
Ministerio de Educación para monitorear los resultados de aprendizaje de los alumnos, incluyendo a
los que pertenecen a familias beneficiarias del PTC. En términos específicos, el Segundo PASS hará
lo siguiente:
Continuar mejorando el monitoreo de los resultados de los alumnos para permitir el
desarrollo de un PTC de segunda generación, apoyando de manera específica: (i) la
administración de exámenes de evaluación del aprendizaje de los alumnos para el primer ciclo
de Educación Básica (4º grado) y la validación de estándares para evaluar a los alumnos para
el segundo ciclo de Educación Básica. El Tercer PASS apoyaría la administración de los
exámenes ajustados de aprendizaje de los alumnos para el segundo ciclo de la Educación
Básica (8º grado) y la validación de los estándares de evaluación de los alumnos para la
educación secundaria.
94. Según se discutió en las Secciones III.1 y III.2, el Tercer PASS podría abordar nuevas
áreas de reforma educativa relacionadas con alcanzar mejoras en los flujos de recursos e
información, los cuales a su vez mejorarían la eficiencia de los recursos recientemente
asignados a la educación para cerrar las brechas en la oferta de servicios del PTC. Estos nuevos
elementos del programa PASS tendrían lugar sujeto al interés y participación del Gobierno en las
recomendaciones y resultados de las actividades analíticas y de asesoramiento que el Banco adelanta
actualmente.
95. Área I.4 de la Política: Una mejor calidad de los servicios a los beneficiarios del PTC. La
calidad del mecanismo de pago de Solidaridad ha sido un problema tajante que se reconoce presenta
42
una oportunidad de mejora (ver la Sección III.2). El Segundo PASS lanzará esfuerzos para hacerle
frente a la falta de acceso que tienen los beneficiarios a la información esencial de su cuenta. En
términos específicos, el Segundo PASS apoya la implementación de acciones que le permitan a los
beneficiarios estar informados acerca del monto total de transferencias y el saldo disponible en sus
tarjetas mediante el uso de una línea telefónica gratuita a partir del 1º de diciembre de 2010. El Tercer
PASS profundizará la reforma al permitir que los beneficiarios puedan tener acceso a información de
sus cuentas en tiempo real y libre de costo, entre otros avances. Como se discutió en la Sección III.2,
el Gobierno también ha comenzado a ampliar el número de tiendas de barrio afiliadas según lo
acordado en el contexto del programa PASS. El tercer PASS debería ver la culminación de esta
enorme expansión, la cual debe ayudar a mejorar la competencia entre proveedores, y por lo tanto el
precio y la calidad.
96. Área I.5 de la Política: Un mejor desempeño en la focalización. Esta línea de acción se
hace cargo de la necesidad de disminuir los errores en la inclusión y exclusión de beneficiarios de la
lista de aquéllos que son elegibles para el PTC. Entre los problemas más grandes se incluyen: (i) que
la base de datos está desactualizada, debido a que el último estudio del SIUBEN se llevó a cabo en el
2004-2005; y (ii) la falta de una clara supervisión a la lista de beneficiarios elegibles para el PTC, ya
que tanto el SIUBEN como Solidaridad conservan la lista de beneficiarios elegibles (SIUBEN para
cabezas de hogar y el PTC Solidaridad para todos los miembros de la familia). La revisión a las
normas operativas del Comité Inter-agencia del PTC (acción previa del segundo PASS para el Área
I.1 de la Política) abordó este último problema (la falta de una clara supervisión a la lista de
beneficiarios elegibles). Ahora se le ha dado al SIUBEN la responsabilidad institucional exclusiva de
ser la única agencia que debe rendir cuentas por mantener y actualizar el registro de los beneficiarios
de Solidaridad. El Tercer PASS apoyaría la implementación de un nuevo estudio del SIUBEN y la
consiguiente actualización de su base de datos como una manera de mejorar la precisión en la
focalización y la ampliación de la cobertura a nuevas áreas geográficas.
V.2 ÁREA II DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA GESTIÓN DEL PRESUPUESTO PARA APOYAR EL
DESEMPEÑO CONJUNTO DEL PTC
97. Esta área de reforma aborda la necesidad tanto de aumentar las asignaciones
presupuestarias para cumplir con los beneficios que vislumbra el PTC Solidaridad rediseñado
y los programas de salud y educación relacionados, como de asegurar que se programe y
ejecute el presupuesto para el PTC integrado (combinando transferencias y servicios del lado
de la oferta). Los resultados esperados (medibles) se enfocan en una mejor gestión de las
proyecciones presupuestarias para los sectores sociales, reduciendo la diferencia entra las
apropiaciones propuestas y su verdadera asignación, para así poder cubrir las brechas en la oferta
relacionadas con el programa Solidaridad (Anexo 3, Área II de la Política).
98. Como se discutió en la Sección III.1 y III.3, esta área ha sido de crítica importancia para
proteger los niveles de gasto social en el corto plazo, a la luz de la crisis financiera, así como
para apoyar mejoras en la ejecución del programa Solidaridad rediseñado y la oferta de
servicios relacionados en salud y educación. Ahora, el reto para esta área es pasar de la protección
temporal de los beneficios presupuestarios a desarrollar instrumentos de la política a mediano plazo
que aumenten la previsibilidad y eficiencia de la gestión financiera y de los procesos presupuestarios
en los diferentes sectores, en la medida en que éstos se relacionen con la ejecución del programa
Solidaridad. En términos específicos, el PASS hará lo siguiente:
43
Incluir recursos suficientes en la Ley de Presupuesto 2010 para cumplir con los resultados
objetivo del programa Solidaridad, junto con procedimientos afianzados para asegurar la
ejecución de estos recursos (Segundo PASS). Estos procedimientos de monitoreo incluyen
desarrollar revisiones trimestrales de los avances en la ejecución de los fondos asignados.
Mejorar la sostenibilidad de la planeación y presupuesto para el programa Solidaridad y las
brechas en la oferta a éste asociadas, al reflejar, en el Plan Nacional Plurianual para el
Sector Público 2010-2013 (instrumento de planeación plurianual), las guías a mediano plazo
para la protección social con proyecciones en cuanto a cobertura, presupuesto estimado, y
bases de financiamiento, incluyendo cuantificar los vacíos en la cobertura de los servicios de
educación y salud relacionados con el programa Solidaridad. Para el Segundo PASS, el
Proyecto de Presupuesto del 2011 incluirá estas proyecciones del costo en su presentación
oficial al Congreso de la República Dominicana. Originalmente un desencadenante del Tercer
PASS, la inclusión de estas proyecciones en el Plan plurianual representa un importante
avance para mejorar la planeación intersectorial, la previsibilidad, y la sostenibilidad del PTC.
El Tercer PASS también garantizaría que el presupuesto anual esté sujeto firmemente a las
proyecciones plurianuales rotativas del PTC.
V.3 ÁREA III DE LA POLÍTICA. APOYAR LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE GESTIÓN
EN LOS SECTORES SOCIALES
99. Esta área de la reforma a la política apoya la estrategia del Gobierno de alejarse del
enfoque de insumos financieros y humanos que se le da actualmente a la gestión presupuestal,
para darle prioridad a una asignación presupuestal flexible e informada del desempeño real
(ver la Sección II.4). Los resultados medibles esperados incluirían el desarrollo de planes
estratégicos para programas prioritarios en salud, nutrición y educación en relación al programa
Solidaridad, que incluyan objetivos plurianuales y proyecciones de gastos, estructuras
presupuestarias, metas, y monitoreo de indicadores (ver Anexo 3). Según lo planeado, el Segundo
PASS hará lo siguiente:
Continuar promoviendo la introducción gradual de convenios de gestión en los sectores
sociales al apoyar las etapas actuales de la reforma del Gobierno que son clave para poder
entregar los planes de fortalecimiento institucional que evalúen la preparación, desarrollo de
capacidades, y necesidades de entrenamiento para introducir los Convenios de Gestión en los
sectores de educación y salud. Bajo el Tercer PASS, los Convenios de Gestión serían
suscritos por los Ministerios de Salud y Educación para establecer los planes estratégicos,
objetivos, indicadores de desempeño y presupuestos que cubran al menos los programas
prioritarios de los sectores sociales, y se incluirían como un anexo al Presupuesto. Como se
discutió en la Sección III, el Gabinete Social también podría considerar diagnósticos
institucionales y planes de fortalecimiento para Solidaridad con el Tercer PASS, sujeto a la
culminación del rediseño organizacional del programa Solidaridad.
Consolidar los acuerdos internos de gestión regional en el sector de la salud para un
presupuesto basada en los resultados al promover la suscripción de acuerdos internos de
gestión entre el Ministerio de Salud y los Servicios Regionales de Salud (Segundo PASS).
Esta acción previa presenta importantes sinergias con las medidas de las políticas que apoya
el Área I de la Política y los resultados esperados se ven reflejados en el Anexo 3 del Área I
de la Política.
44
V.4 ÁREA IV DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN
100. Como se discutió en el Documento de Programa del Primer PASS, esta última área del
programa PASS aborda dos desafíos críticos que obstaculizan una demanda, mejor informada,
de desempeño del sector público en los sectores sociales: (i) al nivel del presupuesto del
Gobierno, sólo los usuarios autorizados tienen acceso al sistema de gestión de información
financiera SIGEF, lo cual entorpece el acceso público a información oportuna e integral del
presupuesto; y (ii) Solidaridad no cuenta con un esquema efectivo de auditoría social que
cuente con métodos de retroalimentación cuantificables y verificables, y las quejas que le llegan
a Solidaridad relacionadas con la salud y la educación no se comparten con los sectores
respectivos. En términos específicos, el Segundo PASS hará lo siguiente:
Promover la total divulgación de información del presupuesto del Gobierno para mejorar el
acceso y conocimiento públicos del mismo, esto al apoyar el desarrollo de una herramienta en
línea que sea de fácil comprensión y amable con el usuario, Consulta Amigable (CA), que se
desarrolle como una interface del SIGEF26
(cuyo lanzamiento se haría con el Tercer PASS), y
mientras tanto con la publicación periódica en la web de informes de ejecución del
presupuesto. Las reformas relacionadas del Segundo PASS también incluyen el desarrollo de
un módulo dentro de CA que permita a los usuarios (grupos de la Sociedad Civil, ONGs, los
medios, investigadores, el público, etc.) vincular los diferentes gastos del presupuesto con
indicadores de gestión en salud, educación, y protección social. Los informes de ejecución del
presupuesto se publicarán en línea como medida provisional a partir de septiembre del 2010
para permitir una mayor transparencia y rendición de cuentas del presupuesto. Como parte de
la Iniciativa Participativa Anticorrupción, el Tercer PASS evaluará las necesidades de
información de la herramienta CA con grupos de la Sociedad Civil. En términos de los
resultados esperados, por lo menos 60 usuarios independientes estarían registrados en la
herramienta CA al finalizar el Tercer PASS (diciembre de 2012).
Apoyar la implementación de un piloto de Boletines Comunitarios (BC) de seguimiento de
gestión en el periodo comprendido entre octubre del 2010 y mayo del 2011, con la visión de
expandirlo a todo el PTC con el Tercer PASS, sujeto a los resultados del piloto.
Anteriormente, el programa Solidaridad no contaba con un esquema de auditoría social donde
hubiera una retroalimentación verificable y cuantificable, o con un adecuado sistema de
retroalimentación. El Comité Intersectorial del PTC definió una lista de elementos a ser
incluidos para evaluación en el tablero de seguimiento de gestión, y aprobó el borrador de un
proceso operativo para la secuenciación del proceso BC. En vista de la falta de experiencia
previa en la implementación de Boletines Comunitarios de seguimiento de gestión en la RD,
el Banco ha prestado bastante asistencia técnica al Gabinete Social de Solidaridad para
avanzar en este proceso–dando una guía en cuanto a mejores prácticas observadas en otros
países y regiones. En el corto plazo, los Boletines Comunitarios de seguimiento de gestión
tendrán como enfoque principal los aspectos de la calidad en los servicios del PTC (por
ejemplo, pagos oportunos y entrenamiento) y la presencia de los elementos necesarios para
poder cumplir con las corresponsabilidades recientemente establecidas: a manera de ejemplo,
que haya docentes presentes en las escuelas y la disponibilidad de los micronutrientes. Los
Boletines Comunitarios de seguimiento de gestión se verán acompañados por el lanzamiento
26
Esta interface automatizada estará vinculada a los indicadores de desempeño. Se suscribió un acuerdo administrativo
entre el MOF y el MEPyD para desarrollar un piloto para definir los indicadores en salud, educación, y protección social
que estarán ligados a la información del presupuesto (ver Anexo 1 para una formulación detallada de las acciones
previas).
45
de una cadena de rendición de cuentas mejorada que involucre a los proveedores directos de
los servicios y a los usuarios, en los niveles de gestión distrital, regional y nacional. Mirando
hacia adelante, el Tercer PASS deberá publicar los resultados del piloto mientras apoya el
mejoramiento del sistema de quejas de Solidaridad para incluir las quejas y reclamos
relacionados con la prestación de servicios de educación y salud.
VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN
VI.1 POBREZA E IMPACTOS SOCIALES
101. Se ha emprendido una Evaluación de la Pobreza y el Impacto Social (EPIS), liderada
por el cliente, como una base de análisis y referente de las políticas para examinar y monitorear
los impactos esperados y los riesgos potenciales de las medidas prioritarias de las políticas que
apoya la serie de PPF al PASS. Este enfoque también ayuda a formular recomendaciones para
mitigar los riesgos identificados.
102. Como lo sustenta el Documento de Programa del Primer PPF al PASS, las primeras
conclusiones tomadas de la literatura y de entrevistas con las partes interesadas señalan hacia
posibles impactos positivos del nuevo programa de transferencias condicionadas al promover la
acumulación del capital humano entre los pobres, mientras se dan externalidades positivas más
allá del programa tales como una mejor focalización, un financiamiento basado en los
resultados, una mayor transparencia, y esfuerzos complementarios en salud y educación. De
manera inversa, las conclusiones también mostraron las barreras que hay para que las familias pobres
puedan cumplir con las corresponsabilidades en salud y educación, incluyendo la falta de acceso a
obtener el documento de identidad y la penalización a los hogares por no cumplir debido a las
brechas persistentes en la oferta de servicios.
103. El análisis adicional confirma los impactos positivos esperados sustanciales que tendría
el rediseño del PTC para el capital humano. En su esfuerzo por re-estructurar Solidaridad, el
Gobierno y en particular el Gabinete Social han hecho énfasis en la necesidad de obtener
mayor evidencia en cuanto a los impactos esperados de la educación y la salud para los pobres. Debido a que la evaluación del impacto actual está programada para el 2012, se utilizó un modelo de
micro-simulación ex ante para estimar los siguientes impactos esperados27
:
a. Primero, un aumento anticipado de 6 puntos porcentuales en la matriculación de los niños
pobres. Solidaridad (por medio de Comer es Primero, Incentivo a la Asistencia Escolar, y
Bonogás, los beneficios diferenciados y segmentados que ofrece el programa) debería
aumentar la matriculación de los niños pobres en áreas rurales en 6 puntos porcentuales (de un
71,0 por ciento a un 76,9 por ciento), comparado con un 1,5 por ciento para todos los niños.28
Esto resalta no únicamente el efecto de levantar las barreras financieras a la educación para
las familias más vulnerables, sino también los impactos sociales concentrados (y los gastos
racionalizados) que se espera resulten del esfuerzo continuo de apoyar la precisión en la
27
Se está concluyendo el informe completo de ‘Simulation of the Impact of Conditional Cash Transfer Programs on
Education and Health in the Dominican Republic’ (Reboul, Leite y Subran, 2010). Se harán consultas con el Gobierno en
noviembre del 2010. 28
Tener en cuenta que se corrieron escenarios y análisis de sensibilidad diferentes. En cuanto a pobreza, el impacto
esperado señala hacia una disminución de 8 a 10 puntos porcentuales. Se espera que el índice de reanudación sea de
alrededor del 80 por ciento (el cumplimiento esperado de las co-responsabilidades en educación y el 100 por ciento). Los
costos se mantienen por debajo del 0,1 por ciento de PIB.
46
focalización. Además, 9,2 por ciento de los niños que trabajan podrían potencialmente
comenzar a asistir a la escuela y retirarse del mercado laboral para recibir la transferencia. Por
lo tanto, se estima que la introducción de condicionalidades de educación como parte de
Solidaridad pueda tener efectos inesperados pero importantes hacia la reducción del trabajo
infantil en la República Dominicana.29
b. Para el sector de la salud, deberá doblarse la asistencia de profesionales en la Prestación de
Servicios en Salud a niños por debajo de los 5 años de edad. Se espera que Solidaridad (en
este caso sólo por medio de Comer es Primero) duplique la asistencia de niños pobres a
centros de salud en áreas rurales, pasando de un 32,3 por ciento a un 66 por ciento,
comparado con un aumento de 9,1 por ciento para todos los niños. Una mayor asistencia por
parte de profesionales de la salud a los niños pequeños representa un enorme paso hacia
adelante en cuanto a asegurar el desarrollo cognitivo de los niños pobres. Los esfuerzos
continuos adicionales por mejorar la calidad de los servicios de atención primaria en salud
muestran resultados alentadores, triplicando la asistencia de niños en áreas rurales deprimidas
(de un 32,3 por ciento a un 93,2 por ciento), al concentrarse en el primer nivel de atención.
Estos resultados recalcan la necesidad de continuar con el método de doble acción (oferta y
demanda) al rediseñar la proyección de la asistencia social para asegurar la acumulación del
capital humano.
c. La calidad de los servicios continúa siendo un factor muy importante para los índices de
vacunación y controles prenatales. Se están adelantando mayores acciones multisectoriales
para asegurar un cambio positivo.30
Mediante entrevistas con informantes clave, una revisión
a la literatura31
, y modelos de regresión, las conclusiones emergentes muestran que existe el
riesgo de que mayores ingresos reales no necesariamente redunden en mejores resultados en
salud. Las regresiones simples confirman que el nivel de educación de la madre, así como su
edad, están correlacionados positivamente con los índices de vacunación y la asistencia de un
especialista para los chequeos prenatales, mientras que el tamaño de la familia muestra una
correlación negativa con ambas prácticas (los efectos marginales oscilan entre 1 y 5 puntos
porcentuales). Pese a los altos niveles de cuidados prenatales, la mortalidad materna aún es
desproporcionadamente alta; la falta de confianza en los cuidados primarios en salud parece
fomentar una asistencia poco constante, incluso en las áreas rurales. Entre las medidas que ha
comenzado a tomar el Gobierno para mitigar este impacto están el entrenamiento al personal
de la salud (como parte de las acciones previas nuevamente formuladas en el Segundo PASS),
talleres de entrenamiento de obligatorio cumplimiento para hogares de Solidaridad (de
acuerdo con el manual operacional del programa), y la introducción del financiamiento a la
salud con base en los resultados. Con el apoyo de los socios anteriores, el Gobierno ha
comenzado a explorar sinergias para prestar más y un mejor servicio, particularmente en el
área materno-infantil.
104. Como parte del Proyecto de Inversión en Protección Social (PIPS) del BM, el Gobierno
ha dado pasos importantes para asegurar que los pobres tengan sus documentos al día para
poder participar en el Sistema de Protección Social. Desde el 1º de junio de 2010 y mediante el
Registro Nacional, el Consejo Central Electoral ha emitido documentos de identidad para 67.273
dominicanos pobres que antes estaban indocumentados, mediante procesos basados en la demanda
29
El ENIGH, base de datos del 2007 no permitió hacer ninguna simulación de la asistencia. 30
Los datos son limitados en cuanto a la relación entre la vacunación y las prácticas de control prenatal (DHS 2007) y el
nivel de ingresos. Se han formulado las recomendaciones iniciales para el punto de partida del impacto de la evaluación,
así como un mayor énfasis en los indicadores de salud en las encuestas nacionales (incluyendo pagos de cuenta propia). 31
Ver el Capítulo 6 acerca del sector de la salud (páginas 97 a la 105) en “De la crisis financiera internacional al
crecimiento para todos, Notas de Política” Banco Mundial, de Senderowitsch y Tsikata (eds.) 2010.
47
que estableció el proyecto PIPS. Lo que antes era un gran riesgo para la certificación de los
beneficiarios, como se identificó en el Documento de Programa del Primer PPF al PASS, el Gobierno
ha iniciado procesos de base adicionales para prestar a los dominicanos indocumentados la consejería
legal necesaria para obtener su identificación. Se espera que el proceso se haya completado en el
2011, con continuos aumentos en la documentación en el país, sobre todo entre los más pobres.
105. Pese a que el riesgo de la no disposición de servicios en salud y educación está
disminuyendo con el lanzamiento del programa para cerrar las brechas en la oferta de
educación, salud y nutrición relacionadas con Solidaridad (ver el Recuadro 2 en la Sección
III.2), el Gobierno está analizando varias opciones para asegurar una sólida transición hacia un
PTC a toda marcha. El Gobierno ha emprendido un importante cambio en el paradigma al darle
prioridad a las intervenciones a la oferta en salud, educación y nutrición. Estas brechas se calcularon
con base en los insumos e infraestructura adicionales necesarios para una efectiva prestación de
servicios a los beneficiarios de Solidaridad para su cumplimiento de las corresponsabilidades en salud
y educación, y se estimó que éstas tendrían un valor de US$322,2 millones para tres años (es decir,
US$107,4 millones al año), con un 88 por ciento de los fondos para las brechas en educación, 11,7
por ciento para las brechas en salud, y 0,3 por ciento para las brechas en nutrición. Debido a la
necesidad de hacer más operativos los sistemas de información para verificar las
corresponsabilidades, ahora hay un énfasis adicional en la ejecución real de estos fondos para cerrar
las brechas en la oferta y asegurar que los beneficiarios de Solidaridad puedan cumplir con las
corresponsabilidades. De manera paralela, se discuten actualmente varios escenarios en cuanto a
cómo prevenir temporalmente la penalización a las familias que no cumplan debido a fallas en la
oferta de los servicios en un área determinada. Se informará al equipo la decisión final del GoRD
antes de llevarse a cabo las negociaciones.
106. Como se enmarca en el Documento de Programa del Primer PASS, se espera que las
reformas en relación al PASS ayuden a incrementar, mejorar y enfocar mejor el gasto social. Desde la programación hasta la ejecución de líneas regulares del presupuesto en educación y salud,
así como inversiones complementarias específicas, la incidencia del gasto social para la población
más vulnerable es una dimensión importante de análisis. Entre los riesgos identificados, están la
volatilidad y vulnerabilidad que para las condiciones macroeconómicas representan estos gastos, y la
actual priorización de inversiones específicas en beneficio de los más pobres está en riesgo.
107. El gasto público para los sectores sociales aumentó de un 6 a un 8 por ciento del PIB
entre el 2005 y el 2009. Este es un paso importante teniendo en cuenta que la RD sigue siendo uno
de los países con la menor participación del PIB invertida en educación y salud. En términos reales,
el gasto en educación y salud aumentó en 130 por ciento y 83 por ciento, respectivamente. Los
primeros análisis realizados por el Ministerio de Economía muestran un efecto amortiguador del PPF
para ayudar a proteger algunos de los insumos clave para la educación y la salud que habían sufrido
grandes cortes presupuestales anteriormente durante los tiempos de crisis en la RD.
108. Los resultados iniciales sugieren un gasto semi-progresivo en educación, el cual podría
verse potencialmente compensado por inversiones específicas para cerrar las brechas en la
oferta. Utilizando una metodología de Análisis de Incidencia de los Beneficios (AIB)32
a través
de los diferentes niveles de educación, los resultados muestran evidencia mixta en cuanto a
cómo es el gasto educativo en favor de los pobres. Para la educación inicial, por ejemplo, las tasas
32
El borrador del informe ‘Análisis de incidencia del gasto público orientado a cerrar las brechas de oferta en salud y
educación en la Republica Dominicana’ (Yepes y Subran, 2010) se encuentra en proceso actualmente.
48
de matriculación están en los niveles más bajos, lo cual no sorprende, 31 por ciento en promedio, con
el mayor nivel de varianza entre regiones y nivel de ingresos, pese a que el análisis de incidencia
muestra que el gasto per cápita favorece a los pobres. El tercio más pobre de la población recibe el 41
por ciento de la proyección total. Sin embargo, al refinar el análisis para la población objetivo (3 a 5
años), la evidencia muestra un fenómeno diferente: los niños por debajo de la línea de extrema
pobreza reciben 3,2 puntos porcentuales menos en términos de gasto per cápita (los que están en
pobreza moderada reciben 2,5 puntos porcentuales menos), mientras que los que no son pobres
reciben 5,6 puntos porcentuales más. Esta variación se explica en parte por los altos índices de
remediación y la baja asistencia escolar entre los niños pobres. Este análisis presta fundamentos
analíticos importantes para las mayores inversiones coordinadas para cerrar las brechas en la oferta
de educación en áreas con una alta concentración de beneficiarios de Solidaridad (cerca de US$284
millones con el apoyo de socios para del desarrollo y un mayor financiamiento público). Los
estimativos del efecto real de ponerse al día en la incidencia del gasto total en educación se calcularán
a finales del 2010 cuando haya más información de la ejecución real. Los resultados para la
educación básica apuntan a un gasto en favor de los pobres, mientras que la educación media tiende a
ser regresiva. Estas debilidades sin duda se agravan con los cuellos de botella en la planeación y los
institucionales, cómo se recalcó en un informe reciente.33
Se están llevando a cabo discusiones para
abordar estos problemas particulares en la formulación de los hitos activadores de las políticas en el
Tercer PPF al PASS.
109. Los recursos que se han destinado para cerrar las brechas en la oferta de salud
comprueban ser muy progresivos. Pese a estar un poco retrasada la ejecución real para cubrir las
brechas pendientes, el análisis sugiere que los fondos tienen un potencial importante si se destinan a
entregar más y mejores cuidados a los más pobres del país. La diferencia entre la incidencia de la
pobreza y la incidencia del gasto en salud para las inversiones específicas es menor de cinco puntos
porcentuales. Al hacer la desagregación entre las unidades de cuidados rehabilitadas y las nuevas,
prevalece esta conclusión, pese a que la rehabilitación parecer ser más costo-efectiva si de aumentar
el cubrimiento para los pobres se trata.
110. El Comité Intersectorial del PTC continuará monitoreando de cerca y tomando
acciones correctivas para la ejecución de inversiones específicas para cerrar las brechas en la
oferta, en favor de los pobres. El Gobierno está consolidando las ganancias realizadas al asignar
estos nuevos fondos de suministro al aumentar la supervisión del Comité Intersectorial del PTC a la
ejecución de las inversiones específicas de los sectores sociales. El monitoreo frecuente de la
incidencia de dichas inversiones para los pobres es un gran paso para asegurar los máximos impactos
en el proceso de reforma que contempla la Serie de PPF al PASS.34
111. En términos de las opciones para preparar el Tercer PPF al PASS, se hará mucho
énfasis en fortalecer la capacidad de las agencias gubernamentales de emplear la metodología
utilizada para mejorar el monitoreo de la reformas a las políticas (micro-simulación e
incidencia del gasto social). En noviembre de 2010 se llevará a cabo un taller acerca de la
33
Ver Banco Mundial. 2010. Análisis Organizacional del Sector Educativo. Borrador. 34
Por ejemplo, los resultados iniciales señalan hacia diferencias regionales en la asignación del gasto en educación
(presupuesto principal) y gastos adicionales en salud de acuerdo con la incidencia de la pobreza, apuntando a una
parcialización hacia la densidad poblacional en vez de una concentración de la pobreza. Una vez finalizados, dichos
análisis podrían ser presentado al Comité Intersectorial del PTC y discutidos con las autoridades regionales para tomar
acción en cuanto a priorizar nuevamente.
49
diseminación de conclusiones emergentes e identificación de vacíos analíticos para la tercera fase en
preparación para el Tercer PPF al PASS.
VI.2 ASPECTOS AMBIENTALES
112. Como se concluyó en la preparación del Primer PPF al PASS, las acciones que apoya la
serie del PASS no afectarían potencialmente el medio ambiente, los bosques, u otros recursos
naturales, ni de manera positiva ni de manera negativa. Las actividades del Segundo PPF al
PASS no se apartan significativamente de las acciones planeadas originalmente. Un pequeño cambio,
quitar el hito activador del diseño de un plan de acción para mejorar los índices de vacunación en
niños menores de cinco años en el primer nivel de cuidados en salud, ha eliminado la única actividad
que se estimaba podría tener un impacto ambiental (moderado), es decir, la generación de desechos
hospitalarios. Sin embargo, las nuevas corresponsabilidades en salud según el PTC Solidaridad
rediseñado, junto con el plan de acción materno-infantil, aún conservan algunas implicaciones
ambientales mínimas para las que se discuten acciones de mitigación a continuación. En general,
podrían resultar impactos ambientales menores de áreas de la política que apoya el PPF, aun cuando
no se espera ningún efecto significativo.
113. A continuación se enumeran los posibles efectos positivos y los negativos, así como las
medidas que propone el PPF para cubrir los posibles vacíos en el sistema del país para mitigar
dichos efectos:
Área I de la Política: Se espera que el rediseño institucional del PTC Solidaridad y las nuevas
corresponsabilidades en salud, nutrición y educación de sus beneficiarios generen una mayor
demanda de servicios. Esto podría potencialmente generar impactos ambientales en términos
del Manejo de Desechos Biomédicos (BMWM por sus siglas en inglés). El Banco ha
trabajado ya varios años en este tema con el sector de la salud, aún antes de la actual serie de
Préstamos Programáticos Adaptables (APL por sus siglas en inglés) para apoyar la Reforma al
Sector de la Salud. La implementación del Primer Préstamo Programático Adaptable para la
Reforma al Sector de la Salud (PARSS1) desarrolló las actividades que se llevaron a cabo en
el anterior Proyecto de Servicios Provinciales en Salud, y prestó los recursos para medir las
necesidades y apoyar el fortalecimiento de la infraestructura y el entrenamiento en las
instalaciones de salud, para así comenzar el proceso de mejorar el BMWM continuamente. En
el 2007 y con el apoyo del PARSS1, el Gobierno desarrolló nuevas normas de BMWM que
desarrollaran las guías operacionales de implementación de las nuevas regulaciones adoptadas
por el Decreto Ejecutivo del 2009 (Decreto 126-09). La segunda fase del APL (PARSS2)
ayudará a desarrollar las herramientas para monitorear la implementación y aplicación de la
nueva regulación, para así desarrollar metas y objetivos medibles asegurando que el país sí se
esté moviendo hacia una mejor capacidad para mitigar estos riesgos. El hito activador del PPF
al PASS para el entrenamiento obligatorio al personal de la salud en cuanto al nuevo
protocolo de cuidado materno-infantil incluirá consideraciones clave para el manejo de los
desechos. Durante el nuevo periodo CPS, dentro del marco de la serie del PASS, y
aprovechando las sinergias con el PARSS2, el Banco continuará explorando oportunidades
para apoyar el desarrollo de capacidades para la implementación de estos nuevos
procedimientos, entrenar al personal, y establecer una coordinación sólida con el Ministerio
del Medio Ambiente en temas de seguridad ocupacional y de desechos.
Área II de la Política: En cuanto a las proyecciones a mediano plazo de la cobertura en
protección social, las proyecciones presupuestarias y las fuentes de ingreso, el Plan Nacional
50
Plurianual para el Sector Público 2010-2013 incluiría los recursos para cubrir las brechas
identificadas en los objetivos de desempeño para los programas de transferencias
condicionadas (PTC), incluyendo educación, cuidados primarios en salud, y nutrición
(micronutrientes). Esto puede conllevar a la expansión o construcción de colegios nuevos y
centros de atención médica. Se podrían mitigar estas implicaciones en cuanto a la
rehabilitación/construcción de colegios, clínicas y/o centros de atención médica por medio de
un marco guía para la construcción que ya esté en funcionamiento con los proyectos del BM
ya existentes en educación y salud.
114. Aún no se espera que las Áreas III y IV de la Política, cuyo enfoque está en los acuerdos de
desempeño y en una mayor transparencia, generen impactos ambientales significativos.
VI.3 IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN
115. La implementación y monitoreo del Segundo PPF al PASS continuarán apoyándose en
la coordinación cercana del equipo del Banco con las instituciones a cargo de las reformas del
PASS, principalmente el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Economía, Planeación y
Desarrollo, el Gabinete Social, el Ministerio de Salud, y el Ministerio de Educación, de los
cuales todos proveerán, cuando esté disponible, la información de base requerida para medir
los resultados al final del programa35
(Ver el Anexo 3, Indicadores de Seguimiento Escogidos). Por
medio del Comité Intersectorial del PTC, el Gabinete Social continuará ayudando en la coordinación
de entrega de información referente a los indicadores de seguimiento del programa relacionados con
al Área 1 de la Política en cuanto al cambio hacia la promoción del capital humano y, en alguna
medida, los relacionados con el Área 4 de la Política en cuanto a la transparencia y la supervisión
civil para el PTC. El Ministerio de Hacienda y el MEPyD reportarán los avances al monitorear los
indicadores para las Áreas 2 y 3 de la Política.
VI.4 ASPECTOS FIDUCIARIOS
116. Se considera que los riesgos fiduciarios en relación al ambiente de Gestión de las
Finanzas Públicas (GFP) en la República Dominicana son moderadamente altos. Este puntaje
queda confirmado mediante la revisión a un número de evaluaciones analíticas a la GFP realizadas en
los últimos años. Entre éstas se incluyen la Evaluación Fiduciaria al País en el 2005 (incluyendo la
Evaluación a las Rendición de Cuentas Financieras del País y la Revisión al Desempeño del
Portafolio del País), la Revisión al Gastó Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA por sus
siglas en inglés) en el 2007, el Informe de Actualización en el 2009 a la observación de los
Estándares y Códigos (ROSC por sus siglas en inglés) de Contabilidad y Auditoría, y la Nota de la
Política “Hacia un sistema de rendición de cuentas y desempeño en la República Dominicana”. En el
2010 también hay una evaluación independiente a la Repetición de la PEFA, con los resultados
preliminares divulgados en septiembre de ese año en una versión revisada del borrador.
117. Durante los últimos años, la República Dominicana se ha puesto en la tarea de revisar,
fortalecer, y reformar la manera en que planea y gestiona sus finanzas públicas. El país ha
avanzado mucho al pasar reformas importantes apuntando al marco legal de la GF y redefiniendo el
rol de las instituciones que participan en la gestión de las finanzas públicas. En el desarrollo de las
35
Hay información disponible para la mayoría de los indicadores que se describen en la matriz. La principal excepción
está relacionada a la falta de evaluación del beneficiario para el PTC. Esto último se financiará con mayores recursos al
proyecto de inversión social del Banco, el cual se está preparando actualmente.
51
reformas han participado no únicamente funcionarios senior, en particular aquéllos que están en los
Ministerios de Hacienda, de Economía Planeación y Desarrollo, y de Administración Pública,
carteras que son relativamente nuevas, sino que también han participado miembros del congreso y
otras entidades de supervisión que velan por la calidad y eficiencia de la ejecución del presupuesto y
su control. Sin duda, el Banco Mundial ha notado un compromiso renovado por parte de los
funcionarios oficiales que pertenecen a las instituciones responsables de la implementación de estas
reformas a la GFP.
118. Se han registrado varios avances. La ejecución y monitoreo del presupuesto son
relativamente menos problemáticos, y en los últimos años se ha avanzado de manera
importante con la implementación simultánea de varias iniciativas relacionadas con el
presupuesto. Tanto el informe PEFA del 2007 como los resultados preliminares del borrador de la
Repetición de la PEFA en el 2010 han anotado que la alineación de clasificadores presupuestarios
con estándares internacionales es un desarrollo positivo, según lo registra el Manual de Estadísticas
Financieras del Gobierno que publicó el FMI en el 2001. Ya se completó el proceso para las
entidades gubernamentales centrales.
119. El gobierno ha ido lanzado el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) a nivel
nacional en los últimos años, y su implementación ha sido sostenida. Hoy por hoy, el SIGEF
cubre casi la mitad de las municipalidades y se está utilizando el sub-sistema UEPEX, mediante
el cual se implementan unidades con recursos externos, en casi todos los proyectos que
financian los más grandes socios para el desarrollo. No obstante, la integración de este sistema con
los instrumentos de planeación nuevos (y los renovados), y otras iniciativas presentadas
recientemente, entre las que se incluyen la Estrategia de Desarrollo, el Plan Nacional Plurianual para
el Sector Público 2010-2013, los Planes Regionales, los Planes Estratégicos a Mediano Plazo
Sectoriales e Institucionales, y los Convenios de Gestión, aún son un reto. Una vez se aborden los ya
existentes obstáculos a la gestión y se lance el sistema integrado de información en todas las
entidades públicas, incluyendo las entidades descentralizadas para cubrir todo el espectro, se esperan
mejoras con una mayor transparencia, controles internos afianzados, el registro mejorado de las
transacciones contables, y un mayor acceso a la calidad, oportunidad, y digestibilidad de la
información de las finanzas públicas.
120. De otra parte, aún existen importantes retos en el campo de la GFP. Aunque los esfuerzos
constantes por parte del Gobierno para reformar la gestión de las finanzas públicas son ampliamente
reconocidos y ya se ha revisado la mayor parte de las leyes más importantes, su implementación ha
sido lenta y es un tema recurrente en las evaluaciones analíticas emprendidas. Dicha implementación
requiere un importante desarrollo de capacidades y sensibilización de los funcionarios públicos hacia
las nuevas prácticas que introducen las leyes, y estos esfuerzos continúan. Ambas evaluaciones hacen
saltar a la vista importantes limitaciones en la envergadura, el contenido y el método con los que se
presenta la información financiera. Entre otras falencias, señalan el reto pendiente de presentar la
información consolidada al nivel no-financiero del sector público, y la ausencia de una consideración
total de los activos y pasivos en los estados financieros. También, los estándares nacionales actuales
no permiten presentar la información en etapas diferentes a la etapa del pago en el ciclo de gasto.
Dicha información, por ejemplo en cuanto a los comprometidos, permitiría un seguimiento más
efectivo a la implementación del presupuesto y la utilización de los fondos. Reconociendo este reto,
el DIGECOG ha expresado el interés que tiene el Gobierno de traer los estándares contables al nivel
de los Estándares Internacionales para la Contabilidad del Sector Público (IPSAS). Como un primer
paso, el Gobierno ha iniciado recientemente una evaluación de las brechas que hay actualmente entre
52
los estándares nacionales y los internacionales, un proceso que apoyará el Proyecto para la Gestión
Financiera Integral (PAFI II) que financia el BID.
121. Las dos principales entidades de supervisión a la GFP, la Contraloría General de la
República (CGR) y la Cámara de Cuentas (CdC), son miembros de la OLACEF-Organización
Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores. Ambas son responsables por las
funciones de auditoría interna y externa del sector público, aunque la CdC tiene un alcance más
amplio, debido a que la CGR está limitada a las entidades del Gobierno Central. Las dos entidades
están implementando medidas concretas para mejorar el desempeño del gobierno en cuanto a
rendición de cuentas; esto mediante mejora a las capacidades y habilidades del personal y de acuerdo
con su nuevo marco legal. Contando con recursos muy limitados, en su mayoría de financiamiento
externo, ambas entidades han estado implementando actividades para mejorar el cumplimiento de su
mandato de auditoría legal. La CGR ha mantenido su rol de control interno de ser el anterior revisor,
tarea que le había retirado la Ley de Control Interno pero que le restituyó la nueva Constitución, pese
a la incompatibilidad de la función con la de auditor. Para poder cumplir con este rol, la CGR tendría
que aumentar su fuerza de trabajo, lo cual implica una mayor asignación de recursos. Siguiendo las
recomendaciones de realizar una auto-evaluación a los arreglos institucionales realizados en el 2008,
la CdC se ve obligada a mejorar su efectividad y fortalecer su capacidad como la Institución Suprema
de Auditoría (ISA), mientras enfrenta el problema de la poca confianza pública que se deposita en la
organización. Con esta misma idea, la Cámara ha firmado acuerdos con la Comisión Europea y con la
Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID por sus siglas en inglés),
entre otros donantes. El BM aprobó que se hiciera una contribución mediante una Donación para
Facilitar el Desarrollo Institucional de la Gestión Pública y la Rendición de Cuentas Financiera, y se
espera que su implementación comience pronto. Las dos entidades de supervisión también han
firmado acuerdos inter-institucionales, así como acuerdos con otros entes gubernamentales de
supervisión, tales como la Dirección de Prevención de la Corrupción Administrativa (DPCA). Sin
embargo, más allá de su formulación, la implementación real de dichos acuerdos es incierta. El BM le
prestará apoyo a estas entidades de supervisión con asistencia técnica no-crediticia plurianual y
multisectorial, reconociendo, entre otros, el papel que juegan las organizaciones de la Sociedad Civil
en el lado de la demanda para equilibrar los esfuerzos gubernamentales para aumentar la rendición de
cuentas y la transparencia en el manejo de los recursos públicos.
122. Adquisiciones. El más reciente informe de Evaluación del Sistema de Adquisiciones del País
(CPAR por sus siglas en inglés) de la RD se publicó en abril del 2005. Desde entonces, el país pasó la
Ley 340-06 para la Adquisición Pública de Bienes, Servicios y Concesiones, la cual fue aprobada en
agosto del 2006 y luego modificada por la Ley 449-06. Esta ley es la primera que incluye de manera
integral todos los aspectos de la adquisición de bienes, trabajos, servicios, y la selección de
consultores y concesiones en el país, mientras que también busca aumentar la competencia y
transparencia al permitir la contratación directa únicamente en circunstancias específicas como se
explica en la ley. La Ley de Adquisición Pública se validó y comprobó ser completamente
consistente con las estipulaciones del acuerdo RD-CAFTA en el momento en que la RD entró en
negociaciones para dicho acuerdo. Otro hito importante de la reforma a las adquisiciones fue pasar el
Decreto No. 490-07, el cual estipuló las normas para facilitar la nueva ley de adquisiciones y el
lanzamiento del portal “comprasdominicana”.
123. A pesar de los logros alcanzados durante los últimos cuatro años, el país aún enfrenta
grandes retos en la reforma a las adquisiciones públicas. No se está implementando plenamente
la Ley 340-06 y existe la necesidad de una mayor transparencia y eficiencia en el sistema. El
Banco le está prestando apoyo a la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), ente
53
encargado de las adquisiciones nacionales, en su Plan Nacional Estratégico de Adquisiciones y en la
implementación de los Indicadores de Adquisiciones de la OCDE. El Plan Nacional Estratégico de
Adquisiciones que se está preparando incluye actividades que se pueden implementar en el corto,
mediano, y largo plazo, para asegurar mejoras significativas al sistema de adquisiciones. El apoyo del
Gobierno para este Plan es crucial para la reforma a las adquisiciones.
124. Flujo de Fondos. El flujo de fondos dentro del portafolio de la RD provenientes de las
Cuentas Asignadas denominadas en dólares americanos hacia la Cuenta Operativa denominada en
pesos de la RD ha mejorado drásticamente en los últimos 5 años, y la mayoría de los problemas que
quedan tienen que ver con las adquisiciones. Las Unidades de Implementación de Proyecto (UIP)
reportaron que el ciclo continúa durando de cinco a siete años, según se concluyó a partir de las
discusiones que hubo durante la Revisión al Desempeño del Portafolio País (CPPR por sus siglas en
inglés) en el 2009, mostrando un ritmo estable en la CPPR del 2010. Una liberación más eficiente de
los fondos asignados por medio de la Tesorería, luego del ciclo indicado en el nuevo marco legal, que
incluía eliminar la necesidad de involucrar a las entidades que no le agregaban valor al proceso,
además del uso de herramientas administrativas modernas tales como la banca en línea para las
transferencias electrónicas, muestran un flujo más efectivo y menos dispendioso. Sin embargo, la
implementación de una Única Cuenta de Tesorería, según lo promulga la legislación actual, continúa
siendo un reto.
125. El Banco Central de la República Dominicana. La última Evaluación de Salvaguardas al
Banco Central de la República Dominicana (BCRD) que realiza en FMI fue en el 2003. Dicho
informe reportó que se había asignado un auditor externo independiente por primera vez en el año
2000, y que había habido avances hacia la implementación de los Estándares Contables
Internacionales. Según el informe, una de las debilidades del BCRD era el marco para la supervisión
institucional a las funciones de auditoría externas e internas al nivel del Directorio. El FMI y el
Gobierno convinieron un Plan de Acción detallado para abordar estos problemas, incluyendo
establecer un órgano de control para supervisar la función de auditoría interna que se había redefinido
recientemente, y asegurar el seguimiento a las recomendaciones de la auditoría externa. Los últimos
estados financieros auditados (2004-2009) contienen opiniones de auditoría no calificadas a los
estados financieros del BCRD, con una nota haciendo énfasis en las políticas contables. Los estados
financieros se preparan de acuerdo con las normas contables generalmente aceptadas para los Bancos
Centrales, y se suplementan con los Estándares Internacionales para la Presentación de Resultados
Financieros (IFRS por sus siglas en inglés). Las notas a los estados financieros explican cómo y
cuándo las políticas financieras se apartan de los Estándares Internacionales para la Presentación de
Resultados Financieros.
VI.5 DESEMBOLSO Y AUDITORÍA
126. El ministerio de Hacienda será el responsable de administrar el préstamo. El préstamo
propuesto se hará según los procedimientos del Banco para desembolsos de préstamos/créditos. El
saldo pagos/presupuesto pendiente se desembolsará si se implementa a satisfacción el programa de
políticas de fomento, incluyendo cumplir con las condiciones de liberación del tramo y mantener un
marco adecuado de políticas macroeconómicas, sin estar atado a adquisiciones específicas de ningún
tipo. Además, no se necesitarán requisitos de adquisiciones. Una vez el Directorio apruebe el
préstamo y éste se haga efectivo, el prestatario puede presentar una solicitud de retiro solicitando que
el Banco consigne los fondos del préstamo en una cuenta dedicada específica, en el Banco Central de
la República Dominicana, que el Prestatario haya designado y que el Banco Mundial encuentre
aceptable. El prestatario se asegurará de que en su sistema de gestión presupuestaria sea acreditada
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una suma equivalente a la consignada en su cuenta, en manera aceptable para el Banco. El Prestatario
reportará al Banco qué montos se consignan en la cuenta en moneda extranjera y luego aparecen
acreditados en su sistema de gestión presupuestaria. Si se utilizan los fondos del crédito hacia fines
no elegibles según lo define el Acuerdo de Préstamo para Políticas de Fomento, el BIRD requerirá
que el Prestatario restituya, de manera oportuna una vez reciba la petición, un monto equivalente al
monto del pago al BIRD. Los montos restituidos al Banco luego de dicha petición deben cancelarse.
El Banco tendrá la opción de requerir auditoría a la cuenta dedicada.
VI.6 RIESGOS Y SU MITIGACIÓN
127. El Cuadro 2 a continuación resume los Riesgos más importantes que se identificaron en el
Documento de Programa del Primer PASS, discute hasta donde éstos se han materializado, e
identifica los nuevos riesgos y las medidas para mitigarlos, donde sean pertinentes.
Cuadro 2: Programa PASS Propuesto. Principales Riesgos y Medidas de Mitigación
Riesgos Análisis actualizado de los Riesgos al 30 de Julio de
2010
Riesgos económicos:
- La recuperación aun depende en gran medida de
las mejoras en el volátil ambiente externo
(incluyendo el riesgo notable de una crisis deficitaria
difundida a nivel global). Las recuperaciones de las
crisis en la RD han sido llevaderas históricamente,
pero también han sido altamente regresivas, con
impactos negativos duraderos para los pobres. Si la
recuperación económica global fuera más corta o más
débil de lo esperado, la RD aún enfrentaría un deterioro
en el desempeño de crecimiento.
Riesgo Nuevo: Los efectos del terremoto en enero
del 2010 en Haití: la contracción de la demanda en
Haití, que es el segundo mercado más grande para las
exportaciones dominicanas, así como los gastos
inesperados para auxiliar la emergencia en Haití,
podrían tener algunas consecuencias negativas.
Riesgo Nuevo: Un déficit mayor de lo esperado en
el sector energético que podría afectar
potencialmente la solvencia del Gobierno y
contribuir a una brecha en el financiamiento fiscal.
- Los riesgos económicos actuales aún son sustanciales,
pero los factores de mitigación incluyen un crecimiento
económico fuerte y con resiliencia con avances positivos
en algunos sectores.
- El Gobierno ha fortalecido sus políticas
macroeconómicas, incluyendo el crecimiento del
mercado de la deuda en tamaño y sofisticación, así
como una mejor supervisión financiera y bancaria para
contener las consecuencias potenciales de una crisis
deficitaria global.
- El Gobierno ha prestado apoyo inmediato para detener
los efectos de la crisis gracias a los recursos financieros
y el apoyo técnico que presta el programa del PASS y
demás financiamiento de las IFI, propendiendo por la
expansión y racionalización de la red de protección
social, cuyos efectos pueden verse en parte en la
resiliencia del gasto social y los niveles de pobreza, los
cuales contrastan fuertemente con crisis anteriores. El
programa del Gobierno busca mantener el impulso de la
reforma, ahora para mejorar la promoción del capital
humano.
- Este es un riesgo a corto plazo que bien manejado
puede convertirse en una oportunidad a mediano plazo
para generar una demanda adicional de bienes y
servicios en la República Dominicana.
- No se espera que este riesgo presente grandes
consecuencias negativas, a menos que el déficit aumente
lo suficiente como para afectar el déficit general. El
Gobierno actualmente está implementando medidas
administrativas para aumentar ingresos y disminuir
gastos, con el apoyo activo del FMI y seguimiento en
esta área.
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Riesgos de que con el tiempo puedan cambiar las
prioridades institucionales
- Un cambio en las prioridades institucionales podría
poner en peligro la implementación de las reformas de
Gobierno que apoya el PASS (reforma al PTC y los
Convenios de Gestión del sector público)
- Este riesgo se agrava con la necesidad de coordinación
dentro del Gobierno: a través de los sectores sociales (el
Gabinete Social, Educación y Salud); entre las Agencias
Sociales, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de
Economía; y entre los Ministerios de Hacienda y
Economía.
- Las reformas que apoya el PASS se han beneficiado de
un alto nivel de titularidad del Gobierno a altos niveles.
- En cuanto a la reforma al PTC, sí hubo dificultades
inherentes a la coordinación intersectorial, pero éstas se
han visto mitigadas, como lo anticipó: (i) la
institucionalización de los comités más importantes que
ahora supervisan la implementación del PTC
rediseñado, incluyendo los Comités Intersectoriales e
Inter-agencias del PTC; (ii) los incentivos a las agencias
sociales para que de manera conjunta entreguen los
resultados del PTC, mediante la reforma a la gestión del
presupuesto que apoya el PASS; y (iii) una coordinación
activa de los esfuerzos de los donantes (en particular del
BM y el BID).
- En cuanto a la reforma a la presupuestación Basada en
el Desempeño (Convenios de Gestión), la débil
coordinación entre los Ministerios de Economía y
Hacienda aún pone en riesgo la reforma.
Riesgos de restricciones en los recuses para
implementar la reformas
- El Gobierno enfrenta una capacidad institucional y
administrativa restringida en algunas áreas de las
reformas que apoya el PASS.
- La crisis financiera podría reorganizar las prioridades
de las actividades, poniendo restricciones a los recursos
financieros para los que podrían parecer ítems no
prioritarios.
- Los esfuerzos del GoRD para cumplir con las metas
fiscales pueden presentar el riesgo de tener que recortar
el gasto, posiblemente incluyendo el gasto que se hace
en los sectores sociales. Esto amenazaría la
implementación oportuna de reformas críticas en
relación a esta serie de PPF al PASS.
Este riesgo se ha visto mitigado de manera importante
por las actividades de la ATNC Programática en Calidad
y Gasto Público para los Sectores Sociales (desarrollo
de capacidades y asistencia justo-a-tiempo), recursos del
proyecto de Crédito de Inversión en Protección Social
(PIPS), el crédito de inversión multi-fase del BID, y
financiamiento de la Donación de Gobernanza y
Facilidad de Asociación. Las demoras en el Congreso
para ratificar el Financiamiento Adicional (FA) del PIPS
impidió proveer los recursos para el sistema de
Monitoreo y Evaluación de Solidaridad y comenzar el
estudio. El FA ya es efectivo.
- El equipo del Banco Mundial continúa monitoreando
de cerca el riesgo. Algunas de las medidas de las
políticas que apoya el Programa PASS buscan proteger
el gasto social que se hace en favor en los pobres (ver el
Segundo Pilar, por ejemplo).
Riesgos de retrasos en el cierre de las brechas en la
oferta ya identificadas en salud y educación
relacionadas con las corresponsabilidades del PTC
Solidaridad rediseñado.
El compromiso del GoRD de continuar asignando
recursos presupuestarios para cerrar las brechas en la
oferta muy seguramente permanezca firme, debido en
parte a su vínculo con los hitos activadores del PPF. El
riesgo de una lenta ejecución de los fondos asignados se
verá mitigado con las futuras revisiones trimestrales al
desarrollo de la ejecución, realizadas por el Comité
Intersectorial del PTC. Las revisiones tendrán un
enfoque de solución de problemas y resaltarán qué
unidades son las responsables de resolver los problemas.
Riesgo de una posible oposición a las reformas que
apoya el PASS
- El Sindicato de Maestros puede oponerse a
intervenciones en el sector educativo.
- Las reformas que apoya el PASS tienen como enfoque
articular el PTC rediseñado con la provisión de servicios
en educación. El Segundo PPF al PASS no abordará
áreas que pueden resultar más controversiales para el
sindicato de maestros, tales como temas complejos en
cuanto a la calidad de la educación. Éstas serán tratadas
por medio de otros análisis de economía política y
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- La Asociación de Colmados afiliados al PTC
Solidaridad podría oponerse a reformar el mecanismo de
pago con tarjeta débito.
- Alguna resistencia inicial dentro del programa
Solidaridad a la reestructuración organizacional total
(ver Acción Previa 1 del Área 1 de la Política),
incluyendo actualizar las funciones del personal.
ATNC, que incluirán un diálogo con el sindicato de
maestros.
- Es probable que los propietarios de los colmados se
opongan a la transformación del método de pago casi
efectivo (tarjetas débito a utilizar en las tiendas) a un
método de pago totalmente efectivo. Por lo tanto, el
Gobierno no contempla esta línea de reforma
actualmente.
- Ya se ha incluido al personal y líderes del PTC gracias
a la metodología participativa de desarrollo
organizacional y a un claro señalamiento por parte del
vicepresidente.
Riesgos de Retos a la Gobernanza
- No han surgido retos de gobernanza aún, pero las
siguientes medidas para mitigar los riesgos continúan
vigentes: reformas a las políticas del PASS que apoyen
medidas para fortalecer los mecanismos de focalización
y verificación de las corresponsabilidades, asegurando
que los pagos de las transferencias se realicen de manera
progresiva contra la verificación de las
corresponsabilidades.
- Las OSC realizarán un seguimiento cercano al
desempeño del PTC rediseñado y la información estará
disponible mediante el desarrollo de un sistema Integral
de Seguimiento y Evaluación.
- El Comité de donantes que montará el PTC
Solidaridad, el cual conforman expertos del BID, el BM
y el PNUD, asesorará los avances y abordará los temas
que surjan por lo menos dos veces al año.
Riesgo de Desastre Natural
La RD aún es vulnerable a varios tipos de desastres
naturales, en particular las inundaciones y los huracanes.
Se estima que el daño acumulado de las tres últimas
tormentas más grandes, Noel (2007), Olga (2007) y
Gustav (2008) sólo en sectores clave de la economía
supera los US$300 millones. No se cuantificó el daño a
la infraestructura, y se estima que también fue de cientos
de millones de dólares americanos. Los desastres
naturales pueden potencialmente descarrilar el
crecimiento económico y la reducción de la pobreza.
También presentan una gran carga fiscal, aumentando
los niveles de endeudamiento y alejando la utilización
de los recursos públicos en planes de desarrollo a largo
plazo.
- Los daños a las más grandes empresas del sector
privado se cubren en parte con las pólizas de seguros
que éstas tienen.
- La asistencia del Banco Mundial cubre la mitigación
del riesgo a los desastres naturales con el Préstamo a la
Gestión de las Emergencias y Desastres de US$80
millones.
- El fortalecimiento del PTC Solidaridad por medio de
este préstamo también puede ayudar a mitigar el
impacto de los desastres naturales para los más pobres.