UNIVERSITETI ‘’ALEKSANDËR MOISIU’’ DURRËS

FAKULTETI I SHKENCAVE POLITIKE – JURIDIKE

PROGRAMI MASTER SHKENCOR

ADMINISTRIM FINANCIAR

TEMA: PARIMI I AUTONOMISË VENDORE SI NJË NGA PARIMET THEMELORETE QEVERISJES VENDORE

PUNOI : DORIAN GOLLAJ UDHËHOQI: HYSNI AHMETAJ

Durrës, 2013

kopje

ABSTRAKTI I TEMËS

Shqip

Qëllimi i këtij punimi është analiza e autonomisë vendore si një ndër parimet kryesore të qeverisjes vendore nëShqipëri. Në këtë kuadër, ai është konceptuar i ndarë në katër kapituj kryesorë, në të cilët janë trajtuar teorikishtkonceptet bazë si dhe është analizuar zbatimi i tyre në praktikë nëpërmjet një shembulli konkret si Bashkia eDurrësit. Dy kapitujt e parë janë fokusuar në trajtimin e dy koncepteve kryesore sikurse janë autonomia e pushtetitvendor si dhe organizimi dhe përgjegjësitë e pushtetit vendor në Shqipëri. Si një vend demokratik, zbatimi i këtijparimi në qeverisjen vendore është një detyrim. Në fakt, reforma e decentralizimit ka qenë në qendër të politikave tëzhvillimit në Shqipëri, kryesisht pas miratimit të Kushtetutës, kur ky parim u sanksionua si një ndër parimet eqeverisjes.

Pas përshkrimit teorik në dy kapitujt e parë, në kapitullin e tretë jam munduar të paraqes një analizë se si ështëzbatuar parimi i autonomisë vendore në Shqipëri dhe kapitulli i katërt është fokusuar në analizën e rastit tëdecentralizimit fiskal në Bashkinë e Durrësit. Kapitujt vijojnë më tej me disa konkluzione dhe rekomandime, të cilatmund të jenë të vlefshme për trajtimin e problematikave në këtë fushë nga studiues të ndryshëm.

Anglisht

This paper aims to analyse the principle of local autonomy as one of the fundamental principles of the localgovernance in Albania. In this regard, it includes four main chapters, in which are explained theoretically the mainconcepts and is analysed their implementation through a concrete example, the Durres Municipality. The two firstchapters are focused in analysing the main concepts as local autonomy and organisation of the local governance. Asa democratic country, the implementation of autonomy in the local governance is a must for Albania. In fact, thedecentralisation reform has been crucial for the development of the country, especially after the Constitutionapproval, when this principle has been defined as one of the governance’s principles.

In the third chapter I tried to analyse the way of implementation of this principle in Albania and the fourth chapter isfocused in a concrete example on how the fiscal decentralisation is implemented in one the Municipality of Durres.After the fourth main chapters, some conclusions and recommendations have been synthesised, hoping that they canbe valuable to other studied in this field from different researchers.

kopje

FUSHA DHE FJALËT KYCE

Fusha: Qeverisja vendore

Fjalët kyçe: Autonomia vendore, decentralizimi, pushteti vendor, organizimi institucional dheligjor në Shqipëri, Bashkia Durrës.

MIRËNJOHJE

Për realizmin e këtij punimi, i jam mirënjohës udhëheqësit të temës, Z. Hysni Ahmetaj, i cili mëka vënë në dispozicion të gjithë njohuritë dhe kohën e duhur nga ana e tij për realizimin mesukses të saj. Mirënjohës i jam gjithashtu edhe të gjithë stafit të pedagogëve të masteritadministrim financiar në Universitetin e Durrësit “Aleksandër Moisiu”, të cilët treguanpërkushtim ndaj studentëve gjatë procesit mësimdhënës.

Një falënderim shkon për të gjithë ato studiues, të cilët i kanë trajtuar më parë konceptet që unëkam studiuar në këtë tezë. Ato kanë lënë një gjurmë të rëndësishme në këtë punim. Mirënjohe tëveçantë meriton familja ime dhe të gjithë ato persona të cilët më kanë ndihmuar me përgatitjen ekëtij punimi.

Faleminderit të gjithëve,

kopje

TABELA E PËRMBAJTJES

HYRJE............................................................................................................................................i

PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE..............................................................................................1

KAPITULLI I: AUTONOMIA E PUSHTETIT VENDOR....................................................7

1.1 Cfarë është autonomia/decentralizimi e pushtetit vendor?.....................................................71.2 Nivelet dhe dimensionet e decentralizimit...............................................................................101.3 Avantazhet dhe disavantazhet e decentralizimit......................................................................11

KAPITULLI II: ORGANIZIMI I PUSHTETIT VENDOR NË SHQIPËRI........................14

2.1 Organizimi i pushtetit vendor në Shqipëri/historiku................................................................142.2 Funksionet e njësive të qeverisjes vendore............................................................................21

KAPITULLI III: AUTONOMIA E PUSHTETIT VENDOR NË SHQIPËRI......................24

KAPITULLI IV: DECENTALIZIMI FISKAL SI ELEMENT I AUTONOMISËVENDORE/RAST STUDIMOR – BASHKIA DURRËS.........................................................38

KONKLUZIONE.........................................................................................................................45

REKOMANDIME......................................................................................................................48

BIBLIOGRAFIA........................................................................................................................50

kopje

HYRJE

Të nderuar lexues të këtij punimi,

Si student i masterit në fushën e administrimit financiar, jam përpjekur që nëpërmjet këtij punimitë vë në zbatim njohuritë e fituara gjatë studimeve. Fokusi i tij është zbatimi i parimit tëautonomisë vendore në Shqipëri, si një ndër parimet e qeverisjes së mirë. Shqipëria si një vendqë e bazon funksionimin e tij mbi parimet e një kushtetute demokratike, duhet gjithashtu tëzbatojë edhe këtë parim, i cili është pjesë e parimeve demokratizuese të një vendi. Gjatëstudimeve kam hasur pikëpamje të ndryshme, ku disa studiues bien dakord që në Shqipëri ka njëshkallë të konsiderueshme të autonomisë vendore dhe disa të tjerë mendojnë se ky parim nukështë zbatuar në nivelin e duhur. Përballja e këtyre dy qasjeve më ka ndihmuar për të analizuarmë në detaje këtë koncept e për të nxjerrë përfundimet e mia.

Nga ana tjetër, qeverisja vendore si një ndër nivelet e qeverisjes në Shqipëri, ka qenë gjithashtunjë element thelbësor për përgatitjen e këtij punimi. Studimi i evoluimit të organizimit tëpushtetit vendor në Shqipëri, duke filluar nga krijimi i shtetit shqiptar e deri në ditët e sotmeështë pjesë e dy prej kapitujve kryesorë të këtij punimi. Në 100 vjet histori, mënyra e organizimitdhe funksionet që ka patur ky pushtet kanë ndryshuar dhe janë të sanksionuara në kuadrin ligjortë periudhave të caktuara. Mënyra e organizimit ka ndryshuar në varësi të formës së organizimittë shtetit, ku herë i është deleguar më shumë pushtet njësive të qeverisjes vendore dhe herë kypushtet ka qenë i kufizuar. Megjithatë, në të gjithë historinë e shtetit shqiptar mund të vihet reekzistenca e nivelit të qeverisjes vendore, si një ndër dy nivelet e qeverisjes së një shteti.Marrëdhënia me pushtetin qendror, përcakton më pas edhe shkallën e autonomisë që ka seciliprej këtyre niveleve.

Decentralizimi i funksioneve, nëpërmjet kalimit nga pushteti qendror në pushtetin vendor,kërkon kohë dhe burimet e duhura financiare dhe njerëzore. Ky është një proçes, i cili nuk mundtë realizohet pa miratimin dhe zbatimin e një kuadri ligjor të qartë. Përveç sanksionimit nëKushtetutë të parimit të autonomisë vendore, Shqipëria si vend anëtar i Këshillit të Evropës kamiratuar edhe Kartën Evropiane të Autonomisë Lokale dhe është e detyruar të zbatojë parimet esaj. Nën frymën e këtyre parimeve është miratuar edhe kuadri ligjor përkatës. Për të kuptuar mëmirë këtë proces kam studiuar një ndër format e decentralizimit; atë fiskal në Bashkinë eDurrësit. Studimi i këtij rasti më ka ndihmuar që të përgatis disa konkluzione praktike, me qëllimpërmirësimin e këtij proçesi në të ardhmen. Edhe pse ky parim është pjesë e dokumenteve ligjorëmë të rëndësishëm të vendit tonë, zbatimi i tij në praktikë ka nevojë për përmirësime.

Me gjithë punën e bërë, jam i bindur që secili prej jush mund të ketë ide të reja dhe përqasje tëndryshme për këtë proçes, ndaj jam i hapur për ti diskutuar ato, në funksion të të mirës sëpërbashkët.

kopje

1

PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE

Koncepti i autonomisë vendore lidhet me të drejtën dhe aftësinë e nëjsive të pushtetit vendor përtë rregulluar e për të drejtuar, brenda ligjit, nën përgjegjësinë e tyre dhe në të mirë të popullsivetë tyre çështjet publike. Autonomia lokale është sfidë që i bëhet monopolit vendimmarrës tëqeverisë qendrore. Ajo konsiderohet si karakteristikë e shteteve demokratike. Termi i autonomisëdhe i decentralizimit është përdorur thuajse për të njëjtin qëllim gjatë trajtimit të këtij punimi.Edhe pse autonomia në përgjithësi njësohet me decentralizimin, në disa raste ajo duhetshoqëruar edhe me reforma të tjera, që të realizohet plotësisht. Decentralizimi forcon parimin etransparencës dhe të përgjegjshmërisë. Parimi i llogaridhënies apo i përgjegjshmërisë zbatohetmë mirë në nivelin e pushtetit vendor ku ofrohet shërbimi dhe ku ndodhen qytetarët, përfituesitdirekt të një shërbimi

Procesi i decentralizimit përfshin tre nivele, të cilët janë: (i) dekoncentrimi, (ii) delegimi dhe (iii)transferimi. Ato konsiderohen si nivele të decentralizimit pasi në secilin prej tyre kemi kalim tëkompetencave nga niveli qendror në atë vendor. Ndërkohë që ai ka tre nivele: (i) dekoncentrimi,(ii) delegimi dhe (iii) transferimi. Ato konsiderohen si nivele të decentralizimit pasi në secilinprej tyre kemi kalim të kompetencave nga niveli qendror në atë vendor. Ajo që i dallon nëmënyrë thelbësore këto nivele të decentralizimit është shkalla e autonomisë që njësitë eqeverisjes vendore përfitojnë nga ato qendrore. Kalimi i pushtetit në qeverisjen vendore mund tëjetë i suksesshëm dhe të prodhojë përgjegjësitë e duhura vetëm në qoftë se qeverisja vendoredisponon kapacitetet politike, fiskale dhe administrative për realizimin e kompetencave që ikalohen nga pushteti qendror. Si rezultat i këtyre tre dimensioneve të decentralizimit shërbimetndaj qytetarëve do të jenë më efiçente dhe në përputhje me interesat e komunitetit. Vetëmnëpërmjet transferimit të kompetencave politike, fiskale dhe administrative në organet eqeverisjes vendore mund të themi se është realizuar proçesi i decentralizimit ose i autonomisë.Megjithatë realizimi i plotë i tyre është i vështirë, sidomos dimensioni fiskal i autonomisëvendore.

Përveç avantazheve decentralizimi paraqet edhe disa disavantazhe, më pak të konsiderueshmenë krahasim me avantazhet e tij. Njohja e disavantazheve është e rëndësishme për të kuptuarfaktorët që vështirësojnë proçesin dhe njëkohësisht për të marrë masat e duhura për eliminiminnë kohë të tyre, kur është e mundur. Megjithatë, vihet re që disavantazhi kryesor lidhet meautonominë vendore, ku për shkak të madhësisë apo numrit të bizneseve që mund të ketë në njënjësi të caktuar, ajo mund të përfitojë më shumë të ardhura, krahasuar me njësi të tjera. Nëmënyrë indirekte, kjo ndikon edhe në krijimin e pabarazive ekonomike dhe sociale ndërmjetnjësive. Ndërsa avantazhet e këtij proçesi, janë të tilla që ndikojnë jo vetëm në ofrimin eshërbimeve më pranë qytetarëve, por rrisin edhe zhvillimin ekonomik dhe social në nivel vendor.Ky zhvillim ndikon drejtpërdrejt edhe në zhvillimin e të gjithë vendit. Si përfundim mund tëthuhet se autonomia vendore forcon demokratizimin e një vendi.

Shqipëria është shtet unitar, qeverisja e të cilit është e organizuar në dy nivele, në nivel qendrordhe në nivel vendor. Ndërmjet dy niveleve të qeverisjes ekziston një marrëdhënie ndërvarësie. Nëpërgjithësi, janë organet e pushtetit qendror, të cilët marin vendime strategjike, të cilat zbatohenmë pas nga organet e pushtetit vendor. Organizimi i këtyre pushteteve përcaktohet qartë nëKushtetutën e Republikës së Shqipërisë si dhe në kuadrin përkatës ligjor dhe rregullator në

kopje

2

Shqipëri. Marrëdhëniet ndërmjet organeve të njësive të qeverisjes vendore dhe marrëdhëniet etyre me organet e pushtetit qendror bazohen në parimin e subsidiaritetit dhe të bashkëpunimitpër zgjidhjen e problemeve të përbashkëta. Në zbatim të kuadrit ligjor kryesor, janë miratuardisa akte të tjera nënligjore, të cilat në pjesën më të madhe kanë në thelb zbatimin e parimit tëautonomisë vendore edhe pse zbatimi i tyre shpesh ka lënë për të dëshiruar.

Pushteti ekzekutiv, apo qeveria me gjithë aparatin administrativ të saj kujdeset për shumë fusha,duke marrë iniciativa, duke krijuar institucione, duke kontrolluar etj.. Pikërisht fakti që qeveria(pushteti ekzekutiv) ka detyra shumëdimensionale, të cilat shtrihen në të gjithë territorin e shtetit,bën që të lindë nevoja e ndarjes së saj në dy nivele: niveli qendror ose qeverisja qendrore(qeveria apo këshilli i ministrave) dhe niveli periferik ose qeverisja lokale (vendore) qënënkupton qeverisjen sipas njësive territoriale të shtetit. Për të realizuar një qeverisje tësuksesshme është e rëndësishme krijimi i një fryme bashkëpunimi ndërmjet dy niveleve tëqeverisjes, qëllimi i të cilës është ofrimi i shërbimeve më të mira për qytetarët. Kjo mund tëarrihet me përcaktimin e qartë të funksioneve dhe përgjegjësive të tyre, duke siguruarautonominë dhe njëkohësisht ndërvarësinë ndërmjet nivelit qendror dhe atij vendor të qeverisjes.

Autonomia vendore është konsideruar si një ndër parimet kryesore të qeverisjes në Shqipëri.Konkretisht, Kushtetuta parashikon se: Qeverisja vendore në Republikën e Shqipërisë ngrihet nëbazë të parimit të decentralizmit të pushtetit dhe ushtrohet sipas parimit të autonomisë vendore.Zbatimi i këtij parimi duhet marë në konsideratë gjatë gjithë veprimtarisë së shtetit. Në zbatim tëkësaj dispozite, autonomia vendore dhe decentralizimi, si dy shinat kryesore përcaktuese tëkëtyre ndryshimeve, janë shtrirë dhe konsoliduar në mënyrë progresive.

Nga ana tjetër anëtarësia e Shqipërisë në Këshillin e Evropës dhe miratimi i Kartës Evropiane tëAutonomisë Vendore, është një detyrim ligjor për respektimin e parimit të autonomisë vendore.Karta parashikon se: Parimi i autonomisë vendore duhet të njihet në legjislacionin ebrendshëm dhe, po të jetë e mundur, nga Kushtetuta. Nga ana tjetër në nenin 13 të Kartëspërcaktohet se parimet e autonomisë vendore që përmban kjo Kartë zbatohen për të gjithakategoritë e bashkësive vendore që ekzistojnë në territorin e shtetit nënshkrues.

Gjithashtu, miratimi i Strategjisë Kombëtare të Decentralizimit, e ka vendosur parimin eautonomisë dhe decentralizimin e pushtetit vendor si një ndër objektivat kryesorë të saj.Reforma e decentralizimit synon te bëje më të qëndrueshëm sistemin demokratik, të rrisëefiçiencën dhe efektivitetin qeverisës, të stimulojë krijimin e një baze të qëndrueshme përzhvillimin ekonomik, të bëjë qeverisjen më transparente dhe të sigurojë pjesëmarrjen eqytetarëve në jetën publike në nivel lokal e rajonal. Funksionimi dhe përgjegjësitë e pushtetitvendor në Shqipëri, përcaktohen në Ligjin nr. 8652, datë 30.07.2010 “Për organizimin dhefunksionimin e qeverisjes vendore”. Në ligj përcaktohet se: Organet e njësive të qeverisjesvendore veprojnë në bazë të parimit të autonomisë vendore.

Që nga krijimi i shtetit shqiptar e deri në ditët e sotme proçesi i autonomisë vendore herë ështëshfaqur në të gjitha dimensionet e tij e herë të tjera ka ekzistuar thjesht de juro.Domosdoshmëria e reformave me fillimin e zhvillimeve pluraliste e risolli këtë proçes nëvëmendjen e qeverisë, institucioneve të tjera dhe të qytetarëve. Realizimi i reformave në nivelvendor është shumë i rëndësishëm për demokratizimin e vendit. Zhvillimi i këtyre reformave ka

kopje

3

qenë pjesë e qeverisjeve të ndryshme në Shqipëri dhe shpesh janë konsideruar si prioritete tëtyre.

Në fakt, në vartësi të llojit të qeverisjes ndryshon edhe marrëdhënia ndërmjet dy pushteteve.Kështu në sistemin e centralizuar ka një raport vartësie vertikal ku vendimet meren nga pushtetiqendror dhe më pas zbatohen nga pushteti vendor. Ndërsa në sistemet demokratike, nëpërgjithësi, ka një transferim funksionesh nga niveli qendror në atë vendor duke synuargjithashtu përfshirjen e qytetarëve apo grupeve të tjera të interesit në proçesin e vendim marrjesdhe zbatimit të politikave. I karakterizuar në të shumtën e kohës nga një organizim shtetëror icentralizuar, shteti shqiptar ka trashëguar një terren të pafavorshëm për realizimin e reformës sëdecentralizimit të pushtetit.

Sa i përket periudhës nga viti 1912 deri në vitin 1944, vihet re një nivel i ulët i autonomisëpolitike, si rezultat i dy shkaqeve: së pari kryetari i komunës dhe i bashkisë emërohej ngaqeveria qendrore dhe së dyti qeverisja qendrore ushtronte një kontroll të fortë të pushtetit vendornëpërmjet prefekturave. Për sa i përket autonomisë fiskale, ajo ishte në një nivel tëkonsiderueshëm përderisa taksat vendore mblidheshin dhe përdoreshin nga vetë njësite vendore.Nga ana tjetër për shkak të kompetencave të gjëra mbi shërbimet publike dallojmë edheautonomi administrative në njësitë e qeverisjes vendore. Në këtë periudhë duhet marrë nëkonsideratë edhe fakti i mungesës së eksperiencës në administrimin e pushtetit, e cila u reflektuaedhe në organizimin e qeverisjes në nivele të ndryshme. Gjithsesi është për tu vlerësuarpozitivisht fakti që megjithë mungesën e eksperiencës pati organizime të mirëfillta territorialedhe administrative edhe në nivel vendor.

Nga viti 1944 deri ne vitin 1990 shteti shqiptar, i organizuar në dy nivele të qeverisjeskarakterizohej nga modeli i shtetit të centralizuar. De facto, pushteti qendror drejtonte cdoaspekt në jetën ekonomike, politike dhe sociale të qytetarëve. Kjo mënyre e centralizuar eushtrimit të pushtetit e vinte qeverisjen vendore plotësisht nën varësinë administrative, politike efiskale të qeverisjes qendrore. Kjo varësi e pushteti vendor ndaj atij qendror nuk i linte hapësirezbatimit të proçesit të autonomisë vendore. Megjithatë gjatë kësaj periudhe është vënë re njëpjesëmarrje më e madhe e qytetarëve në vendim marrje dhe një numër i konsiderueshëmfunksionesh, të cilat kryheshin nga qeverisja vendore, por nën kontrollin e vazhdueshëm tëqeverisjes qendrore.

Shqipëria e ka filluar proçesin e vërtetë të autonomisë vendore pas viteve ‘90, duke synuarrritjen e autonomisë së pushtetit vendor, si një ndër parimet kryesore të demokratizimit të njëvendi. Në këtë periudhë pushteti vendor në Shqipëri pësoi metamorfozën e tij të diktuar ngazhvillimet pluraliste që po karakterizonin vendin. Gjatë kësaj periudhe prirja ka qenëpërmirësimi dhe demokratizimi i mënyrës së qeverisjes për të minimizuar rolin e shtetitnëpërmjet privatizimit, decentralizimit, liberalizimit dhe zhvillimit te tregut. Autonomia epushtetit vendor është konsideruar si një nga reformat më të rëndësishme demokratizuese nëvend. Pas viteve 1990, sistemi qeverisës u orientua drejt një modeli më të decentralizuar dheqeverisjeje vendore autonome.

Autonomia vendore është konsideruar si një ndër parimet kryesore të qeverisjes në Shqipëri.Konkretisht, Kushtetuta parashikon se: Qeverisja vendore në Republikën e Shqipërisë ngrihet nëbazë të parimit të decentralizmit të pushtetit dhe ushtrohet sipas parimit të autonomisë vendore.Zbatimi i këtij parimi duhet marë në konsideratë gjatë gjithë veprimtarisë së shtetit. Në zbatim të

kopje

4

kësaj dispozite, autonomia vendore dhe decentralizimi, si dy shinat kryesore përcaktuese tëkëtyre ndryshimeve, janë shtrirë dhe konsoliduar në mënyrë progresive. Nga ana tjetëranëtarësia e Shqipërisë në Këshillin e Evropës dhe miratimi i Kartës Europiane të AutonomisëVendore, është një detyrim ligjor për respektimin e parimit të autonomisë vendore. Kartaparashikon se: Parimi i autonomisë vendore duhet të njihet në legjislacionin e brendshëm dhe,po të jetë e mundur, nga Kushtetuta. Nga ana tjetër në nenin 13 të Kartës përcaktohet se parimete autonomisë vendore që përmban kjo Kartë zbatohen për të gjitha kategoritë e bashkësivevendore që ekzistojnë në territorin e shtetit nënshkrues.

Gjithashtu, miratimi i Strategjisë Kombëtare të Decentralizimit, e ka vendosur parimin eautonomisë dhe decentralizimin e pushtetit vendor si një ndër objektivat kryesorë të saj.Reforma e decentralizimit synon te bëje më të qëndrueshëm sistemin demokratik, të rrisëefiçiencën dhe efektivitetin qeverisës, të stimulojë krijimin e një baze të qëndrueshme përzhvillimin ekonomik, të bëjë qeverisjen më transparente dhe të sigurojë pjesëmarrjen eqytetarëve në jetën publike në nivel lokal e rajonal.

Në zbatim të parimeve kryesore të përcaktuara në Kushtetutë, në vitin 2000 u miratua Ligji nr.8652 datë 31 Korrik 2000 “Për Funksionimin dhe Organizimin e Qeverisjes Vendore’’. Ky ligjpërcakton qartë parimet dhe misionin e pushtetit vendor. Ai përcakton të drejtat, funksionet, sidhe mënyrën e krijimit dhe të organizimit të njësive të pushtetit vendor. Në përputhje me të,funksionet e njësive të qeverijes vendore grupohen në tre tipe: (iii) funksione të veta, (iii)funksione të përbashkëta dhe (iii) funksione të deleguara. Këto funksione duhet të realizohen ngaorganet e qeverisjes vendore sipas përcaktimeve të vendosura me ligj dhe akte të tjeranënligjore. Për kryerjen e këtyre funksioneve njësitë e qeverisjes vendore duhet të kenëkapacitetet e duhura njerëzore dhe financiare.

Në përputhje me dy nivelet e njësive në ndarjen administrative-territoriale të vendit janë krijuarorgane të qeverisjes vendore në dy nivele. Në nivelin e parë të pushtetit vendor si njësi tëqeverisjes përfshihen bashkitë dhe komunat. Ndërsa qarku është organ i nivelit të dytë tëqeverisjes vendore. Aktualisht në vendin tonë ka 309 komuna, 65 bashki, dhe 12 qarqe.

Duke parë rëndësinë e saj dhe ndikimin që kishte në demokratizimin e vendit, vëmendja ngakësaj reforme u nxit nën trysninë e klasës politike dhe administrative vendore, shoqërise civile,komuniteteve vendore të biznesit, etj.. Adminstrimi me sukses i situatës ekonomike dhe sociale,nga ana e pushtetit qendror kërkonte domosdoshmërisht bashkëpunim të ngushtë me pushtetinvendor. Për arritjen e këtij bashkëpunimi pushteti vendor duhej të pajisej me kompetenca të reja.Në ecurinë e kësaj reforme kanë ndikuar disa faktorë si: tradita historike, burimet nëdispozicion, sjellja e aktorëve të interesit dhe publikut në përgjithësi si dhe faktori ndërkombëtar.

Reforma decentralizuese përfiton dhe jep kontribute edhe në reforma të domosdoshme tëshoqërisë shqipëtare të cilat natyrshëm konkretizohen në prioritetet e Qeverive, si ato që kanë tëbëjnë me vendosjen e shtetit ligjor dhe luftën kundër korrupsionit, thjeshtëzimin e proceduraveadministrative dhe lehtësimin e ngarkesave të panevojshme fiskale, integrimin e vendit nëstrukturat euroatlantike dhe një pjesëmarrje më të madhe në rajon e më gjerë, shëndoshjen efinancave publike dhe zvogëlimin e evazionit fiskal, orientimin e shoqërisë shqiptare përstandarte më të larta në arsim, shëndetësi, komunikacion, teknologjinë e informacionit,mirëpërdorim të shpenzimeve publike dhe qeverisje të vogël dhe efektive etj. Kështu, tradita

kopje

5

historike e Shqipërisë e ka vështirësuar proçesin e decentralizimit të pushtetit vendor. Regjimet emëparshme, te bazuar në pikëpamje centralizuese të funksionimit të shtetit nuk kanë lejuarforcimin e njësive të qeverisjes vendore. Në atë kohë, institucionet e qeverisjes vendoreekzistonin më tepër si zgjatime administrative të fuqisë qendrore se sa si institucione me njëgradë të lartë autonomie financiare dhe politike. Historia e qeverisjes së centralizuar e bën tëvështire proçesin e transferimit të kompetencave tek njësite e qeverisjes vendore.1

Në programin e qeverisë 2005-2013,2 Qeveria ka përcaktuar se do të zbatojë, në përputhje meKartën Europiane të Autonomisë Lokale dhe Rajonale, me ritme të përshpejtuara dhe tëqëndrueshme, dhe në konsultim të vazhdueshëm me qeverisjen vendore e aktorët e tjerë tëinteresit, reformën e decentralizimit të pushtetit ekzekutiv pasi vlerëson se decentralizimipërmirëson cilësitë qeverisëse qoftë në drejtim të efiçiencës dhe efektivitetit po aq edhe nëdrejtim të forcimit të përgjegjshmërisë, rritjes së transparencës si dhe rritjes së përfshirjes sëqytetarëve dhe komuniteteve e grupeve të ndryshme shoqerore në qeverisje.

Ndërsa në programin e qeverisë së re 2013-2017,3 përcaktohet se decentralizimi, si objektivparësor që do të arrihet përmes: (i) Zhvillimit rajonal të bazuar në njësi vendore solide mepavarësi financiare, (ii) Hartimit të Kodit Urban, i cili do të përmbajë legjislacionin bazë nëfushën e urbanistikës, (iii) Hartimit dhe zbatimit të shpejtë të Strategjisë së re të Decentralizimitdhe Qeverisjes Vendore: decentralizim financiar e fiskal; decentralizim i kompetencave tëpërbashkëta; fuqizim i administratës vendore; reformë territoriale dhe administrative; (iv)Parashikimit të objektivave rajonalë sipas tendencave të zhvillimit në zona të vecanta bazuar nëPlanin e Përgjithshëm Kombëtar, (v) Dyfishimit të investimeve publike në infrastrukturënvendore dhe të shërbimeve publike vendore, (vi) Zhvillimit të rrjetit rrugor rural, i cili do tësynojë lidhjen e të gjithë fshatrave me rrjetin rrugor primar, sekondar si dhe me zonatbregdetare dhe (vii) Aplikimit të standardeve europiane të transportit multimodal në qendraturbane.

Autonomia vendore nuk mund të konceptohet pa autonominë financiare të njësive vendore.Ndërsa decentralizimi administrativ dhe ai politik janë më të lehtë për tu realizuar,decentralizimi fiskal është më i vështirë. Pushteti qendror e ka më të vështirë kalimin ekompetencave financiare në njësitë vendore edhe për faktin se shpesh është vënë re mangësi nëadministrimin si duhet të financave nga pushteti vendor. Për këtë qëllim kërkohet një kuadër idetajuar ligjor si dhe kapacitete administrative të afta për ta zbatuar këtë legjislacion. Studimi irastit të Bashkisë së Durrësit, është një shembull konkret për të kuptuar rëndësinë edecentralizimit fiskal në zbatimin e parimit të autonomisë vendore, të mirat që sjell ky proçes dhevështirësitë në realizimin e tij.

1 Strategjia Kombëtare e Decentralizimit, fq 22 www.km.gov.al3 www.ps.al

kopje

6

QËLLIMI

Qëllimi i këtij punimi është analiza e zbatimit të autonomisë vendore në pushtetin vendor nëShqipëri.

HIPOTEZAT

Autonomia vendore është një ndër parimet kryesore të qeverisjes së mirë

Nuk mund të ketë një marrëdhënie të drejtë mes pushtetit qendror dhe atij vendor pazbatimin e parimit të autonomisë

Autonomia vendore nuk mund të aplikohet pa autonominë financiare

METODOLOGJIA

Metodologjia kryesore për hartimin e këtij studimi është analizimi i të dhënave dhe studimi idokumentacionit të përgatitur në këtë fushë. Edhe pse një element i ri, i ndeshur më tepër pasviteve ’90, numri i studimeve të kryera ka qenë i konsiderueshëm. Disa prej tyre kanë qenëpërshkruese dhe disa analitike. Analizimi i të dhënave/shifrave konkrete është përdorur më tepërgjatë përgatitjes së kapitullit IV, ku është trajtuar rasti i decentralizimit fiskal në Bashkinë eDurrësit. Për shkak të natyrës së këtij studimi nuk ka qenë e mundur përdorimi i metodave tëtjera shkencore.

kopje

7

KAPITULLI I

AUTONOMIA E PUSHTETIT VENDOR

Gjatë këtij kapitulli do të trajtohet koncepti i autonomisë së pushtetit vendor, si një ndër parimetkryesore të demokratizimit të një vendi. Termi i autonomisë dhe i decentralizimit është përdorurthuajse për të njëjtin qëllim gjatë trajtimit në këtë kapitull. Edhe pse autonomia në përgjithësinjesohet me decentralizimin, në disa raste ajo duhet shoqëruar edhe me reforma të tjera, që tërealizohet plotësisht. Megjithatë, një pjesë e madhe e studiuesëve i shikojnë ngushtësisht tëlidhur këto dy koncepte. Gjithashtu do të trajtohen edhe nivelet dhe format e ndryshme tëdecentralizimit, zbatimi i të cilave është një tregues për shkallën e autonomisë vendore të njëvendi. Një fokus i veçantë do ti kushtohet edhe avantazheve dhe disavantazheve të këtij proçesi.Duhet thënë se edhe pse pranohen disa disavantazhe, është tashmë e gjithëpranuar se avantazhetqë sjell autonomia vendore janë më të mëdha dhe ndikojnë drejtëpërdrejt në demokratizimin enjë vendi.

1.1 Cfarë është autonomia/decentralizimi e pushtetit vendor?

Me autonomi vendore kuptohet e drejta dhe aftësia efektive e bashkësive vendore për tërregulluar e për të drejtuar, brenda ligjit, nën përgjegjësinë e tyre dhe në të mirë të popullsive tëtyre, një pjese të mirë të çështjeve publike. Kjo e drejtë ushtrohet nga këshillat apo asambletë epërbëra nga anëtarë të zgjedhur me votim të lirë, të fshehtë, të barabartë, të drejtpërdrejtë euniversal dhe që mund të kenë organe ekzekutive përgjegjës para tyre. Kjo dispozitë nuk ipengon qytetarët të mblidhen në kuvende, referendume apo çdo formë tjetër të pjesëmarrjes sëdrejtpërdrejtë të tyre aty ku lejohet nga ligji.4 Rëndësia e këtij koncepti përcaktohet në nënin 4 tëKartë, sipas të cilit kompetencat bazë të bashkësisë vendore caktohen nga Kushtetuta ose ngaligji. Megjithatë kjo dispozitë nuk i pengon bashkësitë vendore të marrin kompetenca me qëllimetë posaçme, në përputhje me ligjin. Bashkësitë vendore gëzojnë, brenda ligjit, liri të plotë për tëushtruar iniciativën e tyre për cdo çështje që nuk është jashtë kompetencës së tyre apo që mundt'i ketë kaluar një autoriteti tjetër.

Ushtrimi i përgjegjësive publike duhet, në mënyrë të përgjithshme, t'i takojë më tepërautoriteteve më të afërta të qytetarëve. Dhënia e një përgjegjësie një autoriteti tjetër duhet tëbëhet duke patur parasysh rëndësinë dhe natyrën e detyrës, si dhe kërkesat e aftësisë e tëekonomisë. Kompetencat që u besohen bashkësive vendore normalisht duhet të jenë të plota. Atomund të diskutohen apo të kufizohen nga një autoritet tjetër, qendror apo rajonal vetëm brendaligjit. Në rast se kompetencat i kalojnë një autoriteti qendror apo rajonal, bashkësitë vendoreduhet të gëzojnë, brenda mundësisë, lirinë që ushtrimin e tyre t'ia përshtatin kushteve vendore.Bashkësive vendore duhet t'u kërkohet mendimi brenda mundësisë në kohën e duhur dhe në

4Karta Evropiane e Autonomisë Vendore, neni 3

kopje

8

mënyrë të përshtatshme gjatë proceseve të planifikimit e marrjes së vendimeve për të gjithaçështjet që u përkasin drejtpërsëdrejti.5

Decentralizimi filloi të implementohet për herë të parë në vitet 50 – 60 te shekullit XX, kuradministratat koloniale të Britanisë së Madhe dhe Francës i përgatitnin kolonitë e tyre përpavarësi. Hulumtimet krahasuese ndërkombëtare kanë dëshmuar se rezultatet e decentralizimitvaren kryesisht nga raportet politike midis institucioneve qendrore dhe atyre lokale. 6 Proçesi kanë thelbin e tij kalimin e kompetencave në fusha të ndryshme nga njëri nivel në nivelin tjetër tëqeverisjes. Edhe pse në fillimet e tij, koncepti i autonomisë është përdorur kryesisht përpavarësimin e shteteve të veçanta, me kalimin e kohës, gjithnjë e më shumë ky koncept ështëpërdorur për forcimin e pushtetit vendor si një pjesë e rëndësishme e qeverisjes.

Decentralizimi i pushtetit vendor është një proces mjaft i rëndësishëm për zhvillimin demokratiktë një vendi. Kjo reformë demokratizuese është shtrirë thuajse në të gjithë botën, kryesisht nëvendet në zhvillim si dhe në ato vende të cilat vijnë nga transformime të thella politike.Decentralizimi përkufizohet si proçesi i kalimit të kompetencave politike, fiskale dhevendimmarrëse nga niveli qendror i qeverisjes ne nivel vendor. 7 Pra decentralizimi është njëproçes që përfshin aspektin politik, financiar dhe atë vendimmarrës. Ky transferim ikompetencave në nivelin vendor e bën këtë proçes sa të rëndësishëm aq edhe të vështirë për turealizuar. Për këtë qëllim, duhet përgatitur kuadri i duhur ligjor dhe administrativ, zbatimi i tëcilit është i domosdoshëm gjatë decentralizimit.

Realizimi i kësaj reforme është konceptuar ndryshe në vende të ndryshme. Kjo për vetë natyrën eorganizimit të shteteve, që ndryshon nga njëri tek tjetri. Me gjithë dallimet ndërmjet shteteve,përgjithësisht kjo reformë synon:

• Të bëjë më të qëndrueshëm sistemin demokratik;

• Të rrisë efiçencën dhe efektivitetin qeverisës;

• Të stimulojë krijimin e një baze të qëndrueshme për zhvillimin ekonomik

• Të bëjë qeverisjen më transparente

• Të sjellë qytetarët më afër vendimmarrjes8 .

Autonomia lokale është sfidë që i bëhet monopolit vendimmarrës të qeverisë qendrore. Ajokonsiderohet si karakteristikë e shteteve demokratike. Në një botë që po drejtohet gjithnjë e mëtepër drejt sistemeve demokratike të qeverisjes ky element konsiderohet si mjaft i rëndësishëm.Nëpërmjet tij qeverisja qendrore transferon një pjesë të kompetencave të saj në nivel vendor,duke sjellë qeverisjen më pranë qytetarëve. Kjo dobëson centralizimin e vendimmarrjes, qëkarakterizon shtetet autokratike. Autonomia vendore bën që të kufizohet gjithnjë e më tepërpushteti dhe vendimmarrja nga një njeri apo një grup njerëzish.

5Karta Evropiane e Autonomisë Vendore, Neni 46 Financat lokale dhe qeverisja, Arif Murrja, Dritan Borakaj, Belina Budini fq 2657 Rethinking Decentralization in Developing Countries, fq 48 Instituti Fridrich Ebert, Monitoring Albania’s Path to European Integration, fq 132

kopje

9

Transferimi i kompetencave nga niveli qendror në atë vendor e çliron qeverisjen qendrore ngaekzekutimi i punëve. Nëpërmjet decentralizimit realizohet një ndarje më e mirë e punëvendërmjet dy niveleve të qeverisjes. Tashmë qeverisja qendrore luan rolin e saj në hartimin estrategjive të mëdha dhe ajo vendore kryen një pjesë të ekzekutimit të tyre. Të dy nivelet janë mëeficente në kryerjen e funksioneve të tyre. Duke qenë më pranë qytetarëve shërbimet e kryeranga niveli vendor janë më pranë nevojave të tyre. Dhe si rrjedhojë qeverisja është më efikase,përderisa u përgjigjet nevojave të qytetarëve.

Decentralizimi synon të stimulojë krijimin e një baze të qëndrueshme të zhvillimit ekonomik.Zotërimi i burimeve të veta financiare dhe administrimi i tyre në nivel vendor nxit zhvilliminekonomik, si fillim në zonën vendore duke çuar më pas në zhvillimin e të gjithë vendit, dukendikuar në kohezionin social dhe ekonomik. Ka një rritje të vullnetit për të paguar për shërbimetkur ato janë përgjigje e kërkesave të vetë qytetarëve.9 Decentralizimi krijon një ambientbashkëpunimi, tolerance dhe mirëkuptimi ndërmjet grupeve përbërëse të shoqërisë.10 Elementky që ndikon mjaft në stabilitetin dhe zhvillimin ekonomik e shoqëror të një vendi. Kalimi iqeverisjes sa më pranë qytetarëve, kërkon forcimin e autonomisë vendore si një ndër parimetkryesore të qeverisjes vendore.

Decentralizimi forcon parimin e transparencës dhe të përgjegjshmërisë. Parimi i llogaridhëniesapo i përgjegjshmërisë zbatohet më mirë në nivelin e pushtetit vendor ku ofrohet shërbimi dhe kundodhen qytetarët, përfituesit direkt të një shërbimi Transferimi i kompetencave e bën më tëpërgjegjshme qeverisjen për realizimin e detyrave të saj. Cikli i shndërrimit të kërkesave nëshërbime është më pranë qytetarëve. Nëpërmjet mbikëqyrjes së këtij cikli shndërrimesh qytetarëtmund të kontrollojnë më mirë punën e qeverisjes vendore. Ky parim ndikon drejtpërdrejtë edhenë uljen e korrupsionit nga ana e administratës vendore.

Decentralizimi politik synon t’u japë qytetarëve ose përfaqësuesve të tyre elektoral më shumëfuqi në vendimmarrjen publike. Ai quhet ndryshe edhe decentralizimi demokratik në kuptimin qëmbështet demokratizimin nëpërmjet dhënies së qytetarëve ose përfaqësuesve të tyre më shumëinfluencë në formulimin dhe implementimin e politikave11. Decentralizimi rrit nivelin epjesëmarrjes së qytetarëve në marrjen e vendimeve që prekin drejtpërdrejtë komunitetin.12 Sipjesë integrale e demokratizimit ky proçes është i lidhur ngushtë edhe me një tjetër element tëdemokratizimit: pjesëmarrjen qytetare në vendimmarrje. Parimi i subsidiaritetit ose qeverisja mëpranë qytetarëve është logjika bazë e autonomisë vendore. Bazuar në këtë parim decentralizimi ujep të drejtën qytetarëve për të vendosur mbi tipin e qeverisjes, përfaqësimin, politikat dheshërbimet për të cilat ato kanë nevojë. Qytetarët konsiderohen si partner në procesinvendimmarrës.

9 Pallai Katalin, The framework of decentralization, fq 1310 Keith L.Miller, Advantages and Disadvantages of local government decentralization, fq 811 Financat lokale dhe qeverisja, Arif Murrja, Dritan Borakaj, Belina Budini fq 25312 Instituti i zhvillimit te habitatit, Qyteti i ndërtuar nga njerëzit, fq 40

kopje

10

1.2 Nivelet dhe dimensionet e decentralizimit

Nivelet e decentralizimit

Procesi i decentralizimit përfshin tre nivele, të cilët janë: (i) dekoncentrimi, (ii) delegimi dhe (iii)transferimi. Ato konsiderohen si nivele të decentralizimit pasi në secilin prej tyre kemi kalim tëkompetencave nga niveli qendror në atë vendor. Ajo që i dallon në mënyrë thelbësore këto niveletë decentralizimit është shkalla e autonomisë që njësitë e qeverisjes vendore përfitojnë nga atoqendrore.

• Dekoncetrimi është një transferim i burimeve, përgjegjësive dhe autoritetit brenda përbrenda një institucioni apo administrate qendrore13. Në këtë rast ndërsa pushteti‘’decentralizohet’’ për tek njësitë periferike nuk kemi transferim të autoritetit. Në disa raste kyproçes nuk shihet i lidhur me decentralizimin. Sidoqoftë, përderisa ai zvogëlon volumin e punëssë qendrës dhe sjell qeverisjen më pranë qytetarëve, dekoncetrimi mund të konsiderohet si nivelii parë i decentralizimit. Dekoncentrimi thjesht zhvendos përgjegjësitë nga zyrtarët e qeverisëqendrore të kryeqytetit tek ato që punojnë në rajone dhe njësi të qeverisjes lokale ose mund tëkrijojë një kapacitet të madh administrativ. Dekoncentrimi nënkupton një autonomi të moderuarnë krahasim me sisteme të centralizuara, delegimi nënkupton një nivel më të lartë autonomie sedekoncentrimi, ndërsa transferimi siguron shkallën më të lartë të autonomisë së njësive lokale.14

• Delegimi si term përdoret kur kemi transferim të funksioneve në entitete joqeveritare apoprivate, apo në agjenci qeveritare ndaj së cilës kontrolli i qeverisë është i kufizuar.15 Është njënivel i decentralizimit që e dërgon përgjegjësinë dhe autoritetin në kryerjen e funksioneve tëcaktuara në institucione ose agjenci shtetërore gjysmë-autonome të vendosura në nivel lokal.16

Këto njësi të deleguara të qeverisjes vendore veprojnë si një agjent i shtetit në kryerjen efunksioneve të deleguara. Delegimi është kur administrimi i funksioneve publike i transferohetorganizatave gjysmë autonome jo krejtësisht të kontrolluara prej qeverisë qendrore, porpërgjegjëse ndaj saj. Kjo ndodh kur qeveria qendrore krijon shoqëri publike, korporata përzhvillimin rajonal, autoritete për transportin, njësi për implementimin e projekteve.17

• Transferimi përfaqëson nivelin më të lartë të decentralizimit. Transferimi i referohetsituatës në të cilën qeveria qendrore e transferon autoritetin politik, financiar dhe administrativenë njësi quasi- autonome të qeverisjes vendore.18 Njësitë e decentralizuara në formën etransferimit kanë një shkallë më të madhe autonomie se ato të decentralizuara në formën edekoncentrimit apo të delegimit.

Sikurse vihet re, shkalla e autonomisë vendore varet se cila nga nivelet e autonomisë vendorezbatohet në një vend të caktuar. Për arritjen e nivelit më të lartë, që është transferimi kërkohet

13 Kuptimi i decentralizimit dhe avantazhet e tij, fq 214Schneider, Decentralization, fq 12715 Keith. L. Miller, Advantages and disadvantages of local government decentralization, fq 416 Helena, Ireen; Vista-Baylon, To serve and to preserve, Deçentralization; What, When and How, fq 15817 Financat lokale dhe qeverisja, Arif Murrja, fq 25418 Litvack, Jehnie; Jumaid, Ahmad; Bird Richard, Rethinking decentralization in developing countries, fq 6

kopje

11

ndërmarrja e një sërë reformash deri në arritjen e plotë të transferimit të funksioneve nga pushtetiqendror në atë vendor.

Dimensionet e decentralizimit

Decentralizimi politik, decentralizimi fiskal dhe ai administrativ përbëjnë dimensionet edecentralizimit. Kalimi i kompetencave në qeverisjen vendore duhet të kryhet duke përfshirë tredimensionet e decentralizimit. Të tre këto dimensione janë të lidhura ngushtësisht me njëri-tjetrindhe nuk mund të kemi realizim të suksesshëm të proçesit të decentralizimit në qoftë se organet eqeverisjes vendore nuk zotërojnë kompetenca në lidhje me ndonjërin nga dimensionet.Megjithatë realizimi i plotë i tyre është i vështirë, sidomos dimensioni fiskal i autonomisëvendore.

• Decentralizimi politik i referohet situatës në të cilën autoriteti dhe pushteti politiktransferohen nga niveli qendror i qeverisjes në atë vendor.19 Qëllimi i decentralizimit politikështë ndarja e kompetencave, si dhe përcaktimi i qartë i përgjegjësive. Në nivel qendrorpërgjegjësia politike është dydimensionale: vertikale dhe horizontale. Përgjegjësia vertikaleshprehet nëpërmjet zgjedhjeve të lira, të cilat u japin legjitimitetin njësive të qeverisjes lokale.Përgjegjësia horizontale, e cila i referohet ndarjes së pushtetit në nivel qendror dhe lokal. Nëdemokraci përveç kësaj ndarje klasike kemi edhe pushtet, si: legjislativ, ekzekutiv, gjyqësor, dheai i medias. Funksioni politik kryesor është përfaqësimi dhe janë pikërisht zgjedhjet në nivellokal dhe qendror që merren si indikator i decentralizimit politik.20 Nëpërmjet tij promovohen trekoncepte themelore: liritë qytetare, të drejtat politike dhe pluralizmi demokratik.21 Kështuvendimmarrja bëhet më transparente gjë që rrit përfaqësimin politik dhe i bën institucionetvendimmarrëse më të përgjegjshme. Decentralizimi politik synon t’u japë qytetarëve osepërfaqësuesve të tyre elektoral më shumë fuqi në vendimmarrjen publike. Ai quhet ndryshe edhedecentralizimi demokratik në kuptimin që mbështet demokratizimin nëpërmjet dhënies sëqytetarëve ose përfaqësuesve të tyre më shumë influencë në formulimin dhe implementimin epolitikave

• Decentralizimi fiskal nënkupton transferimin e përgjegjësive për shpenzimet dhe tëardhurat nga qeverisja qendrore te ajo vendore.22 Përcaktimi i burimeve dhe autonomia nëvendimmarrjen fiskale, në favor të qeverisjes vendore janë elemente që formohen nëpërmjet këtijproçesi. Nëpërmjet tij rritet pushteti i qeverisjes vendore në shpërndarjen dhe financimin eshërbimeve publike, që sjell si rezultat një shkallë më të lartë përgjegjësie ndaj qytetarëve.Decentralizimi fiskal është përgjegjësia financiare, si dhe është një komponent thelbësor iproçesit të decentralizimit. Decentralizimi fiskal mund të marrë shumë formë duke përfshirë:

• Bashkëfinancimet nëpërmjet të cilave përdoruesit marrin pjesë në sigurimin eshërbimeve dhe infrastrukturës nëpërmjet kontributeve ose të punës;

19 Rebuilding effective government; Local Level Initiatives in Transition, UNDP, fq 420 Financat lokale dhe qeverisja, Arif Murrja, Daniel Borakaj, Belina Budini, fq 25321 Pallai Katalin, The framework of decentralization, fq 422 Helena , Vista-Baylon; To serve and to preserve, Decentralization; What, When and How, fq 157

kopje

12

• Transfertat ndërqeveritare që zhvendosin të ardhurat nga taksat e mbledhura ngaqeveria qendrore në qeverinë lokale për përdorime të përgjithshme ose specifike;

• Autorizimin e huamarrjeve të bashkive dhe mobilizimin e burimeve të qeverisëqendrore dhe qeverisë lokale për garancinë e huave.23

• Decentralizimi administrativ konsiston në transferimin e autoritetit, përgjegjësisë dheburimeve vendimarrëse, për shpërndarjen e shërbimeve publike nga qeveria qendrore drejtniveleve më të ulëta qeverisëse.24 Decentralizimi administrativ synon transferimin e autoritetitvendimarrës, resurseve dhe përgjegjësive për një numër të caktuar të shërbimeve publike nganiveli qendror në nivele më të ulëta të qeverisjes. Shpërndarja e shërbimeve publike në një nivelsa më pranë qytetarëve rrit njëkohësisht përgjegjësinë e qeverisjes dhe atë të vetë qytetarëve25.Nëpërmjet këtij proçesi përmirësohet kapaciteti administrativ duke rritur transparencën në këtënivel.

Kalimi i pushtetit në qeverisjen vendore mund të jetë i suksesshëm dhe të prodhojë përgjegjësitëe duhura vetem në qoftë se qeverisja vendore disponon kapacitetet politike, fiskale dheadministrative. Si rezultat i këtyre tre dimensioneve të decentralizimit shërbimet ndaj qytetarëvedo të jenë më efiçente dhe në përputhje me interest e komunitetit. Vetëm nëpërmjet transferimittë kompetencave politike, fiskale dhe administrative në organet e qeverisjes vendore mund tëthemi se është realizuar proçesi i decentralizimit.

1.3 Avantazhet dhe disavantazhet e decentralizimit

Përveç avantazheve decentralizimi paraqet edhe disa disavantazhe, më pak të konsiderueshme nëkrahasim me avantazhet e tij. Është e vështirë që treguesit makroekonomik të kontrollohen dhemenaxhohen në nivel vendor. Për vetë natyrën e tyre financiare elementë të tillë si inflacioni,deficit buxhetor etj.. menaxhohen dhe kontrollohen më me lehtësi në nivel kombëtar dhe ngainstitucione qendrore. Si një tjetër disavantazh konsiderohet edhe mungesa e kapaciteteve përmenaxhimin e kompetencave në nivel vendor. Një staf i pakualifikuar në administratën vendoremund të sjellë rënie të cilësisë së shërbimeve. Kjo vjen si pasojë e stafit të pakualifikuar dhe‘’decentralizimit’’ të korrupsionit .

Decentralizimi ofron një numër përfitimesh ndër të cilat më kryesoret janë:

Mbetja e burimeve në nivel lokal Pjesëmarrje më e madhe e komunitetit në qeverisje; Nxitja e kohezionit social Rritja e efiçencës për sigurimin e shërbimeve; Nxitja e përgjegjësisë, transparencës dhe sinqeritetit .

Megjithë përfitimet e decentralizimit, ky model i qeverisjes nuk vjen pa risqe. Njohja e tyremundëson marrjen e masave parandaluese. Disavantazhet më kryesore dhe potenciale janë:

23 Financat lokale dhe qeverisja, Arif Murrja, Daniel Borakaj, Belina Budini, fq 25524 Rebuilding effective government; Local Level Initiatives in Transition, UNDP, fq 425 Politikat ndërqeverisëse decentralizuese, Sali Kelmendi, fq 48

kopje

13

Pabarazitë ndër rajonale Pabarazi ndërmjet të ardhurave të disponueshme dhe funksioneve të mandatuara të

qeverisë lokale; Rrit riskun që burimet/fuqitë ‘’të pushtohen’’ nga elita lokale ose grupe specifike në

interes të tyre; Fragmentarizime të tepruara.26

Njohja e disavantazheve është e rëndësishme për të kuptuar faktorët që vështirësojnë proçesindhe njëkohësisht për të marrë masat e duhura për eleminimin në kohë të tyre, kur është emundur. Megjithatë, vihet re që disavantazhi kryesor lidhet me autonominë vendore, ku përshkak të madhësisë apo numrit të bizneseve që mund të ketë në një njësi të caktuar, ajo mund tëpërfitojë më shumë të ardhura, krahasuar me njësi të tjera. Në mënyrë indirekte, kjo ndikon edhenë krijimin e pabarazive ekonomike dhe sociale ndërmjet njësive. Ndërsa avantazhet e këtijprocesi, janë të tilla që ndikojnë jo vetëm në ofrimin e shërbimeve më pranë qytetarëve, porrrisin edhe zhvillimin ekonomik dhe social në nivel vendor. Ky zhvillim ndikon drejtpërdrejtedhe në zhvillimin e të gjithë vendit. Si përfundim mund të thuhet se autonomia vendore forcondemokratizimin e një vendi.

26 Financat lokale dhe qeverisja, Arif Murrja, Daniel Borakaj, Belina Budini, fq 268

kopje

14

KAPITULLI II

ORGANIZIMI I PUSHTETIT VENDOR NË SHQIPËRI

Pasi kemi trajtuar parimin e autonomisë vendore në kapitullin e parë, në këtë kapitull do tëtrajtojmë organizimin e pushtetit vendor në Shqipëri, duke filluar që nga krijimi i shtetit shqiptar(1912) deri në ditët e sotme, duke u fokusuar në strukturat dhe përgjegjësitë e tyre. Në këtëkapitull do të trajtohen edhe elementë të veçantë si llojet e funksioneve që kryejnë njësitë epushtetit vendor. Nëpërmjet përshkrimit të funksionimit dhe organizimit të pushtetit vendor, dotë synojmë të kuptojmë se si është zbatuar parimi i autonomisë vendore në Shqipëri. Megjithatë,një analizë e detajuar për këtë qëllim do të realizohet në kapitullin pasardhës.

2.1 Organizimi i pushtetit vendor në Shqipëri/historiku

Shqipëria është shtet unitar, qeverisja e të cilit është e organizuar në dy nivele, në nivel qendrordhe në nivel vendor. Ndërmjet dy niveleve të qeverisjes ekziston një marrëdhënie ndërvarësie.Në përgjithësi, janë organet e pushtetit qendror, të cilët marin vendime strategjike, të cilatzbatohen më pas nga organet e pushtetit vendor. Organizimi i këtyre pushteteve përcaktohetqartë në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë si dhe në kuadrin përkatës ligjor dhe rregullatornë Shqipëri. Marrëdhëniet ndërmjet organeve të njësive të qeverisjes vendore dhe marrëdhëniet etyre me organet e pushtetit qendror bazohen në parimin e subsidiaritetit dhe të bashkëpunimit përzgjidhjen e problemeve të përbashkëta.27 Në zbatim të kuadrit ligjor kryesor, janë miratuar disaakte të tjera nënligjore, të cilat në pjesën më të madhe kanë në thelb zbatimin e parimit tëautonomisë vendore edhe pse zbatimi i tyre shpesh ka lënë për të dëshiruar.

Pushteti ekzekutiv, apo qeveria me gjithë aparatin administrativ të saj kujdeset për shumë fusha,duke marrë iniciativa, duke krijuar institucione, duke kontrolluar etj..Pikërisht fakti që qeveria(pushteti ekzekutiv) ka detyra shumëdimensionale, të cilat shtrihen në të gjithë territorin e shtetit,bën që të lindë nevoja e ndarjes së saj në dy nivele: niveli qendror ose qeverisja qendrore(qeveria apo këshilli i ministrave) dhe niveli periferik ose qeverisja lokale (vendore) qënënkupton qeverisjen sipas njësive territoriale të shtetit. 28 Për të realizuar një qeverisje tësuksesshme është e rëndësishme krijimi i një fryme bashkëpunimi ndërmjet dy niveleve tëqeverisjes, qëllimi i të cilës është ofrimi i shërbimeve më të mira për qytetarët.

Kjo mund të arrihet me përcaktimin e qartë të funksioneve dhe përgjegjësive të tyre, dukesiguruar autonominë dhe njëkohësisht ndërvarësinë ndërmjet nivelit qendror dhe atij vendor tëqeverisjes. Secili prej niveleve duhet të jetë organizuar në mënyrë të tillë për të siguruar njëqeverisje sa më pranë dhe në shërbim të qytetarëve. Për realizimin e kësaj marrëdhënie kërkohetzbatimi i disa parimeve, ndër të cilët është edhe ai i autonomisë vendore. Nëpërmjet tij, synohetqë shërbimet të kalojnë nga nivelin qendror në nivelin vendor, me qëllim ofrimin e shërbimevenga niveli më i afërt me qytetarët.

27 Ligji nr. 8652, datë 30.07.2000 “Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore”, Neni 428Financat lokale dhe qeverisja, Arif Murrja, Daniel Borakaj, Belina Budini, fq 211

kopje

15

Periudha 1912 – 1944

Gjatë kësaj periudhe në Shqipëri kemi ekzistencën e dy formave të qeverisjes, atë republikanedhe monarkinë. Pas shpalljes së pavarësisë, Qeveria pranoi organizimin administrativ tësanksionuar në “ Kanunin e Përtashëm të Administratës Civile të Shqipërisë’’, të shpallur nënëntor të vitit 1913. Sipas këtij akti, shteti ishte i organizuar në dy nivele të qeverisjes: qendrordhe vendor. Njësitë bazë të qeverisjes vendore ishin bashkia dhe komuna. Bashkia ngrihej nëqytete (apo qendra rurale me mbi 200 familje). Komuna përfshinte disa fshatra mbi bazën etraditës dhe të marrëdhënieve për të zgjeruar lehtësimin e komunikimit.29 Ndërsa bashkia u njohsi njësi e pushtetit vendor që në vitin 1913, komuna u përfshi si një njësi e administrimit vendorpas vitit 1928. Organet, të cilët kishin pushtetin ekzekutiv brenda këtyre njësive ishinpërkatësisht kryetari i bashkisë dhe ai i komunës. Ndërsa, organet përfaqësuese ishin këshillatpërkatës të bashkive dhe komunave.

Ndarja territoriale bazohej në prefektura, nënprefektura dhe krahina. Në krye të të cilave ishin,prefekti, nënprefekti dhe krahinori. 30 Prefektura ishte njësia më e madhe vendore e drejtuar ngaprefekti që emërohej nga Ministri i Brendshëm, i aprovuar nga Presidenti (apo Mbreti).Funksionet e tij ishin ekzekutive.31 Në prefektura dhe nënprefektura mungonin organet ezgjedhura. Emërimi nga institucione shtetërore të prefektit mundësonte që qeverisja qendrore,nëpërmjet prefekturave të ushtronte kontroll ndaj nivelit vendor. Në një farë mënyre, këto organeishin përgjegjës për mbikëqyrjen dhe zbatimin e politikave të diktuara nga pushteti qendror.

Bashkitë dhe komunat zotëronin kompetenca për ushtrimin e funksioneve të tyre. Kompetencat enjësive vendore për funksionet ekonomike dhe sociale ishin të gjëra32. Bashkitë zotëronin pronasi dhe kishin nën administrim burime natyrore. Buxheti i njësive të qeverisjes vendore financohejpjesërisht nga taksat vendore. Taksat vendore përcaktoheshin me ligj të veçantë, por mblidheshindhe përdoreshin nga njësitë vendore33. Kemi të bëjmë më një pushtet vendor, i cili nga ana e tijzotëron kompetenca në disa fusha. Gjithsesi autoriteti i shtetit i ushtruar nëpërmjet prefekturaveishte shumë i fortë, duke vështirësuar vendimmarrjen e pavarur dhe sipas nevojave të shtetasvenë nivelet e bashkive apo komunave.

Periudha 1944 – 1990

Në këtë periudhë, në nivelet e organizimit të ndarjes administrativo-territoriale në fshat, fshat ibashkuar, lokalitet, qytet, rreth e qark, krijohen këshillat popullore që zgjidheshin nga populli memandat tre vjeçar. Po ashtu në çdo njësi kishte struktura ekzekutive nën varësinë e këshillave nënivel fshati e fshat të bashkuar, funksioni ekzekutiv kryhej nga kryetari dhe sekretari i këshillit.Për sa i përket organizimit, njësitë e qeverisjes vendore ishin organizuar në dy nivele. Në niveline parë njësitë e qeverisjes ishin këshillat e qarkut, ndërsa në nivelin e dytë përfshiheshin këshillat

29Sfondi I Reformës, fq330Sfondi I Reformës, fq 231Sfondi i Reformës, fq 132 Hoxha Artan, Gurra Alma, Local Self Government in South-East Europe,case of Albania, fq 19533 Raporti i Zhvillimit Njerëzor, Sfidat e qeverisjes vendore dhe zhvillimi rajonal, UNDP, fq 44

kopje

16

e qyteteve dhe të fshatrave. 34 Në qytete kishte njësi më të vogla qeverisjeje që quheshin këshillate lagjes. Këshillat lokale zgjidheshin nëpërmjet votimit formal një here në 4 vjet, por nuk kishinautonomi administrative dhe politike.35

Me miratimin e Kushtetutës së Republikës Socialiste të Shqipërisë në vitin 1976, në kreun IV tësaj përcaktohen edhe organet lokale të pushtetit. Bazuar në nenin 92, këshillat popullore janëorgane të pushtetit shtetëror, që realizojnë qeverisjen në njësitë administrative-tokësore përkatëseme pjesëmarrjen e gjerë të masave punonjëse. Këshillat popullore drejtojnë gjithë jetënshoqërore në fushën politike, ekonomike, social-kulturore, të mbrojtjes së vendit dhe të ruajtjessë rendit juridik socialist, duke pajtuar interesat lokale me interesat e përgjithshme shtetërore.Këshillat popullore zgjidhen për një kohë prej tre vjetësh. Në Kushtetutë gjithashtu përcaktohetse: Këshilli popullor miraton planin dhe buxhetin, zgjedh nga gjiri i tij e shkarkon komitetinekzekutiv dhe komisionet e këshillit; emëron dhe shkarkon përgjegjësit e seksioneve të komitetitekzekutiv; drejton dhe kontrollon veprimtarinë e këshillave popullore më të ulëta; nxjerrurdhëresa dhe vendime brenda kompetencave të tij.36

Pushteti vendor pas vitit 1990

Proçesi i krijimit të strukturave aktuale vetëqeverisëse të pushtetit vendor filloi mbas zgjedhjevetë para pluraliste të 31 Mars 1991. U ngritën komitetet pluraliste të përkohshme mbi bazën erezultateve të zgjedhjeve dhe me konsensusin politik37. Me miratimin nga parlamenti ne vitin1992 të ligjit ‘’ Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore’’ përcaktohetdecentralizimi si një ndër qëllimet bazë dhe principet e qeverisjes vendore. Miratimi i këtij ligjindikoi pozitivisht në reformimin e organeve të pushtetit vendor në fillimin e reformave nëShqipëri. Pushteti vendor organizohet në dy nivele: komunat dhe bashkitë janë njësi qeverisëse tënivelit të parë, ndërsa si njësi qeverisëse e nivelit të dytë përcaktohet qarku.

Me miratimin e këtij ligji për herë të parë njësitë ë qeverisjes vendore fituan autonomi politike.Ky ligj themeloi mënyrën sipas së cilës organizmat e qeverisjes vendore do të zgjidheshin si dhepërgjegjësitë dhe të drejtat e tyre. Për herë të parë në histori, njësitë e qeverisjes vendore u bënëpolitikisht të pavarura, megjithëse vazhdonin të kishin mungesën e pavarësisë administrative dheasaj fiskale38.

Një përcaktim të qartë të funksionimit të qeverisjes vendore në Shqipëri përcaktohet nëKushtetutën e Republikës së Shqipërisë. Në pjesën gjashtë të saj (nenet 108-113), përshkruhenparimet kryesore mbi të cilat do të funksionojë kjo qeverisje në Shqipëri. Struktura e organeve tëqeverisjes vendore përcaktohet në Kushtetutën e Shqipërisë. Në përputhje me dy nivelet e njësivenë ndarjen administrative-territoriale të vendit janë krijuar organe të qeverisjes vendore në dynivele. Në nivelin e parë të pushtetit vendor si njësi të qeverisjes përfshihen bashkitë dhe

34 Reinholdsson, Jonas, Mbi Rolin dhe Funksionet e Këshillit të Qarkut si Institucion Qeverisës Vendor në Shqipëri,fq 335 Reinholdsson, Jonas, Mbi Rolin dhe Funksionet e Këshillit të Qarkut si Institucion Qeverisës Vendor në Shqipëri,fq 836 Ligji nr. 5506, datë 28.12.1976, Kushtetuta e Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë, neni 9337 Shoqata e Bashkive të Shqipërisë, Local Government in Albania, fq 638 Instituti i Studimeve Ndërkombëtare, Demokracia në Pushtetin Vendor, Rasti Shqipëria, fq 77

kopje

17

komunat. Ndërsa qarku është organ i nivelit të dytë të qeverisjes vendore. Aktualisht në vendintonë ka 309 komuna, 65 bashki, dhe 12 qarqe.39

Organigrama e funksionimit të niveleve të qeverisjes lokale në Shqipëri40

Njësitë e qeverisjes vendore janë komunat ose bashkitë dhe qarqet. Njësi të tjera të qeverisjesvendore rregullohen me ligj. Ndarjet administrative-territoriale të njësive të qeverisjes vendorecaktohen me ligj mbi bazën e nevojave e të interesave të përbashkët ekonomikë dhe të traditëshistorike. Kufijtë e tyre nuk mund të ndryshohen pa u marrë me parë mendimi i popullsisë qëbanon në to. Komuna dhe bashkia janë njësi bazë të qeverisjes vendore. Ato kryejnë të gjithadetyrat vetëqeverisëse, me përjashtim të atyre që me ligj u jepen njësive të tjera të qeverisjesvendore.41

Ndërsa organet përfaqësuese të njësive bazë të qeverisjes vendore janë këshillat bashkiakë dhekomunalë. Këto organe zgjidhen cdo katër vjet me zgjedhje të përgjithshme, të drejtpërdrejta dheme votim të fshehtë. Ndërsa organi ekzekutiv i bashkisë ose i komunës është kryetari. Ndërsa

39Sfondi I Reformës, fq 440 Financa lokale dhe qeverisja, Arif Murrja, Daniel Borakaj, fq 18941Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, neni 108

Niveli i parë 65 bashki dhe 309 komuna

Lagjet dhe fshatrat

36 ndarje administrative brenda qarqeve

Niveli I dytë (12 qarqe)

Qeveria qendrore

kopje

18

qarku përbëhet nga disa njësi bazë të qeverisjes vendore me lidhje tradicionale, ekonomike esociale dhe të interesave të përbashkët. Qarku është njësia ku ndërtohen e zbatohen politikatrajonale dhe ku ato harmonizohen me politikën shtetërore. Organi përfaqësues i qarkut ështëkëshilli i qarkut. Bashkitë dhe komunat delegojnë anëtarë në këshillin e qarkut në përpjesëtimme popullsinë e tyre, por për çdo rast të paktën një anëtar. Kryetarët e komunave dhe të bashkivejanë kurdoherë anëtarë të këshillit të qarkut. Anëtarët e tjerë të tij zgjidhen me listapërpjesëtimore ndër këshilltarët bashkiakë ose komunalë nga këshillat përkatës. Këshilli i qarkutka të drejtë të nxjerrë urdhëresa dhe vendime me fuqi detyruese të përgjithshme për qarkun.42

Në nenin 113 të Kushtetutës përcaktohen detyrat dhe përgjegjësitë kryesore të këshillavekomunalë, bashkiakë dhe atyre të qarkut. Kështu detyrat kryesore të tyre janë: (i) rregullojnëdhe administrojnë në mënyrë të pavarur çështjet vendore brenda juridiksionit të tyre, (ii)ushtrojnë të drejtat e pronës, administrojnë në mënyrë të pavarur të ardhurat e krijuara, si dhekanë të drejtë të ushtrojnë veprimtari ekonomike, (iii) kanë të drejtë të mbledhin dhe tëshpenzojnë të ardhurat që janë të domosdoshme për ushtrimin e funksioneve të tyre, (iv) kanë tëdrejtë të vendosin, në përputhje me ligjin, taksa vendore, si dhe nivelin e tyre, (v) caktojnërregullat për organizimin dhe funksionimin e tyre në pajtim me ligjin, (vi) krijojnë simbolet eqeverisjes vendore, si dhe titujt vendorë të nderit, (vii) ndërmarrin nisma për çështje vendorepërpara organeve të caktuara me ligj. Kushtetuta parashikon mundësinë e krijimit me ligj edhe tënjësive të tjera. Në zbatim të këtij parimi është organizimi administrative-territorial i Bashkisë sëTiranës. Në këtë bashki me ligj të veçantë janë krijuar 11 njësi bashkiake, të cilat përbëjnëterritore të ndara brenda Tiranës. Ato kanë organe të zgjedhura përfaqësuese dhe ekzekutive, mekompetenca të kufizuara.

Në zbatim të parimeve kryesore të përcaktuara në Kushtetutë, në vitin 2000 u miratua Ligji nr.8652 datë 31 Korrik 2000 “Për Funksionimin dhe Organizimin e Qeverisjes Vendore’’. Ky ligjpërcakton qartë parimet dhe misionin e pushtetit vendor. Ai përcakton të drejtat, funksionet, sidhe mënyrën e krijimit dhe të organizimit të njësive të pushtetit vendor. Sipas nenit 3 të ligjitmisioni i pushtetit vendor është të sigurojë qeverisjen në një nivel sa më afër shtetasvenëpërmjet:

Njohjes së ekzistencës së identiteteve dhe vlerave të ndryshme të bashkësisë Respektimit të të drejtave dhe lirive themelore të shtetasve të sanksionuara në Kushtetutë

ose ligje të tjera Zgjedhjes së llojeve të ndryshme të shërbimeve dhe lehtësirave të tjera publike vendore

në dobi të bashkësisë Ushtrimit efektiv të funksioneve, kompetencave dhe realizimit të detyrave nga organet e

qeverisjes vendore Realizimit të shërbimeve në forma të përshtatshme Nxitjes efektive të pjesëmarrjes së bashkësisë në qeverisjen vendore.43

42Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, neni 11043 Ligji nr. 8652 dt. 31.07.2000 ‘’Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore’’, Neni 3

kopje

19

Sipas dispozitave të nenit 4 të ligjit, organet e njësive të qeverisjes vendore veprojnë në bazë tëparimit të autonomisë vendore. Marrëdhëniet ndërmjet organeve të njësive të qeverisjes vendoredhe marrëdhëniet e tyre me organet e pushtetit qendror bazohen në parimin e subsidiaritetit dhetë bashkëpunimit për zgjidhjen e problemeve të përbashkëta. Sipas këtij parimi synohet tëforcohet bashkëpunimi ndërmjet dy niveleve të qeverisjes. Në veprimtarinë e tyre organet enjësive të qeverisjes vendore respektojnë Kushtetutën, ligjet dhe aktet e nxjerra në bazë dhe përzbatim të tyre. Vetë organet e qeverisjes vendore i lind e drejtë të miratojnë akte të caktuara dhetë kontrollojnë zbatimin e tyre brenda territorit në të cilin shtrijnë veprimtarinë e tyre.

Organet e njësive të qeverisjes vendore zgjidhen çdo tre vjet, me zgjedhje të përgjithshme, tëdrejtpërdrejta dhe me votim të fshehtë, sipas përcaktimit në Kushtetutë. Organet e njësive tëqeverisjes vendore mund të ndërmarrin nisma me interes publik vendor për çdo çështje që nuk undalohet me ligj ose që nuk i është dhënë ekskluzivisht me ligj ndonjë organi tjetër shtetëror44.Këto njësi i ushtrojnë kompetencat e tyre nëpërmjet vendimeve, urdhëresave apo urdhrave.

Të drejtat e njësive të qeverisjes vendore, të përcaktuara në nenin 8 të ligjit nr. 8652 datë 31Korrik 2000 ‘’ Për Funksionimin dhe Organizimin e Qeverisjes Vendore’’ janë:

1. E drejta e qeverisjes Përcaktojnë masa që ato i gjykojnë të nevojshme për kryerjen e funksioneve dhe

ushtrimin e kompetencave Bazuar në Kushtetutë, në ligje dhe në akte nënligjore të nxjerra në bazë dhe për zbatim të

tyre për kryerjen e funksioneve dhe ushtrimin e kompetencave, nxjerrin urdhëresa,vendime dhe urdhra që janë të detyrueshme për të gjitha subjektet e përfshira në akt, nëjuridiksionin e tyre.

Krijojnë struktura administrative për kryerjen e funksioneve dhe ushtrimin ekompetencave të tyre, sipas ligjeve në fuqi.

Krijojnë njësi ekonomike dhe institucione në varësi të tyre. Krijojnë komitete, borde ose komisione për kryerjen e funksioneve të vecanta sa herë që

paraqitet nevoja. Krijojnë nënndarje administrative-territoriale brenda juridiksionit për rritjen e efikasitetit

në kryerjen e funksioneve të tyre qeverisëse, sipas mënyrës së përcaktuar ne këtë ligj.

2. E drejta e pronësisë

Njësitë e qeverisjes vendore fitojnë, shesin dhe japin në përdorim pronën e paluajtshmeose të luajtshme të tyre, si dhe ushtrojnë të drejta të tjera të përcaktuara në ligj

E drejta e fitimit të pronës nëpërmjet shpronësimeve për interes publik nga ana e njësivetë qeverisjes vendore rregullohet me ligj të veçantë

E drejta e pronësisë ushtrohet nga këshilli përkatës, i cili nuk mund t’ja delegojëushtrimin e kësaj të drejte askujt tjetër.

3. E drejta e mbledhjes së të ardhurave dhe e bërjes së shpenzimeve

44 Ligji nr. 8652 dt. 31.07.2000 ‘’Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore’’, Neni 7

kopje

20

Krijojnë, mbledhin të ardhura dhe bëjnë shpenzime për përmbushjen e funksioneve tëtyre

Vendosin taksa dhe tarifa për shërbimet si dhe nivelin e tyre në përputhje melegjislacionin në fuqi dhe interes të bashkësisë

4. E drejta e kryerjes së veprimtarive ekonomike

Për përmbushjen e funksioneve publike në interes të bashkësisë që atopërfaqësojnë, ushtrojnë veprimtari ekonomike që nuk bien ndesh me orientimetthemelore të politikave themelore të shtetit

Të ardhurat që përfitohen nga veprimtaria ekonomike përdoren, në pjesën më tëmadhe, për mbështetjen dhe përmbushjen e funksioneve ekonomike

Veprimtaria ekonomike e njësive të qeverisjes vendore rregullohet në përputhjeme legjislacionin në fuqi

5. E drejta e bashkëpunimit

Për kryerjen e shërbimeve specifike në emër dhe në dobi të bashkësive përkatëse,dy ose më shumë njësi të qeverisjes vendore mund të ushtrojnë së bashku çdofunksion që u është dhënë atyre me ligj, nëpërmjet zbatimit të marrëveshjeve osekontratave të përbashkëta, delegimit të kompetencave ose përgjegjësive të veçantanjëra-tjetrës ose kontraktimet me një palë të tretë

Bashkëpunojnë me njësi të qeverisjes vendore të vendeve të tjera dhepërfaqësohen në organizata ndërkombëtare të pushteteve vendore në përputhje melegjislacionin në fuqi

Kanë të drejtë të organizohen në shoqata në përputhje me legjislacionin përkatëspër shoqatat.

6. E drejta e personit juridik

Si persona juridikë, njësitë e qeverisjes vendore gëzojnë dhe ushtrojnë të gjitha tëdrejtat e përcaktuara në Kodin Civil të Republikës së Shqipërisë dhe nëlegjislacionin në fuqi:

Të drejtën e lidhjes së kontratës Të drejtën e krijimit të personave të tjerë juridik Të drejtën e ngritjes së padisë civile Të drejtën e mbajtjes së llogarive Të drejta të tjera për ushtrimin e funksioneve në bazë dhe në zbatim të ligjeve dhe

akteve nënligjore

7. Të drejta të tjera

Japin tituj nderi dhe stimuj Vendosin emërtimet e territoreve, objekteve dhe institucioneve nën juridiksionin e

tyre, sipas kritereve të përcaktuara me ligj.

kopje

21

Këto të drejta ushtrohen sipas përcaktimeve të bëra nga ky ligj.

2.2 Funksionet e njësive të qeverisjes vendore

Sipas ligjit nr. 8652 dt.31.07.2000 ‘’ Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore’’funksionet e njësive të qeverisjes vendore grupohen në tre tipe: (iii) funksione të veta, (iii)funksione të përbashkëta dhe (iii) funksione të deleguara. Këto funksione duhet të realizohen ngaorganet e qeverisjes vendore sipas përcaktimeve të vendosura me ligj dhe akte të tjera nënligjore.Për kryerjen e këtyre funksioneve njësitë e qeverisjes vendore duhet të kenë kapacitetet e duhuranjerëzore dhe financiare.

Funksionet e veta janë funksione të dhëna me ligj njësisë së qeverisjes vendore, për të cilat ajoështë përgjegjëse për realizimin, si dhe ka lirinë dhe autoritetin të marrë vendime e të përdorëmjete për realizimin e tyre, brenda hapësirës së normave, kritereve dhe standardeve të pranuarame ligj, duke zotëruar autoritet të plotë administrativ, shërbimi, investimi dhe rregullator. 45

Për kryerjen e funksioneve të veta, bashkitë dhe komunat mund të ushtrojnë katër llojkompetencash: administrimi, shërbimi, investimi dhe rregullimi. Kompetenca administrativeështë e drejta që kanë njësitë e qeverisjes vendore për të vendosur për strukturat, personelin sidhe për përcaktimin e pagave dhe shpërblimeve. Me kompetencë shërbimi, kuptohet e drejta përtë vendosur se si do të realizohet një shërbim i caktuar. Nga ana tjetër, e drejta e njësive tëqeverisjes vendore për të vendosur lidhur me planifikimin, shpërndarjen dhe realizimin einvestimeve, njihet se kompetencë investimi. Ndërsa kompetenca rregullatore është e drejta enjësive vendore për të marrë vendime nën një kuadër të caktuar lidhur me një funksion aposhërbim të caktuar, si psh: e drejta e dhënies së lejeve apo liçensave të ndryshme.

Fushat në të cilat njësitë e nivelit të parë të qeverisjes vendore, bashkitë dhe komunat ushtrojnëfunksionet e veta janë:

Infrastruktura dhe shërbimet publike:

Furnizimi me ujë të pijshëm Funksionimi i sistemit të kanalizimeve të ujërave të bardha, të ujërave të zeza dhe

kanaleve mbrojtëse të zonave të banuara. Ndërtimi, rehabilitimi dhe mirëmbajtja e rrugëve me karakter vendor, trotuareve dhe

shesheve publike Ndriçimi i mjediseve publike Funksionimi i transportit publik urban Administrimi i varrezave dhe garantimi i shërbimeve të varrimit Shërbimi i dekorit Administrimi i parqeve, lulishteve dhe zonave të gjelbëruara publike Grumbullimi, largimi dhe përpunimi i mbeturinave Planifikimi urban, menaxhimi i tokës dhe strehimi sipas mënyrës së përcaktuar me ligj

Shërbimet me karakter social, kulturor dhe sportiv

45 Shoqata e Bashkive të Shqipërisë, Local Gonvernment in Albania, fq 24

kopje

22

Ruajtja dhe zhvillimi i vlerave kulturore dhe historike vendore, organizimi i veprimtarivedhe administrimi i institucioneve përkatëse

Organizimi i veprimtarive sportive, çlodhëse e argëtuese dhe administrimi iinstitucioneve përkatëse

Shërbimi social dhe administrimi i institucioneve si çerdhet, azilet shtëpitë e fëmijëveetj..

Zhvillimi ekonomik vendor

Përgatitja e programeve të zhvillimit ekonomik vendor Ngritja dhe funksionimi i tregjeve publike dhe rrjetit të tregtisë Zhvillimi i biznesit të vogël, si dhe zhvillimi i veprimtarive nxitëse si panaire e reklama

në vende publike Organizimi i shërbimeve në mbështetje të zhvillimit ekonomik vendor si informacioni,

struktura dhe infrastruktura e nevojshme Shërbimi veterinar Ruajtja dhe zhvillimi i pyjeve, kullotave e burimeve natyrore me karakter vendor

Rendi dhe mbrojtja civile

Ruajtja e rendit publik për parandalimin e shkeljeve administrative dhe garantimi izbatimit të akteve të komunës

Mbrojtja civile

Funksionet e veta të qarkut janë ndërtimi dhe zbatimi i politikave rajonale dhe harmonizimi tyreme politikat shtetërore në nivel qarku, si dhe çdo funksion tjetër i vet i dhënë me ligj.46

Kompetencat për kryerjen e këtyre funksioneve, njësitë e qeverisjes vendore i ushtrojnë dukerespektuar politikat kombëtare dhe rajonale, të cilat nuk duhet të kufizojnë autonominë e njësivevendore. Në rastet kur këto njësi nuk kanë burimet e mjaftueshme financiare për realizimin edetyrave që i delegohen nga funksionet e veta, qeveria qendrore duhet t’u japë atyre mbështetjene nevojshme.

Funksionet e përbashkëta janë funksione për të cilat njësia e qeverisjes vendore ka pjesën e saj tëpërgjegjësisë të dallueshme nga pjesa e përgjegjësisë së dhënë pushtetit qendror, si dhe qëbashkërendohen përjashtimisht me kompetenca, të cilat i ushtron në mënyrë autonome.47

Komuna dhe Bashkia kryejnë këto funksione të përbashkëta për:

Arsimin parashkollor dhe parauniversitar Sistemin e shërbimit parësor shëndetësor dhe mbrojtjen e shëndetit publik Rendin publik dhe mbrojtjen civile Mbrojtjen e mjedisit Funksione të tjera të përbashkëta, sipas mënyrës së përcaktuar me ligj.48

46 Ligji nr. 8652 dt. 31.07.2000 ‘’Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore’’, Neni 1347 Shoqata e Bashkive të Shqipërisë, Local Gonvernment in Albania, fq 2448 Ligji nr. 8652 dt. 31.07.2000 ‘’Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore’’, Neni 11

kopje

23

Funksione të deleguara janë funksione të pushtetit qendror ose të institucioneve të tjera qendroreqë me ligj ose me marrëveshje caktohen të realizohen nga njësitë e qeverisjes vendore nëmënyrën dhe masën e përcaktuar nga pushteti qendror ose institucione të tjera qendrore.49 Këtofunksione janë të detyrueshme kur ato përcaktohen me ligj dhe jo të detyrueshme kurpërcaktohen në bazë marrëveshjesh mes pushtetit vendor dhe atij qendror.

Kështu, institucionet ligjore autorizojnë njësitë e qeverisjes vendore për të kryer funksione tëcaktuara të institucioneve qendrore, duke përcaktuar procedurat e zbatimit dhe kontrollit përzbatimin e këtyre funksioneve. Ndërsa në rastin e funksioneve jo të detyrueshme edhe psedelegimi nuk përcaktohet me ligj, organet e pushtetit qendror i garantojnë njësive të pushtetitvendor burimet e nevojshme për kryerjen e këtyre funksioneve. Njësive të qeverisjes vendoremund t’u delegohen me ligj kompetenca të administratës shtetërore. Shpenzimet që kryhen përushtrimin e delegimit, përballohen nga shteti. Organeve të qeverisjes vendore mund t’u vihendetyrime vetëm në përputhje me ligjin ose sipas marrëveshjeve që ato lidhin. Shpenzimet qëlidhen me detyrimet që u vihen me ligj organeve të qeverisjes vendore përballohen nga buxheti ishtetit.50

Me qëllim forcimin e rolit të tyre, përvec bashkëpunimit me njësitë e pushtetit qendror, njësitë epushtetit vendor mund të bashkëpunojnë edhe ndërmjet tyre. Sipas nenit 14 të ligjit nr. 8562, datë31.07.2000, çdo njësi e qeverisjes vendore mund të ushtrojë të drejtën e bashkëpunimitndërkomunal, sipas nenit 8 të këtij ligji, duke përdorur një nga këto mënyra: (i) marrëveshjen përkryerjen së bashku të një ose disa funksioneve, (ii) kontraktimin me një njësi tjetër të qeverisjesvendore për ushtrimin e një ose disa funksioneve apo (iii) kontraktimin nga ana e disa njësive menjë palë të tretë për ushtrimin e një ose disa funksioneve.

49 Shoqata e Bashkive të Shqipërisë, Local Gonvernment in Albania, fq 2450 Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, neni 112

kopje

24

KAPITULLI III

AUTONOMIA E PUSHTETIT VENDOR NË SHQIPËRI

Autonomia vendore është konsideruar si një ndër parimet kryesore të qeverisjes në Shqipëri.Konkretisht, Kushtetuta parashikon se: Qeverisja vendore në Republikën e Shqipërisë ngrihet nëbazë të parimit të decentralizmit të pushtetit dhe ushtrohet sipas parimit të autonomisëvendore. 51 Zbatimi i këtij parimi duhet marë në konsideratë gjatë gjithë veprimtarisë së shtetit.Në zbatim të kësaj dispozite, autonomia vendore dhe decentralizimi, si dy shinat kryesorepërcaktuese të këtyre ndryshimeve, janë shtrirë dhe konsoliduar në mënyrë progresive.52

Nga ana tjetër anëtarësia e Shqipërisë në Këshillin e Evropës dhe miratimi i Kartës Evropiane tëAutonomisë Vendore, është një detyrim ligjor për respektimin e parimit të autonomisë vendore.Karta parashikon se: Parimi i autonomisë vendore duhet të njihet në legjislacionin ebrendshëm dhe, po të jetë e mundur, nga Kushtetuta.53 Nga ana tjetër në nenin 13 të Kartëspërcaktohet se parimet e autonomisë vendore që përmban kjo Kartë zbatohen për të gjithakategoritë e bashkësive vendore që ekzistojnë në territorin e shtetit nënshkrues.

Gjithashtu, miratimi i Strategjisë Kombëtare të Decentralizimit, e ka vendosur parimin eautonomisë dhe decentralizimin e pushtetit vendor si një ndër objektivat kryesorë të saj.Reforma e decentralizimit synon te bëje më të qëndrueshëm sistemin demokratik, të rrisëefiçiencën dhe efektivitetin qeverisës, të stimulojë krijimin e një baze të qëndrueshme përzhvillimin ekonomik, të bëjë qeverisjen më transparente dhe të sigurojë pjesëmarrjen eqytetarëve në jetën publike në nivel lokal e rajonal.54 Funksionimi dhe përgjegjësitë e pushtetitvendor në Shqipëri, përcaktohen në Ligjin nr. 8652, datë 30.07.2010 “Për organizimin dhefunksionimin e qeverisjes vendore”. Në ligj përcaktohet se: Organet e njësive të qeverisjesvendore veprojnë në bazë të parimit të autonomisë vendore.

Autonomia vendore ka synuar që organet e qeverisjes vendore të zhvillojnë veprimtari tëpavarur, t’i japin atyre autoritet të mjaftueshëm për të realizuar atë pjesë të qeverisjes tëveprimtarisë publike të garantuar me ligj, e përcaktuar në “Kreun III” “Të drejtat e njësive tëqeverisjes vendore” të ligjit organik të qeverisjes vendore. Në thelb autonomia e organeve tëqeverisjes vendore është e siguruar me anë të: (i) autonomisë politike, që shprehet në faktin qëorganet e qeverisjes vendore kanë autoritetin e mjaftueshëm për të marrë vendime për problemetë kompetencës së tyre, brenda kuadrit ligjor që vepron në shkallë vendi dhe nuk ka ndonjëautoritet tjetër administrativ që të shfuqizojë vendimet e tyre. Shfuqizimi i vendimeve bëhetvetëm në rrugë gjyqësore, për rastet kur është vepruar në kundërshtim me ligjin, (ii) autonomisëfinanciare, pasi organet e qeverisjes vendore kanë mjetet e veta financiare me të cilat mbështesinrealizimin e angazhimeve të tyre si dhe (iii) autonomisë administrative që gjen shprehjen nëautoritetin ligjor të organeve të qeverisjes vendore për të administruar veprimtarinë përrealizimin e angazhimeve, në mënyrën më efektive në kushtet e njësisë përkatëse brendarregullave dhe mënyrave të përcaktuara me ligj.

51 Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, Neni 1352Manual shpjegues mbi parandalimin e konfliktit të interesave në nivel vendor, ILKDP, fq 2053 Karta Europiane e Autonomisë Vendore, Neni 254Strategjia Kombëtare e Decentralizimit, fq 1

kopje

25

Që nga krijimi i shtetit shqiptar e deri në ditët e sotme proçesi i autonomisë vendore herë ështëshfaqur në të gjitha dimensionet e tij e herë të tjera ka ekzistuar thjesht de juro. Domosdoshmëriae reformave me fillimin e zhvillimeve pluraliste e risolli këtë proçes në vëmendjen e qeverisë,institucioneve të tjera dhe të qytetarëve. Realizimi i reformave në nivel vendor është shumë irëndësishëm për demokratizimin e vendit. Zhvillimi i këtyre reformave ka qenë pjesë eqeverisjeve të ndryshme në Shqipëri dhe shpesh janë konsideruar si priotete të tyre.

Në fakt, në vartësi të llojit të qeverisjes ndryshon edhe marrëdhënia ndërmjet dy pushteteve.Kështu në sistemin e centralizuar ka një raport vartësie vertikal ku vendimet meren nga pushtetiqendror dhe më pas zbatohen nga pushteti vendor. Ndërsa në sistemet demokratike, nëpërgjithësi, ka një transferim funksionesh nga niveli qendror në atë vendor duke synuargjithashtu përfshirjen e qytetarëve apo grupeve të tjera të interesit në proçesin e vendim marrjesdhe zbatimit të politikave. I karakterizuar në të shumtën e kohës nga një organizim shtetëror icentralizuar, shteti shqiptar ka trashëguar një terren të pafavorshëm për realizimin e reformës sëdecentralizimit të pushtetit.

Sa i përket periudhës nga viti 1912 deri në vitin 1944, vihet re një nivel i ulët i autonomisëpolitike, si rezultat i dy shkaqeve: së pari kryetari i komunës dhe i bashkisë emërohej nga qeveriaqendrore dhe së dyti qeverisja qendrore ushtronte një kontroll të fortë të pushtetit vendornëpërmjet prefekturave. Për sa i përket autonomisë fiskale, ajo ishte në një nivel tëkonsiderueshëm përderisa taksat vendore mblidheshin dhe përdoreshin nga vetë njësite vendore.Nga ana tjetër për shkak të kompetencave të gjëra mbi shërbimet publike dallojmë edheautonomi administrative në njësitë e qeverisjes vendore. Në këtë periudhë duhet marrë nëkonsideratë edhe fakti i mungesës së eksperiencës në administrimin e pushtetit, e cila u reflektuaedhe në organizimin e qeverisjes në nivele të ndryshme. Gjithsesi është për tu vlerësuarpozitivisht fakti që megjithë mungesën e eksperiencës pati organizime të mirëfillta territorialedhe administrative edhe në nivel vendor.

Nga viti 1944 deri ne vitin 1990 shteti shqiptar, i organizuar në dy nivele të qeverisjeskarakterizohej nga modeli i shtetit te centralizuar. De facto, pushteti qendror drejtonte çdo aspektnë jetën ekonomike, politike dhe sociale të qytetarëve. Kjo mënyre e centralizuar e ushtrimit tëpushtetit e vinte qeverisjen vendore plotësisht nën varësinë administrative, politike e fiskale tëqeverisjes qendrore. Kjo varësi e pushteti vendor ndaj atij qendror nuk i linte hapësire zbatimit tëprocesit të autonomisë vendore. Megjithatë gjatë kësaj periudhe është vënë re një pjesëmarrje mëe madhe e qytetarëve në vendim marrje dhe një numër i konsiderueshëm funksionesh, të cilatkryheshin nga qeverisja vendore, por nën kontrollin e vazhdueshëm të qeverisjes qendrore.

Funksionet ekonomike dhe sociale që kryenin organet e qeverisjes vendore ishin pjesë edelegimit të detyrave nga qeverisja qendrore. Buxheti i njësive vendore financohej totalisht ngabuxheti i shtetit i shoqëruar edhe me instruksione të detajuara mbi përdorimin e tij.55 Pushtetiqendror duke patur autoritetin e kontrollit ideologjik të veprimtarisë së administratës vendore,kishte njëkohësisht ndikim të fortë në vendimmarrjen e këtyre organeve. Në kontekstin teorik kjopërbën atë që quhet dekoncentrim i funksioneve. Kuadri ligjor i përkufizonte organet e qeverisjesvendore si ‘’organet vendore te pushtetit dhe jo si organe te pushtetit vendor’’.56 Një sistem

55 Hoxha Artan, Gurra Alma, Local Self Government in South-East Europe, Case of Albania, fq 19556 Raporti I Zhvillimit Njerëzor, Sfidat e qeverisjes vendore dhe zhvillimi rajonal, UNDP, fq 44

kopje

26

vendimmarrës thellësisht i centralizuar dhe mungesa e autonomisë politike dhe administrative tëkëshillave vendore nuk i lë hapësirë decentralizimit politik dhe atij administrativ. Autonomiafiskale thuajse nuk ekzistonte, për sa kohë buxheti vendor transferohej dhe de factoadministrohej nga qeveria qendrore. Organizimi i shtetit dhe veprimtaria shtetërore, gjithë jetapolitike dhe ekonomike në Republikën Popullore Socialiste të Shqipërisë bazohen në parimin ecentralizimit demokratik dhe zhvillohen sipas tij, duke u kombinuar drejtimi i centralizuar meinicativën krijuese të organeve lokale dhe të masave punonjëse në luftë kundër burokratizmit eliberalizimit.57

Shqipëria e ka filluar proçesin e vërtetë të autonomisë vendore pas viteve ‘90, duke synuar rritjene autonomisë së pushtetit vendor, si një ndër parimet kryesore të demokratizimit të një vendi. Nëkëtë periudhë pushteti vendor në Shqipëri pësoi metamorfozën e tij të diktuar nga zhvillimetpluraliste që po karakterizonin vendin. Gjatë kësaj periudhe prirja ka qenë përmirësimi dhedemokratizimi i mënyrës së qeverisjes për të minimizuar rolin e shtetit nëpërmjet privatizimit,decentralizimit, liberalizimit dhe zhvillimit te tregut.58 Autonomia e pushtetit vendor ështëkonsideruar si një nga reformat më të rëndësishme demokratizuese në vend. Pas viteve 1990,sistemi qeverisës u orientua drejt një modeli më të decentralizuar dhe qeverisjeje vendoreautonome.

Mungesa e përvojës bëri që fillimisht kjo reformë të konceptohej thjesht si një aspirate e klasëspolitike për të kopjuar format demokratike të qeverisjes së vendeve perëndimore. Nga ana tjetër,pamundësia për të administruar me efektivitet shërbimet ndaj qytetarëve nga ana e qeverisjesqendrore bëri që kjo reformë të fitonte vëmendjen e duhur, tashmë si një realitet ipashmangshëm. Për shkak të nevojave për reforma të ndryshme, në vitet e para të pluralizmit,autonomia e pushtetit, edhe pse u konsiderua si një reformë e rëndësishme, nuk pati vëmendjen eduhur nga qeverisja. Në vitet e para të tranzicionit, fokusi kryesor i reformave demokratizueseishte përqendruar në qeverisjen qendrore (legjislative, ekzekutive dhe gjyqësore) duke mos ekonsideruar prioritet reformën në qeverisjen vendore.59

Duke parë rëndësinë e saj dhe ndikimin që kishte në demokratizimin e vendit, vëmendja ngakësaj reforme u nxit nën trysninë e klasës politike dhe administrative vendore, shoqërisë civile,komuniteteve vendore të biznesit, etj.. 60Administrimi me sukses i situatës ekonomike dhesociale, nga ana e pushtetit qendror kërkonte domosdoshmërisht bashkëpunim të ngushtë mepushtetin vendor. Për arritjen e këtij bashkëpunimi pushteti vendor duhej të pajisej mekompetenca të reja. Në ecurinë e kësaj reforme kanë ndikuar disa faktorë si: tradita historike,burimet në dispozicion, sjellja e aktorëve të interesit dhe publikut në përgjithësi si dhe faktorindërkombëtar.

Reforma decentralizuese përfiton dhe jep kontribute edhe në reforma të domosdoshme tëshoqërisë shqiptare të cilat natyrshëm konkretizohen në prioritetet e Qeverive, si ato që kanë tëbëjnë me vendosjen e shtetit ligjor dhe luftën kundër korrupsionit, thjeshtëzimin e proceduraveadministrative dhe lehtësimin e ngarkesave të panevojshme fiskale, integrimin e vendit nëstrukturat euroatlantike dhe një pjesëmarrje më të madhe në rajon e më gjerë, shëndoshjen e

57Ligji nr. 5506, datë 28.12.1976, Kushtetuta e Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë, neni 1158Sfondi I Reformës, fq 959 Shoqata e Bashkive të Shqipërisë, Local Government in Albania, fq 760Annual Progress Report, Empowering People, Enriching Lives, UNDP

kopje

27

financave publike dhe zvogëlimin e evazionit fiskal, orientimin e shoqërisë shqiptare përstandarde më të larta në arsim, shëndetësi, komunikacion, teknologjinë e informacionit,mirëpërdorim të shpenzimeve publike dhe qeverisje të vogël dhe efektive etj.61 Kështu, traditahistorike e Shqipërisë e ka vështirësuar proçesin e decentralizimit të pushtetit vendor. Regjimet emëparshme, te bazuar në pikëpamje centralizuese të funksionimit të shtetit nuk kanë lejuarforcimin e njësive të qeverisjes vendore. Në atë kohë, institucionet e qeverisjes vendoreekzistonin më tepër si zgjatime administrative të fuqisë qendrore se sa si institucione me njëgradë të lartë autonomie financiare dhe politike62. Historia e qeverisjes së centralizuar e bën tëvështire proçesin e transferimit të kompetencave tek njësite e qeverisjes vendore.

Burimet në dispozicion të qeverisë vendore për realizimin me sukses të kësaj reforme kanëardhur në rritje. Gjithsesi niveli i decentralizimit fiskal dhe atij administrative le ende për tëdëshiruar. Njësitë e qeverisjes vendore duhet të pajisen realisht me burimet e veta financiare apopasurore që duhet te jenë në përpjesëtim me kompetencat e tyre. 63. Konservatorizmi i pushtetitqendror e ka vështirësuar pasjen e burimeve nga ana e qeverisjes vendore për realizimin ekompetencave te saj. Sjellja e aktorëve të interesit dhe e publikut në përgjithësi ka ndikuar mjaftnë ecurinë e kësaj reforme. Në Shqipëri ky proçes u konceptua si një proçes nga lart-poshtë, kupuna e qeverisë qendrore ishte përcaktuese në këtë reformë. Ngurimi për të transferuarkompetenca nga ana e qeverisë qendrore dhe një administratë vendore e papërgatitur përadministrimin e kompetencave të reja e kanë ngadalësuar reformën. Për sa i përket publikut ai eka mbështetur këtë reformë edhe pse fillimisht me pak skepticizëm.

Nga ana tjetër, edhe faktori ndërkombëtar ka luajtur një rol të rëndësishëm në avancimin e kësajreforme, duke e nxitur atë që në fillimet e saj. Përvoja e vendeve perëndimore, në të cilat ështëzbatuar kjo reformë ka bërë që faktori ndërkombëtar të kërkojë me ngulm atë. Konsulencateknike dhe ndihma ekonomike e dhënë prej organizatave ndërkombëtare si UNDP, USAID,Banka Botërore, GiZ etj… ka ndikuar pozitivisht, nëpërmjet ofrimit të ekspertizës për hartimindhe zbatimin e kaudrit ligjor dhe rregullator në këtë fushë. Autonomia e pushtetit vendor erdhigjithashtu si nevojë dhe detyrim pas vitit 1993, kur Shqipëria u anëtarësua në Këshillin eEvropës. Domosdoshmëria e kësaj autonomie lidhet gjithashtu edhe me detyrimet që rrjedhinnga Marrëveshja e stabilizim-asociimit me Bashkimin Evropian. Ajo është aktualisht pjesë emarrëveshjes mbi Stabilizimin dhe Asociimin ne Bashkimin Europian.

Edhe pse e konsideruar si ndër reformat më të rëndësishme në vend, reforma e decentralizimit kaecur me dy shpejtësi të ndryshme.64 Nga njëra anë kemi progres në lidhje me përgatitjen ekuadrit ligjor dhe nga ana tjetër zbatimi i këtij legjislacioni po ecën ngadalë. Decentralizimi ështënjë reformë që kërkon angazhimin e njëjtë si të qeverisë qendrore ashtu dhe asaj vendore. Ai nukmund të jetë i suksesshëm kur njëri pushtet e ve veten ne rolin e udhëzuesit dhe tjetri ne atë tëzbatuesit.

Ky proces do të zbehej më pas si pasojë e dy faktorëve ndikues. Së pari, ne fillimet e tranzicionitfokusi kryesor i reformave ishte demokratizimi institucional i tre shtyllave të qeverisjesqendrore. Së dyti si rezultat i zgjedhjeve të 26 Korrik 1992 Partia Socialiste në opozitë krijoi një

61 Strategjia e decentralizimt, fq 162 Financat lokale dhe qeverisja, Arif Murrja, Daniel Borakaj, Belina Budini, fq 13563Raporti i Zhvillimit Njerëzor, Sfidat e qeverisjes vendore dhe zhvillimi rajonal, UNDP, fq 6264 Raporti i Zhvillimit Njerëzor, Sfidat e qeverisjes vendore dhe zhvillimit rajonal, UNDP, fq 12

kopje

28

ekuilibër fuqie në strukturat e qeverisjes vendore. Kjo reduktoi dëshirën e shumicës, PartisëDemokratike për të vazhduar reformat në qeverisjen vendore. Tendencat centralizuese në zonatekonomike si dhe në ato shëndetësore, edukimin dhe bujqësore bën të qarta me anë të themelimittë drejtorive ekzekutive nëpër rrethe nga ministritë përkatëse.65

Megjithëse vëmendja ndaj decentralizimit humbi për vite me rradhë, ky proces u cilësua sërish sindër prioritetet e qeverisë pas disa vitesh. Në vitet 1998 – 2000 u ndërmorën një sërëiniciativash, të cilat kishin në thelb, rritjen e autonomisë së pushtetit vendor. Gjatë kësaj periudhejanë ratifikuar tre dokumente, të cilët nxjerrin edhe një herë në pah rëndësinë e reformës sëdecentralizimit. Ato përfshijnë Kartën Evropiane të Autonomisë Lokale, Kushtetutën eRepublikës së Shqipërisë, Strategjinë Kombëtare për Decentralizimin dhe Autonominë Vendoresi dhe është i miratuar Ligji nr. 8652 datë 31 Korrik 2000 “ Për Funksionimin dhe Organizimin eQeverisjes Vendore”.

Pas miratimit të ligjit të mësipërm, kuadri ligjor është plotësuar edhe me aktet e mëposhtme:66

• Ligji nr. 8652, datë 31.07.2000 "Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjesvendore", i përmirësuar,

• Ligji nr. 8653, datë 31.07.2000 "Për ndarjen administrativo-territoriale të njësivetë qeverisjes vendore të Republikës", i përmirësuar,

• Ligji nr. 8654, datë 31.07.2000 "Për organizimin dhe funksionimin e Bashkisë sëTiranës",

• Ligji nr. 8743, datë 22.02.2001 "Për pasuritë e paluajtshme të shtetit",• Ligji nr. 8744, datë 22.02.2001"Për transferimin e pasurive të paluajtshme të

shtetit në njësitë e qeverisjes vendore",• Ligji nr. 8978, datë 12.12.2002 "Për taksën vendore të biznesit të vogël", i

përmirësuar,• Ligj nr. 8979, datë 12.12.2002 "Për disa shtesa dhe ndryshime ne ligjin nr. 8438

datë 28.12.1998 "Për tatimin mbi të ardhurat" me ndryshimet përkatëse,• Ligji nr. 9880, datë 12.12.2002 "Për disa ndryshime në ligjin 8560 datë

22.12.1999 "Për procedurat tatimore ne Republikën e Shqipërisë", i përmirësuar• Ligji nr. 8982, datë 12.12.2002 "Për sistemin e taksave vendore", i ndryshuar• Ligji nr. 8991, datë 23.1.2003 "Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 8405

datë 17.9.1998 "Për urbanistikën", ndryshuar me vendimin nr.2 datë 25.1.1999 tëGjykatës Kushtetuese, dhe me ligjin nr 8453, datë 4.2.1999, nr. 8501 datë16.6.1999 dhe nr. 8682, datë 7.11.2000.

• Ligji nr. 9232, datë 13.05.2004 "Për programet sociale të strehimit të banorëve tëzonave urbane".

• Ligj nr. 9632, datë 30.10.2006 "Për sistemin e taksave vendore".• Ligji nr. 9675, datë 13.01.2007 "Për disa ndryshime në ligjin nr. 8417, datë

21.10.1998 "Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë".• Ligji nr. 9719, datë 23.04.2007 "Për disa shtesa dhe ndryshime në Ligjin nr.

9232, datë 13.05.2004 "Për programet sociale të strehimit të banorëve të zonave urbane".• Ligji nr. 9745, datë 28.05.2007 "Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 9632,

datë 30.10.2006, "Për sistemin e taksave vendore".

65 Instituti I Studimeve Ndërkombëtare, Demokracia në Pushtetin Vendor, Rasti Shqipëria, fq 7766 Strategjia Kombëtare e Decentralizimit, fq 1

kopje

29

• Ligji nr. 9743, datë 28.05.2007 "Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 8405,datë 17.09.1998 "Për Urbanistikën" të ndryshuar "

Si anëtare e Këshillit të Evropës, njësitë e pushtetit vendor shqiptar janë pjesë e Kongresit tëAutoriteteve Lokale dhe Rajonale të Evropës. Këshilli i Evropës gjithnjë e ka vlerësuar rëndësinëparësore të demokracisë në nivel lokal dhe rajonal. Liria më e madhe është një nevojë që ndihetjo vetëm nga cilido individ, por edhe nga kombi i marrë si një i tërë. Vetëqeverisja lokale duhettë përmbushë nevojat e të gjithë evropianëve në qytete dhe fshatra, zona qendrore dhe periferikedhe përtej kufijve. Këshilli ndërmori hapin e parë drejt përfaqësimit të autoritetit lokal në 1957,dhe që atëherë është shtrirë nga Islanda në Rusi, dhe nga Norvegjia në Ballkan. Në 1994,Këshilli i Evropës krijoi Kongresin e Autoriteteve Lokale dhe Rajonale të Evropës, si një organkonsultativ për të zëvendësuar Konferencën e mëparshme Drejtuese të Autoriteteve Lokale dheRajonale të Evropës. Ai punon në bazë të Rezolutës Statutore (2000) 1 të Komitetit të Ministravetë Këshillit të Evropës.

Pjesëmarrja në Kongres është e rëndësishme, pasi qëllimi i tij është promovimi i autonomisëvendore, sipas parimeve të Kartës Evropianë të Autonomisë Lokale. Më konkretisht, Kongresiështë zëri i rajoneve dhe bashkive në Këshillin e Evropës. Ai siguron një forum ku përfaqësuesitlokalë dhe ata të zgjedhur rajonalë mund të diskutojnë problemet e tyre të përbashkëta, ndajnëeksperiencën e tyre dhe u shprehin pikëpamjet e tyre qeverive. Ai përgatit rregullisht raportevend për vend mbi situatën e demokracisë lokale dhe rajonale në të gjitha shtetet anëtare dheaplikante të Këshillit, dhe monitoron në veçanti sesi zbatohen parimet e Kartës Evropiane tëVetëqeverisjes Lokale si dhe ndihmon shtetet e reja anëtare me aspektet praktike të progresit tëtyre drejt krijimit të vetë-qeverisjes efektive lokale e rajonale.67

Në vitin 1998 Shqipëria ratifikoi Kartën Evropiane të Autonomisë Vendore. Ajo është një traktati Këshillit të Evropës, e cila përcakton principe thelbësore të autonomisë vendore. Kjo kartëshërben si guidë dhe model për Shqipërinë, ashtu sikurse duhet të adoptohet nga vendet anëtaredhe ato që kërkojnë të asociohen dhe të anëtarësohen në strukturat Evropiane.68 Karta mbështetetnë parimet e mëposhtme:

Autoritetet vendore janë ndër principet themelore të çdo regjimi demokratik E drejta e qytetarëve për të marë pjesë në qeverisje është parim themelor i

demokracisë dhe kjo e drejtë duhet ushtruar para së gjithash në nivelin vendor Paisja e autoriteteve vendore me përgjegjësi reale mund të çojnë në një administrim, i

cili është njëherësh efektiv dhe më pranë qytetarëve Qeverisja vendore kontribuon në forcimin e demokracisë dhe decentralizimin e

pushtetit69.

Adoptimi i Strategjisë Kombëtare për Decentralizimin dhe Autonominë Vendore, në Nëntor1999 nxiti një fazë të re të zhvillimit të reformës për decentralizim. Kjo Strategji është njëdokument politik i integruar/përmbledhës, i cili percakton vizionin afatgjatë të QeverisjesVendore, synimet e përgjithshme e objektivat e decentralizimit, përshkruan detyrat dhe planin

67 www.coe.al68 Instituti Fridrich Ebert, Monitoring Albania’s Path to Europian Integration, fq 13669Rebuilding effective Government: Local Level Initiatives in Transition, UNDP, fq 7

kopje

30

për zbatimin e tyre, burimet që nevojiten, si dhe rolin dhe pjesëmarrjen e aktorëve kryesorë nëprocesin e decentralizimit.70 Sipas Strategjisë reforma e decentralizimit synon të rrisëpjesëmarrjen qytetare në qeverisjen vendore si dhe transparencë dhe efikasitet të shërbimeve tëqeverisjes vendore dhe mbështetjen në parimin e subsidiaritetit- ofrimi i shërbimeve sa më pranëqytetarëve.

Strategjia mbështetet në këto parime:

Decentralizimi dhe autoritetet vendore përfaqësojnë parimet bazë të demokracive tëkonsoliduar.

Të drejtën e qytetarëve për të marrë pjesë në administrimin e punëve publike dhe tëbindur se në nivelin vendor kjo e drejtë ushtrohet në mënyrë të drejtpërdrejtë dhe efikase.

Ekzistenca e njësive të qeverisjes vendore, të pajisura me përgjegjësi efektive, lejonadministrimin e punëve publike në mënyrë efikase dhe sa më pranë qytetarëve.

Konsolidimi i autonomisë lokale dhe statuti i të zgjedhurve vendorë, përbën një kontributtë rëndësishëm në ndërtimin e një shoqërie demokratike si dhe në procesin integrues tëShqipërisë, mbështetur mbi parimet e demokracisë lokale dhe Decentralizimit.

Decentralizimi dhe autonomia vendore nënkupton ekzistencën e njësive të qeverisjesvendore të pajisura me organe të zgjedhura dhe ndërtuara në mënyrë demokratike, qëkanë autonomi

Kompetenca të gjëra si dhe mjete ligjore, administrative e financiare të domosdoshme nëpërmbushjen e misionit të tyre.

Duke u mbështetur mbi konceptin e autonomisë vendore si "E drejtë dhe kapacitet efektivpër njësitë e qeverisjes vendore të rregullojnë dhe administrojnë në përputhje me ligjin,nën përgjegjësinë e tyre dhe në përfitim të komuniteteve të tyre, pjesë të rëndësishme tëçështjeve publike. 71

Tabela 3.1: Funksionet e qeverisjes vendore në Shqipëri 72

Fusha/nënfusha epërgjegjësisë

Tipi i përgjegjësisë dhe autoritetit

Shërbimet dhe infrastruktura publike e lidhur me toFurnizimi me ujë dhekanalizimet

Ka përgjegjësi të plotë dhe posedon të gjithë autoritetin enevojshëm administrativ, shërbimi, investimi dhe rregullator

Rrjeti rrugor Ka përgjegjësi të plotë për rrjetin rrugor të nivelit të saj (rrugëbashkiake dhe komunale) për ushtrimin e të cilës ka autoritet të

Mbetjet urbane Ka përgjegjësi dhe autoritet të plotë në garantimin e shërbimit tëmbledhjes, transportit dhe trajtimit të tyre

Shpërndarja e energjisëelektrike dhe ndriçimi ivendeve publike

Ka autoritet rregullues nëpërmjet autoritetit të planifikimit urbandhe planeve/lejeve përkatëse urbanistike. Mund të shfaqet sioperator shpërndarje në kuadrin e privatizimit të sistemit, në kushtekontraktuale me Operatorin Nacional. Ka përgjegjësi dhe autoritet

70Strategjia e Decentralizimit dhe Autonomisë Vendore, fq 771 Strategjia e Decentralizimit dhe Autonomisë Vendore, fq 1472 Strategjia e Decentralizimit dhe Autonomisë Vendore, fq 67

kopje

31

të plotë ne ndricimin publik.Rrjeti i telekomunikacionit Mund të shfaqet/veprojë si operator lokal në kushte kontraktuale me

operatorin nacional ose mund të përfshihet (të japë mendim) nëTransporti publik Përgjegjës për shërbimin e transportit urban duke patur autoritet të

plotë administrativ, shërbimi, investimi dhe rregullator. Në rastin eNgrohja Nuk ka përgjegjësi veçse e garanton atë në rastin e institucioneve në

varësi dhe në kuadrin e mbështetjes ndaj varfërisë, por përcaktonvetë format dhe instrumentet. Ka përgjegjësi në lidhje me sigurinëdhe cilësinë e burimeve ngrohëse dhe posedon autoritet rregullator(jep liçenca, përcakton standarte dhe normativa)

Planifikimi urban dhemenaxhimi i tokës

Ka përgjegjësi primare dhe ekskluzive në territorin e vet. Posedonautoritet të plotë administrativ, shërbimi, investimi dhe rregullator.Në lidhje me këtë të fundit nxjerr norma dhe standarte tëaplikueshme në territorin e vet si shtesë e normave dhe rregullavenacionale.

Strehimi Ka përgjegjësi për zbutjen e problemit në lidhje me shtresa tëcaktuara sociale të përcaktuara në kritere nacionale. Posedonautoritet të plotë administrativ, shërbimi dhe investimi dhe autoritettë pjesshëm rregullator. (Ndjek politikat e përgjithshme nacionalenë këtë fushë)

Nën-Fusha epërgjegjësisë

Zhvillimi social-kulturor

Arsimi Ka përgjegjësi për garantimin e funksionimit normal tëinstitucioneve arsimore lokale dhe shërbimit arsimor tëdetyrueshëm, të përgjithshëm dhe profesional. Në lidhje me këtëpërgjegjësi posedon autoritet të pjesshëm administrativ (emërimi ipersonelit joprofesional), investimi (për mirëmbajtjen dherikonstruksionin e ndërtesave të shkollave) dhe rregullator.Sidoqoftë mban përgjegjësinë dhe së fundi zotëron edhe mjetetfinanciare për këtë përgjegjësi

Shëndeti publik Ka përgjegjësi për garantimin e shërbimit shëndetësor parësor sidhe atë spitalor. Në lidhje me këtë përgjegjësi posedon autoritet tëkufizuar administrativ (emërimi i personelit joprofesional),shërbimi, investimi dhe rregullator. Këtë autoritet e ndan me aktorëtë tjerë lokalë, rajonalë dhe nacionalë. Sidoqoftë, mbanpërgjegjësinë kryesore

Kultura, tradita Ka përgjegjësi të plotë ligjore dhe/ose promocionale në lidhje meorganizmin dhe zhvillimin e aktiviteteve dhe administrimin einstitucioneve kulturore duke poseduar autoritet të plotëadministrativ, shërbimi, investimi dhe rregullator

Zhvillimi social.Mbështetja e shtresavesociale

Mban përgjegjësi për politikat e zhvillimit social të komunitetitduke luajtur rol promocional si dhe garanton mbështetjen eshtresave shoqërore të margjinalizuara (të varfëritë, jetimet, pleqtëtë droguarit, të papunët etj), pakicat etnike, duke zhvilluarprogramet e veta dhe/ose duke ekzekutuar mbi baza delegimidhe/ose kontraktuake programet e institucioneve qendrore dhe të

kopje

32

donatorëve. Sipas rastit posedon autoritet të plotë ose të pjesshëmadministrativ, shërbimi, investimi dhe rregullator. Gjithashtu mbrondhe promovon të drejtat e njeriut dhe të drejtën e informimit.

Nënfusha e përgjegjësisë Zhvillimi ekonomik

Zhvillimi i biznesit Ndërmerr nisma nxitëse për zhvillimin e biznesit mbështetinvestimet në rrjetet e rënda dhe të lehta, nxit veprimtari kombëtaredhe ndërkombëtare, nxjerr rregulla dhe standarte për procedura,regjistrime, liçensime, etj

Zhvillimi i bujqësisë Nxit veprimtari ekonomike, mbështet ose furnizon shërbimeekstensive, mbështet trajnimet dhe informimet, investon osembështet investimet në infrastrukturën prodhuese (ujitje, etj.),rregullon regjimin e përdorimit të burimeve, menaxhon dherregullon regjimin e përdorimit të burimeve natyrore si uji, fauna,flora, toka bujqësore. Merr nisma të ndryshme brenda politikavedhe standarteve nacionale.

Nënfusha e përgjegjësisë Rendi Publik Mbrojtja Civile

Rendi publik Nxjerr rregulla dhe norma për rendin publik dhe krijon organelokale për detyrimin dhe monitorimin e zbatimit të tyre. Mund tëkrijojë policinë lokale, roli minimal i të cilës është të detyrojëzbatimin e urdhrave dhe akteve të QV, por mund të ketë përgjegjësiedhe për aspekte të tjera të rendit publik si trafiku i rrugor, qetësiapublike, si dhe mund të jetë aktive, sipas rregullave të qarta, kundërkrimit. Për këtë ka/zotëron autonomi të plotë, brenda standartevenacionale dhe normave ligjore të përcaktuara qartë lidhur mestrukturën, cilësinë e personelit, procedurat dhe metodikat,kooperimin me forca të tjera të rendit publik, etj. Ky zgjerim ipërgjegjësive do të jetë një synim opsional afat gjatë.

Mbrojtja civile QV është institucioni i parë publik përgjegjës për mbrojtjen civilenë raste të katastrofave natyrore, sociale dhe teknologjike. Për këtëajo ka/zotëron autoritetin të nxjerrë rregulla, të marrë masaparandaluese, të ngrejë organe të specializuara, të bashkëpunojë meorgane të tjera vendore dhe qendrore, kur rreziku del jashtëmundësive të veta për ta përballuar.

Me kalimin e viteve, është synuar kalimi i sa më shumë funksioneve të mësipërme nga pushtetiqendror në pushtetin vendor.

Në programin e qeverisë 2005-2013, Qeveria ka përcaktuar se do të zbatojë, në përputhje mekartën evropiane të autonomisë lokale dhe rajonale, me ritme të përshpejtuara dhe tëqëndrueshme, dhe ne konsultim te vazhdueshëm me qeverisjen vendore e aktorët e tjerë tëinteresit, reformën e decentralizimit të pushtetit ekzekutiv pasi vlerëson se decentralizimipërmirëson cilësitë qeverisëse qoftë në drejtim të efiçiencës dhe efektivitetit po aq edhe nëdrejtim të forcimit të përgjegjshmërisë, rritjes së transparencës si dhe rritjes së përfshirjes sëqytetarëve dhe komuniteteve e grupeve të ndryshme shoqërore në qeverisje. Nën qeverisjen e re

kopje

33

do të marrin fund diskriminimi i njësive të qeverisjes vendore për shkak të përkatësisë politikedhe zvarritja e tejskajshme e zbatimit të strategjisë kombëtare të decentralizimit e të ligjit organiktë qeverisjes vendore. Deri në fund të periudhës së parë 4 vjeçare:

Do të dyfishohet pesha aktuale e shpenzimeve autonome të pushtetit vendor në buxhetine shtetit dhe në PBB të lidhura me funksionet e veta të qeverisjes vendore dhe do tëzgjerohet autonomia fiskale e bashkive dhe komunave, të cilat do të vendosin dhembledhin vetë taksat dhe tarifat vendore. Ndërkaq, transfertat nga buxheti i shtetit drejtautoriteteve lokale do të rriten me 3-4 herë krahasuar me nivelin e sotëm duke u kryer nëmënyre transparente e objektive bazuar në formule analitike.

Brenda dy vitesh do të përfundojë proçesi i transferimit të pronave në njësitë e qeverisjesvendore, me përparësi ujësjellësat, rrugët, trojet, shoqëritë publike me karakter vendor,objektet social-kulturore.

Do të vihet në zbatim koncepti i funksioneve të përbashkëta në arsim, shëndetësi, mjedis,strehim, shërbime sociale, rend dhe qarkullim rrugor, për të cilat njësitë e qeverisjesvendore do të marrin vendime autonome brenda sferës së juridiksionit të tyre dhe do tëbashkëpunojnë, bazuar në principin e autonomisë, subsidiaritetit dhe të partneritetit, meqeverisjen qendrore si dhe mes vetë njësive të qeverisjes vendore, për arritjen eobjektivave kombëtare në këto fusha, sipas prioriteteve vendore për secilën prej këtyrenjësive. Alokimi i fondeve për qeveritë vendore në këta sektorë publike do të kryhet nëmënyrë objektive dhe transparente, duke synuar ngushtimin e disbalancave rajonale tëderisotme.

Kufijtë e njësive të qeverisjes vendore janë të garantuara me ligj, çdo ndryshim imundshëm i tyre do të bëhet në favor të progresit e mirëqeverisjes dhe sipas proçesit tëhapur e përfshirës bazuar në parimet e Kushtetutës dhe të ligjit organik të qeverisjesvendore.73

Rëndësi i është kushtuar decentralizimit fiskal, si një ndër aspektet më të rëndësishme përrealizimin e autonomisë vendore. Të ardhurat e njësive të qeverisjes vendore përbëhet nga dykomponentë:

• Të ardhurat vetjake;

• Transferimi i granteve të pakushtëzuara nga buxheti i shtetit;

Qeveritë lokale përfitojnë çdo vit nga buxheti i shtetit qendror të ardhura në formë të granteve,që njihen si "transfertat e pakushtëzuara." çdo njësi e merr këtë fond të bazuar në disa kritere tëtilla si: popullsia, vendndodhja gjeografike, të ardhurat për frymë të popullsisë, etj, të cilat janëpjesë e formulës që përdoret për shpërndarjen e fondeve. Përdorimi i kësaj formule, i vendosnjësitë vendore në konkurrencë me njëri-tjetrin për përfitimin e sa më shumë fondeve. Kjo mundtë konsiderohet si një zhvillim pozitiv sa i takon drejtësisë në ndarjen e fondeve dhe rritjen etransparencës. Në total, transfertat e pakushtëzuara kanë qenë të prirura për tu rritur nga viti nëvit. Këto transferta mund të përdoren për shpenzime operative apo investime sipas nevojave tëparaqitura nga njësitë e pushtetit vendor.

73 www.moi.gov.al

kopje

34

Në përputhje me dispozitat e Ligjit nr 119, datë 2012/12/17 "Për buxhetin e vitit 2013", çdo njësie qeverisjes vendore do të përdorë fondin, në një përqindje të caktuar, për paga dhe shpenzimeadministrative në varësi nga sasia e popullsisë në atë zonë. Këto shpenzime të veçanta variojnënga 15% në 50% të totalit të transferimit. Vlen për t'u theksuar se qeveria përfshin në transfertëne pakushtëzuar edhe shpenzimet për konvikt për arsimin parauniversitar dhe për qendrat socialepër fëmijët me aftësi të kufizuara, (financimi për pagat, sigurimet shoqërore dhe shpenzimetoperative). Prej dy vitesh, disbursimi transfertave të pakushtëzuara për njësitë e qeverisjesvendore është i bazuar në tremujorë, sipas shpërndarjes së mëposhtme:74

Tabela 3.2: Disbursimi i transfertave të pakushtëzuara

Njësia Tremujori I Tremujori II Tremujori III Tremujori IV

Rajone 35% 30% 20% 15%

Komuna 35% 25% 20% 20%

Bashki 30% 20% 20% 30%

Në dy vitet e fundit, shpërndarja e transfertave të pakushtëzuara është bazuar në ndarjentremujore, sipas të dhënave më poshtë:

Tabela 3.3: Alokimi i fondeve për periudhën 2011-201375

2011(aktuale)

2012(të projektuara)

2013(të projektuara)

Shpenzimet totale të njësive të pushtetitvendor në mijë lek

28,119,000 - -

Shpenzimet totale në milion Euro 200.85 - -

Transfertat totale nga buxheti i shtetitnë mijë lekë

11,022,648 11,576,000 11,651,000

Transfertat totale nga buxheti i shtetitnë milion Euro

78.83 82.69 83.22

Reforma e decentralizimit në Shqipëri ka sjellë një rritje të përgjegjësive të qeverisjes vendoresi edhe të autonomisë vendore për alokimin e shpenzimeve, por me një zhvillim më pak të shpejtë

74 www.minfin.gov.al75www.minfin.gov.al

kopje

35

të autonomisë vendore për të ardhurat. Për pasojë, decentralizimi fiskal, i cili rifilloi në vitin 1999,përbën një aspekt thelbësor të kësaj reforme i cili u fokusua ne:

Dhënien e bllok grantit për shpenzimet vendore operative dhe të mirëmbajtjes; Transferimin e administrimit dhe të ardhurave nga tatimi mbi ndërtesat tek bashkitë dhe

komunat; Krijimin e hapësirave në vendimmarrjen vendore për përcaktimin e nivelit të taksave

vendore (+/- 20%).

Megjithatë, deri në vitin 2001, autonomia fiskale e qeverisjes vendore mbeti modeste.Shpenzimet e buxhetit të shtetit për pushtetin vendor zunë vetëm 5% të shpenzimeve totale tëbuxhetit të shtetit. Nga ana tjetër, transfertat nga Buxheti i Shtetit u dominuan nga transfertat ekushtëzuara, ndërsa bllok granti (i cili ishte një transfertë gjysëm e kushtëzuar), zuri rreth 16%të shpenzimeve buxhetore vendore. 76

Në vitin 2002 u transferuan nga pushteti qendror në atë vendor, autoriteti dhe kompetenca nëfushën e infrastrukturës dhe shërbimeve publike, në fushën e shërbimeve me karakter socialkulturor e sportiv, në fushën e zhvillimit ekonomiko-vendor dhe në fushën e rendit dhe tëmbrojtjes civile. Gjithashtu, në Buxhetin e Shtetit për vitin 2002, u miratua për herë të parëkoncepti i dhënies së transfertave të pakushtëzuara për qeverisjen vendore me një formulë.

Kjo formulë ekuilibroi nevojën e marrjes në konsideratë të kritereve objektive të lidhura mekostot e shërbimeve vendore dhe sigurimit të një mase të ekualizimit, për të ndihmuar njësitëmë të varfra të qeverisjes vendore. Rezultate kryesore të formulës kishin të bënin mepërmirësimin e drejtësisë; krijimin e një lidhje më të madhe midis madhësisë se popullsisë dheshumës së fondeve të marra; sigurimit tç njëfarë efekti ekualizimi. Për herë të parë, transfertatvendore nga Buxheti i Shtetit u bënë transparente dhe të parashikueshme, gjë e cila përbënte njëpërmirësim shumë të madh për të ndihmuar administrimin e buxhetit nga ana e zyrtarëve vendorë.Efektet e formulës mbi transfertat e qeverisjes vendore vlerësohen pozitivisht ne kriteret epropocionalitetit, të drejtësisë dhe të ekualizimit (ekuilibrit) në shpërndarjen e fondeve. 77 Sipas tëdhënave të paraqitura në Strategji, janë si më poshtë:

Tabela 3.4:Transfertat e pakushtëzuara për periudhën 2002-2007

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Totali i transfertës sëPakushtëzuar

9 6.3 6.28 7.3 8.3 9

Shpërndarë për bashkitëdhe komunat

7.15 4.64 5.12 6.50 7.54 8.1

Shpërndare për qarqet 0.95 1.02 0.91 0.64 0.69 0.79

76 Strategjia e decentralizimit, fq 1777 Po aty

kopje

36

Kompensimi 1.4 0.64 0.19 0.15 0.07 0.037

Kompensimi ne %kundrejt totalit

15% 10% 3% 2% 0.8% 0.4%

78

Për herë të parë, për ndarjen e transfertës së pakushtëzuar është aplikuar zbatimi i një formulenë shpërndarjen e investimeve që i shtohet transfertës së pakushtëzuar për bashkitë e komunat.Zbatimi i kësaj formule sjell këto avantazhe:

Shmang subjektivizmin në shpërndarjen e investimeve duke siguruar një shpërndarjeme të drejte të tyre në bazë të nevojave.

Kriteri i vetëm i shpërndarjes është "fonde të barabarta për fryme popullsie". Formula merr parasysh dhe zbatimin e tre kritereve respektivisht: Kriterit të drejtësisë,

kriterit të njësive malore , kriterit të njësive në nevojë.79

Gjithashtu, për herë të parë është aplikuar skema e "Granteve konkurruese" të cilat janë fonde tëbuxhetit të shtetit. Këto fonde financojnë projekte që janë funksione të qeverisjes vendore, tëcilat ndahen, monitorohen dhe kontrollohen në bashkëpunim me përfaqësuesit e pushtetitvendor. Ato janë të destinuara për tu përdorur për shpenzime kapitale të lidhura me funksionet eveta të njësive të qeverisjes vendore.

Ndërkohë që me miratimin e Ligjit të ri Organik të Buxhetit, hartimi i Programit BuxhetorAfatmesëm, përbën tashmë një detyrim ligjor për njësitë e qeverisjes vendore. Ky program mefilozofinë e saj i shërben menaxhimit efikas financiar bazuar në planifikimin e saktë tëshpenzimeve publike për një periudhë tre vjeçare dhe kërkon një planifikim bazuar në qëllimetdhe objektiva konkrete.80

Ndërsa në programin e qeverisë së re 2013-2017, përcaktohet se decentralizimi, si objektivparësor që do të arrihet përmes: (i) Zhvillimit rajonal të bazuar në njësi vendore solide mepavarësi financiare, (ii) Hartimit të Kodit Urban, i cili do të përmbajë legjislacionin bazë nëfushën e urbanistikës, (iii) Hartimit dhe zbatimit të shpejtë të Strategjisë së re të Decentralizimitdhe Qeverisjes Vendore: decentralizim financiar e fiskal; decentralizim i kompetencave tëpërbashkëta; fuqizim i administratës vendore; reformë territoriale dhe administrative; (iv)Parashikimit të objektivave rajonalë sipas tendencave të zhvillimit në zona të veçanta bazuar nëPlanin e Përgjithshëm Kombëtar, (v) Dyfishimit të investimeve publike në infrastrukturënvendore dhe të shërbimeve publike vendore, (vi) Zhvillimit të rrjetit rrugor rural, i cili do tësynojë lidhjen e të gjithë fshatrave me rrjetin rrugor primar, sekondar si dhe me zonat bregdetaredhe (vii) Aplikimit të standardeve evropiane të transportit multimodal në qendrat urbane.81

78 Strategjia e decentralizimit, fq 1879 Po aty80 Drejt menaxhimit të bazuar në rezultate në njësitë e qeverisjes vendore, fq 1881 Programi i partisë socialiste, www.ps.al

kopje

37

Gjithashtu synohet të arrihen objektivat e mëposhtëm në fushën e autonomisë vendore:

Reformë administrative dhe ulje e numrit të njësive vendore të nivelit të parëbashki/komuna.

Suprimim i qarqeve dhe krijim i rajoneve vetë-qeverisëse sipas standardeve evropiane.

Ulje e numrit të këshilltarëve vendore dhe rritje e profesionalizmit të tyre.

Rritje e burimeve financiare dhe aseteve për njësitë e reja të qeverisjes vendore.

Ruajtje e mekanizmave të demokracisë përfaqësuese dhe fuqizimi i instrumenteve tëdemokracisë direkte.

Forcim i strukturave komunitare në nivel fshati.

Monitorimi i zbatimit të programit të qeverisë së re do të na mundësojë të kuptojmë se sa do tëzbatohet parimi i autonomisë vendore. Megjithatë, ka shumë zëra, të cilët janë shprehur përnevojën e një reforme të re administrative-territoriale në Shqipëri. Një ndër argumentet më tërëndësishëm në këtë drejtim është fakti që organizimi i strukturave të shërbimeve janë tëorganizuara në bazë rrethi e jo në bazë bashkie. Sot, arsimi është i organizuar në bazë rrethi –shkollat e vecanta e zhvillojnë aktivitetin në njësi komune e bashkie. Sot, shërbimi shëndetësorështë i organizuar në bazë rrethi – klinikat dhe spitalet e veçanta ndodhen në territore komunashe bashkish. Sot, Policia e Shtetit është e organizuar në bazë rrethi – policët e ashtuquajturinspektorë zonash, përpiqen të bashkëpunojnë me struktura drejtuese lokale, në bazë komune ebashkie. Sot, prokuroria e gjykata janë të organizuara në bazë rrethi e po ashtu, shërbime të tjerasi Zyra e Regjistrimit të Pasurive të Paluajtshme, Zyra e Punës, Sigurimet Shoqërore, Tatimet,CEZ, Inspektorati i Mjedisit, Shërbimi Pyjor etj. etj., të gjitha janë të organizuara në bazërrethi.82 Argumente të tjerë lidhen me numrin e madh të këshilltarëve dhe këshillave komunale,përgatitjen e tyre, traditën dhe mentalitetin e banorëve, të cilët janë të prirur drejt qendrave tërretheve për të realizuar shërbimet e tyre etj.. Ndryshimi i të gjithë këtyre elementëve mund tëcojë edhe në krijimin e ndarjes së re administrative dhe territoriale, ku qyteti/bashkia apofshati/komuna të jenë në qendër të ofrimit të shërbimeve, si njësitë që janë më pranë qytetarëve.Kjo do të rriste edhe autonominë vendore të këtyre njësive.

82 Gazeta Shqip, datë 09.09.2013

kopje

38

KAPITULLI IV

DECENTRALIZIMI FISKAL SI ELEMENT I AUTONOMISË VENDORE

RAST STUDIMOR – BASHKIA DURRËS

Autonomia vendore nuk mund të konceptohet pa autonominë financiare të njësive vendore.Ndërsa decentralizimi administrativ dhe ai politik janë më të lehtë për tu realizuar, decentralizimifiskal është më i vështirë. Pushteti qendror e ka më të vështirë kalimin e kompetencavefinanciare në njësitë vendore edhe për faktin se shpesh është vënë re mangësi në administrimin siduhet të financave nga pushteti vendor. Për këtë qëllim kërkohet një kuadër i detajuar ligjor sidhe kapacitete administrative të afta për ta zbatuar këtë legjislacion. Në këtë kapitull do tëtrajtohet se si ka funksionuar autonomia fiskale në Bashkinë Durrës si një ndër bashkitë më tëmëdhaja në vend. Për këtë qëllim do të fokusohemi tek buxheti i Bashkisë si një ndër elementëtkryesorë për të kuptuar decentralizimin fiskal.

Bashkia e Durrësit është një ndër bashkitë e rrethit Durrës, e cila është e organizuar në 6 rajoneose 18 lagje. Ai është qendra e prefekturës dhe e qarkut të Durrësit. Është një nga qytetet më tëlashtë dhe më të rëndësishëm ekonomikë të Shqipërisë. Durrësi është i vendosur në bregdetinqëndror shqiptar, rreth 33 km (21 mi), në perëndim të kryeqytetit Tiranë. Ai ndodhet në një ngapikat më të ngushta të Detit Adriatik, përballë porteve italiane të Barit (300 km/186 mi larg)dhe Brindisit (200 km/124 mi larg). Durrësi mbahet mend edhe si kryeqyteti i shtetit shqiptar nga7 marsi 1914 deri më 11 shkurt 1920. Durrësi u bë kryeqytet i Mbretërisë së Shqipërisë nga PrincVidi kur ai zbarkoi më 7 mars 1914 e deri në vendimin e Kongresit të Lushnjës të datës 11 shkurt1920 për shpalljen e Tiranës si kryeqytetin e ri të shtetit shqiptar.83 Sipas regjistrimit të fundit tëpopullsisë (2011), numri i banorëve në qarkun e Durrësit është 362,785.

Bashkia është krijuar në vitin 1920 dhe sot përbëhet nga 10 drejtori, të cilat janë organizuar nëmënyrë të tillë që të mund ti ofrojnë shërbimet e nevojshme qytetarëve. Kalimi i përgjegjësivenga pushteti qendror në atë vendor, me synim rritjen e autonomisë së këtij të fundit, ka bërë qëherë pas here të kryhet edhe riorganizimi i drejtorive në Bashki. Kështu me kalimin ekompetencave të kontrollit të territorit në nivel vendor, bashkia ka pjesë të saj edheInspektoriatin e Ndërtimit si dhe Policinë bashkiake.

Në hartimin e buxhetit të vitit 2012, janë marrë në konsideratë mendimet e qytetarëve nëpërmjetorganizimit të dëgjesave publike apo formave të tjera të bashkëveprimit. Ky buxhet bazohet nëobjektivat e mëposhtme Një përmirësim të paketës fiskale në drejtim të përmirësimit të detyrimeve fiskale

ndërmjet kategorive dhe grupeve të bizneseve, si dhe për listimin e tyre në bazë tëaktivitetit që kryejnë.

Përjashtimin apo lehtësimin nga sistemi i taksave dhe tarifave për kategorinë eveteranëve, invalidëve të punës e të luftës, të verbërve, të sëmurëve paraplegjik etetraplegjik, si dhe përjashtimin e institucioneve shtetërore që kryejnë vetë shërbimin e

83www/wikipedia.org

kopje

39

grumbullimit të transportit të mbeturinave, por janë lehtësuar nga këto pagesa edhekategoria e pensionistëve dhe përfituesit e ndihmës ekonomike.

Një përmirësim të shërbimit social duke aplikuar forma të punësimit nëpërmjet nxjerrjesnga skema e ndihmës ekonomike.

Dhënien e stimulit financiar për nxënësit me rezultate të larta në mësime. Një nivel të pandryshuar të shpenzimeve administrative. Një nivel me të lartë të mirëmbajtjes në infrastrukturën publike, arsim, shërbime publike,

etj‐ Vazhdimin e përfundimin e projekteve të nisura nga viti 2011. Investime të reja në infrastrukturën publike.84

Buxheti përbëhet nga të ardhurat dhe shpenzimet e njësisë përkatëse. Elementët që përbëjnë tëardhurat në një buxhet, për njësitë vendore janë: të ardhurat nga taksat, të ardhurat nga tarifat dhetransferuat e pakushtëzuara, të cilët kalojnë nga pushteti qendror në pushtetin vendor, sikursekemi shpjeguar në kapitullin e mëparshëm. Ndërsa kategoritë e shpenzimeve për BashkinëDurrës janë: shpenzime personeli, shpenzime operative dhe te mirëmbajtjes, subvencione,transferta tek individët dhe buxhetet familjare, fondi rezervë dhe kontigjenca, kontributi përqarkun, kontributi për pjesëmarrjen në projektet IPA dhe shpenzimet kapitale. Buxheti përmbannëntë programe për zhvillimin e qytetit: programi i infrastrukturës rrugore, programi ishërbimeve publikë, programi i arsimit parauniversitar dhe edukimit, programi i transportiturban, programi i strehimit social, programi i kujdesit social, programi i kulturës dhe turizmit,programi i rinisë dhe sportit dhe programi i administratës vendore.

Për vitin 2012 të ardhurat e përgjithshme të Bashkisë parashikohen në shumën 1.784.973.061lekë. Këto të ardhura përbëhen nga të ardhurat nga taksat dhe tarifat vendore dhe nga transferta epakushtëzuar sipas tabelës së mëposhtme:85

Tabela 4.1: Të ardhurat në Bashkinë Durrës

Emërtimi Plan 2011 Plan 2012Të ardhurat nga taksat e tarifat të vitit korent 1.300.000.000 1.300.000.000

Të ardhurat e trashëguara nga viti imëparshëm

400.011.865 93.586.061

Transferta e pakushtëzuar393.205.000

390.867.000

Totali 2.093.216.865 1.784.273.06186

84 Detajimi i buxhetit për vitin 2012, fq 4, (www.durres.gov.al)85 Po aty86Po aty

kopje

40

Në total, për vitin 2012, 22% janë transferta të pakushtëzuara dhe 78% të ardhura nga taksat dhetarifat.

Të ardhurat nga taksat vendore mblidhen për këto kategori: taksa mbi pasurinë, taksa e biznesittë vogël, taksa e kalimit të së drejtës së pronësisë për pasuritë e paluajtshme, taksa e mjeteve tëpërdorura, taksa e tabelës për qëllime identifikimi, taksa e tabelës për qëllime reklamimi, taksapër zënien e hapësirave publike, taksa e përkohshme e gjelbërimit, taksa e përkohshme e tregut,taksa e ndikimit në infrastrukturë nga ndërtimet e reja si dhe taksa e fjetjes në hotel. Kalimi ikëtyre taksave nën administrimin e pushtetit vendor është pjesë e rëndësishme e forcimit tëautonomisë vendore, nëpërmjet decentralizimit fiskal.

Ky kalim është bërë në vite të ndryshme, kryesisht pas miratimit të ligjit nr. 9632, datë30.10.2006 “Për sistemin e taksave vendore”, të ndryshuar si dhe ligjit nr. 9975, datë 28.07.2008“Për taksat kombëtare”, i ndryshuar. Këto ligje janë amenduar disa herë me qëllim kalimin e samë shumë përgjegjësive në nivel vendor. Ndryshimet e fundit janë bërë me miratimet e dyligjeve të rëndësishme si: Ligji nr. 10457, datë 21.07.2011 “Për disa ndryshime në ligjin nr.9632, datë 30.1.2006 “Për sistemin e taksave vendore” si dhe ligjin nr. 10458, datë 21.07.2011“Për disa ndryshime në ligjin nr. 9975, datë 28.07.2008 “Për taksat kombëtare”. Këto ndryshimekanë bërë kalimin e administrimit të taksës së mjeteve të përdorura nga pushteti qendror nëpushtetin vendor.

Të ardhurat nga tarifat vendore përfshijnë të gjitha të ardhurat me natyrë jo tatimore, qërezultojnë nga ofrimi i shërbimeve publike, të drejtat e përdorimit të pronave publike dhevendore, dhënien e lejeve, licensave, autorizimeve etj. Këto të ardhura zënë rreth 18.9% të tëardhurave të veta të bashkisë së Durrësit. Te ardhurat nga ky zë për vitin 2011 ishin 176.820.962lekë kundrejt 183.750.000 lekë të planifikuara ose e shprehur në përqindje 96% kundrejt planitvjetor . Për vitin 2012 planifikimi i këtij zëri është në vlerën 203.390.000 lekë ,pra me një rritjenë masën 15% kundrejt realizimit te vitit 2011. Më poshtë po japim planifikimin sipas zërave tëkëtij grupi të ardhurash.87

Tabela 4.2: Planifikimi sipas viteve i të ardhurave

Emërtimi Fakt 2007 Fakt 2008 Fakt 2009 Fakt 2010 Fakt 2011 Fakt 2012

Ardhuratatimore

637.963.595 699.799.882 917.015.738 761.240.991 705.147.343 1.048.580.000

ArdhuraJotatimore

163.206.893 184.844.546 187.248.641 221.664.253 228.203.531 251.420.000

Totali 801.170.488 884.624.428 1.104.264.379 982.905.244 933.350.874 1.300.000.00088

87Detajimi i buxhetit për vitin 2012, (www.durres.gov.al), fq 788 Po aty

kopje

41

Sikurse vihet re nga viti në vit kemi një rritje të të ardhurave nga tarifat vendore, si ato tatimoreashtu edhe ato jotatimore. Edhe ky është një element që lidhet me rritjen e autonomisë sëpushtetit vendor për të mbledhur këto tarifa nëpërmjet decentralizimit të përgjegjësive.

Një tjetër burim i të ardhurave për buxhetin e Bashkisë Durrës janë edhe të ardhurat ekushtëzuara apo të pakushtëzuara që miratohen me ligjin e buxhetit të një viti të caktuar ngaParlamenti. Transferta e pakushtëzuar (granti) është e ardhur e përfituar në forme dhurimi, përnjë qëllim të përcaktuar ose jo, pa kusht kthimi dhe pa interes, që përdoret për financimin eveprimtarive ekonomike. Kjo transfertë akordohet nga pushteti qendror, pa kusht kthimi dhe painteres. Për vitin 2012 transferta e përgjithshme e pakushtëzuar për Bashkinë e Durrësit paraqitetnë shumën 390.687.000 lekë ose 9.278.000 mijë lekë më pak se viti 2011.89 Kjo transfertëllogaritet sipas një formule të caktuar dhe shpesh nuk ka lidhje me performancën e një njësievendore të caktuar. Për shkak të kufizimeve të buxhetit, ndodh që këto transferta të zvogëlohennga viti paraardhës.

Sipas ligjit për “Buxhetin e shtetit per vitin 2012”, pjesë e kësaj transferte janë edhe fondet egranteve konkuruese të Ministrisë së Brendshme për infrastrukturën rrugore, të cilat duke filluarqë nga viti 2010 janë rikonceptuar me emërtimin “Fondi për Zhvillimin Rajonal”, por deri nëmuajin shkurt 2012 nuk është alokuar asnje fond i tillë për këtë bashki. Edhe për vitin 2012 kanëpatur kufizime për përdorimin e transfertës së pakushtëzuar e konkretisht: (i) Bashkitë që kanëmbi 50001 banorë, përdorin deri në 15% të transfertës së pakushtëzuar për koston e personelitadministrativ (punonjësit e aparatit të Bashkisë) dhe (ii) Bashkitë perdorin jo me pak se 10% tëtransfertës së pakushtëzuar për mbështetjen e pemëtarisë dhe gjelbërimit. Rregullat, procedurat eskema e financimit dhe bashkëfinancimit miratohen me vendim të veçantë të Këshillit tëMinistrave90. Ecuria e transfertës në vite, paraqitet si më poshtë:91

Tabela 4.3: Transferta e pakushtëzuar dhe granti në vite për Bashkinë Durrës

Emërtimi 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Transferta epakushëtzuar

242.856 407.636 433.031 383.724 381.409 390.687

Grantikonkurrues

- 5.000 44.000 20.777 60.000 -

Total 242.856 412.636 477.031 404.501 441.409 390.687

Sa i takon zërit të shpenzimeve, planifikimi për vitin 2012 është mbështetur duke marrë nëkonsideratë kërkesat e komunitetit, të qendrave administrative dhe të njësive shpenzuese,

89 Detajimi i buxhetit për vitin 2012, (www.durres.gov.al), fq 2290 Po aty91 Po aty

kopje

42

mbështetur në objektivat 2011‐2015 të Bashkisë Durrës për zhvillimin e qytetit duke mbajtur nëvëmendje:

Analizën e performancës së kryerjes së investimit, Shkallën e ndikimit të pritshëm në zhvillimin ekonomik e social, Përputhshmërinë me zhvillimet rajonale, Numrin e përfituesve nga zbatimi i investimeve, Shkallen e ndikimit në reduktimin e varfërisë dhe rritjes së aksesit në kryerjen e

shërbimeve ndaj komunitetit, Prioritetet e përcaktuara në takimet me komunitetin, duke krijuar mundësinë e

vendimmarrjes se qytetarëve në buxhet, Investime më shumë në sektorët prioritarë dhe të domosdoshëm për qytetin, Kostot për njësi të përcaktuara për investim, Financim të projekteve me kosto të plotë të shtrirë në dy vite kalendarike.92

Programimi i shpenzimeve të përgjithshme sipas funksioneve të Bashkisë së Durresit për vitin2012 parashikohet në vlerën 1.784.273.061 leke.93 Ky buxhet synon: (i) Rritjen me përparësi tëshpenzimeve në sektorët prioritarë si infrastrukture, shërbime publike, strehim, shërbim social,(ii) Procedura të buxhetimit të fokusuara tek produkti/rezultati, për cdo program ne vecanti, (iii)Ruajtjen të pandryshueshëm të nivelit të shpenzimeve administrative në bazë të normimit tëtyre, (iv) Rritjen e shpenzimeve të mirëmbajtjes në shërbimet publike duke iu përgjigjur në këtëmënyrë tendencës të rritjes së investimeve në vite, (v) Planifikimin e investimeve afatgjata dheprioritare duke sjellë cilësi në rritje në dy drejtime: Të vlerësimit e zgjedhjes së projekteve tëinvestimeve duke mbajtur parasysh kërkesat më emergjente dhe të domosdoshme për plotësimine nevojave të komunitetit dhe Sigurimin e shpërndarjes me përparësi të investimeve në projektetë rëndësishme të bazuara në vlerësime dhe studime paraprake.

Shpenzimet e përgjithshme sipas natyrës ekonomike në buxhetin e vitit 2012 paraqiten si meposhtë :94

Tabela 4.4: Shpenzimet e përgjithshme sipas natyrës ekonomike

Artikulli Plani 2011 Plani 2012

Shpenzime personeli 565.058.000 574.162.000

Shpenzime operative 367.825.000 378.859.455

Subvencione 35.000.000 35.000.000

Kuota Qarkut 15.000.000 12.000.000

92 Detajimi i buxhetit për vitin 2012, (www.durres.gov.al), fq 3293 Po aty94 Detajimi i buxhetit për vitin 2012, (www.durres.gov.al), fq 24

kopje

43

Kontributi Bashkisë për projektet IPA - 5.000.000

Trasnferime tek buxh.familjarë dhe individët 6.900.000 12.235.780

Rezerva dhe kontigjenca 29.000.000 20.000.000

Studime projektime 29.612.973 27.411.280

Investime 1.044.820.892 719.604.546

TOTALI 2.093.216.865 1.784.273.061

Sikurse vihet re nga të dhënat, shuma e shpenzimeve është ulur në krahasim me një vit më parë,për pjesën më të madhe të artikujve të parashikuar. Niveli i shpenzimeve është i lidhur me tëardhurat që realizohen, pasi një njësi, normalisht nuk mund të shpenzojë më shumë se të ardhuratqë ka. Autonomia vendore, sidomos decentralizimi fiskal do të ndikonte edhe në ofrimin më tëmirë të shërbimeve për qytetarët nëpërmjet rritjes së shpenzimeve.

Megjithatë sikurse vihet re edhe nga ky shembull dhe sikurse rekomandohet nga një pjesë e mirëe studimeve decentralizimi fiskal është i vështirë për tu arritur në Shqipëri.

Ndonëse vendi ka marrë vendimin politik për t’i decentralizuar vendimet fiskale dheadministrative, dhe për këtë qëllim tani mund të mbështetet në një bazë minimale institucionaledhe një kuadër ligjor deri diku të qëndrueshëm, duhet vërejtur se Shqipëria ndodhet në udhëkryq.Zbatimi i reformave për politikën ka qenë i çrregullt dhe është i vonuar. Kjo ka ndodhurpjesërisht për shkak të aftësisë së dobët zbatuese, kufizimeve institucionale dhe strukturore, sidhe pengesave politike dhe burokratike në procesin e reformave. Aktualisht, ndërsa në disa fushaecuria ka qenë konkrete (siç vërehet në paragrafin e mësipërm), në fusha të tjera reformat që dotë mundësonin decentralizimin, kanë ndeshur në vështirësi apo rezistencë. Për shembull, përkompetencat e veçanta të qarqeve, të bashkive dhe të komunave, si dhe hartimin e Ligjit të ri përBuxhetin Vendor dhe të Ligjit të ri për Financat Vendore (duke përfshirë rregullimin aq shumë tënevojshëm të tatimeve të përbashkëta kombëtare), ende nuk është marrë vendim. Në përgjithësi,në mënyrë që të zbatojë me sukses një sistem të qëndrueshëm të marrëdhënieve fiskalendërqeveritare, Shqipërisë ende i mbetet për t’i dhënë zgjidhje disa sfidave të rëndësishme, dukepërfshirë sa më poshtë:

a. Mungesa e aftësisë zbatuese dhe institucionet e dobta kanë vonuar marrjen e masavepër decentralizim, meqenëse ekziston frika se kjo mund ndërpresë shpërndarjen eshërbimeve publike vendore dhe/ose mund të ketë një ndikim të pafavorshëm nëllogaridhënien fiskale.

b. Fragmentizimi i njësive të pushtetit vendor dhe roli i papërcaktuar i qarqeve, që mundta ndërlikojë atribuimin e përgjegjësive në mënyrë të njëtrajtshme dhe mund tëndikojë në efektshmërinë e shpërndarjes së shërbimeve publike vendore, nëtransparencën fiskale dhe në llogaridhënien përpara atyre që kanë dhënë besimin

kopje

44

c. Mungesa e përcaktimit të qartë të përgjegjësive të veçanta dhe i kompetencave tëvendimmarrjes, sidomos përsa i përket funksioneve të përbashkëta, që ka çuar nëpaaftësi për shkak të paralelizmit ose shpërndarjes së paktë të shërbimeve.

d. Autonomia e pamjaftueshme vendore e të ardhurave fiskale që ka ndikuar negativishtnë llogaridhënien fiskale dhe politike të autoriteteve vendore drejtpërsëdrejti përparaqytetarëve.

e. Sistemi i paefektshëm i transfertave/granteve, që e bën sistemin financiar të pushtetitvendor të paparashikueshëm (dhe që ende pasqyron një lloj metode të “mbushjes sëboshllëqeve”), meqenëse ai mbetet i varur nga manovra të padëshirueshme politikedhe burokratike. 95

95 Shqipëria: decentralizimi në tranzicion, fq 8

kopje

45

KONKLUZIONE

Në përfundim të këtij punimi, mund të themi se parimi i autonomisë vendore, është një ndërparimet e sanksionuara në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, i cili duhet të gjejë zbatim nëorganizimin e pushtetit në Shqipëri. Ratifikimi i Kartës Evropiane të Autonomisë Lokale,Strategjisë Kombëtare për Decentralizimin dhe Autonominë Vendore si dhe miratimi i Ligjit nr.8652 datë 31 Korrik 2000 “Per Funksionimin dhe Organizimin e Qeverisjes Vendore”, përbëjnëthemelin mbi të cilin duhet të funksionojë ky parim. Në zbatim të këtyre akteve të rëndësishme,është miratuar gjithashtu kuadri zbatues dhe rregullator, i cili përfshin akte të fushave tëndryshme, që prekin organizimin e pushtetit vendor.

Misioni i pushtetit vendor është të sigurojë qeverisjen në një nivel sa më afër shtetasvenëpërmjet: Njohjes së ekzistencës së identiteteve dhe vlerave të ndryshme të bashkësisë;Respektimit të të drejtave dhe lirive themelore të shtetasve të sanksionuara në Kushtetutë oseligje të tjera; Zgjedhjes së llojeve të ndryshme të shërbimeve dhe lehtësirave të tjera publikevendore në dobi të bashkësisë; Ushtrimit efektiv të funksioneve, kompetencave dhe realizimit tëdetyrave nga organet e qeverisjes vendore; Realizimit të shërbimeve në forma të përshtatshmedhe Nxitjes efektive të pjesëmarrjes së bashkësisë në qeverisjen vendore.

Shqipëria, sikurse është përcaktuar në Kushtetutë, është shtet unitar, qeverisja e të cilit është eorganizuar në dy nivele, në nivel qendror dhe në nivel vendor. Ndërmjet dy niveleve tëqeverisjes ekziston një marrëdhënie ndërvarësie. Në përgjithësi, janë organet e pushtetit qendror,të cilët marin vendime strategjike, të cilat zbatohen më pas nga organet e pushtetit vendor.Kalimi i pushtetit në qeverisjen vendore mund të jetë i suksesshëm dhe të prodhojë përgjegjësitëe duhura vetëm në qoftë se qeverisja vendore disponon kapacitetet politike, fiskale dheadministrative. Që nga krijimi i shtetit shqiptar e deri në ditët e sotme proçesi i autonomisëvendore herë është shfaqur në të gjitha dimensionet e tij e herë të tjera ka ekzistuar thjesht dejuro. Domosdoshmëria e reformave me fillimin e zhvillimeve pluraliste e risolli këtë proçes nëvëmendjen e qeverisë, institucioneve të tjera dhe të qytetarëve. Realizimi i reformave në nivelvendor është shumë i rëndësishëm për demokratizimin e vendit. Zhvillimi i këtyre reformave kaqenë pjesë e qeverisjeve të ndryshme në Shqipëri dhe shpesh janë konsideruar si prioritete tëtyre.

Kjo reformë synon të rrisë pjesëmarrjen qytetare në qeverisjen vendore si dhe transparencë dheefikasitet të shërbimeve të qeverisjes vendore dhe mbështetjen në parimin e subsidiaritetit- ofrimii shërbimeve sa më pranë qytetarëve. Ndryshimi i të gjithë këtyre elementëve mund të çojë edhenë krijimin e ndarjes së re administrative dhe territoriale, ku qyteti/bashkia apo fshati/komuna tëjenë në qendër të ofrimit të shërbimeve, si njësitë që janë më pranë qytetarëve. Kjo do të rristeedhe autonominë vendore të këtyre njësive. Kalimi i pushtetit në qeverisjen vendore mund të jetëi suksesshëm dhe të prodhojë përgjegjësitë e duhura vetëm në qoftë se qeverisja vendoredisponon kapacitetet politike, fiskale dhe administrative.

Burimet në dispozicion të qeverisë vendore për realizimin me sukses të kësaj reforme kanëardhur në rritje. Gjithsesi niveli i decentralizimit fiskal dhe atij administrative le ende për tëdëshiruar. Njësitë e qeverisjes vendore duhet të pajisen realisht me burimet e veta financiare apopasurore që duhet te jenë në përpjesëtim me kompetencat e tyre. Konservatorizmi i pushtetit

kopje

46

qendror e ka vështirësuar pasjen e burimeve nga ana e qeverisjes vendore për realizimin ekompetencave te saj. Sjellja e aktorëve të interesit dhe e publikut në përgjithësi ka ndikuar mjaftnë ecurinë e kësaj reforme. Në Shqipëri ky proçes u konceptua si një proçes nga lart-poshtë, kupuna e qeverisë qendrore ishte përcaktuese në këtë reformë. Ngurimi për të transferuarkompetenca nga ana e qeverisë qendrore dhe një administratë vendore e papërgatitur përadministrimin e kompetencave të reja e kanë ngadalësuar reformën. Për sa i perket publikut ai eka mbështetur këtë reformë edhe pse fillimisht me pak skepticizëm.

Nga ana tjetër, edhe faktori ndërkombëtar ka luajtur një rol të rëndësishëm në avancimin e kësajreforme, duke e nxitur atë që në fillimet e saj. Përvoja e vendeve perëndimore, në të cilat ështëzbatuar kjo reformë ka bërë që faktori ndërkombëtar të kërkojë me ngulm atë. Konsulencateknike dhe ndihma ekonomike e dhënë prej organizatave ndërkombëtare si UNDP, USAID,Banka Botërore, GiZ etj… ka ndikuar pozitivisht, nëpërmjet ofrimit të ekspertizës për hartimindhe zbatimin e kaudrit ligjor dhe rregullator në këtë fushë. Autonomia e pushtetit vendor erdhigjithashtu si nevojë dhe detyrim pas vitit 1993, kur Shqipëria u anëtarësua në Këshillin eEvropës. Domosdoshmëria e kësaj autonomie lidhet gjithashtu edhe me detyrimet që rrjedhinnga Marrëveshja e stabilizim-asociimit me Bashkimin Evropian.

Duke ditur se decentralizimi i funksioneve e kompetencave duhet te shoqërohet me te ardhurat enevojshme per kryerjen e tyre, prioritet ka qenë edhe konsolidimi i decentralizimit ne fushën e tëardhurave dhe shpenzimeve dhe përmirësimi i skemave të financimit te njësive të qeverisjesvendore, ose ai që njihet si decentralizimi fiskal. Analizimi i buxhetit të një njësie vendore mund tëna ndihmojë për të kuptuar nëse është realizuar decentralizimi fiskal. Sa i përket, shembullit tëtrajtur, Bashkisë së Durrësit, vihet re se ka një tendencë në rritje për kalimin e gjithnjë e më shumëtaksave apo tarifave nën menaxhimin e pushtetit vendor. Buxheti i vitit 2012 për këtë bashki synon:(i) Rritjen me përparësi të shpenzimeve në sektorët prioritarë si infrastrukture, shërbime publike,strehim, shërbim social, (ii) Procedura të buxhetimit të fokusuara tek produkti/rezultati, për çdoprogram në veçanti, (iii) Ruajtjen të pandryshueshëm të nivelit të shpenzimeve administrative nëbazë të normimit të tyre, (iv) Rritjen e shpenzimeve të mirëmbajtjes në shërbimet publike dukeiu përgjigjur në këtë mënyrë tendencës të rritjes së investimeve në vite, (v) Planifikimin einvestimeve afatgjata dhe prioritare.

Prej disa kohësh, është duke u diskutuar nevoja për një reformë territoriale-administrative të renë Shqipëri. Një ndër argumentet më të rëndësishëm në këtë drejtim është fakti që organizimi istrukturave të shërbimeve janë të organizuara në bazë rrethi e jo në bazë bashkie. Argumente tëtjerë lidhen me numrin e madh të këshilltarëve dhe këshillave komunale, përgatitjen e tyre,traditën dhe mentalitetin e banorëvë, të cilët janë të prirur drejt qendrave të rretheve për tërealizuar shërbimet e tyre etj.. Ndryshimi i të gjithë këtyre elementëve mund të çojë edhe nëkrijimin e ndarjes së re administrative dhe territoriale, ku qyteti/bashkia apo fshati/komuna tëjenë në qendër të ofrimit të shërbimeve, si njësitë që janë më pranë qytetarëve. Kjo do të rristeedhe autonominë vendore të këtyre njësive.

Procesi i decentralizimit në përgjithësi është vlerësuar si një proces konsensual, i pranuar nga tëgjithë aktoret dhe i asistuar dhe vlerësuar nga faktori ndërkombëtar. Procesi për 37 nga volumi itransferimeve të funksioneve dhe kompetencave nga pushtetit qendror në atë vendor ka qenë ingadalshëm por hapat e hedhur kanë qenë të sigurt dhe gjatë këtyre viteve nuk është konstatuarndonjë dështim apo kthim prapa në këtë proces. Decentralizimi fiskal gjatë këtyre viteve është

kopje

47

zhvilluar në përputhje me parimet themelore të strategjisë duke përmirësuar dhe konsoliduarskemat e financave vendore, rritjen e autonomisë fiskale, dhe asaj financiare vendore. Niveli iparë i qeverisjes vendore ka qenë më i konsoliduar në raport me nivelin e dytë (këshillat eQarqeve) i cili ende nuk është i plotësuar në mënyrë të qartë me rolin dhe funksionit që duhet tëluajë.96

96 Strategjia kombëtare e decentralizimit, fq 37

kopje

48

REKOMANDIME

Pas analizimit të elementëve kryesore të këtij punimi mund të dalim me disa rekomandime si mëposhtë:

Kalimi i përgjegjësive nga pushteti qendror në atë vendor, duhet shoqëruar gjithmonë mëkuadrin e duhur ligjor, i cili duhet të ketë gjithashtu edhe kuadrin rregullator dhe zbatues,me qëllim përcaktimin e qartë të mënyrës së kalimit të këtyre përgjegjësive

Legjislacioni i miratuar për këtë qëllim, duhet të jetë në përputhje me parimet që rrjedhinnga dokumentet kryesore evropianë dhe duhet përditësuar sipas nevojave. Ligji nr. 8652,datë 30.07.2000 “Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore”, ka nevojëpër rishikime, duke qenë se është miratuar 13 vjet më parë dhe nevojat e kanë ndryshuar.

Decentralizimi, nuk mund të zbatohet vetëm si kalim i kompetencave politike dheadministrative në pushtetin vendor, ai duhet shoqëruar patjetër edhe me burimet emjaftueshme financiare për zbatimin e këtyre kompetencave;

Trajnimi i nëpunësve të administratës publike vendore duhet të kryhet në baza periodike,me qëllim njohjen e përgjegjësive që rrjedhin nga miratimi i akteve ligjore dhenënligjore;

Informimi i qytetarëve për përgjegjësitë dhe të drejtat që rrjedhin nga ky proçes duhet tëjetë i vazhdueshëm;

Përfaqësuesit e pushtetit vendor duhet të zbatojnë legjislacionin në këtë fushë dhe të jenëtë përgjegjshëm për kalimin e kompetencave në pushtetin vendor;

Forcimi i bashkëpunimit ndërmjet njësive të pushtetit qendror dhe atij vendor përzbatimin e detyrimeve përkatëse;

Përveç avantazheve të këtij proçesi, duhen njohur edhe disavantazhet e tij, me qëllimmarrjen e masave në kohë;

Forcimi i koordinimit ndërmjet organeve të qeverisjes qendrore, të cilat janë përgjegjësepër miratimin dhe zbatimin e akteve ligjore dhe nënligjore në fushën e pushtetit vendor;

Koordinimi më i mirë ndërmjet dy niveleve të qeverisjes vendore, me qëllimharmonizimin e politikave dhe veprimeve.

kopje

49

Rishikimi i Strategjisë së decentralizimit dhe hartimi i një plani veprimi konkret dhe tëbuxhetuar për zbatimin e saj;

Hartimi i strategjive rajonale, në përputhje me strategjinë kombëtare, për përcaktimin eqartë të objektivave për secilin qark dhe përgjegjësitë për zbatimin e këtyre objektivave;

Përcaktimi i buxhetit të nevojshëm për njësitë e pushtetit vendor, në buxhetin e shtetit,me qëllim transferimin e buxhetit të mjaftueshëm nga pushteti qendror në pushtetinvendor.

kopje

50

BIBLIOGRAFIA

1 Ligji nr. 8417, datë 21.10.1998 “Për miratimin e Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë”2 Ligji nr. 8652, datë 30.07.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”3 Ligji nr. 5506, datë 28.12.1976 “Për miratimin e Kushtetutës së Republikës Popullore

Socialiste të Shqipërisë”4 Karta Evropiane e Autonomisë vendore, 19915 Arif Murrja, Daniel Borakaj, Belina Budini, Financat lokale dhe qeverisja, Shtypëshkronja ‘’

Progres”, Durrës, 20116 Drejt menaxhimit të bazuar në rezultate në njësitë e qeverisjes vendore, Instituti për

demokraci dhe ndërmjetësim, Tiranë 20117 Instituti për Demokraci dhe Ndërmjetësim, Për një Komunitet Aktiv në Qeverisje, Toena,

Tiranë, 20128 Rethinking Decentralization in Developing Countries, The World Bank, 20029 Friedrich Ebert ,Instituti Fridrich Ebert, Instituti i Politikave Efektive Publike, Financat

Vendore dhe Probleme të Decentralizimit në Vendet e Europës Qendrore dhe Juglindore,Tiranë, 2003

10 Pallai Katalin, The framework of decentralization, World Bank, 200111 Keith L.Miller, Advantages and Disadvantages of Local Government Decentralization,

Guyana, 200212 Qendra për Zhvillimin e Habitatit, Qyteti i Ndërtuar nga Njerëzit, Mësenjtorja e Parë, 200013 Sali Kelmendi, Politikat Ndërqeverisëse-Decentralizuese në Ndërtimin e

Administratës,Kuptimi i decentralizimit dhe avantazhet e tij, Shtypëshkronja ‘’PEGI’’,Tiranë, 2003

14 Goventa, John; Valderrama C, Streengthenking Participation in Local Government,Conference, 2009

15 Helena, Ireen; Vista-Baylon, To serve and to preserve, Decentralization; What, When andHow, New York, 1999

16 Litvack, Jehnie; Jumaid, Ahmad; Bird Richard, Rethinking Decentralization in DevelopingCountries, World Bank, 2001

17 Rebuilding effective government; Local Level Initiatives in Transition, UNDP, 200318 Qytetarët në Qeverisjen Vendore, Shoqata e Bashkive të Shqipërisë, 200919 Artan Hoxha, Alma Gurra, Local Self Government in South-East Europe,Case of Albania,

Tiranë, 200720 Raporti i Zhvillimit Njerëzor, Sfidat e Qeverisjes Vendore dhe Zhvillimi Rajonal, UNDP,

200321 Reinholdsson, Jonas, Mbi Rolin dhe Funksionet e Këshillit të Qarkut si Institucion Qeverisës

Vendor në Shqipëri, 200422 Shoqata e Bashkive të Shqipërisë, Local Government in Albania, Tiranë, 2009

kopje

51

23 Instituti i Studimeve Ndërkombëtare, Demokracia në Pushtetin Vendor, Rasti Shqipëria,2003

24 Manual shpjegues mbi parandalimin e konfliktit të interesave në nivel vendor, ILKDP, 200925 Strategjia Kombëtare e Decentralizimit, Tiranë, 199926 Raport nr. 27885-ALB- Shqipëria: decentralizimi në tranzicion, Volumi I: Raporti

përmbledhës dhe matrica e çështjeve dhe zgjedhjeve, Tiranë, 200427 Instituti Politikave Efektive Publike, Decentralizimi i pushtetit në vendet e Europës

Juglindore, 200628 Ermir Dobjani, E drejta Administrative I, SHBLU, Tiranë, 200329 Rekomandimi (2001) 19, Komiteti i Ministrave - Këshilli i Europës30 Annual Progress Report, Empowering People, Enriching Lives, UNDP31 Manual shpjegues mbi parandalimin e konfliktit të interesave në nivel vendor, ILKDP, 200932 Detajimi i buxhetit per vitin 2012 (www.durres.gov.al)33 Gazeta Shqip - datë 09.09.201334 Programi i partisë socialiste, www.ps.al35 www.minfin.gov.al36 www.wikipedia.org37 www.moi.gov.al

kopje