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ParticipaciónCiudadana YDesarrollo

Local

SIETE

Serie: Guía para el Buen Gobierno MunicipalIntroducción al Gobierno y Administración Municipal

Primera Edición, diciembre 2004, México, D.F.

Impreso en México

Autorizamos la reproducción de materialestomados de esta Serie, citando la fuente.

SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLORURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN. SAGARPA

Municipio Libre No. 377 Col. Sta. Cruz Atoyac,Deleg. Benito Juárez, México, D.F.

Tel. 91.83.10.00www.sagarpa.gob.mx

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN. SEGOBINSTITUTO NACIONAL PARA EL FEDERALISMO Y EL

DESARROLLO MUNICIPAL. INAFEDTejocotes No. 1264 esq. Limas Col. del Valle,

Deleg. Benito Juárez, México, D.F.Tel. 50.62.20.00

www.inafed.gob.mx

INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO DECAPACIDADES DEL SECTOR RURAL. INCA Rural

San Lorenzo No. 1151 3er. piso Ala «A» esq. CuauhtémocCol. Sta. Cruz Atoyac,

Deleg. Benito Juárez, México, D.F.Tel. 91.83.01.80www.inca.gob.mx

DirectorioSECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA,DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN.SAGARPA

Antonio Ruiz GarcíaSubsecretario de Desarrollo Rural

Roberto Cedeño SánchezDir. Gral. de Programas Regionales yOrganización Rural

José Tulais LópezDirector de Programas Regionales

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓNSEGOBINSTITUTO NACIONAL PARA EL FEDERALISMO YEL DESARROLLO MUNICIPALINAFED

Felipe de Jesús Cantú RodríguezDirector General del INAFED

José Octavio Acosta ArévaloDirector de Capacitación y Profesionalizacióndel INAFED

INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLODE CAPACIDADES DEL SECTOR RURALINCA Rural

Leticia Deschamps SolórzanoDirectora General del INCA Rural

Este tomo forma parte de una seriede 10 ejemplares y pertenece al acervocultural del Municipio para su consulta.

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Índice Generalde la Serie

Tomo 1INTRODUCCIÓN AL GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓNMUNICIPAL

• ¿Qué es el Gobierno Municipal?• Organización de la Administración Pública.• Características del Buen Gobierno y la Administración Municipal.• Cómo Construir Equipos de Trabajo Motivados y Eficientes.

Tomo 2EL MARCO JURÍDICO Y LA FACULTADREGLAMENTARIA DE LOS MUNICIPIOS

• Marco Jurídico del Municipio y Reglamentación.• Facultad Reglamentaria del Ayuntamiento.

Tomo 3LOS SECRETOS DEL BUEN ALCALDE OPRESIDENTE

• Liderazgo y Administración Municipal.• Cómo Construir Gobiernos Democráticos.• Cómo Funciona el Buen Gobierno Municipal.• Decálogo del Buen Alcalde o Presidente.• Agenda del Presidente.

II

Tomo 4LAS FINANZAS MUNICIPALES: CÓMO SE INTEGRANY CÓMO INCREMENTARLAS

• Finanzas Públicas Municipales.• Cómo Incrementar los Recursos Financieros Municipales.

Tomo 5EL PAPEL DEL MUNICIPIO EN EL DESARROLLO DESUS COMUNIDADES

• Desarrollo, Descentralización y Democratización Local: El Rol del Municipio en el Desarrollo Local Integral.• La Función Principal de un Gobierno Local: Dinamizar el Desarrollo de sus Comunidades.

Tomo 6EL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO

• La Planeación del Desarrollo.• El Plan Municipal.• El Control del Plan Municipal.

Tomo 7PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DESARROLLO LOCAL

• La Participación Ciudadana en la Gestión Local.• La Planificación con Participación de la Comunidad.• Los Gobiernos Locales y la Gestión Participativa.

Tomo 8SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES YLA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURALDE LA NACIÓN

• Servicios Públicos Municipales.• Protección del Patrimonio Cultural de la Nación.

III

Tomo 9GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL

• Política Ambiental.• La Gestión Ambiental Municipal• Proceso de Instalación del Sistema de Gestión Ambiental Municipal.• Marco Jurídico de la Gestión Ambiental Municipal.• Elaboración del Reglamento Municipal de Protección Ambiental.

Tomo 10HABILIDADES DIRECTIVAS DE LAS AUTORIDADESMUNICIPALES

• Liderazgo de la Autoridad Municipal.• Trabajo en Equipo.• Comunicación Eficaz.• Toma de Decisiones.• Negociación y Manejo de Conflictos.

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Contenido

Capítulo I

La Participación Ciudadana en la Gestión Local.............1

Capítulo II

La Planificación con Participación de la Comunidad.....13

Capítulo III

Los Gobiernos Locales y la Gestión Participativa.........37

V

Presentación

El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Munici-pal (INAFED, antes CEDEMUN), desde su creación en el año de1983, ha buscado mejorar la calidad de gestión de los munici-pios a través de la capacitación, el apoyo técnico, el diseño yla distribución de publicaciones y materiales educativos, asícomo la difusión de información. El INAFED reconoce que elmunicipio es el núcleo donde la relación de los vecinos y sugobierno es permanente, por tanto, es donde mejor se expre-sa la problemática social.

En esta perspectiva, se aprobó en el año 2001 la Ley deDesarrollo Rural Sustentable, misma que contiene por vez pri-mera, un enfoque territorial como herramienta para mejorar lacompetitividad rural local y la planeación rural regional conparticipación comunitaria.

El enfoque territorial destaca la relevancia de que el te-rritorio se constituya en el objeto central de las políticas públi-cas, de tal forma que correspondan con los elementos distinti-vos de las diferentes realidades locales y promuevan la co-operación entre agentes públicos y privados, nacionales y lo-cales, como elemento fundamental para la gestión del desa-rrollo.

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Consecuentemente con esta orientación, el InstitutoNacional para el Desarrollo de las Capacidades del Sector Rural(INCA–RURAL) y la SAGARPA a través de la Subsecretaría deDesarrollo Rural, han desplegado un conjunto de acciones paraimpulsar el desarrollo rural de los municipios y mejorar la capa-cidad de gestión de sus administraciones, entre las que desta-ca, la Estrategia de Fortalecimiento Institucional Municipal parael Desarrollo Rural Sutentable.

El INAFED se suma a estas iniciativas y presenta la seriede 10 “Cuadernos para el Buen Gobierno Municipal”con el propósito de contribuir a una nueva visión del municipioy del desarrollo local, ofreciendo un amplio panorama sobre laorganización, funcionamiento, marco jurídico, finanzas, parti-cipación ciudadana, servicios públicos y desarrollo municipal.

Con estos materiales queremos sumarnos al esfuerzode hacer de los gobiernos municipales, verdaderos órdenes degobierno, que encuentran las soluciones a los problemas exis-tentes.

A partir de estos principios, ponemos a disposición delos municipios, sus autoridades y funcionarios este material,esperando contribuya a un mejor ejercicio de sus responsabili-dades públicas.

Instituto Nacional para el Federalismo yel Desarrollo Municipal.Secretaría de Agricultura, Ganadería,Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.Instituto Nacional para el Desarrollo deCapacidades del Sector Rural.

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Introducción

El desarrollo y mejoramiento de las condiciones de vidade la población, requiere de la transformación democrática delos municipios, ya que es en este ámbito en el que se da elprimer punto de articulación entre la sociedad y el gobierno.Es el espacio territorial que enmarca la vida cotidiana de quie-nes lo habitan, en él satisfacen sus necesidades básicas y sedirimen conflictos a partir de relaciones sociales y de poderespecíficos.

La democratización municipal requiere de una serie decondiciones y acciones encaminadas a lograr una auténtica par-ticipación de la ciudadanía que sea directriz de los siguientesejes:

a) Un proceso de planeación y gestión del desarrollo sus-tentable a nivel local que incluya los diversos intereses y de-mandas de la población.

b) Un proceso de reforma del gobierno que democraticey eficientice los órganos políticos y administrativos del podermunicipal, y

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c) Un proceso de fortalecimiento de la sociedad civil me-diante la transferencia de espacios de poder real a la ciudada-nía, para el diseño e implementación de proyectos de interéscomún en el municipio.

El Municipio constituye el ámbito en el que, cotidia-namente, los ciudadanos expresan sus necesidades y prefigu-ran sus proyectos, es por esta razón que el Municipio debeconvertirse en el espacio en el que, de manera preponderante,se definan las estrategias, los programas y los proyectos dedesarrollo económico y social. Democracia, autonomía, desa-rrollo y participación no son conceptos inconexos y distintos,al contrario, su conjugación es necesaria en aras de un nuevomunicipalismo que dé respuesta a las distintas demandas so-ciales.

El desarrollo económico y social de las comunidades, difí-cilmente puede existir si no se nutre de la imagen de futuro,que los ciudadanos que habitan un Municipio tienen de sí mis-mos. El desarrollo local debe insertarse en el marco de unaestrategia democrática de participación que permita a los ciu-dadanos ser artífices de su destino, dejando de ser sujetospasivos de las decisiones de los poderes públicos y convirtién-dose en ciudadanos participativos, exigentes con las solucio-nes que se aportan, conscientes de los problemas de su colec-tividad e implicados en la solución de los mismos.

Las estrategias de participación se deben insertar en unadimensión más amplia que la receptividad, es decir, requeri-mos hacer de nuestras administraciones públicas, organizacio-nes volcadas hacia los problemas de los ciudadanos, atentas asus necesidades y, por ello, abiertas para definir, estructurar y

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planificar los objetivos y principios que han de orientar la ges-tión de los procesos vinculados al desarrollo, haciendo de ésteun espacio abierto a la sociedad civil, a fin de servir de catali-zador de todas las energías de la comunidad local, así mismo,la participación activa de los ciudadanos, constituye un pre-ventivo a las prácticas de corrupción.

La conducción del proceso de desarrollo por parte de lapoblación local, constituye un rasgo que alienta un desempeñoeficiente y eficaz de todos aquellos involucrados en las tareasde definición y ejecución de los programas y los proyectos. Laescala en la que opera el desarrollo local le otorga una mayorflexibilidad para la reorientación de los programas y proyectosatendiendo a los cambios que ocurren en los ámbitos que re-basan el municipio. El desarrollo local es pues, impensable, sino es soportado por un proceso de planificación comunitaria ymunicipal.

En la presente Guía encontrará usted elementos que leayudarán a comprender la importancia y alcance de la partici-pación social, así como ideas y experiencias para fortalecer laorganización social, en la perspectiva del desarrollo y mejora-miento de los municipios.

X

capítu lo uno

La ParticipaciónCiudadana en la

Gestión Local

capítu lo dos

La Planificacióncon Participaciónde la Comunidad

capítu lo tres

Los GobiernosLocales yla Gestión

Participativa

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Gestión y participaciónLa gestión municipal puede ser entendida como “la organiza-ción y el manejo de recursos organizativos, financieros, huma-nos y técnicos por parte del Ayuntamiento, para proporcionara los distintos sectores de la población los satisfactores desus respectivas necesidades de bienes de consumo individualy colectivo”, y estimular sus potencialidades de desarrollo lo-cal.

Cuando se hace referencia a la gestión, se está hablandode un proceso de toma de decisiones a través del cual se de-termina el futuro de una localidad, en términos de su desarro-llo. Para el desarrollo de la gestión, los municipios cuentan conuna estructura institucional de apoyo conformada por normas,competencias, procedimientos, estructuras administrativas, re-cursos humanos y económicos, etc., cuya articulación permitea las autoridades y a los funcionarios municipales atender lasnecesidades y demandas de la población.

Por otra parte, las decisiones son tomadas atendiendo aljuego de influencias de las distintas fuerzas sociales y políticassobre las instancias de poder local. La gestión municipal espolítica en la medida en que intervienen grupos que represen-tan intereses individuales y colectivos, los cuales instituyenreglas de juego, establecen relaciones entre sí y desempe-ñan distintos roles en los procesos de decisión. En ese sentido,la gestión municipal no debe entenderse únicamente como lahabilidad gerencial para administrar recursos, sino como la ca-pacidad para negociar las decisiones y resolver los conflictos.

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La intervención de las comunidades es un ingrediente,hoy en día, fundamental para los procesos que se desenvuel-ven en el ámbito local, tanto desde la perspectiva jurídica, comosocial. En efecto, la participación se ha convertido en un as-pecto central y prioritario en la vida de los municipios.

La participación es un instrumento clave para contribuira la solución de los problemas más apremiantes a nivel local ypara la realización de una gestión más democrática, eficiente yeficaz.

La participación es un término que ha tenido diversasacepciones. La noción de participación ha estado marcada pordiversos factores de la población, excluidos de los beneficiossociales, los procesos de modernidad, la transformacióninstitucional de los estados y la democratización.

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La noción de participación: tipos, nivelesy condiciones

¿Qué es la participación?

Cuando se hace referencia a la participación se está, ge-neralmente, hablando de cosas distintas según la óptica desdela cual se mira. En todo caso, para efectos de este manual, eltérmino participación alude a:

Una forma de intervención social que lepermite a los individuos reconocerse como ac-tores que, al compartir una situación determi-nada, tienen la oportunidad de identificarse apartir de intereses, expectativas y demandascomunes, y que están en capacidad de tradu-cirlas en formas de actuación colectiva con unacierta autonomía frente a otros actores socia-les y políticos.

En ese sentido, participación es entendida como la inter-vención (directa o indirecta) de distintos actores en la defini-ción de las metas de acción de una colectividad y de los me-dios para alcanzarlas. Es un proceso social que genera la inte-racción de diferentes actores (individuales o colectivos) en ladefinición de su destino colectivo. Esa interacción involucra,por tanto, relaciones de poder que se presentan en todos losespacios donde se despliegan relaciones humanas y que tie-nen una incidencia mayor o menor según los intereses, las va-loraciones y las percepciones de los implicados en la interac-ción. Es importante indicar que estas expresiones de podergeneran tensiones y conflictos que pueden tener un efectopositivo o negativo en los procesos de participación.

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Un ciudadano participa cuando se ve afectado por unadecisión o una medida tomada en el municipio, barrio, locali-dad, departamento, etc., o cuando desea concretar un deseo,o un proyecto. Por ejemplo, un usuario del servicio de aguainterviene cuando se siente afectado por el aumento de lastarifas del servicio. Su participación puede ser de diversa índo-le, pero él actúa en función de sus intereses y demandas y conel objeto de mejorar su situación. Un vecino participa en elmejoramiento de las condiciones de vida del barrio cuando for-ma parte activa de un comité de barrio pro-pavimentación. Suacción está encaminada a dar respuesta a un problema senti-do en la cuadra o en el barrio. Los ciudadanos actúan a partirde sus necesidades y del interés que tengan para resolver unproblema o para hacer realidad una aspiración. La solución quese le dé a los problemas está mediada por las motivaciones,expectativas e intereses de los individuos.

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En un proceso participativo se expresan relaciones depoder. Esto significa que los actores involucrados buscan im-poner sus intereses y puntos de vista sobre el “qué hacer”. Sedespliegan estrategias y pautas de comportamiento que con-ducen a la aceptación de las alternativas de solución por partede los otros actores. Esta imposición de las decisiones estácimentada generalmente, en ciertas condiciones “favorables”de unos actores frente a otros, por ejemplo, el mayor conoci-miento que se tiene sobre la problemática, la posibilidad decontar con recursos económicos, un nivel educativo mayor,etc.

En tanto incorporan relaciones de poder, los procesosparticipativos en la mayoría de los casos dan lugar a conflictoso tensiones que pueden llevar a abortar los procesos participa-tivos o, si se manejan y resuelven adecuadamente, a potencia-lizarlos.

De todas formas, es importante tener en cuenta que losconflictos se presentan en cualquier interacción social y querequieren, por tanto, un buen manejo para que no produzcanimpactos negativos.

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Tipos de participación

Desde el punto de vista de los tipos de participación, espreciso distinguir aquellos que operan en la esfera privada delos que se desarrollan en el ámbito de lo público. Entre losprimeros, están la participación social y la comunitaria. La pri-mera se refiere al proceso de agrupamiento de los individuosen distintas organizaciones de la sociedad civil para la defensay representación de sus respectivos intereses. Mediante estetipo de participación se configura progresivamente el tejidosocial de organizaciones que pueden ser instrumento clave enel desarrollo de otras formas de participación, especialmenteen la esfera pública. Es el caso, por ejemplo, de la organizaciónde grupos de jóvenes, de mujeres, etc., Ya sea para la búsque-da de mejores condiciones de vida, para la defensa de susintereses, etc.

Por su parte, la participación comunitaria alude a las ac-ciones ejecutadas colectivamente por los ciudadanos en labúsqueda de soluciones a las necesidades de su vida cotidiana.Estas acciones están vinculadas directamente al desarrollo co-munitario y pueden contar o no con la presencia del estado.Las acciones emprendidas por los comités pro-pavimentación,pro-agua, las actividades encaminadas a la creación de cen-tros comunitarios, de la construcción de casetas, son ejem-plos de participación comunitaria.

Los otros tipos de participación se desenvuelven en elámbito de lo público y son la participación ciudadana y la par-ticipación política. La primera se define como la intervenciónde los ciudadanos en la esfera pública en función de interesessociales de carácter particular. Los Consejos Municipales para

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el Desarrollo Rural Sustentable, los Consejos de Desarrollo So-cial, las sociedades cívicas de distinta índole.

Por último, la participación política es la intervención delos ciudadanos a través de ciertos instrumentos (el voto, porejemplo) para lograr la materialización de los intereses de unacomunidad política. A diferencia de la participación ciudadana,aquí la acción individual o colectiva se inspira en intereses par-ticulares. Sin embargo, al igual que ella, el contexto es el de lasrelaciones entre la sociedad civil y el estado. Los ciudadanosque votan, promueven e intervienen en consultas, referendos,cabildos abiertos, etc., están participando políticamente.

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Los niveles de participación

No todo proceso participativo tiene el mismo alcance.Para comprender mejor las acciones de intervención de losindividuos y grupos, es necesario examinar los niveles en quese desenvuelven. A ese respecto, pueden distinguirse los si-guientes:

• Información• Consulta• Iniciativa• Fiscalización• Concertación• Decisión• Gestión

A medida que se progresa en esa escala, el procesoparticipativo se hace más complejo y exigente pues implicapara el participante llenar una serie de requisitos y condicionesde muy diversa índole (conocimientos, experiencia, autono-mía, conciencia de intereses, capacidad de liderazgo, capaci-dad de gestión, etc.) y hacer uso de diferentes instrumentos,especialmente capacidad de convocatoria, manejo de grupos,identificación de estrategias, administración de recursos, etc.

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Condiciones de la participación

La participación exige un mínimo de condiciones objeti-vas y subjetivas. Entre las primeras hay que destacar la exis-tencia de un conjunto de derechos consagrados, entre los cualeslos de expresión y asociación son fundamentales. Debe asegu-rarse un clima propicio para el ejercicio de derechos y liberta-des. Esto significa que se debe garantizar, por parte del Esta-do, la intervención de los ciudadanos en los asuntos que lesatañen y el uso de los canales y mecanismos de participación.

Igualmente imprescindibles son la creación de canales for-males e informales de participación, que permitan el encuen-tro y la interrelación entre distintos actores y con el estado.

Un canal de participación es la instancia a través de lacual se establece contacto entre distintos sectores de la po-blación y entre éstos y el gobierno municipal para desarrollar ygarantizar actividades participativas. Tal es el caso de los Con-sejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable. Si no existeorganización ciudadana la participación se convierte en accio-nes dispersas de individuos que no tienen impacto y no lograntransformar la situación o los problemas detectados.

Entre las condiciones subjetivas, hay que mencionar eldeseo y la motivación de participar, el conocimiento del mediopor parte de los individuos y la interiorización y práctica deuna cultura democrática.

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La participación exige que las personas tengan el deseo,la motivación y el interés, si no existe motivación no hay posi-bilidades de promover la intervención de la ciudadanía. Es im-portante clarificar que las motivaciones de las personas sonmúltiples y no están necesariamente ligadas a procesos colec-tivos, sino que responden a intereses individuales.

Generalmente, las motivaciones están relacionadas consuplir necesidades, acceder a servicios, desarrollar capacida-des, involucrarse en los procesos de toma de decisiones, me-jorar la autoestima, etc.

En ese sentido, los procesos de participación deben en-tenderse también desde la perspectiva individual, en tanto lossujetos intervienen a partir de un conjunto de motivacionescircunscritas a planos individuales y no colectivos. Se participaen la medida en que se logra cumplir con las expectativas yrequerimientos individuales.

Una condición fundamental es el conocimiento que de-ben tener la ciudadanía y las organizaciones sobre los proble-mas del entorno, los mecanismos necesarios para resolverlos,los actores que intervienen en el proceso, las herramientas ylos pasos para llevar a feliz término sus acciones, etc.

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Indudablemente, la interiorización y la práctica de unacultura democrática es la condición fundamental para posibili-tar la participación. Cultura democrática puede definirse comouna manera de ver el mundo y la vida que se inspira y sustentaen principios y valores como la solidaridad, la igualdad, el res-peto a la diferencia, la tolerancia y la participación y que setraduce en la forma de vida de los individuos y de la colectivi-dad. La interiorización de estos valores y principios son facto-res facilitadores y potenciadores de la participación.

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1.- Planificar es usar óptimamente los re-cursos: la planeación debe involucrar ple-namente a la genteUna afirmación clásica de la economía es que los recursos sonescasos y las necesidades ilimitadas. En consecuencia, es ne-cesario establecer prioridades para satisfacer algunas necesi-dades y no otras.

Planificar es ordenar el uso de los recursos escasos parasu utilización óptima en un determinado período de tiempo. Deeste modo, se consigue la máxima satisfacción de necesida-des posible. No obstante, esta acción racional de planificarpuede ser menos efectiva de lo deseable.

“La planeación no es el proceso de elaborar un do-cumento que se denomina plan o programa. Éstoes sólo una parte del proceso...”

En muchos municipios, el Ayuntamiento encar-ga a consultores externos la elaboración del Plande Desarrollo Municipal, y con frecuencia éstosno son aplicados. La razón es que son elabora-dos por expertos ajenos a la vida de la localidad,que muchas veces no toman en cuenta la opi-nión de los funcionarios municipales, ni de losciudadanos. Estos planes, son de hecho, una es-pecie de imposición que refleja las preocupacio-nes y prioridades de agentes externos al Munici-pio.

La Planificación con Participaciónde la Comunidad

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Para que la planeación sea efectiva, es necesario el invo-lucramiento de los diversos agentes locales: funcionarios, or-ganizaciones sociales y productores. El desafío actual de laplaneación es ser expresión del sentir de la gente y no sólo delas prioridades de los técnicos.

En este sentido, es muy importante la distinción entreproyecto y proceso . El proyecto es un instrumento técni-co que ordena las acciones y recursos en el tiempo y se tradu-ce en una organización (organigrama) y en una secuencia deacciones (cronograma). Sin embargo, estos instrumentos nosirven mucho si no expresan la voluntad de la comunidad y desus instituciones vivas. Un proceso, en cambio, es el movi-miento de un conjunto de agentes sociales organizados, ac-tuando como protagonistas.

De lo que se trata, en cuanto a impulsar y estimular eldesarrollo, es de apoyar procesos sociales en los que la genteesté involucrada y sea efectiva protagonista. Los proyectosdeben servir para apoyar procesos sociales reales y no ala inversa. Cuando agentes externos actúan tratando de que lagente siga su proyecto, lo más probable es que no ocurra nadao que el esfuerzo realizado en su mayor parte se pierda cuan-do se produzca el retiro de dicho agente.

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2.- Para impulsar el desarrollo contamoscon diversos tipos de recursos: humanos,financieros, materiales y técnicos. El prin-cipal recurso del desarrollo es la propia gen-te...

El acto de planificar implica actuar sobre dos áreas: poruna parte, la de las necesidades —que se dicen ilimitadas— y,por otra, la de los recursos, definidos siempre como limitadoso escasos. Se dice que las necesidades son ilimitadas ya que elsatisfacer unas genera de inmediato el aparecimiento de otras,frente a los recursos que continúan escasos. De allí la necesi-dad de ordenar su uso. Los principales recursos con los quecuenta un administrador municipal son:

a) Primero, la gente, es decir, los equi-pos humanos. Éste es el recurso más valio-so porque, entre otras cosas, tiene la particu-laridad de generar nuevos recursos. Un fun-cionario eficaz puede elaborar un buen pro-yecto y con éste obtener nuevos recursosmateriales o financieros. Hablamos de equiposhumanos porque ello supone tanto la organi-zación como la integración entre sí de la gen-te que trabaja en el Municipio.

b) Luego, están los recursos finan-cieros, esto es, los medios económicos conlos cuales podremos adquirir los insumos y lastecnologías necesarias para realizar cualquiertarea. Los recursos financieros se encuentranen el presupuesto municipal, pero también en

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las transferencias de otras entidades públicas,en los aportes del sector privado o en los cré-ditos de la banca.

c) En tercer lugar, están los recursosmateriales , vale decir las instalaciones, losequipos y los vehículos que se tienen o queaporta la comunidad beneficiaria de la acciónu otras contrapartes institucionales.

d) Y, finalmente, la tecnología quepermita hacer bien las cosas con el menor costoy en un lapso breve de tiempo. Al contrario delo que se piensa, encontrar los mejores méto-dos para emprender una acción puede sermenos fácil de lo que parece.

Los recursos son medios de acción que pueden ordenar-se y combinarse de diversas maneras. Definir la prioridad delos problemas a resolver con los recursos que se tiene es unasunto básicamente político, en tanto que la forma específicade combinarlos entre sí para conseguir los mejores y mayoresresultados constituye, más bien, un asunto técnico. En todocaso, entre ambos aspectos existe una estrecha y constanteinteracción.

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3.- Planificar es establecer problemas ynecesidades, determinar las causas queefectivamente los generan y priorizar el usode recursos en función de los objetivos ymetas de acción...

Para planificar, es necesario saber cuáles son los proble-mas principales, ordenarlos en función de prioridades y fijarestrategias y metas para darles solución. Saber cuál es elproblema es menos fácil de lo que parece porque se sueleconfundir síntomas con causas: el dolor de cabeza con el res-frío. Determinar cuáles son los verdaderos problemas y cuálessus causas, es un esfuerzo indispensable para una buenaplaneación posterior.

Una vez determinados, es necesario jerarquizar los pro-blemas en orden de prioridad, lo que constituye una decisiónpolítica (que plantea la pregunta de quién la toma). Determi-nar, por ejemplo, que la construcción del alcantarillado es másimportante que la apertura de un camino, es fijar una prioridadque supone que el beneficio a los habitantes favorecidos por elalcantarillado es para la comunidad más importante que el be-neficio del camino para los productores por alguna razón de-terminada.

Pueden haber varias maneras de jerarquizar los proble-mas para su solución. Cuando un candidato a Presidente da aconocer su programa de acción elaborado en función de laspropuestas de su partido, ello implica una ordenación opriorización de problemas. Cuando los técnicos municipaleselaboran el plan de obras del año están también estableciendoprioridades. Por último, cuando los dirigentes comunitarios

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opinan sobre los principales problemas, estamos frente a untercer tipo de priorización.

Ordenar los problemas según su prioridad no es lo mismoque tomar la decisión de solucionarlos . Habrá problemasde muy difícil solución, otros que requerirán de una cantidadmuy alta de recursos —de los cuales no se dispone—, otrossolucionables con recursos menores e, incluso, aquellos quehasta podrían arreglarse solos con el correr del tiempo.

Podríamos hacer un ejercicio simple de programación es-tableciendo cuatro columnas. En la primera, colocaríamos losproblemas en orden de prioridad estableciendo sus cau-sas. En una segunda, transformaríamos los problemas en ob-jetivos y metas de acción 1 para solucionarlos, en tercertérmino, enlistaríamos los recursos que necesitamos —humanos, financieros, materiales y técnicos— para satisfacercada necesidad. Por último, la propuesta de organización delos agentes institucionales y sociales involucrados en la ejecu-ción.

Rápidamente nos daríamos cuenta que los recursos senos agotan al satisfacer el primer, segundo o tercer problema.Tal vez, hay un problema muy caro de satisfacer y, al mismotiempo, varios problemas se pueden resolver con pocos recur-sos. Este mero ejercicio nos llevará, probablemente, a reordenarnuestro listado de prioridades dejando de lado algún problema

1 La diferencia de objetivos y metas es su grado de generalidad. Para cum-plir un objetivo hay que cumplir un conjunto de metas, las cuales son másfácilmente cuantificables. Construir una casa puede ser un objetivo, fijar loscimientos, levantar las paredes, colocar el techo y efectuar las terminacio-nes, otras tantas metas. El objetivo es el qué se quiere, y la meta es elcuánto se quiere.

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importante, pero difícil de resolver, y optando por otros demenor jerarquía pero de fácil solución.

Hay otros aspectos a tener en cuenta a la hora de pro-gramar. Por ejemplo, el efecto multiplicador al solucionar cadaproblema:

a) El efecto multiplicador se refiere algrado en que solucionar determinado proble-ma nos permite abordar otro. Un criterio clási-co es el de consumo y producción. Sabemosque los recursos destinados a solucionar pro-blemas de consumo no tienen el efecto multi-plicador de recursos destinados a la produc-ción. Por ejemplo, un recurso destinado a laconstrucción de un parque recreativo proba-blemente tendrá un menor efecto multiplicadorque ese mismo recurso destinado a construirun pequeño estanque para almacenar agua quebeneficie a ciertos productores hortícolas. Enel segundo caso, hay un efecto multiplicador acausa del probable incremento de la produc-ción y, por tanto, del empleo y los ingresosgenerados por el incremento de la actividadproductiva.

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b) La competitividad por el uso de losrecursos se refiere a que dos problemas pue-den utilizar el mismo tipo de recurso escasoagotándolo. Por ejemplo, si se trata de elabo-rar dos proyectos, uno para satisfacer las de-mandas de alcantarillado y otro de agua dedos sectores diferentes, es evidente que am-bos proyectos rivalizan. No ocurre lo mismoentre un proyecto de dotación de agua pota-ble y un programa de capacitación de dirigen-tes vecinales. En suma, dos problemas pue-den ser competitivos (usan los mismos re-cursos), complementarios (uno genera recur-sos que le sirven al otro) o indiferentes (utili-zan fondos distintos) en el uso de presupuesto.

c) La condicionalidad es la mayor o me-nor flexibilidad existente para el uso de los re-cursos. Es evidente que ciertas ofertas de fon-dos del gobierno federal están condicionadosa determinados usos y que no podremos utili-zarlos sino de esa manera. Lo contrario es elcaso de recursos municipales de libre disposi-ción que podemos destinar indistintamente acualquier uso.

d) Por último, en el lenguaje de planeaciónse distingue normalmente entre el corto, elmediano y el largo plazo. Aunque los criteriosvarían, en general se entiende por corto pla-zo, menos de un año, medio plazo , entredos y cuatro años y largo plazo cinco años omás.

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4.- La planeación para ser efectiva debeinvolucrar a los agentes sociales afectados.El plan local más efectivo es aquel que serealiza con participación de la comunidad

Uno de los problemas serios que ha impedido a laplaneación jugar un rol más importante en los procesos dedesarrollo es que ha sido vista como un instrumento de lostécnicos. No siempre se ha logrado un compromiso de la co-munidad favorecida. Existe ahora un cierto consenso en que lamejor manera de asegurar el éxito de la planeación es obtenerel involucramiento de los diversos agentes sociales. No obs-tante, esto implica planificar de otro modo: a partir de la gen-te, de sus demandas, necesidades y compromisos.

Los métodos de diagnóstico participativo buscan, justa-mente, producir un involucramiento de la gente tanto en ladeterminación de los objetivos estratégicos y operacionalesde la planeación como en su ejecución misma. Involucrar a lagente ayuda no sólo a hacer colectivas las metas de planeación,sino que hace de ésta un instrumento más adaptado y,adicionalmente, permite sumar recursos adicionales aportadospor los diversos grupos organizados de la comunidad.

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Un procedimiento simple de planeación participativaes consultar a la comunidad organizada su opinión acerca desus problemas, pedirles que los prioricen y luego que definanqué tipo de aportes puede realizar para solucionarlos. Esta ope-ración puede hacerse por agentes sociales –reuniones de tra-bajo con dirigentes comunitarios, productores, jóvenes, etc.-o por sectores espaciales (barrios, localidades). Esta priorizacióndebe ser recogida en el plan para, más adelante, dar lugar aacciones conjuntas entre la autoridad local y la comunidad.

Hay diversas técnicas para planificar de maneraparticipativa. Una de ellas es la denominada micro planeación 3

que permite enfrentar problemas locales mediante la realiza-ción de talleres con la comunidad en donde se priorizan proble-mas, se definen soluciones, se logran consensos y se trabajaen equipo4 . Las agencias alemanas de cooperación utilizan unmétodo llamado ZOPP, que consiste en determinar problemas,prioridades y formas de acción grupalmente, mediante el usode tarjetas y un procedimiento de pasos analíticos progresi-vos5 .

Otras escuelas hablan de planeación situacional6 , po-niendo el énfasis en los puntos de vista distintos de los agen-tes sociales. Cada agente tiene la razón, desde su particularpunto de vista, y tiende a interpretar cualquier planeación des-

3 Ver: GOETHERT, R. y N. Hamdi. “La micro-planeación” en Un proceso deprogramación y desarrollo con base en la comunidad.4 Idem.5 Todas las diversas agencias de la cooperación alemana utilizan el ZOPP ycuentan, normalmente, con instructores especializados para difundir y en-señar el método.6 Escuela de Planificadores Sociales de las ONG “SUR Consultores”; en Chile.

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de la lógica de sus propios y legítimos intereses. Luego, cual-quier plan puede ser interpretado y aplicado de múltiples ma-neras. Por tanto, el esfuerzo de la planeación situacional,es hacer explícitos los intereses de los diversos agentes esta-bleciendo luego, un proceso de negociación para llegar aacuerdos que hagan operativa la planeación.

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5.- La micro planeación: metodología paraelaborar planes de acción con participaciónde la comunidad organizada...

Cualquier Municipio/Ayuntamiento puede llevar a cabo unproceso de planeación participativa si cumple con las siguien-tes condiciones necesarias:

a) Voluntad política : Es necesario que lasautoridades locales —Presidente y Cabildo—tengan la decisión real de impulsar el procesoparticipativo. No hay que olvidar que ello sig-nifica compartir el poder y que muchas ve-ces habrá situaciones de conflicto por resol-ver. Sin embargo, como la participación es basede la democracia y, por otra parte, movilizarecursos privados, la administración municipalque opte por la participación tiene una granoportunidad de ser recordada no sólo por suliderazgo democrático sino por la magnitud desu obra.

b) Existencia de organizaciones, diri-gentes y deseo de progreso : La partici-pación supone la organización, y ésta la exis-tencia de comunidades motivadas y de lí-deres democráticos y capaces. El proce-so participativo debe ir acompañado entoncespor una acción efectiva de detección y forma-ción de líderes y de apoyo a las organizacio-nes, cualquiera que sea su identidad o simpa-tía política. La participación, necesita del plu-ralismo político.

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c) Existencia de recursos aportadospor las diversas partes : Nada se puede ha-cer si no se cuenta con recursos humanos, fi-nancieros, materiales y técnicos. La pruebade la voluntad de impulsar la acción conjuntaestá en que cada agente aporte efectivamen-te recursos. Desde el tiempo de sus dirigenteshasta aportes financieros y materiales. Si nohay aporte de recursos quiere decir que nohay voluntad real de acción.

d) Apoyo de instituciones externascomo ONGs, organizaciones religiosas, otrasentidades del estado o privadas: buscar recur-sos externos debe ser un esfuerzo importantedel Municipio.

262226

Un ejemplo de la voluntad política por parte del Munici-pio, es la destinación de una cierta cantidad de recursos librespara ser usados en satisfacer las demandas de la comunidaden un proceso participativo. Debiera existir un fondo parafinanciar acciones con la comunidad , consistente en unacierta cantidad de medios financieros.

De este modo, frente a las demandas comunitarias, elmunicipio reacciona apartando una cantidad limitada derecursos a condición de que la comunidad —empre-sarios, organizaciones vecinales, ONGs— aporte elresto7 . Este fondo debiera incorporarse cada año al presu-puesto municipal. Otro criterio de aporte de recursos munici-pales es establecer una nómina de funcionarios dispuestos ainvolucrarse en procesos participativos y capacitarlos debida-mente. Es claro, que no todos poseen los rasgos de personali-dad y la motivación indispensables para actuar en este tipo deacciones.

7 Esta es una práctica común en muchos municipios pequeños de Perú yColombia. Si el municipio hace un aporte la comunidad debe hacer otro equi-valente.

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6.- La participación de la comunidad requie-re financiamiento ágil y adaptado, de locontrario puede haber frustración. Unamanera de asegurarlo es establecer un fon-do permanente de microproyectos con lacomunidad.

Realizar talleres o reuniones con la comunidad donde seestablezcan diagnósticos y compromisos de acción puede sermuy frustrante si no se cuenta con recursos de fácil y rápidamovilización. En este sentido, algunos Municipios e institucio-nes han creado estos fondos a los que se puede recurrir unavez establecido el compromiso entre comunidad y autoridad.

El Municipio de Mexticacán, Jalisco, haimplementado una estrategia de desarrolloeconómico integral con impacto regional, queutiliza el arte de la fabricación de helados, pa-letas y postres congelados, instalandomicroempresas fabricantes de estos produc-tos a través de todo el territorio nacional, y almismo tiempo, desarrolla canales de comer-cialización de helados, así como de insumos yequipos necesarios para su producción, crean-do fuentes de empleo, aprovechando los re-cursos disponibles y la colaboración ciudada-na y de productores, para aumentar las capa-cidades productivas y de gestión ante depen-dencias e instituciones públicas y privadas.

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El Municipio de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas,ha establecido una incubadora de microem-presas para propiciar la creación de nuevosempleos, capacitando y prestando asesoría alos microempresarios en las áreas que son im-portantes para el correcto funcionamiento desu negocio, como administración, contabilidad,valores, control de calidad, liderazgo, entreotros. Ofrece información sobre las diferentesfuentes de apoyo que existen en el municipio,como pueden ser financieras, administrativas,de capacitación, etc.

El Municipio de Tequila, Jalisco, constitu-yó un fideicomiso con aportaciones de lostequileros de la región, con el propósito deproteger la imagen urbana del Municipio comoestrategia para su promoción como destinoturístico. Para ello, se realizaron obras de me-joramiento y rehabilitación de la imagen urba-na, en especial fincas y espacios públicos. Sepromovió el incremento de actividades y ma-nifestaciones culturales y la coordinación deproyectos que incrementan los atractivos yproductos turísticos de Tequila. Todo ello paramejorar la actividad económica de la población.

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El Municipio de Yecapixtla, Morelos, cons-tituyó un fideicomiso municipal para permitirel acceso de los productores locales a los fi-nanciamientos institucionales, fortaleciendo lossistemas de organización, producción, comer-cialización y administración. Para lograrlo, sehan desarrollado proyectos generadores de em-pleo y se han creado tres fondos: fondo deinversión, fondo de garantía, y el fondo deautoaseguramiento de apoyo.

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Cumpliendo los pre-requisitos indicados, un ejemplo depasos a seguir, expuestos de manera resumida, es el si-guiente:

a) El municipio motiva a los dirigentes locales:es necesario dar a conocer la voluntad municipal de iniciarun programa de participación. La autoridad debe expresarlopúblicamente, y los regidores y funcionarios ayudar a pro-ducir la motivación inicial. Un folleto explicativo exponien-do los objetivos y medios de acción del programa será degran ayuda.

b) Se preparan, citan y organizan talleres: elinicio del programa puede ser una gran reunión de dirigen-tes de organizaciones de todo el Municipio si se trata deun Municipio pequeño o de una parte de él si es muy gran-de. La idea es que la reunión de este tipo puede consumirhasta un día entero, por tanto, es conveniente fijarla paraun sábado o un domingo.

c) La dinámica de los talleres: el taller debe serdirigido por varios técnicos o facilitadores bien capacita-dos. Inicialmente el Presidente inaugura y plantea los ob-jetivos de trabajo. Luego, en una primera sesión, los diri-gentes comunitarios exponen los problemas que enfren-tan en cualquier orden y sin priorizar ni discutir. Se trata,simplemente, de hacer un listado exhaustivo de proble-mas. Se anotan todos los problemas en varias hojas degran tamaño de manera que todo el mundo los vea. Inme-diatamente, en una segunda sesión, los problemas sepriorizan8 .

Una Técnica Simple de Micro-planificación

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Listado de Problemas de la Localidad

1)2)3)4)5)6)7)8)9)10)11)12)

(Levantado sin análisis ni censura previa)

La tercera etapa del taller es buscar las solu-ciones para los problemas principales priorizados9 .El siguiente cuadro puede ser de ayuda: en la primeracolumna, se colocan los problemas priorizados, en lasegunda, los objetivos y metas de acción para resolver-los, en la tercera, una estimación de los recursos huma-nos, materiales, financieros y técnicos necesarios. En lacuarta, las organizaciones e instituciones involucradas yla forma de organizarse.

8 Una forma de hacerlo es dividir el grupo grande en grupos más pequeñosestablecidos al azar, pidiéndole a cada uno que elija los 10 problemas princi-pales. Combinando las respuestas de los grupos se puede establecer unlistado general de problemas que los exprese a todos.9 Una vez más, puede ser de gran ayuda dividir al grupo grande en grupospequeños.

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Problemas Objetivos Recursos Organizaciónpriorizados y metas necesarios y ejecutores

1)2)3)4)

d) La devolución de resultados: el primer tallergeneral o el conjunto de talleres preparatoria si se opta porreunir a la comunidad por sectores espaciales o grupossociales debe ser ordenado, transcrito, devuelto a la co-munidad bajo la forma de un informe breve. Esto sirve paramotivar, difundir la idea y hacer reflexionar a todo el mun-do. Preparación necesaria para la negociación que viene.

e) El seminario de negociación y programación:las conclusiones y materiales de los talleres son la basede la preparación de una reunión de negociación y acuer-do entre los agentes involucrados. Por ejemplo: Municipioo Ayuntamiento, empresarios, dirigentes vecinales, diri-gentes gremiales, ONGs u otras entidades estatales. Esteencuentro debe tener un carácter restringido para evitarun número excesivo de personas que harán dificultoso eltrabajo. Cada gente expondrá sus problemas, soluciones,ofertas de recursos de cooperación, etc. Se forman comi-

Problemas Priorizados, Objetivos yRecursos Necesarios

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siones de trabajo en torno a los principales problemas.Se llega a acuerdos. Se redacta un documento de com-promiso de voluntades.

f) El establecimiento de una estructura de tra-bajo: si ya hay acuerdo entre las diversas instituciones.Hace falta un lugar para reunirse, una distribución deresponsabilidades, una estructura de encargados de ta-reas y una coordinación. Y, naturalmente, el cronogramade distribución y de tareas en el tiempo.

g) La materialización del aporte de cada unoy la ejecución del plan: ¡y manos a la obra! A hacerlo prometido. En esta etapa es clave el liderazgo en cadagrupo para mantener la motivación, el ritmo de trabajo yla tenacidad de los funcionarios municipales, para empu-jar y conseguir resultados, ya que siempre es difícil tra-bajar con voluntarios de la comunidad que tienen otrasactividades que no pueden eludir. El secreto: la persis-tencia.

h) El control y seguimiento de los acuerdos:después de un tiempo el grupo inicial de dirigentes co-munitarios y representantes institucionales tiene quevolver a reunirse para evaluar. ¿Cómo van las cosas?¿Se han conseguido las metas propuestas? ¿Qué dificul-tades se ha encontrado? ¿Qué correctivos incorporar?Las sesiones de capacitación de dirigentes es otra bue-na oportunidad para ajustar y reflexionar sobre la expe-riencia.

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7.- La micro-planeación es útil para movili-zar a la comunidad en acciones y proyec-tos de corto plazo. Sin embargo, es siem-pre conveniente contar con un plan de de-sarrollo de mediano y largo plazo

La planeación participativa puede ser base y ayuda de losplanes de desarrollo municipales, pero no los reemplaza. Unplan de desarrollo local debiera cubrir, al menos, el período dela administración municipal.

Algunos de sus componentes pueden ser:a) Diagnóstico y pronóstico : se tratade establecer un breve pero claro diagnósticode la situación económica, social, cultural,medioambiental local, evaluando el impacto dela acción municipal. Pronóstico es la valoraciónde la situación futura en caso de noemprenderse actividad correctiva alguna.

b) Objetivos estratégicos del desarro-llo municipal : se refiere a establecer qué eslo que se quiere en largo plazo. Una imagenobjetivo de la situación óptima o deseable dela localidad en el futuro puede contribuir a ello.

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c) Algunos componentes del plan pue-den ser:

• Desarrollo urbano y rural,• Desarrollo social,• Desarrollo económico,• Plan de obras,• Programa de cultura, educación cívica,• Preservación del medio ambiente,• Formas y mecanismos de participación de la comunidad.

d) Recursos financieros, humanos ymateriales: se determinan los recursos hu-manos, materiales y técnicos necesarios, asícomo las formas de financiamiento posibles.Es conveniente determinar el origen de los re-cursos y los diversos aportes:

• Recursos propios(impuestos, derechos, productos y aprovechamientos)• Participaciones y aportaciones federales y estatales (Ramo 28, 33...)• Programas especiales (SEDESOL, SAGARPA...)• Aportaciones del sector privado,• Aportaciones de la comunidad,• Otras fuentes (deuda, donaciones, coo- peración internacional...)

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e) Organización : es importante estable-cer la organización que se asumirá para ejecu-tar el plan, considerando que habrán diversasinstituciones y agentes sociales involucrados.Es importante establecer con claridad la asig-nación de tareas y responsabilidades. Así comotambién, cuál es el nivel de dirección y la auto-ridad máxima responsable de la ejecución delplan.

f) Cronograma: es decir, el establecimien-to en el tiempo de las metas a lograr y de lastareas intermedias a realizar. El cronogramaes importante porque permite visualizar la evo-lución del plan en el tiempo, determinando cue-llos de botella posibles o puntos críticos.

Como la elaboración de un plan de desarrollo constituyeuna tarea compleja, es conveniente recurrir a la asistencia dealgún organismo especializado. Éstos pueden ser consultoras,organizaciones no gubernamentales especializadas en desa-rrollo local o universidades. De cualquier manera, la elabora-ción del plan debe ser realizada en coordinación y acuerdocon los técnicos municipales . Pero, por sobre todo, elplan debe ser producto de la consulta a la comunidadla cual, en última instancia, debe conocerlo y compartirlo. Es-tas dos últimas son condiciones básicas del éxito de laplaneación.

3737

1.- La descentralización debe otorgar elimpulso decisivo para modernizar a los mu-nicipios y hacer de éstos, legítimas institu-ciones que faciliten el desarrollo integral desus comunidades.Los avances en materia de descentralización nos muestra laemergencia de un nuevo paradigma aún reversible respectodel rol de los Municipios. En el pasado, los municipios eran ins-tituciones débiles, muchas veces legitimadas desde arriba,encargadas de realizar ciertas obras visibles, cobrar algún tri-buto, recoger los desechos y regular mínimamente la vida lo-cal. El progreso y el desarrollo venían de arriba, generalmentecon la visita crucial de algún Diputado, o Gobernador del Esta-do y portador de los recursos públicos. El desarrollo era unproblema nacional y el lugar desde donde provenía, era de lacapital (del estado o país).

En la actualidad, gracias a los espacios concedidos por ladescentralización todavía no consolidada vemos nuevos Presi-dentes que entienden su rol como auténticos gobernantes lo-cales electos por la ciudadanía, más que como funcionariospúblicos dependientes del poder central. En el pasado, las fun-ciones municipales clásicas eran:

Los Gobiernos Locales y la GestiónParticipativa

38

a) Realizar algunas obras locales, particularmente cami-nos.

b) Producir ciertos servicios, en especial la recolecciónde basura y la ampliación de redes de agua, electricidad yalcantarillado.

c) Regular tímidamente la vida local en materia de tránsi-to, construcciones, espectáculos y saneamiento ambien-tal.

En el presente, a estas preocupaciones se han sumadomuchas otras de acuerdo a la complejidad del desarrollo ladescentralización comienza a calar hondo.

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d) Participar en programas de salud primaria y preventiva.

e) Gestionar y mantener la infraestructura de educaciónpública básica.

f) Diseñar y ejecutar programas de erradicación de la po-breza (subsidios focalizados, vivienda social, proyectosde iniciativa propia de los grupos marginados o priorita-rios).

g) Diseñar y ejecutar programas de fomento del desarro-llo económico (turismo, microempresas; formación téc-nica de la mano de obra local; atracción de inversionesexternas).

h) Preservar la cultura local (museos locales, recuperar elpatrimonio arquitectónico, literario, culinario, folclórico).

i) Defender y preservar el medio ambiente natural local(flora, fauna, paisajes).

En síntesis, los Municipios allí donde funcionan bien, ac-túan como verdaderos gobiernos locales acogiendo dinámica-mente las demandas de la comunidad, movilizando recursosprivados para adicionarlos a los propios y sellando alianzas deacción con otros agentes institucionales del sector público, ocon ONGs, empresas privadas, universidades y organizacionessociales diversas.

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2.- Es necesario pasar de la administraciónpública tradicional a la gestión participati-va local para involucrar tanto a los funcio-narios como a la ciudadanía y al sector pri-vado

Recordemos que las organizaciones productivas más di-námicas están dando pasos audaces en dirección de la gestiónparticipativa, que supone que la única manera de hacer frentea la complejidad creciente, al cambio técnico constante y a laglobalización, es mediante el uso pleno de las capacidadeshumanas institucionales. Al revés del pasado cuando un líderaudaz e innovador era capaz de movilizar a sus huestes demanera ruda y autoritaria, ahora ninguna persona tiene el tiem-po, ni la suma de los talentos necesarios para hacer frente a lacomplejidad y cambio crecientes. Sólo los equipos pueden ha-cer lo que antes hacían los individuos.

La capacidad combinada de: liderazgo transformador, mo-tivación de equipos y de involucramiento del ciudadano es,también el secreto del éxito de los buenos alcaldes. El proble-ma es cómo hacer de la excepción, una generalidad. Cómomasificar la efectividad de algunos gobiernos locales notablesal conjunto de los mismos, haciendo de las malas administra-ciones excepciones y no regla.

La respuesta está en un progresivo cambio de metodolo-gía , lenguaje y estilo de trabajo de los gobiernos locales. LosMunicipios modernos son pequeños gobiernos quefacilitan el desarrollo local integral de sus comunida-des, en concertación con el sector privado y en estrecha coor-dinación con otros niveles institucionales del estado.

41

En el pasado, el desarrollo se concebía más bien como unproceso nacional y la democracia era representativa, es decir,de algún modo pasiva. En el presente, las iniciativas de desa-rrollo se gestan por doquier sin que exista preeminencia evi-dente de un nivel del estado por sobre otro en materia deiniciativas de progreso. A nivel municipal hoy se concibe eldesarrollo como una integralidad y las nuevas demandas ciu-dadanas ante el poder local fortalecido así lo confirman.

Un desarrollo local integral es la manera de concebirahora el desarrollo económico y social. Éste incluye no sólo lastareas de normar tímidamente, de realizar obras y prestar ser-vicios sino de ocuparse del cambio y el progreso en su totali-dad. A las viejas tareas municipales hoy se agregan el desarro-llo económico, la erradicación de la pobreza, el cuidado delmedio ambiente o la defensa de la cultura local. Pronto habráotras como la preocupación por la circulación de la informa-ción, como ocurre con los municipios de Canadá que utilizancanales locales de televisión.

La democracia moderna para ser eficiente tiene que sermenos representativa y más participativa. Las iniciativas ycontroles de los asuntos públicos deben provenir menos de losniveles centrales de gobierno y mucho más de las ciudadaníamisma. La gestión local debe ser por tanto más transparen-te que en el pasado, y debe haber mayor involucramiento delos ciudadanos de múltiples maneras. Uno de los objetivos deeste movimiento es, sin duda, aligerar al gobierno federal detareas que pueden ser mejor desarrolladas por otros para queenfrente mejor el mundo de la globalización, la complejidad yel cambio constante.

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Bibliografía

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Et-al (1985). Guías Técnicas para la Capacita-ción del Servidor Público Municipal; INAP—CEDEMUN, México.

Et-al (1999). ABC de Gobierno Municipal; Ins-tituto de Desarrollo Municipal, México.

Rosales Ortega, Mario (1994). Los Secretosdel Buen Alcalde, IULA/CELCADEL, Santiago deChile.

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México D.F.Diciembre 2004

Tiraje: 5,000 ejemplares

ServiciosPúblicos

Municipalesy

La Proteccióndel PatrimonioCultural de la

Nación

OCHO



Impreso en México








www.inafed.gob.mx














I








II











III





IV

Contenido

Capítulo I

Los Servicios Públicos Municipales................................1

Capítulo II

La Protección del Patrimonio Cultural de la Nación.......41

V

Presentación




VI






VII

Introducción

La presente Guía ha sido organizada en dos grandes sec-ciones, en un primer momento se destaca la importancia delos Servicios Públicos Municipales y, posteriormente, se anali-za la participación del gobierno local, respecto a la Proteccióndel Patrimonio Cultural de la Nación.

Los servicios públicos son todas aquellas actividades querealiza el gobierno municipal de manera uniforme y continua,para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad. Sonejemplos de servicios públicos: agua potable, alcantarillado,mercados, panteones, rastros, calles, parques y transportes.

De acuerdo al marco jurídico vigente, la satisfacción deestas necesidades es una competencia exclusiva de los muni-cipios a través de la prestación de servicios públicos. Su cum-plimiento refleja la buena marcha del Municipio basada en lacapacidad de respuesta del gobierno local a las demandas plan-teadas por la sociedad civil. Esto significa que en la medidaque se incrementen los servicios se mejorarán las condicionesde desarrollo de las comunidades.

VIII

En esta primera parte, usted encontrará información so-bre qué son los servicios, qué modalidades de prestación exis-ten, qué características deben tener y cómo organizar mejorsu gestión.

En la mayoría de los casos la población evalúa a su go-bierno con base en la calidad o eficiencia de los servicios públi-cos que presta, por tanto, éstos son el fin último y el mediopara una estrategia de imagen gubernamental.

Por otro lado, la segunda parte de la Guía, Protección delPatrimonio Cultural de la Nación, se ha elaborado teniendo pre-sente que en la participación de los estados y los municipios,es primordial el valorar y resguardar nuestro patrimonio cultu-ral, que a la fecha comprende más de cien mil monumentoshistóricos y alrededor de doscientos mil sitios arqueológicos,herencia de todos los mexicanos.

En esta parte de la Guía, se ofrecen orientaciones gene-rales que deben adaptarse a la realidad, valores y aspiracionessociales de cada región cultural; además sugerencias sobre ac-ciones y formas de colaboración y coordinación institucionalentre las tres instancias de gobierno, que permitirán a los ciu-dadanos ser custodios y promotores de nuestro más preciadopatrimonio: la historia y la cultura nacional.

IX

capítu lo uno

Los ServiciosPúblicos

Municipales

capítu lo dos

La Protección delPatrimonio Cultural

de la Nación

1

Los servicios públicos han sido definidos como toda presta-ción concreta que tienda a satisfacer necesidades públicas yque es realizada directamente por la administración pública opor los particulares mediante concesión, arrendamiento o unasimple reglamentación legal, en la que se determinen las con-diciones técnicas y económicas en que deba prestarse, a finde asegurar su menor costo, eficiencia, continuidad y eficacia.

El servicio público debe estar sujeto a un régimen que leimpone adecuación, permanencia, continuidad, uniformidad,economía e igualdad en el acceso de los usuarios.

Sistemas de Prestación de los ServiciosPúblicos

La prestación de los servicios públicos municipales debe-rá ser realizada por los ayuntamientos, pero podrán concesionara personas físicas o morales que no afecten a la estructura yorganización municipal. No serán objeto de ningún tipo de con-cesión los servicios de seguridad pública y de tránsito, tampo-co se podrá concesionar la recaudación de los ingresos munici-pales.

Cuando los servicios públicos municipales sean presta-dos directamente por el Ayuntamiento, serán administradosbajo la vigilancia del mismo o de los órganos municipales res-pectivos, en la forma que determine la ley, sus reglamentos oel propio Ayuntamiento.

Cuando los ayuntamientos decidan aplicar un sistemamixto de prestación de un servicio público, tendrán a su cargola organización y dirección correspondiente, conforme a lasdisposiciones de los propios ayuntamientos.

Los Servicios Públicos Municipales

2

Cuando los servicios públicos municipales seanconcesionados a particulares, se sujetarán a las disposicionesde la Ley Orgánica Municipal, a las contenidas en la concesióny a las que determine el Ayuntamiento.

Algunas entidades federativas han establecido que losmunicipios requieren la autorización de la Legislatura del esta-do para concesionar sus servicios públicos cuando el términode la concesión exceda al lapso de gestión del Ayuntamiento ysi con la concesión del servicio público se afectan bienesinmuebles municipales.

En la actualidad se pueden presentar, como sistema deprestación o de explotación de los servicios públicos municipa-les, los siguientes:

1. Explotación privada.2. Arrendamiento.3. Concesión, que se puede presentar en libre concu-

rrencia o bajo un régimen en monopolio.4. Economía mixta.5. Municipalidad.6. Consorcios.

3

Bases e Instrumentos de la Prestación deServicios Municipales

BASES DE COORDINACIÓN• Convenios únicos de desarro-

llo en la prestación de servi-cios y convenios específicos

BASES PROGRAMÁTICAS• Plan Nacional de Desarrollo• Plan Estatal de Desarrollo• Plan Municipal de Desarrollo• Programas relacionados en los tres niveles

BASES JURÍDICAS• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos• Constituciones Estatales• Ley Orgánica Municipal• Bando de Policía y Buen Gobierno• Reglamento de Servicios

4

Descripción de los Servicios PúblicosMunicipales

En virtud de que la operación de los servicios públicosmunicipales está sujeta a diversos factores específicos, no esposible proponer un sistema uniforme de organización parallevarlos a efecto. Por ello, se les llamó servicios públicos, porel doble carácter que los distingue: satisfacer una necesidadcolectiva y estar atendida por el propio Estado, mediante lafunción pública de su administración.

Características:De la definición anterior se obtiene que los servicios pú-

blicos se distinguen porque:• Constituyen una actividad técnica de la administra-

ción pública.• Pueden ser realizados en forma directa o indirecta.• Son permanentes, generales, regulares y continuos.• Carecen de propósitos de lucro.• Su régimen especial lo rige el derecho público.• Satisfacen necesidades colectivas.• Son consecuencia de la vida comunitaria.• Se prestan dentro de una circunscripción geográfi-

ca determinada.• Se basan en normas específicas elaboradas por el

sector público.• Requieren la participación comunitaria, en tanto que

son los beneficiarios inmediatos.

Principios BásicosConstituyen el fundamento que orienta la actividad téc-

nica que implica la prestación de los servicios públicos a lacomunidad. Tales principios básicos se mencionan y definen acontinuación:

Cualquier habitante de una circunscripción geográficadeterminada tiene el derecho a ser usuario de los servi-cios públicos.Todos los habitantes reciben la prestación de un serviciopúblico en igualdad de condiciones.La prestación de los servicios públicos no debe interrum-pirse.Los servicios públicos deben apoyarse en un conjunto denormas y condiciones contenidas en la ley respectiva.Las autoridades encargadas tienen el deber constitucio-nal de prestar los servicios públicos.La prestación de los servicios públicos se lleva a cabo sintener un fin de lucro o de especulación.El principio de adaptación de los servicios públicos consi-dera que la prestación correspondiente se adapte a lascontingencias de la comunidad y a los cambios en lasnecesidades de los habitantes, logrando prestar un me-jor servicio, acorde con el desarrollo social.

5

6

Tipos de Servicios PúblicosLos servicios públicos son diversos porque comprenden,

por lo general, aquellas necesidades que la propia comunidadrural, urbana o industrial requieren a lo largo de su evolución.Tales servicios públicos son los que se enuncian a continua-ción:

Agua potable: este servicio implica la instalación, man-tenimiento y conservación de las redes de agua, su potabili-zación, distribución y la vigilancia de las calidades del agua, asícomo de las condiciones sanitarias de las instalaciones.

Alumbrado público: este servicio consiste en iluminarlas dependencias y áreas públicas y vigilar los programas demantenimiento de las redes de alumbrado público.

Alcantarillado: comprende dos aspectos, el drenajesanitario y el pluvial. El drenaje sanitario tiene por finalidad laeliminación de aguas negras hasta aquellos lugares en dondese les pueda dar debida utilización. El drenaje pluvial tiene porobjeto la conducción del agua de lluvias para evitar su estan-camiento, y en su caso, el reciclamiento.

7

Protección civil y bomberos: tiene por objeto con-trolar y extinguir los incendios, brindar seguridad a la pobla-ción contra los peligros o daños causados por explosiones yotros siniestros similares.

Calles y pavimentación: el trazo y la construcción,ampliación y mantenimiento de las vías públicas es un serviciotípicamente municipal que requiere la supervisión directa de laautoridad local, a fin de que las actividades que se realizan enel Municipio no se entorpezcan.

Embellecimiento y conservación de los pobladosy centros urbanos: este servicio se ocupa de la realizaciónde obras de conservación y mantenimiento de los centros depoblación para resguardar su imagen urbana.

8

Limpia: es un servicio público que consiste en la reco-lección y destino de basura y desechos a fin de preservar elmedio, requiere de la colaboración de los vecinos para mante-ner limpias las calles y los lugares públicos.

Existen tres posibilidades para resolver el problema de labasura: 1. Industrializarla, mediante la selección de sus com-ponentes, con el fin de reutilizar metales, papel, cartón y elempleo de la materia orgánica como fertilizante. 2. Incinerarla,para eliminar los riesgos que producen los tiraderos al aire li-bre, tales como plagas de moscas, malos olores y focos deinfección, pero requiere consideraciones sobre la posible con-taminación del ambiente. 3. Relleno sanitario, utilizando la ba-sura para rellenar depresiones en terrenos que, posteriormen-te, al ser cubiertos por una capa de tierra, pueden convertirseen zonas verdes.

Mercados: es un servicio por medio del cual la adminis-tración municipal proporciona lugares y locales para que serealicen las actividades comerciales bajo condiciones higiéni-cas para mercancías destinadas al consumo humano.

Cementerios y panteones: este servicio tiene porobjeto proporcionar sitios adecuados para las inhumaciones oincineraciones de cadáveres, implica el cobro de derechos y elmantenimiento de las instalaciones.

9

Parques y jardines: mediante este servicio público elMunicipio brinda a sus habitantes lugares de esparcimiento yáreas verdes que operan como pulmones urbanos. El manteni-miento abarca las fuentes y los motivos ornamentales.

Rastros: al proporcionar este servicio, el Municipio seocupa de vigilar la matanza de los animales que son para elconsumo de la población, cuidando que se lleve a cabo en can-tidades autorizadas y bajo las condiciones de salubridad e hi-giene necesarias.

10

La prestación de servicios públicos ha sido una de laspreocupaciones permanentes de las autoridades municipales,porque al atender cada vez un mayor tipo de servicios públi-cos se logra elevar las condiciones de vida de los habitantes.Es un indicador importante para conocer la acción concreta delos gobiernos municipales.

De acuerdo a las necesidades que satisfacen los ayunta-mientos mediante la prestación de cierto tipo de servicios pú-blicos, éstos se pueden clasificar en los que atienden necesi-dades:

• Prioritarias• De desarrollo urbano• De seguridad pública• Económicas• De asistencia social

Las necesidades prioritarias son aquéllas que no puedendejarse de atender porque son vitales para la comunidad. Losservicios públicos que las atienden son principalmente los deagua potable, energía eléctrica, de salud, de vivienda y de edu-cación.

Las necesidades de desarrollo urbano son atendidas porlos servicios públicos de alcantarillado, banquetas y pavimen-tación; de alineación y nomenclatura de calles, de parques yjardines; de vialidad, transporte urbano, limpia, panteones yrastros.

Las necesidades de seguridad pública de una comunidad,comprenden la disponibilidad de una convivencia plena dentro

11

de un ámbito de respeto mutuo, tanto en lo individual como enlo colectivo, y sobre todo, en lo relativo a sus pertenenciasque legalmente correspondan a los miembros de la comuni-dad. Los servicios públicos que atienden tales necesidades son:seguridad pública y tránsito, rehabilitación penal y proteccióncivil y bomberos.

Las necesidades económicas son aquéllas que constitu-yen la base de la vida comercial de la comunidad y el serviciopúblico típico es el de mercados y centrales de abasto.

Las necesidades de la comunidad en lo relativo a la aten-ción de grupos marginados y minusválidos, ancianos desampa-rados, así como también niños indigentes y maltratados, seatienden mediante el servicio público de la asistencia social(los sistemas de Desarrollo Integral de la Familia, DIF).

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16

Forma de ConcesiónPor medio de este mecanismo, el Municipio —como auto-

ridad otorgante— encomienda a una persona física o moral,llamada concesionario, la organización y funcionamiento, léaseprestación, de un servicio público determinado.

La decisión de concesionar debe nacer de una evaluaciónde las condiciones de operación del servicio, así como de lasventajas y desventajas que supondría esta modalidad para elmunicipio en su conjunto, es decir, la nueva relación entreprestadores y usuarios (véase cuadro 2)

a) Por causas de interés público.b) Si el servicio se presta en forma distinta a la esta-

blecida en el contrato de la concesión.c) Si hay incumplimiento de las obligaciones del con-

cesionario.d) Si se presta en forma irregular.e) La falta de pago estipulado.f) La violación a los precios o tarifas autorizados por

el Ayuntamiento.g) Si los bienes e instalaciones no están en buen esta-

do, se deterioran por descuido o tienen un manteni-miento inadecuado.

h) Si no se acatan o se violan las normas fijadas por elAyuntamiento.

i) Si con la prestación existe especulación o favoritis-mo a grupos y zonas específicas del Municipio.

CUADRO 2

17

Ventajas Desventajas

Desprendimiento deunidades administrativas dela estructura del Ayunta-miento.

La carga financiera esabsorbida por el agente querecibe la concesión.

El gobierno local po-see control indirecto a tra-vés de la reglamentacióndel servicio. Los gastos demantenimiento, operación yconservación recaen en elconcesionario.

El Ayuntamiento pue-de revocar la concesión sise alteran las condicionesde contrato y se afecta elinterés público.

Las políticas de ope-ración y criterios de admi-nistración no pueden serdeterminadas por el gobier-no local.

El establecimiento deprecios y tarifas de los ser-vicios públicos se realizadesde el Congreso del Es-tado y puede ser objeto denegociación por parte delAyuntamiento con el con-cesionario.

Las inversiones entecnología, equipo e in-muebles son propiedad delagente que recibe la con-cesión.

Las modificaciones enlas decisiones de serviciospor el Ayuntamiento debennegociarse y/o esperar aque termine el plazo de laconcesión.

Concesión

18

Limpia

Éste es uno de los servicios más conflictivos pero tam-bién uno de los más proclives a ser mejorados. El servicio con-siste en un conjunto interconectado de acciones que van de larecolección domiciliaria y barrido de calles al manejo de loscentros de acopio y reciclaje de desechos. Una lista global com-prende al menos los siguientes puntos:

a) Recolección domiciliaria.b) Recolección comercial e industrial.c) Barrido de calles.d) Manejo de centros de acopio y reutilización.e) Separación de desechos y/o pepena.f) Manejo y comercialización de productos reciclados.g) Comercialización de productos de apoyo al servicio:

bolsas, contenedores, recolectores, etcétera.h) En algunos casos generación de energía.

De este modo, la forma de prestación puede darse me-diante una mezcla de participación pública y privada, contra-tando o subcontratando partes del proceso o concesionándolototalmente. La labor técnica y administrativa exige una fuertediferenciación en el manejo de recursos humanos (de acuerdoal puesto), materiales (instalaciones, edificios, camiones, trac-tores, barredoras mecánicas, etcétera) y financieros (en bus-ca de la recuperación de gastos). El control y planeación pue-de y debe armarse desde un concepto integral pero es conve-niente dividir las acciones sobre todo a medida que se compli-ca la situación del Municipio.

19

Algunos procesos que se pueden aplicar al uso —con al-gunos de sus pros y contras— de la basura se presentan en elcuadro 3.

CUADRO 3

Incineración

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Pirolisis

Reciclaje

Procesos de Uso de Basura

Produce energía.

Produce abono.

Produce petróleocombustible y gasde baja calidad.

Reutilización ma-teriales: vidrio,fierro, plástico,papel, madera,etcétera.

Ventajas Desventajas

- Alto costo.

- Técnica e inver-sión.

- Alto costo de in-versión y opera-ción.

- Requiere separa-ción de basura.

- Complejo procesoindustrial que re-quiere maquinariay técnica.

- Alto costo deoperación.

- Es costoso si noexiste un procesointegrado.

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1 Sólo en algunos casos señalados en las leyes de hacienda municipal y/oleyes de ingresos municipales, por ejemplo en del Estado de México.

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Servicios de Seguridad Pública

La seguridad pública es una de las tareas más delicadas ycomplejas del gobierno local pues, si bien los fenómenos deconductas antisociales siempre han existido en las comunida-des humanas, la urbanización y las nuevas condiciones socia-les que caracterizan la vida urbana producen cada vez másmanifestaciones que afectan la sana convivencia. Estos fenó-menos sociales, como el vandalismo, la drogadicción, o elpandillerismo, se suman a nuevas prácticas delictivas, como elnarcotráfico.

¿Qué contemplan las leyes de seguridadpública?

Estas leyes establecen la forma en que en el estado con-curran los gobiernos estatal y municipales para atender losrequerimientos de seguridad pública, determinando atribucio-nes y competencias de ambos niveles de gobierno, así comolas formas de coordinación, jerarquía y subordinación entre ellos,preservando la autonomía municipal y garantizando las atribu-ciones que el Artículo 115 le confiere a los municipios.

24

¿En qué consiste la función reglamentaria municipal en materia de seguridad pública?

Es la actividad del Ayuntamiento que norma los aspectosde la convivencia relacionados con la seguridad pública. Seconcretiza con la expedición de los reglamentos de policía, obandos de policía y buen gobierno, que señalan las sancionesque se deberán aplicar a las personas que incurran en faltas ocontravenciones administrativas que afecten el orden, la mo-ral pública o la tranquilidad de la sociedad, en los términos delas leyes correspondientes. Estas sanciones, en términos ge-nerales, consisten en:

• Amonestación• Reconvención (pública o privada)• Multa• Arresto administrativo, según lo dispuesto por el

Artículo 21 de la Constitución Federal, en casos enque el infractor sea obrero o jornalero, o trabajadorno asalariado.

Los elementos esenciales de un sistema de seguridadpública son los siguientes:

• Estructura institucional. Conformada por los órga-nos de gobierno responsables de ejercer las atribu-ciones de seguridad pública.

• Esquema de coordinación entre las autoridades es-tatales y federales de seguridad pública.

• Normas y reglamentos.• Cuerpo de servidores públicos.

25

• Recursos técnicos: de informática, telecomunicacionesy equipos especializados para la seguridad pública.

• Instalaciones y equipos especializados.• Estrategia de comunicación social.• Esquema de participación social y de organizaciones no

gubernamentales.

Las principales funciones operativas de seguridad públicason:

De prevención: que incluye diversas tareas relaciona-das con la orientación y educación de la población, pero espe-cialmente las requeridas para prevenir las condiciones socialesque favorecen las conductas ilícitas.

De vigilancia: es la tarea permanente de velar por laseguridad de la comunidad. Incluye la función de vigilancia es-pecializada, en forma directa o mediante cuerpos auxiliares,como por ejemplo en bancos y comercios.

De control: implica la intervención directa, cuando sepresentan circunstancias que alteren la paz pública, de acuer-do con lo que establezcan las leyes, así como acciones especí-ficas como las requeridas para proporcionar auxilio en caso dedesastres y en concentraciones y actividades urbanas de ca-rácter masivo que requieren de atención y cuidado.

26

Catastro. La administración catastral

¿Qué es el catastro?

Se entiende por acción de catastrar aquella labor técnicay administrativa de recabar la información de un predio parainscribirla en un registro oficial. El término levantar un catastrose refiere a realizar un registro de carácter territorial, pues sehabla de catastro forestal, agrícola o urbano.

Un sistema catastral es un importante instrumento de laadministración urbana, en especial de la administración del usodel suelo, pero también, y en forma primordial, es la base in-formativa para la función fiscal de cobro de gravámenes sobrelos bienes inmuebles, generalmente conocido como impuestopredial.

El bando de datos, que constituye la base operativa deun sistema catastral, se conforma con tres tipos de informa-ción:

• Escrita (nombres, domicilios, descripciones).• Numérica (dimensiones, superficies, valuaciones)• Gráfica (mapas, planos, representaciones, gráficas, etc.)

La información digital permite acceder en forma eficien-te al banco de datos, la gráfica se concreta en la cartografía.

¿Qué es un catastro multifinalitario?

En cuanto sistema de información, el catastro puede cum-plir diversos propósitos o fines. Originalmente su finalidad eraúnicamente fiscal, pero actualmente, si se considera como un

27

sistema de información territorial, es un recurso e instrumentode gran utilidad para diversas funciones de la administraciónurbana, tales como:

• La planeación del desarrollo urbano.• La regulación del uso del suelo.• La definición de políticas de impuestos y regulación

del crecimiento urbano.• La orientación de la inversión pública.

¿Cómo se conforma el sistema catastral?

El sistema catastral se integra por tres subsistemas:

1. El catastral fiscal: que ofrece la base para la im-posición de los impuestos sobre los bienes raíces. El factormás importante que maneja es la estimación del valor inmue-ble. La unidad es el inmueble gravable, para el cual se estable-ce un número de cuenta y una clave geográfica que refiere a laubicación y permite el control de cada predio.

2. El catastral jurídico: que identifica terri-torialmente una propiedad raíz y establece su localización ysus linderos. Es un sistema complementario del Registro Públi-co de la Propiedad que tiene por propósito garantizar el dere-cho de propiedad y asegura su validez y legalidad.

3. El catastral multifinalitario: cuando a partir delbanco de datos catastrales se diseña un sistema con funcio-nes y productos informativos que alimentan el estudio, el aná-lisis y la toma de decisiones en diversas áreas de la administra-ción urbana.

¿Cuáles son las formas de administracióndel catastro municipal?

Administración municipal: es la que corresponde alordenamiento constitucional. Es totalmente viable en munici-pios que cuentan con una estructura administrativa capaz dedesarrollar la función. Las ciudades medias y grandes están encondiciones de operar, previa una adecuada implementación,su catastro. Los resultados obtenidos por los ayuntamientosal operar su catastro han sido notablemente exitosos.

Coordinación estado-municipio: se lleva a cabo conbase en la formulación e instrumentación de un convenio decoordinación a través del cual se origina una oficina de catas-tro operada por el municipio, pero con financiamiento y apoyotécnico y jurídico por parte del gobierno del estado. Esta op-ción debe considerarse como una medida transitoria, mientrasel municipio desarrolla su capacidad operativa.

Oficina regional estatal : el gobierno del estado, a tra-vés de las autoridades catastrales competentes, establece ofi-cinas regionales o municipales que se encargan de ejecutar elconjunto de las tareas que requiere esta actividad. Esta opciónes justificable en municipios pequeños y rurales que carecende capacidad institucional.

28

29

¿Cuáles son las funciones del catastromunicipal?

En términos generales, las principales funciones son:

Administración del impuesto predial: una funciónimportante del catastro es permitir la administración de recur-sos provenientes del impuesto predial, que tiene como etapadecisiva la valuación catastral, la cual requiere del registro delas propiedades, así como de los propietarios.

Actualización de registros catastrales: los prediossiempre se hallan en cambio constante. Se transfieren los de-rechos de la propiedad o se modifican las características físi-cas, por lo que es necesario registrar estos cambios.

Operación: los catastros municipales realizan funcionespermanentes, reciben, emiten y envían mucha documentación,notificaciones de avalúo, requerimientos y modificaciones alpadrón de causantes o contribuyentes.

¿Cuál es la ubicación más adecuadadel departamento de catastro?

Es conveniente distinguir en la operación catastral dosfunciones estrechamente relacionadas pero distintas: la de in-formación territorial y la de administración fiscal. La primera,que comprende la operación del banco de información geográ-fica, es conveniente ubicarla en el área de planeación urbana;la segunda, que comprende la operación del padrón de causan-tes y la recaudación, es conveniente ubicarla en el área deingresos o de tesorería.

30

Parques, jardines y reservas naturales(áreas protegidas)

¿Qué son las áreas verdes?

Son aquellas superficies dentro de la ciudad destinadas aluso público, o bien aquellas áreas periféricas previstas para lapreservación ecológica y de reserva para el crecimiento urba-no. En algunos casos, estas áreas cuentan con vegetación,jardines, arboledas, cuerpos de agua y edificaciones menorescomplementarias de servicio a la población.

¿Qué es un parque?

Es una superficie de terreno arbolada o jardinada desti-nada a usos sociales, culturales, deportivos, educacionales yrecreativos; puede ser de carácter público o privado. En algu-nas ciudades constituye una parte importante del patrimonioambiental y sitios tradicionales de convivencia.

¿Cómo se clasifican las áreas verdes?

Dependiendo del tamaño de la ciudad y según los usos ydestinos previstos para las áreas verdes en espacios abiertos,éstas se pueden clasificar en:

Plazas y explanadas .

Jardines y parques : pueden variar en tamaño y fun-ciones, los principales son:

31

• Jardines y parques de barrio o colonia de hasta unahectárea de extensión.

• Jardines y parques para un sector de la ciudad de una acinco hectáreas de extensión.

• Jardines y parques metropolitanos de más de cincohectáreas, constituyen pulmones para la ciudad.

• Jardines y parques ecológicos, ésta es una modalidadde espacios naturales recreativos que cumplen una fun-ción de preservación ambiental, pero también de educa-ción y concientización.

• Parques regionales o nacionales, existe un régimen es-pecializado de reservas naturales, parques estatales y na-cionales, donde concurren los gobiernos federal, estataly, en ocasiones, el municipal.

32

¿En qué consiste el servicio deparques y jardines?

Este servicio urbano de especial importancia ambientaltiene como propósito el cuidado y mantenimiento de las áreasverdes, parques y jardines de la ciudad. Incluye las labores dejardinería y conservación de zonas arboladas, áreas jardinadasen camellones, plazas, fuentes y otros espacios públicos.

Medidas para Mejorar LosParques y Jardines

Realizar estudios de diseño del paisaje, incluyendola jardinería, que permitan conservar las característicasoriginales de los parques de valor patrimonial.

Formación y capacitación profesional del cuerpo dejardineros y personal técnico requerido para prestar eldebido mantenimiento a las áreas verdes.

Expedición o actualización del reglamento de par-ques y jardines, cuyas normas consideren las actividadespermitidas y los requisitos que deben cumplirse paraefectuarlas. Asimismo, las prescripciones relativas al cui-dado de la flora y fauna que les son propias.

En caso necesario, la concesión a particulares de laoperación de los parques y jardines, con el fin de garanti-zar un mejor servicio a los usuarios.

33

¿Cuál es el propósito de esteservicio público?

Este servicio público tiene como propósito cumplir conlas funciones de:

• Preservación y cuidado ambiental• De fisonomía e imagen urbana• De recreación

34

Concesión de servicios públicos

¿Qué es una concesión de serviciospúblicos municipales?

Como ya se comentó anteriormente, la concesión de ser-vicios públicos es una modalidad jurídica-administrativa me-diante la cual el gobierno municipal transfiere la operación deun determinado servicio público a un particular, en los térmi-nos que establece la reglamentación local.

A través de la concesión, el Ayuntamiento encomienda auna persona física o moral, llamada concesionaria, la presta-ción de un servicio público o la operación de una obra de infra-estructura por un determinado tiempo bajo el control de laautoridad municipal.

La prestación de servicio público la efectúa el concesio-nario bajo su propia cuenta y riesgo, la retribución la obtienedel pago de servicio por los usuarios con garantías otorgadaspor el municipio.

35

¿Cuándo es recomendable otorgaruna concesión?

La concesión de servicios puede ser conveniente cuando:• Esta opción permita que rindan mejor los recursos

con que cuenta el municipio.

• La capacidad administrativa y económica del Ayun-tamiento sea insuficiente para prestar de forma ade-cuada el servicio.

• Se carezca de una organización suficiente para pres-tar todos los servicios.

¿Cuáles son los servicios públicosque se pueden concesionar?

Los servicios públicos que los gobiernos municipales delpaís pueden concesionar a los particulares varían de acuerdocon lo establecido en la Ley Orgánica Municipal correspondien-te. Los más frecuentes son:

— Aseo urbano— Panteones— Mercados y centrales de abasto

Alumbrado público

¿Cuáles son los objetivos delalumbrado público?

• Facilitar el desplazamiento nocturno de personas yvehículos.

• Contribuir a crear condiciones de seguridad para lapoblación en su vida cotidiana.

• Permitir el disfrute de la ciudad: acceso a los servi-cios que ofrece.

• Favorecer el goce de la fisonomía urbana y los es-pacios abiertos, como plazas y calles peatonales,en especial en zonas históricas y monumentales.

¿En qué consiste el servicio públicode alumbrado?

Se realiza manteniendo en operación eficiente y econó-mica la red de alumbrado público y garantizando el oportunoabastecimiento de la energía eléctrica que requiere la pobla-ción. Este abastecimiento lo efectúa la Comisión Federal deElectricidad (CFE), de acuerdo con un contrato de servicio conel Ayuntamiento.

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¿Qué se requiere para prestarel servicio?

Los elementos necesarios para prestar el servicio de alum-brado público son de tres tipos:

1. Infraestructura: está constituida por la red de ali-mentación de energía para alumbrado público.

2. Equipamiento: consiste en el equipo de postes,pedestales y luminarias, así como el sistema de control y pro-tección para su funcionamiento.

3. Recursos administrativos: para efectuar el man-tenimiento y supervisión del sistema.

¿En qué consiste la gestión delalumbrado público?

Es el proceso de administración urbana que tiene por pro-pósito la eficaz prestación del servicio, considera tres tipos defunciones:

De planeación: tiene por finalidad asegurar el adecua-do diseño y planificación del sistema.

De operación: tiene como objeto el eficiente funciona-miento del sistema. Esta actividad incluye tareas de supervi-sión y mantenimiento.

De control: tiene por propósito asegurar que el sistemafuncione de acuerdo con las normas establecidas, eliminandolas deficiencias y reduciendo los costos.

Operación del servicio de alumbrado público

¿Qué aspectos de operación sonlos más importantes?

De la eficiente operación del servicio dependerá el gradode satisfacción de la comunidad, así como el impacto que elcosto de la misma produzca en el presupuesto municipal. Al-gunos de los aspectos claves de la operación son los siguien-tes:

Adecuada normatividad: se refiere tanto a las nor-mas establecidas en el reglamento de construcción, como a lanormatividad operativa que se establezca en el reglamento dealumbrado público.

Supervisión operativa: identificar oportunamente fa-llas en el servicio y proceder con eficiencia a subsanarlas. Re-quiere una metódica supervisión del sistema, a la cual puedecontribuir la población mediante un procedimiento flexible derecepción de quejas.

Adecuada recepción de obras: en conjuntoshabitacionales o comerciales es importante verificar el cumpli-miento de las normas en cuanto al tipo y calidad delequipamiento, esto facilitará la operación y evitará quejas delos residentes.

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• Efectuar un censo real de las instalaciones de alum-brado público y mantenerlo actualizado.

• Conocer el tipo de luminarias, lámparas y balastrasexistentes, para prever un buen mantenimiento.

• Revisar y adecuar los niveles de iluminación por zo-nas, redistribuyendo luminarias y modificando la dis-tancia interpostal y la altura de montaje.

• Sustituir las lámparas incandescentes de luz mixtay de vapor de mercurio (en general luz blanca) porotras de vapor de sodio en alta presión.

• Utilizar luminarias (tipo OV) de mayor eficiencia(60%) que las de tipo suburbano.

• Instalar balastras autorreguladoras de alto factorde potencia y prever, cuando exista medición, elcircuito para la instalación de dispositivosahorradores.

• Invertir en proyectos de ahorro de energía, utili-zando créditos que se amortizan en períodos de10 a 24 meses.

• Instalar equipo de medición.

El Patrimonio Cultural de laNaciónEl avance más notable en el desarrollo de los mexicanos seencuentra en el campo de la educación, donde las institucio-nes encargadas de la promoción y difusión de la cultura, lasbellas artes y las que salvaguardan el impresionante patrimo-nio monumental e histórico de México, forman parte importan-te del proyecto nacional.

La riqueza patrimonial es una característica de Méxicoque define su personalidad. Herencia creciente de una plural,apasionante y milenaria historia de grandes civilizaciones; detodo ello los mexicanos tenemos testimonios, pasado que sehace presente en nuestra vida cotidiana.

El patrimonio cultural es un elemento valorativo que sedisfruta, se protege, explora, descubre, estudia, se conserva yse proyecta en su conjunto como herencia a las nuevas gene-raciones.

Objetivos

Informar y orientar a los funcionarios municipales sobrelos programas, proyectos y acciones específicas en materia deinvestigación, conservación y difusión del patrimonio culturalque requieren del apoyo de las instancias de gobierno máscercanas a la comunidad.

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Ofrecer lineamientos básicos que fortalezcan al Munici-pio, en la vertiente del nuevo federalismo, así como consolidarla política de protección del patrimonio cultural que desarrollael Instituto Nacional de Antropología e Historia (en adelanteINAH).

Ofrecer a las autoridades de los municipios elementosadministrativos, técnicos y jurídicos, necesarios para atenderlas demandas y necesidades de la comunidad. En particular lorelacionado con hallazgos, intervenciones, saqueos o destruc-ción del patrimonio cultural de la nación, responsabilidad delINAH.

Apoyar en el establecimiento de políticas culturales oprogramas de rescate, conservación y difusión de la arqueolo-gía, historia o paleontología de la localidad, siguiendo loslineamientos de la guía técnica.

Es importante mencionar que los contenidos de la guíadeben ser comprendidos como grandes orientaciones que de-ben ajustarse a la realidad, valores y aspiraciones sociales decada región cultural en lo particular.

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La importancia delmunicipio en la protección

del patrimonio culturalEl universo que abarca nuestro patrimonio cultural requiere

de la participación de los gobiernos municipales y estatales,quienes vinculados con el INAH mediante la Ley Federal sobreMonumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos,comparten el reto que representa la preservación y vigilanciade los sitios arqueológicos y de los monumentos históricos delpaís.

Este cuantioso acervo se encuentra asentado en las ju-risdicciones municipales, ámbito geopolítico donde se realizanacciones de rescate e investigación; se ejecutan incontablesobras de conservación y donde la intervención de las autorida-des municipales y las comunidades es determinante.

De esta manera, la participación de los diferentes orga-nismos del sector federal, estatal y municipal juegan un papelimportante en la diversificación de las actividades tendientesal fortalecimiento y divulgación del patrimonio nacional.

En este contexto, la acción municipal podrá dar comoresultado:• El incremento de la investigación del patrimonio cultural.

• La mejoría en la planeación cultural.

• El enriquecimiento de la identidad nacional.

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• La mejor conservación del patrimonio edificado.

• El fortalecimiento de la sociedad civil.

• Las mayores oportunidades para el desarrollo económicolocal y regional.

Problemas que afectan elpatrimonio cultural

Es un hecho que en los ámbitos locales, estatales o re-gionales del país aún existen ideas erróneas acerca del patri-monio cultural, en especial sobre ciertos restos arqueológicoso sobre monumentos y construcciones históricas, por lo quecontinuamente se incurren en violaciones a la ley, tales comodespojos, saqueos, destrucción de inmuebles, desaparición dearchivos u obras de arte, entre otros, que van en detrimentodel patrimonio cultural de la nación.

Esta situación se debe, entre otras muchas, a la falta deuna difusión clara y precisa sobre los diversos aspectos delpatrimonio cultural. En ello incide el desconocimiento o apatíatanto de medios de comunicación como de autoridades res-pectivas, y en cierto sentido también se debe a una indiferen-cia de la sociedad, que padece bajos niveles de educación y auna mayor valoración de otros modelos culturales.

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El saqueo o las excavaciones arqueológicas que se hagansin previo estudio y control del INAH están fuera de la ley yconstituyen un delito federal. Estas acciones delictivas no sóloatentan contra el patrimonio cultural de los mexicanos, sinoque destruyen todas las evidencias científicas para lograr suestudio, además de que propician tráfico ilegal, despojo y pér-dida de los bienes nacionales.

Las acciones que van en contra del patrimonio culturaltambién están sancionadas por acuerdos internacionales y sepersiguen en todos aquellos países que pertenecen a la Orga-nización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia yla Cultura (UNESCO).

¿Qué es elpatrimonio cultural?

El patrimonio cultural es el conjunto de valores materia-les e intelectuales, tangibles e intangibles producidos por lasociedad en determinado tiempo y espacio a lo largo de suhistoria. Este patrimonio confiere un sentido de pertenencia eidentidad; define la trayectoria de vida de un pueblo o unanación, con un modo significativo que hace diverso y diferentesu contexto social de otros.

Así, partimos de un concepto amplio de cultura y porende de patrimonio cultural, concepto al que tendremos unmayor acercamiento atendiendo a su clasificación en tangiblee intangible.

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Patrimonio cultural tangible:Es todo aquel elemento de una cultura que puede ser

tocado, modificado, restaurado, reedificado o rescatado de laacción devastadora del tiempo y del hombre.

Esta clasificación basada en la Ley Federal sobre Monu-mentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, com-prende:

Patrimonio Paleontológico

Incluye los restos fósiles de plantas y animales, cuyo ori-gen se remonta a los tiempos en que aparecen los seres vivossobre la tierra, hasta el fin del pleistoceno, hace miles de añosantes de nuestra era.

Patrimonio arqueológico

Está formado por la producción material que incluye:petrograbados, pintura mural, utensilios, la arquitectura -pirá-mides, montículos-, los entierros funerarios, la cerámica, laescultura, los códices y restos textiles, que provienen de gru-pos tan lejanos en el tiempo como los grupos de cazadores-recolectores. Igualmente las producciones de los grupos que

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se encontraban en pleno auge al momento de la Conquista, asícomo la flora y fauna aprovechadas por esos pueblos en suvida cotidiana.

Patrimonio histórico

Está formado por los bienes, muebles o inmuebles crea-dos a partir del establecimiento del Virreinato (siglo XVI) hastafinales del siglo XIX. Incluye edificaciones religiosas, de gobier-no y arquitectura civil; asimismo, caminos antiguos, reales deminas, misiones, cajas de agua, presidios o cárceles, cascos dehaciendas y edificaciones de arquitectura tradicional, al igualque obras de arte producidas en ese periodo histórico.

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Dentro del área considerada zona de monumentos histó-ricos se conservan y protegen muebles e inmuebles, incluyen-do edificios de carácter popular y contemporáneo, calles, pla-zas, mobiliario urbano y paisaje natural o casas habitación; to-dos estos elementos conforman la zona histórica y la imagenurbana de un centro de población.

Los documentos históricos también forman parte del pa-trimonio cultural e incluyen todo tipo de manuscritos, impre-sos, registros sonoros y visuales, producidos durante los pe-riodos: Virreinal, de Independencia, Reforma, Porfiriato, Revo-lución Mexicana, así como de la vida política, económica y so-cial hasta la segunda mitad del siglo XX.

Algunos ejemplos de documentos históricos son: pleitosde tierra, títulos primordiales, autos judiciales, padrones, li-bros conventuales, actas de cofradía, crónicas y códices indí-genas, actas inquisitoriales, leyes, decretos, declaratorias po-líticas, daguerrotipos, fotografías, grabaciones y documenta-les, que en su conjunto contienen el legado histórico de pue-blos y comunidades de nuestro país.

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Patrimonio artístico

Lo constituyen aquellos bienes, muebles o inmuebles querevisten un valor estético relevante, atendiendo a cualquierade las siguientes características: representatividad, inserciónen determinada corriente estilística, grado de innovación, ma-teriales y técnicas utilizadas y otras análogas. El patrimonioartístico incluye arquitectura, esculturas, pinturas, frescos,ornamentos, cerámica, muebles y textiles, una gran variedadde objetos realizados en lienzo, madera, vidrio, metales y pa-pel, producidos en el siglo XX. Este tipo de patrimonio culturalestá a cargo del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura(INBA).

Una zona de monumentos artísticos es el área que com-prende varios monumentos asociados entre sí, con espaciosabiertos o elementos topográficos, cuyo conjunto reviste va-lor estético en forma relevante.

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Arquitectura relevante

Es la edificación de características arquitectónicas y an-tecedentes históricos únicos en la totalidad del conjunto. Suconservación y cuidado es determinante para la imagen urba-na y su función en la ciudad suele generar actividades cultura-les y económicas que benefician a la población local y a losvisitantes.

Arquitectura tradicional o de contexto

Edificación fundamentalmente del medio rural que corres-ponde a la imagen de poblados y comunidades de gran atracti-vo en zonas turísticas del país; se le encuentra en el entornode zonas urbanas de transición entre el campo y la ciudad.

Es testimonio de la cultura popular pues conserva mate-riales y sistemas constructivos regionales propios del medio,siendo de vital importancia su conservación como bien patri-monial.

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A las anteriores categorías hay que agregar un denomi-nador común: la arquitectura vernácula o popular, que al con-servar el uso de procedimientos constructivos y materialestradicionales, así como raíces formales y funcionales de regio-nes y zonas del país, constituyen un testimonio de enormevalor cultural, ya que por sus características denota un impor-tante factor de la identidad cultural de una población o unaregión del país.

La arquitectura relevante, monumental o vernácula, tie-ne importancia igual como edificio aislado, que como parte deconjuntos y zonas o como entorno de otros monumentos.

Patrimonio cultural intangibleEl patrimonio cultural intangible, es la parte viva de un

grupo que se expresa en sus cosmovisiones, usos y costum-bres, rituales, música, habilidades artesanales e historia oral,entre otros innumerables rasgos de la cultura.

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Los cuentos, mitos y leyendas, surgen en un momentodeterminado de la historia y después son continuamentereelaboradas dándonos pauta para conocer las peculiaridadesdel pensamiento de los pueblos.

Tanto el patrimonio cultural tangible como el intangibleconstituyen la riqueza de los mexicanos por lo que es nuestrodeber rescatarlo, conservarlo y difundirlo, ya que día con díaresulta afectado por el crecimiento urbano desmedido y lasmigraciones del campo a la ciudad o al extranjero; y por consi-guiente la transformación y/o pérdida de las identidades loca-les y regionales.

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¿En qué consistela protección del

patrimonio cultural?Siguiendo una fuerte tradición iniciada en los primeros

años del México independiente, la defensa del patrimonio cul-tural ha sido en nuestro siglo tarea intensa y profunda porqueel desarrollo económico y social del país así lo ha exigido.

La creación y fortalecimiento de museos, la investigaciónen zonas arqueológicas, la organización de bibliotecas y archi-vos, la recuperación de códices y objetos prehispánicos en elextranjero, la formación de investigadores culturales, la crea-ción de instituciones encargadas de su estudio y protección,son parte del trabajo que los mexicanos desarrollan para pro-teger lo más preciado de su patrimonio, con el que se buscasalvaguardar la identidad y el fortalecimiento de nuestras raí-ces.

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¿Qué es el INAH?

EstructuraEl INAH, fue creado en 1938. Promulgada su ley orgánica

el 3 de febrero de 1939, el Instituto se constituyó como unorganismo desconcentrado, dependiente de la Secretaría deEducación Pública, con personalidad jurídica y patrimonio pro-pio.

Por primera vez en la historia de México, se contó conuna institución especializada, científica y humanista, que seencargara de la custodia, estudio, resguardo y proyección denuestro patrimonio cultural.

En 1988 se crea el Consejo Nacional para la Cultura y lasArtes, y se determina la vinculación del INAH a dicho organis-mo.

Los objetivos principales del INAH, son la exploración yestudio de zonas arqueológicas; la vigilancia, conservación yrestauración de monumentos históricos, así como de los obje-tos que en ellos se encuentran; la realización de investigacio-nes científicas vinculadas a la arqueología, a la antropología, ala etnografía y en general a la historia de México, así como dara conocer los resultados de estos trabajos.

Sus funciones la hacen mantener convenios einterrelaciones con otras instituciones del sector público y pri-vado, nacional y extranjero, que incidan en la esfera del patri-monio cultural de los mexicanos.

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Para realizar las funciones que la ley le otorga, el Institu-to cuenta con una estructura técnico-administrativa, cuya co-bertura alcanza prácticamente todos los rincones del territo-rio nacional, en el que se localizan 31 Centros INAH, 112 mu-seos bajo custodia del Instituto y 173 zonas arqueológicasabiertas al público.

El INAH realiza diversas tareas para recuperar, conservary transmitir la memoria histórica y el patrimonio cultural deMéxico. Su objetivo es vincular a la sociedad con estas accio-nes para crear una conciencia acerca de los valores culturalesque nos distinguen y expresan nuestra identidad.

Para ello, las funciones y objetivos del INAH están dividi-dos en cinco grandes áreas:

• Investigación en antropología, historia y arqueología.

• Conservación y restauración de bienes culturales.

• Museos y exposiciones.

• Docencia y formación de recursos humanos.

• Difusión y medios de comunicación.

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Investigación en antropología, historia yarqueología

El campo de investigación que cubre el Instituto, com-prende la arqueología, la antropología y la historia, mantenien-do un carácter científico, humanista e interdisciplinario.

Entre las actividades que mayor fama han dado al Institu-to se encuentra la investigación arqueológica y el resguardode las zonas monumentales de las grandes culturasmesoamericanas.

Además de la relevancia que estos proyectos tienen enla conservación de nuestro patrimonio arqueológico, represen-tan una fuente importante de empleos, al contratarse miles detrabajadores que colaboran en los trabajos de excavación, al-bañilería, limpieza y mantenimiento; actividades que se desa-rrollan principalmente en el campo de la arqueología para ob-tener estudios regionales y de sitio, rescates y salvamentos.

Más de 800 investigadores en todo el país, desarrollantareas en áreas específicas de antropología física, lingüística,etnología, antropología social y etnohistoria. Se consideran aquíestudios bioantropológicos en poblaciones humanas antiguasy actuales; lingüísticos y etnolingüistas.

En historia se abordan temas sociales, culturales, políti-cos, económicos y demográficos, tanto de épocas pasadascomo de la contemporánea.

Los investigadores del INAH han abordado los más remo-tos antecedentes de la vida mineral, vegetal, animal y humana.Este tipo de estudios se realizaron primero en el campo y des-

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pués en los laboratorios de geología y de análisis químicos ysuelos, de fechamiento y de paleontología, y paleobotánica.

El INAH es el único centro de investigación en antropolo-gía física en México donde se conserva, protege y estudia todolo referente a restos óseos.

Uno de los trabajos que destacan es el estudio de la fau-na del pleistoceno, ya que nuestro país guarda un gran númerode santuarios con restos fósiles en lugares que fueron impe-tuosos mares y hoy son desiertos, como los campos de restosfósiles en Baja California, Baja California Sur, Coahuila,Chihuahua, Tamaulipas y Nuevo León.

En años recientes el norte de México se ha visto favore-cido por un incremento en las investigaciones arqueológicas ehistóricas. Su importancia es esencial para determinar épocasremotas y aún culturas poco estudiadas a la fecha. El Institutoha logrado ante esto, importantes avances, a través de lasexploraciones y trabajos de restauración, en el área de la cul-tura Paquimé, en Chihuahua.

Además, los trabajos en cuevas, pinturas rupestres ypetroglifos, se han intensificado en zonas como la Sierra deSan Francisco, Baja California Sur, que guarda la muestra dearte rupestre más antigua de América con cerca de 7000 añosde antigüedad, hoy Patrimonio de la Humanidad. El Institutodesarrolla ahí proyectos como la catalogación de las pinturas,el estudio de sus diversas áreas bióticas y la habilitación decuevas para que puedan ser visitadas.

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Estos logros no son un paliativo, sino impulso para conti-nuar la tarea de trabajar en otras áreas del norte de México.

Conservación y restauraciónLa Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológi-

cas, Artísticos e Históricos, otorga al Instituto las facultades yla responsabilidad de proteger y llevar a efecto acciones deexploración, estudio, conservación y restauración de las zonasarqueológicas, los monumentos históricos y los bienes cultu-rales, muebles e inmuebles de carácter arqueológico,etnográfico e histórico, propiedad de la nación.

Veamos algunos datos para entender la magnitud de estepatrimonio cultural.

• Se estima la existencia de 200,000 sitios arqueológicosen el país, desde pequeños hallazgos de cerámica y líticahasta estructuras monumentales. De ellos 35 mil se en-cuentran registrados en el Atlas Arqueológico Nacional.

• 113 mil monumentos históricos estimados (siglos XVI alXIX) de los cuales 83 mil están catalogados por el INAH.

Con el fin de que nuestro patrimonio se preserve para lasfuturas generaciones, el Instituto cuenta con un área específi-ca dedicada a la conservación del patrimonio cultural; por ello,México es uno de los países que más recursos dedica a la con-servación y restauración de su patrimonio a nivel mundial, ytambién es uno de los que cuenta con mayor prestigio en lasolución al problema de la restauración.

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Los sitios mexicanos declarados Patrimonio Mundial porla UNESCO, son:

— Siana Ka´an (1987),— Ciudad Prehispánica y Parque Nacional de Palenque (1987),— Centro Histórico de la Cd. de México y Xochimilco (1987),— Ciudad Prehispánica de Teotihuacan (1987),— Centro Histórico de Oaxaca y Zona Arqueológica de Monte Albán (1987),— Centro Histórico de Puebla (1987),— Villa Histórica de Guanajuato y Minas Adyacentes (1988),— Ciudad Prehispánica de Chichén Itzá, (1988),— Centro Histórico de Morelia (1991),— Ciudad Prehispánica de El Tajín (1992),— Santuario de la Ballenas de El Vizcaíno (1993),— Centro Histórico de Zacatecas (1993),— Pinturas Rupestres de la Sierra de San Francisco (1993),— Primeros Monasterios del Siglo XVI en las faldas del Popocatépetl (1994),— Ciudad Prehispánica de Uxmal (1996),— Zona de Monumentos Históricos de Querétaro (1996),— Hospicio Cabañas, Guadalajara (1997),— Zona Arqueológica de Paquimé, Casas Grandes (1998),— Zona de Monumentos Históricos de Tlacotalpan (1998),— Ciudad Histórica y Fortificada de Campeche (1999),— Zona de Monumentos Arqueológicos de Xochicalco (1999),— Antigua Ciudad Maya de Calakmul (2002) y— Las Misiones Franciscanas de la Sierra Gorda de Querétaro (2003).

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Tarea importante la constituye el inventario, catálogo y,en su caso, registro del patrimonio cultural en sitios arqueoló-gicos y monumentos históricos; además de la identificación ycatalogación de piezas de colección, restos óseos humanos,de flora o fauna. Estos trabajos de registro cubren también,archivos, planos, fotografías, libros, diapositivas, coleccionesetnográficas y hemerográficas, formulación de proyectos demicrofilmación y de conservación de acervos.

Docencia y formación de profesionalesUna de las mayores preocupaciones del INAH ha sido la

formación de profesionistas, científicos y humanistas, capacesde hacer frente a los desafíos que imponen la magnitud, com-plejidad y riqueza de nuestro patrimonio cultural.

La formación de profesionales en las áreas de las funcio-nes principales del INAH, es una tarea de gran significación enel contexto del quehacer institucional. Por este motivo, en laEscuela Nacional de Antropología e Historia (ENAH) campusCiudad de México y Chihuahua, así como en la Escuela Nacionalde Conservación, Restauración y Museografía «Manuel del Cas-tillo Negrete», se forman los profesionales que demandan lasdistintas especialidades vinculadas con la investigación, con-servación, restauración y difusión del patrimonio cultural de lanación.

Para estimular la investigación de nuestra historia el Ins-tituto cuenta con una Dirección de Estudios Históricos y condiversas bibliotecas y centros de documentación:• Biblioteca del Museo Nacional de Antropología, D.F.

• Biblioteca del Museo Nacional del Virreinato, Tepozotlán,Estado de México.

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• Biblioteca del Ex convento de San Francisco, Querétaro.

• Centro de Información sobre el Patrimonio Cultural y suManejo, D. F.

• Centro de Documentación e Investigación sobre el Mane-jo de Sitios Arqueológicos de Patrimonio Mundial, MonteAlbán, Oaxaca.

• Centro de Documentación sobre el Manejo de Sitios dePatrimonio Mundial, D.F.

• Bibliotecas en los Centros Estatales y en las escuelas delINAH.

En estos recintos se resguardan libros especializados, asícomo códices, ediciones incunables, libros ilustrados a mano,grabados y numerosos documentos que pueden ser consulta-dos por investigadores y público en general.

Difusión y medios de comunicaciónLa divulgación del patrimonio cultural representa la cul-

minación de las demás tareas que realiza el Instituto; las accio-nes que comprende este apartado se refieren a la museografía,difusión de los museos, las exposiciones temporales eitinerantes; la prestación de servicios educativos, así como ala creación de museos, la rehabilitación física de inmuebles einstalaciones que están en operación y la seguridad del patri-monio resguardado en los museos.

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En esta materia destacan cinco museos nacionales:• Museo Nacional de Antropología, D.F.

• Museo Nacional del Virreinato, Tepozotlán, Estado deMéxico.

• Museo Nacional de Historia en el Castillo de Chapultepec, D.F.

• Museo Nacional de las Culturas, D.F.

• Museo Nacional de las Intervenciones, Ex convento deChurubusco, D.F.

El INAH cuenta con el sistema museográfico más grandedel país y uno de los más amplios del mundo, con más de cienmuseos regionales, locales y de sitio que están presentes en lamayor parte de la República. La red de museos INAH recibe amás de ocho millones de visitantes al año.

Para lograr un efectivo control sobre los bienes que seencuentran en los museos del INAH, se desarrolla el ProgramaNacional de Inventario, que ha dado origen a uno de los bancosde imagen digitalizada más grande del mundo sobre la culturamexicana.

También la fotografía tiene un sitio de enorme importan-cia en la memoria histórica, y por ello el Instituto ha organiza-do un Sistema Nacional de Fototecas, con sede en el Ex con-vento, de San Francisco, en Pachuca, Hidalgo, que alberga elacervo fotográfico más importante del país, en el que se cus-todian más de un millón de imágenes del siglo XIX hasta nues-tros días, en un proceso continuo de registro, catalogación yrestauración.

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Otra área fundamental de las tareas de difusión es la quese refiere a la Fonoteca. Sus principales funciones son resca-tar, conservar, catalogar y dar a conocer las manifestacionesmusicales de las culturas del país, incluidas las contemporá-neas. Existe ya una vasta colección de discos y cintas, muchasde ellas, coeditadas con la Universidad Nacional Autónoma deMéxico.

La tradición editorial del Instituto es uno de sus mayoreslogros. Más de cuatro mil doscientos títulos han sido publica-dos hasta la fecha. Las publicaciones del INAH cubren una ampliagama de temas que van desde los más especializados hastalos libros de divulgación. Además se mantienen colaboracionescon revistas como Arqueología Mexicana y México en el Tiem-po.

La difusión es de gran importancia para asegurar que elarduo trabajo realizado por el INAH llegue al mayor número demexicanos y extranjeros. Para ello el programa de medios cu-bre la impresión de carteles, la realización de programas deradio; producción y coproducción de videos sobre restauracio-nes, rescates arqueológicos, descubrimientos y exposicionesnacionales e internacionales, así como la cobertura de espa-cios televisivos a nivel nacional y regional.

Las zonas arqueológicas y los sitios históricos son unode los principales atractivos turísticos del país, más de 10 mi-llones de personas las visitan cada año. Por este motivo, elInstituto desarrolla el programa Paseos Culturales, que tienecomo objetivo apoyar a las visitas, dando a conocer el patri-monio del país mediante guías especializados en sitios de inte-

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rés arqueológico, etnológico, histórico, artístico y geográfico,contribuyendo así al fortalecimiento de nuestra identidad na-cional.

Centros INAHCreados formalmente a partir de 1972, el Instituto cuen-

ta con 31 Centros, uno por cada estado de la República, que lorepresentan en las áreas de su competencia. De esta manera,el Instituto logra una vinculación real con la sociedad y lasnecesidades de cada región.

Los 31 Centros INAH participan de las responsabilidadesy servicios que las leyes fijan al Instituto en su conjunto encada una de las entidades federativas, pues las tareas quellevan a cabo no adquieren su valor real, a menos que se esta-blezca un vínculo con la sociedad.

Para lograr la misión que tienen encomendada, los Cen-tros INAH, desarrollan acciones encaminadas a incorporar a lasinstancias gubernamentales: municipales, estatales y federa-les, así como a las instituciones educativas y culturales, de lossectores público y privado, nacional o extranjero, en las tareasque el Instituto realiza, para conferir una participación comuni-taria en la valoración y salvaguarda del patrimonio cultural.

La realidad cultural de los distintos estados y regionesdel país exige nuevas e imaginativas fórmulas de actuación,que permitan alcanzar eficientes niveles de coordinación ycorresponsabilidad con los gobiernos estatales y municipales,así como una creciente participación de la sociedad en los pro-cesos de conservación de nuestro patrimonio.

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Así, los titulares de los Centros INAH realizan una perma-nente e intensa gestión cultural y asumen el papel de agentesactivos y eficaces interlocutores ante las instancias involucradaso interesadas en la conservación, investigación y difusión delpatrimonio arqueológico, histórico y paleontológico.

Los Centros INAH realizan además acciones de explora-ción, estudio, conservación y restauración de las zonas arqueo-lógicas, los monumentos históricos y los bienes culturales,muebles e inmuebles de carácter arqueológico, etnográfico ehistórico, propiedad de la nación. También consideran la deli-mitación, registro y estudio para la regularización de zonasarqueológicas y monumentos históricos, a través del análisiscorrespondiente.

Entre sus tareas también se incluyen la dotación de ser-vicios al público y/o mejoramiento de éstos, así como el man-tenimiento de las zonas o monumentos abiertos al público y suprotección contra agentes humanos o naturales que provocansu destrucción.

Los museos regionales y de sitio, bajo custodia del INAH,son áreas culturales dependientes de los Centros INAH, en cadaestado de la República.

En complemento a los trabajos arqueológicos, y con elobjeto de exhibir los materiales rescatados y dotar a las zonasarqueológicas de los servicios al visitante, se han abierto mu-seos de sitio, en Xochicalco, Morelos; Palenque, Chiapas; LaQuemada, Zacatecas, y Paquimé, Chihuahua. Sus diseños y pla-nificación han logrado integrar, Centros culturales de difusióny estudio al servicio de la comunidad.

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En materia de proyectos regionales de participación in-ternacional, el INAH promueve en el norte de México, en coor-dinación con instituciones de los Estados Unidos de América,el proyecto «Camino Real de Tierra Adentro», que contemplaacciones de investigación histórica y antropológica, recupera-ción documental histórica, creación de una red de museos y larestauración de monumentos históricos y arqueológicos exis-tentes a lo largo de la ruta que recorre Aguascalientes,Querétaro, Guanajuato Zacatecas, Durango y Chihuahua enMéxico, hasta la población de Santa Fe en Nuevo México, EUA.

En el sureste del país el INAH ha desarrollado proyectosregionales con el apoyo de la Comisión de la Unión Europea,que han tenido como objetivo, la promoción y el desarrollo deactividades de aprovechamiento de los recursos naturales yestudios antropológicos que permitan fortalecer la identidadcultural de la región, entre otros.

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¿Cuáles son los criteriosde atención en caso dehallazgo, intervención,

saqueo o destrucción delpatrimonio cultural?

¿Qué hacer en caso de hallazgos arqueoló-gicos, históricos o paleontológicos?a) Informar de inmediato al Centro INAH del estado, solici-

tando apoyo profesional y especializado en materia deinvestigación y protección del patrimonio cultural.

b) Establecer una vigilancia permanente para que el perso-nal especializado del INAH realice el rescate y/o protec-ción del sitio.

¿Dónde denunciar el saqueo o destrucciónde sitios arqueológicos?

Cuando observe que un sitio arqueológico está siendoafectado, debe dar aviso al Centro INAH de su estado y/o en laCiudad de México a la Coordinación Nacional de Arqueología.

Asimismo, informe a su comunidad que todo ciudadanopuede y debe denunciar el saqueo y destrucción del patrimo-nio cultural ante el Municipio y la agencia del Ministerio PúblicoFederal más cercana.

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¿Qué hacer con una pieza arqueológica y/ohistórica que se encuentra accidentalmente?

La pieza debe entregarse al Centro INAH más cercano, ala Coordinación Nacional de Arqueología, o en la CoordinaciónNacional de Monumentos Históricos, junto con la informaciónescrita, fotográfica y oral sobre ella.

Cualquier ciudadano que por herencia, donación o colec-ción posea piezas arqueológicas puede registrarlas ante el INAHprevia solicitud de registro en el Centro INAH de su estado oen la Dirección de Registro Público de Monumentos y ZonasArqueológicos y, de esta manera, estar dentro de la ley, aun-que las mantenga en su posesión.

La persona o institución que tenga en sus manos unacolección registrada sólo la posee en custodia.

El eventual custodio debe cuidarla y conservarla en buenestado y únicamente puede trasladarla o exhibirla medianteautorización expresa del INAH. La custodia de una colecciónno se puede transferir a otras personas por venta u otros me-dios, excepto por herencia. Cualquier duda se resuelve acu-diendo al Centro INAH estatal.

La no observación de este proceso de registro, hace queel poseedor incurra en algunos de los delitos tipificados en laLey Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artís-ticos e Históricos y su reglamento.

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¿Qué registros o marca debe poseer unareproducción arqueológica cuando se com-pra o se quiere sacar del país?

Una reproducción arqueológica, además de la marca co-mercial o autoral, debe tener marca o sello que la identifiqueclaramente como tal, si es así la pieza puede comprarse, ven-derse, exportarse o regalarse.

¿Cómo intervenir un edificio consideradomonumento histórico?

a) El uso que vaya a darse al inmueble debe ser acordeal uso original.

b) Deberá respetarse la forma, tamaño y relación deespacios del inmueble (partido arquitectónico).

c) No deberá alterarse el sistema estructural originaldel inmueble.

d) La edificación de nuevos espacios o volúmenes ar-quitectónicos deberá coincidir con los materiales originales yser congruente con la forma y valor histórico del inmueble.

e) En monumentos históricos y zonas de monumentosdeberá mantenerse un porcentaje importante del uso del sue-lo habitacional para asegurar durante el día y parte de la nochesu concurrencia y animación.

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f) Cualquier intervención constructiva o decorativa,tanto en inmuebles considerados monumentos históricos comoen cualquier otro ubicado en zona de monumentos, deberácontar con permiso del INAH.

¿Cómo puede participarel gobierno municipalen la protección delpatrimonio cultural?

Ley Orgánica MunicipalPor ser materia de los poderes legislativos estatales, se

propone a los presidentes municipales que sugieran la revisiónde las respectativas leyes orgánicas de los municipios, a fin deintroducir o actualizar la legislación asociada a la proteccióndel patrimonio cultural, o en su caso, cubrir posibles lagunas.

Bando de Policía y Buen GobiernoRespecto a este ordenamiento y con base en la Ley Fe-

deral sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos eHistóricos, se recomienda revisar los contenidos de los bandosmunicipales para incluir en ellos medidas asociadas al rescate,conservación y difusión del patrimonio cultural, señalándosequé edificios, monumentos, zonas arqueológicas ypaleontológicas, acervos históricos y artísticos, entre otrosvalores que se encuentran en el municipio, forman parte delpatrimonio cultural de la nación.

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Asimismo, con fundamento en la citada ley federal y conel propósito de hacerlo del conocimiento público, es conve-niente que se someta a consideración y aprobación de los ca-bildos la inclusión de sanciones en los bandos municipales paraquienes cometan actos de destrucción y/o saqueo de los bie-nes patrimoniales de la nación.

Por otro lado y bajo los preceptos de la Constitución Po-lítica de los Estados Unidos Mexicanos, el municipio debe con-tribuir al cumplimiento de la Ley Federal sobre Monumentos yZonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos y su reglamento,razón por la cual deberá someterse, en caso de violación aesta ley, a las sanciones contempladas para este caso o en sudefecto aplicar en el ámbito de su competencia y atribucioneslegalmente constituidas el cumplimiento estricto para la pro-tección, defensa y salvaguarda del patrimonio nacional.

De esta manera el Ayuntamiento puede recurrir en casonecesario al uso de la fuerza pública o solicitar el apoyo a laProcuraduría General de la República y al Centro INAH en elestado para hacer efectivas las sanciones.

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Reglamentos internos

En este caso, se sugiere la revisión y actualización de losreglamentos municipales de obras públicas y desarrollo urbanoa fin de establecer en ellos con precisión la facultad de custo-diar los bienes patrimoniales que no podrán sufrir alteracionesconstructivas sin el permiso del INAH y de las autoridades es-tatales y municipales.

También se podrá incluir la atribución de delimitar zonasprotegidas o áreas cuyo crecimiento deba ser controlado deforma que no se afecten sitios, monumentos u otros bienescomponentes del patrimonio cultural.

En el plano jurídico se trata de compatibilizar dichas dis-posiciones con las contenidas en la Ley Federal sobre Monu-mentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, que esresponsabilidad de los Centros INAH hacer cumplir en el ámbi-to de su competencia.

Planeación del patrimonio culturalUn aspecto fundamental en las políticas de protección

del patrimonio cultural, se lleva a cabo incorporando la dimen-sión de lo cultural en los procesos de planeación de obras pú-blicas y desarrollo urbano.

Así, la planeación estatal y municipal representa el princi-pal mecanismo para la coordinación entre las dependencias,entidades y organismos públicos, federales y municipales y lossociales y privados que tienen corresponsabilidad en las accio-nes de protección del patrimonio.

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Con objeto de definir áreas de reserva cultural y sus des-tinos, es necesaria e imprescindible la participación del Institu-to en los comités para la elaboración de los planes regionalesmetropolitanos, los planes municipales de desarrollo urbano,los planes de centros de población estratégicos, los planes decentros de población y los planes parciales de desarrollo, entreotros, en el marco de la legislación federal vigente en la mate-ria.

El Instituto desarrolla además procesos de planeación enlos que se establecen lineamientos y acciones de operaciónpara asegurar la conservación integral, el uso sustentable, lacorresponsabilidad social y el significado cultural de un sitio enrelación con sus valoraciones. En ellos se abarcan desde loscampos científicos, de conservación y protección legal, educa-tivos, identitarios, así como políticos, económicos y adminis-trativos.

Estos procesos integran equipos de trabajo interdiscipli-narios y multisectoriales, que son responsables del análisis delas condiciones operativas del caso de estudio.

El proceso de planificación se materializa a través de do-cumentos llamados planes de manejo, en los que se plasmanlos lineamientos generales y las acciones de operación especí-ficas a corto, mediano y largo plazo, constituyéndose en unaguía para ayudar a las autoridades responsables en la toma dedecisiones con el apoyo y la participación efectiva de la socie-dad en la conservación y usos del patrimonio.

En esta perspectiva se involucran los tres niveles de go-bierno (federal, estatal y municipal), los prestadores de servi-

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cios, instituciones académicas, las comunidades aledañas ydiferentes organismos nacionales e internacionales.

Con lo anterior, se pretende lograr un adecuado y realcompromiso social con la conservación del patrimonio, ade-más de generar condiciones adecuadas para responder a lasdemandas políticas, económicas y de identidad cultural que sepresentan en cada sitio patrimonial.

Diagnósticos e inventarios de bienes culturalesLa elaboración de diagnósticos e inventarios son la base

de la planeación para la conservación del patrimonio cultural,pues de ahí se desprenden los planes, programas y proyectosespecíficos de protección.

Estos instrumentos deben ser aplicados preferentemen-te en los primeros meses de la administración municipal con elpropósito de desarrollar los programas trianuales de protec-ción o, en su caso, para dar orientación precisa a los progra-mas operativos anuales de las dependencias o comisiones delos ayuntamientos que tengan encomendados los programashistóricos, culturales, de imagen urbana, de centros históricosu otros proyectos asociados al desarrollo urbano e históricode la localidad.

74

Planes de desarrollo municipal y planesanuales

Es importante mencionar en los planes de desarrollo mu-nicipal las políticas culturales para el municipio, así como elpaquete de programas y proyectos específicos de investiga-ción, rescate, conservación, difusión y gestión del patrimoniocultural.

Fortalecimiento de la administraciónpública municipal

La revisión y, en su caso, actualización de los manualesde organización de las dependencias municipales de cultura,obras públicas y desarrollo urbano, es conveniente para articu-lar y consolidar las funciones de conservación y acrecenta-miento del patrimonio existente en el municipio, en estaplaneación es necesaria la participación del INAH.

Ventanilla únicaEn todo momento el Ayuntamiento debe atender las pe-

ticiones ciudadanas de mantenimiento o restauración al patri-monio cultural.

Cuando el municipio cuente con amplias zonas de monu-mentos históricos y con el propósito de agilizar el trámite depermisos motivados en obras de mantenimiento, restauración,adecuación, reconstrucción u obra nueva en monumentos his-tóricos, es necesario establecer una ventanilla única de trámi-tes para la atención al público, que por la naturaleza de susfunciones, bien pudiera ser adscrita a la dependencia municipalde desarrollo urbano.

75

Su instrumentación debe coordinarse con las dependen-cias federales y estatales con atribuciones en ese ámbito deacción, por ejemplo las Secretarías de Desarrollo Urbano y ObrasPúblicas y el Centro INAH estatal, entre otras.

Fuentes diversas de financiamientoLa obtención de recursos para preservar el patrimonio

cultural implica a otras importantes fuentes de financiamientode programas y proyectos, que bien pueden ser previstas porlas áreas municipales de programación y presupuesto; al inte-rior de la Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal ocon los Comités de Planeación del Desarrollo del Estado(COPLADE).

a) Recursos municipalesEs importante que año con año se establezcan techos

financieros para la restauración y conservación del patrimoniocultural edificado, así como para la investigación, rescate ydifusión del patrimonio cultural intangible, reiterando la impor-tancia en los renglones de obras públicas, desarrollo urbano ycultura.

b) Recursos estatales y federalesEn este rubro, deben considerarse las principales fuentes

de financiamiento federal y municipal: Convenios de DesarrolloMunicipal (CODEM), Programas de Inversión Estatal, y cualquierotro programa estatal de inversión en obra en los municipios.

Al mismo tiempo, se puede recurrir a instancias federalesque promuevan programas para el desarrollo urbano y/o elempleo temporal. El INAH en cada estado realiza proyectos

76

con fondos propios, además de procurarse recursos para obrasy acciones de protección, es igualmente importante concertarprogramas de construcción, ampliación y mejoramiento de lainfraestructura y servicios culturales con dependencias delestado y la federación.

c) FideicomisosEn este renglón se pueden concertar proyectos de obras

de restauración y conservación del patrimonio cultural con ins-tituciones crediticias y fideicomisos. En todo momento debe-mos considerar que la aplicación de recursos, más que un gas-to es una inversión que se refleja en una mejor calidad de vidade las comunidades.

d) Sector privado y socialEn toda localidad de nuestro país existen particulares,

organizaciones no gubernamentales, clubes de servicio o gru-pos sociales interesados en la protección del patrimonio histó-rico y cultural, dispuestos a apoyar las iniciativas municipalesen ese sentido, constituyendo una fuente importante de re-cursos financieros y materiales.

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Convenios de cooperación

Instituciones gubernamentales y nogubernamentales

A fin de dar cumplimiento a la política cultural de protec-ción del patrimonio cultural, el Instituto Nacional de Antropo-logía e Historia, promueve y coordina la colaboración entrediversas instancias gubernamentales y no gubernamentalesprotectoras del patrimonio cultural, mediante la firma de con-venios en donde se establecen compromisos respecto a pro-gramas y proyectos de trabajo conjunto.

Al respecto el Ayuntamiento puede aprovechar la expe-riencia técnica y jurídica de los Centros INAH en los estadospara la suscripción de convenios cuando así lo requiera. Eneste sentido, el Ayuntamiento debe precisar sus políticas decoordinación con las entidades públicas federales y estatales,así como con organizaciones sociales y la iniciativa privada parala defensa del patrimonio cultural de la nación.

Convenios Ayuntamiento-INAHCualquiera que sea el caso que motive la suscripción de

un convenio entre los ayuntamientos y el respectivo CentroINAH en el estado, se aspira, en todo momento, a establecerinstrumentos de cooperación que favorezcan un contacto per-manente entre las autoridades municipales y el instituto quepropicien el flujo de recursos hacia proyectos institucionales ysociales.

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Entre los propósitos que regularmente se establecen enlos convenios entre los ayuntamientos y el INAH destacan:

a) Apoyo recíproco en la realización de proyectos, deinvestigación, catalogación y rescate, así como en campañaspermanentes de difusión del patrimonio cultural de la naciónen el municipio.

b) Asesoría científica y profesional del INAH cuando elAyuntamiento desee realizar obras constructivas, intervenciónen monumentos históricos o proyectos de investigación.

c) Expedir en coordinación con el INAH licencias deconstrucción cuando se trate de obras asociadas a inmueblescon valor patrimonial.

d) Suspender provisional o definitivamente obras queafecten inmuebles patrimoniales o se hayan iniciado sin lasrespectivas autorizaciones.

e) Establecer operativos de vigilancia que eviten la eje-cución de obras clandestinas y saqueos arqueológicos o el roboo destrucción de bienes culturales.

f) Impulsar la integración de asociaciones civiles, jun-tas vecinales y uniones de campesinos, de conformidad con laLey Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artís-ticos e Históricos y su reglamento.

79

Las Juntas Vecinalesy la protección delpatrimonio cultural

La creación de órganos auxiliares que colaboran eficaz-mente en el abatimiento del saqueo y destrucción de zonasarqueológicas, así como el incremento de las acciones de pre-servación del patrimonio cultural en los municipios, está pre-vista en el artículo 2° de la Ley Federal sobre Monumentos yZonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos y en los artículos1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 8° de su reglamento. Su organización plan-tea la existencia de un presidente, un secretario, un tesorero ytres vocales, todos con carácter honorífico.

En términos generales se trata de aumentar entre losórganos auxiliares la capacidad de gestionar para su comuni-dad los bienes y servicios que les sean necesarios para conser-var su patrimonio cultural, así como procurarles los conoci-mientos para que puedan operar como difusores de su riquezacultural, al interior y exterior de su comunidad.

80

Marco jurídico

El marco general que da seguridad jurídica a la conserva-ción del patrimonio cultural de la nación se divide en tres nive-les de competencia:

Ámbito federal:Preceptos constitucionales y diversos ordenamientos deíndole federal.

Ámbito estatal:Constituciones estatales, leyes diversas y sus reglamen-tos.

Ámbito municipal:Bandos de policía y buen gobierno, reglamento, circula-

res y disposiciones administrativas que expidan los ayunta-mientos conforme a ley.

Legislación en el ámbito federal• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

(1917)• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976).• Ley Orgánica del INAH (reformada en 1986).• Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos,

Artísticos e Históricos (1972).• Ley de la Reforma Agraria.• Ley General de Bienes Nacionales (1994)• Ley General de Educación.• Ley Federal de Procedimientos Administrativos (1996)• Ley Federal de Derechos de Autor.

81

• Acuerdo circular que contiene las disposiciones para lle-var a cabo transportación de monumentos arqueológi-cos, históricos y demás objetos.

• Acuerdo que dispone que los museos y los monumentosarqueológicos, dependientes del INAH, no serán utiliza-dos con fines ajenos a su objeto o naturaleza.

• Acuerdo por el que se establecen normas mínimas deseguridad para la protección y resguardo del patrimoniocultural del país.

• Acuerdo por el que se crea una comisión intersecretarialpara coordinar las actividades de las secretarías de esta-do y demás entidades o dependencias a la que la legisla-ción, confiere la investigación, protección, conservaciónde los valores arqueológicos, históricos y artísticos queforman parte del patrimonio cultural del país.

Legislación en el ámbito estatal• Constituciones Políticas de los Estados.• Leyes de Planeación.• Leyes Orgánicas de Administración Pública Estatal.• Leyes de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.• Leyes de Asentamientos Humanos.• Leyes Relacionadas con la Protección y Conservación del

Patrimonio Cultural.• Planes Estatales de Desarrollo.• Planes Parciales de Desarrollo.

82

Legislación en el ámbito municipal• Ley Orgánica municipal.• Reglamentos Municipales.• Bandos de Policía y Buen gobierno.• Planes Municipales de Desarrollo Urbano.• Planes Parciales de Centros Históricos.

83

Directorio General del INAH

Dirección GeneralCórdoba 45, Colonia RomaMéxico D.F. 06700.5533-20-15 al 18

Secretaría TécnicaCórdoba 45, Colonia RomaMéxico D.F. 06700.5514-29-81

Secretaría AdministrativaLiverpool 123, ler. piso, Colonia JuárezMéxico D.F. 066005207-36-50

Coordinación Nacional de Centros INAHCórdoba 45, Colonia RomaMéxico D.F. 06700.5514-13-81

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Directorio de los Centros INAH

Centro INAH AguascalientesJuan de Montoro No. 226,Zona Centro, c.p. 20000Aguascalientes, Ags.TeIs. 01 (449) 9 15.18.53 fax 9 16 85 [email protected]

Centro INAH Baja CaliforniaCalle K No. 300 esq. ObregónCol. Nueva 2a. SecciónC.P. 21100Mexicali, B.C.Tels. 01 (686) 5 52.82.79 fax 5 52.35.91 5 [email protected]

Centro INAH Baja California SurAquiles Serdán No. 1070,entre Manuel Encinas y Antonio Navarro,Col. Centro, C.P. 23000La Paz, B.C.S.Tels: 01 (612) 1.22.73.89 Fax. 1 23.03.99

85

Centro INAH CampecheCalle 59 Num. 38, entre la Calle 14y 16anexo a la Casa Teniente del ReyC.P. 24000Campeche, CampTeIs: 01 (981) 8 16.81.79

8 [email protected]

Centro INAH CoahuilaCalle Nicolás Bravo No. 120 NorteZona Centro, C.P. 25000Saltillo, Coah.TeIs: 01 (844) 4.10.19.18 Fax.

[email protected]

Centro INAH ColimaVicente Guerrero No. 174Zona Centro, C.P. 28000Colima, Col.Teis: 01 (312) 3.13.49.46 Fax

[email protected]

Centro INAH ChiapasCalzada de los Hombres Ilustres s/nZona Centro C.P. 29000Tuxtla Gutiérrez, Chis.Tels: 01 (961) 6.13.45.54 Fax

[email protected]

86

Centro INAH ChihuahuaPaseo Bolívar No. 608Col. Centro, C.P. 31000Chihuahua, Chih.Tels: 0l (614) 4.10.87.33 Fax.

[email protected]

Centro INAH DurangoConjunto Cultural DurangoAv. 16 de Septiembre No. 130Col. Silvestre DoradorC.P. 34070Durango, Dgo.Tels: 01 (618) 8.12.70.19 Fax.

[email protected],mx

Centro INAH Estado de MéxicoAv. José María Morelos Oriente 502Entre 5 de mayo y Alexander Von HumboldtCol. San SebastiánC.P. 50090Toluca, Edo. de Mex.Tels: 01(722) 1.67.13.25

[email protected]

87

Centro INAH GuanajuatoCalle Real Num. 42Ex-hacienda Torre de GuadalupeC.P. 36250Marfil, Gto.Tels: 01 (473) 7 33.10.69 Fax.

7 33.08.57 7 33.08.58

[email protected]

Centro INAII GuerreroCuauhtémoc No. 3 Colonia Centro C.P. 39022Chilpancingo, Gro.Tels: 01 (747) 4 72.00.35

4 [email protected]

Centro INAH HidalgoCalle Casasola s/nEx-Convento de San Franciscofrente a la Plaza de Bartolomé de Medina,C.P. 42050Pachuca, Hidalgo.TeIs: 01(771) 7.14.35.20

[email protected]

88

Centro INAH JaliscoLiceo No. 168 sector HidalgoZona Centro, C.P. 44100Guadalajara, Jal.TeIs: 01(33) 36.13.26.70

36.14.54.16 36.13.82.24

[email protected]

Centro INAH MichoacánFrancisco I. Madero Oriente No. 799Col. Centro, C.P. 58000Morelia, Mich.TeIs: 01(443) 3.13.26.50 Fax.

[email protected]

Centro INAH MorelosMatamoros No. 14Col. AcapatzingoC.P. 62440Cuernavaca, Mor.Tels: 0l (777) 3.12.31.08

3.14.40.48direcció[email protected]

Centro INAH NayaritLerdo No. 76 Ote.Zona Centro, C.P. 63000Tepic, Nay.Tels: 01(311) 2.16.20.38

[email protected]

89

Centro INAH Nuevo LeónCalle Rafael José Verger s/nCol. Obispado, C.P. 64010Monterrey, N.L.TeIs: 01(81) 83.33.97.51

[email protected]

Centro INAH OaxacaPino Suárez No. 715Col. CentroC.P. 68000Oaxaca, Oax.Tels: 01(951) 5.15.03.89 Fax.

5.15.04.00 5.15.00.02

[email protected]

Centro INAH PueblaAv. Ejército de Oriente s/nCalzada de los FuertesC.P. 72270Puebla, Pue.Tels: 01(222) 2.35.40.56

[email protected]

90

Centro INAH QuerétaroBalvanera No. 2Zona CentroC.P. 76000Querétaro, Qro.Teis: 01(442) 2.12.01.72

[email protected]

Centro INAH Quintana RooAv. Insurgentes No. 974Col. ForjadoresC.P. 77025Chetumal, Quintana Roo.TeIs: 01(983) 8.37.07.96

[email protected]

Centro INAH San Luis PotosíArista No. 933Col. TequisquiapanC.P. 78230San Luis Potosí, S.L.P.Tels: 01(444) [email protected]

91

Centro INAH SinaloaAntonio Rosales No. 256 PonienteCol. CentroC.P. 80000Mazatlán, Sin.Tel: 01(667) 7.13.92.52

7.52.15.41Administración.sin @inah.com.mx

Centro INAH SonoraJesús García Final y PresbíteroEsteban SarmientoAntigua Penitenciaria del EstadoCol. Matanza., C.P. 83080Hermosillo, Son.Tel: 01 (662) 2.17.25.80

[email protected]

Centro INAH TabascoPlutarco Elías Calles No. 401Esquina Obrero MundialCol GarcíaC.P. 86040Villahermosa, Tab.TeIs: 01 (993) 3.52.10.22

[email protected]. mx

92

Centro INAH TamaulipasExhacienda de Tamatán No. 1552Calzada General Luis Caballero,Colonia Tamatán C.P. 87060Cd. Victoria, Tam.TeIs: 01 (834) 3.06.01.60

[email protected]

Centro INAH TlaxcalaAv. Juárez s/nEsq. Con InsurgentesC.P. 90100San Esteban Tizatlan, Tlax.Tels: 01(246) 4.62.41.69

[email protected]

Centro INAH VeracruzBenito Juárez No. 425-431entre Madero e HidalgoZona Centro, C.P. 91700Veracruz, Ver.TeIs: 01(229) 9.39.13.30

[email protected]

93

Centro INAH YucatánKm. 6 1/2 de la antigua carreteraa Progreso s/n. C.P. 97310Merida, Yuc.Tels: 01(999) 9.44.49.46

[email protected]

Centro INAH ZacatecasMiguel Azua No. 29Colonia Centro, C.P. 98000Zacatecas, Zac.Tels: 01(492) 9.22.50.85

[email protected]

94

BibliografíaConstitución Política de los Estados UnidosMexicanos. (2000). México, Porrúa.

Disposiciones reglamentarias para la inves-tigación arqueológica en México. (1994). Méxi-co, INAH.

OLIVÉ Negrete, Julio César. (1994). INAH Unahistoria. México, INAH.

TOVAR Y DE TERESA, Rafael. (1994). Moder-nización y política cultural; una visión de la mo-dernización de México. México, FCE.

Et-al (1985). Guías Técnicas para la Capacita-ción del Servidor Público Municipal; INAP—CEDEMUN, México.

Et-al (1999). ABC de Gobierno Municipal; Ins-tituto de Desarrollo Municipal, México.

Rosales Ortega, Mario (1994). Los Secretosdel Buen Alcalde, IULA/CELCADEL, Santiago deChile.

«Carta de Venecia» en Documentos del Insti-tuto Nacional de Antropología e Historia. Méxi-co, INAH, 1978.

«Carta de Atenas» en Documentos del Institu-to Nacional de Antropología e Historia. Méxi-co, INAH, 1978.

Hemerografía

95

GestiónAmbientalMunicipal

NUEVE



Impreso en México








www.inafed.gob.mx














I








II











III





IV

Contenido

Capítulo I

Política Ambiental........................................................1

Capítulo II

La Gestión Ambiental Municipal...................................11

Capítulo III

Proceso de Instalación del Sistema de GestiónAmbiental Municipal.....................................................17

Capítulo IV

Marco Jurídico de la Gestión Ambiental Municipal.......29

Capítulo V

Elaboración del Reglamento Municipal de ProtecciónAmbiental ...................................................................65

V

Presentación

El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Munici-pal (INAFED, antes CEDEMUN), desde su creación en el año de1983, ha buscado mejorar la calidad de gestión de los munici-pios a través de la capacitación, el apoyo técnico, el diseño yla distribución de publicaciones y materiales educativos, asícomo la difusión de información. El INAFED reconoce que elMunicipio es el núcleo donde la relación de los vecinos y sugobierno es permanente, por tanto, es donde mejor se expre-sa la problemática social.



VI






VII

Introducción

Medio ambiente es el compendio de valores naturales,sociales y culturales existentes en un lugar y en un momentodeterminado que influye en la vida material y psicológica delhombre.

El medio ambiente, en relación con las sociedades huma-nas, es considerado como el conjunto de espacios naturales yartificiales que entran en relación directa e indirecta con losseres vivos.

La combinación de los diferentes elementos que integranel medio ambiente, requiere de un equilibrio armónico, que lespermita a los seres vivos reproducirse y desarrollarse de acuerdoa las leyes naturales. Cuando esto no ocurre, el hombre y lasdemás especies pueden sufrir daños.

Con la fundación y desarrollo de los pueblos y ciudades, yla expansión de las actividades productivas, la especie humanaha modificado significativamente las condiciones ambientales,provocando alteraciones en el equilibrio ecológico por la ac-ción de los contaminantes.

VIII

La búsqueda del equilibrio ambiental es ahora responsa-bilidad de la especie humana, ya que con su acción ha alteradolas condiciones del medio ambiente. Estas alteraciones se re-flejan principalmente en los ecosistemas naturales.

El equilibrio ambiental y la conservación ecológica del te-rritorio es también tarea y responsabilidad del gobierno muni-cipal. No será posible asegurar el bienestar de las actuales yfuturas generaciones, si buscamos la satisfacción de nuestrasnecesidades destruyendo el medio que nos rodea.

Ante esta situación, la pregunta a formularse es sencilla:¿Qué acciones deberá emprender el Gobierno Municipal paraconservar y salvaguardar el sano equilibrio y la adecuada pro-tección ecológica de su territorio?

La presente Guía, intenta responder a esta cuestión, ofre-ciendo una serie de herramientas para la gestión ambientalsustentable y su regulación en los municipios.

IX

capítu lo uno

PolíticaAmbiental

capítu lo dos

La GestiónAmbientalMunicipal

capítu lo tres

Proceso deInstalación del

Sistema de GestiónAmbiental Municipal

capítu lo cuatro

Marco Jurídico dela Gestión Ambiental

Municipal

capítu lo cinco

Elaboración delReglamentoMunicipal de

ProtecciónAmbiental

1

La participación social y la protección del equilibrio ecológicoson las dos premisas fundamentales de la nueva política am-biental en respuesta al deterioro y a la degradación de los re-cursos naturales.

Con la finalidad de contribuir a una mayor conciencia so-cial, se ha reformado el marco jurídico ambiental con el propó-sito de precisar la distribución de competencias y atribucionesentre los distintos ámbitos de gobierno; además se ha consi-derado a la sustentabilidad, como uno de los ejes del desarrollo.

Para fortalecer la sustentabilidad en los planes y políticasnacionales, el tema de los recursos naturales y de medio am-biente se ha incorporado estratégicamente en Comisiones delPoder Ejecutivo, Crecimiento con Calidad, de Orden y Respeto,y de Desarrollo Social y Humano.

De esta manera se busca un desarrollo social y humanoen armonía con la naturaleza, que implica:

Considerar los efectos no deseados de las políticas en eldeterioro de la naturaleza.

Construir una cultura ciudadana de cuidado del medioambiente.

Difundir la idea de que el bienestar y el desarrollo, sóloson posibles si existe en equilibrio con la naturaleza.

Política Ambiental

2

Para lograr el crecimiento con calidad, es necesariointerrelacionar a los ámbitos económico y social con el medioambiente y los recursos naturales, de tal manera que se ase-gure la calidad y la disponibilidad de estos últimos en el largoplazo, sobre la base de una sólida cultura ambiental. Además,se requiere del diseño de un marco estratégico de seguridadnacional y de orden constitucional.

¿Qué es el desarrollosustentable?

Con fundamento en el Informe Brundtland (1987), tene-mos la siguiente definición:

El desarrollo sustentable es el desarrollo quesatisface las necesidades de la generación pre-sente sin comprometer la capacidad de lasgeneraciones futuras para satisfacer sus pro-pias necesidades.

El Informe Brundtland partió de un diagnóstico mundial yde las dificultades regionales y avanzar en el desarrollo, conénfasis en los problemas de la pobreza, el autoritarismo políti-co y la falta de equidad, entre otros aspectos.

Las líneas estratégicas surgidas fueron: la erradicaciónde la pobreza, el aprovechamiento sostenible de los recursosnaturales, el ordenamiento del territorio, el desarrollo tecnoló-gico compatible con la realidad social y natural; una nueva es-

3

4

trategia económico-social basada en la organización y movili-zación social; y en las reformas del estado.

Con esta hipótesis, el desarrollo sustentable en un senti-do más amplio, tiende a promover las relaciones armoniosasde los seres humanos entre sí y con la naturaleza. Sin embar-go, algunos especialistas indican que: “los puntos de equilibrioentre la equidad social, el crecimiento económico y la protec-ción al ambiente no se producen automáticamente, ni resultande un análisis apoyado en bases estrictamente científico-tec-nológicas, sino que implican la adopción de posturas políticastanto al interior de los propios países en el contexto de susdecisiones soberanas, como frente a las presiones externasemanadas de los fenómenos de globalización”1

Sin pretender ahondar demasiado en diversas definicio-nes, citamos la que se deriva de la Ley General del Equili-brio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA)que dice:

El desarrollo sustentable es el procesoevaluable mediante criterios e indicadores decarácter ambiental, económico y social quetiende a mejorar la calidad de vida y la produc-tividad de las personas, que se funda en medi-das apropiadas de preservación del equilibrioecológico, protección del ambiente y aprove-chamiento de recursos naturales, de maneraque no se comprometa la satisfacción de lasnecesidades de las generaciones futuras.

1 GONZÁLEZ Gaudiano, Edgar. Centro y periferia de la educación ambiental.

5

Lo anterior coincide con la tesis del Informe Brundtland.De hecho son los principios que rigen en la actualidad el com-portamiento en materia ambiental y que citaremos más ade-lante durante el desarrollo de la guía.

La política ambiental enMéxico y su vinculación con

el desarrollo sustentableAnte los grandes retos mundiales, la política ambiental

en México se ha sumado a diferentes acuerdos internacionalesy ha hecho grandes esfuerzos en la materia, entre los quedestaca su vinculación y sustento con diferentes planes y pro-gramas como:

El Programa Sectorial para un Nuevo Federalismo2000-2006.

Éste propone, entre otros objetivos, fortalecer las capa-cidades políticas, institucionales, administrativas y financierasde los gobiernos estatales y municipales para consolidar iden-tidades políticas y facilitar la participación de diversos núcleosde la sociedad civil. Se otorga particular atención al Municipiopara elevar su capacidad de gestión pública frente a los ciuda-danos y organizaciones, y para atender las demandas que lecompete resolver.

6

El Programa Sectorial de Medio Ambiente 2000-2006.

Éste incorpora en todos los ámbitos de la sociedad y dela función pública, criterios e instrumentos que aseguren laóptima protección, conservación y aprovechamiento de nues-tros recursos naturales, conformando así una política ambien-tal integral e incluyente dentro del marco de desarrollo sus-tentable, el cual:

— Plantea que el modelo de desarrollo económico se basaen el principio de la sustentabilidad y en particular en que ge-nere alternativas de vida para los mexicanos que viven en ni-veles de pobreza extrema.

— Propone resolver el rezago ambiental y a la vez mirarhacia adelante ya que, al experimentar en 2001 una tasa decrecimiento poblacional de 1.55% aumentará la población en1.5 millones de mexicanos al año durante los próximos 20 años,lo que generará, una presión adicional sobre los recursos natu-rales y el medio ambiente.

— Insiste en que se respete la ley ambiental y se comba-ta la impunidad sin excepciones.

— Argumenta que se cuente con sólidos mecanismos deconsulta y participación social en los procesos de planeación yevaluación de los recursos naturales y el medio ambiente.

— Expresa que los mexicanos, y en particular los jóvenes,tengan educación y capacitación ambiental y participen am-pliamente en la protección de nuestro patrimonio natural.

7

— Proyecta que los programas apliquen el enfoque deequidad de género en el diseño y ejecución de las actividadesde protección del medio ambiente y uso sustentable de losrecursos naturales, promoviendo para ello la participación ple-na y comprometida de las mujeres.

— Enuncia la importancia de una cultura ecológica queconsidere el cuidado del entorno y del medio ambiente en latoma de decisiones en todos los niveles y sectores de la socie-dad y el gobierno.

— El documento insiste en la responsabilidad que tienenel gobierno y la sociedad de construir ciudades que sean máshumanas, menos congestionadas y contaminadas. Que las pla-yas y campos estén limpios, porque los residuos son maneja-dos con responsabilidad hacia la salud pública y el medio am-biente.

8

Para lograr lo anterior, es imprescindible:— Fomentar la investigación científica y la innovación tec-

nológica para apoyar, tanto el desarrollo sustentable del país,como la adopción de procesos productivos y tecnologías limpias.

— Impulsar la participación de los pueblos indígenas en laidentificación de alternativas productivas que les permitanmejorar su nivel de vida, respetar sus conocimientos y prácti-cas tradicionales así como, proteger y conservar el medio am-biente de los territorios que habitan.

— Diseñar un marco jurídico-normativo que permita quela gestión ambiental se cracterice por su eficiencia, eficacia,transparencia y servicio con calidad.

— Promover la participación de diversos sectores socia-les en la protección del medio ambiente mediante el fomentode la inversión ambiental.

— Asumir un liderazgo relevante en la agenda ambientalinternacional y aceptar la parte de responsabilidad que noscorresponde frente a los problemas ambientales globales.

Para fortalecer el federalismo, el Programa Sectorial en elMedio Ambiente 2000 - 2006, señala que, es imperativo llevara cabo una profunda redistribución de autoridad, responsabili-dades y recursos del gobierno federal hacia los órdenes esta-tal y municipal del gobierno. Para ello sugiere impulsar la des-centralización de funciones, recursos fiscales y programas pú-blicos hacia los estados y municipios, bajo criterios de eficien-cia y equidad en la provisión de bienes y servicios a las comu-nidades, que plantea las siguientes metas:

9

• Fortalecer la capacidad de gestión ambiental de entida-des federativas y municipios.

• Desarrollar cuadros técnicos e instituciones en el planolocal, encargados de la gestión ambiental.

• Redistribuir de manera eficiente facultades y responsabi-lidades de gestión ambiental en materia de regulación,operación de infraestructura y gasto e inversión.

• Acercar las decisiones de política ambiental a los acto-res y problemas relevantes.

• Mejorar y extender los horizontes de contraloría social yfiscalización pública.

Cada función a transferir, se acompaña de una serie deacciones para que las autoridades locales se hagan cargo deellas (véase el siguiente cuadro).

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11

La gestión ambiental municipal define el papel que juegan losplanes y programas en el ámbito local, proporcionando losprocedimientos y conocimientos técnicos que deben manejarlos miembros del Ayuntamiento y los presidentes municipales,generalmente con el apoyo de una organización operativa ade-cuada con facultades para coordinar acciones y ejercer con-trol sobre los problemas y situaciones conflictivas.

La protección del medio ambiente es una responsabilidadque debemos compartir los sectores público, social y privado.Sin embargo, en el ámbito de la autoridad municipal recae laresponsabilidad de dirigir y coordinar las actividades para pre-venir, controlar, evitar o atenuar los impactos negativos sobreel medio ambiente.

En México, el municipio considerado como célula básicade la estructura gubernamental, reviste especial importanciapara la gestión ambiental, ya que territorial y políticamente esdonde se presentan los problemas y las oportunidades en lamateria y, por tanto, es allí donde debe instrumentarse suatención directa e inmediata.

De ahí que la gestión ambiental municipal cumpla con unadoble función: normativa y operativa, que solamente puedeser desarrollada a través de una planeación sistemática, deacuerdo con tres fases de instrumentación:

Diagnóstico. Programa / Acción específica. plan de acción.

La Gestión Ambiental Municipal

12

¿Qué debemos entenderpor gestión ambientalmunicipal?Ésta puede definirse como el conjunto de ac-tos normativos, operativos y programáticosorientados al manejo ordenado del ambiente ysu relación con los factores económicos en elMunicipio, implica desde la formulación estra-tégica de políticas públicas ambientales hastala realización de acciones específicas en lamateria.

De lo anterior se deriva que para la gestión ambiental, laorganización municipal debe partir de las demandas de la co-munidad y de la disponibilidad y problemática de los recursosnaturales de la región, atendiendo las funciones de promocióny fomento, los planes de acción y su grado de cumplimiento, eldiagnóstico de desviaciones y la corrección de éstas.

Para este efecto, la gestión ambiental y la planeacióndeben fundamentarse en el uso eficiente de los recursos. Estoincluye la elaboración de planes de aprovechamiento y conser-vación del ambiente, así como la disposición y el control de losrecursos, estableciendo metas para el corto, mediano y largoplazos.

13

¿Cuáles son los principiosbásicos del desarrollo

sustentable que debenincorporarse al proceso de

gestión ambiental municipal?Para que la gestión ambiental municipal establezca pro-

puestas armónicas y efectivas para el fortalecimiento de laautonomía municipal en materia de protección al ambiente, losnuevos modelos de desarrollo sustentable proponen retomarpor lo menos cuatro principios rectores:

Protección del medio ambiente, criterio que no compitecon el desarrollo económico y requiere de un gran cam-bio de actitud por parte de la sociedad.

Promoción en el Municipio de la adopción de tecnologíasque conserven y no dañen el medio ambiente.

Otorgamiento de valor correcto, tanto en lo político comoen lo económico y social, que tienen los recursos natura-les, en función de las características y prioridades de cadaMunicipio.

Propiciar que todas las acciones de gestión ambiental queemprenda el Municipio tengan como base la participaciónde la comunidad, de las instituciones de investigación yeducación superior y de las organizaciones no guberna-mentales.

14

Elementos que conformanel Sistema de GestiónAmbiental Municipal

Dado que la gestión ambiental municipal se refiere al con-junto de actividades que tienen como propósito ordenar elcomportamiento del Ayuntamiento y de la sociedad, para lle-varse a efecto será necesario considerar tres elementos bási-cos: el organizativo, el jurídico y el programático. Cada uno deellos incluye a su vez a otros elementos secundarios (véase elrecuadro próximo).

Organizativo• La transectorización de la gestión ambiental:

Proceso mediante el cual se incorpora la variable ambiental enel quehacer de todos los sectores administrativos del munici-pio (obras públicas, servicios primarios, desarrollo rural, edu-cación, salud, etc.)

• El área operativa en materia ambiental:Unidad responsable de orientar, y en su caso ejecutar, los pro-gramas ambientales y verificar el cumplimiento de lanormatividad en la materia, independientemente de su niveljerárquico y ubicación en el organigrama.

• Los mecanismos de participación ciudadana:Son aquellos en los que se apoyará el gobierno local para de-mocratizar el proceso de gestión ambiental, así como involu-crar a la ciudadanía en las acciones que se establezcan en elPrograma Ambiental Municipal.

Jurídico• El Bando de Policía y Buen Gobierno:

Documento que tiene por objeto mantener el orden social y elrespeto mutuo entre los ciudadanos, así como promover eldesarrollo cultural, los valores individuales y colectivos, en elque se incorpora la variable ambiental.

• La transectorización jurídica de la gestión am-biental :Considera la incorporación de los preceptos ambientales en losinstrumentos jurídicos que rigen la actuación del gobiernomunicipal, que garanticen la funcionalidad del Sistema de Ges-tión Ambiental (reglamento interno, de ingresos y egresos);así como la incorporación de estrategias definidas a nivel ad-ministrativo en los reglamentos correspondientes (de cons-trucción, de mercados, de limpia, de panteones, etc.)

• El Reglamento de Protección Ambiental : Es elinstrumento jurídico que otorga facultades al gobierno localpara ejercer las atribuciones que en la materia, le otorgan laLey General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambien-te (en adelante LGEEPA) y su equivalente en el estado.

Programático• Plan Municipal de Desarrollo: Es el instrumento

por el cual la Administración Municipal debe comprometerse ala integración del proceso de gestión ambiental.

15

16

• El Programa Ambiental Municipal:Se constituye en el mecanismo de planeación para la atenciónde la problemática ecológica, así como de fomento para eldesarrollo de las oportunidades que, por sus característicasambientales, puedan implementarse.

Elementos del Sistema de GestiónAmbiental Municipal

Organizativo

Transectorización dela Gestión Ambiental

Área Operativa enMateria Ambiental

Mecanismos deParticipación Ciudadana

Bando de Policía yBuen Gobierno

TransectorizaciónJurídica

Reglamento deProtección Ambiental

Plan Municipal deDesarrollo

Programa AmbientalMunicipal

Jurídico

Programático

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Si consideramos que la gestión ambiental es una atribuciónrelativamente nueva para el Municipio, consecuentemente, lareforma de la Administración Municipal debe ser un procesosistemático y permanente que lo faculte como un promotordel desarrollo ambientalmente planificado.

Esta planificación implica especificar claramente los ob-jetivos y alcances que se persiguen con la gestión ambiental,reconociendo todos los elementos administrativos y jurídicosdisponibles, así como sus limitaciones, para que a partir deeste diagnóstico defina las estrategias y las metas que seráposible alcanzar durante su corto periodo de gestión, por loque se propone la instalación del Sistema de Gestión Ambien-tal Municipal (en adelante SIGAM) con la siguiente metodolo-gía dividida en dos etapas.

Las etapas del procesoy sus objetivos

La primera etapa se refiere a la planeación y promociónde diferentes eventos que deben realizarse previamente a lainstalación del SIGAM, y tiene como objetivos:

• Definir los mecanismos y estrategias para la instalacióndel SIGAM en el Municipio y quienes participarán en elproceso de instalación.

• Elaborar los diagnósticos del marco jurídico-administrati-vo y de la problemática general del Municipio en materiaambiental.

Proceso de Instalación del Sistema deGestión Ambiental Municipal

18

La segunda etapa, relativa al proceso de operación, seplantea los siguientes objetivos:

• Adecuar de manera integral el marco jurídico.

• Inducir y llevar a cabo el proceso de transectorización dela gestión ambiental.

• Crear la unidad operativa de gestión ambiental.

• Elaborar el Programa Ambiental Municipal.

19

Mecanismos de organizaciónpara cumplir con los

objetivos de cada etapa

Para asegurar el cumplimiento de los objetivos estableci-dos en cada etapa se recomienda conformar dos grupos detrabajo:

A. El primero para la toma de decisiones, la evaluación y elcontrol del proceso; y

B. El segundo para llevar a cabo las actividades de elabora-ción y ejecución.

El primer grupo de trabajo se puede conformar conside-rando las siguientes alternativas:

Nombrar una comisión de regidores, presidida por el regi-dor de ecología, que tenga acceso a la información detodas las unidades operativas.

Elegir una comisión municipal presidida por un regidor eintegrada por varios directores de las unidades adminis-trativas y/ o presidida por el propio Presidente Municipal.

En este caso, para la toma de decisiones, la evaluación yel control de las acciones definidas, se requiere establecer unmecanismo que permita la revisión periódica de los diferentesaspectos presupuestales, administrativos, técnicos yoperativos.

20

No importa qué modalidad adopte la comisión de regido-res, deberá presentar periódicamente al Cabildo un informe delos avances, señalando las dificultades encontradas y las alter-nativas de solución que desde su punto de vista sea posibleadoptar; el control debe basarse en:

• El establecimiento de objetivos, metas y programas, locual implica verificar que se hayan planeado y programa-do adecuadamente las acciones.

• La definición de los medios para lograr lo anterior, queincluye aspectos como normatividad, procesos, estruc-turas e instituciones.

• El respaldo del marco jurídico y normativo en los tresniveles de gobierno. Es importante resaltar que en cuan-to a la normatividad, el municipio no tiene facultad legis-lativa, sin embargo, si tiene capacidad reglamentaria.

• El flujo y la asignación oportuna de los recursos financie-ros, materiales, técnicos y humanos.

• Los resultados por objetivos, en donde se debe revisar sise logró lo deseado.

El segundo grupo de trabajo, —la comisión municipal—puede conformarse bajo las siguientes consideraciones:

Nombrar el área administrativa que realice actividadesrelacionadas con la gestión ambiental.

Designar una coordinación técnica o secretaría que esta-ría integrada por representantes de diferentes unidadesadministrativas.

21

Esta última instancia deberá evaluar la capacidad técni-ca, económica y administrativa del municipio, así como la inci-dencia de problemas ambientales asociados a la protección delambiente y a las oportunidades de impulsar cadenas producti-vas, vinculadas con la disponibilidad y factibilidad de aprove-chamiento de los recursos naturales existentes.

22

Logros que espera obtenerel municipio en cada una delas etapas

Debe recordarse que los procesos de gestión ambientalen los ámbitos federal y estatal no han terminado. Ejemplo deello es el hecho de que no todos los estados han efectuado lasadecuaciones a sus leyes locales conforme a las modificacio-nes que tuvo la LGEEPA en 1996. Por lo tanto, el Municipiodebe superarlo en su proceso de planeación.

En cada etapa el Municipio debe tener muy claro los re-sultados que puede obtener de ellas, facilitando la retroali-mentación o reorientación del proceso en caso de incumpli-miento de las metas o de los objetivos planteados (véase elsiguiente recuadro).

23

Logros de las Etapas de Planeación yPromoción e Instalación y Operación

Logros de la Etapa dePlaneación y Promoción

1. Marco Adminitrativo• Que todas las áreas

operativas ejecuten suslabores conforme alSIGAM

• Que la comisión y/o regi-dor de ecología (medioambiente) realicen lasgestiones para incorporarel proceso de desarrollosustentable en la Adminis-tración Municipal.

• Que la unidad operativa deecología y medio ambien-te lleve a cabo la formula-ción del Programa Am-biental Municipal.

• Que se establezcan losmecanismos precisos departicipación ciudadanapara las diferentes accio-nes de gestión ambiental.

Logros de la Etapa deInstalación y Operación

1. Marco Adminitrativo• Programar la reorganización

administrativa, consideran-do la transectorización y ladefinición del áreaoperativa.

• Seleccionar, capacitar y/oactualizar a los recursos hu-manos involucrados.

• Elaborar los manuales deorganización y métodos delas unidades administrati-vas incorporadas al SIGAM.

• Consultar a la ciudadanía einvitarla a participar en elproceso.

2. Marco Jurídico• Identificar los reglamentos

que requieren modificacio-nes para incorporar en ellosla gestión ambiental.

24

Cabe mencionar que la etapa de planeación y promociónno termina totalmente al iniciar la instalación y operación, yaque continuamente deben realizarse las correcciones pertinen-tes y, consecuentemente, la ampliación o reducción de los al-cances. Por ejemplo, si un municipio elabora su Reglamentode Protección Ambiental en un estado que aún no efectúa lasreformas a su Ley de Ecología, probablemente cuando éstas

Logros de las Etapas de Planeación yPromoción e Instalación y Operación

Logros de la Etapa dePlaneación y Promoción

Logros de la Etapa deInstalación y Operación

• Elaborar el proyecto deReglamento de ProtecciónAmbiental.

3. Marco Programático• Identificar la problemática

ambiental general del mu-nicipio.

• Realizar el anteproyecto dePrograma Ambiental Muni-cipal.

2. Marco Jurídico• Que se realicen y aprueben

por el Cabildo las modifica-ciones jurídicas que apli-quen en todos los regla-mentos del Ayuntamientoseleccionado.

• Que se publique el Regla-mento de Protección Am-biental.

3. Marco Programático• Que se elabore y publique

el Programa Ambiental Mu-nicipal.

25

sean aprobadas, deberá adecuarlo y ajustarlo de acuerdo a lostérminos de la ley modificada.

Para que el municipio obtenga los logros citados en elcuadro anterior será necesario realizar una serie de accionescomo:

Adecuar el marco jurídico :Las propuestas de modificación deberán hacerse toman-do en consideración el principio de asociación y el com-plemento entre órdenes de gobierno. Es decir, que cadaestructura gubernamental tenga algún grado de partici-pación obligatoria.

Identificar la capacidad de gestión de las estruc-turas administrativas municipales :Para lo anterior se evaluará la capacidad de los gobiernoslocales para recibir funciones, administrar recursos y es-tablecer programas de trabajo asociados a la actividadde que se trate.

Diseñar y poner en marcha instrumentos econó-micos y financieros adecuados :Esta tarea de búsqueda y diseño financiero innovador debeser promovida, no sólo por la federación, sino tambiénpor estados, municipios, instituciones académicas, ban-ca de desarrollo y organizaciones privadas y sociales.

26

La participación social encada una de las etapas

La complejidad y la dinámica de los problemas ambienta-les, con frecuencia requieren de procesos integrados en losque cada parte, sean niveles de gobierno, organismos privadosu organizaciones sociales, tiene una responsabilidad. El reto esevitar duplicidades, contradicciones, fricciones y retrasos enlos procedimientos.

Para avanzar en el proceso de instalación del SIGAM esimprescindible que la autoridad municipal procure mecanismosde coordinación con otros niveles de gobierno y de concertacióncon diversos sectores de la sociedad. La participación ciuda-dana de manera regulada es primordial para el cumplimientode los objetivos del SIGAM, ya que si la sociedad participa en laconsulta pública, se involucra directamente en la etapa deplaneación y promoción. Si paralelamente colabora en la solu-ción de un problema que la afecte, directa o indirectamente,en ese momento interviene en la etapa de instalación y opera-ción del proceso.

Es importante destacar que la participación de la socie-dad se manifiesta a través de un sin número de modalidadesde organización, entre las que destacan:

• Consejos y/o comités de participación ciudadana.• Grupos organizados preexistentes y/o universidades.• La misma ciudadanía organizada en torno a una proble-

mática específica.

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Su participación se refleja en el proceso con accionesmuy prácticas como las que se muestran en la siguiente figura.

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28

Dentro de este marco de participación, es necesario tra-zar nuevas formas de gestión y promover adecuaciones lega-les y reglamentarias para aprovechar el potencial de la partici-pación privada. Entre otras, destacan las siguientes:

• Diseñar esquemas de concesión y financiamiento.

• Revisar los marcos jurídicos para atraer inversiones pri-vadas.

• Evitar conductas monopólicas y lograr prácticas sanasde concesiones y contratos de servicios.

• Revisar los procesos para determinar tarifas que den via-bilidad financiera a los organismos.

• Establecer instancias rectoras que resuelvan diferenciasentre usuarios, empresas de servicios y gobiernos muni-cipales.

• Promover adecuaciones reglamentarias para promoveresquemas de desarrollo sustentable.

29

Para realizar las actividades políticas, económicas y socialesen su proceso de desarrollo, el estado mexicano cuenta con unrégimen jurídico.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, junto con las leyes reglamentarias sectoriales que emiteel Congreso de la Unión, son el marco supremo de la federa-ción y no pueden ser contravenidos por las leyes o reglamen-tos de competencia local; aunado a estos ordenamientos delderecho se suman los tratados y acuerdos internacionales enla materia.

En el caso de la descentralización jurídica existe ciertadiscrepancia en los ordenamientos jurídicos en cuanto a la pre-visión y definición de procedimientos para la transferencia defunciones de la federación a los municipios. Por ejemplo, la LeyGeneral del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente(LGEEPA), cuyas reformas recientes establecen la transferen-cia de funciones a los municipios, discrepa con otras leyesfederales, pertenecientes, inclusive al mismo sector, que aúnno incorporan las previsiones necesarias para ser congruentesentre sí.

Por ello, es primordial la adecuación del marco jurídico delMunicipio en el proceso de instalación del SIGAM, ya que es elmecanismo más apropiado que tiene el Ayuntamiento para lo-grar la obligatoriedad de la gestión ambiental, y garantizar conello, que los logros alcanzados en la administración permitanrespaldar la actuación del Municipio desde los planes adminis-trativo, programático y financiero.

Marco Jurídico de la Gestión AmbientalMunicipal

30

Antes de abordar con mayor detalle el marco jurídicoambiental que rige a los municipios, es importante recordarcuáles son sus objetivos con relación al SIGAM (véase el módu-lo, 3 inciso 3.3).

Objetivos del Marco JurídicoIdentificar los elementos del marco jurídico del Ayunta-miento vinculados con quehacer de la gestión ambiental.

Realizar las modificaciones pertinentes en aquellos ins-trumentos jurídicos que permitan la aplicación de las ver-tientes de la gestión ambiental que determine el munici-pio.

Elaborar el Reglamento de Protección Ambiental en fun-ción de las características y necesidades del municipio.

Publicar el Reglamento de Protección Ambiental.

Descripción del marcojurídico ambiental que

rige a los municipios

En su concepción general, el marco jurídico ambiental estáintegrado por tres ámbitos: federal, estatal y municipal.

En el ámbito federal, la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos refiere que el municipio libre es la basede la división territorial del país, así como de la organizaciónpolítica y de la administración pública de los estados y cuyasatribuciones se fortalecieron con la reforma constitucional delartículo 115 en 1983.

A manera de síntesis, el siguiente cuadro muestra el mar-co jurídico federal que le corresponde al municipio en materiade gestión ambiental.

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33

Existen otras leyes federales y sus reglamentos, que demanera interdependiente regulan la preservación del medioambiente como:

• Ley General de Bienes Nacionales.

• Ley de Pesca.

• Ley de Caza.

• Ley de Aguas Nacionales.

• Ley Forestal.

• Ley General de Asentamiento Humanos.

• Ley General de Salud, entre otras.

En el ámbito estatal, las constituciones locales estable-cen que el Municipio será administrado por un cuerpo colegia-do, el Ayuntamiento, que es una asamblea deliberante y elórgano máximo del gobierno municipal encargado de gestionarlos intereses de la comunidad. Tiene autoridad y competenciaen los asuntos relacionados que señalen la constitución esta-tal y la Ley Orgánica Municipal correspondiente.

El siguiente cuadro muestra en términos generales elmarco jurídico estatal en materia de gestión ambiental, el cualpuede cambiar de conformidad con los diferentesordenamientos en las entidades federativas.

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35

En los estados existen otros ordenamientos legales quenorman el funcionamiento del Gobierno Municipal en diversasmaterias. Entre éstos podemos citar como ejemplos los siguien-tes:• Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.

• Ley de Hacienda Municipal.

• Ley de Ingresos Municipales.

• Ley de Catastro.

• Ley de Asentamientos Humanos.

• Ley de Obras Públicas.

• Código Fiscal Municipal, entre otros.

Una gran parte de estos ordenamientos requieren de unaactualización a fondo. Sin embargo, se resalta la existencia debases jurídicas que el municipio necesita para tomar a su cargola organización, administración, funcionamiento, conservacióny aprovechamiento de los servicios públicos, de los recursosnaturales y del medio ambiente.

En el ámbito municipal, la fracción III del artículo 115 cons-titucional otorga a los estados la prerrogativa de definir supropia Ley Orgánica Municipal.

A manera de síntesis, el siguiente cuadro muestra el mar-co jurídico municipal en materia de gestión ambiental.

36

Marco Jurídico Municipal

• Cooperar con las autoridades federales y estatales en la eje-cución de las normas relativas a la salud pública, previsión deseguridad civil, educación, población, culto religioso, trabajoy procesos electorales que le atribuyan las leyes federales yestatales correspondientes.

• Fomentar la creación de organismos cívicos y de colabora-ción municipal y reglamentar su funcionamiento.

• Distribuir entre los regidores, las comisiones unitarias perma-nentes para la atención de los diversos asuntos del municipioy conferirles eventualmente comisiones específicas en rela-ción con los servicios y atribuciones municipales.

Bando de Policía yBuen Gobierno

Destina un apartado a laprotección ecológica, don-de se incluyen los aspec-tos siguientes:• Prevención y control de

la contaminación am-biental.

• Control de descargas deaguas residuales y de-sechos sólidos.

• Medidas para la conser-vación de flora y faunasilvestre.

• Lineamientos y accio-nes para la restaura-ción y establecimientode reservas ecológicas.

Ley OrgánicaMunicipal

Faculta a los ayuntamien-tos para establer su pro-pia administración públi-ca:• Otorga la atribución de

expedir sus propios re-glamentos interiores.

• Permite nombrar y/oremover servidores pú-blicos y crear órganospara administrar laprestación de los ser-vicios públicos munici-pales.

• En materia de gobier-no y régimen interiorfaculta y obliga alAyuntamiento a:

37

Cabe resaltar que las recientes modificaciones a la LGEEPA,en el Título Primero, Capítulo I, incluyen una mayor definiciónen la distribución de competencias entre los tres niveles degobierno, destacando el Artículo 7, donde se señalan clara-mente las facultades del estado y el Artículo 8, donde se esta-blecen las atribuciones y facultades del Municipio.

Otro de los elementos novedosos de estas modificacio-nes, lo constituye la posibilidad de suscribir convenios o acuer-dos de coordinación entre la federación y las entidades de larepública en materia ambiental, así como entre éstas y losmunicipios. Con el objeto de que todos los niveles de gobierno(incluido el D.F.), asuman algunas funciones que hoy son decompetencia federal (Artículo 11 y 12).

38

Atribuciones quele otorga el marcojurídico al Municipio

Las atribuciones que establece la Ley General del Equili-brio Ecológico y la Protección al Medio Ambiente (LGEEPA)para los tres niveles de gobierno son muy claras. Sin embargo,para el Municipio, algunas fracciones, al ser analizadas con de-talle, se traducen en un listado enorme y muy variable de acti-vidades de su competencia. Ejemplo de ello es la prevención yel control de la emisión de contaminantes a la atmósfera, don-de se especifican los giros industriales cuyo control compete ala federación y al estado, y las no señaladas, al Municipio. En-tre estas últimas destacan: tintorerías, panaderías, clubes de-portivos, baños públicos, talleres de pintura y todos aquellosgiros de servicios y comerciales que cuenten con calderas ofuentes de calor; que si bien pudieran ser los que menos con-taminan en términos numéricos, son los que más abundan.

En el siguiente cuadro se resumen las atribuciones y com-petencias del Municipio y su correlación con el nivel federal deacuerdo con la LGEEPA. Cabe mencionar que las atribucionesmunicipales en el ámbito estatal, deberán ser modificadas paracada uno de ellos conforme a sus leyes locales y Bandos dePolicía y Buen Gobierno (* En este caso en la última columnano se muestra ningún dato pues ésta puede ser modificadapor el estado, para lo cual se sugiere que el Municipio revise lasleyes locales).

40

Fundamento Jurídico de las AtribucionesMunicipales

a) Política ambiental.

b) Instrumentos de la política ambiental.

b.1) Planeación ambiental.

b.2) Ordenamiento ecológico del territorio.

b.3) Instrumentos económicos.

Artículo 8, fracc. I. La formulación, con-ducción y evaluación de la política ambien-tal municipal.Artículo 16. Las entidades federativas ylos municipios en el ámbito de sus compe-tencias, observarán y aplicarán los princi-pios a que se refieren las fracciones I alXV del artículo 15.

Artículo 8, fracc. II. La aplicación de losinstrumentos de política ambiental previs-tos en las leyes locales en la materia y lapreservación y restauración del equilibrioecológico y la protección al ambiente enbienes y zonas de jurisdicción municipal,en las materias que no estén expresamenteatribuidas a la federación o a los estados.

Artículo 8, fracc. XV. La formulación, eje-cución y evaluación del programa munici-pal de protección al ambiente.

Artículo 8, fracc. VIII. La formulación yexpedición de los programas de ordena-miento ecológico local del territorio a quese refiere el artículo 20 bis 4 de la LGEEPA,en los términos en ella previstos, así comoel control y vigilancia del uso y cambio deuso del suelo, establecidos en dichos pro-gramas.

Artículo 23, Fracc. VI. Las autoridades dela federación, los estados, el D. F. y losmunicipios, en la esfera de su competen-cia, promoverán la utilización de instrumen-tos económicos, fiscales y financieros depolítica urbana y ambiental, para inducirconductas compatibles con la proteccióny restauración del medio ambiente y conun desarrollo urbano sustentable.

CONCEPTO CORRELACIÓN CON EL NIVELFEDERAL (LGEEPA)

*A NIVELESTATAL

41


b.4) Regulación ambiental de los asentamientos humanos.

b.5) Evaluación del impacto ambiental.

b.6) Normas oficiales mexicanas en la materia.

b.7) Investigación y educación ecológica.

Fracc. VII. El aprovechamiento del agua parausos urbanos deberá incorporar de mane-ra equitativa los costos de su tratamien-to, considerando la afectación a la calidaddel recurso y la cantidad que se utilice;

Artículo 8, fracc. IX. La preservación y res-tauración del equilibrio ecológico y la pro-tección al ambiente en los centros de po-blación, en relación con los efectos deri-vados de los servicios de alcantarillado, lim-pia, mercados, centrales de abasto, pan-teones, rastros, tránsito y transporte lo-cales, siempre y cuando no se trate defacultades otorgadas por la LGEEPA a lafederación o a los estados.

Artículo 8. - fracc. XIV.- La participaciónen la evaluación del impacto ambiental deobras o actividades de competencia esta-tal, cuando las mismas se realicen en elámbito de su circunscripción territorial.

Artículo 8, fracc. XII.- La vigilancia del cum-plimiento de las normas oficiales mexicanasexpedidas por la federación en las mate-rias y supuestos a que se refieren las frac-ciones III, IV, VI y VII de este artículo.

Artículo 15. fracc. XX- La educación es unmedio para valorar la vida a través de laprevención del deterioro ambiental, pre-servación, restauración y el aprovecha-miento sustentable de los ecosistemas ycon ello evitar los desequilibrios ecológicosy daños ambientales (Diario Oficial de laFederación del 24 de noviembre de 1999).


*A NIVELESTATAL

42


c) Biodiversidad.

• Áreas naturales protegidas.

• Flora y fauna silvestre.

d) Aprovechamien- to sustentable de los elementos naturales.

Artículo 41.- El Gobierno Federal, las enti-dades federativas y los municipios conarreglo a lo que dispongan las legislaturaslocales, fomentarán investigaciones cien-tíficas y promoverán programas para eldesarrollo de técnicas y procedimientosque permitan prevenir, controlar y abatirla contaminación, propiciar el aprovecha-miento integral de los recursos y protegerlos ecosistemas. Para ello, se podrán cele-brar convenios con instituciones de edu-cación superior, centros de investigación,instituciones del sector social y privado,investigadores y especialistas en la mate-ria.

Artículo 8, fracc. V.- La creación y admi-nistración de zonas de preservaciónecológica de los centros de población,parques urbanos, jardines públicos y de-más áreas análogas previstas por la legis-lación local.

Artículo 87 bis 2. - El Gobierno Federal,los gobiernos de los estados, del D. F. yde los municipios, en el ámbito de sus res-pectivas competencias, regularán el tratodigno y respetuoso que deberá darse a losanimales. En lo que respecta a flora y fau-na silvestre se recomienda cotejar otrasleyes como son la Ley Forestal, la Ley deVida Silvestre, la Ley de Aguas Nacionales.


*A NIVELESTATAL

43


• Aprovechamien- to sustentable del agua y los ecosistemas acuáticos.

• Preservación y aprovechamien- to sustentable del suelo y sus recursos.

e) Protección al ambiente.

• Prevención ycontrol de lacontaminaciónde la atmósfe-ra.


*A NIVELESTATAL

Artículo 89. - Los criterios para el aprove-chamiento sustentable del agua y de losecosistemas acuáticos, serán considera-dos en: fracc. VI.- La operación y adminis-tración de los sistemas de agua potable yalcantarillado que sirven a los centros depoblación e industrias.Artículo 92. - Con el propósito de asegu-rar la disponibilidad del agua y abatir losniveles de desperdicio, las autoridadescompetentes promoverán el ahorro y usoeficiente del agua, el tratamiento de aguasresiduales y su reuso.

Artículo 99. - Los criterios ecológicos parala preservación y aprovechamiento susten-table del suelo se considerarán en: fracc.III.- El establecimiento de usos, reservas ydestinos, en los planes de desarrollo urba-no, así como en las acciones de mejora-miento y conservación de los centros depoblación; XII.- La formulación de los pro-gramas de ordenamiento ecológico.

Artículo 8, fracc. III.- La aplicación de lasdisposiciones jurídicas en materia de pre-vención y control de la contaminación at-mosférica generada por fuentes fijas quefuncionen como establecimientos mercan-tiles o de servicios, así como de emisio-nes de contaminantes a la atmósfera pro-veniente de fuentes móviles que no seanconsideradas de jurisdicción federal, conla participación que de acuerdo con la le-gislación estatal corresponda al gobiernodel estado.

44


• Prevención y control de la contaminación del agua y los ecosistemas acuáticos.

• Prevención y control de la contaminación del suelo.

• Ruido, vibracio-nes, energíatérmica ylumínica, oloresy contamina-ción visual.


*A NIVELESTATAL

Artículo 8, fracc. VII.- La aplicación de lasdisposiciones jurídicas, en materia de pre-vención y control de la contaminación delas aguas; que descarguen en los sistemasde drenaje y alcantarillado de los centrosde población, así como de las aguas na-cionales que tengan asignadas, con la par-ticipación que conforme a la legislaciónlocal en la materia corresponda a los go-biernos de los estados.

Artículo 8, fracc. IV.- La aplicación de lasdisposiciones jurídicas relativas a la pre-vención y control de los efectos sobre elambiente ocasionados por la generación,transporte, almacenamiento, manejo, tra-tamiento y disposición final de los residuossólidos e industriales que no estén consi-derados como peligrosos, de conformidadcon lo dispuesto por el artículo 137 de laLGEEPA.

Artículo 8, fracc. VI.- La aplicación de lasdisposiciones jurídicas relativas a la pre-vención y control de la contaminación porruido, vibraciones, energía térmica, radia-ciones electromagnéticas y lumínica y olo-res perjudiciales para el equilibrio ecológicoy el ambiente, proveniente de fuentes fi-jas que funcionen como establecimientosmercantiles o de servicios, así como la vi-gilancia del cumplimiento de las disposi-ciones que, en su caso, resulten aplica-bles a las fuentes móviles excepto las queconforme a esta Ley sean consideradasde jurisdicción federal.

45


f) Participación social e informa- ción ambiental.

• Participación social.

• Derecho a la información ambiental.

g) Medidas de control, seguridad y sanciones.

• Inspección y vigilancia.

• Medidas de seguridad.

•Sanciones administrativas.

• Recurso de revisión.

• Delito ambiental.

• Denuncia popular.


*A NIVELESTATAL

Artículo 158, fracc. V.-Impulsará el forta-lecimiento de la conciencia ecológica, através de la realización de acciones con-juntas con la comunidad para la preserva-ción y mejoramiento del ambiente, el apro-vechamiento racional de los recursos na-turales y el correcto manejo de desechos.Para ello, la Secretaría podrá, en formacoordinada con los estados y municipioscorrespondientes, celebrar convenios deconcertación con comunidades urbanas yrurales, así como con diversas organiza-ciones sociales.

Artículo 8, fracc. XIII.- La formulación yconducción de la política municipal de in-formación y difusión en materia ambiental.

Con base en disposiciones reglamentariaslocales.

46

En el artículo 8 de la LGEEPA, existen otras facultadesdel Municipio que no se relacionan directamente con los linea-mientos, pero que están contenidas en las siguientes fraccio-nes:

En el artículo 10 se establece que: “Los congresos de losestados, con arreglo a sus respectivas constituciones y la Asam-blea Legislativa del Distrito Federal, expedirán las disposicio-nes legales que sean necesarias para regular las materias de sucompetencia previstas en esta ley. Los ayuntamientos, por suparte, dictarán los Bandos de Policía y Buen Gobierno, los re-

Artículo 16 Las entidades federativas y los municipios enel ámbito de sus competencias, observarán y aplicarán losprincipios a que se refieren las fracciones del I al XV delartículo 15.

Fracc. X. La participación en la atención de los asuntosque afecten el equilibrio ecológico de dos o más munici-pios y que genere efectos ambientales en su circunscrip-ción territorial.

Fracc. XI. La participación en emergencias ambientalesconforme a las políticas y programas de protección civilque al efecto se establezcan.

Fracc. XVI. La atención de los demás asuntos que en ma-teria de preservación del equilibrio ecológico y protecciónal ambiente les conceda la LGEEPA, u otros ordenamientosen concordancia con ella y que no estén otorgados expre-samente a la federación o a los estados.

Facultades del Municipio, Artículos 16 y 8de la LGEEPA, Fracciones X, XI, XVI

47

glamentos, circulares y disposiciones administrativas que co-rrespondan, para que en sus respectivas circunscripciones, secumplan las previsiones del presente ordenamiento.”

En el artículo 11 se refiere que: “La federación, por con-ducto de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Natura-les, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación conel objeto de que los estados o el Distrito Federal asuman fun-ciones en materia ambiental. Asimismo, los estados podránsuscribir con sus municipios convenios de coordinación previoacuerdo con la federación, a efecto de que estos asuman larealización de las funciones referidas”. Lo anterior se describeen el siguiente cuadro.

48

I. El manejo y vigilancia de las áreas naturales protegidasde competencia federal.

II. El control de los residuos peligrosos considerados debaja peligrosidad conforme a las disposiciones del presen-te ordenamiento.

III. La prevención y el control de la contaminación de laatmósfera provenientes de fuentes fijas y móviles de juris-dicción federal.

IV. El control de las acciones para la protección, preserva-ción y restauración del equilibrio ecológico y la protecciónal ambiente en la zona federal marítimo y terrestre, asícomo la zona federal de los cuerpos de agua nacionales.

V. La protección, preservación y restauración de los recur-sos naturales a que se refiere esta ley, y de flora y faunasilvestre, así como el control de su aprovechamiento sus-tentable.

VI. La realización de las acciones operativas tendientes acumplir con los fines previstos en este ordenamiento.

VII. La realización de las acciones para la vigilancia del cum-plimiento de las disposiciones de esta ley.

Facultades del Municipio, Fracciones I al VII,Artículo 11 LGEEPA.

En el artículo 12 se menciona que: “Los convenios o acuer-dos de coordinación que suscriban la federación con el DistritoFederal y los estados, y éstos con los municipios, para los pro-pósitos a que se refiere el artículo anterior, deberán ajustarse

49

a las siguientes bases:I. Definirán con precisión las materias y actividades que

constituyan el objeto del convenio o acuerdo.II. Deberá ser congruente el propósito de los convenios o

acuerdos de coordinación con las disposiciones del PlanNacional de Desarrollo y con la política ambiental nacio-nal.

III. Se describirán los bienes y recursos que aporten las par-tes esclareciendo cuál será su destino específico y suforma de administración.

IV. Se especificará la vigencia del convenio o acuerdo, susformas de terminación y de solución de controversias y,en su caso, de prórroga.

V. Definirán el órgano u órganos que llevarán a cabo las ac-ciones que resulten de los convenios o acuerdos de coor-dinación, incluyendo la evaluación, y

VI. Contendrán las demás estipulaciones que las partes con-sideren necesarias para el correcto cumplimiento del con-venio o acuerdo.

50

Instrumentos del marcojurídico municipal, susobjetivos y procesos paraincorporar la gestiónambiental

En algunos casos la actuación de la administración públi-ca municipal está regida básicamente por el Bando de Policía yBuen Gobierno. Sin embargo, conforme aumenta la compleji-dad de la estructura de los municipios, también lo hacen losinstrumentos jurídicos que lo sustentan; cada uno de éstostiene un objetivo y una función específica. Para lograr cabal-mente el objetivo de la gestión ambiental, el marco jurídicodebe estar ligado en sus diversos apartados, o en su caso, conlos instrumentos que lo conforman. Para clarificar este aspec-to fundamental del proceso de inserción de la gestión ambien-tal en el marco jurídico del municipio, en el siguiente cuadro sepresenta un ejemplo:

51

ATRIBUCIÓNMUNICIPAL

ACCIÓN

Proceso de Inserción de laGestión Ambiental

INSTRUMENTOJURÍDICO

La aplicación de lasdisposiciones jurí-dicas en materia deprevención y con-trol de la contami-nación de las aguasque descarguen enlos sistemas dedrenaje y alcanta-rillado de los cen-tros de población,así como de lasaguas nacionalesque tengan asigna-das.( Art. 8 Fracc.VII LGEEPA)

Contar con un padrón delas descargas al sistemade drenaje del Municipio.

Clasificar cada una de lasdescargas a las que apli-ca la normatividad en lamateria.

Verificar el cumplimien-to de la normatividad(NOM-002-ECOL-1996).

Aplicar la sanción corres-pondiente.

Proceder a la sanción co-rrespondiente cuando sedetecten descargas delíquido o desechos en elsistema de drenaje queocasionen daños a la sa-lud pública.

Establecer sistemas dedrenaje separados (sani-tario y pluvial).

Solicitar que las aguasvertidas sean tratadas.

Reglamentode ProtecciónAmbiental.



Reglamentode ProtecciónAmbiental yBando de Policíay Buen Gobierno.

Bando de Policíay Buen Gobierno.

Reglamento deObra Pública y/oConstrucción.

Reglamento deConstrucción.

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En el siguiente cuadro se muestra un cuadro resumen enel que se citan algunos instrumentos jurídicos que puede tenerun Municipio, mismos que serán abordados de manera especí-fica en los siguientes apartados de la guía técnica.

ATRIBUCIÓNMUNICIPAL

ACCIÓN

Proceso de Inserción de laProceso de Inserción de laProceso de Inserción de laProceso de Inserción de laProceso de Inserción de laGestión AmbientalGestión AmbientalGestión AmbientalGestión AmbientalGestión Ambiental

INSTRUMENTOJURÍDICO

Promover sistemas dereutilización de las aguastratadas en parques, jar-dines y vía pública.

Reglamento deProtección Am-biental y Regla-mento de Par-ques y Jardines.

En virtud de que la mayoría de las acciones requieren más o me-nos recursos presupuestales, cada una de las que se establezcandeberán quedar consideradas en el Programa de Egresos. Paraque las sanciones puedan ser cuantificadas y destinadas, por lomenos en cierto porcentaje a actividades en materia ambiental,también deben estar etiquetadas en el Reglamento de Ingresos.Como algunas acciones serán ejecutadas por áreas distintas a laUnidad de Ecología, éstas deben quedar establecidas en el regla-mento interno.

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• LEY ORGÁNICA MUNICIPAL.• BANDO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO.

• REGLAMENTO INTERNO DEL AYUNTAMIENTO.

• Mercados (y comercio en la vía pública)• Programación y Presupuesto• Licencias y Usos del Suelo• Construcción• Panteones• Parques y Jardines• Comités de Participación Ciudadana

• Limpia• Alumbrado Público• Rastro• Obras Públicas• Salud• Seguridad Pública• Anuncios y Fachadas

Instrumentos Jurídicos MunicipalesInstrumentos Jurídicos MunicipalesInstrumentos Jurídicos MunicipalesInstrumentos Jurídicos MunicipalesInstrumentos Jurídicos Municipales

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• REGLAMENTO MUNICIPAL DE PROTECCIÓN AMBIENTAL.

El Bando de Policía y Buen Gobierno

El Bando de Policía y Buen Gobierno esaprobado y expedido por el cabildo y tiene porobjeto mantener el orden social, las buenascostumbres, el respeto mutuo entre los ciuda-danos, así como promover el desarrollo cultu-ral, los valores individuales y colectivos.

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En el marco de la reformas a la LGEEPA, a efecto de tipi-ficar el delito ambiental y lograr un mayor orden y sistematiza-ción para su regulación, se crea un nuevo título, el vigésimoquinto en el Código Penal para el Distrito Federal en materia defuero común, y para toda la república en materia de fuero federal.

En este contexto, incorporar la gestión ambiental en elBando de Policía y Buen Gobierno permite:

• Fortalecer el carácter preventivo de sus disposiciones.

• Proteger bienes socialmente significativos (agua, aire,bosques, medio ambiente, etc.)

• Tipificar como delito aquellas conductas negativas hacia elmedio ambiente que actualmente no tienen ese carácter.

En el Municipio, las infracciones en materia ambiental de-ben especificarse y reglamentar sus sanciones desde el Bandode Policía y Buen Gobierno, ya que en algunos casos es nece-sario prever los riesgos que pueden tener ciertas actividadespara el medio ambiente y la población en su conjunto, comolas que se muestran en el siguiente cuadro.

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Infracciones a Especificar Desde el Bando dePolicía y Buen Gobierno

Arrojar en lugares públicos, escombros, basura o sus-tancias tóxicas o insalubres.

Desviar, retener, ensuciar o contaminar las corrien-tes de agua de los manantiales, fuentes, acueductos, tan-ques, tuberías, cauces de arroyo, ríos o abrevaderos, sinperjuicio de las penalidades previstas en las leyes en lamateria.

Con violación a las disposiciones legales o normasoficiales mexicanas aplicables a los recursos naturales decompetencia local: emitir, despedir o descargar en la at-mósfera, gases, humos o polvos que ocasionen daños enla salud pública .

En controversia con las disposiciones legales o a lasnormas oficiales mexicanas, generar emisiones de ruido,vibraciones, energía térmica o lumínica, que ocasionen da-ños a la salud pública, a los recursos naturales, o a losecosistemas de competencia local.

Descargar, depositar o infiltrar aguas residuales, lí-quidos químicos o bioquímicos, desechos o contaminantesen los suelos, en el sistema del drenaje y alcantarillado oen los cuerpos de agua asignados al Municipio, que ocasio-nen daños a la salud pública, a los recursos naturales o alos ecosistemas de competencia local.

Para cada una de estas infracciones se debe definir elmonto de la sanción y en su caso, las penalidades a las quehaya lugar.

El Reglamento Interno del Ayuntamiento

Infracciones a Especificar Desde el Bando dePolicía y Buen Gobierno

Desmontar o destruir la vegetación natural, cortar,arrancar, derribar o talar árboles, o cambiar el uso del sue-lo en centros de población o zonas de competencia muni-cipal.

Dañar dolosamente especies de flora o fauna silves-tres en zonas de preservación ecológica.

El Reglamento Interno del Ayuntamientoes el documento que aprueba y expide el ca-bildo y que tiene por objeto regular la estruc-tura, las funciones, las obligaciones y la admi-nistración pública municipal.

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La inclusión de la gestión ambiental en este reglamentotiene como propósito asignar a las diferentes instancias queconforman al Ayuntamiento, sus responsabilidades en el SIGAM,considerando para cada caso lo siguiente:

Comisiones del Ayuntamiento: Incorporar en el listado ala Comisión de Ecología, y/o ampliar y modificar sus funciones,considerando el Sistema de Gestión Ambiental Municipal.

Secretario del Ayuntamiento: Dar a conocer a todas lasdependencias, los acuerdos tomados por el Ayuntamiento ylas decisiones del Presidente Municipal relativas al proceso deincorporación del SIGAM, así como apoyar la coordinación delproceso de transectorización.

Tesorero: En caso de establecerse como mecanismo definanciamiento el cobro de derechos, impuestos, sanciones etc.,debe considerar que se destinen por lo menos una parte deestos recursos a programas ambientales.

Participación comunitaria: Integrar al listado de activida-des, aquellas en las que la comunidad podrá participar como:colaborar con las autoridades en los trabajos de creación, me-joramiento y administración, en su caso, de las zonas de reser-va ecológica y condiciones ecológicas, en otras zonas;reforestación, establecimiento de zonas verdes, parques, etc.;asimismo, procurar la conservación y mejoramiento del medioambiente y los recursos naturales del Municipio.

Por otra parte, el Ayuntamiento deberá promover la par-ticipación de la comunidad en actividades como: integrar gru-pos organizados para desarrollar campañas de limpieza; mejo-

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rar el medio ambiente y las condiciones de vida; procurar laparticipación ciudadana para la creación de reservas territoria-les, por mencionar algunas.

En el caso de los municipios donde en el mismo regla-mento se establezcan las funciones de las diversas áreasoperativas, se debe especificar qué se espera de cada una deellas en el Sistema de Gestión Ambiental Municipal. Ejemplo:Educación y Cultura: esta área podrá desarrollar programas deeducación ambiental.

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El Reglamento de IngresosEl Reglamento de Ingresos es el documen-

to que expide el cabildo y que faculta al Muni-cipio para cobrar a través de su Hacienda Pú-blica los ingresos a los que tiene derecho.

El propósito de incorporar en este Reglamento la gestiónambiental consiste en definir todos los instrumentos adminis-trativos con los que cuenta el Municipio, mismos que le haránllegar recursos para financiar el SIGAM. Para su reglamentaciónse recomienda tomar en cuenta, para cada caso, lo que seestablece en el siguiente cuadro.

Incorporación de los InstrumentosAdministrativos

Impuestos:Abastecimiento de agua pota-ble, drenaje y tratamiento deaguas negras, servicio de re-colección de basura; cabemencionar que éstos tambiénse pueden manejar como de-sechos.

Derechos:Por licencias, por ejemplo, enevaluaciones de emisión deruidos por fuentes fijas; permi-sos, para el derribo de árboleso la emisión de algún tipo decontaminantes.

Productos:Se puede incluir la venta debasura y abono, derivados delos rastros y confinamiento deresiduos; en el caso de los ciu-dadanos el cobro por descar-ga de desechos contaminan-tes, etc.

Contribuciones:Cuando el Ayuntamiento rea-liza una obra por cooperación,ejemplo: la creación de un áreaverde, para programas de sa-neamiento de una zona espe-cífica, etc.

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Incorporación de los InstrumentosAdministrativos

Participaciones:En este caso por la creaciónde zonas de preservaciónecológica.

Créditos:Por ejemplo para el finan-ciamiento de proyectos am-bientales.

Aprovechamiento:Puede ser a través de multas por incumplimiento del Reglamen-to de Protección Ambiental; indemnizaciones por daños a recur-sos naturales de jurisdicción municipal. Este apartado es muyimportante y debe estar orientado a la disminución del deterio-ro y no como permiso para seguir afectando al medio ambiente.

En el Reglamento de Ingresos es importante comprenderque en ocasiones es necesario invertir y después de un tiemporazonable ver la recuperación.

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El Programa de Egresos

El Programa de Egresos (o Presupuesto)es el documento que aprueba anualmente elcabildo y tiene por objeto prever los recursosfinancieros para la administración municipal.

Su principal objetivo es establecer las partidas presupues-tales para la operación administrativa y ejecutiva donde debequedar inscrito el Sistema de Gestión Ambiental Municipal.

En este caso se hace necesario considerar la precisióndel presupuesto en dos vertientes:

Para la operación del SIGAM y para la aplicación del Pro-grama Ambiental Municipal (PAM), puntos que se desglosan enel siguiente cuadro.

Vertientes del Presupuesto para la Operacióndel SIGAM y Aplicación del PAM

RECURSOS INSTRUMENTOSECONÓMICOS

ASIGNACIÓN DERECURSOS

• Presupuesto municipalpara el funcionamiento deáreas operativas.

• Participaciones federales,ejemplo: para las zonasde preservación ecológicao proyectos específicos.

• Recaudación de impues-tos para el objeto que fuesolicitado.

• Cobro de derechos, pro-ductos, participaciones,contribuciones, transfe-rencias, etc., para el ob-jeto que fueron estable-cidos.

• Fiscales. Estímulos queincentivan el cumplimien-to de los objetivos de lapolítica ambiental.

• Financieros. Fianzas, fon-dos y fideicomisos conobjeto de preservar, pro-teger, restaurar o aprove-char los recursos natura-les y el ambiente; finan-ciamiento de proyectos,programas, estudios e in-vestigaciones.

• De mercado. Concesio-nes, autorizaciones, licen-cias y permisos.

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Otra estrategiaLa transectorización: Su objetivo es

incorporar la variable ambiental en los regla-mentos que rigen la actuación de las diferen-tes áreas del municipio.

Conceptualmente, el medio ambiente no pertenece a unsólo sector, ya que las actividades humanas y las de adminis-tración pública están relacionadas de una u otra forma con elentorno. Esta vinculación entre sociedad y naturaleza deman-da la adecuación del marco jurídico que requiere la incorpora-ción de la variable ambiental en los diferentes sectores delmunicipio a fin de lograr un aprovechamiento sustentable delos recursos.

Para que este proceso se pueda efectuar se requiere unaestructura jurídica que incluya a todos los elementos en suconjunto y sus procesos de interacción, y que permita aclarary definir los mecanismos de coordinación entre las áreas admi-nistrativas del Municipio para evitar conflictos posteriores o laduplicación de funciones. Por ejemplo, en materia de preven-ción y control de la contaminación por residuos sólidos partici-pan normalmente tres instancias de gobierno:

PROBLEMA SERVICIODE LIMPIA

PARQUES YJARDINES

ÁREA DEECOLOGÍA

Prevención ycontrol de lacontamina-ción por resi-duos sólidos.

Define el sitiode confina-miento y dis-posición final.

Recolecta ydispone de losresiduos enparques públi-cos.

Recolecta yconfina losresiduos co-mo serviciopúblico.

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A continuación se mencionan algunos ejemplos detransectorización jurídica que el lector, a manera de práctica,debe correlacionar con algunos reglamentos municipales.

Reglamento de mercados :Los locatarios deberán organizarse para

establecer mecanismos ambientalmente ade-cuados de manejo, recolección, almacenamien-to y disposición, de sus desechos sólidos; lasaguas residuales de los mercados y centralesde abastos deberán recibir por lo menos tra-tamiento primario antes de su vertimiento enlas descargas municipales; entre otros.

Reglamento de construcción :El permiso de construcción estará condi-

cionado al establecimiento de tecnologías,acordes con las obras o proyectos que se pre-tendan realizar, para el tratamiento de susaguas negras. Éstas pueden ser desde fosassépticas en casas habitación hasta plantas detratamiento en centros comerciales o conjun-tos habitacionales. Igualmente al estableci-miento de áreas para el almacenamiento delos residuos sólidos; en el porcentaje de asig-nación de áreas verdes no podrán ser conside-rados los camellones como parte de éstas;entre otros.

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Reglamento de obras públicas :

En los programas de drenaje y alcantari-llado se manejarán de manera independientelos de aguas negras y los pluviales. Se procu-rarán en las avenidas primarias la construcciónde camellones aptos para reforestación.

Reglamento de parques y jardines :

En los programas de reforestación debe-rán utilizarse especies originarias de la locali-dad (endémicas); deben implementarse pro-gramas de fumigación para evitar el desarrollode fauna nociva; se procurará la utilización deaguas tratadas; se establecerán programas desaneamiento y podas para el mantenimientode la vegetación; se colocarán contenedoresapropiados para la clasificación de residuos só-lidos; etcétera.

Licencias y usos del suelo :

Para las actividades o proyectos que re-quieran contar con evaluación de impactoambiental, se manejará el permiso de uso delsuelo provisional, el cual estará condicionadoa la entrega de una copia del dictamen otor-gado por la autoridad competente para la en-trega del permiso definitivo (este rubro tam-bién se puede manejar en el permiso de cons-trucción); queda prohibido el cambio de usodel suelo en zonas donde los recursos natura-les se encuentren preservados.

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El Reglamento de Protección Ambiental es el instrumento queregulará a nivel integral la gestión ambiental municipal.

Su objetivo es establecer la base jurídica para la convi-vencia armónica de la sociedad con su entorno y promover eldesarrollo sustentable.

En este reglamento deberán quedar claramente especifi-cadas las funciones del área operativa, así como la definiciónde los aspectos a considerar en los instrumentos de la políticaecológica que aplicará el Municipio y los alcances y los procedi-mientos de operación para cada caso.

Elaboración del Reglamento Municipal deProtección Ambiental

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Descripción de los pasosque debe realizar el

gobierno municipal paraelaborar su reglamento

Analizar el marco legal que rige al gobierno municipal enmateria ambiental. En este rubro es muy importante conside-rar, además de los lineamientos jurídicos establecidos en laLGEEPA, los que provienen del marco jurídico que en el mo-mento regula en el estado.

Estudiar las necesidades y problemas de fondo existen-tes, que requieren atención de las autoridades para su satisfac-ción y solución, evitando caer en normas de imposible aplicación.

En este nivel hay que considerar dos factores muy impor-tantes:

A) Qué aspectos sujetos a reglamentación deberán apoyar-se con estudios financieros, técnicos y de factibilidad.

B) Las oportunidades de desarrollo que deben plantearse enlas estrategias de planeación y en los objetivos, para queel reglamento también sirva como guía del proceso deincorporación de la gestión ambiental.

Fijar los límites del reglamento para que no contravengalas normas de orden público o jerárquicamente superiores, oen su caso, invada competencias.

Elaborar un anteproyecto claro, preciso, congruente conla situación y características actuales del Municipio y adapta-ble a los cambios que vive la comunidad.

Discutir el anteproyecto en sesión de cabildo para hacerlas modificaciones pertinentes.

Consultar a la población para que haga observaciones yen su caso otra propuesta.

Integrar el documento final estableciendo motivos y fun-damentando su contenido.

Someter a aprobación del cabildo el documento final.

Expedir, promulgar y publicar el nuevo reglamento.

Estructura recomendadapara conformar el

Reglamento de ProtecciónAmbiental

El diseño del Reglamento de Protección Ambiental, aun-que puede variar de acuerdo con las condiciones de cada Muni-cipio, se rige por un orden jurídico generalmente estructuradoen capítulos como los que se muestran en el siguiente cuadro.

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Estructura del Reglamento deProtección Ambiental

I. Disposiciones generalesEn este capítulo se determinan los objetivos, los ejecu-tores, las facultades y las definiciones.

II. Instrumentos de ejecuciónEste capítulo se refiere a los instrumentos de la políticaambiental e incluye los instrumentos programáticos, losmecanismos de operación, los procedimientos de trami-tación, los requerimientos, obligaciones y prohibicionesde la actividad u obra a regular; los permisos y licencias,entre otros.

III. Sistemas de información y evaluaciónSe refiere a los registros y sistemas de información am-biental.

VI. Los artículos transitoriosDefinen la entrada en vigor del reglamento respectivo,así como otras disposiciones jurídicas aplicables.

V. Sanciones y recursosIncluye el cobro de derechos por servicios, inspeccionesy vigilancia; medidas de seguridad, tipificación de losdelitos, sanciones, inconformidades, estímulos y denun-cia popular.

IV. Participación social y privadaImplica la consulta ciudadana, convocatorias, convenios,concertaciones, reconocimientos.

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Asimismo, existen otros elementos a considerar para laelaboración del reglamento como:

Definir los lineamientos de los instrumentos de la políticaambiental que son obligatorios, y los que son prescindibles,conforme a las características y necesidades del Municipio. Porejemplo, en materia de verificación del cumplimiento de lanormatividad aplicable para la prevención y control de la con-taminación, el Municipio puede no contar con el personal paratal efecto y, por lo tanto; puede determinar no reglamentarlo.

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Para hacer más eficiente la gestión ambiental se requie-ren tres elementos: las características del área operativa queserá responsable, los recursos humanos especializados con quecuenta el Municipio, y los recursos materiales y financieros dis-ponibles. Un ejemplo de ello puede ser, que se establezca laatención a la denuncia popular, pero ello implica no únicamen-te el personal que lo atienda, sino los recursos que requierepara realizar la verificación de los hechos (medio de transpor-te, gasolina, etc.)

Determinar los mecanismos de organización y participa-ción social en los que se podrá apoyar el proceso de gestiónambiental para asegurar la continuidad de los programas quese establezcan en la materia. Por ejemplo, si en un Municipiose cuenta con una Universidad Pedagógica o una asociacióncivil que realicen actividades de educación ambiental, el regla-mento preestablece los mecanismos de concertación para que,por su conducto, se apoye la actuación del Municipio, sin tenerque absorber directamente la responsabilidad y el costo delpersonal necesario para su realización.

Las alternativas administrativas, tecnológicas yprogramáticas para la implementación de los preceptos que sepretende reglamentar. Por ejemplo, si cuento con drenaje úni-camente en la cabecera municipal pero no se tiene en el restode las comunidades, a éstas últimas no se les puede exigir eltratamiento de sus aguas negras, sino que se promoverán al-ternativas tecnológicas que permitan disminuir y mitigar elimpacto de las descargas en el suelo o en el cuerpo receptor,tales como la construcción de fosas sépticas.

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Aspectos de la UnidadOperativa de Ecología que

deben incorporarse alReglamento

El papel primordial que desempeña la Unidad Operativaes de ejecución, es decir, en esta unidad recae la responsabili-dad de realizar las acciones necesarias para la ejecución delSIGAM.

En una primera etapa podrá apoyar al Presidente Munici-pal en la elaboración de los diagnósticos jurídico, operativo yde las condiciones generales respecto al medio ambiente en elMunicipio. Asimismo, formulará, con los apoyos correspondien-tes, las propuestas para las adecuaciones del marco jurídico, elanteproyecto del Reglamento de Protección Ambiental y laspropuestas de acción para conformar el Programa AmbientalMunicipal.

En forma paralela o posteriormente, dependiendo de lacapacidad otorgada a la Unidad Operativa, deberá realizar lasacciones asignadas en el Reglamento y en el Programa de Pro-tección Ambiental; en esta fase sus actos son consideradosde autoridad.

Para determinar la complejidad de su estructura operativa,cuando se decide su conformación o su reestructuración, de-ben considerarse aspectos como: los recursos que tiene elMunicipio, así como la magnitud de los retos ambientales quese pretenda atender.

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Sobre este particular es fundamental visualizar las po-tencialidades de las acciones que realizará el área, ya que unbuen número de ellas podrá repercutir en ingresos significati-vos para el municipio. Sin embargo, para que éstas se lleven acabo y además se realicen eficazmente, es importante canali-zar recursos de gasto corriente a la Unidad Operativa en cuan-to a personal, capacitación e instrumentos para su operación.

La Unidad Operativa puede tener diferentes connotaciones:

A) Ser una dirección de nueva creación con una organiza-ción propia, que incluya áreas de planeación, ordenamientoecológico, manejo de recursos naturales, control de lacontaminación, etcétera.

B) Constituirse como subdirección, departamento u oficinay estar ubicada dentro de una dirección ya existente, peroque tenga injerencia en los procesos relacionados con ladegradación del ambiente o explotación de recursos; porejemplo: La Dirección de Desarrollo Rural, Desarrollo So-cial o de Planeación. En caso de no contar con estas á-reas, puede ubicarse en el área de desarrollo urbano, evi-tando con base en el desempeño de servidores públicos,que en múltiples actividades realice un papel de juez yparte.

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Para cumplir con su labor ejecutiva debe llevar a cabo,entre otras, las funciones descritas en el siguiente cuadro.

Funciones de la Unidad Operativa de Ecología

Integrar el diagnóstico ambiental del municipio, definiendocon mayor detalle la problemática existente y sus causas.

Registrar sistemáticamente las acciones emprendidas y susalcances, con el fin de conocer la efectividad de las mis-mas, en aspectos como: áreas reforestadas, grado de re-cuperación de ecosistemas restaurados, niveles abatidosde contaminación.

Elaborar el informe trianual del estado del medio ambientedel municipio.

Promover y concertar con universidades y organizacionesciviles la realización de estudios e investigaciones que con-duzcan al conocimiento total de las característicasecológicas del municipio.

Implementar modelos adecuados para el manejo de recursoso para la planeación ambiental del desarrollo sustentable.

Resolver, o en su caso, enviar a las instancias correspon-dientes las denuncias efectuadas por la ciudadanía en ma-teria de deterioro ambiental.

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Funciones de la Unidad Operativa de Ecología

Ejecutar acciones derivadas de la celebración de acuerdosde coordinación y cooperación con las instituciones estata-les, federales y/o municipales, según el área de competen-cia.

Promover la participación social y establecer programas deeducación ambiental para el desarrollo sustentable.

Proponer modificaciones a la reglamentación existente aefecto de incluir criterios ambientales locales, derivados delos estudios o investigaciones practicados en el territoriomunicipal.

Participar con las autoridades locales, estatales y federa-les, en la vigilancia y cumplimiento de la normatividad am-biental y los preceptos legales en la materia.

Ejecutar y coordinar las acciones directas de protección orestauración ambiental tales como reforestación, manejoadecuado de residuos sólidos, control de la erosión,implementación de alternativas ecológicas de uso del sue-lo, administración y vigilancia de áreas naturales protegi-das, y solicitar las evaluaciones de impacto ambiental enlas materias de su competencia, entre otras.

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En relación con diversas experiencias obtenidas en dis-tintos municipios del país, en cuanto a las unidades operativas,éstas siempre han tenido resultados satisfactorios, conside-rando que se transforman en áreas de coordinación de los es-fuerzos de la ciudadanía y, principalmente, en unidades de ges-tión ante las autoridades estatales y federales.

Sin embargo, con los cambios administrativos (se va ungobierno y llega otro), en algunos de estos municipios, se hanperdido los avances en los programas de gestión ambientaldebido a: no programar los recursos financieros para la opera-ción de la Unidad Operativa de Ecología; haber establecido unaDirección o Subdirección de Ecología sin realizar las modifica-ciones en el marco jurídico correspondiente para regular suexistencia y nivel administrativo; haber elaborado un proyectode trabajo en la materia sin someterlo a la consideración delcabildo y de la ciudadanía en general, para establecerlo comoun Programa Ambiental Municipal y sin realizar las adecuacio-nes jurídicas necesarias que obliguen al Ayuntamiento a con-tar siempre con éste, por citar algunas.

Derivado de lo anterior, se considera fundamental en elproceso de incorporación del SIGAM llevar a cabo las adecua-ciones del marco jurídico correspondiente, lo que además permi-tirá trascender en el futuro a cualquier administración municipal.

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Aspectos de la políticaambiental que debenincluirse en el Reglamento

Para que cada uno de los lineamientos de la política am-biental puedan incorporarse en el Reglamento de ProtecciónAmbiental, deben analizarse de manera independiente, en fun-ción de las características del Municipio y de los objetivos plan-teados para el SIGAM por el Ayuntamiento.

De dicho análisis se desprenderán las adecuaciones quepermitirán insertar los lineamientos en todo el marco jurídicodel Municipio, considerando sus mecanismos de operación ysus estrategias de actuación.

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Para realizar dicho análisis, pueden adoptarse diversoscriterios a fin de:

Dar seguimiento a las formalidades establecidas en laLGEEPA y en los reglamentos emitidos para algunos instru-mentos de la política ambiental (ejemplo: impacto ambiental).

Dar seguimiento al proceso natural o ciclo de los elemen-tos o recursos naturales que se pretende regular (ejemplo:manejo del agua en los centros de población).

Dar seguimiento a los artículos de la LGEEPA y de la leyambiental estatal, en relación con lineamientos específicos(ejemplo: áreas naturales protegidas).

Con la implementación de estos criterios, para todos aque-llos lineamientos de la política ambiental nacional que se pre-tendan incorporar al proceso de gestión ambiental en el muni-cipio, podrán obtenerse:

• Las estrategias para su implementación en el municipio.

• Los aspectos sujetos a ser incorporados en el marco jurí-dico.

• El diagnóstico general de los recursos humanos y finan-cieros necesarios para su aplicación.

En el siguiente cuadro se desarrollan, a nivel esquemáti-co, cada uno de los tres criterios con los ejemplos señalados(impacto ambiental, agua y áreas naturales protegidas).

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Criterios para Impacto Ambiental

Proceso de gestión delimpacto ambiental:

Por lo anterior, el Municipio debeestablecer en el reglamento:

• El proponente: Es lapersona física o moralque pretende desarro-llar una obra o activi-dad que puede causarun desequilibrio eco-lógico o rebasar los lí-mites establecidos enla normatividad en lamateria.

• El elaborador de la ma-nifestación de impac-to ambiental: Es la per-sona física o moral conregistro de perito ofacultado por el esta-do para elaborar losestudios de impactoambiental.

• Las obras o actividades que debe-rán sujetarse al dictamen de impac-to ambiental.

• La obligación del promovente de pre-sentar ante la autoridad competen-te (federación o estado) los estu-dios de impacto ambiental de lasactividades o proyectos que se pre-tendan desarrollar en el territoriomunicipal.

• Para aquellas obras que requieran lapresentación de la manifestación deimpacto ambiental condicionar algu-no de los permisos de competenciamunicipal (uso del suelo o construc-ción) a la entrega de una copia delestudio y del dictamen otorgado porla autoridad competente.

• Establecer que cuando se solicite elpermiso definitivo y se verifique eldictamen:

— Si éste es negativo, no procederá elotorgamiento del permiso.

— Si el dictamen es condicionado oaprobado entonces se otorgará elpermiso definitivo y notificará a launidad operativa de ecología delMunicipio.

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• La autoridad evalua-dora competente: fe-deral o estatal, estáfacultada para:

— Definir la metodologíapara elaborar los estu-dios.

— Determinar, según suámbito de competen-cia, la necesidad depresentar o no y enqué modalidad el estu-dio.

— Recibir la manifesta-ción, consultar a la au-toridad de gobiernoinvolucrada (estado omunicipio) y procedera evaluar el contenido.

— Elaborar el dictamentécnico que puede ser:aprobatorio, condicio-nado o negativo.

— Establecer, en el casode dictamen aprobato-rio y condicionado, losmecanismos de segui-miento y control de laspolíticas de mitigaciónplanteadas y las condi-cionantes.

• Facultar al área de ecología comoresponsable para dar seguimiento,en forma paralela a la autoridadcompetente, a las políticas de miti-gación y las condicionantes estable-cidas en el dictamen de impacto, yen caso de encontrar anomalías enel cumplimiento de cualquiera de lascondicionantes, notificar de inme-diato a la Procuraduría Federal deProtección al Ambiente (PROFEPA)y al Instituto Nacional de Ecología(INE) o bien a la autoridad estatalcorrespondiente. En su caso, podráestablecer la cancelación del permi-so de construcción o las sancionescorrespondientes.

• Por otra parte, el área de ecologíadeberá incorporar en sus registros(inventario de descargas de aguasresiduales, de emisiones a la atmós-fera, inventario de generadores deresiduos según su clasificación, pro-grama de verificación, etc.) los da-tos manifestados por el proponen-te. Para ello, deberá establecer losmecanismos del sistema de infor-mación y registro.

• Establecer el área responsable y losprocedimientos para interrela-cionarse con la autoridad competen-te en el proceso de análisis de losestudios presentados, previo a lostiempos límite establecidos para sudictamen.

Proceso de gestión delimpacto ambiental:

Por lo anterior, el municipio debeestablecer en el reglamento:

Cabe resaltar los siguientes aspectos:

El municipio no está facultado para dictaminar en materiade impacto ambiental, únicamente podrá opinar con relación auna obra o actividad ante la autoridad competente.

En el caso de aquellos municipios predominantementerurales, o donde las actividades de mayor envergadura estáninmersas en procedimientos administrativos ajenos al munici-pio, donde no se requiere el otorgamiento de permisos de usodel suelo y construcción (agricultura, ganadería, forestal,pesquero, etc.), lo más importante será establecer el área res-ponsable de vincularse con las autoridades federales y estata-les para participar en los procesos de toma de decisiones.

Sin embargo, en aquellos municipios donde existen pro-cesos de desarrollo urbano o industriales significativos,adicionalmente resulta fundamental establecer el mecanismoque permita regular las obras o actividades que se pretendendesarrollar, sin el pretexto de que los proponentes hicieron loque quisieron por tener un permiso otorgado por otra autori-dad.

En este último caso, el mecanismo jurídico para lograrloes a través de la vinculación entre los reglamentos de protec-ción ambiental y el de construcción, lo que implica definirloclaramente en el proceso de transectorización. Para evitarduplicidad de funciones u omisión de las mismas, deberá incor-porarse también en el Reglamento Interno del Ayuntamientoy, en caso de llegarse a la aplicación de una sanción, podrátambién establecerse en el Bando de Policía y Buen Gobierno.

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A manera de ejemplo, en el siguiente cuadro se muestrael proceso o ciclo del agua en un centro de población y lasautoridades responsables y/o participantes, señalando de ma-nera específica donde se debería incorporar la variable de ges-tión ambiental.

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Los números romanos indican los puntosde intervención de la variable ambiental.

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Participantes Participantes Participantes Participantes ParticipantesProceso Proceso Proceso Proceso Proceso

IIII IIIIIIIIIIIIIIIIIIIII

I VI V I VI VI V

VV VVV

II III

Enseguida se revisarán cada uno de los puntos del proce-so donde interviene la variable ambiental.

Intervención de la VariableAmbiental en el Proceso

Análisis de los lineamientos que puedenser incorporados en el Reglamento de

Protección Ambiental MunicipalProceso

Requerimientos operativos:• Identificación de los puntos o elementos

de abastecimiento de agua potable.• Diagnóstico de las fuentes de abasteci-

miento y sus áreas de influencia: en tér-minos de la capacidad, vida útil estima-da, mecanismos de extracción, caracte-rísticas físicas, químicas y biológicas delagua, origen del abastecimiento, carac-terísticas y condiciones ambientales delárea de influencia.

• Prevención y control de la contaminaciónde la fuente de abastecimiento; por ejem-plo, en reforestación de zona de carga; laeliminación de basura en el área de in-fluencia; el control de la contaminacióndel cuerpo de abastecimiento por activi-dades productivas, entre otras.

Requerimientos jurídicos:• El municipio puede regular al contar con

inventarios de las diversas fuentes deabastecimiento, así como su caracteriza-ción.

• Por otra parte, establecer que manejaráprogramas de saneamiento y conserva-ción en las áreas de influencia de los mis-mos.

I. Fuente decaptación.Elementos:

pozos, manan-tiales, ríos y

lagos.

83



II. Descargadirecta a un

cuerporeceptor.

Elementos: ríosy lagos.

Requerimientos operativos:• Contar con un inventario de los cuerpos

receptores de aguas negras en las diver-sas áreas urbanas del municipio.

• Identificar las descargas directas al o loscuerpos receptores, estableciendo su ori-gen y definiendo el nivel de competenciade cada una.

— En el caso de que sean de competenciaestatal o federal, solicitar copia de auto-rización y registro de descarga, copia delos resultados de la caracterización paraverificar el cumplimiento de la norma. Deno existir, se deberá solicitar la interven-ción de la autoridad competente.

— En el caso de que sean de competenciamunicipal, clasificar conforme el origen(vivienda, fraccionamiento, comercial,mercados, restaurantes, servicios, indus-trial) y definir si aplica o no la normatividadpara cada uno de ellos.

Requerimientos jurídicos:• Reglamentar que el municipio deberá con-

tar con inventarios de los cuerpos recep-tores y de las descargas a los mismos,clasificando estas últimas conforme a losámbitos de competencia y a laaplicabilidad de las normas oficialesmexicanas en la materia. En este caso, esimportante aclarar el mecanismo de re-gistro de las descargas existentes (ejem-plo: a partir de la expedición del regla-

84




cuerporeceptor.


mento, todas aquellas personas físicas omorales que cuenten con permiso de abas-tecimiento de agua deberán presentarseante la autoridad municipal para registrarsus descargas, en un periodo no mayor a6 meses).

• El municipio debe determinar dentro desus políticas: el fomento de programas decaptación de las aguas residuales (drena-je, colectores) y dar tratamiento integrala las aguas residuales; que todas las des-cargas que cuenten con el servicio de dre-naje y alcantarillado, o se encuentren cer-ca de éstos, deberán conectarse al mis-mo; fomentar la utilización de tecnologíaspara disminuir la contaminación y para eluso y aprovechamiento más apropiado delagua.

• En caso de no contar con el servicio dedrenaje y alcantarillado, en aquellas des-cargas en las que aplique la normatividad,por ejemplo: en la pequeña industria, ta-lleres, comercios, baños públicos, tintore-rías, mercados, centrales de abastos, ras-tros, restaurantes, etc., solicitar a cada unola caracterización de sus aguas con un la-boratorio autorizado y exigir el cumpli-miento de la normatividad (NOM-ECOL-001-1994). De no dar cumplimiento seaplican las sanciones correspondientes.

• En caso de no contar con el servicio dedrenaje y alcantarillado y de no aplicar lanormatividad, por ejemplo en vivienda

85




cuerporeceptor.


(continuación)

III. Descarga aalcantarillado.Elementos:

previo al drenaje.

unifamiliar, establecer que se promoverála utilización de tecnologías alternativaspara el control de contaminantes (fosassépticas); y en caso de ser significativa lacontaminación, se deberá proceder a lacancelación de las descargas o las sancio-nes correspondientes (ejemplo: una pe-queña granja porcícola).

• Independientemente de la normatividad,se requiere el diagnóstico del nivel de con-taminación del cuerpo receptor y, en casonecesario, se establece un programa desaneamiento del cuerpo receptor. El Mu-nicipio, para elaborar este diagnóstico, tie-ne diversas alternativas desde el punto devista reglamentario: a través de promo-ver la concertación con instancias federa-les, estatales, universidades y organiza-ciones no gubernamentales; a través deprogramas de inversión directa; o simple-mente por medio de comités de participa-ción ciudadana que estén involucrados conel cuerpo receptor, por ejemplo: comuni-dades pesqueras, empresas patrocinado-ras, etc. Asimismo, puede plantearse den-tro de sus políticas, fomentar y desarro-llar programas de saneamiento de los cuer-pos receptores y los mecanismos para talefecto.

Requerimientos operativos:• Identificar e inventariar las descargas al

drenaje y definir nivel de competencia decada una, determinando los mecanismos que

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III. Descargadirecta a un

cuerporeceptor.


(continuación)

utilizará para ello, tales como: solicitar re-gistro directo, retomando el patrón de lasdescargas del área de obras, entre otros.

— Si son de competencia estatal o federal, elMunicipio tiene dos alternativas: 1) solici-tar el cumplimiento de la norma corres-pondiente (NOM-ECOL-002-1994), y deno cumplirla, aplicar la sanción directamen-te, y 2) solicitar en forma paralela la inter-vención de la autoridad competente.

— Si son de competencia municipal, clasifi-car conforme el origen, ya sea vivienda,fraccionamiento, comercial, mercados, res-taurantes, servicios, industria, etc., y de-finir si aplica o no la normatividad para cadauna de ellas.

Si aplica la normatividad, ejemplo: giro co-mercial, se les solicita la caracterización desus aguas con un laboratorio autorizado y seexige el cumplimiento de la normatividad (ma-nejo de tecnología apropiada). De no cum-plir, se aplican las sanciones correspondien-tes. El Municipio, si son de su competencia,establece los mecanismos de registro, con-trol, verificación y sanciones para el cumpli-miento de la normatividad.Si no aplica la normatividad, la responsabili-dad recae en el Municipio y las alternativasdependen de su tipo de alcantarillado (mixtoo separado). A nivel reglamentario, cuandono aplica la normatividad, la actuación delMunicipio queda restringida a las áreas de fo-mento de la participación ciudadana, a tra-vés de la educación ambiental u otros instru-mentos de la política ambiental.

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IV. Alcantarilladomixto o

separado.Elementos:

drenaje.

• El área de obras deberá contar con un diag-nóstico integral del drenaje en el Munici-pio, considerando aspectos tales como sise encuentran separadas las aguas negrasy las pluviales; y las condiciones en queestá, es decir, la vida útil. Del diagnósticose desprenderán programas para: controlde fugas que contaminan el mantofreático, sustitución del drenaje, principal-mente si se pretende la construcción deplantas de tratamiento, entre otras.

• En todos aquellos casos de crecimientosurbanos o desarrollos nuevos deberá exi-girse que el drenaje sea separado.

El drenaje siempre es de competencia muni-cipal, pero corresponde al área de obras suadministración y manejo, por lo que la ver-tiente ambiental en este punto se maneja através de un proceso de transectorización,donde el área respectiva fomentará la sepa-ración de los drenajes existentes e incorpo-rará en el reglamento respectivo que así semanejen en obras nuevas. Por otra parte, re-glamentará la revisión periódica del drenajepara el control de fugas que pudieran conta-minar el manto freático.

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Otro ejemplo es el relativo a las:

ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS (ANP)Un área natural protegida es una zona de

territorio nacional delimitada geográficamente,decretada, regulada, administrada y operada,a fin de alcanzar objetivos específicos de con-servación, en ambientes que no han sido alte-rados significativamente por las actividadeshumanas, para asegurar el equilibrio y continui-dad de los procesos evolutivos y ecológicos.

Crear una zona de preservación ecológica implica que:• Se tenga muy claro el objetivo y razón de ser de la misma.• Se delimite geográficamente de una manera precisa.• Se prevea que el uso del suelo existente no vaya a oca-

sionar problemas sociales posteriores o, en su caso, losrecursos para su expropiación.

• Se elabore el plan de manejo.• Se prevean los mecanismos de participación social.• Se definan esquemas de financiamiento.

89

Todos estos aspectos deben normarse de una u otra for-ma tomando en consideración los lineamientos marcados porel estado.

Las categorías existentes de las áreas naturales protegi-das son:

Conforme a la Ley General del Equilibrio Ecológico y laProtección al Ambiente, la participación de Municipio se resu-me en el siguiente cuadro.

Reserva de la biósfera.Parques nacionales.Monumentos naturales.Áreas de protección derecursos naturales.Áreas de protección deflora y fauna.Santuarios.

Parques y reservas estatales.

Zonas de preservación ecológicade los centros de población.

Federales

Estatales

Municipales

90

ARTICULADOANÁLISIS DE

LOS ARTICULADOS

Participación del Municipio según la LGEEPA

Municipales: Art. 46, fracc.X. Zonas de preservaciónecológica de centros pobla-cionales. Éstas se podrán es-tablecer en áreas relevantesa nivel del Municipio que sesignifiquen por su bellezaescénica, su valor científico,educativo, de recreo, valorhistórico, por la existencia deflora y fauna, por su aptitudpara el desarrollo del turis-mo o por razones de interésgeneral.

Art. 56: El estado y los mu-nicipios podrán promoverante la federación, el reco-nocimiento de las ANP queconforme a su legislaciónestablezcan para compatibi-lizar los regímenes de pro-tección correspondiente.

Art. 56 bis: Los estados ymunicipios podrán participaren las sesiones del Consejo

El Municipio deberá incorpo-rar en su reglamento que po-drá:• Decretar estas áreas na-

turales protegidas.• Definir de quién será res-

ponsabilidad elaborar elproyecto.

• Establecer sus mecanis-mos de administración yoperación.

El reglamento deberá seña-lar que siempre que se de-crete una ANP, se harán lasgestiones necesarias, en co-ordinación con el estado,para que sean reconocidaspor la federación.

Sólo en caso de que en elMunicipio se encuentre de-cretada una ANP Federal,

91


LOS ARTICULADOS


Nacional de Áreas NaturalesProtegidas cuando se tratenasuntos relacionados conANP ubicadas dentro de suterritorio.

Art. 58: Tanto estadoscomo municipios deberánopinar sobre la declaraciónde cualquier tipo de ANPdentro de su territorio.

Art. 59: Ambos niveles degobierno podrán promover elestablecimiento de una ANPdentro de su territorio.

Art. 64 bis: El Municipio, enel ámbito de sus competen-cias podrá:• Promover las inversiones

públicas y privadas parael establecimiento y ma-nejo de las ANP.

establecerá su participacióny el representante, en lassesiones del Consejo Nacio-nal.

Cuando se encuentre en pro-yecto de declaratoria unaANP de otro nivel de gobier-no, se deberá establecerigualmente su participacióny el responsable de emitir laopinión técnica correspon-diente.

Fundamento jurídico paradecretar una Área NaturalProtegida.

En el reglamento deberádefinirse que al decretar unaANP establecerá los meca-nismos financieros que lepermitan dar cumplimiento alplan de manejo del área. Porotra parte, establecerá cuál

92


LOS ARTICULADOS


• Establecer, o en su caso,promover mecanismospara captar recursos fi-nancieros para apoyar elmanejo de las ANP.

• Promover, en coordinacióncon la SEMARNAT, ante laSHCP que en las partici-paciones presupuestalesfederales que correspon-den al Municipio se consi-dere como criterio la su-perficie que éste destinea la preservación de losecosistemas.

Art. 64 bis 1: En el ámbitode sus respectivas compe-tencias, podrán otorgar apropietarios, poseedores, or-ganizaciones sociales, públi-cas o privadas, pueblos indí-genas, concesiones, servi-cios o autorizaciones para larealización de obras o acti-vidades en las ANP de con-formidad con la declaracióny sus respectivos programasde manejo.

va a ser el mecanismo y elresponsable de la coordina-ción con el estado y laSEMARNAT para gestionarante la SHCP sus participa-ciones presupuestales fede-rales correspondientes.

Dentro del articulado del re-glamento de protección am-biental deberá quedar esta-blecido que en caso de crear-se una ANP deberá elaborar-se un programa de manejode la misma, y que depen-diendo de lo que éste seña-le, podrán otorgar concesio-nes, servicios o autorizacio-nes.

93


LOS ARTICULADOS


Art. 65: Participar en la ela-boración de los planes demanejo de las ANP federa-les dentro de su territorio yelaborar los de su propioámbito de competencia.

Art. 67: La SEMARNAT po-drá, una vez que cuente conel programa de manejo res-pectivo, otorgar a los gobier-nos de los estados o los mu-nicipios, así como a ejidos,organizaciones sociales yempresariales, la administra-ción de las ANP federales, através de un acuerdo o con-venio.

En caso de tener en su terri-torio una ANP federal, seña-lar quién sería el represen-tante y sus facultades paraparticipar en la elaboraciónde los programas de manejocorrespondientes.

Sólo en caso de tener unaANP federal, y estar en po-sibilidades técnicas y econó-micas, o en su caso, contarcon organismos de participa-ción ciudadana interesadosen colaborar con el Munici-pio en el manejo de dichaárea, se establecerán los me-canismos para solicitar a laSEMARNAT la administraciónde la misma.

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96

(ANEXO )

Normas oficiales mexicanas en materiaambiental de aplicación municipal

NOM-002-ECOL-1996. Establece los límites máximospermisibles de contaminantes en las descargas de aguasresiduales a los sistemas de alcantarillado urbano o municipal.

NOM-041-ECOL-1999. Establece los límites máximospermisibles de emisión de gases contaminantes provenientesdel escape de los vehículos automotores en circulación queusan gasolina como combustible.

NOM-043-ECOL-1993. Establece los niveles máximospermisibles de emisión a la atmósfera de partículas sólidas pro-venientes de fuentes fijas.

NOM-045-ECOL-1996. Establece los niveles máximospermisibles de opacidad del humo proveniente del escape devehículos automotores en circulación, que usan diesel o mez-clas que incluyan diesel como combustible.

NOM-047-ECOL-1999. Establece las característicasdel equipo y el procedimiento de medición para la verificaciónde los niveles de emisión de contaminantes, provenientes delos vehículos automotores en circulación que usan gasolina,gas licuado de petróleo, gas natural u otros combustiblesalternos.

NOM-048-ECOL-1993. Establece los niveles máximospermisibles de emisión de hidrocarburos, monóxido de carbo-

no y humo, provenientes del escape de las motocicletas encirculación que utilizan gasolina o mezcla de gasolina-aceitecomo combustible.

NOM-049-ECOL-1993. Establece las característicasdel equipo y el procedimiento de medición para la verificaciónde los niveles de emisión de gases contaminantes, provenien-tes de las motocicletas en circulación que usan gasolina omezcla de gasolina-aceite como combustible.

NOM-050-ECOL-1993. Establece los niveles máximospermisibles de emisión de gases contaminantes provenientesdel escape de los vehículos automotores en circulación queusan gas licuado de petróleo, gas natural u otros combustiblesalternos como combustible.

NOM-076-ECOL-1995. Establece los niveles máximospermisibles de emisión de hidrocarburos no quemados,monóxido de carbono y óxidos de nitrógeno provenientes delescape, así como de hidrocarburos evaporativos provenientesdel sistema de combustible, que usan gasolina, gas licuado depetróleo, gas natural y otros combustibles alternos y que seutilizarán para la propulsión de vehículos automotores, con pesobruto vehicular mayor de 3,857 kilogramos nuevos en planta.

NOM-077-ECOL-1995. Establece el procedimiento demedición para la verificación de los niveles de emisión de laopacidad del humo proveniente del escape de los vehículosautomotores en circulación que usan diesel como combusti-ble.

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98

NOM-080-ECOL-1994. Establece los límites máximospermisibles de emisión de ruido proveniente del escape de losvehículos automotores, motocicletas y triciclos en circulacióny su método de medición.

NOM-081-ECOL-1994. Establece los limites máximospermisibles de emisión de ruido de las fuentes fijas y su méto-do de medición.

NOM-083-ECOL-1996. Establece las condiciones quedeben reunir los sitios destinados a la disposición final de losresiduos sólidos municipales.

NOM-084-ECOL-1994. Establece los requisitos parael diseño de un relleno sanitario y la construcción de sus obrascomplementarias.

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Fundación Friedrich Eberth. (1987). Nuestrofuturo común, un resumen. Explicación del re-porte Brundtland, México.

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99

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MEDINA Giopp, Alejandro (1992). Experienciasrelevantes sobre tipología ambiental munici-pal. Documento de trabajo 11 de Administra-ción Pública, México, Centro de Investigacióny Docencia Económicas.

Programa de Medio Ambiente 2000-2006.

Programa para un Nuevo Federalismo 2000-2006.

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Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Na-turales y Pesca (Documento elaborado por LigiaGonzález García de Alba). (1997). Estrategiade descentralización de la gestión ambiental,México, Coordinación General de Descentrali-zación.

World Watch Institute. (1990). El mundo,medio ambiente 1990, un reporte del WorldWatch Institute sobre el avance hacia una so-ciedad sustentable, México, Fundación Univer-so Veintiuno.

100

HabilidadesDirectivas de

las AutoridadesMunicipales

DIEZ



Impreso en México








www.inafed.gob.mx














I








II











III





IV

Contenido

Capítulo I

Liderazgo de la Autoridad Municipal............................1

Capítulo II

Trabajo en Equipo........................................................25

Capítulo III

Comunicación Eficaz....................................................33

Capítulo IV

Toma de Decisiones.....................................................41

Capítulo V

Negociación y Manejo de Conflictos............................65

V

Presentación




VI

Consecuentemente con esta orientación, el InstitutoNacional para el Desarrollo de las Capacidades del Sector Rural(INCA Rural) y la SAGARPA a través de la Subsecretaría deDesarrollo Rural, han desplegado un conjunto de acciones paraimpulsar el desarrollo rural de los municipios y mejorar la capa-cidad de gestión de sus administraciones, entre las que desta-ca, la Estrategia de Fortalecimiento Institucional Municipal parael Desarrollo Rural Sutentable.




Instituto Nacional para el Federalismo yel Desarrollo Municipal.Secretaría de Agricultura, Ganadería,Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.Instituto Nacional para el Desarrollo de

Capacidades del Sector Rural.

VII

Introducción

El ejercicio del buen gobierno requiere no sólo de la buenavoluntad de las autoridades locales. Se requiere también decapacidades, actitudes y habilidades adecuadas al cargo.

El propósito de la presente Guía es facilitar el conoci-miento de las habilidades básicas que requieren las autorida-des municipales para mejorar la interacción con otras perso-nas; ya sea su propio equipo de trabajo, los ciudadanos, lasorganizaciones sociales, los grupos políticos, entre otros. Asícomo también conocer algunas estrategias y técnicas de ne-gociación, comunicación efectiva, trabajo en equipo y toma dedecisiones.

Las habilidades que se presentan a continuación, son aque-llas que la experiencia considera más necesarias. Obviamenteno son las únicas. Pero, probablemente, son las más importan-tes y las que más impacto generan.

• ¿Qué es el liderazgo?• ¿Qué tipos de liderazgo existen?

VIII

• ¿Qué roles debe desempeñar una autoridad municipal?• ¿Qué es un equipo de trabajo y cuáles son sus caracte-

rísticas?• ¿Qué pasos hay que dar para resolver un problema?• ¿Cómo comunicarnos efectivamente?• ¿Qué barreras impiden la comunicación?• ¿Cómo escuchar activamente?• ¿Cuál es el proceso para tomar decisiones efectivas y

eficaces?• ¿Qué es un conflicto y cómo hay que manejarlo?• ¿Cómo desarrollar una negociación donde todos ganen?

Estas son algunas de las preguntas a las que esta guíapretende dar una respuesta simple y práctica.

IX

capítu lo uno

Liderazgo de laAutoridad Municipal

Trabajo enEquipo

capítu lo dos

ComunicaciónEficaz

capítu lo tres

Toma deDecisiones

capítu lo cuatro

Negociación yManejo deConflictos

capítu lo cinco

1

¿Qué cambios se han producido en el ámbito mundial en loeconómico, político, social y cultural que afectan nuestra viday nuestro quehacer desde la función pública que desempeña-mos?

¿Qué cambios se han producido en el ámbito nacional enlo económico, lo político, social y lo cultural que afectan nues-tra vida y nuestra función pública?

¿Qué cambios se han producido en el ámbito local en loeconómico, lo político, lo social y cultural, que afectan nuestravida y nuestra función pública?

• Vivimos en un mundo planetario en donde las accio-nes emprendidas en una parte del mundo, a menudo, afec-tan a quienes viven a miles de kilómetros de distancia.

• Muchos de los problemas que usted está llamado aresolver como autoridad local son tan complejos que re-quieren estrategias de liderazgo, y no sólo medidas ad-ministrativas.

I. Liderazgo de laautoridad municipal

2

• La magnitud y frecuencia de los asuntos e interesesajenos a la jurisdicción del gobierno local que usted sirvese ha incrementado significativamente en los últimos años.Usted ya no puede pasar por alto los asuntos externosen sus esfuerzos por construir su propia comunidad.

• El aparentemente eterno drama de la falta de re-cursos y de la creciente demanda social por servicios enel ámbito municipal, ha mostrado la inoperancia de unenfoque poco dinámico y conservador sobre los munici-pios, así como lo peligrosa que resulta una visión limitaday burocrática para la viabilidad de las comunidades loca-les.

Gran parte de lo que usted enfrenta como autoridad mu-nicipal, en estos días, requiere tanto de una nueva forma depensar como de soluciones inéditas y una dosis considerablede voluntad política. La capacitación para usted y sus colegasdebe reflejar esta realidad y responder a estos desafíos.

Por ello, la tarea de capacitarnos debe ir más allá del en-foque minimalista que le dice lo que no debe hacer en funciónde los límites legales de su acción o de los procesos adminis-trativos planteados. Aunque este tipo de capacitación es im-portante y necesario, necesitamos desarrollar nuestras habili-dades para operar en forma efectiva en un entorno difícil y enmuchas ocasiones adverso. Se necesita trabajar sobre los ele-mentos que nos permitan actuar con decisión y responsabili-dad en su rol de líder. Recuerde que el líder no nace, se hace yque el liderazgo ha sido definido como el proceso que la gentecomún utiliza para sacar a relucir lo mejor de sí y de los demás.

3

II. ¿Podemos nosotrosmejorar la situación actual

de nuestros municipios?Existe al menos una escuela de pensamiento que plantea

que el desafío del gobierno local es un asunto que llama a ladesesperanza, especialmente en las áreas urbanas. Y nosotrosseríamos los primeros en admitir que los hechos son un argu-mento suficientemente fuerte.

Se espera que la población urbana de los países en desa-rrollo aumenten en un 66% en los próximos 15 años. Actual-mente, casi un cuarto de los habitantes urbanos de nuestrospaíses viven en extrema pobreza. Esto representa una pesadacarga sobre los recursos e infraestructura locales, mientras lademanda por más servicios e infraestructura física crece día adía.

4

Estas demandas se producen en un marco de grave dete-rioro del medio ambiente, altas tasas de delincuencia, desem-pleo, deterioro del equipamiento, contaminación de las aguas,tráfico saturado, falta de oportunidades de acceso a vivienday bancarrota municipal.

La lista de demandas sobre los gobiernos locales de paí-ses en desarrollo es prácticamente infinita. La situación es tancrítica que muchos piensan que no tiene salida.

Por el lado de la oferta municipal, las cosas tampoco seven muy optimistas. Muchos perciben a los gobiernos localescomo débiles y poco efectivos. Difícilmente se encontrará enlos arsenales de muchos municipios, un instrumento que midalos desafíos que enfrentan, y muy pocos parecen prever elcrecimiento de los problemas de su comunidad.

Cuántas veces usted se habrá preguntado: Realmente,“¿podría yo establecer una diferencia en la forma en que semaneja y gobierna mi municipio?“ Por suerte, las personas sípueden marcar la diferencia en la vida de sus comunidades.

Numerosas experiencias de gobierno local demuestran queun liderazgo participativo y transformador ha logrado producirimportantes cambios en favor de la comunidad municipal. Estetipo de liderazgo es una rica combinación de habilidades, valo-res y comportamientos que pueden ser fortalecidos y mejoradoscon esfuerzos de capacitación y retroalimentación constante.

5

III. Comportamientos del li-derazgo transformador

1. Desafiar los procesos para que lascosas funcionen

El dirigente se transforma en líder cuando adquiere la ca-pacidad de desarrollar una visión que desafía procesos rutina-rios para influir y transformar el entorno y las condiciones es-tablecidas. Esto se logra si permanentemente se tiene unaactitud de innovación, si se busca provocar cambios en elestatus que, si se exploran oportunidades y se experimentan yse toman riesgos aprendiendo de sus errores y aciertos.

2. Inspirar una visión compartidaEl liderazgo es la capacidad de describir lo que será un

gobierno local en el futuro a partir de su historia pasada. Lasvisiones están frecuentemente orientadas al futuro y, por lotanto, implican lo que algunos podrían llamar un elemento deinspiración. Hay un antiguo refrán que dice “no puedes encen-der una fogata con un fósforo mojado”. Lo mismo pasa con lavisión compartida.

Liderazgo es un proceso de interacción entre personas,en el cual una de ellas conduce, mediante su influencia perso-nal y poder, las energías, potencialidades y actividades de ungrupo, para alcanzar una meta y transformar su organización ysu entorno. Para lograr este proceso es necesario:

6

Hace falta capacidad para pensar en términos de una “vi-sión compartida”. Tener visión significa pensar el futuro entérminos de lo que es necesario hacer ahora, a fin de lidiar conéxito con lo que creemos que puede depararnos el mañana.Para una autoridad, es la capacidad de planificar el futuro enforma concreta, tomar decisiones paulatinas que pongan fun-damentos para resolver los problemas de la comunidad, enforma tal que se pueda ajustar o revocar, si fuera necesario, siasí lo demanda la satisfacción de las necesidades y los desa-fíos de la emergente realidad.

Para que sean inspiradoras, estas visiones deben fijar al-tas expectativas de logro para la comunidad. Estas visionesinspiradoras ganan prestancia y solidez no sólo cuando soncompartidas sino cuando evolucionan a partir del intercambio.

Tienen liderazgo, los dirigentes que inducen a sus segui-dores a actuar por objetivos que sintetizan los valores y moti-vaciones —los anhelos y necesidades, las aspiraciones y ex-pectativas— tanto de los líderes como de sus seguidores.

7

Por tanto, la visión inspiradora es la capacidad de vertanto los propios valores y motivaciones como los de quienesnos acompañan. El liderazgo inspirador es la capacidad de ac-tuar con coraje y convicción respecto de tales valores y moti-vaciones.

3. Permitir que otros actúenÉsta puede ser la principal arma que usted tiene en el

arsenal del gobierno local para hacer que las cosas funcionen.

Posibilitar en la comunidad.La dimensión menos comprendida del

liderazgo es la que alguien podría llamar“dirigencia generosa”, es decir, la que llega alos demás sin preocuparse de obtener benefi-cios personales. Cuando un Presidente Munici-pal, por ejemplo contribuye a que las demáspersonas puedan romper la dependencia ya seade la pobreza, la ignorancia, el comportamien-to estereotipado o la negación de los servicioshumanos básicos, también está brindando a lacomunidad la mejor calidad de liderazgo queexiste. El dirigente electo que posibilita o alientaa los demás miembros de la comunidad paraque jueguen un papel más significativo y autó-nomo, es un líder verdadero.

Para conducir al pueblo, debes caminar tras él.Lao - Tzu

8

Delegación: posibilitar dentro de la insti-tución.Uno de los comportamientos directivos

más difíciles de encontrar en los municipios esla delegación, a pesar de que ésta, es uno delos recursos más valiosos que tienen los diri-gentes para hacer que las cosas funcionen y,podríamos añadir, para desarrollar los recur-sos humanos de la organización.

A menudo no se delega debido a que se supone que lossubordinados no son capaces de asumir otras responsabilida-des. Por otro lado, el personal subordinado puede no ser capazdebido a que nunca se le ha dado la oportunidad de asumiraquellas responsabilidades.

La mayoría de las autoridades municipales podría cubrirmás y mejor sus funciones si optimizaran la participación y eluso de las capacidades de su personal; desde el funcionario demayor jerarquía hasta el de menos nivel. Aunque se trate deuna responsabilidad primaria de la administración, se debe alen-tar desde la autoridad este tipo de comportamiento en todoslos niveles de la organización municipal.

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4. Modelar el caminoEjercer el liderazgo implica una planificación de activida-

des a largo y corto plazo. La planificación de inversiones decapital y la acción de largo plazo se basan, en parte, en lasnecesidades materiales de quienes vivirán el futuro y su dispo-sición a compartir la carga de las inversiones que usted haceahora en su nombre. En muchos sentidos, son actos de fe.Pero es importante que los líderes piensen y actúen con lamira en el futuro y sean dinámicos en sus decisiones. Las deci-siones reactivas a menudo son necesarias para realizar algoque no fue hecho en la forma correcta a su tiempo, o que hasufrido los efectos del uso o que por una u otra razón necesitaatención. Las decisiones dinamizadoras son aquellas que enfo-can los problemas antes de que sucedan, no dejan las cosastal y como están hasta que necesiten ser reemplazadas (almenos, reemplazada antes de lo previsto).

Esto puede sonar a tarea poco relevante para ser consi-derada como un elemento constitutivo del liderazgo. Este tér-mino es la capacidad que tiene la gente común para hacercosas extraordinarias. En casi todas las comunidades, la acti-tud de las autoridades para pensar y actuar a futuro y condecisión en las acciones que emprenden, a menudo es un actoextraordinario de coraje y liderazgo.

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5. Hacer posible la emulaciónEl ser elegido para ejercer un cargo oficial representa un

acto de confianza de parte de quienes lo eligieron. También loexpone en el centro de las miradas públicas, creándose expec-tativas sobre su persona y su comportamiento. Aunque estopueda parecer una pesada carga, también puede ser visto comouna oportunidad para motivar a otros, y comprometerlos en elservicio a la comunidad.

Es fundamental tener en cuenta que los líderes no alcan-zan el éxito por sí solos, siempre lo logran con su equipo, lapalabra clave es “nosotros” y no “yo”. Los líderes involucran atodos a asumir los resultados del proyecto del que formanparte. Animan a la gente a que colabore, hacen equipo y lesdan poder.

Si nadie rema, el bote se hunde.Proverbio mongol

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Quizás el mayor desafío de un líder es hacer que las co-sas funcionen para el beneficio de toda la comunidad. Poner enpráctica las visiones nunca es fácil y rara vez rápido. Muchospotenciales dirigentes confunden control con poder. Lo que amenudo pasan por alto es el amplio espectro de recursos la-tentes que existen dentro de sus comunidades. El otro recur-so que casi siempre es subutilizado por muchos líderes es laorganización en sí del gobierno local.

Tres estrategias pueden aumentar la efectividad del per-sonal para ayudar a poner en práctica las visiones del dirigen-te, éstas son:

• Involucrar a los funcionarios claves en las etapas tempra-nas de las nuevas propuestas;

• Proveer los recursos necesarios que se requieren paraejecutarlas, incluyendo la autoridad, responsabilidad y li-bertad para ponerlas en práctica; y,

• Desafiar permanentemente el statu quo, la propia ten-dencia a sentirse seguro y la capacidad de la organiza-ción para ocultarse tras el sistema, cuando se requierencambios evidentes por satisfacer las necesidades y de-mandas de la comunidad.

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IV. Los roles de la autoridadmunicipal

Como autoridad local se le pide que haga muchas cosasen el desarrollo de sus labores, que desempeñe diversos roles.Estos diferentes roles y expectativas hacen que su tarea comolíder local electo represente un difícil desafío.

1. Hacedores de políticasInvolucra el establecimiento de metas, análisis de alter-

nativas y definición de estrategias que guíen las actuales yfuturas acciones en beneficio de la comunidad.

El de “hacedor de política” es quizá el más obvio y menoscomprendido de los roles que desempeña una autoridad local.Ese es el rol que provee el gran cuadro de la comunidad; esta-blece metas de largo plazo; desarrolla planes estratégicos deacción y define con la comunidad sus prioridades y valores.Cuando las autoridades asumen un rol pasivo en el quehacerpolítico, otras fuerzas se mueven para llenar el vacío.

2. Tomadores de decisionesConfigurar su propia opinión cuando existe una opción o

decisión por tomar.

El de “tomador de decisiones” es el rol más asociado conel proceso que define quién es usted y qué representa. Unescritor ha definido una decisión real como: un compromiso,libre, incondicional, total y personal con una opción o eleccióno con un grupo de ellas. Considerando también aquellas deci-

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siones tomadas por grupos, de las cuales la más significativaes la que toman los ayuntamientos. De igual manera incluye lamás elusiva de todas las decisiones: la decisión de no decidir.

3. ComunicadoresDar y recibir información, ideas, y opiniones con precisión

y conocimiento.

El de comunicadores es el que usted usa con mayor fre-cuencia. Por lo tanto, casi siempre expresa su presencia políti-ca en el gobierno y la comunidad. El rol de comunicador escomplicado debido a las muchas opciones de que se dispone.Muchas de ellas involucran habilidades y actitudes especializa-das. Por ejemplo, ¿Estamos hablando de comunicación oral oescrita? ¿De comunicación a un grupo de gente o a una solapersona? ¿De comunicación en un entorno formal o informal?Las habilidades de comunicación se vinculan con lo que ustedtrata de lograr a través de la comunicación con los demás.Particularmente importante es el “arte de saber escuchar”,habilidad que, según algunos cínicos, está ausente de la esce-na política.

4. FacilitadoresPromover el esfuerzo colectivo; ayudar a otros a resolver

sus problemas; asegurar encuentros productivos ya sea paradeliberar o tomar decisiones; y, finalmente, resolver positiva-mente los conflictos.

El rol de facilitador —término relativamente nuevo— en-cierra mucho de lo que los líderes efectivos han realizado porsiglos. El facilitador es alguien que “hace más fáciles las co-

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sas”. Este rol requiere diversas habilidades, como trabajar concomités o grupos comunitarios; intervenir para atender pro-ductivamente los conflictos; capacidad para ayudar a que otrosresuelvan sus problemas, definiéndolos y diferenciando los sín-tomas de las soluciones.

5. PosibilitadoresHacer que las cosas sean posibles, prácticas y más fáci-

les para quienes no están preparados para hacerlas por sí mis-mos.

El rol de posibilitador define el rol del gobierno local enfunción de lo que otros pueden hacer. Es decir, su capacidadpara movilizar los recursos de la sociedad. Se ha desarrollado apartir de la idea innovadora del papel de los actores sociales,civiles y privados como proveedores o dinamizadores de pro-gramas y servicios, así como de la capacidad de las personaspara satisfacer muchas de sus propias necesidades cuandoreciben el tipo de apoyo adecuado por parte de instituciones

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públicas, incluido el gobierno local. La escasez de recursos pú-blicos hace imperativo cumplir este rol en aquellos gobiernosmunicipales que están dispuestos a jugar un papel en el desa-rrollo de la comunidad.

6. NegociadoresAyudar a que otros lleguen a soluciones de consenso cuan-

do existen necesidades e intereses en disputa.

El de negociador es el rol que puede requerir las mayoreshabilidades. El acuerdo ideal es aquel que satisface criterios desolución en el que todos ganan. Estos son acuerdos en dondetodos los involucrados ven mejoradas sus condiciones previasa la negociación, aunque no sean todo lo mejor que esperaban.

7. EconomistasTomar decisiones acerca del aumento, asignación y gas-

to de los fondos públicos.

El de economista es el rol más tradicional y, sin duda, elmás importante que usted desempeña. En el centro de éste seencuentra lo que usted hace para preparar los presupuestos ycómo analiza cuidadosamente lo que sucede durante el añocon las finanzas del gobierno local. Las recaudaciones; el con-trol de gastos, imprevistos; tendencias; etc.

8. FiscalizadoresAsegurar que el Cabildo y el personal municipal hagan las

cosas adecuadas, y las hagan bien, mediante actividades talescomo el monitoreo y la evaluación de políticas, programas yservicios.

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El rol de fiscalizador debe servir no sólo para vigilar elgasto, sino para controlar que sus políticas sirvan realmente ala comunidad. Con demasiada frecuencia el rol de supervisorse relaciona con aspectos como la mala conducta por partedel personal. Un rol más activo como fiscalizador significa eva-luar los resultados de los servicios públicos para asegurar queson congruentes con sus políticas o que la calidad del serviciosatisface estándares establecidos. Esto sugiere que el Cabildoha definido claramente los estándares de desempeño. Contro-lar el desempeño en forma efectiva requiere parámetros paramedirlo. Como se puede ver, el rol de fiscalizador se va hacien-do complejo a medida que se le asume con seriedad.

9. MediadoresUtilizar sus propias fuentes de poder, así como el poder

que le confiere su cargo, para hacer que las cosas funcionen.

Los poderes que provienen del ejercicio de un cargo pú-blico a menudo son mal utilizados o se abusa de ellos. Hay unagran dosis de corrupción en los gobiernos locales de todo elmundo. Precisamente por ello y desde la comprensión del po-der como instrumento de cambio se requiere explorar las di-

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versas fuentes de poder, muchas de ellas de orden personal, yque no están asociadas con el cargo público. Si usted quiereser efectivo como autoridad, no debe desconocer las fuentesde poder que lleva consigo al desempeño de su cargo, o elpoder y la influencia que le confiere.

10. Constructor de la instituciónPromover el desarrollo del personal y de la administra-

ción del gobierno local como responsabilidad inherente al re-presentante electo.

El rol implica el desarrollo de equipos y administracioneseficientes y efectivas para llevar a cabo las políticas y progra-mas del ayuntamiento. Se necesitan operadores competen-tes. Aunque sus planteamientos sean buenos, sólo en la medi-da que usted provea los recursos para llevarlos a cabo, es po-sible asumir en forma seria el rol de construir la institución. Serequiere claridad sobre las formas de fortalecer la relación ayun-tamiento/equipo y las estrategias para construir y sustentarla capacidad de la organización local y sus recursos humanos.

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V. El rol de líder enautoridades11. Líderes

Ejercer todos los roles que le son asignados para contri-buir a realizar cambios positivos y significativos en la vida desus conciudadanos y de la comunidad.

El rol de líder consiste en el ejercicio de todos los rolesque hemos visto, ya sea por separado o en sus diversas com-binaciones. La elección para un cargo público conlleva el su-puesto de que usted es un líder y que se desempeñará comotal para beneficio de su comunidad.

Se pueden combinar estos roles para incrementar sus po-tencialidades de liderazgo. El liderazgo implica manejar mu-chos roles.

Existe una interdependencia en casi todo lo que hace-mos. Alcanzar un sentido intuitivo de que todo está conecta-do con todo puede que sea una de aquellas habilidades clavespara el líder. Algunos ejemplos sobre cómo se experimentaesta interdependencia.

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1. Cuando usted decide impulsar desarrollos habitaciona-les sin comprometer directamente los recursos del gobiernolocal.

2. Cuando usted quiere aumentar la recaudación del im-puesto predial realizando un reavalúo de las antiguas propie-dades y agregando las nuevas construcciones a los valorestributarios actuales, ejerciendo su rol de economista.

3. Al fiscalizar la operación de un nuevo relleno sanita-rio, usted advierta que hay un problema con desechos peli-grosos provenientes de la industria más grande de la ciu-dad.

La solución de algunos problemas puede requerir, entreotras cosas, la toma de decisiones para el financiamiento; elestablecimiento de contratos; acuerdos con otros ámbitos degobierno; aprobación de nuevas normas o políticas; asesoríaespecializada.

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El liderazgo de autoridades tiene una serie de condicio-nes particulares o específicas por el carácter público de suresponsabilidad designada. En este sentido mencionamos acontinuación algunos elementos:

Visión y acción sistémica e integral

Como puede ver, el rol de líder es la capacidad de pensary actuar en términos sistémicos, (es decir, integrales) sobrelos múltiples desafíos del gobierno local. Es decir toda acciónque emprenda el gobierno local se verá acompañada de reac-ciones, muchas de las cuales serán sorpresivas e inesperadas.Esto significa que usted debe mirar más allá de los límites desu accionar, especular sobre lo que se va a poner en movi-miento cuando usted emprenda esas acciones, y estar prepa-rado para actuar nuevamente. La acción sistémica, como par-te integral del liderazgo, es la capacidad de remontar con éxitolas olas que provocamos.

Representación

Representar a la ciudadanía es el corazón del quehacerde una autoridad. También puede que sea lo más difícil deequilibrar en el conjunto de sus responsabilidades. ¿Alguna vezse ha detenido a pensar acerca de a quiénes representa usteden el gobierno? ¿A la comunidad empresarial?, ¿A la iglesia?,¿Al barrio donde reside? ¿A un proyecto partidario?, ¿A losmenos favorecidos económicamente?, ¿A quién realmente?

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El liderazgo en las autoridades debe estar vinculado a lasnecesidades de la gran comunidad. Quizás, esto resulte fácilde decir pero difícil de practicar. En primer lugar, existe el pro-blema de definir el bien común. Una forma de comprobar queusted está trabajando por el bien común es detenerse a pen-sar en las siguientes preguntas: ¿Quién se beneficia de su ac-ción?, ¿el beneficio obtenido justifica el uso de recursos públi-cos?, ¿cree que resultarán perjudicadas algunas personas poresa acción? Si usted fuera una persona que observa a distan-cia la decisión ¿cuál sería su reacción?, ¿la vería como unainversión para toda la comunidad o, simplemente, como unmedio de apoyo a un círculo pequeño de intereses específicosdentro de su comunidad?

En segundo lugar, ¿cómo representa usted a aquellossectores de la comunidad que usted no conoce bien, por cual-quier razón? ¿Quizás pertenezcan a una minoría étnica alejadade su realidad diaria? ¿A los discapacitados físicos? ¿A las per-sonas del sexo opuesto? ¿O a quienes tienen un estilo de vidadistinto? Una de las mejores tácticas de un buen líder consisteen interactuar con estos sectores dentro del contexto de lagran comunidad. Mejor aún, pensar formas para que todo elayuntamiento interactúe con ellas. En caso contrario, usted seaboca a una solitaria batalla cuesta arriba a fin de ver repre-sentadas las necesidades de esos sectores.

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En tercer lugar, un líder tiene muchas oportunidades derepresentar los altos valores que han sido norma en su comu-nidad. Cuando los municipios se ven envueltos en una marañade corrupción y delito suele ser muy difícil romper esta situa-ción y pueden corroer la vida de la comunidad más rápidamen-te que ningún otra cosa. Tal vez, lo mejor es que usted se ciñaa un modelo que puede ser la defensa contra la expansión deldelito entre sus colegas. La segunda línea de defensa anteeste tipo de comportamiento consiste en desarrollar una redde personas que piense igual y que esté dispuesta a plantear-se y responder cuando sea evidente que su acción colectivapuede marcar una diferencia.

Quizás su peor enemigo en este tipo de situaciones es laidea generalizada de que “todos lo hacen”. Sin embargo, hayuna creciente conciencia de que la corrupción está destruyen-do la fuerza y vitalidad de la comunidad y, por lo tanto, debeser enfrentada, como un asunto ético, pero también porquees malo para los negocios, malo para obtener los servicios so-ciales necesarios, y malo para el futuro de la comunidad.

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El liderazgo es el viento bajo las alas

La representación que crece limitada, que encauza sóloaquellos intereses específicos que pagan por ella en diversasformas, es el tipo de crecimiento canceroso que es difícil des-terrar en las comunidades.

Transparencia y responsabilidad

Hemos estado hablando acerca de la importancia de lavisión de los líderes. Esta visión se hace más clara cuando losmunicipios practican la transparencia. La transparencia es aper-tura a la toma de decisiones, voluntad de compartir informa-ción acerca de las acciones del gobierno y una puerta abierta alas políticas de planificación y administración de los programasy servicios del gobierno local. La transparencia es importantetanto para las autoridades como para los funcionarios designa-dos en cuanto a la forma como operan y en la relación a susconciudadanos. Estas virtudes del dirigente públicos son comodos imágenes ante un espejo. Practicar ambas significa meno-res costos y duplicación de los beneficios para usted y la co-munidad que representa.

Promover nuevos dirigentes

Finalmente, el dirigente visionario promueve el desarrollode nuevos líderes. Esto supone una acción deliberada de quie-nes tienen las riendas del liderazgo y la responsabilidad dentrode la comunidad para favorecer y fortalecer nuevos liderazgostanto dentro del gobierno local como en los sectores socialesde la comunidad municipal.

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Más de una persona puede argumentar que las autoridadesmunicipales no deben considerarse a sí mismas como parte deun equipo debido a sus responsabilidades como representan-tes de un electorado. Ese es un punto de vista legítimo quedebemos tener en mente cuando analizamos el rol de facilita-dor. Un libro recientemente editado resume una investigaciónen equipo de trabajo de 75 diferentes instituciones y entregauna definición de equipo que encontramos muy adecuada.

Un equipo• Está conformado por dos o más personas;• Tiene un objetivo específico o una meta reconocible por

lograr; y,• Requiere una coordinación de actividades entre sus miem-

bros para el logro de ese objetivo o meta.

Trabajo en Equipo

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Características de unequipo

Los autores de Teamwork (Trabajo de Equipo), Carl Larsony Frank La Fasto, identificaron las siguientes características opropiedades de un funcionamiento efectivo de equipo:

1. Meta clara y nobleEsto es lo que algunos llaman un “sentido de misión”, la

imagen de un estado de cosas deseable que inspira a la acción.Nadie puede cuestionar la importancia de esta característica.Aún así, es difícil para un Ayuntamiento definirla como “equi-po” debido al hecho de que cada autoridad llega al gobiernocon una imagen diferente acerca de los problemas de su Muni-cipio y de lo que se debería hacer con ellos. Sin embargo, sinun claro sentido de misión (una meta noble), no es posibleconstruir un equipo efectivo ni focalizar los recursos de modoque tengan un impacto óptimo en el futuro de la comunidad.

2. Una estructura orientada a los resultados

¿Está el Ayuntamiento organizado en forma adecuadapara lograr los resultados esperados? Usted necesita analizareste asunto bajo dos perspectivas al menos. La primera, ¿cuánefectiva es la estructura de las comisiones municipales, si és-tas forman parte de sus mecanismos para operar y tomar de-cisiones? Si las comisiones específicas requieren conocer loque otras comisiones están haciendo o necesitan trabajar enforma más estrecha con ellos, ¿existe un proceso definido decolaboración?

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¿Existen leyes superiores que determinan reglas y regu-laciones que atan las manos del Cabildo al prescribir estructu-ras que no funcionan? Si es así, forme alianzas con las demásautoridades para adecuarlas. Muchos de los cuellos de botellay procedimientos disfuncionales con los que luchan las autori-dades son herencias coloniales, que ya no deben tener lugaren el gobierno de las comunidades contemporáneas. La formadebería acomodarse a la función y no restringirla.

3. Miembros competentesLa competencia es un factor clave para crear equipos

efectivos. Entre las cosas que se pueden hacer para desarro-llar la propia competencia está la capacitación; otra estrategiaconsiste en concentrar las competencias individuales sobreáreas temáticas y problemas específicos dentro del funciona-miento municipal de acuerdo a las habilidades y experienciaparticular de cada autoridad. Para poder adoptar este enfo-que de colaboración a partir de la especialización se requiereun gran nivel de confianza entre los miembros del Ayunta-miento y en general del gobierno municipal.

4. Compromiso únicoForjar un compromiso único es difícil cuando hay distin-

tos partidos políticos o sectores que operan con distintos es-quemas de valor dentro de un gobierno. Aún así, hay una posi-bilidad de unificar fuerzas cuando existen diferencias. Es posi-ble tener un compromiso único con la gran comunidad. La mayorvirtud del facilitador que usted puede incorporar a este proce-so de cualificación es la capacidad de escuchar con objetivi-dad, y el rechazo a todo juicio previo antes que todas las car-tas estén sobre la mesa para hacer posible la construcción deconsenso en torno al compromiso único.

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5. Un clima de colaboraciónEl único elemento importante y necesario para promover

la colaboración y la capacidad de entenderse con los demás esla confianza. Para que haya confianza dentro de un equipo,debe haber honestidad, apertura, voluntad de compartir y serreceptivo a los aportes de los demás, consistencia, es decir,comportamiento predecible y respeto.

6. Estándares de calidadLos estándares de calidad en este ámbito se refieren a la

forma de trabajo del equipo, cómo toma las decisiones, la ap-titud de sus decisiones políticas y sus capacidad para trabajaren forma efectiva con la administración y las organizaciones,así como de representar los intereses de la gran comunidadmunicipal, estableciendo un conjunto de normas mediante lascuales se pueda evaluar los atributos de los trabajos que serealicen.

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7. Apoyo y reconocimiento externoEstas son características con las cuales el equipo de au-

toridades municipales lleva ventaja a los equipos que existenen el sector privado. El reconocimiento último reside en sucapacidad para ser electo. El apoyo de parte de su comunidadse vuelve a evaluar en cada contienda electoral. Por ello, nodebería considerarse como cosa segura. Tener un diálogo per-manente con la comunidad, y con todos los sectores de ella,es la mejor forma de asegurar que lo que usted está obtenien-do, es el respaldo social y el reconocimiento ciudadano paraoperar como equipo efectivo y tomar decisiones necesarias.

8. Liderazgo de principiosLa formación de equipo es una estrategia que ayuda al

Ayuntamiento a trabajar con la mayor eficiencia y efectividadposible. Es una oportunidad para hacer un pequeño diagnósti-co de la maquinaria del gobierno y ponerlo al día cada ciertotiempo. También es una estrategia que puede utilizarse al ini-

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cio del proceso de elaboración del presupuesto anual, cuandose requiere mayor concentración para pensar en el futuro de lacomunidad y en cómo el gobierno local puede contribuir a esefuturo en forma positiva y contínua.

Ser miembro de un equipo efectivo requiere un amplioespectro de habilidades y comportamientos. También requierecapacidad para trabajar dentro de un marco de relacionesinterpersonales. Por un lado, virtualmente es imposible ser efec-tivo como cuerpo legislativo (Cabildo) si usted y sus colegasno pueden trabajar como equipo. Por el otro, la capacidad derespuesta efectiva a los problemas de la vida municipal requie-re la formación de equipos de trabajo capaces de generar solu-ciones adecuadas.

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Crear una relación pararesolver un problema

Los factores que deben ser considerados en la construc-ción de una relación eficaz para resolver un problema son:

Condiciones:

• Expectativas: Confeccionar un conjunto de expectati-vas.

• Los valores son parte de cualquier interacción y portanto deben ser mutuamente aclarados para mejorarel trabajo conjunto.

• Reglas básicas: Deben ser claras y asumidas por acuer-do de todas las partes.

Proceso:

• Diseñar la ruta para el análisis, la elaboración de alter-nativas y las estrategias.

• Definir el sistema para la toma de decisiones.• Formular agenda, formas de registro y difusión de la

información.• Delimitar roles y responsabilidades.• Establecer los recursos necesarios y su disponibilidad

real.

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La comunicación es un proceso de emisión y recepción demensajes, para la autoridad municipal se trata de dar y recibirinformación, ideas, opiniones con precisión y claridad. El pro-ceso de comunicación abarca muchas opciones dictadas pornecesidades, objetivos y circunstancias distintas.

Barreras de comunicaciónLas percepciones son nuestra realidad, nuestra visión de

la realidad y por tanto el sentido que le damos a las cosas. Ladiferencia de percepciones genera barreras de comunicación,algunas de las cuales son:

— Sostener distintos objetivos, valores y puntos de vista.— La experiencia de una persona puede ser muy distinta de

otra.— El estatus de autoridad puede intimidar a quienes se co-

munican con usted, incluso alejarlos por efecto del cargoque usted representa.

— El entorno físico donde se realiza puede ser una barrerapara la comunicación abierta.

Comunicación Eficaz

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Comunicación ensituaciones de conflicto

En una situación conflictiva tendemos a considerar nues-tro propio comportamiento como razonable y adecuado, y noasí el de la otra parte. Se habla de cuatro razones básicas quelo explican:a) Porque no alcanzamos a comprender los

motivos de la otra parte para compor-tarse de determinado modo, entonces ca-lificamos su conducta de no razonable oinadecuada.

b) En general no nos damos cuenta de cómoperciben e interpretan los demás nues-tro propio comportamiento y las reaccio-nes que en función de éste se van gene-rando. Particularmente en el caso de lacomunicación no verbal.

c) La amenaza implícita de perder ante laotra parte. Esto nos hace especialmen-te sensibles al comportamiento de los de-más.

d) La necesidad que experimentan las par-tes de contemplarse a sí mismas en for-ma positiva y juzgar al otro en formanegativa.

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¿Cómo producir un cambiohacia una comunicacióneficaz?

La comunicación sólo es efectiva en la medida en quepodamos reconciliar nuestras percepciones del mundo que nosrodea, con aquellos que comparten el mismo espacio.

Algunas recomendaciones son las siguientes:• Procurar primero comprender y luego ser comprendido.• Escuchar más de lo que se habla.• No juzgar las percepciones de los demás ayuda a com-

prender su situación.• Abrir la mente, con la mente cerrada hay pocas posibili-

dades de lograr una solución.• Actuar sin cartas ocultas es una valiosa herramienta para

comunicarse.• Espontaneidad, flexibilidad.• Transmitir la sensación de estar al mismo nivel, aumenta-

rá el éxito de la comunicación.• La empatía es una actitud que abre muchas puertas a la

comunicación efectiva.• Diagnosticar antes que prescribir. Discurso descriptivo más

que valorativo.• Describa el punto de vista del otro, tan bien o mejor que

sus propios defensores, después procure hacerse com-prender dentro del marco de referencia de ellos.

Sin embargo, para avanzar en este sentido se requieretener en primer lugar una real capacidad de ESCUCHA ACTIVA.

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Saber escucharPara que se inicie la comunicación es necesario alguien

que hable y alguien que escuche, pero debemos observar losiguiente:

— No es lo mismo escuchar que entender.— No es lo mismo entender que estar de acuerdo.— No es lo mismo explorar o confrontar que estar en desacuerdo.— No es lo mismo afirmar que estar de acuerdo.

Saber escuchar requiere que escuchemos lo que se dicey también lo que no se dice. Estar atentos al lenguaje corporal

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y que leamos con ambos ojos mientras escuchamos con am-bos oidos. Saber escuchar es hacer las preguntas y comenta-rios que demuestren interés, estimulen la comunicación, ayu-den a aclarar, respondan a los sentimientos expresados, resu-mir lo dicho, etc.

La escucha activa debe transmitir al otro, la seguridad deque está siendo escuchado, hay interés en lo que dice y se lerespeta por lo que es.

Particularmente en la función de autoridad local la comu-nicación es un aspecto básico de su relación con la comunidady los equipos de trabajo. Un gran cantidad de conflictos sedan por problemas de comunicación.

EncuestasPuede ser un medio útil para allegarse información sobre

las necesidades de la población, así como su percepción de lacalidad de los servicios y tareas que realizamos desde el go-bierno local.

Puede ser una herramienta de comunicación en tanto:— Se está realmente preparado para escuchar a los encues-

tados, aún cuando el resultado no nos sea favorable.— Todo contacto genera expectativas y reacciones. Esto

debe ser considerado desde el diseño mismo de la en-cuesta y las formas de acercarse a la gente.

— Debemos tener claro lo que queremos al encuestar a lacomunidad y si estamos realmente dispuestos a actuaren consecuencia con los resultados que se obtengan.

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Comportamiento asertivoSe habla del comportamiento y la comunicación asertiva

como necesaria en la búsqueda auténtica de soluciones positi-vas a un conflicto. Se define la asertividad o autoafirmacióncomo a una actitud permanente de un individuo a buscar surealización, su espacio vital sin que para esto agreda a otraspersonas o conculque sus derechos.

La teoría de la asertividad parte de ciertos principios:

Todos los seres humanos tenemos derechos: derecho asatisfacer las necesidades básicas; derecho a la subsis-tencia; derecho a la seguridad.

Se entiende por espacio vital a una especie de burbujainvisible que delimita un espacio dentro del cual nos sentimosa gusto y podemos realizarnos.

Hay tres posibilidades cuando alguien intenta interveniren mi espacio vital o influir en mi realización, o en el ejerciciode mis derechos.

La primera es el no-asertivo: deja que lo invadan,que le conculquen sus derechos, que le impidan suautorealización.

La segunda es la actitud hostil: éste no sólo impideque alguien lo detenga, sino que invade el espacio vital delotro, lo agrede y busca conculcar sus derechos, es diente pordiente, es la guerra desatada.

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La tercera es la constructividad: la autoafirmativao asertiva: la persona respeta su espacio vital y el de los de-más, lucha por sus derechos busca el bien no sólo del individuosino también el del grupo, y ayuda a lograr las metas fijadas.

Lo importante en la asertividad no es tanto ser siempreasertivo, sino tener la suficiente flexibilidad como para elegirqué tipo de respuesta es la más conveniente en determinadacircunstancia.

Áreas para ejercitar la asertividadControl de las conversaciones, expresión de sentimien-

tos, discrepar, confrontar, pedir aclaraciones, pedir algo, ne-garse aceptar algo, y expresiones no-verbales.

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1. Identificacióndel problema

Este capítulo está diseñado para ayudar a las autoridades mu-nicipales a entender cómo identificar los problemas en formamás precisa. Superficialmente, puede parecer innecesario, des-pués de todo, un problema es un problema. Desgraciadamentemuchas autoridades municipales encuentran dificultades parallevar a cabo sus responsabilidades debido a que no se tomanel tiempo necesario para identificar los problemas en formamás precisa o no tienen la experiencia para hacerlo así. Encualquier caso, éste es un paso importante en el proceso desolucionar problemas y merece prestarle atención en la capa-citación administrativa.

2. Identificación deproblemas y oportunidades

En el proceso de tomar una decisión para resolver unproblema, ningún paso puede ser más difícil que identificar losproblemas y las oportunidades. Por supuesto, hay veces enque los problemas a enfrentar o las oportunidades que se pue-den encontrar saltan a la vista inmediatamente. Nadie los cues-tiona y se les deja en manos de los funcionarios directamenteinvolucrados.

Toma de Decisiones

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Sin embargo, hay otras ocasiones en que los problemasson enmarañados, ambiguos o difíciles de enmarcar. Con fre-cuencia, están enmascarados. Aunque las oportunidades pue-den también ser descritas en estos mismos términos, a menu-do están limitadas por la imaginación y el coraje de las organi-zaciones y de sus líderes para aprovecharlas.

Veamos el primer paso para la identificación del proble-ma.

Pensar es prepararse para la acción: La genteque tiene miedo de actuar, aumenta el tiempode preparación.

Otto Fenichel

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El «cómo» de la identificación del problemaLos problemas son aquellas cosas que le impiden a usted

y a su gobierno, pasar de su situación actual hasta el puntodonde quisieran estar. Esto sugiere que usted sabe a dóndequiere llegar, aunque no siempre es así. A veces, es un desafíoidentificar correctamente los problemas, lo que dificulta la so-lución porque no está claro lo que son y lo que se quiere lograral abordarlos.

Fijar las metas o definir los resultados finales ¿a qué separecería el problema si fuera solucionado? Es una tarea bási-ca en el proceso de resolver problemas. Sin conocer lo que sequiere lograr es difícil determinar:

• Qué hacer• Cómo hacerlo• Qué se ha hecho• Qué no se ha hecho

Si uno no sabe a dónde quiere ir, de nada le servirá com-prar un mapa.

Otro “problema” en la identificación de los problemas essu tendencia a enmascararse como síntomas y aún como solu-ciones. Los síntomas son aquellos aspectos visibles de un pro-blema que a menudo nos hacen ocuparnos de ellos. Los sínto-mas raramente explican un problema; son sólo manifestacio-nes de él. Quien quiera resolver problemas en forma efectivanecesita cavar bajo la superficie, que es donde están los sínto-mas, si es que desea alcanzar resultados satisfactorios.

También las soluciones se enmascaran como problemas.En una ocasión se le pidió a un equipo administrativo que iden-

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tificara un problema. Su respuesta fue que necesitaban insta-lar medidores de agua en la comunidad. ¿Problema o solución?Solución, por supuesto, pero ¿Cuál era el problema?

Cuando sacaron la «máscara» de su problema, descubrie-ron dos caras distintas. Los medidores de agua:

a) aumentan las recaudaciones; yb) permiten ahorrar agua, un recurso escaso en tal lugar.

En esta situación, el equipo administrativo enfrentaba dosproblemas legítimos:

a) la deficiencia en las recaudaciones; yb) el limitado suministro de agua.

Una vez que el equipo identificó los problemas reales, losmedidores ya no fueron considerados como un problema sinomás bien como una solución. El equipo se dio cuenta rápida-mente de que la instalación de medidores de agua era sólo unasolución a un problema con dos caras.

Una de las primeras preguntas que hay que responder enla etapa de identificación del problema es: ¿hemos definido elproblema o hemos identificado una solución?

Conversando con el problemaUna forma de entender su problema es «conversar con

él»: hacerle una serie de preguntas simples. Tal vez este diálo-go con su problema sea la forma más fácil de entender si us-ted tiene un problema y si quiere o no hacer algo por resolver-lo. A veces, la mejor solución es no resolver el problema.

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He aquí algunas preguntas simples para su problema:

• ¿Cuál es el problema?• ¿Por qué es un problema?• ¿Por qué debería ser resuelto?• ¿Cuándo es un problema?• ¿Dónde es un problema?• ¿Para quiénes es un problema?• ¿Están interesados los demás en el problema?• ¿Lo ven como un problema?• ¿Estarían dispuestos a ayudar a solucionarlo?• ¿A quién le desagrada realmente la existencia del proble-

ma? y ¿estaría dispuesto a solucionarlo?• ¿Quién se opone a solucionarlo?• ¿Cuál es realmente el problema y por qué? (es importan-

te volver a poner en el tapete estas preguntas funda-mentales aunque usted piense que ya las respondió)

• Tal como hemos definido el problema, ¿es un síntoma dealgo más (un problema dentro de un problema)?

• ¿Hemos definido el problema como una solución?• ¿Qué pasaría si no resolviéramos el problema? ¿Cuántas

veces usted se sorprende con que existe un problemaque simplemente ha ignorado y que lentamente desapa-reció? A veces, la mejor solución de un problema es noresolverlo.

Cuando se toman en serio estas preguntas, se puedentransformar en un detonador que saque a la superficie un granflujo de información que:

a) le ayudará a comprender la complejidad del problema; yb) comenzará a sugerirle alternativas de solución.

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Por ejemplo, las preguntas relacionadas con individuos ogrupos involucrados en el problema y su compromiso de resol-verlo podrían, de hecho, indicarle que no tiene tiempo ni ener-gías para tratar de resolverlo en este momento. Sólo por elhecho de que el problema existe, no significa que losinvolucrados en él estén dispuestos a hacer algo para solucio-narlo.

Resolver un problema podría exigir una redefinición delmismo y de quienes pueden ayudar a resolverlo.

Un problema bien definido es un problema semi-resuelto.

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El juego de las oportunidadesLa gestión eficaz no sólo implica tomar decisiones y re-

solver problemas. También requiere una postura activa de laautoridad para investigar y dimensionar las oportunidades tan-to al interior de la organización como en su ambiente externo.Por su propia naturaleza, la solución de problemas es reactiva.La autoridad tiene un problema y reacciona para resolverlo.Las oportunidades requieren de un estilo dispuesto a actuaren la búsqueda de un curso de acción necesario, pero no ur-gente. Los problemas son los urgentes o no serían vistos comotales, pero no siempre son importantes.

Hay otras distinciones que uno puede hacer entre los pro-blemas y las oportunidades:• Los problemas están frecuentemente orientados hacia el

mantenimiento (fijarlo, resolverlo o caminar junto a él)Por contraste, las oportunidades están enfocadas haciael desarrollo.

• Las oportunidades son problemáticas; siempre involucranriesgo e incertidumbre. ¿Son factibles? ¿Funcionarán? Encaso de funcionar ¿se les podrá sacar un beneficio? Y sihay beneficios, ¿aumentarán demasiado los costos? Porcontraste, los problemas generan riesgo o incertidumbreen el caso de no resolverlos.

• Las oportunidades están orientadas al futuro y los ries-gos deben ser calculados contra un futuro que no siem-pre es predecible. Los problemas se sitúan en el pasado,como resultado de acciones u omisiones que pueden ono haber sucedido. Con frecuencia, los resultados de re-solver o no un problema son más predecibles.

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• Las oportunidades requieren prevenir (hacer una predic-ción de lo que pueden significar). Antes que nada, losproblemas exigen mirar atrás para identificar el error co-metido.

• Cuando aparecen las oportunidades, la cuestión críticaes: ¿qué pasa si...? En cambio, cuando se resuelven pro-blemas la pregunta importante es: ¿por qué?

• Con los problemas, se buscan soluciones. En cambio, conlas oportunidades se estudian los beneficios posibles.

• Por último, las oportunidades pueden ser ignoradas. Encambio, los problemas no pueden serlo.

La autoridad creativa ve en cada problema una oportuni-dad, mientras que una autoridad pesimista, cuando se le pre-senta una oportunidad, sólo ve los problemas que existen paraobtener un beneficio de ellos. Muchas veces la diferencia entreun problema y una oportunidad es sólo un estado mental.

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3. Análisis del problemaEn el proceso de resolver un problema existe una ten-

dencia a quedarse en los síntomas; problemas derivados queenmascaran el asunto real o la tentación de saltar rápidamen-te hacia las conclusiones (soluciones). En el primer caso, elsíntoma puede ser tratado, pero el problema continúa exis-tiendo.

Cuando las soluciones son definidas como problemas, in-mediatamente se eliminan las otras opciones para la solucióndel mismo. Mayor importancia tiene el hecho de que el saltohacia una solución puede hacerle caer en un falso problema.

Identificar el problema en forma precisa es la mitad deldesafío de solucionarlo. No obstante muchas autoridades mu-nicipales, tienen la tendencia a meterse a ciegas en la situa-ción para resolver el «problema». Con frecuencia, tal embesti-da en busca de la solución provoca que se gaste un tiempovalioso en lo que podría llamarse una planificación hacia atrás.Mucho más a menudo de lo deseable, esta planificación haciaatrás mantiene al administrador ocupado en redefinir el pro-blema para encontrar la solución. Este no es un método reco-mendable ni mucho menos.

El análisis es un proceso en dos etapasEl análisis de un problema significa:a) traducir el problema a un objetivo; y,b) analizar las fuerzas a favor y en contra de tal objetivo.

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Fijar los objetivos

Se podría visualizar un problema como un círculo divididoen dos mitades con una separación entre ellas, tal como lomuestra la siguiente ilustración. Una mitad es la situación ac-tual, la otra es el objetivo. El problema es la discrepancia (dis-tancia) que media entre ambas.

Resolver un problema es el arte de eliminar tal discrepancia.

Problema resuelto

Fijar los objetivos puede ser la parte más difícil, y contoda certeza la más pesada, del proceso de resolver un proble-ma. Requiere un tipo de disciplina que otras partes del procesode toma de decisiones no necesita. Si usted no sabe a dóndequiere llegar es imposible decidir cómo quiere hacerlo o sabersi está allí cuando cree que ya llegó.

Un objetivo es una definición sobre a dónde se quierellegar o sobre lo que se quiere cumplir. Es específico sobrequién hará qué, con quién, cuándo, y cómo se sabrá cuándo hasucedido.

SituaciónActual

Objetivo

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Algunos criterios para fijar objetivos

Para que un objetivo esté bien escrito (o establecido)debería estar de acuerdo con los siguientes criterios:a) Es específico. Establece lo que se debe cumplir en el menor

plazo posible.b) Establece un resultado final, no una actividad.c) Es algo que los individuos, grupos o asociaciones quieren

hacer, de otra forma tenderá a escaparse del control.d) Es medible; Debe ser posible saber cuándo se lo alcanza

y así determinar el progreso obtenido. ¿Podemos ponerleplazo, contarlo, medirlo, completarlo?

e) Tiene una fecha de término. La ausencia de un plazo paralograrlo constituye una licencia para dejarlo de lado.

f) Es alcanzable en el tiempo disponible.g) Está fuertemente bajo el control de uno. Si no hubiera

algún tipo de control, sería difícil asegurar que el objetivoserá cumplido. Aunque se reconoce que muchos aspec-tos de un objetivo escapan a nuestro control, es impor-tante tratar de minimizar la influencia o interferencia ex-terna.

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Al fijar los objetivos, el problema real es definirlos de talforma que quede claro si están encaminados o no a resolver elproblema. Con demasiada frecuencia, aparece una tendencia adefinirlos en forma vaga, a hacerlos «confusos».

A medida que comience a escribir los objetivos, pregún-tese:— ¿Son medibles?— ¿Son específicos?— ¿Están orientados a lograr un resultado?— ¿Son realistas y alcanzables?— ¿Están limitados en el tiempo?

También podría preguntarse:— ¿Qué quiero hacer?— ¿Quién lo va a hacer?— ¿Quién se beneficiará?— ¿Cuándo sucederá?— ¿Cómo podré saber si he tenido éxito?— (¿Cuál es la medida del éxito?)

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4. Análisis delcampo de fuerzas

El análisis del campo de fuerzas es una herramienta paradeterminar un posible cambio y las fuerzas que influyen en talcambio. (Es importante recordar que la solución a casi todoslos problemas requiere cambiar algo).

Kurt Lewin descubrió que se puede tomar cualquier si-tuación que requiere un cambio e identificar el campo de fuer-zas (políticas, sociales, organizacionales) que la mantienen ental estado. Las fuerzas son de dos tipos:

Fuerzas directrices —aquellas que empujan hacia el logrodel objetivo— yFuerzas restrictivas —aquellas que se manifiestan comoun obstáculo para el objetivo—.

En el centro del campo está la línea de equilibrio (la situa-ción actual), lo que significa que la situación está bajo tensiónde fuerzas opuestas pero susceptibles de ser modificadas. Undesbalance de fuerzas provoca el desplazamiento del equili-brio, sea en la dirección del objetivo, sea en la dirección opues-ta.

Las fuerzas directrices son los elementos que la autori-dad local pone a trabajar para alcanzar su objetivo. Las fuer-zas restrictivas son los obstáculos que hay en el camino.

Quienes deben resolver problemas necesitan determinarcómo desbalancear las fuerzas de modo que el equilibrio se

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desplace en la dirección deseada. Esto involucra tres proce-sos:• Diagnóstico: Identificar todas las fuerzas, directrices y

restrictivas, causantes de la situación actual.• Descongelamiento: cambiar las magnitudes individuales

de todas las fuerzas involucradas, ya sea a favor o encontra.

• Redefinición: estabilizar las fuerzas en el nuevo nivel de-seado.

Una vez determinados los valores individuales de cadafuerza, existen tres estrategias básicas para llevar adelante elcambio:

a) Agregar fuerzas directrices. Esta estrategia es, ge-neralmente, poco deseable ya que añadir fuerzas directricesprovoca la aparición de fuerzas restrictivas, lo que aumenta elnivel de tensión.

b) Remover o reducir las fuerzas restrictivas. General-mente, esto es más deseable y menos obvio.

c) Agregar nuevas fuerzas directrices y eliminar o re-ducir las fuerzas restrictivas. Esta es, probablemente, la estra-tegia comúnmente más utilizada.

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5. Planificación de un cursode acción (o estrategia)

En las etapas anteriores se ha utilizado el tiempo en defi-nir los problemas y las oportunidades, en establecer los objeti-vos relacionados con estos problemas, en determinar la impor-tancia de los diversos objetivos y en analizar las fuerzas queinfluyen en el cumplimiento de tales objetivos. Esta fase de laresolución de problemas consta de cuatro pasos distintos di-señados para poner en práctica el objetivo. Estos pasos son:

a) generación y evaluación de opciones;b) reducción de las diversas opciones a una sola;c) desarrollo de un plan de acción detallado; yd) determinación de un flujo de actividades.

Generación y evaluación de opcionesEn este punto, lo deseable es generar tantas opciones

como sea posible para resolver el problema y alcanzar los ob-jetivos. Como punto de partida, podría ser útil volver a repasarel «campo de fuerzas». Con frecuencia, las opciones se des-prenden de las fuerzas interactuantes. En algunas ocasiones,una opción se centra en reducir una o dos fuerzas restrictivascriticas. En otras, es una combinación entre reducir las fuerzasrestrictivas y sacar partido de las positivas. Este es el puntodonde es importante la creatividad en el proceso de resolverproblemas.

Una buena aproximación a la generación de opciones pararesolver problemas la constituyen las reuniones abiertas a lassugerencias. Se ha comprobado que este método es una he-rramienta eficaz para despertar la creatividad en el trabajo deequipo y es aplicable a las reuniones de la comisiones del Cabil-

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do, e incluso para algunas sesiones del mismo Ayuntamientoy, por esta razón, se lo describe con algún detalle en los si-guientes párrafos.

La técnica de la reunión abierta a lassugerencias

En la parte superior de un papelógrafo o pizarrón, se es-cribe un tema o asunto a tratar en la reunión abierta y pide alos participantes que expresen sus ideas resumidas en frasescortas que se puedan escribir rápidamente. Con el objeto degenerar un buen ambiente, se deberían establecer las siguien-tes pautas para el ejercicio:— No emitir juicios. Ninguna idea o sugerencia se puede

descartar o revisar. (Más adelante habrá oportunidad deevaluarlas).

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— Nada queda fuera. Las ideas originales, inusuales o hu-morísticas son bienvenidas.

— Se busca cantidad. Al mayor número de ideas aumenta laposibilidad de que alguna acierte.

— Es fantástico construir sobre las ideas de otras personas.

En caso de ser necesario, se puede ayudar a mantener ladinámica:a) Imponiendo un tiempo límite, generalmente de 3 a 10

minutos dependiendo del tema y del tamaño del grupo,de manera que los participantes no se empecinen en ladiscusión de una sola idea:

b) dando unos pocos ejemplos para comenzar el ejercicio;c) presionando (gentilmente); od) pidiendo ejemplos, el grupo comienza a «enrielarse por

una sola vía».

El método convencional consiste en pedir que uno de losparticipantes anote las ideas del grupo en un pizarrón que seavisible para todos. A veces se utiliza un equipo de dos anota-dores que escriben las ideas alternadamente, de manera queel grupo no tenga que esperar que el anotador termine paracaptar las ideas.

Otra variación, que es especialmente útil cuando se van atratar varios temas, es escribir cada tema en papel o pizarrónseparados, dándole a cada participante un marcador, de ma-nera que se acerquen y anoten donde corresponde sus ideas,imitando los graffiti (o pintas en las paredes).

Investigaciones recientes demuestran que el método dela reunión abierta no es, necesariamente, la mejor técnica para

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Tener muchas buenas ideas, aumenta lasposibilidades de tener una muy buena.

generar muchas ideas creativas. El problema parece ser queun grupo de personas pueden salirse por la tangente sin explo-rar el rango completo de posibilidades. Esto sugiere introducirvariaciones en el método.

Variación 1

Instruya a los participantes para que apliquen, en formaindividual el proceso a un tema, anotando sus ideas en unahoja de papel. Luego retire las hojas y léalas al grupo formandouna lista (o rehaciendo posteriormente la lista completa deideas de todos ellos).

Variación 2

Divida el grupo en dos o más equipos que aplicarán elmétodo, paralelamente, a un tema común. El método de «gru-pos paralelos» tiene alguna de las ventajas de la variación 1.además del sentido de cooperación grupal que constituye unimportante efecto colateral del método de la reunión abierta alas sugerencias.

A pesar de sus limitaciones, este método es muy popu-lar. En muchos grupos ha generado una primera impresión delpotencial individual para pensar creativamente en grupos y paramoverse en nuevas direcciones. También permite conocer dedónde han salido las ideas, estableciendo así un cierto estadoemocional de consenso y acción.

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Sinesis

La sinesis, un enfoque popular en el desarrollo del pensa-miento creativo, es un método compuesto (o una serie de mé-todos) que ayuda a las personas o grupos a pensar en formamás creativa, a generar nuevas ideas, a descubrir formas dehacer que las cosas sean diferentes y más productivas. J.Gordon, autor de este método, lo define como «la conexión deobjetos aparentemente diferentes e irrelevantes». Este méto-do utiliza analogías, metáforas y formas similares para romperlas barreras que, a menudo, nos ponemos para pensar. Estasbarreras tienden a restringir la libertad de explorar otras posi-bilidades mientras los individuos tratan de ahondar en la rutinade su experiencia.

Gordon sugiere el aprendizaje y la innovación como pro-cesos para alentar el cambio planeado en forma creativa. Paraentender mejor estos procesos, define cuatro estados menta-les del proceso creativo:a) La distancia y el compromiso: Aparentemente esfuerzos

contradictorios por quedarse al margen o meterse hastael fondo del problema.

b) La dilación: Tolerancia para las nuevas ideas. En el casode la resolución de problemas, significa diferir accioneshasta que todas las opciones racionales (y también algu-nas irracionales) hayan sido consideradas.

c) La especulación: Incluye la aparición de múltiples pregun-tas, suposiciones, respuestas intuitivas, «de pensar lo im-pensable».

d) La autonomía del objeto: O, como Gordon sugiere, el pro-ducto final (la meta) llega a ser el proceso mismo experi-mentado.

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La sinesis opera desde un estado psicológico que hacemás fácil resolver los problemas ajenos como si fueran pro-pios. Uno necesita mantenerse ‘«fuera del problema» para sercapaz de meterse a fondo en él, para realizar la introspección«desde fuera». La clave consiste en romper las barreras de lasexperiencias convencionales para comprender los hechos deldiario acontecer.

La creación de nuevas opciones para resolver problemasse incrementa por la capacidad de:a) Suspender el juicio prematuro;b) Tolerar la ambigüedad y, a veces, la frivolidad;c) Abandonar posiciones y actitudes cerradas;d) Dar al margen el rol y la autoridad, de modo que los de-

más se sientan libres para aportar;e) Pensar intuitivarnente sobre cuándo el medio ambiente

premia la racionalidad;f) Poner las cosas «patas arriba»;g) Recapitular el proceso del proceso;h) Mantener siempre la visión global, aún cuando se esté

haciendo minucias;

La intuición es la acumulación subcons-ciente de experiencias pasadas.

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Las opciones «satisfactorias»

Para algunas autoridades municipales, el generar opcio-nes puede convertirse, a veces, en una trampa. Después detodo es divertido imaginar los diferentes medios de solucionarun problema. Además, puede proporcionar una excusa para laindecisión. («No he estudiado todas las alternativas»). El desa-fío es abrir la puerta a las nuevas ideas, a nuevas formas dehacer las cosas, sin sentirse abrumado por ello.

Las autoridades municipales, son personas que deben to-mar decisiones y solucionar problemas en condiciones imper-fectas. Rara vez existen el tiempo y los recursos disponiblespara encontrar e implementar la solución perfecta. Con mayorfrecuencia de lo que se cree, se ven obligados a aceptar laprimera solución satisfactoria para no permitir que lo «mejor»sea enemigo de lo bueno.

Herbert Simon, quien ha escrito largamente sobre la tomade decisiones en cargos públicos, llama a esto la solución «sa-tisfactoria». Es imposible conocer todo el menú de opcionesen una situación compleja cualquiera. Por lo demás, es imposi-ble proyectar en forma precisa las consecuencias futuras (aun-que siempre, y hasta donde sea posible, se debe tratar devisualizar las consecuencias de una decisión). Tampoco es po-sible evaluar siempre los eventos que aún no ocurren. De estemodo, cualquier decisión es imperfecta y está sujeta a los lími-tes de la racionalidad.

Una vez expuesto lo anterior, y reconociendo la realidadde los comportamientos «satisfactorios» de los administrado-res, es importante resistir las presiones que, a menudo, con-ducen a tomar la primera solución satisfactoria disponible para

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resolver un problema. Encontrando nuevas opciones para losviejos problemas es como se inventa el futuro. El administra-dor eficiente es aquel que tiene un pie bien puesto en la situa-ción actual y, cuidadosamente, busca dónde apoyar el otro enun terreno inexplorado.

Varias opciones en unaAunque la mayoría de los problemas se puedan resolver

en más de una forma, la autoridad local debe «apretar el gati-llo» y decidir cuál opción va a utilizar. A veces, la «mejor»opción es obvia. En otras, es más difícil decidir entre variasalternativas. Este es el momento en que se hace necesariohacer algunas preguntas fundamentales sobre las diferentesopciones para realizar un juicio (decisión) razonado.

a) ¿Ayudará claramente esta opción a alcanzar el objetivo?(En otras palabras, ¿está dirigida hacia la meta?)

b) ¿Es factible?, ¿podemos hacerlo?, ¿funcionará?c) ¿Existen los recursos para llevarla a cabo?, ¿el personal?,

¿los fondos?, ¿el equipo?, ¿el tiempo?, ¿el liderazgo?,¿la capacidad organizativa?, ¿la motivación?

d) ¿Es adecuada para asumir el desafío? Dado el tamaño delproblema, ¿esta opción dará el resultado esperado comopara que valga la pena realizar el cambio?

Un plan detalladoUna vez que se decide cuál es la «mejor» opción (aquella

que satisfaga los criterios anteriores), es tiempo de elaborarun plan de acción detallado. Este plan deberá responder a lassiguientes preguntas:

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La mitad de las dificultades del hombre re-side en su deseo de responder sí o no acada pregunta. No siempre la respuestapuede ser tan tajante. Cada elemento pue-de tener algo de sí y algo de no.

Somerset Maugham

Las buenas decisiones maduran al proyec-tarlas hacia el futuro para comprobar si fun-cionan.

a) ¿Cuáles son las actividades involucradas (los pasos a dar)?b) ¿Quién tendrá la responsabilidad principal por cada ac-

ción? (Es necesario que alguien se haga cargo).c) ¿Quién más deberá intervenir?d) ¿Cuáles son los recursos necesarios (personal, materia-

les, dinero, equipo, habilidades)?e) ¿Cuándo estará concluida cada acción? (no sólo cuánto

tiempo se requiere, sino una fecha real de término).f) ¿Cómo se sabrá si el progreso alcanzado es suficiente

para llevar adelante la opción y alcanzar los objetivos?¿Cómo se evaluará el éxito?, ¿cuáles son los indicadoresverificables?

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“En mi civilización, aquel que es diferente de mi nome empobrece: me enriquece”

Saint-Exupery

¿Qué es unconflicto social?

“Un conflicto es una lucha expresa entre al menos dos partesinterdependientes que perciben que sus objetivos son incom-patibles, sus compensaciones son reducidas y la otra parte lesimpide alcanzar sus objetivos” (Hocker y Wilmot, 1985). Elconflicto social es una relación entre dos o más grupos quetienen, o piensan que tienen, objetivos incompatibles. Estarelación involucra dos elementos fundamentales: el comporta-miento (la forma de relacionarse), y las metas (lo que se quie-re alcanzar).

El conflicto, siempre ocurre dentro de un marco de inter-dependencia y es el resultado de la diversidad que caracterizanuestros pensamientos, actitudes, creencias, percepciones,sistemas y estructuras sociales, es, como la evolución, parteinherente de nuestra existencia.

A pesar de que el conflicto es algo natural a las relacio-nes humanas, casi siempre lo percibimos como un hecho nega-tivo, que puede crear un clima de ansiedad, agresividad, des-confianza y sospecha. Que aumenta la distancia entre las per-sonas y que puede desmotivarlas, excluirlas o desviar objeti-vos planteados.

Negociación y Manejo de Conflictos

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Generalmente asociamos la idea de conflicto con situa-ciones desagradables que distorsionan las relaciones sociales,como una ruptura del orden que conduce al enfrentamiento deposiciones correctas e incorrectas. Esta percepción sobre elconflicto nos lleva a tratar de evitarlo o eliminarlo, sin intentarresolverlo de fondo.

También vemos el conflicto como una batalla donde unosganan y otros pierden, o una negociación para sacar ventajas.

Pero hay otra forma de ver el conflicto:• Como un resultado de la diversidad que puede brindar

posibilidades para el mutuo crecimiento y para mejoraruna relación.

• Como una relación que abarca no sólo intereses o metasincompatibles, sino también necesidades, valores y per-cepciones.

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• Como incidentes que interrumpen una relación para ayu-dar a clarificarla o redefinirla a partir de elementos queno habían sido considerados.

• Como una confrontación entre diferencias en ciertos as-pectos de una relación, que no excluye la existencia deotros aspectos positivos.

El conflicto puede tener un efecto pedagógico, cuandose explicitan los intereses en juego y se estimula la búsquedade alternativas para resolverlo, de tal modo que pueda conver-tirse en un factor de crecimiento educativo político para losdiferentes grupos involucrados.

Enfocar productivamente el conflicto nos lleva a la bús-queda de soluciones para mejorar la situación a partir de:

Reconocer que los conflictos pueden ser graves, o no,pero siempre son importantes y por ello es necesariodarles respuesta. Evitar y mantener un conflicto soterra-do puede tener un alto costo social y político para ungobierno municipal.

El conflicto puede obligarnos a buscar nuevas soluciones,ayudarnos a clarificar nuestras posiciones y puntos de vis-ta y dar un impulso de energía y acción. El conflicto puedesacar a la superficie problemas que, tal vez, han estadoinvernando por años; asimismo, puede producir mejoresideas y dar impulso a la creatividad y a las relaciones.

De nuestro modo de entender el conflicto,resultará el enfoque para resolverlo.

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Reconocer en los conflictos una oportunidad y un desafíopara mejorar, haciendo productivos el tiempo y la ener-gía que se invierten en la búsqueda de soluciones.

Abordar positivamente el conflicto, nos obliga a desarro-llar nuestras capacidades para manejarlo mediante el usode un método adecuado y de técnicas específicas para elanálisis y resolución de conflictos.

El tener una visión y un método positivo para manejar laconfrontación de los diversos intereses sociales y com-patibilizar metas entre diversos sectores nos ayudará a ircreando condiciones para una relación más armónica enla sociedad y en la articulación de ésta con el gobiernomunicipal. Es decir, nos da la posibilidad de promoveruna cultura de diálogo, para ir construyendo un sistemade relaciones convergentes capaz de producir los cam-bios necesarios para el municipio.

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El papel de la autoridadmunicipal en la resolución

de conflictosLa función de servicio público nos coloca en el centro de

una gran cantidad de relaciones sociales y políticas que se tor-nan conflictivas en la medida en que se han adquirido atribu-ciones para la administración de recursos públicos, para la tomade decisiones, para la conducción de procesos de desarrollo,para manejo de personal, entre otras.

De la misma manera que tenemos que capacitarnos paracumplir las responsabilidades específicas derivadas del cargoencomendado, es necesario prepararnos en el manejo de nues-tra función como facilitadores en la resolución de los diversosconflictos que enfrentamos en las relaciones cotidianas.

Una autoridad o dirigente que conozca nuevas posibilida-des y herramientas para el manejo de conflictos podrá sin duda:

• fortalecer su liderazgo:en tanto sea capaz de relacionarse de manera productivacon otros en la búsqueda de soluciones más adecuadas yconvenientes para todos.

• facilitar el trabajo en equipo:en tanto promueva el esfuerzo colectivo armónico y res-petuoso, resuelva problemas organizacionales einterpersonales.

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• mejorar las relaciones con la ciudadanía:en tanto ofrezca mecanismos para encontrar respuestasmás cercanas a las necesidades de la población y genereuna interlocución positiva frente a intereses en conflicto.

• obtener mejores resultados:en tanto que sea capaz de identificar y seleccionar op-ciones, así como concertar recursos y esfuerzos para me-jorar la situación de su comunidad. De igual manera parala defensa de los intereses municipales frente a otrasinstancias de gobierno.

• conocer mejor su municipio:en tanto sea capaz de identificar mejor los intereses ynecesidades de su municipio, así como la forma de nego-ciarlos con otros.

Estas condiciones, a su vez, le permitirán impulsar conmayor dinamismo y consenso sus tareas y sus propuestas parael desarrollo municipal.

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Análisis del conflictoPara resolver un conflicto el primer paso que tenemos

que dar es identificar la base objetiva del conflicto manifiesto.Es decir el conflicto puede aparecer con algunos síntomas yexpresiones que no reflejan fielmente lo que está realmenteen disputa.

Para poder diseñar una vía de solución al conflicto es ne-cesario clarificar cuál es o cuáles son las cuestiones en litigio,las necesidades y valores que se encuentran en el fondo de laconfrontación.

De igual manera será necesario conocer cuál es el proce-so del conflicto, las características de las partes y el sistemade relaciones entre ellas; la dimensión del conflicto y las condi-ciones en que este se presenta. Con esta información aumen-tamos nuestras posibilidades de diseñar una estrategia exitosapara resolver el conflicto.

1er. Paso: Identificar la base objetiva delconflicto

Tipos de conflicto

Esclarecer la naturaleza y la causa del conflicto, ya quede acuerdo al tipo de conflicto habrá que elegir la fórmula másadecuada para abordarlo.

Los conflictos pueden ser:a) de interesesSon lo que se dan en cuestiones como: la distribución de

recursos, el poder, el reconocimiento, el prestigio, la inclusión,

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las oportunidades de desarrollo, la seguridad patrimonial, etc.Este tipo de conflicto tiene mayores posibilidades de ser re-suelto positivamente con un método adecuado, dado que setrata de bienes, percepciones u otro tipo de satisfactores quepueden ser objeto de intercambios o de nuevas opciones con-vergentes.

b) de valoresSon los que se dan cuando se confrontan creencias, dile-

mas éticos, culturas, se presentan distintas opiniones o valo-raciones sobre un asunto o en términos de una relación socialdeterminada que haga que uno de los lados o ambos planteenexigencias inaceptables para el otro. Las diferencias de valo-res son las más difíciles de manejar, ya que entre más compro-metida esté la identidad personal o ciertas creencias básicas,habrá mayores dificultades para encontrar soluciones satis-factorias para ambas partes en el largo plazo.

c) de derechosSon los que se dan en torno a la interpretación y aplica-

ción de normas o regulaciones, así como a planteamientos demodificación de marcos legales para ser adecuados a nuevasrealidades, y que implican enfoques diferentes de acuerdo aintereses diferentes. Los conflictos de derecho no son nego-ciables en lo que se refiere a la interpretación o aplicación de laley, dado que ésta no es negociable. Una solución perdurablesólo puede darse por la vía del consenso o la convicción en laspartes de que sus derechos han sido respetados, o bien por elacuerdo de modificar un marco normativo en términos acepta-bles para ambas partes.

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Bases del conflicto

Un conflicto se puede desarrollar cuando existen diferen-cias en relación a:• los hechos y las percepciones (nuestras necesidades y

nuestra visión recibida de la realidad).• las preferencias en metas y objetivos (cómo deben ser

las cosas, no cómo están actualmente).• las formas o métodos para lograr las metas.• los valores (nuestras creencias fundamentales).

Conocer las bases de un conflicto determinado nos per-mitirá tratarlo de manera más objetiva e identificar las opcio-nes que puedan ofrecer soluciones reales.

Otro aspecto para caracterizar un conflicto es discernir sisu base es consensual o disensual:

Conflicto de base consensual:En ocasiones el conflicto surge de la similitud de las ne-

cesidades y los valores de las partes, por ejemplo: ante bienesescasos que no pueden distribuirse, pero que se requieren parasatisfacer las necesidades e intereses de ambas partes.

Tal es el caso de la distribución de los recursos públicospara la prestación de servicios o la realización de obra pública,cuando las necesidades de nuestras comunidades son muchasy los recursos disponibles son limitados se genera una disputapor ellos, ya sea con el gobierno, ya sea entre localidades rura-les y cabecera, ya sea entre sectores de una misma comuni-dad, ejemplos de ello pueden ser: el conflicto por el uso quepuede darse a un terreno del municipio, si de acuerdo a ungrupo éste debe ser utilizado para la construcción de un jardín

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de niños, cuando otro grupo propone aprovecharlo para uncentro de salud; en otro caso, si se cuenta con un fondo paramejoramiento de la vivienda, que es solicitado por varias orga-nizaciones, a la vez se genera una contienda por el recurso.

En estos casos hablamos de un conflicto consensual: lasdos partes desean lo mismo y dicho consenso puede ser labase tanto de la cooperación como del conflicto.

Conflicto de base disensual:Otro tipo de conflicto surge de las diferencias en las ne-

cesidades y valoraciones entre las partes, sucede cuando ungrupo se inclina por resolver las necesidades y las diferenciasde valores de cierta forma, mientras que el otro grupo optapor un camino distinto.

Por ejemplo, cuando entran en conflicto distintas opinio-nes sobre el incremento de los giros negros en las ciudades, y

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cómo tratar este problema, se generan situaciones que entranen confrontación, no solamente intereses, sino valores y creen-cias de diferentes sectores sociales. Es una tarea compleja labúsqueda de opciones que no sean objetados por las diferen-tes partes en términos de sus valores y necesidades. Es por lotanto necesario crear marcos de respeto, tolerancia y empatíaque permitan encontrar soluciones perdurables.

Las bases consensuales o disensuales ayudan a explicarla amplitud e intensidad de un conflicto, sin embargo es nece-sario considerar otros factores:

Fuentes de conflicto

Incompatibilidad de metasComo habíamos mencionado, para que surja un conflicto

social, los grupos deben estar convencidos de que tienen me-tas incompatibles.

Uno de los componentes necesarios de cualquier meta esla creencia de que ésta es realmente accesible, o bien de quees posible mejorar en términos de la situación deseada. Esdecir, para llevar a cabo la persecución de una meta, en contrade los deseos de un adversario, se requiere que el grupo tengala esperanza y la convicción de que sus esfuerzos harán que seavance efectivamente en alcanzar sus aspiraciones.

Puede haber metas explícitas, cuando están desarrolla-das y son expresadas con claridad, o metas implícitas, cuan-do están poco formuladas o tengan que inferirse de actos oexpresiones indirectas.

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Sentimiento de injusticiaLas metas se plantean a partir de situaciones de injusti-

cia o de la creencia de que estas situaciones existen por lo queel sentimiento de injusticia provoca descontento o falta desatisfacción entre los miembros de un grupo, y puede conducira una situación de conflicto.

La falta de satisfacción, el descontento o el sentimientode injusticia, implican la existencia de personas que tienenmenos de los que creen que deberían tener.

Este sentimiento puede ser originado por diversos factores:a) Privaciones:Entre mayores privaciones sufren las personas, peor se

sienten y siempre encontrarán un grupo con el cual comparar-se para medir sus propias carencias.

Si las privaciones que tiene un grupo, se dan en diferen-tes aspectos: político, económico, social, etc. podemos espe-rar que las privaciones que sufren en uno de estos campos, sino tiene una corrección adecuada, generalizarán su falta desatisfacción a otras esferas, haciéndola pasar de una zona dedescontento a otra.

Cuanto mayores privaciones sufran las personas, habrámayores probabilidades de que tengan sentimientos generalesde frustración y será más difícil encontrar las compensacionesapropiadas.

El sentimiento de injusticia aparece expresado cuando elcolectivo que sufre las privaciones ha logrado identificarse comotal, y asume la necesidad de actuar de manera unificada paralograr los satisfactores que requiere. Además de reconocer el

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imperativo de pugnar por ellos frente a otros grupos, con laconvicción de que haciendo ésto logrará mejorar su situación.

Estas consideraciones nos pueden ayudar a tomar unaperspectiva del problema cuando uno de los grupos conflicti-vos tiene estas características. En ese caso tendríamos quebuscar las diferentes dimensiones y componentes de la desi-gualdad que ha generado una situación conflictiva.

Por ejemplo, si el grupo conflictivo está conformado porhabitantes de una asentamiento irregular que carece de vi-vienda, de servicios públicos, de trabajo remunerado, de re-presentación política, podemos descubrir un sentimiento defrustración generalizado, cuya expresión es un descontentodemasiado amplio y difuso. Partiendo de comprender el senti-miento de injusticia que se ha generado, tendríamos que in-tentar identificar las privaciones específicas que pueden ir en-contrando respuesta en su relación con el gobierno municipal,de tal manera que si bien no fuera posible resolver el conjuntode la situación, si logremos elevar su posición en ciertos as-pectos.

Otro caso sería, el de un equipo subalterno del gobiernomunicipal con un sentimiento de injusticia debido a privacionesen sus condiciones de trabajo y en su capacidad de interlocucióne incidencia respecto a otras instancias de la administraciónmunicipal. Una área administrativa que se siente en desventajafrente a otra área similar, genera descontento y se convierteen un grupo contencioso. Será necesario remitirnos a las ba-ses objetivas del conflicto, identificando las necesidades quedieron origen a estos sentimientos y manejar la situación con-flictiva a partir de éstas.

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b) Desequilibrio de posición:Otra fuente de descontento importante en los conflictos

sociales es el desequilibrio de posiciones sociales, la inconsis-tencia de posiciones o su falta de congruencia. Se da cuandolas personas que ocupan niveles elevados en algunas dimen-siones de categoría social y bajos en otras, se sentirán parti-cularmente poco satisfechas, y este desequilibrio se experi-menta como fuente de tensiones. Por ejemplo:

Un grupo organizado con fuerte arraigo y respaldo social,pero con muy escasa representación e interlocución con elgobierno. Un regidor con una representatividad política impor-tante, pero con márgenes de acción muy pequeños, sectoresempresariales con fuerte incidencia en el desarrollo del munici-pio, pero sin capacidad de expresarse en el diseño de las polí-ticas públicas locales, etc.

c) Cambio en las aspiraciones y logros:Es el descontento que se origina por una disminución de

lo que se tiene o por un aumento en sus expectativas. Es decir,se debe a que las personas tienen una porción cada vez menor

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de lo que sienten que deberían y podrían tener. La diferenciaentre lo obtenido y lo deseado se va haciendo cada vez mayor.

Un fenómeno de disminución o pérdida de satisfactores,que significa una caída de nivel en las condiciones que se hanlogrado previamente, producirá un gran descontento y senti-miento de agravio.

Asimismo, el plantearse nuevas aspiraciones, y por lo tantoun cambio de metas hacia el crecimiento de satisfactores, puedederivar en una situación conflictiva, si éstas expectativas apa-recen como inalcanzables o incompatibles con otro sector.

El deseo de mejorar la situación actual, puede entoncesconvertirse en un elemento conflictivo en su relación con laotra parte, si se cree que de ella depende alcanzar las nuevasmetas que se han planteado.

La naturaleza y la dirección de las metas están determi-nadas fuertemente por las injusticias o sentimientos de injus-ticia subyacentes. El contenido de los motivos de queja es elque define la meta. Así, ante una privación económica, los es-fuerzos se encaminarán a corregir esta situación, es decir, ha-cia el mejoramiento de las condiciones materiales; sin embar-go, de la manera, o del tipo de acciones que se decidan paraperseguir el objetivo, de las ideas de los líderes, así como delgrupo que se oponga a estos esfuerzos, dependerá en partelas formas en que las metas se expresan.

Por ello es conveniente hacer un trabajo de análisis de lasmetas que nos permita diferenciar entre las necesidades y va-lores que están en la base objetiva del conflicto, los interesesy las posiciones a través de los cuales se expresan estas nece-sidades.

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Relaciones conflictivas en grupos de trabajo

En el campo de los conflictos interpersonales ointergrupales que se dan al interior mismo del gobierno munici-pal o de cualquier organización se pueden ubicar algunas fuen-tes de conflicto más específicas como pueden ser:

a) Jurisdicciones ambiguas:

Cuando los límites de la jurisdicción, es decir del ámbitode responsabilidades y atribuciones, de cada uno de los gru-pos son confusos, las posibilidades de conflicto serán mayo-res. Cuando dos grupos tienen tareas y funciones relaciona-das, sin que sus fronteras estén claramente delimitadas, sedan condiciones para que surjan desacuerdos y conflictos.

Pongamos por ejemplo la relación entre la Regiduría deObras Públicas y la Dirección de Obras Públicas. Es frecuenteque en la interacción de estas instancias se presenten proble-mas sobre los ámbitos de decisión, la interlocución con la po-blación, la definición de planes y programas. En este caso,cuando los papeles de cada instancia están claramente defini-dos, entonces cada una de ellas sabrá qué esperar de la otra yse reducirán las oportunidades de conflicto.

b) Barreras en la comunicación:

Cuando los grupos están física o temporalmente separa-dos, es posible que se presenten mayores posibilidades de malosentendidos y se dan más ocasiones para que aparezcan con-flictos. Las separaciones en el tiempo o en el espacio creanagrupaciones naturales, que crean sus propios intereses.

Si no se generan los espacios de comunicación necesa-rios para la definición y seguimiento de los objetivos comunes,

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como puede ser el Cabildo, con los responsables administrati-vos; las reuniones del presidente con los equipos técnicos; elencuentro con representantes comunitarios, etc. se van gene-rando barreras en la comunicación que pueden producirmalentendidos o posiciones facciosas. De aquí la importanciade mantener canales de comunicación constantes con los di-versos sectores que integran el conjunto del gobierno municipal.

c) Dependencia de una parte:

Cuando una parte depende de otra también existe con-flicto. Si una parte confía en otra para el desempeño de unatarea o para el abastecimiento de los recursos necesarios, au-menta la posibilidad de que surja un conflicto. Entre más com-pleja sea una organización y más número de niveles y diferen-ciación en la estructura maneje, será más probable el conflicto.

Supongamos que la Dirección de Seguridad Pública confíaen el cuerpo de policía la implementación de una nueva políticade protección ciudadana, basada en la participación y transpa-rencia en la relación con la población, y éstos no modificanactitudes de autoritarismo o corrupción, es probable que estasituación se convierta en fuente de conflictos entre las instan-cias de dirección y los elementos de base. Cuando existe unarelación de dependencia, es necesario interiorizar las metascomunes y las actitudes necesarias para su cumplimiento, de-finiendo con precisión lo que se espera de cada parte.

d) Participación en la toma de decisiones:

Entre más grande sea el número de personas e instanciasque tienen que tomar decisiones de manera conjunta, mayorserá la posibilidad de que aparezcan situaciones conflictivas.Así mismo, cuando nos hemos planteado la necesidad de to-

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mar decisiones por consenso el desacuerdo se convierte enuna fuente de conflicto.

Considerando que las decisiones que se toman con ma-yor número de participantes pueden significar un mayor incen-tivo y garantía para su cumplimiento, el desafío no es limitaresta participación, pero sí establecer los mecanismos e instan-cias adecuados, así como desarrollar habilidades y actitudesque nos permitan favorecer las dinámicas grupales y facilitar laresolución de conflictos.

e) La regulación de comportamientos:

Las reglas pueden evitar conflictos, dado que establecenmecanismos para las relaciones y toma de decisiones, sin em-bargo, si las reglas no son adecuadas o son objetadas por ungrupo, entonces se producen condiciones para el conflicto.

En este campo, es importante que la reglamentación in-terna se defina en función de las necesidades reales del equipogobernante, así como considere la flexibilidad suficiente paramanejar espacios de comunicación e interacción, que preveanla dinámica de los cambios e intereses que se van gestando enel proceso de gobierno.

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Intereses conflictivos

Como hemos mencionado anteriormente, son aquellos quese refieren a la disputa por los recursos, las posiciones, lascompetencias, el reconocimiento, etc: el logro de un grupo seda a expensas del otro. Una labor tan compleja, como es elejercicio de gobierno, genera numerosas ocasiones de conflic-tos de interés.

Las necesesidades se expresan a través de intereses, esdecir lo que se quiere. Las personas y grupos tienen interés enlograr ciertas metas, cuando alguien lo impide u obstaculiza,surge el conflicto.

Algunos de los intereses que crean situaciones conflicti-vas en el ámbito municipal pueden ser:

• acceso a los recursos• espacios de poder• reconocimiento y prestigio• oportunidades de desarrollo• seguridad personal y patrimonial• inclusión y representación• necesidad de cambio• mejorar posiciones

En la identificación de los intereses en competen-cia, podemos encontrar una franja para plantear espacios deconvergencia y vías de solución, mediante el intercambio onegociación, el impulso de medidas y acciones concretas, elcambio de conductas y actitudes que favorezcan el entendi-miento, y el acuerdo.

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2do. Paso: Ubicación de necesidades, in-tereses y posiciones en conflicto

Esta es una parte fundamental para el análisis del conflic-to, ya que al hacer explícitas tanto nuestras necesidades, inte-reses y posiciones, como las de la otra parte, podremos iden-tificar más claramente los elementos que generan conflicto,así como las relaciones no conflictivas entre las partes. Porotro lado la diferenciación de estos niveles nos da la oportuni-dad de centrar la estrategia de manejo del conflicto en funciónde los intereses de ambas partes, y no en términos de lasnecesidades y posiciones que como tales no son negociables.

La expresión abierta de las necesidades e intereses delas partes, dependerá en gran medida de las condiciones en lasque se desarrolla el conflicto:

Cuando la situación es estable, las relaciones son buenasy hay un alto nivel de confianza, nuestras acciones y es-trategias pueden desprenderse de nuestras necesidadesmás básicas. Puede que, si tenemos confianza en otraspersonas, queramos descubrir estas necesidades y dis-cutirlas abiertamente; y puede que estas personas, pormedio de un análisis o empatía, comprendan nuestrasnecesidades, incluso antes de que nosotros se las revele-mos.

Cuando la situación es más volátil o peligrosa y cuandohay falta de confianza entre la gente, puede que quera-mos ocultar nuestras necesidades básicas. Tememos quesi contamos a otros nuestras necesidades, esto les po-dría mostrar que somos vulnerables y , quizás, este co-nocimiento les de un poder extra para dañarnos. Si nosescondemos unos de otros, es menos probable que sea-

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mos capaces de entender nuestras necesidades por me-dio de un análisis y empatía, ya que la falta de conoci-miento y la desconfianza cambia las percepciones quetenemos del otro.

En tales situaciones conflictivas e inestables, es posibleque las acciones ya no surjan directamente de nuestras nece-sidades. Así, la gente puede fijarse en los intereses a un nivelmás colectivo y abstracto. Cuando se atacan estos intereses,pueden llegar a tomar y defender una posición todavía másapartada de las necesidades originales.

Cuando la contienda se desarrolla en torno a posiciones,es menos posible llegar a acuerdos. Las posiciones involucranidentidades, concepciones, juicios que no son objeto de nego-ciación o intercambio. Por tanto, se requiere retomar las ba-ses originales del conflicto, necesidades e intereses, para abrirun ámbito propicio de diálogo y entendimiento.

Supongamos el caso en que una organización social ne-cesita resolver una serie de problemas vecinales relativas almejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad, ade-más de su interés por resolver la problemática social, tiene lanecesidad política de mantener su liderazgo y la representati-vidad en un determinado sector del municipio. Si esta organi-zación no encuentra canales de interlocución y respuesta asus demandas, es probable que enarbole una postura respec-to al gobierno municipal de descalificación y confrontación.

Si en lugar de abrirse espacios de entendimiento se dauna mayor distancia entre la organización y la autoridad, pode-mos esperar una dinámica en la que el grupo se concentre

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progresivamente en sus intereses más abstractos y desarrolleposiciones que pueden llegar a ser irreconciliables con las delgobierno local, y consecuentemente, se aumentarán las con-ductas conflictivas entre las partes.

Es posible suponer que de las demandas en torno a lascondiciones de vida de un sector de la población, se evolucio-ne a una lucha de denuncia e impugnación contra la adminis-tración municipal. La polarización puede conducir a sustituiruna reivindicación social y democrática por una consigna dedestitución o revocación del mandato del gobernante.

Pero, ¿tiene esto éxito? Si hablamos pragmáticamente,¿el defender estas posturas va a garantizar que se cumplan lasnecesidades originales? No, al contrario, la asunción de éstasposturas garantiza el que no se cumplan las necesidades origi-nales, ni siquiera en el futuro.

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La práctica de analizar profundamente las necesidades,intereses y posiciones de ambas partes, nos puede ayudar aresolver adecuadamente el conflicto. En este caso, en la basedel conflicto, se encuentra la necesidad de un sector vecinalde solucionar problemas básicos, y en el interés de la organi-zación por tener respaldo y representación al jugar un papelsignificativo en la búsqueda de esos satisfactores sociales.

Es en el campo de las necesidades, y los intereses, quepodemos encontrar elementos comunes para posibilitar unacuerdo que dé una solución productiva al conflicto. Mejorarla situación de la comunidad, así como establecer mecanismosde diálogo y concertación con la ciudadanía, son parte de losfines del gobierno municipal.

Para facilitar este análisis podemos utilizar un esquemallamado “La Dona de las Necesidades”.

El sentido la dona consiste en representar gráficamentela posibilidad de quitarle tantas capas como sea posible, capasque se han ido añadiendo por medio del conflicto, falta deestabilidad y falta de confianza; y así intentar resolver las ne-cesidades auténticas, que son la base de las acciones indivi-

Necesidades

Intereses

Posiciones

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duales y de grupo de la gente. Un objetivo a largo plazo será elmejorar la comunicación y confianza hasta el punto en que lagente pueda descubrir sus propias necesidades y comprendere intentar enfrentar las necesidades mutuas. Pero, antes deque se alcance este punto, podemos retar a la gente para queexamine si las acciones y estrategias que han adoptado sonuna buena manera de promover sus propios intereses y hacerfrente a sus propias necesidades.

Cuando el Grupo A y el Grupo B comienzan a negociar, esprobable que lo hagan tomando posiciones. En este nivel, tie-nen muy poco en común. Sin embargo, si son capaces de pro-fundizar más en sus intereses y necesidades, es más probableque encuentren algunos puntos en común.

De aquí la importancia de identificar las necesidades, in-tereses y posiciones de ambas partes. Ejercicio que requiereempatía y disposición para encontrar aspectos convergentesy opciones de solución.

La relación entre estos factores y las condiciones que seencuentran en la base de los conflictos puede producir o noconflictos manifiestos.

Posiciones

Intereses

Necesidades Grupo A Grupo B

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3er. Paso: Identificar las característicasdel conflicto

Dimensiones del conflicto:

Para entrar a una valoración más precisa del conflicto,particularmente, en los casos en que la situación conflictiva escompleja y requiere un análisis más profundo; para determinarcuidadosamente el manejo adecuado para mejorar la situación,es conveniente considerar las dimensiones del conflicto.

Conciencia: conflictos latentes, visibles o abiertos.

Un aspecto fundamental de los conflictos es la concien-cia que tienen las partes de que existe una incompatibilidad.

Para que los conflictos sociales salgan a la luz, necesitancubrirse tres aspectos importantes de la conciencia:

a) Los grupos o las partes del conflicto deben estar cons-cientes de sí mismas como entidades colectivas, separa-das una de la otra.

b) Uno o más grupos deben sentirse insatisfechos en re-lación a otro grupo.

c) Deben creer que pueden reducir su falta de satisfac-ción con el otro grupo, actuando o siendo diferentes; es decir,que deben tener metas que implican que el otro grupo ceda loque, de otro modo, no estaría dispuesto a ceder.

Según Bouling, el conflicto es una forma de competenciadonde las partes que pugnan reconocen tener metas incompa-tibles.

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Un conflicto puede estar latente y no ser reconocido porsus participantes, pero no por eso deja de existir. Es decir,existen intereses mutuamente incompatibles de manera obje-tiva y subyacente aunque las partes no estén concientes deello.

Si como decíamos anteriormente, el conflicto es una re-lación entre dos o más grupos que tienen o piensan que tienenobjetivos incompatibles, pueden darse las siguientes posibili-dades en cuanto a la conciencia sobre el conflicto:

Después

Antes

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En este esquema pueden darse una serie de posibilidades:

A) Ambas partes creen que existe unconflicto:1. Situación objetiva conflictiva: percepción co-rrecta y real del conflicto.

Es el caso en el que existe un conflicto real,las partes así lo perciben y actúan en funciónde él.

2. Situación objetiva no conflictiva: Percepciónno realista, debido a una comunicacióninadecuada o incorrecta.

En ocasiones puede darse una situación conflictiva sinbases reales y que puede ser motivada por relaciones inade-

Compatibilidad de Metas y Conductas

MetasCompatibles

MetasIncompatibles

ConductasCompatibles

ConductasIncompatibles

Ausenciade Conflicto

Conflictos Latentes

Conflictos Visibles Conflictos Abiertos

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cuadas, falta de comunicación y de entendimien-to. Las tensiones que se generan en este tipode situaciones pueden ser corregidas estable-ciendo canales de información, de comunicacióny diálogo.

B) Una de las partes lo cree y la otra no:3. Situación objetiva conflictiva: Percepción in-correcta, que requiere hacer conscientela incompatibilidad para poder resolverla.

Para ello es necesario explicitar las causas delconflicto, y el objeto en disputa, de tal maneraque sea posible diseñar una estrategia para lasolución de un conflicto que ambas partes re-conozcan.

4. Situación objetiva no conflictiva: conflictoirreal, que parte de una interpretación incorrec-ta de la situación.

C) Ninguna de las partes cree que existaun conflicto:5. Situación objetiva conflictiva: Conflicto la-tente, falsa conciencia debido a que éste no seha expresado.

También puede deberse a una manipulación oengaño.

6. Situación objetiva no conflictiva: Ausenciade conflicto.

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La importancia de conocer la conciencia que las partestienen del conflicto y su relación con las bases objetivas delmismo nos permitirá tener un mejor manejo del conflicto cuan-do éste es abierto, prevenir situaciones conflictivas que toda-vía no se han expresado y desactivar relaciones conflictivasque no tienen base real.

Por ejemplo, en el caso en que dos grupos distintos desolicitantes de predios para vivienda estén gestionando unmismo terreno, pero ambos desconocen la existencia del otrogrupo, podemos actuar con anticipación evitando que el con-flicto se manifieste al ofrecer alternativas para ambas partesoportunamente.

En un caso en que se presenta una relación conflictivaentre un equipo de trabajo con su jefe inmediato, debido a unproblema de trato o métodos de dirección podemos facilitaruna mejor comunicación y organización evitando que un mal-entendido se convierta en fuente de conflictos.

Creencia de las Partes Acercade la Situación Conflictiva

Ventajas DesventajasSituaciónobjetiva

Conflictiva

Noconflictiva

Ambas creenque existe un

conflicto.

1

2

Una de laspartes locree y laotra no.

3

4

Ninguna de laspartes creeque existeconflicto.

5

6

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Como hemos visto a lo largo de este manual, lo que tene-mos que ir construyendo es una cultura de diálogo y la capaci-dad de relacionarnos positivamente para canalizar productiva-mente la conflictividad de nuestra comunidad, en tanto éstanos obliga a buscar nuevas soluciones, y a desarrollar nuevasformas de comunicación e interacción.

La intensidad: relación: actitudes,conductas y contexto

Otra dimensión fundamental del conflicto social es sugrado de intensidad. La intensidad puede variar de acuerdocon los sentimientos o la conducta de quienes participan en elconflicto.

Los sentimientos pueden ser más o menos intensos, de-pendiendo de hasta qué punto están entregadas las partes alas metas que desean alcanzar, cuánta hostilidad sienten recí-procamente y qué tanto desean dañarse unos a otros.

Sin embargo, podemos decir, que de manera general lossentimientos y actitudes están convencionalmente asociados

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a las conductas, y ambos impactan en el contexto y sonimpactadas por éste; es decir, en las bases objetivas del con-flicto. Estos tres factores se encuentran conectados entre sí ypara mejorar una relación conflictiva será necesario buscar loscambios necesarios en todos los aspectos.

Las conductas de una parte influyen sobre las actitudesde la otra parte y viceversa. Por ejemplo si un grupo partidariose manifiesta repetidamente para exigir puestos de trabajo enel gobierno municipal, el otro grupo puede sentirse hostilizadoy desarrollar un resentimiento contra esta demanda, lo quepodría provocar reacciones como la imposición de una normasegún la cual toda nueva contratación será facultad exclusivadel Presidente.

Un esquema que puede ayudarnos a trabajar esta partedel análisis es El Triángulo de Mitchell, una técnica que permiteanalizar la perspectiva de las partes en conflicto.

Esta técnica esta basada en las ideas de Chris Mitchell,quien sugirió que los conflictos tienen tres componentes: el“contexto” de la situación, la “conducta” de los involucrados ysus “actitudes”.

Estos tres componentes tienen influencia unos con otros,respecto a sí mismos y respecto a la otra parte. La conductade un grupo influye en la conducta del otro grupo.

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• El contexto.- es la explicación que da cada una de laspartes sobre el marco estructural del conflicto.

• La actitud.- son las interpretaciones, posiciones ideoló-gicas, sentimientos, etc. que inciden desde el otro, las actitu-des que según la parte analizada tiene el contrario.

• La conducta.- son las acciones de una parte que moles-tan a la otra, a la parte analizada.

Se utiliza un triángulo por cada parte involucrada en elconflicto.

Para modificar la situación del conflicto se requiere cam-biar uno de los factores del triángulo. Esta técnica ayuda aque las partes vean cuáles son sus conductas y actitudes quemolestan a su adversario y las conductas y actitudes que leafectan o molestan del otro.

Los tres aspectos deben ser trabajados para conseguiruna situación estable, si no se hace así el conflicto volverá. Noes necesario hacerlo todo al mismo tiempo, pero sí hacerlo enalgún momento.

Actores del conflictoIdentificar las partes en conflicto y su contexto de rela-

ciones. Cuántas y cuáles son. Existe una gran diferencia entrelos conflictos que involucran a dos contendientes y los queinvolucran a más de dos. Una vez que están involucradas treso más partes en conflicto, es posible que se formen coalicio-nes de contendientes y actúen de manera concertada contraotros contendientes.

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Una técnica para aproximarnos al análisis del conflicto entérminos de la ubicación de los actores y sus relaciones es ELMAPEO.

El mapeo es como una fotografía de la situación conflicti-va en un momento determinado de ésta. Muestra las diferen-tes partes que intervienen en el conflicto, hace visibles a losactores que participan de manera indirecta y clarifica relacio-nes de una manera gráfica.

Para elaborarlo primero hay que contestar las siguientespreguntas:a) ¿Qué se quiere mapear? Actores internos, fuerzas ex-

ternas, mediación, y sus relaciones.

b) ¿En qué momento del conflicto? Seleccionar el momentodel conflicto que se va a analizar.

c) ¿Desde qué punto de vista? El mapa muestra la perspec-tiva de una de las partes solamente, de quien lo realiza,por eso es bueno tratar de hacer el mapa desde la pers-pectiva de las distintas partes.

Tratar de reconciliar estos diferentes puntos de vista , esrealmente trabajar con el conflicto.

Esta técnica nos permite ver más sobre los diferentesmotivos que tienen las partes para actuar de cierta manera osobre aquello que las determina.

En el mapa hay que poner el lugar que ocupamos en lasituación analizada.

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En el mapa hay que representar a los diversos gruposque intervienen en el conflicto.

Es necesario establecer en el mapa la simbología y susignificado; pueden integrarse tantos signos como sean nece-sarios, siempre y cuando tengan sentido para los observado-res del mapa.

Condiciones y Expresiones del ConflictoPara conocer qué intensidad o evolución ha tenido un

conflicto social, será necesario identificar los indicadores quenos permitan ver hasta qué punto se ha profundizado una si-tuación conflictiva y en qué fase de su ciclo se encuentra, paradeterminar la mejor forma de manejarla.

Si bien no existe un sistema de indicadores válido paracualquier conflicto, podemos ubicar algunos campos sobre losque debería ponerse atención para encontrar estas señalesque nos permitan interpretar el nivel de confrontación en quese encuentra un conflicto:

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a) Tensión e inquietud de la población: frecuentes inciden-tes públicos, muestras constantes de descontento, si-tuaciones volátiles con respuestas muy reactivas en al-gunos sectores de la población, adhesiones generaliza-das a la protesta, un incremento de los índices de violen-cia social e institucional, etc.

b) Falta de representación: hay sectores que se encuentranaislados, sin canales de comunicación e interlocución, queempiezan a desarrollar un sentimiento de injusticia porno ser escuchados o tomados en cuenta.

c) Falta de equidad: situaciones de desarrollo desequilibra-do en las condiciones de vida que pueden convertirse enfuente de conflicto ante la conciencia colectiva de lascarencias y la falta de satisfactores necesarios.

Los sistemas de indicadores se diseñan para los diferen-tes tipos de conflicto, si hablamos de conflictos internos lasexpresiones de la situación conflictiva estarían referidos alambiente de trabajo (tensión e inquietud); a la búsqueda demúltiples canales para expresar exigencias o insatisfacción (faltade representación); a la desigualdad en las condiciones y crite-rios para las relaciones políticas y laborales que se dan en elgobierno municipal (falta de equidad).

Ante conflictos sociales debemos de estar atentos de lascondiciones y las expresiones que un conflicto ha ido expre-sando en su desarrollo, a fin de poder ubicar el momento en elque se encuentra y proyectar su curso posible, para tomar lasmedidas preventivas necesarias.

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Por ejemplo, el agravamiento de la inseguridad pública vagenerando una situación conflictiva que se puede manifestar através de diversas formas de protesta y descontento, en inci-dentes de violencia social, que carece casi siempre de canalesde expresión y participación de la población, que provoca sen-timientos de indefensión en la ciudadanía, para diseñar unaestrategia que nos permita canalizar productivamente estaenergía social hacia la solución del problema, el seguimiento deindicadores nos ayuda a identificar áreas más sensibles delconflicto, su grado de intensidad y amplitud, nuestras capaci-dades de respuesta inmediata.

Etapas del conflictoPara diseñar una estrategia de manejo del conflicto es

útil conocer la manera en que se desarrolla el conflicto y lasdiferentes fases por las que éste atraviesa con el objeto deubicar en qué etapa de su ciclo se encuentra y poder actuar enconsecuencia.

Sin embargo, es importante considerar que la etapa delconflicto que analizamos, o en la que nos encontramos, serádistinta según el punto de vista desde el que se mire. Es posi-ble ir de una etapa a otra o saltar alguna de ellas, así mismo, eltiempo que dura cada etapa puede ser variable.

En este sentido el proceso que a continuación se exponees un modelo típico que puede orientarnos en el conocimientode lo que generalmente es el curso de un conflicto, para iden-tificar las condiciones de su surgimiento, cómo se ha desen-vuelto, qué cambios ha originado, qué acciones se han realiza-do por parte de cada uno de los grupos involucrados, cuál essu fase actual y cómo puede desencadenarse a futuro.

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Todas las relaciones entre las partesLos conflictos sociales son relaciones sociales. Particu-

larmente, en el caso de los conflictos municipales a los que noshemos referido, las partes contendientes tienen diversas rela-ciones y no solamente relaciones conflictivas. Es decir hay otrasinteracciones que se dan más allá del conflicto y que puedenser cooperativas o complementarias. De aquí que el punto departida en el análisis sería el reconocimiento del tejido amplio ydiverso de relaciones entre las partes, con las que conviven ycoexisten de manera interdependiente.

Es necesario considerar el contexto de relaciones, paraenfocar el manejo del conflicto de manera positiva, bajo elentendido de que otros vínculos y la permanencia de éstosrebasa el marco y la temporalidad del conflicto, por lo que nopodemos plantear, por ejemplo, una solución de ruptura, quepretenda la derrota o la eliminación del adversario.

Ejemplo de ello es en una relación entre miembros delAyuntamiento, puede darse una pugna en torno a ciertas pro-puestas para el Municipio, pero mantenerse unificados frente aun problema o conflicto con el gobierno estatal.

4to. Paso: Bases objetivas del surgimientodel conflicto

Esta etapa se refiere a la gestación tanto de las condicio-nes objetivas como de la toma de conciencia sobre éstas paraque se exprese un conflicto social.

Se dan conflictos que responden a condiciones de des-igualdad o desequilibrio que han prevalecido durante largo tiem-

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po, pero para que se genere el conflicto se requiere un proce-so de conciencia que reconozca esta situación y lleve a la de-cisión de actuar para modificarla.

Es el caso de comunidades de alta marginación en unMunicipio. Si una colectividad de quienes las habitan toma con-ciencia de su situación de desigualdad y asume que es posiblemejorar su situación, y si logra que el gobierno municipal hagauna inversión significativa en ese lugar, se puede estar gene-rando una situación conflictiva en torno a la pugna por recur-sos públicos. O bien puede darse que la comunidad no asumasu condición de desigualdad, o simplemente no crea que pue-da cambiarla y por tanto no se genera el conflicto.

5to. Paso: Confrontación, persecución demetas

En esta etapa hay un reconocimiento de metas incompa-tibles, es decir de intereses opuestos, de tal manera que laacción de una de las partes obstaculiza la actuación de la otraen términos de los objetivos que se ha propuesto, las accionesprevistas y los resultados esperados.

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En este momento se da lo que se denomina la persecu-ción de metas, que involucra en el análisis el examen de losmétodos que emplean las partes para alcanzarlas. Los méto-dos pueden ser muy diversos y es importante tratar de identi-ficarlos para hacer más productiva nuestra intervención. Algu-nos de éstos pueden ser:

a) La persuasión:

Cuando una de las partes tratan de convencer a su opo-nente de que acceda a las metas que desea alcanzar, nopor temor o por esperar alguna recompensa, sino por-que conviene a sus propios intereses y valores más defondo o de largo plazo, a través de una comunicaciónabierta y leal.

b) Las recompensas contingentes:

Un lado o los dos ofrecen al otro un incentivo deseado enforma positiva, a cambio de alguna concesión que faciliteel alcance de alguna de sus metas, por ejemplo, con unanegociación donde se pretende una solución de ganar -ganar. La recompensa puede ser no tangible como la apro-bación o la aceptación de la diferencia.

c) La coerción:

Involucra el uso de la fuerza para imponer avances en laconsecución de la meta deseada, tratando de que la otraparte ceda por temor o por haber sufrido daños reales.La coerción es condicional, esto es, que depende de laconducta del otro lado y puede aplicarse o simplementeutilizarse como amenaza. La coerción es un castigo ypuede tener distintas modalidades: daño físico, sancio-nes económicas o materiales, acciones que impidan físi-camente que el oponente haga lo que desea.

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La selección de los medios puede ser combinada utilizan-do al mismo tiempo el ofrecimiento de beneficios, mantenien-do como amenaza la coerción. Entre estos tres tipos de incen-tivos podemos encontrar modos muy diversos de la conductaconflictiva para alcanzar metas.

La no violencia: Se pueden considerar una gran variedadde modalidades de medios no violentos para perseguir objeti-vos.

La no violencia va dirigida a la persuasión moral y se tratade un medio —porque la resistencia pasiva y la falta de coope-ración hacen que se eleven los costos— para el otro lado de labúsqueda de sus metas. Los costos son por tener que usar laviolencia para vencer a quienes ejercen resistencia y aceptar lacarga moral de la represión.

La institucionalización de la regulación de los conflictos.En muchos casos la conducta conflictiva se maneja dentro deun conjunto de normas y reglas, que establecen los mediosque son legítimos para alcanzar los fines.

Las reglas que provienen de una tradición oral, que setransmiten de generación en generación, como en el caso delos sistemas de algunos pueblos indígenas para la resoluciónde sus conflictos internos, en donde las instancias sancionado-ras, y la codificación por precedente, hace que las reglas seanmenos vulnerables a la interpretación de los contendientes.

Algunos de estos sistemas son notables por el valor quedan a la búsqueda del consenso en intensas jornadas de diálo-go colectivo y la búsqueda del acuerdo de partes para la solu-

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ción de los conflictos, integrando conceptos como el equilibrioy la armonía, elementos que deben estar presentes en el resul-tado final. En este campo, hay un gran aporte que debemosrecuperar de la historia.

Lo mismo sucede con las leyes escritas, cuya existenciaexterior les confiere una cualidad de independencia frente alconflicto particular que ayuda a su mantenimiento y obliga arespetarlas.

El grado de institucionalización de las reglas para con-ductas conflictivas depende de tres factores:

a) Que las reglas tengan una existencia externa, indepen-diente de los actores.

b) Que estén interiorizadas en los actores participantes.c) Que tengan un respaldo dado por medio de sanciones.

d) Intervención de un tercero:

Es decir las intervenciones para arbitraje, mediación,facilitación en el manejo de un conflicto. Por lo común, la con-ducta conflictiva está regulada o institucionalizada en esoscasos. Este tipo de participaciones en el conflicto facilitan eluso de los métodos persuasivos, que pretenden sean correc-tos en función de principios compartidos.

Generalmente, cada uno de los grupos contendientes tra-tará de persuadir, compensar o ejercer coerción sobre la ter-cera parte, para obtener su respaldo. Es probable que la impar-cialidad de quienes cumplen estas funciones se vaya dando enrelación con el equilibrio de poderes.

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Ahora bien, la selección de los métodos se da en funciónde ciertos factores como:a) La cuestión en litigio.b) Las características de la parte en conflicto.c) El conjunto completo de las relaciones entre las partes.d) El ambiente o contexto de los adversarios (identidad co-

lectiva, sentimiento de injusticia, conciencia sobre lasmetas incompatibles).

Es importante decir que entre sí se afectan mutuamente.La elección de un modo para la persecución de metas es algoque se está definiendo constantemente.

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Escalamiento del conflicto

Es el aumento de las conductas conflictivas. Este incre-mento en la magnitud de la conflictividad involucra varios ele-mentos, desde los sentimientos que se van desarrollando en larelación conflictiva, pero sobre todo las acciones en que seexpresa esta conducta.

En la medida en que prevalece la opción de la coerciónpara dirimir un conflicto, se aumentará la magnitud de la con-ducta conflictiva, si dentro de la coerción se utiliza la violencia,será aún mayor la magnitud de la conducta conflictiva.

El escalamiento se produce cuando las personas que par-ticipan en un conflicto creen que las ganancias, en caso de quetriunfen, y las pérdidas, en el caso de una derrota, serán mayo-res a los costos de elevar la magnitud de su propia conductaconflictiva, de la misma manera serán capaces de absorber lamayor coerción del otro.

Es útil preguntarnos qué elementos pueden estar deter-minando esta decisión, así como la disposición de gastar ma-yores recursos en ejercer presión y resistir la del adversario.

Otro cuestionamiento que debemos hacernos es por quéaumentan las esperanzas de victoria o los temores a la derro-ta, en el curso de un conflicto social que determinan el cambiode conductas hacia el escalamiento.

Para nuestro enfoque de manejo de conflictos, una tareafundamental es tratar de evitar el escalamiento de un conflic-to, en tanto éste conlleva a mayores sufrimientos por el usode la coerción.

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Crisis

Existe una confrontación abierta y el conflicto se ha es-calado haciendo cada vez más grande la conducta conflictiva.En esta etapa es mucho más difícil intervenir para cambiar lasituación, pero no imposible.

Desescalamiento

La conducta conflictiva no aumenta de magnitud de for-ma indefinida, debe sufrir un desescalamiento, estancarse odetenerse.

La reducción de las conductas conflictivas se puede darpor varios factores como las modalidades del conflicto y susganancias y costos; las características de los adversarios y loscambios que sufren en el curso del conflicto; las respuestasdel otro lado; las cuestiones en litigio y los avances en funciónde las metas propuestas; el contexto social.

Terminación y resultados

Se da cuando se produce un paso positivo para cambiar.Cada conflicto específico termina y tiene un resultado.

Terminar un conflicto implica que varios estén de acuer-do, los participantes o los observadores afirman que ha llega-do a su fin. Esto puede ser explícito o implícito y puede serafirmado sólo por uno de los lados o ser un acuerdo entreambos.

Se pueden distinguir cuatro tipos de resultados:a) acuerdo (cada una de las partes cede algo)b) retirada (repliegue, retiro de demandas)c) imposición (ganar - perder)d) conversión (aceptar la meta del otro)

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Postconflicto - preconflicto

Todos los conflictos concluyen, pero generalmente el finpuede ser el inicio de un nuevo conflicto, considerando quehay consecuencias no previstas de los conflictos o que el cum-plimiento de los resultados no fue el esperado.

Manejo del conflicto1. Premisas básicas para hacer productivoel conflicto

El reconocimiento y la aceptación de que se vive una si-tuación de conflicto.

Tener voluntad y disposición para resolver positivamenteel conflicto.

Reconocer el derecho y la legitimidad de ambas partespara plantear sus necesidades e intereses.

Estar dispuesto a salvaguardar los intereses fundamen-tales de ambas partes.

Que las partes estés dispuestas a iniciar un intercambiode mutua dependencia que incluya, en lugar de excluir, alos grupos implicados.

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2. Diseño de una estrategia para manejarel conflicto

A partir de que hemos analizado los diferentes compo-nentes del conflicto, es decir, el tipo de conflicto, el objeto dela contienda, las necesidades, intereses y posiciones, los acto-res, las conductas, las etapas, podemos determinar la formaen la que el conflicto debe manejarse y los instrumentos quenos pueden ser útiles para hacer una intervención positiva enel mismo:

1. Objetivo

Con la información que se ha logrado tener, debemosplantearnos el objetivo de nuestra intervención para la resolu-ción del conflicto. Es decir, qué es lo que se requiere cambiarpara modificar las bases del conflicto y mejorar la situación.

El objetivo tiene que tener precisión y viabilidad, consi-derando los distintos factores involucrados en el conflicto ylas condiciones realistas de una intervención para resolver elconflicto.

Se puede proponer un objetivo general y una serie deobjetivos particulares que atiendan diferentes aspectos delconflicto.

2. Estrategias para el manejo del conflicto

Estarán dadas en función de las condiciones particularesde cada conflicto, sin embargo, éstas deberán considerar unaserie de elementos para su implementación.

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a) Crear una relación o un espacio para trabajar el conflicto

La búsqueda de soluciones productivas a un conflicto deorden público o grupal, pasa por construir un mínimo consensoen torno al enfoque, a la tarea de análisis, al diseño del méto-do, ya sea en alguna de las partes o bien tendiendo puentesentre los distintos adversarios, incluso, en ocasiones, desdeuna posición externa al conficto.

Resulta pertinente, si es posible, conformar pequeñosequipos con esta visión y capacidad, para ir articulando esfuer-zos y propuestas hacia una resolución positiva del conflicto.

b) Definición de líneas de trabajo respecto al conflicto

Habiendo ubicado las bases del conflicto, las conductas yactitudes que se han derivado de éste, será necesario en algu-nos casos trabajar diferentes dimensiones y ámbitos del con-flicto para lograr una situación estable y hacer las correccio-nes necesarias. De aquí, la necesidad de identificar los cam-pos de acción en los que se hace necesario actuar para alcan-zar una solución perdurable del conflicto, y los recursos y ca-pacidades que tendrán que ser canalizados desde las propiasposibilidades o en conjunto con otros actores para lograrlo.

c) Los mecanismos e instrumentos necesarios para manejar el conflicto

Habiendo desechado la coerción como forma de solucio-nar los conflictos, tenemos que utilizar otros mecanismos quenos permitan acercar a las partes y construir bases de acuerdosatisfactorias para las partes.

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Las opciones tendrán que ser definidas en función de lascaracterísticas específicas del conflicto. Sobre éstos abunda-remos en el siguiente capítulo.

d) Relaciones

En la medida que logremos ir articulando a diferentesactores en un enfoque de resolución positiva del conflicto, oconstruyendo alianzas y redes de apoyo, no sólo obtendremosmás respaldo, sino aumentaremos los recursos potenciales paraatender las necesidades futuras que la solución del conflictonos requiera.

e) El método

Una decisión que se debe tomar es cuál va a ser nuestraestrategia para manejar el conflicto.

Kenneth Thomas identificó cinco métodos básicos paraenfocar la solución de un conflicto:

Ellos (los métodos) se basan en dos dimensiones básicaspara enfrentar el conflicto: la agresividad (en la medida en laque tratamos de satisfacer nuestros propios intereses) y lacooperación (en la medida en la que tratamos de satisfacer losintereses de los demás). Utilizando un modelo bidimensionalcon valoración alta y baja para cada uno de estos dos compor-tamientos.

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Modelo bidimensional

1. El esquive o comportamiento elusivoEs no agresivo y no cooperador.

Evitar el conflicto, retirarse, negar su existencia o simple-mente eludir el problema postergando el momento de abor-darlo.

Si no se afronta el tratamiento de un conflicto, éste per-manece y aumentan las posibilidades de que se escale conconductas cada vez más conflictivas. Sin embargo pude darseel caso en que la elección sea posponer nuestra intervención,porque:• Necesitamos ganar tiempo para analizar el asunto, adqui-

rir información u obtener asesoría.• Existe tal grado de tensión en el tratamiento del conflic-

Alta / baja Alta / alta

Baja / altaBaja / baja

Competencia Colaboración

Compromiso

Esquive Acomodo

Agresividad

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to que resulta más oportuno buscar un momento poste-rior para dar tiempo a que se hayan calmado los ánimos.

• Cuando tenemos limitaciones objetivas de tiempo y re-cursos para ofrecer soluciones.

2. El acomodoNo agresivo y cooperador.

Quienes adoptan este estilo, niegan sus propios intere-ses para satisfacer los de la otra parte. Esta actitud de cederen favor del adversario puede tener diversas motivaciones:• Cuando los beneficios para el conjunto son mayores que

las pérdidas.

• Cuando los problemas por no ceder traerían consecuen-cias graves para el conjunto.

• Cuando cediendo en lo inmediato, se pueden obtener re-sultados mejores a largo plazo.

• Cuando lo exige la necesidad de mantener relaciones cons-tructivas entre ambas partes.

• Cuando una de las partes reconoce la validez de las me-tas de su oponente y se adhiere desinteresadamente aellas.

• En asuntos muy importantes para una parte, que no loson para la otra, o bien que no provocan desviacionessignificativas respecto a los objetivos propuestos.

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3. La competenciaEs un estilo agresivo, no cooperador.

Este estilo es opuesto al acomodo. Es una estrategiamotivada por el poder, destinada a ganar a cualquier preciocuando se enfrenta una situación conflictiva. Es un juego desuma cero, en el cual el beneficio de una parte, se traduce enpérdida para la otra.

La elección de este método, no es recomendable parauna estrategia de resolver productivamente el conflicto. Al-gunas circunstancias especiales pueden hacer convenienteconsiderarlo para ciertos casos:

• Cuando estamos en una situación de emergencia, en uncallejón sin salida y otros estilos han sido experimenta-dos y no han funcionado.

• Cuando esta de por medio el cumplimiento de derechos,las normas institucionales o normas éticas en función delbien común.

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Es un método de ganar - perder, en el que llevado al ex-tremo se puede dar una situación de perder - perder. Es decir,el nivel de competencia se polariza hacia posiciones de “si yono gano, tampoco tú”. El regateo se hace tan rígido que no esposible obtener resultados. Se enfatizan los puntos divergen-tes y se desconoce la legitimidad de los intereses del otro.

En estos casos, la intervención de un tercero con funcio-nes de arbitraje o mediación, pueden ser útiles para volver aencausar la búsqueda de una solución al conflicto.

4. La colaboraciónEs un estilo agresivo y cooperador.

La colaboración busca encontrar soluciones al conflictoen el que todos ganen. Requiere encontrar soluciones que sa-tisfagan las necesidades e intereses de ambas partes. Estaestrategia implica, tanto entender por qué se produce el con-flicto, como encontrar resultados que eliminen o por lo menosminimicen las fuentes de la situación conflictiva, y resultenaceptables para ambos contendientes.

Es la búsqueda de una solución creativa para un resulta-do de ganar - ganar. Intenta acercar a las partes para quealcancen una posición aceptable para ambas.

Se fundamenta en la confianza mutua y es el más satis-factorio y conveniente para las relaciones entre las partes.

Es el método más integrador para solucionar problemas,ya que acepta los intereses de ambas partes e identifica con

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claridad sus motivos y objetivos. Este comportamiento requie-re madurez, creatividad, empatía y autenticidad en el trata-miento del conflicto.

Las partes se ven entre sí como asociadas en la búsque-da de alternativas, investigando hechos y necesidades paradeducir de ellos posibles soluciones. No se confrontan posi-ciones, sino que la energía se centra en el tema objeto delconflicto, separando las personas del problema.

5. El compromisoEs algo agresivo y algo cooperador.

Las partes tienden al compromiso cuando están buscan-do una solución rápida y mutuamente aceptable que satisfagaparcialmente a ambas partes. Su táctica es la transacción, queimplica encontrar un término medio que todos puedan aceptary dividir las diferencias entre las partes en conflicto.

Dado que esta forma de tratar un conflicto pasa por lanegociación, es aplicable para cuestiones que pueden ser ob-jeto de una negociación, es decir para conflictos de interesesy no de derechos o valores.

f) El seguimiento y evaluación

La estrategia debe considerar también el seguimiento yevaluación del proceso de resolución de un conflicto, para ga-rantizar que se llevarán a cabo los ajustes necesarios a laestrategia planteada de acuerdo a los resultados que se vayanobteniendo, así como evitar que se generen nuevos conflictos.

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La negociación

La negociación es una práctica cotidiana de cualquierautoridad municipal, una gran cantidad de asuntos se sometendiariamente a la necesidad de acuerdo para resolver adecua-damente diversos problemas: la delegación de tareas y res-ponsabilidades, la distribución y asignación de recursos, lasrespuestas a la demanda ciudadana, los conflictos entre dis-tintos sectores comunitarios, la defensa de los intereses muni-cipales frente a otros ámbitos de gobierno, etc.

La negociación es un instrumento que nos permite acer-car intereses y sectores en conflicto en la búsqueda de unasolución aceptable para todos. La práctica de negociar requie-re el desarrollo de habilidades y destrezas que nos permitiránhacerlo cada vez mejor, es decir, aprender a negociar paraalcanzar resultados que resuelvan de manera estable lo con-flictos, y en lo posible, los intereses de los distintos conten-dientes.

Una autoridad municipal que logre mayores capacidadespara negociar, podrá mejorar relaciones, abrir nuevas opcio-nes, armonizar intereses y contribuir a crear una cultura políti-ca donde el diálogo y el compromiso se conviertan en víasconfiables y creíbles para dirimir los diversos conflictos socia-les y políticos en su municipio.

Apagar la vela de tu compañero no hará quela tuya brille con más fuerza.

Anónimo

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Definición

La negociación involucra a dos o más partes que perci-ben competencia o conflicto de intereses, o necesida-des, y que trabajan para llegar a un acuerdo en el queambos cooperarán.

La negociación es un proceso sociopolítico dinámico queinvolucra a dos o más partes que acuerdan someterse adecisiones que están dispuestos a aceptar, aunque nosiempre con el mismo grado de satisfacción.

Negociar es una actividad permanente e inherente delser humano, entre la familia, la comunidad, el trabajo, lasorganizaciones, el gobierno, con nuestros amigos y nues-tros enemigos.

La negociación es un proceso de resolución de un conflictoentre dos o más partes, mediante el cual ambas o todas laspartes modifican sus demandas hasta llegar a un compro-miso aceptable para todos.

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Negociar implica comunicar nuestros puntos de vista, re-cibir otros, mezclarlos y llegar a soluciones convenientesa las dos partes.

No hay negociación si no se tiene que ceder algo a cam-bio de algo.

Negociar no es mentir o engañar con datos falsos, dema-gogia o verborrea, es convencer a la contraparte que elintercambio de concesiones dejará satisfechos a ambos.

El mejor negociador no es el que gana todas, si no aquelque logra que todos los que tuvieron que ver con la ne-gociación sientan que han tenido éxito con la soluciónadoptada.

Para que haya negociación debe haber algo que el otrotiene y nosotros deseamos.

Para negociar requerimos tener claridad de lo que quere-mos y capacidad para pedirlo, intercambiarlo y obtenerlo.

Para negociar se requiere apertura de criterio para admi-tir ser convencido, únicamente cuando se está dispuestoa ceder algo a cambio es posible negociar usando el mé-todo de ganar - ganar.

La negociación consiste en el acercamiento de dos par-tes opuestas hasta que alcanzan una posición aceptablepara ambas.

La negociación sólo es posible cuando las partes estándispuestas a abandonar sus posturas iniciales y lo mani-

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fiestan así en cierto momento durante el proceso de ne-gociación.

La negociación es como el armado de un rompecabezaspero con una particularidad muy especial; ya que mien-tras en un rompecabezas normal se trabaja con piezaspreviamente cortadas que encajan en forma perfecta, enla negociación hay que ir cortando las piezas y ajustán-dolas hasta que encajan perfectamente en las situacio-nes. Tarea compleja que es factible aprender a realizarlacon efectividad.

No siempre es posible resolver un conflicto mediante ne-gociación.

El tipo de negociación que se siga en el posicionamientodeterminará el ambiente general que tendrá el resto de lanegociación.

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Tipos de negociaciónIntegrativa• Ambiente cordial.• Se favorece la confianza.

Distributiva• Ambiente antagónico y hostil.• Se favorece el poder.

Condiciones que permiten negociara) Cuando hay un conflicto de interés.b) Cuando existe ambigüedad acerca de una solución.c) Cuando se tiene una oportunidad para hacer ciertas con-

cesiones, con la finalidad de llegar a un acuerdo satisfac-torio para las partes.

Resultados de una buena negociaciónObjetivosLas partes obtienen realmente lo que necesitan y hacen

sacrificios aceptables a cambio.

SubjetivosTodos se sienten bien, todos ganan, el convenio les pare-

ce bueno y el proceso para lograrlo satisfactorio.

El proceso de negociación, elementos yetapas

En toda negociación hay tres elementos involucrados:

El contenido: la materia de la negociación.El procedimiento: cómo abordamos el contenido.Relaciones: las que se tienen y las que se preferiría tenerentre la gente que negocia.

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En cada cultura varían estos elementos, en algunas esmás importante tener una buena relación entre los negociado-res.

El proceso de negociación se puede dividir en cuatro eta-pas:

I. Preparación.II. Intercambio o negociación.III. Acuerdo y cierre.IV. Seguimiento.

La preparación (antes de la negociación)a) Esta etapa consiste en saber lo que hay que conseguir y

cómo conseguirlo.

b) Una buena preparación es el camino más seguro para lle-gar a una negociación satisfactoria.

c) La falta de planeación hace que el negociador mal prepa-rado se limite a reaccionar ante los acontecimientos, esdifícil que pueda dirigirlos hacia el punto deseable.

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Definir los asuntos primordiales a negociar

a) Un buen negociador tiene que conocer su actividad, tie-ne que saber lo que quiere a corto y largo plazo. Tieneque saber por qué quiere conseguirlo. También tiene queestar informado sobre las aspiraciones y circunstanciasen que se encuentran su opositor.

b) Es indispensable definir todos los asuntos a tratar. ¿Dón-de y cómo mis intereses entran en conflicto y dónde ycómo coinciden con los de la otra parte?

Hacer la lista de los asuntos contingentes quepudieran surgir.

a) De los asuntos que puede presentar cualquiera de laspartes. ¿Cuáles son los intereses de mi contraparte?

b) Si no está seguro de incluir un determinado asunto debeincluirse.

Agrupar los asuntos de acuerdo con suimportancia y prioridad en el tiempo

a) El agrupamiento puede basarse en la clasificación de lasprioridades en: alta, mediana o baja. Tanto de uno, comode nuestro opositor.

b) Otra forma de agrupamiento puede hacerse en funcióndel grado de conflicto: altamente conflictivo, mediana-mente conflictivo y poco conflictivo.

c) Otra más, en referencia al tiempo en que debe ocurrir loque se está negociando: a corto, mediano o largo plazo.

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d) La combinación de estos agrupamientos de asuntos nospermite tener una lista graduada de acuerdo con nues-tros intereses, tomando en cuenta lo que podamos pro-nosticar acerca de los intereses de la otra parte.

Relacionar los asuntos

Consiste en conectar los asuntos, con el interés que te-nemos de mantener relaciones satisfactorias y a largo plazo,con las personas a las que nos enfrentamos.

Fijar el objetivo

A nadie escapa la importancia que tiene el fijar el objeti-vo de todo lo que se emprenda, ya que esta actividad permitecon mayor probabilidad el alcanzarlo. Lo mismo acontece conel proceso de la negociación efectiva, por ello es fundamental.

Fijar un objetivo para cada asunto relevante y escribirlohasta que se tenga perfectamente claro qué se desea y porqué se desea.

a) Poco o nada se gana pretendiendo lo imposible.

b) Estimar el probable orden de prioridad de los objetivosde la otra parte.

Fijar prioridades

a) Es definir prioridades de cada asunto para fijar nues-tras estrategias en la negociación.

b) Si ya tenemos definida la prioridad de cada asunto atratar en la negociación, ahora hace falta definir tres niveles ogrados importantes en cada uno de ellos, de manera que ten-

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gamos guías sobre cada asunto en el proceso de discusiónpara llegar a la negociación aceptada por ambas partes. Esfundamental definir estos grados de manera realista, que seanfactibles de realizarse, que no sean fantasiosos.

Los tres grados que deben determinarse en cada asuntoson:

G = lo que nos gustaría conseguir.P = lo que pretendemos conseguir.T = lo que tenemos que conseguir.

A medida que avance la negociación, quizás tengamosque hacer concesiones, las primeras serán sobre los objetivosG, posteriormente los P, y finalmente, si se “ponen las cosascolor de hormiga”, debemos lograr a como de lugar los T.

Fijar nuestro minimax

Esto significa fijar nuestro punto más favorable (PMF)contestando la pregunta ¿Qué es lo máximo que puedo pedirsin que se rían de mí? Y nuestro punto de ruptura (PR) contes-tando la pregunta ¿Qué es lo máximo que yo puedo dar? Yfinalmente, decidir cuál va a ser la oferta inicial contestando lapregunta ¿Qué es lo mínimo que puedo ofrecer sin que se ríande mí?

Recabar la información

a) Es obtener información sobre el estilo de la otra parte yantecedentes de los negociadores.

b) Puntos fuertes y débiles de la otra parte. ¿Qué estrate-gias utiliza? ¿Qué pronóstico inferimos de sus PMF? ¿Quéestilo dominante maneja? ¿Cuáles son sus prioridades?

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¿Quiénes vendrán? ¿En dónde nos reuniremos a nego-ciar?, etc.

c) A mayor información que podamos obtener sobre el ad-versario, nos permitirá establecer la mejor estrategia paralograr el acuerdo entre las partes, ya sea distributivo ointegrativo.

Investigar

a) Debemos pensar y analizar qué prioridades tendrá en sulista nuestro opositor? ¿Cuáles serán sus PMF y sus PR?¿Qué le gustaría obtener de nosotros? ¿Qué es lo mínimoque puedo yo aceptar? ¿Qué es lo máximo que puedopedir sin que se rían de mí? ¿Qué es lo máximo que puedodar? ¿Qué es lo mínimo que puedo ofrecer sin que se ríande mí? Interrogantes varias que deben explorarse en unaactividad de investigación previa a la negociación.

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b) Las circunstancias, las personas involucradas en la nego-ciación, el poder que detentan, el tiempo y la informa-ción, son elementos que pueden alterar los objetivos ysu importancia relativa.

c) Esta actividad implica investigar al opositor, incluso, ha-cer averiguaciones sobre él si fuera necesario.

d) Brindar a la otra parte información seleccionada permiteorientar las expectativas de nuestro opositor en la direc-ción que nosotros deseamos.

e) Es importante definir qué información estamos dispues-tos a dar a la otra parte, así como el momento y la formade hacerlo.

f) El ocultamiento de información puede originar mucho tiem-po de discusión y probablemente estancamiento en lanegociación.

Determinar el minimax de su oponente

Otra información importante son los objetivos y el minimaxde la otra parte. Su PMF y su PR de acuerdo con las prioridadesque yo pronostico, de los asuntos que se tratarán en la nego-ciación.

Determinar la estrategia y las tácticas

• La estrategia es el plan de acción que vamos a seguirpara alcanzar los objetivos. La esencia de la negociaciónes manejar las percepciones y las expectativas de la con-traparte. Las estrategias se refieren a los medios, no alos fines.

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• Por ejemplo: Citar en nuestra oficina, enviar representan-tes, etc.

• Las tácticas son los elementos de la estrategia que nospermiten aplicarla.

• La estrategia es definir en forma general cómo le hare-mos (los grandes cómos) es el plan de acción que utiliza-remos para alcanzar nuestros objetivos. Las tácticas (lospequeños cómo) son los elementos individuales del planestratégico, a saber:

a) Presionar, ceder, desconectarse, etc.

b) Descubrir las actitudes de la contraparte hacia nuestropunto de vista; así como su personalidad, son factoresque afectarán la forma en que se negociará; la autoridady el poder son aspectos muy importantes que en un mo-mento pueden definir si la estrategia se orientará haciaganar, perder, ganar-ganar o perder-perder.

c) Pronosticar la probable estrategia de la otra parte, nospermite formular nuestra propia estrategia.

Decidir el enfoque general a usar

Atacar, esperar, o apoyarse en el poder, ayudan a crearun ambiente determinado ¿Debemos crear un ambiente hostilo cordial desde un inicio? ¿Qué acciones contingentes pode-mos emplear? ¿Qué flexibilidad deberemos mostrar?

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Decidir la posición inicial u oferta inicial

Es de vital importancia porque marca el punto de dondepartirá la negociación. Por ello es fundamental definir la prime-ra oferta o exigencia, que generalmente equivale al punto másfavorable (PMF).

Preparar el escenario• El ambiente creado al inicio usualmente define el tono de

toda la negociación.• La confianza es frágil, el escenario permite acrecentarla

o disminuirla.• El escenario apropiado debe apoyar a la estrategia que

se pretende seguir, incluyendo la imagen de uno: la sala,el mobiliario, las atenciones, los servicios, las carpetas denegociación, el orden del día, etc., son fundamentalespara crear el ambiente que necesita la estrategia selec-cionada.

• Por ello deberá decidirse:¿En mi oficina o en la de la otra parte? ¿En algún punto

neutral? ¿Conviene en la sala de juntas, o en la sala del Cabil-do? ¿En la mañana o en la tarde? Etc.

Fijar la responsabilidad del equipo negociador

• La experiencia demuestra que resulta muy difícil hablar,escuchar, pensar, escribir, observar y planear simultánea-mente. Por ello es importante repartir las tareas entre elequipo negociador.

• Las responsabilidades son fundamentalmente las siguien-tes:

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— El director es el que habla, el que tiene el trato caraa cara, el trato directo con la otra parte. No es ne-cesario que sea el de más alta jerarquía, inclusive,puede ser una táctica conveniente que no lo sea.

— El sintetizador formula preguntas, aclara lo que sepide, resume las generalidades, gana tiempo a fa-vor del director. Clarifica propuestas. Es algo asícomo el apuntador del director.

— El observador escucha, registra señales, capta suti-lezas y matices, “lee” el ambiente de la negocia-ción.

Negociación: fase de preparación

Necesidades y preocupaciones

• ¿Cuáles son mis necesidades y mis preocupaciones?

• ¿Estoy realmente comprometido a abordar el tema paraque ambas partes sean ganadoras? ¿Cómo va ésto a afec-tar mis objetivos y acciones?

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• ¿Qué tipo de comportamiento adoptamos las otras par-tes y yo normalmente?

• ¿Cuáles son las necesidades y preocupaciones de las otraspartes involucradas?

• ¿Qué información necesito yo y qué información necesi-tan los otros?

Opciones

• ¿Qué temas quiero incluir en la agenda y cuáles son losresultados que prefiero?

• ¿Cuáles son mis opciones preferidas para lograr tal resul-tado?

• ¿Qué otras opciones podrían tomarse en cuenta?

• ¿Cuál es mi peor alternativa para conseguir un acuerdonegociado? ¿Puedo reducir su efecto negativo?

• ¿Qué es lo que puede canjear? ¿Qué es lo que podríaceder con facilidad que, además, tenga un valor para lasotras partes? ¿ Qué puede pedir que me sea útil a mí ytenga un bajo costo para los otros?

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Anticipándonos a la reunión real

• ¿En qué condiciones físicas quiero que se den las nego-ciaciones?

• ¿Qué emociones propias debo controlar?

• ¿Con qué emociones ajenas voy a encontrarme y tendréque confrontar?

• ¿Cómo voy a confrontar y responder a estas emociones?

Respondiendo a tácticas desleales

Cuando se aborda el tema con la intención de que todaslas partes ganen, se dan los componentes siguientes. Utilíce-los para darle a la negociación una dirección positiva y, sobretodo, cuando se ha utilizado una táctica desleal o sucia.

Cree un nuevo marco

• Haga una pregunta para crear un nuevo marco.

• Compruebe si hay un entendimiento. (“Me podría decir,por favor, qué es lo que entendió de lo que dije/ellosdijeron”.

• Solicite a la otra parte que vuelva a hacer una declaraciónde forma más positiva o como una declaración en prime-ra persona.

• Reinterprete lo que vio como un ataque personal y en-tiéndalo como un ataque al tema en particular.

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Responda, no reaccione

• Concéntrese. Controle sus emociones.

• Ignore las acusaciones, ataques, amenazas o ultimátums.

• Haga posible que la otra parte pueda retractarse sin sen-tirse humillada (p. ej. reconozca que ha habido un cambiode circunstancias).

Vuelva a centrarse en el tema

• Sostenga la relación con la otra parte e intente resolverel problema.

• Haga un resumen de su avance. Revise los puntos quetienen en común y aquellos sobre los que se han puestode acuerdo.

• Véanse como compañeros que están resolviendo el pro-blema, no como oponentes.

• Divida el tema en distintas partes.

• Cuando se entrampen, céntrense en un aspecto menosdifícil.

• Proponga intercambios de negociación (“Si Ud. haceesto…, entonces yo haré esto otro…”

• Intente alcanzar un acuerdo por principio.

• Explore las mejores y peores alternativas para alcanzarun acuerdo negociado.

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Identifique tácticas desleales

• Tome una conducta como si fuese una táctica.

• Muestre los sentimientos que han despertado en ustedestas tácticas.

• Haga declaraciones en primera persona.

• Estudie los motivos que llevaron a utilizar esta táctica.

• Pregúntese cuáles son los principios y compromisos enlos que se basan.

Cambie las circunstancias físicas

• Tome un descanso. Cambie escenarios (distribución deasientos), etc.

• Organícense en grupos más pequeños. Tengan reunionesen privado.

• Solicite que la reunión termine ahora y se reanude mástarde, quizá para “tener oportunidades de reflexión”.

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Conclusión

La negociación es una práctica muy difundida en todo elmundo que se extiende a todo el espectro de experienciashumanas. Esto no significa que todas las negociaciones seaniguales. El cómo se realiza depende de la región, el contextocultural, la naturaleza del tema, así como de quienes conducenel proceso. Aunque la negociación ha sido por mucho tiempoun instrumento usual de la diplomacia y las relaciones labora-les, hoy se reconoce como un camino respetable para resolvermalos entendidos y desacuerdos en áreas tan disímiles comolas disputas organizacionales, la independencia de las colonias,el valor de las mercancías y las prácticas comunitarias. La ne-gociación es un proceso sociopolítico dinámico que involucra ados o más partes que acuerdan someterse a decisiones queestán dispuestas a aceptar, aunque no siempre con el mismogrado de satisfacción.

Aunque es interés de ambas partes llegar a un acuerdosobre una aceptable asignación “de cosas valoradas”, general-mente se acepta que cada parte está interesada en ganar elmáximo posible —o renunciar a lo mínimo posible— de aque-llas cosas que tienen valor para ambos. Por otro lado, un pro-ceso de negociación debería generar el mínimo resentimientoposible en la otra parte.

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La negociación tiene lugar en cualquier punto donde ha-yan diferencias por conciliar, intereses por calmar, hombrespor persuadir y propósitos que cumplir. Toda la vida podría serconsiderada una negociación continua. Siempre necesitamosganar a los amigos, superar a nuestros enemigos, corregir im-presiones desafortunadas, convencer a otros de nuestros pun-tos de vista y utilizar todos los medios adecuados para sacaradelante nuestros proyectos. Hay asuntos privados que, porcausa del enfrentamiento apasionado, las fricciones de perso-nalidad y las diferencias en la forma de pensar de las partes, setransforman en tales embrollos que, resolverlos con éxito, re-quiere una dosis tan alta de arte y habilidad como un tratadode paz entre países.

La negociación es una habilidad importante para el go-bierno local por muchas razones.

En primer lugar, los gobiernos municipales no funcionanen forma independiente de otros niveles de gobierno. Losmunicipios se ven constantemente obligados a negociarsus límites de poder y autoridad con agencias del gobier-no federal, gobiernos locales vecinos y aquellas organiza-ciones no gubernamentales que operan en sus fronterasjurisdiccionales y que llevan a cabo programas y serviciosque, a menudo, se superponen a los suyos.

En segundo lugar, la necesidad de negociar también pue-de provenir de los niveles más básicos del proceso degobernar. Por ejemplo, llegar a acuerdos entre un ciuda-dano y un representante del gobierno local sobre unamateria que puede parecer trivial para la mayoría, perono para los involucrados que tienen interés en el asunto.

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Dado que esta realidad está tan difundida, es importanteque todos los miembros de la “familia” municipal que tienencontacto con el público o con otros niveles de gobierno, ten-gan oportunidad de aprender más acerca de los elementosbásicos del proceso de negociación.

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