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Patricia BenaventeMinisterio de Economía y Finanzas
Lima-Perú
Salvador de Bahía, Brasil, mayo 2010
Concesión de Aeropuertos en el Perú: algunas lecciones
aprendidas
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Agenda
1. ¿Porqué se concesiona en el Perú?
2. Un poco de historia3. Problemas regulatorios4. Algunas soluciones5. El rol del sector académico6. Conclusiones
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CONTEXTO - ESTABILIDAD MACROECONÓMICA
Sobresaliente crecimiento económico
Perú continuará con buen índice de crecimiento en la región
Producto Bruto Interno (Variación % anual)
Fuente: FMI, Latin Focus Consensus ForecastsFuente: Banco Central de Reserva del Perú y MEF* Cifras estimadas por el MEF
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Sin embargo…• El Perú enfrenta importante déficit de
infraestructura (US$ 37,000 millones aprox.)• Altos costos logísticos (29% de las
exportaciones), que afectan su competitividad (TLC´s EEUU, UE, Japón).
• Según el Índice de Competitividad Global 2009-2010, el Perú se ubica en los siguientes puestos:– General: 78– Calidad de Infraestructura: 97– Calidad del transporte aéreo: 87
• Varios países de América Latina comparten una historia similar.
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Un poco de historia en concesiones aeroportuariasHace más de 10 años que se concesiona en el Perú, pero
su Ley de APP (Decreto Legislativo 1012), es apenas de 2008 (agosto).
2001: Se concesiona el principal aeropuerto del Perú (AIJCH): Típica concesión BOT, autosostenible, por 30 años.
2006: Se concesiona 12 aeropuertos regionales, en paquete.Concesión cofinanciada, por 25 años (Estado paga
inversiones y parte de los costos de operación).2010: En proceso de concesionar 7 aeropuertos
regionales en el Sur (segundo semestre).Se acaba de aprobar el plan de promoción del
Aeropuerto de Chinchero-Cuzco.El resto de aeropuertos son administrados y operados
por CORPAC (empresa pública)
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Regulación sectorial: Licencias, autorizaciones, normatividad sobre seguridad, medio ambiente, expedientes técnicos y planes maestros de desarrollo aeroportuario.
Regulación económica y supervisión contratos: Regulación de las tarifas y acceso, opina nuevas concesiones y renegociaciones
Representa al Estado en la suscripción del contrato de concesión.
OSITRAN: ReguladorOpina, supervisa cumplimiento de los contratos de concesión y regula mercados no competitivos.
Diseña los contratos de concesión y lleva a cabo el proceso de licitación
Proinversión: Licitante
MTC: Concedente
Sectores
MTC Identificación
Proyectos
MEFProtege equilibrio Fiscal
PROINVERSIÓN
Promoción
OSITRAN Regulación Supervisión
contrato
El modelo institucional: roles diferenciados y evitar ser juez
y parte
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El Modelo RegulatorioSector-MTC: Determina objetivos y expedientes técnicos
que son incorporados a procesos de promoción; alineados a planes de desarrollo en política sectorial (no al corto plazo)
Promotor: Los objetivos del Estado NO se agotan el día de la firma!
Regulador: Balancear el interés de promover la mayor cobertura-calidad de infraestructura, la sostenibilidad de la oferta con el interés de promover la eficiencia y la equidad. Opina antes de la firma y en las Renegociaciones.
Min. Economía: Debe medir impacto fiscal, la sostenibilidad de la deuda pública, protege estructura inicial de asignación de riesgos, determina nivel de cofinanciamiento y otorgamiento de garantías no financieras.
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El Modelo RegulatorioLey de APP´s – Principios para todas entidades públicas
participantes: Valor por dinero Transparencia Competencia Asignación adecuada de riesgos Responsabilidad Presupuestal
Son aplicables en diseño, promoción, supervisión-regulación y eventual renegociación de la APP.
Hay experiencia en concesiones, falta desarrollar institucionalidad en la aplicación de esos principios (lineamientos, fortalecer capacidades públicas)
Para que funcione, quien concede, quien promociona y quien supervisa y regula, no debería ser la misma entidad – Incentivos! (aunque la autonomía real es más importante que la formal).
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El actor olvidadoLOS USUARIOS…No son parte en los contratos, pero es
necesaria su opinión antes y después de la firma del contrato.
ANTES: El órgano de promoción debe contemplar sus aportes (planes de desarrollo comercial, tarifas, accesos a la infraestructura y servicios)
DESPUES: El Órgano Regulador debe incluirlos en el proceso regulatorio y en los de renegociación de los contratos.
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Aporte de Organismos Reguladores a institucionalizar participación de usuarios:
En fijación de tarifas: La Ley obliga realizar Audiencias Públicas (Regulador sustenta tarifas, responde cuestionamientos, incorpora aportes).
En ejecución de los contratos: Directorios de Reguladores deben contar con opiniones de Consejos consultivos de usuarios (opinan: tarifas, acceso a Facilidades Esenciales, regulaciones económicas, renegociaciones de contratos).
…pero ya no…
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Problemas regulatorios: diseño de la concesión • Bajo número de postores: poca competencia.• Factor de competencia AIJCH:
– Mayor pago al Estado: 46.511% de los ingresos son pagados al Estado trimestralmente – todos los ingresos del concesionario están gravados.
– Inversiones obligatorias AIJCH: – No sujetas a ocurrencia de triggers. Ejemplo,
segunda pista de aterrizaje, número de puentes de abordaje, de counters.
– Antes: Se privilegiaba obra y el equipamiento. Hoy: debe privilegiarse obtención de nivel de calidad de servicio.
– Adquisición de equipos: Introducir mecanismos competitivos de compra.
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Los problema regulatorios: conflictos por tarifas AIJCHRegulador: Fija Tarifas en base a costos asociados a
producción de los servicios. Determina Factor de Productividad (RPI-X), que calcula la productividad del Concesionario, por lo que los ingresos del Estado quedan fuera del cálculo.
RPI-X para: Tarifa Unica por Uso de Aeropuertos, uso de instalaciones para carga aérea, Puentes de Abordaje, Aterrizaje/Despegue, Estacionamiento aeronaves.
Tasa de Retorno: Para fijar cargos de acceso que pagarán usuarios por uso de Facilidades Esenciales (infraestructura e instalaciones).
Muy importante: Tarifas fijadas por órgano INDEPENDIENTE del sectorial, en base normativa regulatoria y con participación de usuarios, NO vía renegociación de contratos.
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Conflictos por tarifas AIJCHLa Ley 27838: determinó que tarifas se
impugnan en vía administrativa y luego la judicial (2 proceso judicializados pendientes).
Ley de APP (DL 1012): No podrán ser materia de arbitraje, las decisiones de los organismos reguladores, u otras entidades que se dicten en ejecución de sus competencias administrativas atribuidas por norma expresa, cuya vía de reclamo es la vía administrativa.
Proceso regulatorio muy participativo e inclusivo (audiencias públicas, participación de usuarios), otorgan credibilidad a los procesos.
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Problemas regulatorios: renegociaciones • AIJCH : Aeropuerto principal Adenda 1 : 06 de abril de 2001 Adenda 2 : 25 de julio de 2001 Adenda 3 : 30 de setiembre de 2002 Adenda 4 : 30 de junio de 2003 Solicitud 5: 2008 (más de 100 cambios), no
aprobado hasta hoy. • Aeropuertos Regionales:
– 5 renegociaciones en 3 años (2006-2009)• También el Estado promueve renegociaciones…¿?
– Inclusión en reglamento de Ley APP: Cuando concesionario pide adelantar obras…
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Criterios de opinión en renegociaciones:
La Ley de Concesiones: Respetar naturaleza del contrato la concesión; y Condiciones económicas y técnicas contractualmente convenidas; Equilibrio financiero para ambas partes
Opiniones Técnicas: Algunos Criterios de OSITRAN• Concordancia con el Marco Regulatorio Vigente (Reglamentos: Tarifas,
Acceso a Facilidades Esenciales, Infracciones y Sanciones)
• Respeto de las condiciones iniciales con las que se suscribió el Contrato (se trata de mejorar el contrato, no de cambiarlo)
• Garantizar el equilibrio económico financiero del Contrato.
• Reducir los costo de transacción
• Eliminar la posibilidad de comportamiento oportunista
• Impacto en la Competencia
Y hoy, los principios de Ley de APP!
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Algunas medidasLa nueva Ley de APP (2008) ha limitado las
renegociaciones;Luego de 3 años de la firma de contratos (salvo:
necesidades operativasRequiere opinión del Organismo Regulador; del Min.
De Economía y Finanzas (si se altera cofinanciamiento-garantías otorgadas).
Si modificación involucra monto adicional de pago estatal mayor a 15% de costo total del proyecto, Sector debe evaluar si realiza nuevo proceso.
La opinión del Regulador es obligatoria pero no vinculante.
Falta: Crear criterios de aplicación de principios de Ley APP en este caso; llevar a cabo audiencias públicas.
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Rol de otros sectores el proceso de concesionesSector académico, importantes avances avances:• 4 Universidades ofrecen maestrías en Regulación de
los servicios públicos.• Diplomados en concesiones.• Investigación académica en concesiones y
Regulación.Sector Judicial, por trabajar:• Falta que jueces conozcan las materias de
concesiones y regulación para que emitan fallos técnicamente sustentados.
Sociedad civil:• Falta mayor legitimidad social y de la opinión pública.• El éxito de las concesiones no sólo depende del
Estado sino de la propia sociedad.
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Conclusiones: a manera de lecciones aprendidas
• Modelo institucional con roles diferenciados, que el Estado no sea juez y parte.
• Se requiere un Regulador independiente, creado antes de los procesos de aprobación de la APP; que incorpore usuarios en proceso regulatorio.
• Privilegiar nivel de calidad de servicio que se quiere alcanzar – infraestructura y equipos son medios, no fines.
• Estrecha coordinación entre actores del proceso de APP y amplia transparencia en los procesos, opiniones vinculantes, responsabilidades funcionales.
• Crear lineamientos e institucionalizar principios de nueva Ley APP.• Equipos humanos con línea de carrera y remuneraciones competitivas.• Mayor autonomía del Regulador, que pueda limitar incentivos de
renegociación de contratos; fijar técnicamente tarifas, brindar experiencia en nuevos procesos de APP.
• Involucrar más al sector académico y sociedad civil.