PÉCSI HATÁRŐR TUDOMÁNYOS

KÖZLEMÉNYEK

VI.

Pécs, 2006

PÉCSI HATÁRŐR TUDOMÁNYOS KÖZLEMÉNYEK

TANULMÁNYOKA „HATÁRELLENŐRZÉS A VESZÉLYHELYZETEK

TÜKRÉBEN” CÍMŰ

TUDOMÁNYOS KONFERENCIÁRÓL

Szerkesztette:Hautzinger Zoltán

Pécs, 2006

VI.

PÉCSI HATÁRŐR TUDOMÁNYOS KÖZLEMÉNYEK VI.

Tanulmányok a „Határellenőrzés a veszélyhelyzetek tükrében” című

tudományos konferenciáról

HU ISSN 1589-1674

Kiadja a Magyar Hadtudományi Társaság

Határőr SzakosztályPécsi Szakcsoportja

Szerkesztette:Hautzinger Zoltán

Felelős kiadó:Zámbó Péter elnök

E kiadvány a „Biztonságos Magyarországért Közalapítvány” és a „Szent László Alapítvány a Határőrökért” támogatásával készült.

Magyar Hadtudományi Társaság Határőr Szakosztály Pécsi Szakcsoportja, 2006 Hautzinger Zoltán és szerzőtársai, 2006

A mű szerzői jogilag védett. Minden jog, így különösen a sokszorosítás, terjesztés és fordítás joga fenntartva. A mű a kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül részeiben sem reprodukálható, elektronikus rendszerek felhasználásával nem

dolgozható fel, azokban nem tárolható, azokkal nem sokszorosítható és nem terjeszthető.

KÖTET SZERZŐI

Dr. Balga Jozef ezredes, tanszékvezető, Határ- és Idegenrendészeti Tanszék, Pozsonyi Rendőr Akadémia (Szlovákia)

Dr. Boda József rendőr ezredes, igazgató, Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Nemzetközi Oktatási Központ

Dr. Bukovics István nyá. tűzoltó mérnök vezérőrnagy, elnök, Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Tudományos Tanácsa

Dr. Deák Péter nyá. ezredes, egyetemi tanár, elnökségi tag, Magyar Rendészettudományi Társaság

Dr. Fábián Adrián egyetemi tanársegéd, Pécsi Tudományegyetem Állam és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi és Pénzügyi Jogi Tanszék

Görbe Attiláné Zán Krisztina határőr alezredes, tudományos kutató, kiemelt főreferens, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem Kossuth Lajos Hadtudományi Kar Határőr Tanszék

Dr. Hautzinger Zoltán határőr alezredes, egyetemi adjunktus, osztályvezető, Pécsi Határőr Igazgatóság Idegenrendészeti és Szabálysértési Osztály

Dr. Horpácsi Ferenc határőr alezredes, egyetemi adjunktus, tanszékvezető-helyettes, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem Kossuth Lajos Hadtudományi Kar Határőr Tanszék

Dr. Karap Géza titkár, Magyar Biztonságtudományi Társaság

Dr. Kovács Gábor határőr alezredes, tanszékvezető egyetemi docens, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem Kossuth Lajos Hadtudományi Kar Határőr Tanszék

Michalsky Ralf százados, határőr összekötő tiszt, Német Szövetségi Rendőrség (Németország)

Németh József határőr alezredes, titkársági osztályvezető, Nagykanizsai Határőr Igazgatóság

Sallai Orsolya veszélyes árú biztonsági tanácsadó

Dr. Sándor Vilmos határőr ezredes, egyetemi tanár, rektorhelyettes, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem

Dr. Sik Gotthilf nyá. rendőr alezredes, főelőadó, Katasztrófavédelmi Oktatási Központ

Skogstrom Kai Juhanni alezredes, határőrségi főtanácsadó, Bosznia-Hercegovinában működő Európai Unió Rendőri Missziója (Finnország)

Dr. Stauber Péter tanácsos, Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, Bel- és Igazságügyi Együttműködési Főosztály

Dr. Szenes Zoltán nyá. altábornagy, volt vezérkari főnök, a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem magántanára

Dr. Teke András határőr ezredes, osztályvezető, Határőrség Országos Parancsnoksága Stratégiai Tervező és Minőségfejlesztési Osztály

Zámbó Péter határőr ezredes, rendészeti igazgatóhelyettes, Pécsi Határőr Igazgatóság

Dr. Žak Radim projektkoordinátor, Nemzetközi Migrációs Politika Fejlesztési Központ

TARTALOM

Beköszöntő.............................................................................................................................1

Hautzinger Zoltán: Prológus. Határőrség – 100 év a minőség jegyében................................3

Veszélyhelyzetek és konfliktusok napjainkban..................................................................9

Bukovics István: A katasztrófa veszélyhelyzeti indikátorok elméleti kérdései…………….11

Szenes Zoltán: A veszélyhelyzetek kezelésének nemzetközi lehetőségei.............................27

Deák Péter: Határok, bevándorlás, biztonsági együttműködés.............................................35

Sik Gotthilf: A határokon átnyúló veszélyek kezelésével kapcsolatos nemzetközi szabályok rendszere............................................................................................41

Stauber Péter: A bel- és igazságügyi együttműködés aktuális kérdései az Európai Unióban................................................................................................................47

Fábián Adrián: Gondolatok a „közigazgatási jogi” veszélyről.............................................51

Határőrség és határellenőrzés a veszélyhelyzetek tükrében............................................59

Sándor Vilmos: Biztonság, határbiztonság – komplexitás, kompetencia..............................61

Teke András: A veszélyek kezelése és a határbiztonság.......................................................65

Kovács Gábor: A határőrségi csapaterő alkalmazásának lehetőségei a veszélyhelyzetek elhárítása során...................................................................................... 91

Horpácsi Ferenc: A Határőrség bevetési szerveinek lehetséges veszélyhelyzeti feladatai......................................................................................................103

Karap Géza: A Határőrség tevékenységének informatikai támogatása..............................109

Zámbó Péter: Aknák és veszélyek az államhatár mentén...................................................119

Külföldi előadók hozzászólásai.........................................................................................131

Jozef Balga: A schengeni határellenőrzési kódex alkalmazásával járó elvárások és veszélyek.........................................................................................................133

Kai Skogstrom: EUPM contribution to the development of the state border police in Bosnia and Herzegovina …………….……………139

Az Európai Unió Rendőri Missziójának feladata Bosznia-Hercegovina határőrségének fejlesztésében................................145

Radim Žak: Brief overview of migration challenges and potential threats in chosen parts of the CIS region.....................................................................151 Migrációs kihívások és potenciális veszélyek a Független Államok Közössége régiójában...................................................155

Ralf Michalsky: A Német Szövetségi Rendőrség biztonsági intézkedései a labdarúgó világbajnokság időszakában, különös figyelemmel a határellenőrzésre..........159

Hozzászólások a „Határellenőrzés a veszélyhelyzetek tükrében” című konferenciához..........................................................................................................169

Boda József: Rendőri tanácsadói munka konfliktus övezetben...........................................171

Sallai Orsolya: A veszélyes áru szállítások ellenőrzésének jelentősége és a szakmai együttműködésének lehetőségei.....................................................................179

Görbe Attiláné Zán Krisztina: Még néhány gondolat a biztonságról .................................185

Németh József: Hozzászólás................................................................................................191

English Resumes................................................................................................................193

„Határellenőrzés a veszélyhelyzetek tükrében” nemzetközi tudományos konferencia programja......................................................................................................199

A Pécsi Határőr Tudományos Közlemények korábbi számainak tartalomjegyzéke..............................................................................203

BEKÖSZÖNTŐ

Hatodik kötetéhez érkezett a Határőrség tevékenységét elemző írások gyűjteménye. A Magyar Hadtudományi Társaság határőr szakosztálya, azon belül is a pécsi munkacsoport már évek óta töretlen szorgalommal szervezi a Tudományos Közlemények elkészítését, azt megelőzően pedig mindezek konferencián előadását. Az első ilyen kiadvány a határőrségi munka és szervezet minőségével, a második a rendészeti feladataival, a következők pedig a bűnmegelőzésben betöltött szerepükkel, valamint az Európai Unióhoz csatlakozással, annak határőrizeti teendőivel és a biztonsággal foglalkozott. Önmagában az a törekvés, hogy a Határőrségnél dolgozók és vezetők, valamint egyetemi oktatók és tudományos kutatók évente közösen vitatkoznak, jelzi a határőrség igényét saját hagyományainak megőrzésére és egyszersmind a működés gyengéinek megismerésére.

Az Alkotmány a 2004. évi CIV. törvénnyel módosult, és a Határőrség 2005-től kikerült a fegyveres erők kötelékéből. Azóta a rendvédelmi szervekhez tartozik, fő feladata az államhatár őrzése és rendjének fenntartása. Ugyanakkor a határőrizetről és a Határőrségről szóló törvény módosítása nem készült el. A hátrányt előnnyé formálva, most egyszerre lehet és kell érvényesíteni a határőrizeti rendvédelemmel kapcsolatos módosításokat, a Schengeni jogi vívmányok még hiányzó elemeinek átvételét, a kormányzati struktúra változásából adódó új irányítási rendet, valamint az államreformnak a Határőrséget is érintő racionalizálását. Ezeket, a sokakat bizonytalansággal eltöltő lépéseket, egymásra tekintettel, összehangoltan és viszonylag rövid idő alatt kell végrehajtani, reményeim szerint emberségesen és a szakmai előmenetel, a rendészeti munka folyamatosságát megőrizve.

A Kormány 2006. második félévére vonatkozó munkatervében, figyelemmel a jogalkotási tervre, számos olyan feladat kapott helyet, amely a Határőrség további működését, dolgozónak munkáját és sorsát érinti. Így a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvényjavaslat, az uniós polgárok és családtagjaik magyarországi belépésével és itteni tartózkodásával kapcsolatos új törvény javaslata, a Schengeni Információs rendszer második generációjának keretében megvalósuló együttműködést és információcserét szabályozó törvény javaslata. Ez meglehetősen nagy terjedelmű szabályozást jelent, és összefügg a 2006. évi LV. és LVII. törvényben meghatározott kormányzati munkamegosztási rendszerrel. Az igazságügyi és rendészeti miniszter a Kormánynak olyan tagja, aki – egyebek mellett – felelős a határrendészetért, az idegenrendészetért, a menekültügyért, valamint a szabálysértési jog kodifikációjáért. A rendészetért való felelőssége körében, például összehangolja a határon átnyúló szervezett bűnözés megelőzésének irányítási feladatait, vagy meghatározza a rendészeti tudományos kutatási munkálatok irányait is. Ugyanakkor az idegenrendészettel és menekültüggyel összefüggő felelősségének része, hogy elő kell készítenie a migrációs és a menekültügyi politikát érintő kormányzati döntéseket, ide értve az ország migrációs stratégiáját. Ez a széles felelősség nem látható el az adott szakterületen dolgozók érdekeinek, szakmai tapasztalatainak figyelmen kívül hagyásával. Különösen fontos támaszkodni minderre egy olyan átszervezéskor, amely a Határőrségnek a rendőrség központi és regionális szintű szerveibe való integrálását jelenti a Schengeni rendszerhez csatlakozást követően. Ennek előkészületeit már 2006-ban el kell végezni, ide értve az alaptevékenységet támogató funkciókat ellátók és az egyéb szervezetek mielőbbi racionalizálását. Például ennek eleme,

hogy három határőr igazgatóságot (Balassagyarmat, Nagykanizsa, Szombathely), még a formális belső határrá válás előtt, fel kell számolni, és feladataikat a hozzájuk legközelebbi szervezeti egységhez telepíteni. Mindezt úgy kell megszervezni, hogy „Az átalakítás alatt a Határőrség zavartalanul üzemel” láthatatlan felirat is igaz legyen. Csak egyetlen példa. A Határőrség nyomozó hatóságainak hatásköri és illetékességi szabályai ugyan módosultak, de a feladatokat ugyanolyan hatékonyan kell ellátni.

Noha önmagában is hatalmas feladat a Schengeni jogi vívmányok teljes körű átvétele és az ahhoz szükséges jogi, személyi, technikai feltételek megteremtése, ezt az említett reformok kellős közepén kell megvalósítani. A Kormány figyelemmel kíséri ezt a munkát, és különösen a Schengeni Alap ütemezett felhasználását, nehogy az uniós támogatást elszalasszuk. Az Alapból megvalósuló mintegy másfélszáz különböző program és beruházási eljárásról, valamint a felkészüléshez szükséges munkák állásáról havonta kell áttekintést adni a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek. Ezt a feszített ütemű beruházási munkát nem érinti, hogy valamivel későbbre tolódhat a Schengeni rendszer bevezetése. Nem a tagországok felkészülése hátráltatja az övezet bővítését, hiszen a brüsszeli értékelő csoport a magyarországi repülőtereket, a rendőrségi együttműködést, az adatvédelmet – kisebb kiegészítésekkel – a helyszíni bejárás alapján is megfelelőnek találta. Az Unió elsősorban technikai akadályokra hivatkozik. Az Unió Bizottsága 2006. szeptember 11-én jelentette be, hogy a bel-és igazságügyi miniszterek a Tanácsban egy új menetrendről egyeztetnek. A halasztást az indokolja, hogy Strasbourgban nem készült el idejében a kibővített számítógépes központ, a SIS-2 (Schengeni Információs Rendszer). Az információs rendszer kibővítése azért elengedhetetlen, mert ez tartalmaz minden adatot, amely az Unió külső határain az utazók ki- és beléptetéséhez szükséges (például a belépési tilalmak, a vízum lejárta utáni túltartózkodás, lopott személygépkocsik és fegyverek, ujjnyomatok.). A mostani bejelentés nem volt váratlan, számos szakértő szerint a szükséges munkák időigényesek, nem is szólva a többhónapos próbaüzemről.

A Schengeni térség bővítésének várható halasztása nem befolyásolja sem a magyar Határőrségnek a csatlakozással összefüggő átszervezését, sem a rendőrséggel történő összevonás ütemezését. 2007. októberére befejeződnek a határellenőrzés részleges megszüntetéséhez szükséges informatikai fejlesztések, illetve a majdani külső határok őrzésének megerősítéséhez szükséges infrastrukturális beruházások. A halasztás hatására pedig a határőrizeti kirendeltségek a szlovén, az osztrák és a szlovák határszakaszon ideiglenesen a jelenlegi formájukban működnek tovább.

Ehhez az egyedülálló, aligha megismételhető határrendészeti reformhoz partnerekre van szükség, és a rendészeti kérdésekkel foglalkozó kutatók, a kritikus és elemző határőrségi munkatársak, egyetemi kollégák bizonyosan a jövőben is készek javaslataikkal ezt a közös ügyet elősegíteni. Ezzel bocsátom útjára a tudományos közlemények legújabb színvonalas kötetét, megköszönve a szervezők, a szerzők és a szerkesztő áldozatos munkáját.

Budapest-Pécs, 2006. október 20.

Dr. Petrétei Józsefigazságügyi és rendészeti miniszter

HAUTZINGER ZOLTÁN

PROLÓGUS

HATÁRŐRSÉG – 100 ÉV A MINŐSÉG JEGYÉBEN

„Vitézek, mi lehet az széles föld felett szebb dolog az végeknél?”

(Balassi Bálint: A végek dícsérete)

1. Az első határőr törvény

Amikor a Magyar Országgyűlés a XX. század elején, egész pontosan 1903 március 11-i ülésnapján elfogadta – a kivándorlásról1, a külföldieknek a magyar korona országai területén való lakhatásáról2, valamint az útlevélügyről3 szóló törvények mellett – a határrendőrségről szóló 1903. évi VIII. törvénycikket4, akkor ezt abból a megfontolásból tette, hogy létrehozzon egy olyan önálló rendészeti szervezetet, amely saját hatáskörben, jól körülhatárolható feladat- és követelményrendszer szerint járul hozzá a nemzeti szuverenitás és belbiztonság fenntartásához. Ez fogalmazódik meg e törvénycikk általános indokolásában is, amelyben több mint egy évszázad távlatából, de még a ma is aktuálisnak tekinthetően azt olvashatjuk „…az ország határszélének állandó felügyelet alatt tartása, az azon átirányuló forgalom folytonos ellenőrzése és a határ közelében felmerülő s az államrendészet szempontjából jelentékenyebb események figyelemmel kísérése az államoknak – az állam biztonsága és belnyugalma érdekében – mindenkor egyik legfontosabb kötelességét képezte és a történelem tanulsága szerint azok az államok, a legrégibb kortól napjainkig, határaiknak őrzésére, a különböző korszakoknak megfelelőeg különböző módokon ugyan, de mindenkor kiváló gondot fordítottak. (…) Ennélfogva tényleg csaknem minden állam a határőrizet czéljaira külön, teljesen megbizható közegeket alkalmaz.”5

Az 1903-ban „de jure” létrehozott határőr szervezet tényleges működésére azonban közel három esztendőt kellett várni. A késedelem oka az ebben az időszakban Magyarországon kialakult kaotikus politikai helyzet volt, amely miatt alig három éven belül négy miniszterelnök és kormány váltotta egymást6. Így a határrendőrség tizenegy határszéli rendőrkapitánysága és az alárendeltségükbe tartozó huszonnégy határszéli rendőrkapitányság csak a belpolitikai konszolidációt követően, 1906 január 15-én kezdhették meg a gyakorlati szolgálatot.

1 1903. évi IV. törvénycikk2 1903. évi V. törvénycikk3 1903. évi VI. törvénycikk4 Továbbiakban: Határrendőr törvény5 Corpus Juris Hungarici CD. (Szerk. Pomogyi László) KJK-KERSZÖV, Budapest, 1996.6 Ld. bővebben: Parádi József: A dualizmuskori magyar rendvédelem a Magyar Királyi Határrendőrség. Kézirat

Hautzinger Zoltán

A határrendőrség akkori alapvető feladatai – a mai terminológia szerinti csoportosítást alapul véve – kizárólag rendészeti jellegűek voltak, így különösen:

a) határőrizeti természetűek, mint a szomszéd állam lakói részéről személyek és tárgyak ellen jöhető erőszakos

támadás meggátlása, különösen pedig katonai védművek, az ország határának megjelölésére szolgáló határjelek, jelzők, katonai vagy polgári hatóság által felállított földmérési jelek megrongálásának, megsemmisítésének, vagy megváltoztatásának megakadályozása és feljelentése7; avagy

a csempészet megakadályozásában való közreműködés és az erre hivatott közegek támogatása8.

b) határforgalom ellenőrzési teendői, mint a határon átkelők figyelemmel kisérése, a határ mentén felmerülő, államrendészeti

szempontból fontosabb mozzanatokról és eseményekről tájékozásszerzés és az észleleteknek az illetékes hatósággal való közlése9 avagy

a határszéli vasúti és gőzhajóállomásokon az államrendőri és közbiztonsági teendők ellátása s a közegészségügyi szabályok betartásának ellenőrzése10.

c) idegenrendészeti feladatai, mint a külföldiek bejelentésére és lakhatására vonatkozó szabályok végrehajtása11;

avagy a határszélen letartóztatott s a toloncszabályok rendelkezései alá eső egyének

eltoloncolása, külföldről érkező toloncok átvétele és tovább indítása12;

d) közrendvédelmi funkciói, mint fegyverek, lőszerek és hadiszerek ki- vagy bevitelének ellenőrzése, valamint

tilalom esetén ilyenek és más tárgyak kivitelének és behozatalának megakadályozása13

e) bűnüldözési feladatai, mint a nyomozott, vagy valamely büntetendő cselekménnyel gyanúsított s a törvények

vagy a fennálló szabályok értelmében előzetesen letartóztatható egyéneknek a határszélen való letartóztatása14; vagy

a nőcsempészet meggátlása15, és nem utolsó sorban, mai szemmel meglepően

f) igazságszolgáltatási funkciói, mint

7 Határrendőr törvény 2. § d) pont8 Határrendőr törvény 2. § o) pont9 Határrendőr törvény 2. § a) pont10 Határrendőr törvény 2. § k) pont11 Határrendőr törvény 2. § b) pont12 Határrendőr törvény 2. § g) pont13 Határrendőr törvény 2. § h) pont14 Határrendőr törvény 2. § f) pont15 Határrendőr törvény 2. § j) pont

4

Prológus. Határőrség – 100 év a biztonság jegyében

az útlevél szabályok áthágása, tilos visszatérés, nőcsempészés, a külföldiek bejelentésére s lakhatására vonatkozó szabályok megszegése által elkövetett kihágások eseteiben első fokon való rendőri büntető bíráskodás16;

2. A Határőrség vázlatos fejlődéstörténete az I. világháborútól a rendszerváltásig

A határrendőrség az első világháború végéig működött eredményesen, amikor is a trianoni békeszerződés által meghatározott feltételek szerint újra kellett szervezni a Magyar Királyság államhatárait, illetve a határőr szervezetet. A Határőrség fejlődéstörténetében az első világháborút követően a rendészeti természetű feladatok elmaradtak, az alapvető funkciót a katonai kívánalmak burkolt kielégítése, a határvédelem jelentette17. Ez igaz volt az erre a feladatra létrejött Magyar Királyi Vámőrségre, illetve az idővel később, 1932-ben felállt Magyar Királyi Határőrségre is. A katonai feladatok túlsúlya okozta a határőr szervezet újabb átalakítását, amelyet követően 1938-ban alakulataikat Magyar Királyi Honvéd Határvadász zászlóaljakká szervezték át.

A második világháború újabb hátrányos békeszerződést, ennek következtében Magyarország határainak újbóli kijelölését, és a határőr erők ismételt átszervezését vonta maga után. A Határőrség kezdetben mint határvadász alegységek, majd pontosan hatvan esztendővel ezelőtt, 1946 januárjától mint a Magyar Állami Határrendőrség szervezeti elemei a Magyar Honvédség szerves részeként a Honvédelmi Minisztérium irányítása alatt működtek.

A Határőrség történetében gyökeres fordulatot hozott az 1950. év, amikor a szervezet csapatait a politikai és állami vezetés átadta a belügyi szerveknek18. Az addigi Honvéd Határőrség és a Belügyminisztérium Államvédelmi Hatósága integrációjával létrejött Államvédelmi Hatóság alapvető feladata volt felderíteni a dolgozó nép ellenségeit, védeni és biztosítani a népi demokrácia állami, gazdasági és társadalmi rendjét19. Így lett a korábban rendészeti, később katonai funkciót betöltő, de mindvégig szakmai feladatokra szerveződő határőr szervezet a vélt politikai érdekeknek teljesen alárendelt, azt kiszolgálni kénytelen fegyveres testület. Erre vélhetően azért volt szükség, mert erre az időszakra datálódik az ún. totális határőrizet kiépítése, amelynek keretében mind a déli, mind a nyugati határszakaszon 15 kilométeres mélységben határövezetet, illetve az államhatár közvetlen közelében 500 és 50 méteres határsávot hoztak létre. Az osztrák viszonylatban pedig műszaki zárat telepítettek. Ez a magyar határőrizet történetének legellentmondásosabb időszakaként, vagy ahogy a köznyelvből ismerhetjük, „zöld ávós” korszakként vonult be a történelembe, és 1953-ig, a BM Határőrség megalakulásáig tartott.

A hatvanas években tapasztalt politikai enyhülés légkörében csökkent a határőrizeti erő karhatalmi és katonai jellege, mérséklődött a határvédelmi funkció. A hetvenes években pedig közel azonos jelentőségűvé vált a szervezet katonai és rendészeti jellege. Egyre elfogadottabbá vált az a törekvés, hogy a határ ne elválasszon, hanem összekössön, így felértékelődtek a határellenőrzési feladatok20. A Határőrség a nyolcvanas években jelentős 16 Határrendőr törvény 2. § n) pont17 Vö. Gáspár László: A Magyar Állami Határrendőrség helye, szerepe a magyar határőrizet fejlődéstörténetében. Kézirat18 Vö. Keserű István – Parádi József: Határőrizetünk (1867-1990) Belügyminisztérium, Budapest, 1990. 109. o.19 Vö.- Minisztertanács 4353/1949 (XII. 28.) számú rendelete 3. §20 Vö. Szabó Miklós: A magyar Határőrség újkori története 1950-től a rendszerváltásig. In. Határrendészeti Tanulmányok 2005/1. szám. 6. o.

5

5

Hautzinger Zoltán

szakmai és technikai fejlődésnek indult elérve azt, hogy olyan szervezetté váljon, amely már nemzetközi téren is megfelelt a kor követelményeinek.

3. Az alkotmányos Határőrség

A Határőrség fejlődéstörténetének újabb mérföldköve az 1989-es esztendő volt. A nyugati és a déli határon megszűnt a nyomsáv, osztrák viszonylatban lebontották az elektromos jelzőrendszert, valamint kezdetét vette az addigi hadkiegészítésen alapuló személyi állomány kiváltása hivatásos határőrökre21. Mindezek mellett a kormány meghatározta azokat a stratégiai célokat22 is, amelyek megfelelő alapokat nyújtottak egy – az addig a szervezet jogállásáról rendelkező minisztertanácsi rendeletet23 kiváltandó – Határőr törvény kidolgozásához.

A rendszerváltás mindezek mellett alkotmányos téren hozta a legjelentősebb változást. Bár Magyarországon 1949 óta létezik hatályos alaptörvény, a fegyveres erők – így a Határőrség – jogi szabályozása kerek négy évtizeden keresztül hiányzott belőle. Az 1989. évi alkotmányrevízió24 révén „alkotmányos rangra” emeltetett Határőrség e jogalkotói aktussal kapta meg a kezdőlökést a szervezetét érintő kodifikációs hullám elindításához. A rendszerváltás óta eltel tizenhét esztendő alatt az Alkotmány többszöri módosítása25

következtében a Határőrség manapság már nem fegyveres erő hanem rendvédelmi szerv, alapvető feladata a hatályos Alkotmány szövegét – Petrétei József miniszter szavait citálva „apró szépséghibaként”26 – nem követő Határőrizeti törvény27 rendelkezéseivel ellentétben nem a haza katonai védelme, hanem az államhatár őrizete, és rendjének fenntartása28.

Ennek megfelelően a Határőrség napjainkban egy olyan rendvédelmi szerv, amely százéves elődjéhez hasonlóan rendészeti, így különösen határrendészeti, idegenrendészeti és szabálysértési, valamint bűnügyi és felderítői feladatok hatékony ellátásával törekszik hozzájárulni Magyarország és az Európai Unió határ- és közbiztonságának fenntartásához.

4. Zárszóként

Talán a történelemben megbúvó sors fura fintora, hogy a Határőrség a határrendőrség tényleges működésének centenáriumán nemcsak a háború utáni újjáalakulásának hatvanadik, hanem rendvédelmi alkotmányos jogállásának első évfordulóját is köszöntheti. Ez utóbbi tény pedig pont az említett történelmi születésnapok tükrében kap különös hangsúlyt. A Határőrség 2005. január elsejével folytatja azt az életpályát, amelyet de jure 1903. március 14-én, míg de facto 1906. január 15-én kezdett el,

21 http://www.hor.gov.hu/index.php?akt_menü=18122 A Magyar Köztársaság államhatáráról, annak rendjéről, őrizetéről és átlépésének szabályairól szóló törvényjavaslat alapelveiről szóló 2046/1989. (HZ. 17.) MT határozat23 A Magyar Népköztársaság államhatárának őrizetéről szóló 40/1974. (XI.1.) MT rendelet24 Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 26. §25 E körben lásd elsősorban az Alkotmány módosításáról szóló 1993. évi CVII. törvényt, valamint ugyanebben a tárgyban kihirdetett 2004. évi CIV. törvényt.26 Petrtétei József – Somogyvári István: A határőrség alkotmányos szabályozása. In. Tanulmányok a Határőrség a minőség útján című konferenciáról (szerk. Hautzinger Zoltán) Pécsi Határőr Tudományos Közlemények IV. 23. o.27 A határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény (Hőr.tv.)28 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 40/A § (3) bek.

6

Prológus. Határőrség – 100 év a biztonság jegyében

és amely egy hosszú, közel hat évtizedes katonai kitérőt kapott a II. világháborút követően. Ennek pedig napjainkban, az Európai Unióhoz való csatlakozás után, illetve a schengeni integrációt megelőzően nem csekély jelentősége van. Ahogy arra Finszter Géza utal: a Határőrség önállósága alkotmányos szabályon nyugszik, ezért a rendőrséggel való integrációja csak alkotmánymódosítással, avagy egy új alkotmány megszületésével válhat lehetségessé29. A közelmúltban megalakult új kormány programjának kihirdetése után nem titok, hogy ez a szervezeti reformelképzelés nem utópia30. E helyről csak remélni lehet, hogy az integrációt előkészítő stratégák figyelemmel lesznek a bő egy évszázada megalkotott határrendőrségről szóló törvény e tanulmányban már citált törvényi indokolására, mely szerint minden olyan állam, amelyik nagy gondot fordít határainak őrzésére, e célból „külön, teljesen megbizható közegeket alkalmaz”.

29 Vö. Finszter Géza: Az alkotmányos rendvédelem és a Határőrség. In: Tanulmányok a Határőrség a minőség útján című konferenciáról (szerk. Hautzinger Zoltán) Pécsi Határőr Tudományos Közlemények IV. 59. o.30 „A következő időszak egyik legfontosabb feladatának tekintjük a schengeni csatlakozásra való felkészülést. A csatlakozás időpontjáig végre kell hajtani az állomány teljes körű felkészítését, és meg kell teremteni a szükséges jogi, informatikai szervezeti feltételeket. A hatékonyabb feladatellátás és a hatékonyabb gazdálkodás érdekében a schengeni csatlakozást követően integráljuk a Rendőrséget és a Határőrséget”.Forrás: A Magyar Köztársaság Kormányának programja 2006-2010. (http://www.miniszterelnok.hu)

7

7

VESZÉLYHELYZETEK ÉS KONFLIKTUSOK NAPJAINKBAN

BUKOVICS ISTVÁN

A KATASZTRÓFA VESZÉLYHELYZETI INDIKÁTOROK ELMÉLETI KÉRDÉSEI

1. Bevezetés

A katasztrófavédelem szerepe a biztonságos élet- és munkakörülmények fenntartása, amelyet a megelőzés, védekezés és a rehabilitáció egységes feladatrendszerében hajtja végre, integrálva az ország biztonsági rendszerébe. Helye a rendvédelmi feladatok között van, szoros együttműködésben a lakosságtól a közigazgatáson át a vállalkozói és karitatív szerveken keresztül a társadalom minden szereplőjével.

Ma Magyarországon a természeti és civilizációs katasztrófák elleni védelem az egyik legaktuálisabb nemzeti feladat. A közvélemény, a politikai és szakmai vezetés megkülönböztetett figyelmet fordít rá, és amely meghatározza az ország fejlődését, és alapvetően befolyásolja az állampolgárok életét. Mára már világossá vált, hogy a biztonság nem egyszerűen műszaki probléma, hanem komplex társadalmi kérdés, nem egyszerűen helyi vagy egy-egy szakmát érintő, hanem globális ügy, és nem számíthatunk rövid távú problémamegoldásokra, hanem elhúzódó, hosszú távú kihívásokra. A természeti és civilizációs katasztrófák elleni védelem nem csupán fontos és alapvető emberi és nemzeti érték, hanem egyben nemzetközi érdekeket is szolgál.

Magyarország társadalmi és gazdasági fejlődését vizsgálva megállapítható, hogy az ország fejlődésének gátjává válhat a megoldatlan biztonsági, katasztrófavédelmi kérdések, veszélyeztethetik az alapvető stratégiai célok megvalósítását, ronthatják az ország megítélését. Egy biztonsági, katasztrófavédelmi szempontból stabil országban és annak környezetében az emberek nem félnek, nem bizonytalanok, alacsony, társadalmilag elfogadható szinten van a hiba valószínűsége, így az emberek magabiztosak.

Most kezdünk annak gyakorlati következményeire ráébredni, hogy a valószínűségi-statisztikai szemlélet nem alkalmazható az egyedi véletlen eseményekre. A természettudományban alkalmazott leghatékonyabb technikai eszköz, a hanyagolás, a modellalkotás, a létfontosságúnak a lényegestől való megkülönböztetése, a fizikában legnagyobb sikereket felmutató módszer, a jelenségek leírásában alkalmazott parciális differenciálegyenletek módszere felmondja a szolgálatot. Helyébe az algoritmusokkal történő természetleírás kezd lépni31. A laplacei determinisztikus eszményt felváltja a káoszelmélet32, a stabilitás helyébe a pillangóhatás33 lép, és ki tudja meddig sorolhatók a tudomány alapjait érintő válságjelenségek34.

31 Lásd [Wolfram]32 Lásd [Gleick]33 Lásd: [Gleick], 34. o.34 Lásd [Neumann, 1955], és [Lovász – Gács]

Magyarországon a Magyar Tudományos Akadémia gondozásában működő [VAHAVA-projekt] mindezek továbbgondolására késztet.35 Ma a katasztrófavédelemnek két nagy feladatcsoporttal kall megbirkóznia. Fokozott terhelést jelent az un. hagyományos feladatok, tűzesetek, műszaki mentések, egyéb veszély- és káresetekkel szembeni védekezés. Az ország katasztrófavédelmének azonban a már nem túl távoli jövőben is a fentieken túlmenőleg nagyon komoly kihívásokkal kell szembenéznie. Ezek többek között a globális klímaváltozás katasztrófavédelmi kérdései, a kritikus infrastruktúrák védelme, a fenntartható fejlődés-fenntartható biztonság és a terrorizmus elleni fellépés.

A fentiek továbbgondolása alapján az alábbi felismerésre juthatunk: Minden környezetbiztonság-kezelési szabály és akció betartatásának és végrehajtatásának leggyengébb pontjai elméletileg a tudományos megalapozottság hiányában, gyakorlatilag pedig a szervezetlenségben keresendő. A szervezetlenség igen gyakori megnyilvánulásában a struktúra, a rendszer szerkezetének megváltozása hoz létre diszfunkciót.

A tanulmányban mindebből csupán egy igen kis szegmenssel kívánunk foglalkozni, amelynek részei a címben szereplő indikátorprobléma köré összpontosulnak.

1.1. A tanulmány tárgya

A tanulmány tárgya az éghajlatváltozás (pontosabban a klimatikus extrémitások) katasztrófakezelési vonatkozásainak elméleti megalapozása, különös tekintettel az adekvát indikátorfogalom kialakítására. A „katasztrófakezelés” itt a katasztrófa megelőzése és hárítása gyűjtőneve. Részletesebben voltaképpen azon fogalmak némelyikének az elemzéséről van szó.

1.2. A tárgyalás módja

Megkísérelve a kérdésekre választ keresni, a tárgyalásban két módszertani követelményhez tartjuk magunkat. Az egyik az explikációval, a másik az interpretációval kapcsolatos.

1.2.1. Explikáció

A katasztrófa, annak megelőzése illetve hárítása, a köznyelvben széleskörűen használt fogalmak, ezért a téves asszociációk elkerülése érdekében ezek tudományos megfelelőit gondosan el kell különíteni az előbbiektől. Az elméleti megalapozás itt azt jelenti, hogy a köznyelvi fogalmakat – amelyek jelentése szükségképpen homályos és többértelmű – használatának szabályai pedig nincsenek rögzítve – egzakt fogalmakká alakítjuk. Ezt a az eljárást explikációnak nevezzük36.

1.2.2. Interpretáció

Az interpretációra vonatkozó módszertani követelmény (jelen esetben) abban áll, hogy ha egy explikáció eredménye, azaz az explikátum egy szám (számszerű adat), akkor az 35 A VAHAVA mozaikszó a „Változás – Hatás – Válasz” szavakra utal. Ez voltaképpen a kockázatelméletben alkalmazott döntéselméleti modell (azaz a döntési táblák) egy explikandumának tekinthető. Lásd erre nézve: [Apostolakis ea.] Az explikandum-fogalom dolgozatunkban centrális szerepet játszik. Vö. [Carnap 1950]36Lásd: [Carnap]

A katasztrófa veszélyhelyzeti indikátorok elméleti kérdései

azon végrehajtott matematikai műveletekkel (transzformációkkal) előálló új fogalmak explikandumának létezését megvizsgáljuk, azaz megvizsgáljuk, létezik-e olyan köznyelvi fogalom, amelynek az explikátuma az új fogalom37.

Ugyanakkor nem minden matematikai művelet eredményeként előálló számot lehet (mai tudásunk alapján) interpretálni. Vannak olyan számadatok is, amelyek valamilyen empirikusan adott tárgyhoz (dologhoz) vannak hozzárendelve, ám ennek nincsen semmiféle tudományos alapja. Ezeket extradiszciplináris indikátoroknak nevezhetjük. Két telefonszám összege általában nem (interpretálható úgy mint egy) telefonszám. Vannak az indikátorokhoz hasonló jelek, amelyek bizonyos tárgyak, személyek, események (összefoglalóan: dolgok) azonosítására szolgálnak, de nem feltétlenül számszerűek. Például a személyi igazolvány „száma” a gépkocsi rendszáma stb., stb. Ilyenkor inkább adatokról vagy azonosítókról beszélünk. Gyakori a törtszámokkal való jellemzés. Ilyenkor indexekről szokás beszélni38. Más esetekben kódszámokról beszélünk.

A számszerűsítés, a számszerűség a tudományosságnak sem nem szükséges sem nem elégséges feltétele, habár sokan (néha csak hallgatólagosan) ennek ellenkezőjét vallják.

A logika, a halmazelmélet, a geometria teljesen, a játékelmélet, a kategóriaelmélet stb. stb. többé-kevésbé felépíthető a számok alkalmazása nélkül. Ezek tudományosságát senki sem vitatja39. Ugyanakkor a számszerű fogalmak (többek között az indikátorok) definícióján nem kérhető számon a szemléletesség, a nyilvánvalóság, illetve a közérthetőség40. A szaknyelv és a köznyelv általában összeütközésbe kerül egymással.

2. Az indikátorfogalom problematikája

2.1. Verbális és formális meghatározások

A tanulmányban a katasztrófavédelmi indikátor fogalmának megalapozásához az André Viergever által a környezeti indikátorra adott általános, szinte intézményesített alábbi verbális meghatározása jelenti a kiindulópontot41. Ennek lényege a következő:

A környezeti indikátor olyan mért vagy számított számszerű jellemző, amely valamely komplex környezeti jelenséget egyszerűsítve, az időben jellemez, annak érdekében, hogy bizonyos környezeti előírásokkal való összehasonlítások alapján lehetővé tegye hatások kiváltását vagy módosítását.

Az, hogy a fenti verbális meghatározásból indulunk ki, egyáltalán nem jelenti, hogy egyet is értünk vele, sokkal inkább a környezetleírás problematikus voltának illusztrálására szánjuk. Az idézett szöveg tipikus példája egy tudományos igényű fogalom verbális, bár köznyelvileg kifogástalan ám szakmailag pongyola, homályos és haszontalan megfogalmazásának42. Formális megfogalmazás nélkül egy „meghatározással” nem lehet mit kezdeni, annak alapján nem lehet megfelelő következtetéseket levonni a vizsgált

37 Az indikátorfogalom prototípusa természetesen a fizikai mennyiség. Ez erre vonatkozó tudományos alapkövetelmények [Carnap 1926] kitűnő munkájában találhatók.38Lásd: [Köves]39 A számszerűsítés elvi kérdéseit illetően l. Bessenyei – Gidai – Nováky40 Russell írja. „A nyilvánvalóság mindig ellensége a szabatosságnak.” [Russell 1976], 124. o.41 Lásd: [Viergever]42 Juhász-Nagy Pál maró szóhasználatával: „humán maszatolás”

13

13

Bukovics István

jelenségekre (esetünkben tehát az éghajlatváltozás okozta katasztrófahelyzetekre) vonatkozóan43.

Ahhoz, hogy az éghajlatváltozás okozta katasztrófahelyzeteket kezelni lehessen, nélkülözhetetlenek az egzakt elméleti alapok. Ami itt hiányzik, az többek között de alapvetően egy operatív ökológia. Ennek hiányát, szükségletét és feladatait Juhász-Nagy Pál már húsz évvel ezelőtt felvetette kitűnő könyvében.44

Nem szabad azonban azonosítani a verbális definíciót a verbális azaz a nem számszerű indikátorral. A számszerű indikátorokkal szemben elvárás, hogy segítsék a modellalkotást. Az egzakt természettudományos gondolkodás jellemzője a modellalkotás45. A modellalkotás mindig egyszerűsítést jelent. Azt jelenti, hogy a vizsgált, vagy tanulmányozni kívánt jelenség bizonyos tulajdonságait, vonatkozásait elhanyagoljuk, nem vesszük figyelembe. Természetesen nem is lehetne mindent figyelembe venni, már csak azért sem, mert egyszerűen nincsen, nem lehet tudomásunk minden tulajdonságról, illetve vonatkozásról. Ugyanakkor vannak lényeges és lényegtelen momentumok és nyilvánvaló, hogy azok, amelyek nincsenek hatással következtetéseinkre, feleslegesek, tehát nem veendők figyelembe. Az alapvető probléma most már abban áll, hogy nem lehet előre tudni, hogy mely tények bizonyulnak fontosnak és melyek nem egy jelenség vizsgálata során. Arra pedig, hogy a leglényegtelenebbnek gondolt dolgok olykor a legfontosabbakká válhatnak, a katasztrófák története adja a legeklatánsabb példákat.

A természettudományos vizsgálatok tapasztalatai szerint általában azok a jelenségek, folyamatok, megfigyelések, tárgyak és tények bizonyulnak lényegesnek a leírás számára, amelyek általánosak, tipikusak, átlagosak, elvileg korlátlan számban megismételhetők és determinisztikusak. Az általános leírása alapján azután a különös, a deviáns (az atipikus, a mutáns, a rendellenes, a nem determinisztikus) az elméleten belül magyarázható, értelmezhető.

Más a helyzet az ab ovo atipikus esetek leírásával. Az átlagostól eltérőt, a diverzivitást, (az alakgazdagságot) a véletlenszerűséget csak annyiban sikerül hatékonyan leírni, amennyiben tömegjelenségről van szó. Az egyedi véletlen tudományos leírásának lehetőségét egyes szerzők egyenesen tagadják46. Ez a probléma mintegy 30 évvel ezelőtt az ökológiában igen élesen felmerült és az indikátor-dilemma néven került be a szakmai köztudatba47. Röviden arról van szó, hogy miként kell figyelembe venni (milyen indikátorokkal kell leírni) a különöst, ha az általánossal szemben ez mutatkozik létfontosságúnak és egyben lényegesnek. Ha ehhez még hozzájárul az egyedi véletlen jelleg, akkor szembekerülünk a katasztrófaelméleti indikátorok problémájával. Ezzel a kérdéssel a következő fejezetben foglalkozunk.

3. Javaslat a kockázati rendszerek jellemzésére szolgáló indikátor-rendszerre

43 A formális és a verbális meghatározás kérdéskörére nézve lásd. [Pawlak] és [Curry]44 Lásd: [Juhász-Nagy]. A könyvben felvázolt problémák ma már égetőekké váltak, ugyanakkor mind a mai napig nem történt érdemi reagálás a műre.45 Lásd: [Neumann 1955] és [Csányi]46 Múlt századi közkeletű felfogás szerint [Rényi 1954, 9. o.] „Azonos körülmények között megismételhetetlen, egyszeri véletlen eseményekkel a valószínűségszámítás és általában a tudomány nem foglalkozik ” 47 Lásd: [Juhász-Nagy], különösen 50-60 o.

14

A katasztrófa veszélyhelyzeti indikátorok elméleti kérdései

A transzportelméleti modellek mellett néhány évtizede új megközelítések láttak napvilágot. Ezek egyike a sejtautomaták elmélete48, a másik a logikai kockázatelmélet49. E két elmélet alapján kívánjuk a tanulmányban az indikátorokat – kellő előkészítés után – bevezetni. Ehhez állást kell foglalni az előbb említett dilemmák ügyében. Előbb azonban jellemezni kell azt a paradigmát, amelyre a bevezetendő indikátorfogalmat vonatkoztatni akarjuk.

3.1. A paradigma-konvenció

A tudományelméleti (és nem nyelvészeti) értelemben vett természettudományi paradigma fogalmát a Kuhn-féle elmélet50 szellemében a következőképpen értelmezzük. Valamely természettudományi diszciplína paradigmáját, (mint a tudományos szemlélet intuitív modelljét), a következő összetevők határozzák meg:

1. Egy jelenségkör, amit az illető tudományág vizsgál,2. Egy módszer, amellyel a jelenségkört vizsgálja, 3. Egy elmélet, amely meghatározza, hogy

- Milyen nyelvi eszközök (jelrendszer és képzési szabályok) használata megengedett (elfogadható) a vizsgálat eredményeinek közlésére vonatkozóan,

- Egy igazság-kritérium, amely szerint (az állítások formájában kifejezett) eredmények igaznak minősülnek

4. Egy modell, (vagyis egy olyan rendszer, amelynek elemein azaz) amelyen az elmélet igaznak minősülő állításai a modell definíciója szerint igazak

5. Egy kompetenciafogalom, amely meghatározza, hogy a tudományág (vagy művelője) miben tartja magát illetékesnek, felelősnek

6. Egy relevanciafogalom, amely meghatározza, hogy a tudományág (vagy művelője) milyen jelenségeket tart érdekesnek

7. Egy értékismérv, amely meghatározza, hogy a tudományág (vagy művelője) mely eredményt tart értékesnek.

Nem vállalkozunk minden egyes pont részletes elemzésére. Csupán néhány kiegészítő megjegyzést teszünk, és tárgyunk vonatkozásaira összpontosítunk. Amit a paradigma-komponensek közül viszonylag részletesebben tárgyalunk, az a módszer kérdése lesz.

3.1.1. Jelenségkör – kockázati rendszerek

A jelenségkört, amelyet a szóban forgó tudományág (művelőjeként) vizsgál(unk), pontosabban amelyre vonatkoztatni kívánjuk a bevezetendő indikátorokat, a kockázati rendszerek alkotják. A kockázati rendszer fogalmát alapfogalomnak tekintjük, amely csupán a reá vonatkozó diszciplína kiépülés által nyer meghatározottságot. Intuitíve minden rendszer kockázati rendszernek tekinthető, amennyiben csupán bizonytalan információk

48 Lásd:[Wolfram]49Lásd: [Bukovics 2006b]50 Lásd: [Kuhn]

15

15

Bukovics István

szerezhetők meg róla. A kockázati rendszer jelen tanulmányban legfontosabb eseteit természetesen a katasztrófák képezik.

3.1.2. Módszer – logikai explikáció

Ami a módszert illeti, az a tudományelmélet egyik legvitatottabb alapkérdését a legérzékenyebben érinti. Arra a kérdésre ugyanis, hogy léteznek-e olyan módszerek a természettudományokban, amelyek alkalmazási szabályai szilárdak és amelyeket soha nem sértettek meg, Feyerabend a leghatározottabb NEM-mel válaszol. És ezt a meggyőződését számtalan kiadásban megjelent és átdolgozott világhírre szert tett alapkönyvében a lehető legnagyobb alapossággal ki is fejti. A könyv magyar fordításban a „Módszer ellen” címet viseli, bár (az egyik) forrásmű címe talán még találóbb: „Anything goes” („Bármi megteszi”)51. Mindenesetre a tárgyunkat illető módszer a kockázati rendszer közvetlen logikai (eszközökkel történő) leírása. Ezt logikai explikációnak nevezhetjük a Carnap-féle explikáció-felfogástól való megkülönböztetés érdekében, de ha nem kell félreértéstől tartanunk, röviden csak az explikáció kifejezést használjuk.

3.2. Az indikátor-koncepció

Vizsgálatainkban arra törekszünk, hogy a fent elvárásoknak eleget tevő indikátorfogalmakat vezessünk be. Az alapgondolat kettős:

- Az indikátorokat logikai alapon (pontosabban a kockázati rendszerek közvetlen logikai leírásán alapuló eljárással) vezetjük be.

- Az indikátorokat a logikai leíráson alapuló stratégiai tipológia alapján vezetjük be.

4. Explikáció

Mint a bevezetésben említettük, az explikáció azt jelenti, hogy a köznyelvi fogalmakat – amelyek jelentése szükségképpen homályos és többértelmű, használatának szabályai pedig nincsenek rögzítve – egzakt fogalmakká alakítjuk. A logikai explikáció a kockázati rendszerek közvetlen logikai (eszközökkel történő) leírása, leírásmódja.

Az explikáció eredménye az explikátum (ahogyan az összeadás eredménye az összeg, a szorzásé a szorzat, stb.) Az explikátum egy sorozat, amelynek tagjai kijelentések, szakszóval: explikánsok: Ebből a szempontból az explikáció a matematikában ismert prímtényezős felbontáshoz hasonlít. Ha folytatjuk az explikációt, előbb utóbb el kell jutnunk olyan eseményekhez, amelyeket valamilyen okból már nem explikálhatunk tovább. Ezeket az eseményeket primitív eseményeknek, röviden prímeseményeknek vagy prímexplikánsoknak nevezzük. A primitív esemény nem tévesztendő össze a valószínűségszámításból ismert elemi eseménnyel.

4.1. Konjunkció, diszjunkció

Az explikáció során tények (tényállítások) közti viszonyokkal, összefüggésekkel, logikai kapcsolatokkal dolgozunk52. A (tény-) állítások között értelmezett (logikai)

51 Lásd:[Feyerabend]

16

A katasztrófa veszélyhelyzeti indikátorok elméleti kérdései

összefüggéseket (logikai műveleket53) két csoportba osztjuk. Az egyik a konjunktív, a másik a diszjunktív csoport.

A konjunkció és a diszjunkció a szimbolikus logika alapvető fogalmai54. Két kijelentés „A” és „B” konjunkciója az „A és B” kijelentés , vagyis az, amelyik akkor és csak akkor igaz, ha „A” is, „B” is igaz (más szóval „A” és „B” mindegyike igaz). Mint látható, adott kijelentésekből az „és” kötőszó közbeiktatásával képezhetünk újabb kijelentést. Minthogy pedig az új kijelentés (azaz a konjunkció) definíciója hivatkozik arra, hogy valamely kijelentés igaz, csak olyan kijelentések konjunkciójáról lesz jogunk beszélni, amelyek igazak lehetnek, pontosabban vagy igazak, vagy nem igazak lehetnek. Kizárjuk tehát annak lehetőségét, hogy egy kijelentés sem nem igaz, sem nem hamis legyen.

Két kijelentés „A” és „B” diszjunkciója az „A vagy B” kijelentés, vagyis az, amelyik akkor és csak akkor igaz, ha „A” és „B” közül legalább az egyik igaz (rövidebben „A” és „B” egyike igaz). Csak olyan kijelentések diszjunkciójáról lesz jogunk beszélni, amelyek igazak lehetnek, pontosabban vagy igazak, vagy nem igazak lehetnek.

Kizártuk tehát, hogy egy kijelentés sem nem igaz, sem nem hamis legyen. Ekkor a nem igaz kijelentést hamisnak nevezzük. A nem hamis kijelentést pedig igaznak tekintjük.

Nyilvánvalóan: Egy konjunkció akkor és csak akkor igaz, ha mindegyik tagja igaz, és egy konjunkció akkor és csak akkor hamis, ha bármelyik tagja hamis Ez a megállapítás a konjunkció logikai értéktörvénye.

Egy diszjunkció akkor és csak akkor igaz, ha bármelyik tagja igaz, és egy diszjunkció akkor és csak akkor hamis, ha mindegyik tagja hamis. Ez a megállapítás a diszjunkció logikai értéktörvénye.

A fenti két kétsoros közhely55 a logikai kockázatelemzés nélkülözhetetlen eszköze.

5. Az eseménytér

Az esemény fogalma a jelen tanulmányban alapfogalom56. Ez azt jelenti, hogy használata során általában a köznyelvi jelentését használjuk. Néha azonban az egyértelműség érdekében elvontabb, szakmai értelemben is használnunk kell az „esemény” szót. Ha a köznyelvi jelentéstől szakmai okokból el kell térnünk, például ha jelzõt alkalmazunk (mint a „diszjunktív esemény”, vagy az „események diszjunkciója”, „események okai”, stb. esetében), arra igyekszünk külön utalni. A kockázatkezelés sikere azon múlik, hogy mennyire vagyunk képesek az esemény fogalmát szakszerűen – egy diszciplínán belül annak alapelvei, paradigmája szerint használni. Az eseményeket hibafán ábrázoljuk, és a szaknyilatkozatban dokumentáljuk. Az esemény megnevezése mellett a

52 A tény, az esemény az állítás, a kijelentés fogalmát jelenleg még határozatlanul hasonló értelemben használjuk. Később az Esemény c. részben az esemény fogalmát annyira részletezzük, hogy jelentése kellőképpen elkülönül.53 A matematikai logikában számos egyéb művelet is előfordul, (l. pl. [Quine]) ezekre azonban nem lesz szükségünk.54 [Varga] kitűnően vezeti be könyvében. A technikai részletek iránt is érdeklődők számára például [Fáy – Tőrös] ajánlható.55 Ne felejtsük: „a nyilvánvalóság mindig ellensége a szabatosságnak” ([Russell 1976], 124. o.). A bölcsész szemlélet (csakúgy mint sok államigazgatási retorika) habozás nélkül a közhelyek közé sorolja a nyilvánvalót függetlenül annak valamely diszciplínával való kapcsolatától illetve következménybeli horderejétől.56 Más eseményelméletek is léteznek és ezek között olyanok is vannak, amelyek a logikai kockázatelmélet szempontjából igen ígéreteseknek tűnnek. Itt említjük meg [Conway] és [Gécseg – Peák] könyvét.

17

17

Bukovics István

kockázatelméletben az eseménynek számos további elméleti tartozékai, elméleti szempontból jelentős jellemzői („attribútumai”) is vannak.

Az általános attribútumok az események olyan tulajdonságai, amelyeket minden (tehát nem csak primitív) eseményre vonatkozóan értelmezünk. Az esemény fogalma a legalapvetőbb a kockázatelméletben. Ezért lényegesen több tulajdonságát kell értelmeznünk és használnunk, mint a köznyelvben szokásos57. A következők során számos eseménytulajdonság kerül bevezetésre, de ezzel koránt sem merültek ki a lehetőségek. Mindenek előtt szükség van az események azonosítására. Meg kell adni, mi a szükséges és elegendő feltétele annak, hogy két esemény azonos legyen. Másszóval annak, hogy mikor mondunk – tekintünk – két eseményt58 – azonosnak. (Amikor „két esemény” kerül szóba, mindig két különböző eseményre gondolunk. Itt azonban az hogy „különböző” elméletileg nem azt jelenti, hogy „nem azonos” – ez ugyanis circulus vitiosus lenne –, hanem azt, hogy a „különbözik” relációja az, amit alapfogalomnak tekintünk.)

A kockázatelméletben azok az események szerepelnek, amelyek a hibafa valamely szögpontjaként vannak adva.

6. Az állapotrendszer

6.1. Az állapot elméleti fogalma

6.1.1. Eseményállapotok

A hibafa fogalmát használva azt mondhatjuk, hogy a kockázati rendszer eseményeit – pontosabban: eseményrendszerét – a hibafa (mint a prímesemények Boole-függvénye) definiálja, ábrázolja. Azt is mondhatjuk, hogy az eseményrendszer a kockázati rendszer alrendszere. Van azonban a kockázati rendszernek ezen kívül egy másik alapvető alrendszere is, és ez az állapotrendszer.

Láttuk, hogy egy esemény vagy bekövetkezett (rossz magyarsággal, de pontosabb kifejezéssel: „be van következve” illetve „esete fennáll”, „fennforog”) vagy nem. Ha igen, azt mondjuk, hogy az esemény aktív (vagy aktív állapotú, vagy aktív állapotban van), ha nem, azt mondjuk, hogy az esemény passzív (vagy passzív állapotú, vagy passzív állapotban van). A kockázati rendszer elemi komponenseinek (vagyis a prímeseményeknek) az állapota időről időre megváltozhat. Ennek megfelelően a (kockázati) rendszer állapotáról fogunk beszélni aszerint, hogy a primitív események adott állapota esetén a főesemény aktív-e vagy sem. Ha aktív, akkor azt mondjuk, hogy a rendszer aktív állapotban van, ha passzív, akkor azt mondjuk, hogy a rendszer passzív állapotban van. Ez annyit jelent, hogy a kockázati rendszer állapotát az elemi kockázati tényezők állapota egyértelműen meghatározza, valamint a kockázati rendszer állapotán tehát mostantól kezdve mint az elemi kockázati tényezők (prímesemények) állapotainak rendszerét (összességét) fogjuk érteni.

6.1.2. A rendszerállapot

57 A Profes + 4 program [Profes], az események több mint 50 eseményattribútumot használ. Ezek közül a jelen tanulmányban nem mindegyikre lesz szükségünk. A további részletekre nézve lásd: [Profes],58 Értsd: két különböző leírással (két különböző alakban) adott eseményt, például az A + (B x C) illetve az (A+ B) x (A + C) eseményt.

18

A katasztrófa veszélyhelyzeti indikátorok elméleti kérdései

A „kockázati rendszer állapota” kifejezésből, ha nem okoz félreértést, a rövidség kedvéért elhagyjuk a jelzőt és egyszerűen csak állapotról, vagy rendszerállapotról beszélünk. Megengedjük magunknak azt a pongyolaságot is, hogy – amennyiben nem okoz félreértést – egyszerűen a főesemény nevével hivatkozzunk az állapotra.

6.2. Az állapotrendszer és az eseményrendszer viszonya

Minden eseményrendszer mindig valamilyen állapotban van. Ez az evidencia azt sugallja, hogy valamely eseményrendszerről szóló minden információt úgy tekintsünk, mint ami annak valamelyik állapotáról szól. Ez a felfogás azonban alapvetően hibás lenne. Ugyanis e felfogás szerint egy függvényre vonatkozó információ mindig a függvény valamilyen helyen felvett értékére vonatkoznék.

7. Indikátorok

Az eddigiekben adott előkészítés alapján ebben a fejezetben foglalkozunk a tanulmány tulajdonképpeni céljával és tárgyával, tehát a katasztrófahelyzet-indikátorok bevezetésével. A tanulmány előző részeiben több helyen különböző vonatkozásokban érintettük az indikátorok kérdésével.

7.1. Indikátorokról általában

Azokat az mennyiségi jellemzők amelyekkel a katasztrófahelyzeteket – általában: a kockázat rendszereket – kívánjuk jellemezni, nem közvetlenül mért adatok alapján, hanem mért adatokból és egyéb – az explikációval során feltárt tényekből kikövetkeztetett ténymegállapítások alapján határozzuk meg. Ezek lesznek az általunk javasolt indikátorok. Nyilvánvaló elvi követelmény, hogy az indikátorokat koherens módon határozzuk meg. Ez úgy értelmezzük, hogy meghatározásuk egységét közös paradigmatikus alapjaik mellett egy tipológia is megerősíti.

Az alapgondolat szerint a kockázati rendszereket aszerint csoportosítjuk, hogy miképpen „viselkednek” a környezetükkel való kölcsönhatásuk során. A „viselkedés” itt egy explikandum, explikálásának alapját a stratégia fogalma képezi.

7.2. Kockázati rendszerek stratégiai jellemzése

Felfogásunk szerint valamely kockázati rendszer kockázatossága nem annyira állapotának (az állapotáról megszerezhető információk) bizonytalanságában, mint inkább a viselkedésének (azaz a viselkedéséről megszerezhető információk) bizonytalanságában áll. A kockázati rendszerek viselkedésén az állapota változását értjük. A kockázati rendszerek viselkedését azonban nemcsak passzívan szemlélni, hanem aktívan befolyásolni, többé-kevésbé irányítani is lehet. A kockázatkezelés paradigmájának szellemében a hatáskörünkben lévő prímeseményeken keresztül történik az állapotváltoztatás és a prímesemények állapotváltozásának eredményeként áll elő magának a kockázati rendszernek az állapotváltozása. A logikai kockázatelemzés explikációs módszere minden esetben elvi lehetőséget ad ennek a változásnak a meghatározására. A kockázati rendszer

19

19

Bukovics István

viselkedésének valamilyen cél érdekében történő befolyásolása tehát mindig kölcsönhatást jelent a kockázati rendszer és környezete között. Ez a kölcsönhatás az, amit és aminek az időbeli lefolyását stratégiai modellekkel kívánunk leírni.

Egy stratégiai modell meghatározása feltételezi, hogy definiálva van egy stratégiai játék59, amelynek tartozékai a következők:

- A játék célja- A lépések szabálya- A nyerés feltétele- A játék jutalomrendszere

A játékosok száma mindig kettő. Szerepükben az a közös, hogy bizonyos prímesemények állapotváltozását hozzák létre. A valóságban előforduló és a környezetükkel tényleges (azaz a kockázati rendszer állapotváltozásával járó) kölcsönhatásban álló rendszereket jobban jellemzi, ha a prímeseményeknek nem két, hanem háromféle állapotot tulajdonítunk. A harmadik állapot az aktív és a passzív mellett a „határozatlan”.

A harmadik logikai érték tárgyalása kivezet a Boole-algebra területéről elsősorban azért, mert a határozatlanság tagadása problematikus. A kockázatkezelés gyakorlatában viszont a e harmadik állapot igen fontos60.

A következőkben négy stratégiát ismertetünk. Ezek:- A vergődési- A Shannon-féle- A karbantartási és- Az Ad hoc

(Az utóbbi kettőnek alesetei is vannak.)

7.3. A Shannon-modell

A Shannon-modell alapfeltevése, hogy minden kockázati rendszer állapotát véges számú kétértékű (bináris) változó egyértelműen meghatározza. A modell szerint nem az a rendszer tekintendő (abszolút) biztonságos (műszaki) rendszernek, melynek (nemkívánt) főeseménye sohasem következik be, hanem csak olyan, melynek minden állapotában pusztán az állapot ismerete alapján eldönthető, hogy a főesemény fennáll-e vagy sem.

Másként fogalmazva: elegendőnek tűnik az abszolút biztonsághoz annak kikötése, hogy például akkor ne legyen tűz, amikor nem akarjuk, és felesleges kikötni (ha mindjárt nem tűnik értelmetlenségnek), hogy ha viszont akarjuk, akkor legyen tűz! Ez a felfogás a megbízhatóság-elmélet sokat vitatott pontja és „szabotőr-szemléletnek” illetve „terrorista-

59Lásd [Neumann-Morgenstern], és [Szidarovszky]60 A harmadik logikai érték illetve a három és (több értékű logikákra nézve lásd: [Jablonszkij - Lupanov]. Különösen értékes áttekintést ad az Utószó, amit Bagyinszki János és Demetrovics János írt. Itt további bőséges szakirodalmi útmutatás is található. A többértékű logikák általános filozófiai kérdésével kapcsolatban igen érdekes [Rosser - Turquette]. A paradigmaváltásra jellemző, hogy a logikai áramkörök elméletben felmerült harmadik logikai értéket hazárdoknak nevezik [Yoeli -Rinon], míg a kockázati rendszerek egy Shannontól eredő stratégiai játékában (a Shannon-féle kapcsolójátékban, lásd [Nievergelt ea.]), a „szabad” vagy „foglalatlan” elnevezés az adekvát.

20

A katasztrófa veszélyhelyzeti indikátorok elméleti kérdései

szemléletnek” nevezhető. Az ezt elvető fenti felfogás természetesen általános esetben tarthatatlan, hiszen a tűzvédelem gyakorlatából jól ismert például az ellentűz.

A Shannon-modellben (valamely kockázati rendszer esetében) kolluktációról „vergődésről” beszélünk, ha a szóban forgó rendszer minden prímeseménye

- véletlenszerűen, - egyenlő valószínűséggel és - egymástól függetlenül - változik.

E közös valószínűség értékét nevezzük a rendszer vergődési intenzitásának. A Shannon-karakterisztika egy függvény, melynek független változója a vizsgált rendszer vergődési intenzitása (kolluktációja), értéke pedig a főesemény valószínűsége. Szokás ezt a függvényt (némi pongyolasággal) „Quorum-függvénynek” is nevezni.

A Karbantartási stratégia alesetei a Franklin-paraméterek optimalizálására irányulnak (idő és költség). Az Ad Hoc stratégia alesetei a megbízhatósággal jellemezhető prímesemények megbízhatósági szintjére vonatkoznak

Mindegyik játék kétszemélyes. Az egyik játékos a „Támadó”, a másik a „Védő”. A játékosok nem azonos szabályok szerint játszanak. (Az ilyen játékokat partizán-játékoknak is szokták nevezni.) A Támadó a szóbanforgó kockázati rendszer környezeti hatásait képviseli. A védő azt a törekvést (a kockázati rendszer viselkedésformáját) modellálja amely a kockázati rendszer főeseményének megelőzését vagy hárítását célozza.

A játékok közül a vergődési és a Shannon-féle: „természet elleni játékok”. Ez nem valami természet elleni cselekvést jelent, hanem azt, hogy a Támadó minden intelligens terv nélkül véletlenszerűen lép. A játék lépései valamelyik szabad prímet aktiválásában, passziválásában, vagy felújításában állnak. Szabad prím az, amelyiket még nem aktivált támadó és nem passzivált védő. A játék kezdetekor minden prímesemény szabad.

7.4. A stratégiák rövid ismertetése

7.4.1. A Vergődési Stratégia

A Támadó és a Védő (Aktivátor, Passzivátor, „A”, „P”) felváltva aktivál és passzivál egy-egy szabad prímet, amíg a Főesemény logikai értéke határozottá nem válik. Az aktiválás és a passziválás véletlenszerűen történik.

7.4.2. A Shannon Stratégia

A Támadó és a Védő (Aktivátor, Passzivátor, „A”, „P”) felváltva aktivál és passzivál egy-egy szabad prímet, amíg a Főesemény logikai értéke határozottá nem válik. Az aktiválás véletlenszerűen, a passziválás a Shannon Algoritmus szerint történik.

7.4.3. Karbantartási Stratégiák

A Támadó (Aktivátor, „A”) véletlenszerűen aktivál egy szabad prímet, a védő (Defender. „D”) felváltva passziválja a következő szabad prímet. A következő szabad prím egy megválasztható sorrend szerint történik.

21

21

Bukovics István

7.4.4. Ad Hoc Stratégiák

Az aktiválás a Minimális Megbízhatóságú Prím aktiválását azaz kiejtését, működésképtelenségét jelenti, a passziválás vagy a Minimális Megbízhatóságú Prímek vagy valamely előre megadott Rögzített Megbízhatóságú Prímek felújítását azaz felszabadítását, "védtelenítését" jelenti.

7.5. Kockázati rendszerek stratégiai indikátorai

A kockázati rendszereket típusokba soroljuk, és kétféle adatcsoporttal jellemezzük. Ezeket összefoglaló néven stratégiai indikátoroknak nevezzük. Ezek első csoportját a stratégiai típushatározók (röviden: típushatározók) alkotják. Ezek tehát magukat az egyes típusokat jellemzik, azonosítják. A második csoport neve: Stratégiai típusindikátorok (röviden típusindikátorok). Ezek a valamely típusba tartozó egyedeket (kockázati rendszereket) egyes jellemző tulajdonságait jelentik. A kockázatelemzés gyakorlata során – ahogyan a kockázatelemző tapasztalatai szaporodnak – további adatokkal (típusindikátorokkal) bővülhetnek. Emellett használni fogunk általános rendszer- és stratégia jellemzőket.

7.5.1. Stratégiai típushatározók

A típusokat négy adattal jellemezzük. Ezek az adatok a kockázati rendszerek általános szempont szerinti viselkedését jellemzik. Az „általános” jelző itt azt jelenti, hogy ezek az adatok függetlenek a kockázati rendszer kezelésének költség és időadataitól. Két ilyen stratégiát definiálunk: az egyik a „vergődési stratégia”. Ennek lépései a kockázati rendszer logikai (hibafájának) logikai struktúrájától is függetlenek.

A második a „Shannon stratégia” amely már figyelembe veszi a logikai struktúrát, de független a végrehajtás körülményeitől (a prímesemények állapotváltoztatásának költség és időigényétől). Mindkét stratégiát kombináljuk a végrehajtás eredményének két jellemzőjétől: Az egyik azt méri, hogy amennyiben az adott kockázati rendszer az adott stratégiával megvédhető, akkor ez hány lépésben tehető meg a prímesemények számához viszonyítva. A másik azt méri, hogy az adott kockázati rendszer az adott stratégiával milyen eséllyel védhető meg.

A részletek a következő pontokban találhatók.

7.6. Kockázati rendszerek stratégiai tipológiája

JELMAGYARÁZAT:

QW Sh: Quick winner by Shannon Strategy"QW St: Quick winner by Struggling StrategySW Sh: Safe winner by Shannon Strategy"SW St: Quick winner by Struggling Strategy"Type: The Type of the Risk SystemnSSh: Number of Maximal Steps to Win by Shannon StrategynSSt: Number of Maximal Steps to Win by Struggling StrategyDCSh: DEFENCE CHANCE [%] by Shannon StrategyDCSt: DEFENCE CHANCE [%] by Struggling StrategyPCSh: Maximal Savings in PREVENTION COST [%] by Shannon Strategy

22

A katasztrófa veszélyhelyzeti indikátorok elméleti kérdései

PCSt: Maximal Savings in PREVENTION COST [%] by Struggling StrategyPTSh: Maximal Savings in PREVENTION TIME [%] by Shannon StrategyPTSt: Maximal Savings in PREVENTION TIME [%] by Struggling StrategyRCSh: Maximal Savings in RENOVATION COST [%] by Shannon StrategyRCSt: Maximal Savings in RENOVATION COST [%] by Struggling StrategyRTSh: Maximal Savings in RENOVATION TIME [%] by Shannon StrategyRTSt: Maximal Savings in RENOVATION TIME [%] by Struggling StrategyQQ: Quorum Quality of the Risk SystemLQ: Low QuorumHQ: High QuorumO: Optimistic Risk SystemP: Pessimistic Risk SystemPCSh: MAXIMAL PREVENTION COST [%] by Shannon StrategyPCSt: MAXIMAL PREVENTION COST [%] by Struggling StrategyPTSh: MAXIMAL PREVENTION TIME [%] by Shannon StrategyPTSt: MAXIMAL PREVENTION TIME [%] by Struggling StrategyRCSh: MAXIMAL RENOVATION COST [%] by Shannon StrategyRCSt: MAXIMAL RENOVATION COST [%] by Struggling StrategyTSh: MAXIMAL RENOVATION TIME [%] by Shannon StrategyRTSt: MAXIMAL RENOVATION TIME [%] by Struggling Strategy

23

23

Bukovics István

8. Összefoglalás

A tanulmány során felvetődtek – esetenként kritikai jellegű – kérdések. Megkíséreltük ezeket megválaszolni. Az adekvát katasztrófakezelési indokátor fogalom tudományos vizsgálata során alkalmasnak látszik az explikáció és az interpretáció módszertana. Egyfajta választ adtunk az indikátorfogalom problematikájára, miszerint milyen problémát jelent a modellalkotás a katasztrófák kezelésére, és arra, hogy hogyan lehet figyelembe venni a különöst, ha az általánossal szemben ez mutatkozik létfontosságúnak és egyben lényegesnek. A kockázati rendszerek elméletét a természettudományi paradigmafogalom Kuhn-féle felfogásában tárgyaltuk. Kidolgozásra kerültek az indikátorkoncepció logikai alapjai, és indikátorokat vezettünk be a kockázati rendszerek közvelten logikai leírásán alapuló stratégiai tipológia alapján. Kidolgozásra került a kockázati rendszer két alrendszere, úgymint az eseménytér és az állapotrendszer.

24

A katasztrófa veszélyhelyzeti indikátorok elméleti kérdései

Végül kidolgozásra került egy indikátor meghatározási módszer a kockázati rendszerek stratégiai jellemzése alapján, amelyet két jellemző, a rendszerjellemzők és a stratégiai jellemzők határoznak meg.

A kutatás során új felismerés született, mely szerint léteznek olyan kockázati rendszerek, amelyekben – paradox módon fogalmazva – a hibafa csúcsán nem a csúcsesemény áll. Ez a körülmény a csúcsesemény és a főesemény gondos fogalmi megkülönböztetésében áll, amely további kutatást igényel.

A kockázati rendszerek stratégiai tipológiáját bemutató táblázat egyrészt összefoglalja a kutatás eddigi eredményeit, másrészt ma még szinte beláthatatlan távlatokat nyit a kockázati rendszerek indikátorainak további vizsgálatára, és az ebből adódó következtetések levonására.

Irodalom:

1. [Apostolakis ea.]: Apostolakis, G. E. – és szerzőtársai: Decision-table development for Use with the Cat-Code for the Automated Fault-Tree Construction.

2. UCLA-ENG 7711. January, 1977.3. [Bessenyei ea.]: Besenyei Lajos – Gidai Erzsébet – Nováky Erzsébet: Előrejelzés, megbízhatóság,

valóság. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1962.4. [Bukovics 2005]: Bukovics István: A józan paraszti észtől a kockázatelméletig. Magyar Minőség.

2005/10, 33. old.5. [Carnap 1926]: Carnap, R.: Physikalische Begriffsbildung. Karlsruhe, Braun, 19266. [Carnap 1950]: Carnap, R.: Logical foundations of probability. 7. University of Chicago Press, Chicago, 19508. [Csányi]: Csányi Vilmos: Evolúciós rendszerek. Az evolúció általános elmélete. 9. Gondolat, Könyvkiadó, 1988 Budapest10. [Fáy-Tőrös]: Fáy Gyula – Tőrös Róbert: Kvantumlogika. 11. Gondolat Kiadó, Budapest, 197812. [Feyerabend]: Feyerabend, P. : A módszer ellen. 13. Atlantisz Kiadó, Budapest, 200214. [Gleick]: Gleick, J.: Káosz. Egy új tudomány születése. 15. Göncöl Kiadó, Budapest, 1999.16. (A pillangóhatás leírása a 34. oldalon)17. [Jablonszkij – Lupanov]: Jablonszkij, Sz., V. – Lupanov, O., B. (Szerk.): Diszkrét matematika a

számítástudományban. Műszaki Könyvkiadó, Budapest, 198018. [Juhász-Nagy]: Juhász-Nagy Pál: Egy operatív ökológia hiánya, szükséglete és feladatai. 19. Akadémiai Kiadó, Budapest, 198620. [Keith – Russell - Sharp]: Keith, E., Russell, H., Sharp, M: A világ legnagyobb katasztrófái. 21. Kossuth Kiadó, Budapest, 2003. 22. [Köves]: Köves Pál: Indexelmélet és közgazdasági valóság. 23. Akadémiai Kiadó, Budapest, 198124. [Lovász - Gács]: Algoritmusok. Műszaki Könyvkiadó, 1978. 25. [Molnár - Bukovics]: Molnár Gábor – Bukovics István (szerk.): Munkahelyi tűzvédelem. Aktuális

kézikönyv tűz- és munkavédelmi szakemberek számára. 26. Verlag Dashöfer Szakkiadó Kft. Budapest, 2000. 27. [Neumann 1952]: Neumann, J. Von: Probabilistic Logics and the Synthesis of Reliable Organisms from

Unreliable Components. California Institute of Technology, 1952. 28. [Neumann 1955]: A módszer a fizikában. In: Neumann János válogatott írásai. Typotex, Budapest,

200529. [Rényi]: Rényi Alfréd: Valószínűségszámítás. 30. Tankönyvkiadó, Budapest, 1954.31. [Neumann -Morgenstern]: Neumann, J. von, Morgenstern, O.: Theory of Games and Economic

Behavior. Princeton University Press, Princeton, 1953.32. [Rosser - Turquette]: Rosser, J. B., - Turquette, A., R.: Többértékű logikák. In: [Copy - Gould], 589 –

599 old.

25

25

Bukovics István

33. [Russell 1976]: Russell, B.: Miszticizmus és logika és egyéb tanulmányok. Magyar Helikon Budapest, 1976.

34. A matematika és a metafizikusok. 35. [Szidarovszky - Molnár]: Szidarovszky Ferenc – Molnár Sándor: Játékelmélet műszaki

alkalmazásokkal. 36. Műszaki Könyvkiadó, Budapest, 198637. [Varga]: Varga Tamás: Matematikai logika kezdőknek I. II. Kötet. 38. Tankönyvkiadó Budapest, 1966.39. [VAHAVA-projekt]: http://www.mta.hu/index.php?id=96140. [Wolfram]: S. Wolfram: A New Kind of Science. Cellular Automata and Computational Complexity.

Wolfram Media Inc. Champaign, Illinois, 200141. [Yoeli - Rinon]: Yoeli, M., - Rininon, S.: Application of Ternary Algebra to the Study of Static

Hazards. Journal of the Association for Computing Machinery 11/1, 84 –97, (1964)

26

SZENES ZOLTÁN

A VESZÉLYHELYZETEK KEZELÉSÉNEK NEMZETKÖZI LEHETŐSÉGEI

1. Bevezetés

A határok nélküli Európa bővülése, Magyarország 2007. októberi tervezett csatlakozása a schengeni térséghez, és az új kormányprogram rendvédelmi reformja újszerűen veti fel a határőrizet és -védelem kérdéseit. A konferencia központi témáját –határellenőrzés a veszélyhelyzetek tükrében – elsősorban nemzetközi és katonai aspektusból vizsgálom, mivel nem vagyok sem határőr, sem határrendészeti szakember. A magyar határőrizet nagymértékben függ attól, hogy mi történik a déli határainkon, a Nyugat-Balkánon, Dél-kelet Európában, hiszen a határőrizet, a -rendészet és a -védelem feladatai nem a határokon kezdődnek. Ezt nem elsősorban a konferencia szervezői iránti tiszteletből kell hangsúlyozni (hiszen ha valahol, akkor ezt a Pécsi Határőr Igazgatóságnál értik), hanem azért, mert ez a nemzetközi felfogás. Nem véletlen, hogy az Európai Unió is nagy figyelmet szentel ennek a térségnek, és tudatosan támogatja a határbiztonság ügyét a régió országaiban.61 A déli határon jelentkező veszélyeket, problémákat nem elegendő csak a magyar határon kezelni, az okok megszüntetéséhez, a nehézségek kezeléséhez kétoldali, regionális és nemzetközi együttműködésre van szükség. Sőt, amikor a térségben gyenge államról beszélünk, a határbiztonsági veszélyek kezeléséhez külső, nemzetközi katonai erőre is szükség lehet. Ezért a cikkben elsősorban a határbiztonság nemzetközi összefüggéseire, valamint a katonai erő, a nemzetközi katonai szerepvállalás Határőrséget segítő aspektusaira térek ki.

2. Elméleti megközelítés

A határrendészet elméleti és gyakorlati kérdéseit nem lehet a komplex biztonsági felfogásból kiragadni. Ma a nemzetközi szakirodalomban két új fogalom van, amire a konferencia témája szempontjából fel kell hívni a figyelmet: az egységes biztonsági szektor reformja (Security Sector Reform- SSR) és az integrált határrendészeti irányítás (Integrated Border Management- IBM). A fogalmi megközelítésben mindkét definíció azt tükrözi, hogy az adott problémakört a lehető legszélesebben kell felfogni, és kezelni. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy egy ország biztonsági rendszerét nem lehet elemeiben és részrendszereiben átalakítani, „megjavítani”, hanem az egész szektort összefüggéseiben kell kezelni. A modern biztonsági kihívások, kockázatok és fenyegetettségek komplex felfogást, egységes és átfogó rendszerépítést igényelnek, olyanokat, amelyekkel hatékonyan fel lehet lépni az aszimmetrikus fenyegetettségek, a globális biztonsági kihívások ellen. Az egységes 61 Az Európai Unió besorolása szerint Nyugat-Balkánhoz Albánia, Bosznia és Hercegovina, Horvátország, Macedónia, Szerbia és Montenegro tartozik. Az EU ezen országokat tartja határbiztonsági szempontból Európa kapuvédőinek (gatekeepers), mert nagyrészt a balkáni „csatornákon” keresztül áramlanak a menekültek, a kábítószer és az illegális áruk a nyugat-európai országokba. Földrajzi szempontból még Szlovénia is Dél-kelet Európához tartozik, de a szlovénok történelmi, politikai, gazdasági és kulturális okok miatt nem tartják magukat balkáni országnak.

biztonsági szektorba valamennyi fegyveres és rendvédelmi szerv (hadsereg, rendőrség, határőrség, katasztrófa-védelem, vám- és pénzügyőrség, nemzetbiztonsági szolgálatok, paramilitáris erők) beletartozik. De az ágazatnak részét képezik a biztonság irányításának és demokratikus ellenőrzésének szervei (kormányzati és parlamenti szervek, minisztériumok, civil szervezetek, média, stb.), valamint az igazságügyi és jogalkalmazási szervek (bíróságok, ügyészségek, bűnüldöző hatóságok, büntetés-végrehajtási szervek, stb.) is. Ma már egyre általánosabb az a felfogás, hogy bármilyen átalakítás csak akkor lehet sikeres, ha ebben a szemléletben történik.

Ugyanezen felfogásnak, szemléletnek kell érvényesülni a határrendészet irányítása terén is. Az integrált határőrizet holisztikus felfogása azt jelenti, hogy a határellenőrzés (checks & surveillance) nem csak a határátlépő helyeken, hanem a szélesebb értelemben vett zöldhatárok mentén is megvalósul. Az egységes határőrizeti menedzsment az összefüggő problémákat (határátlépés, vámügyek, menekültek, nemzetközi bűnözés, stb.) átfogóan, egy rendszerben, azonos irányítás és vezetés alatt kezeli. A feladatokat nemcsak nemzeti szinten hangolja össze, hanem kooperál a szomszédos, a regionális és a nemzetközi határrendészeti szervekkel.

Mindezen tevékenységeket úgy kell megvalósítani, hogy eközben megfeleljen a Schengeni Egyezmény előírásainak, teljesüljenek a szerződés „arany” szabályai és standardjai. Az EU - az európai egységes biztonsági tér és környezetének megteremtése érdekében - nemcsak az uniós országoknak, hanem az Unióval közvetlen földrajzi környezetben lévő államoknak is ajánlja a schengeni normatívák elérését. (A helyzet egy kicsit hasonlít a NATO-ra, ahol a Szövetség nemcsak a tagországok, hanem a partnerségi országok részére is hasonló védelempolitikai és katonai együttműködési eljárásokat, szabványokat és technikákat javasol.)

Ha e nemzetközi felfogás és tendenciák alapján vizsgáljuk a magyar biztonsági szektorban beálló változásokat, akkor elmondható, hogy a célok nemzetközileg előremutatóak, kompatibilisak. Ilyen értelemben a rendészeti ügyek „átkapcsolása” az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumhoz, a határőrség várható fuzionálása a rendőrséggel, a gazdasági nyomozó tevékenységek bevitele a Vám- és Pénzügyőrséghez, stb. nemzetközileg konform lépéseknek tekinthető, sikeres és eredményes megvalósításuk hozzásegítheti Magyarországot egy integrált biztonsági rendszer kialakításához.

A másik nemzetközi tendencia, amit a magyar rendvédelmi átalakításnál figyelembe kell venni, a határrendészet területén zajlik. Az EU-ban egyre inkább a határvédelem (Border guarding) helyett határőrizetről (Border policing) beszélnek, még akkor is, ha bizonyos országokban, bizonyos időszakokban és helyeken egyértelműen a határvédelmi feladatok az uralkodóak. Régen a határőrizetnek volt egy szuverenitás kifejező funkciója, ami napjainkra megmaradt ugyan, de új tartalommal telt meg. A változások abban az irányba mozdulnak előre, hogy előtérbe kerülnek a rendőri típusú feladatok. De azt látni kell, hogy az Uniónak a közelebbi és távolabbi célja a border policing.

A határvédelemtől a határrendészet felé történő „átnövésnek” vannak egyértelmű megnyilvánulási jellemzői, de még mindkét funkció (határőrizet, határvédelem) jelen van határőrizetben. Ezért elnevezésük és átalakításuk országonként változó, gyakran politikai vagy nemzettörténeti kérdés. Kétségtelen tény, hogy az elmúlt években a határőrség hagyományos feladatai (nemzeti szuverenitás kifejeződése, migráció-ellenőrzés, vám feladatok) megváltoztak, előtérbe kerültek a rendőri típusú feladatok (ember- és kábítószer csempészet, migráció, nemzetközi bűnözés), amelyek igénylik, és szinte kikényszerítik a hazai együttműködést az illetékes rendvédelmi szervekkel. Ma már a határőr és vámos

A veszélyhelyzetek kezelésének nemzetközi lehetőségei

együttes tevékenysége megszokott kép a határokon, amit az állampolgárok is elfogadtak. Másik oldalról viszont megerősödnek azok a feladatok (zöldhatár ellenőrzése, határ mélységi ellenőrzés és szűrés; „filter funkció”), amelyek megvalósítása katonai képességeket (katonai típusú járőrözés, gyorsreagálás, légi ellenőrzés, nemzetközi híradás) igényelnek. Különösen veszélyhelyzetekben a határőrség tevékenysége egyértelműen katonai típusú paraméterekkel leírható cselekvés, amely széles spektrumban katonai jellegű felkészítést, kiképzést, végrehajtást, vezetést és irányítást igényel. Nemrégen jelent meg a Népszabadságban, hogy a Határőrség nem tervez helikoptereket vásárolni, pedig az EU támogatná az ilyen típusú beszerzéseket. Pedig a forgószárnyas repülőeszköz olyan (katonai) képesség, amellyel a zöld határon azonnal és gyorsan lehetne reagálni. A határőrséget a biztonsági szektorban speciális elhelyezkedése is támogatja, hiszen a határ összeköti a rendőri és katonai feladatokat, a külső és belső biztonságot, a nemzeti és regionális biztonság kérdéseit. Ez egy unikális pozíciót ad a határőrségnek a biztonsági szférán belül tevékenykedő szereplők között. Éppen ezért a határvédelem versus határőrizet vita eldöntésében a meghatározó szerepet mindig a politika játssza azzal, hogy miképpen gondolkodik a vitakérdésekről, a pro- vagy kontra érveknek ad-e nagyobb súlyt. De érdemes még egyszer hangsúlyozni, hogy tendenciájában, legyen az bármilyen intézkedés, jogszabály, törekvés, az Unió a „police” típusú határrendészetet követi. Ezt előírja az uniós tagországoknak, és szelídebben vagy erőteljesebben ajánlja az EU országokkal együttműködő, a schengeni térség erősítésében érdekelt együttműködő országoknak.

3. A határőrizet nemzetközi segítése

Az Európai Unió, a nemzetközi közösség segíti az uniós tagországokat, az Unióval együttműködő partnerországokat, hogy egy modern felfogású határrendészeti filozófia és gyakorlat jöjjön létre. Ezt jól értik Magyarországon, hiszen közismert, hogy az EU komoly forrásokkal járul hozzá a schengeni követelmények teljesítéséhez62. A közelmúltban az EU bel-és igazságügyi miniszterei egyezségre jutottak a bűnügyi adatbázisok bővítéséről. A jelenlegi elképzelések szerint 2006. októberére megszülethetnek azok a határozatok és uniós rendeletek, amelyek a tíz új tagállam részére is lehetővé teszik a schengeni egyezmény életbe léptetését. Így nem lesz akadálya annak, hogy 2007 októberétől – amikor a légitársaságok bevezetik a téli menetrendet – a régi és új tagállamok közötti belső határokon, megszűnjön az ellenőrzés.

A határellenőrzés megszüntetésének alapvető feltétele, hogy olyan egységes nyilvántartást hozzanak létre, amely tartalmaz adatokat például a körözött személyekről, a lopott gépkocsikról, mindazon harmadik országból származó külföldiekről, akiket valamelyik uniós országban nemkívánatos személynek nyilvánítottak. A SIS (Schengen Information System) adatbázishoz egyelőre még csak a régi tagállamok hatóságai férnek hozzá.

Az EU bőkezű támogatást ad az új tagállamoknak, hogy alkalmassá váljanak a schengeni csatlakozásra. Az uniónak érdeke ugyanis, hogy ezek az országok már a külső határokon képesek legyenek feltartóztatni az illegális migrációt, és megállítani azokat, akiket biztonsági szempontból célszerű távol tartani. Az EU a Schengen –alapból Magyarországnak 2004 és 2007 között 160 millió eurót (körülbelül 40 milliárd Ft-ot)

62 A határőrizet nemzetközi támogatásának kérdéseiről részletesen lásd: Alice Hills: Border security int he Balkans: Europe’s gatekeepers. Adelphi Paper, N.39. ISSS. Oxford University Press. 2004.

29

29

folyósít, 63 amellyel – a kötelező önrésszel együtt – 50 milliárd Ft-ot meghaladó értékű fejlesztésekre nyílik lehetőség.

A támogatás jelentős részét a határőrség a külső határok megerősítésére fordítja: felújítanak 20 határőrizeti kirendeltséget és határátkelőt, speciális járműveket, hőkamerákat, az illegális migráció, illetve a kábítószer- és fegyverkereskedelem megakadályozását szolgáló eszközöket vásárolnak. Nagy figyelmet fordítanak az állomány „schengeni” felkészítésére, a nyelvoktatásra. Azt csak a jövő mutatja meg, hogy a rendvédelmi rendszer átszervezése hogyan hat a schengeni feladatra való felkészülésre. A honvédségi tapasztalatok azt mutatják, hogy a haderő radikális átszervezési időszakában a NATO követelmények teljesítésére való felkészülés mindig visszaesett, háttérbe szorult, a feladatok csúsztak, vagy elmaradtak. Jó lenne ezt elkerülni a schengeni csatlakozás területén, hiszen egy késés miatt hátrányos megítélést kapna hazánk az Unióban. Ugyanis ha a csatlakozási feltételeket nem tudja Magyarország időben teljesíteni, akkor a következő céldátum 2008. márciusa lenne, amikor a következő menetrend-váltás megvalósul.

Az EU nemcsak az új tagországokat, hanem – a nemzetközi közösséggel egyetemben – a Nyugat-Balkán országait is támogatja a schengeni típusú határőrizeti rendszer kiépítésében. Ez a térség Európa „hátsó udvara”, és a Balkánon az összes veszély, amiről az Európai Biztonsági Stratégia (ESS) ír, gyakorlatilag jelen van, és fejti ki hátrányos hatását. Nem szabad elfelejteni, hogy Jugoszlávia széthullásával mintegy 5 ezer kilométeres nemzetközi határ jött létre, az összes problémájával. Ezért ebben a térségben – az Unión kívül – jelen vannak és aktív támogató tevékenységet folytatnak az ENSZ, az EBESZ, a NATO, valamint a Dél-kelet Európai Stabilitási Paktum országai. A nemzetközi segítségnyújtásnak határőrizeti szempontból az a célja, hogy kialakítsa az integrált határ-menedzsmentet (IBM) /1/, fejlessze a rendvédelmi szerveket /2/, javítsa a határőrizeti infrastruktúrát /3/, valamint nemzetköziesítse a kommunikációs (mind emberi, mind technikai területen) rendszereket /4/. A nemzetközi aktorok azon is sokat dolgoznak, hogy létrehozzanak és működtessenek ún. schengen alapú, kétoldalú, határőrizet fejlesztő egyezményeket (twinning arrangements).

Az EU a fejlesztéseket az ún. CARDS (Közösségi rekonstrukciós, fejlesztési és stabilizációs hozzájárulás) program keretében nyújtja, az EU Újjáépítési Ügynökség útján. Az ENSZ a menekültügy fejlesztése területén végez hasznos tevékenységet. Egyes nemzetközi szervezetek határőrizeti szakértők bevonásával végeznek különböző tanácsadási, szolgáltató és támogató tevékenységeket. A bécsi székhelyű Nemzetközi Migrációs Politika Fejlesztő Központ (ICMPD) átfogó migrációs politika kidolgozásában és a kormányok, szervezetek közötti információ-áramlásban segít a térségi országoknak. Gyakran az ICMPD az EU és a Dél-kelet Európai Stabilizációs Paktum nevében is eljár. Ennek érdekében például egy nemzetközi munkacsoportot (Task Force) működtet, amely a régió határőrizeti rendszerei közötti együttműködést és fejlesztést szervezi. A Stabilitási Paktum a civil-katonai, valamint határőrizeti együttműködést ösztönzi a migrációs, menekültügyi és regionális visszatérési kezdeményezések (MARRI) területén. A nemzetközi erőfeszítésekhez hazánk is hozzájárul. Az ún. Budapest Folyamat 40 tagországot és 10 nemzetközi szervezetet működtető konzultációs mechanizmus, amelynek célja az irreguláris migráció megakadályozása a szélesebb európai régióban. Mindezen nemzetközi erőfeszítések javítják a határőrizeti munkát az új uniós tagországokban és Dél-kelet Európában.

63 Lásd: Népszabadság, 2006. június 9. 9.o.

4. Az ESDP hozzájárulása a határbiztonsághoz

Az uniós országok együttműködése nem csak bel- és igazságügyi területen (III: pillér) valósul meg, hanem a közös biztonság- és védelempolitika /ESDP/ (II: pillér) vonatkozásában is. Adott esetben az ESDP is tevékenyen hozzá tud járulni a határőrizeti feladatokhoz, különböző nemzetközi határokon kialakult veszélyhelyzetek kezeléséhez. Az EU ugyanis minden biztonsági szempontból problematikus helyzetre tervez. Brüsszelben, az EU Központban nemrégen létrejött egy veszélyhelyzeti központ (Situation Center), amely katonai és civil szakértői komponensekből áll. A műveleti központ Európa és a világ kritikus válságszituációit figyeli, értékeli, fogalmaz meg javaslatokat. Ennek alapján az EU biztonságpolitikai és katonai szakértői stratégiai opciókat, válságkezelési koncepciókat és műveleti terveket dolgoznak ki, a politikai „megrendelések” alapján. Így például az EU 2006. áprilisában döntött arról, hogy egy tervező csoportot delegál Koszovóba. A „Task Force”-nak az a feladata, hogy kidolgozzon egy jogi és stabilizációs békeműveleti tervet a sikeres státusztárgyalások utáni időszakra, amikor is az EU esetlegesen átvenné a békefenntartást a NATO-tól.

Az EU jelenleg 12 békeműveletet folytat, amelyek többsége határőrizeti, rendőri típusú, és csak három katonai jellegű. A legújabb vállalkozás éppen egy három hónapos katonai rendfenntartó operáció, amelyet az első kongói demokratikus választások ellenőrzésére és támogatásra hoztak létre. Az Unió az erőkifejtését Európában Macedóniára és Boszniára összpontosítja. A volt jugoszláv tagköztársaságban a Concordia katonai művelettel kezdett (2003. márciustól decemberig), majd a katonai válság megoldása után rendőri műveletre tért át. Az első rendvédelmi feladat, az EUPOL Proxima még komoly rendőri erővel végrehajtott feladat volt 2003. decembertől 2005. decemberig), amelyet a stabilizáció után tanácsadói tevékenység, az EUPAT váltott fel. Boszniában az EU 2003. januártól van jelen rendőri művelettel, az EUPM misszió keretében. 2004. decemberében a NATO-tól átvette a katonai békefenntartást, és most 6200 fővel végzi az ALTHEA feladatot. A két országon kívül az uniós jogi és rendőri szakértők segítettek Grúziának a közrend helyreállításában az EUJUST Themis feladat keretében, 2004. júliustól 2005. júliusig. Tiszta határőrizeti feladatot lát el az EU Moldvában 2005. decemberétől, mely művelet az EU BAM (Border Assistance Mission) fedőnév alatt folyik. Ezek a példák is meggyőzően mutatják, hogy veszélyhelyzet esetén az Unió képes hatékonyan beavatkozni, és határrendészeti, rendvédelmi feladatokat önállóan végrehajtani.

5. NATO szerepvállalása a határőrizetben

Mivel több szereplő is részt vesz a különböző nemzetközi veszélyhelyzetek elhárításában, arról is szólni kell, hogy más biztonsági szervezetek, mint például az Észak-atlanti Szövetség, hogyan tud hozzájárulni a határrendészeti, -védelmi feladatokhoz. A NATO és az EU együttműködő partnerek a Balkánon, de szerepük és feladataik nem azonosak. Ezt mindkét nemzetközi szereplő elfogadja, és tudja, hogy a szervezeti különbözőség miatt még az azonos természetű feladatokat sem egyformán, azonos módon kell végrehajtani. A NATO, mint politikai-katonai szövetség azt hangsúlyozza, hogy ahol a határbiztonság gyenge vagy rossz, ahol a veszélyek nagyok, ott a határőrségnek a katonai-védelmi szerepét kell erősíteni.

A határrendészeti, -védelmi szerepkeresést, a két funkció közötti differenciálódást a nemzetközi és regionális politika is nagymértékben befolyásolja. A NATO általában elfogadja az EU primer szerepét a nem katonai kérdésekben, és tudomásul veszi, hogy a balkáni régióban a határőrizet elsősorban „police” típusú, rendvédelmi feladat. Jó példa erre 2004. decembere, amikor az EU átvette a Szövetségtől a boszniai békefenntartást. Valóságban csak egy jelvénycsere történt, hiszen a korábban ott lévő NATO csapatok (a két észak-amerikai nemzetet leszámítva) vették át (a természetes átszervezési feladatok végrehajtása mellett) az SFOR-tól az EUFOR funkciókat. Vagyis a NATO/EU nemzetek Boszniában hagyták a korábbi szövetségi katonai erőiket, amelyek kiegészültek olyan plusz rendőri (pl. integrált rendőri erőkkel /IPU/), civil közigazgatási képességekkel, amelyekre a missziónak szüksége volt.

A NATO és az EU kooperációja szempontjából nagyon fontos előrelépés volt a „Berlin Plusz” megállapodás, amelyet 2002. december 16-án írt alá a két szövetség. A szerződés kimondta, hogy ha az EU NATO eszközöket szándékszik igénybe venni az adott akcióhoz, akkor értelemszerűen használhatja a Szövetség tervezési és műveleti képességeit, viszont a nem EU-tag NATO tagállamokat is be kell vonni a döntéshozatalba. Amennyiben az Unió önállóan, a NATO, mint egész részvétele nélkül kíván válságkezelési műveletet indítani, akkor elsősorban az akció „keretnemzetének” műveleti tervezési képességeire kell támaszkodni. Az első „Berlin Plusz” akció a 2003. március 31-én indult macedóniai Concordia művelet volt. Az elmúlt években a Szövetségben, az európai műveleti parancsnokság (ACO) teljes vertikumában, kiépült egy európai katonai vezetési rendszer (Monsban a stratégiai főparancsnok helyettese, a DSACEUR, a regionális parancsnokságokon a törzsfőnök, a COS, harcászati szinten pedig a csapatparancsnok, a Force Commander képezi), amely képes „tiszta” európaisággal uniós békeműveletet vezetni és irányítani. Ez a megállapodás biztosítja, hogy a két szövetség harmonikusan, párhuzamos kapacitások kiépítése nélkül is együtt tudjon működni. Vagyis uniós műveletben, EU-s irányítás, vezetés mellett NATO erők és eszközök vesznek részt a válságkezelésben.

Az EU-val való együttműködésen kívül a NATO saját maga is részt vehet, részt vesz határügyek megoldásában a Balkánon. Erre jó példa volt a KFOR határzárási feladata Koszovó felől Macedónia irányába 2001-ben, vagy a 2004. márciusi zavargások Mitrovicában, amikor a szövetségi erőknek a nemzetiségi összecsapásokon kívül a szerb határt is meg kellett erősíteni. A helyzet kezelésére a NATO rövid idő alatt, légi úton, harcászati tartalékokat is átdobott, mert csak így tudott úrrá lenni a válsághelyzeten. Krízishelyzetekben, kritikus esetekben, vagy nem stabil politikai, gazdasági és társadalmi környezetben a csupán „police” típusú erők nem elegendőek, valóságos katonai képességekre van szükség. A NATO véleménye szerint vannak olyan helyzetek, vagy időszakok, amikor a konszolidálódó országok határait korszerű fegyverekkel felfegyverzett bandák, maffia csoportok veszélyeztetik, és a támadás, fenyegetettség szintje nem kezelhető hagyományos határrendészeti módszerekkel, szükség van megfelelő határt védő elrettentő katonai/védelmi képességre. Az ilyen helyzetű országokban feltétlenül a határvédelmi, katonai típusú határőrség fenntartása és fejlesztése indokolt. Ezt az álláspontot, az ún. ideiglenes kiegészítés elvét az EU is elfogadja egyes esetekben, de általánosan nem ezt a felfogást képviseli. Mert a modern és szilárd határrendészet kiépítése policy kérdés, uniós érdek.

A veszélyhelyzetek kezelésének nemzetközi lehetőségei

A NATO és EU közötti, határrendészettel kapcsolatos felfogásbeli különbségek jellemzésére célszerű utalni a 2003. májusi ohridi64 konferenciára, amely ugyan elfogadta az integrált határrendészeti irányítás (IBM) szükségességet, de koordinált és koherens EU-NATO határőrizeti koncepció kidolgozását sürgette, és hitet tett a katonai erő határvédelmi feladatokra történő felhasználásának legitimálása mellett. Személyes tapasztalatok is azt támasztják alá, hogy a problémákat nem lehet csak a Koszovó-macedón határon kezelni, ha nem foglalkozunk a tágabb közel-kelet biztonsági problémáinak határőrizeti problémáival, vagy figyelmen kívül hagyjuk a Szerbiával vagy Albániával való együttműködés fontosságát. Csak nemzetközi összefüggésekben lehet a határbiztonság kérdéseit tárgyalni, hatékonyan megoldani. Ezt az összefüggést persze tovább kell bontani nemzeti szintre, és az egyes államok szintjén is koherens határrendészeti koncepciót kell kidolgozni. Ezt minden ország a saját helyzetének megfelelően teszi meg. Ausztriában például a vasfüggöny lehullása után a nyílt határ megerősítésénél először csak egy rövid, háromhetes katonai megerősítésben gondolkoztak, és mégis a burgenlandi katonai körzet katonái már 15 éve végzik ezt a fontos határellenőrzési missziót.65 Pedig uniós országról van szó.

A NATO balkáni katonai jelenléte 1995-től fokozatosan csökkent. Volt idő, amikor a balkáni békeműveletekben, egy időben, több mint 80 ezer katona szolgált. Ma a szövetségi jelenlét mintegy 16 ezer fő. A hivatalos szövetségi békefenntartási doktrína szerint a NATO erők jelenléte –függően a feladattól és helyzettől- három minőségi helyzetű lehet: fókuszált, elrettentő és minimális jelenlétű. A katonai fölényt biztosító fókuszált, robosztus jelenlét 40-60 ezer fős katonai erőt jelent. Az elrettentő képesség ennél lényegesen kisebb, 5 ezertől 20 ezer főig terjedhet. A minimális jelenlét további csökkenést jelent, a KFOR esetében 6-8 ezer fő lesz várhatóan. Erre a katonai készenléti helyzetre a Szövetség akkor áll át, amikor az adott országban, körzetben konszolidálódott a helyzet. Az egységes biztonsági térben a NATO csak összekötő, tanácsadó, segítő-támogató, illetve veszélyhelyzeti gyorsan reagáló funkciót tölt be. Ez a tendencia is jelzi, hogy biztonság folyamatosan javul a térségben, amely megerősíti az EU határrendészeti koncepciójának jogosságát. De még a ’minimum presence” szituációban is a szövetségi erő rendelkezik azonnal bevethető század erejű harcászati, zászlóalj nagyságú hadműveleti tartalékkal, amelyek az alkalmazási-felelősségi körzetben gyakorlatilag a katonai feladatok teljes spektrumában alkalmazhatók. Ezek az erők elégségesek mindenfajta határkonfliktus, veszélyhelyzet katonai kezelésére, vagy határőrizeti, -védelmi feladat támogatására. A NATO továbbá jelen van valamennyi nyugat-balkáni fővárosban (Tirana, Szkopje, Pristina, Szarajevó, és nemsokára Belgrádban is), ahol a szövetségi parancsnokságok segítik a vendéglátó ország haderő-átalakításait. A feladatrendszerük azonban folyamatosan bővül, és egyre inkább kiterjed a teljes biztonsági szektorra, beleértve a határőrséget is. Sőt, éppen a legutóbbi iraki és afganisztáni tapasztalatok alapján, ez a szemlélet tovább változik (modernizálódik), és be kívánja vonni a válságkörzetben lévő valamennyi erőt, civilt és katonait, hazait és nemzetközit. Ugyanis a valóságban egy adott válságkörzetben, műveleti felelősségi területen egyszerre többféle tevékenység is jelen van. Megtalálhatók a csak katonai erővel megoldható klasszikus, harci katonai feladatok, a hagyományos békefenntartási tevékenységek, valamint a civil erőket is felsorakoztató (NGO-k, nemzetközi szervezetek, segélyszervezetek, privát vállalatok, stb.) békeépítő, humanitárius

64 Ohrid macedón határváros, ahol a NATO- együttműködésben az EU-al, az EBESZ-el és a Stabilitási Paktum országaival, valamint a vendéglátó Macedóniával- első alkalommal szervezett határrendészeti konferenciát.65 Wolfgang Gröbming: 15 years of Border Survellance.Truppendiest, 2006. 1. szám. 37-41.o.

33

33

Szenes Zoltán

teendők. Ezért a civil, katonai, rendészeti, gazdasági, humanitárius komponenseket együtt kell kezelni az egy időben, komplexen felmerülő feladatok megoldására. Ezt a koncepciót nevezi a NATO a műveletek hatás alapú megközelítésének (EBAO), amikor a feladatban részt vevő minden erő alkalmazásának szinergiáját próbálják elérni. Az új koncepciót a 2006. novemberi rigai NATO csúcs fogja megtárgyalni, és remélhetőleg jóváhagyni.

6. Következtetések

Befejezésül hangsúlyozni kívánom, hogy nagyon fontosnak tartom a nemzetközi tapasztalatok tanulmányozását, feldolgozását, és a magyar határőrségi, határrendészeti és igazgatási gyakorlatba történő beépítését. Mivel földrajzilag határosak vagyunk a Balkánnal, a legtöbb fenyegetés ebből az irányból, régióból jön (migráció, szervezett bűnözés, terrorizmus), nagyon elővigyázatosnak kell lenni a határőrség és a rendőrség átszervezésénél, a nehezebb, veszélyesebb határbiztonsági szituációk értékelésénél. Tudatosan tovább kell dolgozni az EU határbiztonsági stratégia magyarországi meghonosításán. Tovább kell fejleszteni az együttműködést a határőrizet hazai és nemzetközi szereplői között, amelyre a szférában tervezett szervezeti-működési átalakításokat is fel kell használni.

34

DEÁK PÉTER

HATÁROK, BEVÁNDORLÁS, BIZTONSÁGI EGYÜTTMŰKÖDÉS

A biztonság politikai fogalomként való használata a második világháború után váltotta fel a védelem post factum kategóriáját, és a megelőzésre, a „béke megőrzésére” helyezte a hangsúlyt. Ennek a világstratégiának szellemében alakultak ki a biztonsági szervezetek (az úgynevezett „nemzetközi biztonsági architektúra”), a „biztonsági tanács”, és a biztonságpolitika tartalma is. Természetesen mindennek ekkor még alapvetően a katonai tartalma, és nemzetközi dimenziója volt középpontban, így elméleti alapjait a hadtudomány, a nemzetközi jog, a nemzetközi tanulmányok képezték, általános értelemben csak bizonyos szerzőkhöz kötődő biztonságelméleti iskolák fogalmazódtak meg. A biztonságpolitika gyakorlata éppen a nemzetközi reláció miatt a külügyi kormányzati szervek hatáskörébe, a belső és külső garanciák, feltételek fegyveres elemei a védelmi minisztériumok kompetenciájába kerültek. A biztonságpolitika militáns felfogása még a kilencvenes években is megmutatkozott, ebben az időszakban ugyanis az alacsony intenzitású, fegyveres konfliktusok kezelése állott a biztonság- fenntartás fókuszában.

A második évezred kezdetén új világrend kialakulásának lehetünk tanúi. Olyan új korszakról, vagy időszakról, ami a történelem folyamatában objektív jelenségek halmazaként beköszöntött, és egyaránt tartalmaz pozitív tendenciákat és kihívásokat a társadalmak minden szférájában. Egyik legjellemzőbb tünete a globalizáció, a Föld egészesedése, a tőke, a munkaerő, a technológiák, az információ és tudás, továbbá a pénz és ideológiák szabad áramlása. Természetes, hogy ez a folyamat a hatalom gyakorlását kifejező politikában és nemzetközi viszonyokban is átrendeződéseket követel és eredményez egyaránt.

A globalizáció korának biztonsági elemzése során három tényező evidenciaként fogalmazódott meg, nevezetesen:

- A technológiai, informatikai robbanás, a természet és társadalom közötti feszültségek, a fejlődés fenntarthatóságának nehézségei következtében merőben új, komplex, egymást indukáló veszélyjelenségek, közöttük új erőszakformák kerültek felszínre, artikulálódtak. Ezek elsődleges formái a belső válságok, alacsony intenzitású, háborús küszöb alatti konfliktusok voltak és vannak, de eléjük került a pontosan nem definiált nemzetközi terrorizmus.

- A terrorizmus nemzetközi terjedése, akciói sajátos internacionális, globális következményekkel járnak a gazdaságra, a stabilitásra, az információs rendszerekre, más kihívásokat, katasztrófákat, járványokat, exodust, környezetszennyezést, nemzetközi feszültségeket, idegengyűlöletet, belpolitikai instabilitást eredményezhetnek.

- A globális felbomlás, szétesés a fentieken túl a fizikai környezetet érő, a természeti környezetet szakadatlanul romboló károsító hatások kiterjedése és növekedése miatt szintén elmélyült. Felmerült az ökoszisztéma kényes egyensúlya megbomlásának közvetlen veszélye. Az emberiség túlélését érő kihívások

összetettsége egy újabb nemzetközi válság kialakulásának fenyegetettség érzetét erősítette.

Ezek a tényezők a biztonság fogalmának és tartalmának vonatkozásában radikális átértékelést igényelnek. Az új veszélyjelenségek kevésbé az államot, annak területét, légterét és szuverenitását, hanem elsősorban az állampolgárok életét, létkörülményeit, tulajdonát és a nemzeti értékeket, infrastruktúrát és természeti közeget fenyegetik. A XXI. századra, a kihívásokra az aszimmetriák jellemzőek, mint okok, és mint formációk. A sokat hangoztatott ellenségkép helyett az ellenségjelenséggel, nem artikulált veszéllyel állunk szemben.

A XX. század második felében az új népvándorlásként megjelenő migráció sajátos formákat vett fel és más jelenségekkel fonódott össze. Az elmúlt másfél évtized (pl.: a Szovjetunió és birodalma szétesése, a délszláv háború, az új államok létrejötte és a nyitottabb államberendezés jellege, az e térségben tapasztalható súlyos életszínvonal csökkenés, tőlünk keletre lévő válsággócok, valamint a távol-keleti tőke terjeszkedése) felerősítette, és tömegessé változtatta a népmozgásokat. Ez a folyamat minden jel szerint folytatódni fog a következő évtizedben is – nagymértékben érintetté téve a Magyar Köztársaságot, – és ez elengedhetetlenné teszi az ország migrációs politikai koncepciójának újragondolását, illetve a fentiekre tekintettel lévő új stratégiájának kialakítását.

A fent említett tény a célországok, a tranzitterületek, és a migrációs forrásállamok számára egyaránt számos problémát vet fel. Ellentmondás jelentkezik a széleskörű demokráciával járó emberi jogok egyetemes biztosítása és a kényszerű idegenrendészeti rendszabályok között.

A problémakör csapathelyzet jellegű: egyfelől igazodnunk kell az ún. európai normákhoz, előírásokhoz, a megcélzott szervezetekhez való csatlakozásunkból adódó előírásokhoz, másrészt gyakorlati válaszokat kell adnunk az ország teherbíró-képességét már most is próbára tevő be- és átvándorlásra, külön kérdésként kezelve a környező országokban élő magyarság idetelepülésének ügyét.

A jelenség hatással van az európai integrációk újjáépülésére, bővülésére, a gazdasági nehézségekkel küzdő országok demokratizálódási folyamatára. Összefoglalva ki kell mondani, hogy az egyébként természetes és egészséges lakosságmozgások tömegességük és összetételük miatt politikai és biztonsági kihívásként jelentkeznek.

Maga a (fent vázolt) „kihívás” az állami-társadalmi élet több szféráját érinti. Az egyidejű, tömeges és illegális migrációs jelenség az országon belül számos zavarhoz vezet. Megzavarja, túlterheli a határrendészet tevékenységét, határövezeti nyugtalanságokat okozhat, veszélyezteti a határ közeli települések közrendjét. Szinte azonnal megjelenik a fekete munkaerő felajánlkozása, ezzel együtt az áthozott alacsonyminőségű, vagy hamisított termékek feketepiacon történő, minimalizált kínálati áron való értékesítése, esetleg cseréje. Szinte természetes velejáró lehet a járványok áthozatala és terjedése, ez és más okok megterhelik a határ közeli egészségügyi, közlekedési és urbanizációs infrastruktúrát. Megjelenik, illetve felélénkül a tipikusan határ menti bűnözés a maga sajátos formáival és céltárgyaival.

Bizonyos mértékben összefügg a határrendészeti helyzettel az illegális és tömeges migráció, mint biztonsági kihívás. Az emberek szabad országok közötti áramlása természetes és kívánatos dolog, normális ütemét és tömegét meghaladó esetekben azonban részben biztonsági jellegű válságok következményei, másrészt okozói. A tömeges migráció utat ad nem kívánatos elemek beszivárgásának, leterheli a célország infrastruktúráját, nem kontrollált, gyakorta fekete áruforgalmat, ezen belül kifogásolható minőségek, megjelenését

Határok, bevándorlás, biztonsági együttműködés

eredményezi, ugyancsak fekete munkaerőt áramoltat a gazdaságba, az áru- és kábítószer-csempészetnek csatornákat épít ki. Súlyos következménye a nem kívánatos migrációnak az idegengyűlölet esetleges feltámadása is.

A migráció – menekültügy közös problémája elsősorban európai jelenség. Ezért az Európai Unióban a kérdés kezelése a bel- és igazságügyi együttműködés keretében az 1970-es évek közepén kezdődött az Európai Közösségek tagállamai között, azzal a céllal, hogy összehangolják a nemzetközi bűnözés, és akkor még ezen belül elsősorban az akkori terrorizmus ellenes együttműködést. Közös intézmények és eljárások nem voltak, az együttműködés kizárólag kormányközi keretben folyt. A migráció kezelésének problémája a nyolcvanas évek közepén fordulópontot jelentett az együttműködés területén, egyrészt, mert a személyek szabad áramlását az egységes piac egyik fő elemének tekintve közösségi keretbe emelték, másrész mert a „vándorlás” kezdett más jelleget is ölteni. A migránsok a hatékony határőrizetet elsősorban „kiképzett” embercsempészettel képesek átjátszani, ez az iparág összefonódik a nemzetközi bűnözéssel, drogkereskedelemmel. A migrációs hullámok és az ellenőrízetlenség az ügynökök és terrorista előkészítő sejtek bejutását is megkönnyítik. Ma speciális tényezőt jelent, hogy a ma még rajtunk kívüli schengeni rendszer, a befogadás, visszatoloncolás nemzetközi vitákat eredményezhet, feszültséget okoz.

A menekültek, bevándorlók, illetve átvándorlók bizonyos karanténja, elhelyezése, elszigetelése szükségesé teszik a „táborok”, mint kényszertartózkodási helyek létrehozását, ami költségvetési terheket jelent, de nem kívánatos hatósági fellépést, törvénytelen és emberi jogi normákat sértő bánásmódot is megjeleníthet.

1985-ben a tagállamok egy csoportja szorosabb együttműködésről döntött és

elfogadta a schengeni megállapodást, majd öt évvel később a schengeni megállapodás végrehajtásáról szóló egyezményt, amelynek célja az aláíró államok belső határain az ellenőrzés megszüntetése, és a külső határőrizet megerősítése, azaz a személyek és áruk szabad áramlásának megteremtése a schengeni határokon belül, szigorítása a leendő EU-n kívülről. Ennek érdekében új operatív struktúrákat hoztak létre a rendőrségek és a vámhatóságok közti együttműködés erősítésére a Schengeni Információs Rendszer keretében (Schengen Information System, SIS). Végül, a kilencvenes évek sajátosságait is érzékelve Maastricht létrehozta a harmadik pillért, a tagállamok az Európai Unióról szóló Szerződésben besorolták a bel- és igazságügyi együttműködés témakörébe a

- menekültkérdést, - a személyeknek a tagállamok külső határain történő átlépésére vonatkozó

szabályok és a személyek átlépésének ellenőrzését;- a bevándorlás-politikát és harmadik országok állampolgáraival szemben folytatott

politikát (ideértve az illegális bevándorlás és engedély nélküli munkavállalás elleni küzdelmet);

Engedtessék meg nekem, hogy a fent említett schengeni rendszerrel kapcsolatban három kérdésre konkrétabban kitérjek:

A Schengeni övezet kiterjesztésének hatása a regionális biztonságra.

A bevándorlás kérdésében a felvételt követően Magyarország tranzitállamból célországgá alakult, ugyanis a migráció a csupán adminisztratív és jelképes belső határokkal rendelkező EU-ba irányul. Így a tranzitterületen időnként feltorlódó migrációs tömeg

37

37

Deák Péter

kezelése a régión belül a nem tag szomszédainkra hárul, ami az ő számukra jelent újszerű nehézségeket. Ugyanis a migrációs útvonal továbbra is dél-keleti irányból várható. Mégis, a közhiedelemmel ellentétben a „Schengeni rendszer” nem elsősorban az illegális, tömeges és egyidejű migráció, mint stabilitást zavaró tényező megfékezésére irányul. Ennek ellenére kétségtelen, hogy a megerősített külső határrendészeti és védelmi rendszer ebből a szempontból visszatartó jellegű lesz, és határ-lefedési képessége, előírt technikai kritériumai e tekintetben is nagyobb eredményességhez vezetnek. A fő problémát azonban a nemzetközi szervezett bűnözés elleni harc, a terrorizmus bázisépítésének prevenciója, bizonyos járványok zárása jelenti. Ebben a tekintetben a Schengeni egyezmény széles regisztrációja, gyors információs rendszere számunkra jelentős biztonságot nyújt és növeli a belső rendvédelmi szervek adatbázisát, felderítési lehetőségeit is. A régió nem tag országai számára is biztosítva van a fontos információ. Kétoldalú egyezményekkel lehet kialakítani az ezzel kapcsolatos rendőri és igazságügyi együttműködést, a visszatoloncolás hatékony útvonalait. Az is kétségtelen, hogy az ezzel kapcsolatos egyes határövezeti incidensek alkalmai konfliktusokat eredményeznek, ez is együtt működést igényel. Külön kérdés a határövezeti katasztrófák terén való együttműködés akadálytalanságának biztosítása, ezt külön dokumentumok szabályozzák.

A Schengeni övezet kiterjesztésének hatása a magyar – magyar kapcsolatok alakulására.

Először is azt kell leszögezni, hogy a Schengeni rendszer „tagsága” nem automatikus az EU tagsággal, az abban való részvétel sajátos, főleg infrastrukturális és humán erőforrás kritériumok teljesítésének eredménye lehet. Az viszont tény, hogy az EU-n kívüli országok felé a vízumkényszer bevezetése tagsági követelmény. Magyarország és szomszédai e tekintetben sajátos dilemmát jelentenek. Bár a helyzet Szlovákia felvételével kedvezőbben alakul, mint vártuk, a romániai nagyszámú, és nem is határment magyarság, továbbá a Vajdaság gondokat jelent. A teljes Schengeni rezsim kiterjedéséig e tekintetben a sajátos, gyorsított belépést engedélyező eljárások kialakítása lenne a feladat, hiszen a regisztrációs rendszer elsősorban nem kizáró információkat ad, ezért a vízumkiadást gyorsíthatja. Természetesen ugyanígy tilthat is, magyar nemzetiségű személyre vonatkozóan is. Szerintem e gyorsításra, valamint speciális engedélyezésre vonatkozó egyezmények keresztülvitele a Schengeni szabályozás egye korrekcióit is, igényelhetik, ennek azonban nem látom különleges akadályát. Az EU tagság – egyes szélsőséges nézetek ellenére – önmagában is javítja a magyar – magyar viszonyt, mert az uniós jogrendszer emberi jogi szellemisége általános feszültségkerülést eredményez. Ami jelentősebb biztonsági problémákat jelenthet, az a hazai és szomszédos szélsősége, populista álhazafiság köntösébe bújtatott revíziós, nacionalista hangulatkeltés, belső mozgalmak törvényszegő irányba való eltolódása és együttműködése a szomszédok hasonló szélsőségeivel. Ezek elleni fellépés szintén regionális együttműködést igényel.

Schengeni övezet kiterjesztésének hatása a térség országai közötti együttműködésre.

A magam részéről ezt a kérdést álproblémaként kezelem. Az EU (és nevekben elődei) lényegének középpontjában a széles értelemben vett európai együttműködés áll. Ennek értelmében – és természetes velejárójaként – az EU valamennyi tagállama érdekelt olyan unión kívüli beruházásokban, amelyek nemzetgazdasági, vagy közös érdeket

38

Határok, bevándorlás, biztonsági együttműködés

jelentenek, a belső forgalom szempontjából is jelentősek. A jelentősebb, nemzetközi európai cégek, illetve a külső határon lévő országok vállalkozásai továbbra is keresik a kedvező export, illetve importkapcsolatokat, intézményes szabályok szerint külső munkavállalókat is. Az ezzel kapcsolatos mozgási szabályok rugalmasak. A belső vámok megszűnése az EU-n kívüli gazdasági szereplőknek is szélesebb mozgásteret biztosítanak. A szigorúbb schengeni ellenőrzés éppen a nem illegális üzleti tevékenységnek kedvez azzal, hogy a csempészet, alacsonyminőségű és védett áruk behozatali tilalmát ellenőrizhetőbbé, feszesebbé teszi.

A rövid távú, a következő kormányzati ciklusban a kormány a biztonsági kockázatok mindhárom dimenziójában, nevezetesen a globális, regionális és lokális veszélyforrások kialakításra együttműködési szerződéseket fog kötni, illetve kezdeményezni fogja bizonyos közös intézmények létrehozását.

A térségi biztonsági együttműködés területei:- A határrendészeti és vámkezelési szervezetek munkájának, regisztrációjának

közösen végzett elemei, az információ csere, az embercsempészettel, illegális migrációval szembeni közös fellépési formák; (kétoldalú)

- A rendőri együttműködés, különös tekintettel a szervezett bűnözés és a terrorizmus területén; (kétoldalú)

- Árvíz megelőzési, mentési és kárfelszámoló közös szervezetek, illetve a hazai intézményekkel kapcsolatos konkrét forgatókönyvek és költségmegosztás kialakítása; (többoldalú, kártérségek szerint)

- Folyamszabályozási és gátépítési nyomvonalak összehangolása;- Környezetbiztonsági rezsimek összehasonlítása, a hiátusok közös fedezése, az

ebből eredő vállalások,(kétodalú)- Riasztási és előrejelző rendszerek kialakítása, folyamatos képességemeléssel, az

ezzel kapcsolatos költségmegosztások (többoldalú) - Helyi rendészeti szervek együttműködései a tipikusan határmenti bűnözéssel

szemben (kétoldalú)- A katonai együttműködés minimális formái részben a katasztrófa elhárítással

kapcsolatban, közös gyakorlatokkal, a már meglévő közös csapatok fenntartásában, Szlovákia felé való szorgalmazásával, Horvátország bevonásával.

- Titkos szolgálati együttműködés.- Járványügyi és megelőzési egyezmények, illetve közös intézmények,

információcsere.

Miután a szomszédok és közeli országok felvételi esélyei különböznek, a biztonságpolitikai, bel- és igazságügy együttműködésben is defferenciáltság mutatkozik. Az esélytelenek, illetve kizártak felé magas gesztusértékű politikával kell ellensúlyozni.

Mindezekből látszik, hogy a „határok nélküli Európában” a külső határok fontossága, mind a külső kapcsolatok, mind a biztonság megóvása szempontjából jelentős tényező.

39

39

SIK GOTTHILF

A HATÁROKON ÁTNYÚLÓ VESZÉLYEK KEZELÉSÉVEL KAPCSOLATOS NEMZETKÖZI SZABÁLYOK RENDSZERE

Bevezetés

A határokon átnyúló veszélyek nem korlátozódnak csak az emberi tevékenységgel összefüggő eseményekre. Az árvíz, erdőtűz, földrengés és más katasztrófák alapozzák meg az államok közös cselekvését. Jelenleg a madárinfluenza okoz határon átnyúló hatásokat. A környezetvédelem területén például a Bécsben 1985. március 22-én aláírt és a 31/1990. (II.16.) MT rendelettel kihirdetett „A sztratoszferikus ózonréteg védelméről” szóló egyezmény, már megfogalmazza a határokon átnyúló hatások elleni védelem szükségességét. A természeti katasztrófák megelőzésére csak csekély lehetőség áll rendelkezésre, de az ipari balesetek, az emberek által okozott veszélyhelyzetek megelőzhetők. A természeti katasztrófák esetében a felszámolási, mentési, stb. feladatok azok, melyekre általában fel lehet készülni, tervezni lehet a védekezést. Ez egy igen széles koordinációt követel meg.

Jelen tanulmány keretein belül csak a szabályzás egyes kiválasztott elemeivel foglalkozom. A nemzetközi szabályozásban jelen esetben az alábbi felek találhatók:

Jelen témakörrel kapcsolatos nemzetközi szabályozás az általános elveket követi. Nemzetközi Szerződés képezi a terület alapszabályozását. Ez adja meg az általános kereteket. A Tagállamok a szerződéshez saját akaratukból csatlakozhatnak, illetve abból léphetnek ki. Az államok kétoldalú szerződésekkel oldják meg a két érintett fél által megoldandó közös feladatokat.

Egyesült Nemzetek Szervezete

1992-ben Helsinkiben az Egyesült Nemzetek Szervezete keretén belül megkötött Egyezmény „az Ipari Balesetek Országhatárokon Túli Hatásairól” (továbbiakban Egyezmény). Az Egyezmény a 121/2004. (VII.13.) Kormányrendelettel került kihirdetésre. Az Egyezményt mind Hazánk, mind az Európai Közösség külön – külön írta alá. Ez az Egyezmény képzi a határon átnyúló veszélyek nemzetközi kezelésének egyik közvetlen alapját. Az Egyezmény természetesen általános érvényű, minden Részes fél számára elfogadható rendelkezéseket tartalmaz. Az Egyezmény a megelőzésre, a veszélyhelyzetek felszámolására való felkészülésre helyezi a hangsúlyt. Többek között az Ipari baleset, a Hatás és az Országhatáron túli hatás fogalmai kerültek meghatározásra az Egyezményben meghatározott feladatok egységes végrehajtása, értelmezése érdekében.

Az Egyezmény általános keretet teremt a részes felek számára a megelőzéstől a kölcsönös segítségnyújtáson át egészen a költségek elszámolásáig. A Preambulum két fontos dolgot említ meg, az egyik az államok egyéni felelőssége a környezetvédelem területén, másik a szennyező fizet elve. Az Egyezmény a részes tagállamok számára kapcsolattartási pontok kijelölését teszi kötelezővé. Ezeken keresztül áramlik az információ az egyes tagállamok között. Ezen szervek azok, melyek egy bekövetkező esemény alkalmával tagállamon belül hajtják végre az érintett szervek, szervezetek értesítését, végzik a szükséges feladatokat. Saját kapcsolattartó pontját értesíti a Kibocsátó fél, amely megteszi a szükséges lépéseket, értesítéseket elvégzi. Az egyezmény egységesíti az elemzés és értékelés, a vészhelyzeti megelőző intézkedések, a Kölcsönös segítségnyújtás és ennek során jelentkező feladatokat.

Európai Közösség

Mint minden esetben, amikor a Közösség egyes feladatát, jogosultságát vizsgáljuk az alapoknál kell kezdeni. Jelen téma esetében az alapszereződés Környezet címe emel be egyes Közösséget megillető jogokat és kötelezettségeket, melyek feljogosították Nemzetközi Egyezmény megkötésére.

Az Európai Közösségen (továbbiakban Közösség) belül az ország határokon átnyúló veszélyhelyzetek felszámolása nem volt újdonság. Az EURATOM szerződés alapján a tagállamok már ehhez hasonló megoldást működtettek. A veszélyes anyagokkal kapcsolatban irányelv jelent meg, s egyéb a katasztrófák során jelentkező eljárási módok is kidolgozásra kerültek. A határon átnyúló veszélyhelyzetekkel kapcsolatos hatékony intézkedések megtétele egyre inkább szükségessé vált.

A Közösségben a Környezet védelmével kapcsolatos rendelkezéseket csak az 1986-os egyesült Akta emelte be az alapszerződésbe.

A Szerződés kiegészült a „KÖRNYEZET” címmel.

A határokon átnyúló veszélyek kezelésével kapcsolatos nemzetközi szabályok rendszere

„130 r. cikk az alábbiakat fogalmazta meg:(1) A közösség környezetpolitikájának célkitűzései a következők:- a környezet minőségének megőrzése, védelme és javítása,- hozzájárulás az emberi egészség védelméhez,- a természeti erőforrások körültekintő és ésszerű hasznosításának biztosítása.(2) A Közösség környezet terén folytatott fellépése a megelőzés elvén alapul,

valamint azon az elven, hogy a környezeti károkat elsődlegesen a forrásuknál kell elhárítani, továbbá a „szennyező fizet”- elven. A környezetvédelmi követelmények részét képezik a Közösség egyéb politikáinak.”

Az 1997-es Amszterdami Szerződés módosító rendelkezései szintén érintették a Környezet címet is. A közösség 1973 óta folytatott, látott el a környezet és természet védelmével kapcsolatos feladatokat akcióprogramok keretében.

Az első 1973-as Akcióprogram az alábbi főbb elemeket tartalmazta. Alapelvek a közösségi környezetpolitika alapjai:

- a szennyezés, illetve a környezeti ártalmak forrásánál történő fellépés,- a környezeti hatások figyelembe vétele,- a természeti erőforrások ésszerű hasznosítása,- a tudomány és technika környezetvédelmi célú fejlesztése,- a szennyező fizet alapelve.

Jelenleg a 6. Akcióprogram fut. A Környezetvédelmi Főigazgatóság keretein belül folytatódik a katasztrófa elhárítással kapcsolatos feladatok végzése.

A veszélyhelyzetek kezelése minden esetben megköveteli az elhárításban résztvevő szervek szoros együttműködését. Tekintettel arra, hogy a Közösségben a tagállamoknak együtt kell működniük szükséges a közös „nyelv” megtalálása. Az Egyezményt az alapító szerződésben megadott feljogosítás alapján 1998. március 23-i 98/685számú határozatával erősítette meg a Tanács. A határozat meghozatalának egyik indoka: a TANÁCS 1982. június 24-i 82/501/EGK tanácsi irányelve az egyes ipari tevékenységekből eredő súlyos balesetek megelőzésére és ezeknek az emberre és a környezetre gyakorolt hatása következményeinek korlátozására.

Az irányelvnek a célja a veszélyes anyagokkal kapcsolatos meghatározott ipari tevékenységek okozta súlyos balesetek megelőzése, mint ahogy ezek következményeinek emberre, környezetre gyakorolt hatásainak korlátozása abból a célból, hogy a tagállami azonos témakörben hozott jogszabályainak rendelkezések egymáshoz közelítését valósítsa meg. Az Irányelv megalkotását követően a gyakorlat szükségessé tette az irányelv módosítását.

A TANÁCS 1996. december 9-i 96/82/EK IRÁNYELVE a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyeinek ellenőrzéséről (hatályos). Az irányelvnek a célja a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek megelőzése és azok emberre és a környezetre gyakorolt következményeinek korlátozása, abból a célból, hogy egy következetesen és hatékonyan működő magas szintű védelmet biztosítsanak az Európai Közösségben. A Tanács 1999/847 EK számú határozata a Polgári védelem (Katasztrófavédelem) területén közösségi cselekvési program létrehozásáról. A Határozat 2004. december 31-ig terjedő időszakra szólt.

43

43

Sik Gotthilf

A program a tagállamok nemzeti, regionális és helyi szintű, a személyek és az anyagi javak, és így a környezet védelmére irányuló erőfeszítéseinek támogatását és kiegészítését célozza természeti és technológiai katasztrófák esetén, a hatáskörök tagállamokon belüli megosztásának sérelme nélkül. További célként szerepel a tagállamok közötti együttműködés elősegítése, a tapasztalatcsere és a kölcsönös segítségnyújtás e téren.

A Határozat 4 fő területet jelölt ki. Ezek közül a Képzés és Egyéb intézkedések tartalmaznak olyan rendelkezéseket, melyek jelen Konferencia témájával közvetlen kapcsolatban álltak. Ilyenek például: Gyakorlatok, Munkaértekezletek és tanfolyamok. A cselekvési Programban megjelölt feladatok megfelelő alapot biztosítottak ahhoz, hogy az egyes tagállamokban alkalmazott eljárások, az azokban résztvevő szervek és szervezetek az érintettek számára. Ebben természetesen szerepet kaptak a határmenti régiók vonatkozásában a határőrizeti szervek is. A cselekvési Program és az Egyezmény megfelelő alapot teremtett egy fokozottabb együttműködés megteremtéséhez. A Tanács 2001/792/EK számú polgári védelmi (Katasztrófavédelmi) segítségnyújtási beavatkozások terén a fokozott együttműködés előmozdítását segítő közösségi eljárások kialakításáról szóló rendelkezése (továbbiakban Eljárás) konkrét feladatokat szabott meg. Természetesen a rendelkezés nem sértette a tagállamok szuverenitását. Az eljárás általános célja az, hogy veszélyhelyzetek esetén kérésre támogatást nyújtson, illetve a tagállamok és a Közösség által biztosított segítségnyújtás tökéletesebb összehangolását előmozdítsa, a Közösség elszigetelt, legkülső és más övezetei és szigetei sajátos igényeinek figyelembevételével.

Az eljárás többek között kötelezi a tagállamokat, jelöljenek ki olyan egységeket, amelyek az értesítéstől számított 12 órán belül a vészhelyzet felszámolásához szükséges felszerelésekkel. Figyelemmel arra, hogy hazánk jelenleg nem teljes jogú tagja a Schengeni Egyezménynek, ezért az Unió belső határain is jelen vannak a Határőrizeti szervek, ezért feltétlenül szükséges a riasztással egyidőben ezen érintett szervek értesítése.

Az Eljárás az alábbi intézkedések sorozatát foglalja magába:- veszélyhelyzetek esetén a segítségnyújtáshoz a tagállamokban rendelkezésre álló

beavatkozási egységek és egyéb segítségnyújtási módok azonosítása,- oktatási program kidolgozása és végrehajtása a beavatkozási egységek és a többi a

segítségnyújtásban részt vevő személy, valamint az értékelést végző, illetve koordináló egységek szakértői számára,

- a beavatkozások fő szempontjaival foglalkozó műhelyek, szemináriumok és kísérleti projektek,

- értékelő és/vagy koordináló egységek létrehozása, szükség szerint útnak indítása,- megfigyelési és tájékoztatási központ létrehozása és irányítása,- veszélyhelyzetek esetére közös kommunikációs és tájékoztatási rendszer

létrehozása és irányítása,- egyéb kapcsolódó intézkedés, így például a segítségnyújtáshoz az erőforrások

szállításának elősegítésére irányuló intézkedések.

Az eljárás végrehajtására a Bizottság 2004/277/Ek számú határozatát hozta, melyben konkrétan meghatározásra került többek között a Megfigyelési és Tájékoztatási Központ feladata. A közösségen belüli és kívüli beavatkozások rendje is szabályozásra került.

A Közösségben a Tanács 76/161/EGK Határozata a közösségben a környezetre vonatkozó, információforrások nyilvántartásának létrehozására és folyamatos frissítésére

44

A határokon átnyúló veszélyek kezelésével kapcsolatos nemzetközi szabályok rendszere

vonatkozó közös eljárás megállapításáról szóló rendelkezés megteremtette egy információs hálózat alapjait.

Magyarország

Magyarország esetében a szabályozás közvetlen nemzetközi jogi alapját képezi: egyrészt az Európai Együttműködési Értekezlet 1989-ben Bécsben és 1992-ben aláírt záróokmányai, másrészt 1992-ben Helsinkiben az Egyesült Nemzetek Szervezete keretén belül megkötött Egyezmény az Ipari Balesetek Országhatárokon Túli Hatásairól, harmadsorban a közösségi elsődleges és másodlagos jogszabályok.

Magyarország bilaterális egyezményeket kötött több országgal a határon átlépő veszélyek kezelésével kapcsolatban. Ezeket vagy Törvénnyel, vagy Kormány rendelettel kerültek kihirdetésre. Hazánk 2004. május 1-jét követően a Közösségi szabályozásokat teljes egészében beépítette saját jogrendjébe és így az abban előírtakat köteles betartani.

A szuverenitás egyik kifejezéseként Hazánk kétoldalú Egyezményeket kötött a környező tagállamokkal függetlenül attól, hogy azok a Közösség tagjai, vagy sem. Az egyezményeket Törvények, illetve Kormányrendeletek emelték be a jogrendszerünkbe. Az egyezmény általában az alábbi sablon szerint épül fel:

- Az egyezményben szereplő fogalmak, meghatározások;- Az együttműködés keretei;- A segítségkérésre és segítségnyújtásra jogosult szervek, szervezetek;- Országhatár átlépésének szabályozása;- Külső határok esetében szükséges a felszerelések és segélyszállítmányok

behozataláról, kiviteléről rendelkezni.

Ezek a feladatok természetesen a Határőrizeti szervek tevékenységét is érintik, amely szerveket ezen tevékenységbe be kell vonni és számukra a szüksége információkat időben kell megadni.

Összefoglalásként

Hazánkban a határon átnyúló veszélyhelyzetek kezelésével kapcsolatban a szuverén tagállamok az ENSZ keretén belül, megkötött egyezménye, az Európai Közösség Elsődleges jogszabálya alapján meghozott másodlagos jogszabályok által szabályozottan, központosított kapcsolattartási pontokon keresztül szervezetten történik a veszélyhelyzetek felszámolása. A hangsúly a megelőzésen, az együttműködés koordinálásán, valamint a megfelelő időben történő információ adásán van.

45

45

STAUBER PÉTER

A BEL- ÉS IGAZSÁGÜGYI EGYÜTTMŰKÖDÉS AKTUÁLIS KÉRDÉSEI AZ EURÓPAI UNIÓBAN

A harmadik pillér, a rendőrségi és büntető ügyekben való igazságügyi együttműködés (amelyet az 1997-es Amszterdami Szerződés előtt bel- és igazságügyi együttműködésnek neveztek), számos sajátossággal rendelkezik, de az elmúlt években kétségtelenül az Unió egyik legdinamikusabban fejlődő területévé vált. Az 1999-es Tamperei Program óta az uniós fellépést ezen a téren több éves programok fogják át. 2004. november 4-5-én a Brüsszelben tartott állam- és kormányfői Európai Tanácsülés hagyta jóvá az ún. Hágai Programot, amely 2009-ig meghatározza az EU célkitűzéseit a szabadság, biztonság és a jog érvényesülése területének (vagyis a harmadik pilléres együttműködésnek és joganyagnak) a továbbfejlesztése terén.66 A Program által előirányzott intézkedéseket a 2005. első félévi luxemburgi elnökség alatt kidolgozott, a 2005. júniusi Igazság- és Belügyi Tanács által elfogadott Cselekvési Terv konkretizálja.67

A Hágai Program igen sok területet átfogó, komplex dokumentum. Fontos elemei közé tartozik pl. az Unió külső határai őrizetének további integrációja, a belső határok mentén a tagállamok bűnüldözési együttműködésének további javítása, a schengeni acquis továbbfejlesztése, a szervezett bűnözés elleni, uniós szintű fellépés dinamizálása (egy proaktív, jövő-orientált szemlálet meghonosítása révén), vagyis számos olyan momentum, amely hatáskörileg érinti a Határőrség kompetenciáit. Én itt és most a Program azon részét fejteném ki részletesebben, amely a bűnügyi információcsere kérdésével foglalkozik.

A Program vezérgondolata a „hozzáférhetőség elvének” (principle of availability) a bevezetése a bűnügyi együttműködésben. A vonatkozó 2.1. fejezet szerint a szabadságnak, a biztonságnak és a jog érvényesülésének megerősítése újító szemléletet követel a bőnüldözési információk határokon átnyúló cseréje tekintetében. A puszta tény, hogy az információ határokon lép át, nem lehet többé kérdés. 2008. január elsejei hatállyal az ilyen információk cseréjét a hozzáférhetőség elve tekintetében a lentebb meghatározott feltételeknek kell irányítaniuk. Ez azt jelenti, hogy az Unió egész területén, amennyiben egy bűnüldözési tisztviselőnek az egyik tagállamban feladatainak végrehajtásához információra van szüksége, megkaphatja azt egy másik tagállamból, és a másik tagállam azon bűnüldözési ügynöksége, amelynek a szóban forgó információ birtokában van, a kérvényezett célra rendelkezésre fogja azt bocsátani, figyelembe véve az adott államban zajló vizsgálatok követelményeit. Az információcsere során azonban meg kell felelni az alábbi feltételeknek:

66 a Hágai Program elnevezést részben az indokolja, hogy 2004. második felében Hollandia látta el az EU Tanácsának soros elnöki posztját, és így a dokumentum kidolgozásában is döntő szerepe volt, másrészt az Európai Tanács ülését megelőzően az anyagot Hágában hagyta jóvá a tagállami miniszterekből álló Igazság- és Belügyi Tanács. A Program olvasható: http://register.consilium.europa.eu/pdf/hu/04/st14/st14292-re01.hu04.pdf67 l. a 2005. június 2-3-ai ülésről kiadott sajtóközleményt. Angolul elérhető: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/85255.pdf

- az információcserére kizárólag jogszerű feladatok végrehajtása céljából kerülhet sor;

- a kicserélendő adatok sértetlenségét biztosítani kell;- védelmet kell biztosítani az információforrások számára, és biztosítani kell az

adatok- titkosságát a csere valamennyi szakaszában és azt követően is;- biztosítani kell az adatokhoz való hozzáférés egységes szabályainak, valamint az

egységes- technikai szabályoknak az alkalmazását;- biztosítani kell az adatvédelem tiszteletben tartásának felügyeletét, és az

információcserét megelőző és azt követő megfelelő ellenőrzést;- az egyéneket meg kell védeni az adatokkal való visszaéléstől, illetve joguk van a

helytelen- adatok helyesbítését kérni.

Az információcsere egyes módszereinek alkalmazásakor teljes mértékben fel kell használni az új technológiát, és azokat mindig az adott információ típusához kell igazítani, amennyiben szükséges, a nemzeti adatbázisokhoz történı kölcsönös hozzáférés vagy azok kölcsönös átjárhatósága útján, illetve a már létező központi uniós adatbázisokhoz, mint például a SIS-hez való, az Europol számára is elérhető közvetlen (on-line) hozzáférés biztosításával.

A Hágai Program megvalósítása a már említett Cselekvési Terv elfogadásával megindult, azonban összességében akadozva halad, ami az EU harmadik pilléres együttműködésének alapproblémájával van összefüggésben: immár huszonöt, igen eltérő méretű, nyelvű, hagyományú és felépítésű állam között kell megtalálni a közös nevezőt, ráadásul ennek valamennyire működőképesnek is kell lennie. Amikor az alapvető jogokat és az állami szuverenitást is érintő kérdéseket tárgyalnak, ez bizony hosszadalmas egyeztetéseket igényel. A munka lendületét ráadásul a félévente változó elnökség már említett rendje is meg-megakasztja.

Ennek megfelelően a hozzáférési elv gyakorlatba való átültetése, amelyre egy kerethatározat-tervezetet68 terjesztett elő a Bizottság, egyelőre még igen messze van az elfogadástól. Ugyanez a helyzet a hozzáférés elvét mintegy ellenpontozó, a személyes adatok harmadik pilléres védelmét szabályozó kerethatározattal69 is. Ugyanakkor a 2005. december 1-2-ai Tanács-ülésen általános egyetértésre sikerült jutni egy harmadik 68 - COM(2005) 490 végleges. Javaslat a Tanács kerethatározatára a hozzáférhetőség elve alapján történő információcseréről. Magyarul elérhető:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/hu/com/2005/com2005_0490hu01.pdf A tervezet szerint a tagállamoknak hat adatfajtára (DNS-profilok, ujjlenyomatok, ballisztika, járműnyilvántartási információ, telefonszámok és egyéb hírközlési adatok, a tartalomra vonatkozó és a forgalmi adatok kizárásával, a polgári nyilvántartásban szereplő, a személyek azonosítására szolgáló minimális adatok) nézve kellene biztosítaniuk a másik tagállamok bűnüldözési tisztviselői részére a hozzáférhetőséget, méghozzá közvetlen online hozzáférés vagy jegyzék alapján való lekérdezés, és erre alapozott megkeresés útján (utóbbira 12 órás válaszadási határidőt ír elő a tervezet).69 - COM(2005) 475 végleges. Javaslat a Tanács kerethatározatára a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés keretében feldolgozott személyes adatok védelméről. Magyarul elérhető:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/hu/com/2005/com2005_0475hu01.pdf

A bel- és igazságügyi együttműködés aktuális kérdései az Európai Unióban

kerethatározatról a bűnügyi információ-csere egyszerűsítése tárgyában. Ennek két fő újítása abban áll, hogy egyrészt standardizálja a bűnügyi információ-csere formátumát (formanyomtatványok alkalmazását írja elő a megkeresések küldése során), másrészt lényegesen lerövidíti a megkeresések teljesítésének határidejét (sürgős esetekben 8 óra, de legfeljebb két hét).70 Azonban a kerethatározat formális elfogadására és kihirdetésére még nem került sor, márpedig a hosszas tagállami átültetési procedúra is csak ezután kezdődhet meg, mielőtt a gyakorlati alkalmazásra egyáltalán sor kerülhetne.

A bizottsági elképzeléseket ugyanakkor más is veszélyezteti az uniós jogalkozás elhúzódásán kívül. Hét EU-s tagállam, a Benelux-államok, Franciaország, Ausztria, Németország, valamint Spanyolország által 2005. májusában a németországi Prümben aláírta a terrorizmus, a nemzetközi bűnözés, valamint az illegális migráció elleni szorosabb együttműködésről szóló Egyezményt (a továbbiakban: Prümi Egyezmény). Az Egyezmény összhangban van az Európai Unió Hágai Programjával, célkitűzései hasonlóak, azonban a Részes Államok egymás közötti viszonylatban az Egyezmény révén lényegesen hamarabb érik el a Hágai Program által meghatározott célokat. Maga az Egyezmény számos helyen kinyilvánítja, hogy a Részes Államok az egyezmény kidolgozásával és alkalmazásával általánosan az EU harmadik pilléres joganyagát kívánják fejleszteni, úttörő szerep felvállalása révén. Az Egyezmény maga úgy nyilatkozik, hogy ha az EU azonos szabályozási tárgyú jogszabályokat fogadna el, azokat kell majd alkalmazni az Egyezmény helyett. Az Egyezmény szövege rendkívül gyakorlatias, így feltehető, hogy ténylegesen is működőképes lesz. A gyakorlati végrehajtás 2006. végétől valószínűleg megindul, amint a Részes Államok végrehajtási megállapodásban rögzítik a technikai részleteket. Az Egyezmény legfontosabb újítása az lesz, hogy az ujjlenyomatok, a DNS- és a gépjármúadatok vonatkozásában a Részes Államok között az Egyezmény alapján ténylegesen meg fog indulni az online lekérdezésen alapuló adatcsere.

Nyilvánvaló, hogy a jelenleg részes hét tagállam mellé rövidesen újabb vagy újabbak fog(nak) csatlakozni, így az Egyezmény az abban részes EU-tagállamok uniós jog által is elismert megerősített együttműködésévé fog válni. Ez meg fogja erősíteni azt a folyamatot, amely az Egyezményt tekinti mintának, az Egyezmény rendelkezéseit veszi alapul az egész Unióban folyó jogalkotási munka, a Hágai Program végrehajtása során. Aligha tévedünk, ha azt mondjuk, hogy a hozzáférhetőség elve az EU-ban a prümi egyezmény által kialakított minta alapján fog megvalósulni. Ez a 2007-ben soron következő német elnökség alatt egyértelművé fog válni. A párhuzamos munkavégzésre, a kvázi „megerősített együttműködésre” lépett hetek, és a többi uniós tag különvált kísérletezésére nem lehet számítani. Addig is azonban az Egyezményben részes államok, a technikai végrehajtási megállapodások megkötése és a felállítandó Miniszteri Bizottság további jogfejlesztő tevékenysége révén a biztonság magasabb szintjét fogják nyújtani polgáraiknak, és az egész Unióban is egy „elitklubot” képeznek majd, hasonlóan a Schengeni Együttműködés 1990-1999. közötti helyzetéhez.

A Részes Államok szándéka tehát egyértelműen a belső biztonság terén az élboly megteremtésére irányul, a cél az elvárt minimum-szint meghatározása, az igazi előrelépés

70 a 2005. december 1-2-ai Tanácsról kiadott sajtóközleményt, angol nyelven:http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/87292.pdf

49

49

Stauber Péter

stimulálása. Mindezek alapjána korábbi belügyi vezetés szerint egyértelmű volt, hogy Magyarország számára komoly előnyökkel járna az Egyezményhez való csatlakozás, erről minél előbb szükséges (pozitív) döntés. A csatlakozás tényének pozitív eldöntése egyrészt lehetőséget kínál arra, hogy valamilyen (megfigyelői) minőségben az Egyezmény gyakorlati alkalmazását a kezdetektől nyomon kövessük (végrehajtási megállapodások megismerése, esetleges részvétel a Miniszteri Bizottság munkájában), másrészt amikor a „prümi acquis” uniós szintre emelésére kerül sor (ami szinte bizonyosan bekövetkezik majd), felkészültségünk megfelelő szinten állna.

Párhuzamként visszautalnék arra, hogy a belső határokon az ellenőrzések megszüntetése és a szabad, határok nélküli mozgás is sokáig sikertelen célkitűzése volt az Európai Közösségnek. az erre irányuló tervezetek folyamatosan buktak meg az EU szintjén. Ebben is a Schengeni Egyezmény volt a katalizátor: 5 állam létrehozta az egyezményt, amelyhez számos állam folyamatosan csatlakozott, míg végül az Amszterdami Szerződés a közösségi jog és az uniós vívmányok szerves részévé tette a schengeni vívmányokat, amely minden az EU-hoz csatlakozó állam részére kötelező. A határok területén a közösségi jog fejlődése mind a mai napig a schengeni alapokon nyugszik és Prüm helyzete hasonló lehet a jövőben.

Zárásként ezért szeretném felhívni arra a figyelmet, hogy a Prümi Egyezmény kérdését a kormányzati struktúra átalakulása során is napirenden kellene tartani, folytatni kellene a megkezdett előkészítő munkát, hiszen minden bizonnyal ez az egyezmény lesz a jövő útja.

50

FÁBIÁN ADRIÁN

GONDOLATOK A „KÖZIGAZGATÁSI JOGI” VESZÉLYRŐL

A leghétköznapibb kifejezések definiálása okozza általában a legnehezebb feladatot a kutató számára. Különösen nehéz a helyzet, ha az adott „hétköznapi” kifejezés megjelenik a jogi szabályozásban, és ezáltal jogi szakkifejezéssé is válik. A „veszély” éppen ilyen kifejezés.

A veszély, amennyire benne rejlik a mindennapi természeti folyamatokban és emberi tevékenységekben, legalább ilyen mértékben áthatja az egész jogrendszert. A jogalkotó mindig is számolt a veszélyhelyzetekkel és az azokat megelőző veszélyhelyzetekkel: jogszabályok segítségével igyekezett kivédeni azokat. A különféle veszélyekre, fenyegetésekre ugyanúgy tekintettel van a munkajog (pl. veszélyes munkakör) mint a polgári jog (pl. veszélyes üzem).

Sőt egész jogágak épülhetnek a veszély (ás a veszélyhelyzet) fogalma köré, gondolunk itt a büntetőjogra, amely a „társadalomra veszélyesség”-et veszi alapul, erre építkezik, de ugyanez elmondható a szabálysértési jogról is, amely a „társadalomra veszélyesség csekély foka” mellett a „közigazgatásra való veszélyességet” is tárgykörébe vonja.

A továbbiakban arra keresünk választ, hogy a veszély és a veszélyhelyzetek milyen formában találhatóak meg a magyar közigazgatási jogban, illetve a közigazgatási jog milyen eszközökkel „kezeli”, vagy éppen próbálja megelőzni a különféle veszélyeket.

1. A veszély fogalma

Veszélyt, veszélyhelyzetet számtalan körülmény idézhet elő (pl. természeti erők vagy emberi magatartás), de a közigazgatási jogban a veszély mindig kapcsolódik az emberhez.

Először is azért mert a veszélyek az embert fenyegetik. (Azok a fenyegetések, amelyek az embert, annak valamely érdekét, értékét nem érintik, kívül esnek a közigazgatási jogon). A veszély – másképpen fogalmazva – a jogrend által védett értékekre van (vagy lehet) káros hatással, ilyen – az emberhez kötődő – értékek különösen az élet, testi épség, az egészség, a vagyonbiztonság, a természetes és az épített környezet.71

A közigazgatási jog is a veszélyt vagy úgy próbálja elhárítani, hogy a veszélyforrást semlegesíti különféle jogi (hatósági) eszközökkel, vagy úgy, hogy a veszély „célpontjainak” (az embereknek) a figyelmét hívja fel a fokozott óvatosságra, a veszély kockázatára.

A veszéllyel rokon fogalom a jogban a vis maior terminus technikus, amely a polgári (kötelmi) jog tipikus veszélye. A veszély és a vis maior, annak ellenére, hogy közös bennük az, hogy nemkívánatos állapotot eredményezhetnek, nem azonos kategóriák:

71 Vö.: 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről, preambulum

- a veszély általában emberi tevékenységből fakad, míg a vis maiort erőhatalom okozza;

- a vis maior dolgokat veszélyeztet, rongál, vagy semmisít meg, illetve meggátol valamilyen kötelezettség teljesítésében, míg a veszély – közvetve vagy közvetlenül – az embert veszi célba;

- a vis maior előreláthatatlan és kivédhetetlen.72

A veszély fogalmára nincs egységes definíció a közigazgatási jogban, arra azonban találunk példát, hogy ágazati jogszabály értelmezi a „saját veszélyét”. A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény alkalmazásában veszélynek minősül „valamely veszélyes anyag természetes tulajdonsága vagy olyan körülmény, amely káros hatással lehet az emberi egészségre vagy a környezetre”73.

Az is előfordul ugyanakkor, hogy adott veszélyfajta meghatározására a jogszabály csak egy utaló (merőben formális) rendelkezést tartalmaz. A veszélyes áru szállítási biztonsági tanácsadó kinevezéséről és képesítéséről 2/2002. (I. 11.) Korm. rendelet alkalmazásában veszélyes áru például a „Veszélyes Áruk Nemzetközi Közúti Szállításáról szóló Európai Megállapodás (ADR) hatálya alá tartozó anyag és tárgy”74.

2. „Veszélyek” az Alkotmányban

A közjog területén nem csak a közigazgatási jog, hanem az alkotmányjog is foglalkozik a veszély kategóriájával. Az Alkotmány maga is meghatároz olyan veszélyforrásokat, illetve veszélyhelyzeteket, amelyek jelentőségüknél fogva indokolják az alaptörvényi szabályozást. Témánk szempontjából az alkotmányos szabályozás azért kíván meg részletesebb vizsgálódást, mert az Alkotmányban nevesített veszélyek bekövetkezésének elhárítása a közigazgatási jog feladata.

Az alkotmányjogi eszközök igénybevételére akkor kerülhet sor, ha a veszély (vagy annak kockázata) olyan súlyos75, hogy

- rendkívüli állapotot, vagy- szükségállapotot eredményez, vagy- (alkotmányjogi) veszélyhelyzetet idéz elő.

Ezekben az egyes esetekben alapjogok gyakorlása felfüggeszthető vagy korlátozható, rendkívüli államhatalmi szervek hozhatóak létre (pl. Honvédelmi Tanács) vagy bizonyos hatáskörök nem gyakorolhatók (pl. rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején az Országgyűlés nem mondhatja ki a feloszlását és nem oszlatható fel).

72 Vis maiorrol bővebben ld.: Lábady Tamás: A magyar magánjog (polgári jog) általános része. (Budapest-Pécs, 1997.) 235. o.73 3. § f.)74 2. § a.)75 Az Országgyűlés hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén kihirdeti a rendkívüli állapotot; az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények, elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén (a továbbiakban együtt: szükséghelyzet) szükségállapotot hirdet ki.

Gondolatok a „közigazgatási jogi” veszélyről

A veszélyek elhárításában szinte valamennyi alkotmányos államhatalmi szervnek juthat szerep, pontosabban feladat. A Kormánynak joga van például az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárítása (a továbbiakban: veszélyhelyzet), valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdekében a szükséges intézkedéseket meghozni, veszélyhelyzetben és megelőző védelmi helyzetben az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket is hozhat.76

A veszély lehet olyan fokú is, amely különleges – egyéb körülmények között megengedhetetlen – eszközök alkalmazását indokolhatja: a Honvédséget példának okáért az alkotmányos rend megdöntésére, vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértékben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények esetén, az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett szükségállapot idején lehet felhasználni, akkor, ha a rendőrség alkalmazása nem elegendő.77

Az alkotmányjog a veszélyek „minősített” eseteit szabályozza. Azokat a fenyegetéseket, amelyek nem érik el az Alkotmányos szabályozás küszöbét, alacsonyabb rendű (és különböző jogágakhoz tartozó) jogszabályok rendezik.

3. Az „ismert” veszély

A közigazgatási jogban a veszélyek – kissé önkényesen – két csoportra oszthatóak, az egyik csoportba azok a fenyegető tényezők tartoznak, amelyek előre nem láthatóak, az ellenük való védekezés lehetőségei ezért igencsak behatároltak. Ezekre az általános, vagy „ismeretlen” veszélyekre vonatkozó jogi szabályozást jórészt a közigazgatási eljárásjogban találjuk meg.

A másik csoportba azok a veszélyek, fenyegetések tartoznak, amelyek olyan emberi tevekénységekkel függnek össze, amelyeknek az effajta kockázata ismert. A jogalkotó a jogi szabályozás útján igyekszik a veszély bekövetkeztének esélyét, a kockázatot minimalizálni.

Elsőként az általam „ismert” veszélynek nevezett fenyegetésekre vonatkozó normatív szabályozás jellegzetességeit vizsgáljuk meg.

Az ilyen típusú veszélyeket is elsősorban a hatósági jogalkalmazás eszközével igyekszik a jog „megszelídíteni”. Előfordul, hogy előzetes engedélyhez kötött a veszély „forrásának” behozatala, tárolása, például: „veszélyes állat tartása, szaporítása, illetve az országba történő behozatala előzetes hatósági engedélyhez kötött”78.

Szintén találunk rá példát, amikor a veszély lehetőségét magában hordozó emberi tevékenység fokozott hatósági kontroll alatt áll, beleértve természetesen a hatósági engedélyezést is: „veszélyes hulladékok kezelése csak a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség engedélyével végezhető”79.

Továbbá: „Veszélyes létesítményre építési engedély, használatba vételi engedély, továbbá veszélyes tevékenység megkezdésének engedélyezése csak a BM Országos

76 Alkotmány 35. § (1) bekezdés i.), illetve (3) bekezdés77 Alkotmány 40/B. § (2) bekezdés78 1998. évi XXVIII. törvény az állatok védelméről és kíméletéről 20. § (1) bekezdés79 98/2001. (VI. 15.) Korm. R. a veszélyes hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről 8. §

53

53

Fábián Adrián

Katasztrófavédelmi Főigazgatóságnak, a Műszaki Biztonsági Főfelügyelet szakhatósági hozzájárulásával kiadott engedélye alapján adható.”80

Nem csak a veszély forrását próbálja biztonságossá tenni, hanem a veszély célpontját is igyekszik megóvni a közigazgatási jog. Ide tartozik például, hogy „a veszélyes állat tartási helyéül szolgáló ingatlanon, ingatlanrészen az állat fajának feltüntetésével a veszélyre felhívó jól látható tartós jelzést kell elhelyezni”81.

Gyakori szabályozási mód, hogy a veszélyes tevékenységet folytatóknak nem engedélyeztetési kötelezettségük van a hatóságok felé, hanem „csak” bejelentési, illetve regisztrációs feladatuk: „a veszélyes anyagokat és a veszélyes készítményeket – (…) – a magyarországi gyártó, illetve forgalmazó az azzal kapcsolatos tevékenység megkezdését megelőzően bejelenti”82. Vagy: „Új anyaggal – (…) – csak törzskönyvezést követően lehet tevékenységet végezni”83.Ha az engedélyes nem követi a jogszabályi előírásokat, azaz a veszély kockázata növekszik, ebben az esetben a hatóság a veszély forrását igyekszik felszámolni: a tevékenység folytatására vonatkozó engedélyt visszavonja, mint például a villamos energia termelésének engedélyezése során is: „a (Magyar Energia) Hivatal az engedélyes e törvényben, a végrehajtására kiadott külön jogszabályokban, a villamosenergia-ellátási szabályzatokban, valamint az üzletszabályzatokban, illetőleg a Hivatal által kiadott határozatokban meghatározott kötelezettségeinek megszegése esetén (…) köteles visszavonni az engedélyt, ha az engedélyes a kötelezettségeinek nem képes eleget tenni, illetőleg a villamosművet az ellátás biztonságát, az élet-, egészség-, üzem- és vagyonbiztonságot, illetve a környezetet súlyosan veszélyeztető módon üzemelteti”84.

Látható, hogy a jogi szabályozásban rendszerint elkülönül a veszélyeztetés és a magának a veszély bekövetkezése. A közigazgatási jog elsődlegesen a veszélyeztetés (vagyis a veszélyt megelőző helyzet) szabályozására koncentrál.

A veszélyeztető helyzet kialakulása önmagában elegendő különféle közigazgatási jogi szankció alkalmazására (pl. pénzbírság, engedély visszavonása). Amennyiben a veszély (és ezáltal a védett jogi értékekben a „károkozás”) bekövetkezik, akkor az így kialakult helyzet sokkal súlyosabb, rendszerint büntetőjogi (pl. közveszélyokozás), vagy akár alkotmányjogi (pl. szükséghelyzet) megítélés alá is eshet.

A fenti példák is jól illusztrálják továbbá, hogy az „ismert” veszélyek elhárításában a közigazgatási jogban a hatósági jogalkalmazásnak meghatározó szerepe van. Ez a hatósági jogalkalmazás bizonyos esetekben – ahogy látni fogjuk - egyértelműen rendészeti tevékenységet jelent.

4. A rendészet szerepe a veszélyek elhárításában

A veszélyek korábban is megjelentek a közigazgatási jogban, a rendészet fogalma körében. Lorenz von Stein – a rendészettudomány klasszikusa – szerint a rendészet funkcionális értelemben kizárólag a „közveszélyek” elhárítását jelenti. Materiális

80 2000. évi XXV. törvény a kémiai biztonságról 30. § (1) bekezdés81 1998. évi XXVIII. törvény az állatok védelméről és kíméletéről 20. § (4) bekezdés82 2000. évi XXV. törvény a kémiai biztonságról 6. § (1) bekezdés83 U.o. 9. § (1) bekezdés84 2001. évi CX. törvény a villamos energiáról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 180/2002. (VIII. 23.) Korm. rendelettel 10/A. § (1) bekezdés d.)

54

Gondolatok a „közigazgatási jogi” veszélyről

értelemben a rendészet pedig része a közigazgatásnak.85 Stein a rendészetet két fő ágra osztotta:

- biztonsági rendészet, amelynek feladata a veszélyelhárítás,- igazgatásrendészet egyes területei, amelyek meghatározott veszélyek ellen

védenek.

Magyary Zoltán megállapítása szerint a rendészeti hatalom az a része a közhatalomnak, amely a közigazgatásban avégből érvényesül, hogy a közrendnek egyesek által való megzavarásával szemben védekezzék.86

Azóta is számos hazai tudományos értekezés foglalkozott, illetve foglalkozik a rendészet fogalmának meghatározásával.87 Ezek ismertetése nem tartozik jelen dolgozat tárgyához, azt azonban mindenképpen ki kell emelni, hogy a rendészetre vonatkozó fogalom-meghatározásokban a – számos eltérésen kívül – azonosság az, hogy a rendészet központi eleme a közbiztonság, a közrend, vagy mindkettő.88

A rendészet tehát kizárólag azokkal a veszélyekkel szemben igyekszik fellépni – jórészt szintén a hatósági jogalkalmazás eszközével -, amelyek vagy a közbiztonságot, vagy a közrendet, – Szamel Lajos nyomán – a jogi rendet89 fenyegetik.

A különféle fenyegetések, veszélyek elhárítására vonatkozó közigazgatási jogi normákat meglehetősen nehéz aszerint kategorizálni, hogy adott esetben vajon „csupán” hatósági jogalkalmazásról van szó, vagy kifejezetten rendészeti tevékenységről. Számos határeset mellett találunk azonban „vegytiszta” rendészeti előírásokat is a közigazgatási jogban, vagyis olyan veszélyeket, amelyek kifejezetten a közrendet, a közbiztonságot veszik célba.Általában a veszély fenyegeti – számos egyéb közt – az embert és a közrendet (közbiztonságot) egyaránt: „építésügyi hatósági engedély a jogszabályok keretei között akkor adható, ha az építmény megépítése, tervezett használata, fenntartása nem okoz a környezetében olyan káros hatást, amely a terület rendeltetésének megfelelő mértéket meghaladná, az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztetné, vagy a közérdeket egyéb módon sértené.”90

Ugyanakkor arra is találunk példát, hogy a fenyegetés kifejezetten „közveszély”: „jogszabály eltérő rendelkezése hiányában tilos a közbiztonságra különösen veszélyes

85 Stein – Kautz: Az államigazgatás és az igazgatási jog alapvonalai. (Budapest, 1890.) 104. o.86 Magyary Zoltán: Magyar közigazgatási jog. (Kézirat) 166-167. o.87 Csak néhány ezek közül: Ernyes Mihály: A magyar rendőrség története. (Budapest, 2002.) 23. o. Petrovics László: Közrendészeti tudomány és a magyar rendőri gyakorlat. (Budapest, 1884.) 12-13. o. Szamel Lajos: A modern rendészetfogalom és következményei. (Sudia Juridica Universitas Pécs Publicata, Pécs, 1995.) 261. o. Nyíri Sándor: A rendészeti igazgatás elvi kérdései. (Belügyi Szemle, 1998/1.) Baraczka Róbertné-Szikinger István: A rendészeti igazgatás. (Magyar Közigazgatási Jog, Különös rész európai kitekintéssel, Budapest, 1999.) 383. o. Balla Zoltán: A rendészet fogalmának tisztázásához. (Magyar Közigazgatás, 2000/1.) Beregnyei József: Rendvédelem, rendészet értelmezése, viszonya és kapcsolata a határőrséghez. (In: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények I. Pécs, 2002) 28. o.88 Vö.: Ivancsics Imre: Hozzászólás a rendészet meghatározásához (In: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények I. Szerk.: Hautzinger Zoltán, Pécs, 2002) 2. o.89 Szamel Lajos: A modern rendészetfogalom és következményei. (Sudia Juridica Universitas Pécs Publicata, Pécs, 1995.) 261. o.90 1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 35. § c.)

55

55

Fábián Adrián

eszközt közterületen, nyilvános helyen – ideértve az ott lévő járművek belső tereit is –, valamint közforgalmú közlekedési eszközön birtokolni”91.

5. Az „ismeretlen” veszély

„Ismeretlen” veszélyek alatt azokat a veszélyeket értem, amelyek előre nem láthatóak, de bármikor bekövetkezhetnek, és hatással lehetnek az emberi életre. A közigazgatási jog ezekkel az „ismeretlen” veszélyekkel kizárólag akkor foglalkozik, ha az ember (a fenyegetett) közigazgatási jogviszonyban áll, azaz általában ügyfél.

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) számos rendelkezésében felbukkannak azok a veszélyek, amelyek az ügyfélre „leselkednek”.A Ket. összhangban áll a vizsgált anyagi közigazgatási jogszabályokkal abban az értelemben, hogy a hatósági eljárásra vonatkozó szabályok között is megtaláljuk a közigazgatás általános veszélyelhárító funkcióját. E funkció ellátását szolgálja az ideiglenes intézkedés jogintézménye: „a hatóság – tekintet nélkül a joghatóságára, valamint a hatáskörére és az illetékességére – hivatalból köteles megtenni azt az ideiglenes intézkedést, amelynek hiányában a késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna”92.A Ket. másrészt maga is fellép a veszélyhelyzetek kialakulása ellen, kimondja többek között például, hogy „jogutód hiányában a jogszabálysértő, illetve a közérdeket sértő vagy veszélyeztető állapot megszüntetéséről a hatáskörrel rendelkező hatóság hivatalból intézkedik”93.A veszélyek, pontosabban a veszéllyel fenyegető helyzetek azonban nem csak az ügyfél, hanem a hatóság tevékenységére is hatással lehetnek.A helyszíni ellenőrzést az ellenőrizni kívánt tevékenység folytatása idején, nem székhelyként vagy telephelyként bejelentett magánlakásban pedig – kivéve, ha az ellenőrzés sikeres lefolytatása más időpont választását teszi szükségessé – munkanapon 8.00 és 20.00 óra között végezhető végezhet a hatóság, azonban életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet veszélye miatt más időpontban is elvégezhető az ellenőrzés.94

A Ket.-ben szabályozott fenyegető helyzetek a különös eljárási szabályokban konkretizálódnak, abból a szempontból leginkább, hogy a veszélyeztetett jogi értékeket tovább pontosítja a jogalkotó. A különös közigazgatási eljárási jogszabályok számos veszélyhelyzetet, fenyegető veszélyt tartalmaznak, amelyeket gyakran speciális hatósági eszközökkel lehet megelőzni.Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény kimondja többek között, hogy „a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése érdekében törvényben meghatározott esetekben az arra illetékes államigazgatási szerv megkeresésére,

91 175/2003. (X. 28.) Korm. rendelet a közbiztonságra különösen veszélyes eszközökről 3. § (1) bekezdés92 Ket. 22. § (3) bekezdés93 Ket. 16. § (4) bekezdés94 Ket. 91. § (1) bekezdés

56

Gondolatok a „közigazgatási jogi” veszélyről

az építésügyi hatóságnak határozattal el kell rendelnie a telekalakítási, illetőleg építési tilalmat”.95

6. Összefoglaló gondolatok

A közigazgatás feladatai, funkciói96 között meglátásom szerint fontos, bizonyos szempontból kiemelkedő szerepet tölt be a közigazgatás veszélyelhárító, veszélymegelőző funkciója. A közigazgatás mindazonáltal nem csak a veszélyek bekövetkezését törekszik megakadályozni, hanem a kialakult veszélyhelyzetek többségét is közigazgatási szervek hárítják el. A rendőrség, a polgári védelem, a katasztrófa-elhárítás feladatai között egyaránt megtalálható a veszélyek semlegesítése. A tűzoltóság is ebbe a körbe sorolható, ugyanis például a „tűzoltásvezető a tűz által veszélyeztetett és a tűz oltásához szükséges területen minden tevékenységet korlátozhat, megtilthat, elrendelheti az illetéktelen vagy a veszélyeztetett személyek, valamint az anyagi javak eltávolítását, a terület kiürítését”97. Könnyen belátható, hogy az emberi tevékenységek további specializálódásával a veszélyek, a veszélyforrások köre is egyre differenciáltabbá fog válni. A közigazgatási jognak, annak érdekében, hogy a jövőben is eleget tudjon tenni veszélymegelőző, és –elhárító funkciójának rugalmasan kell követnie a tényleges állapotokat. Ez vonatkozik mind a szervezetre, mind a veszélyek kivédése érdekében igénybe vehető – adott esetben jogi – eszközökre.

95 Éptv. 20. § (4) bekezdés96 Bővebben: Lőrincz Lajos – Takács Albert: A közigazgatás-tudomány alapjai. (Budapest, 2001.) 145. o. 97 1996. évi XXXI. törvény a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról 7. § (3) bekezdés

57

57

HATÁRŐRSÉG ÉS HATÁRELLENŐRZÉS A VESZÉLYHELYZETEK TÜKRÉBEN

SÁNDOR VILMOS

BIZTONSÁG, HATÁRBIZTONSÁG – KOMPLEXITÁS, KOMPETENCIA

Biztonság, határbiztonság, komplexitás és kompetencia. Négy szó, négy fogalom, amely köré szeretném csoportosítani mondandómat. Talán nem annyira a tudomány egzakt, száraz, érvelő nyelvezetét használva, hanem a témában jártas kutató, oktatásszervező gondolatait, ajánlásait szeretném közzé tenni és megosztani, kissé elmélkedő, polemizáló stílusban, a gondolatébresztés, a továbbgondolkodásra való késztetés szándékával.

A biztonság

Igaza lett Salgó László egykori országos rendőrfőkapitánynak. A biztonság szó ma az a varázsige, amely nélkül nem létezik az emberiség. Mindenki biztonságra vágyik, de a biztonságnak ára van. Salgó László úgy fogalmaz doktori értekezésében, hogy a biztonság áru, és mint minden árunak értéke van, pénzbe kerül, a piacra kerül, költenünk kell rá, fizetnünk kell érte. Oly annyira értékes áru lett a biztonság, hogy minden valamire való biztonságpolitikai, biztonságtechnikai szakértő jól megél abból, hogy a biztonság különféle szempontú vizsgálatát elvégezve ajánlatokat tesz annak megvalósíthatóságára a társadalom legkülönbözőbb területein.

Mára annyira kurrens áru a biztonság, hogy ipar teremtődik köré. A jelenség, a folyamat valószínűleg az egyén, az egyed bizonytalanság érzetéből, veszélyérzetéből fakad, abból hogy az ún. globalizálódó, változó világunkban az ember, az egyed, létéből, létfenntartási ösztönéből fakadóan biztonságra, valamilyen kiszámítható körülményre, jelenre és jövőre számít vagy abban reménykedik, de azt okkal vagy ok nélkül a legkülönfélébb tényezők által veszélyeztetve látja, érzi. Ezért igényli és követeli egyénileg és kisebb nagyobb társadalmi csoport méretekben is a biztonság magasabb szintű megteremtését. Divatszó is lett a biztonság. Mindenki, úton útfélen, okkal, vagy ok nélkül használja, hivatkozik rá, vagy ürügyként használja céljai elérése érdekében.

Ma már valamirevaló magán felsőoktatási intézmény kis túlzással, szinte nem is létezhet anélkül, hogy ne indítana a biztonság szó valamilyen jelzős változatát tartalmazó szakot. Mondatnánk, mindenki a biztonságiparból próbál profitálni. A kilencvenes évek elején a válság volt ilyen varázsszó, most a biztonság és a terrorizmus.

Úgy gondolom, a konferenciánk központi tárgya szempontjából a biztonság fogalom értelmezésére és egyben szűkítésére van szükségünk. Az előzőekből is kitűnhetett, hogy zavarban vagyunk a biztonság fogalom értelmezésekor. Ez abból következhet, hogy köznapi – egyben legtágabb – értelemben a biztonság egész létünkről, az élet minden területéről szól. Egyetértek Teke András ezredes úrral abban, hogy az egyéni, valamint a szűkebb és tágabb értelemben vett közösségi biztonság fogalmát konkréttá kell tennünk. Az általában értelmezhető és ezáltal szubjektív veszélyeztetés körét szűkítenünk kell azon veszélyekre és veszélyeztetésekre, amelyekkel szemben az állam vagy egy adott állam, szövetség vállalja (ígéri, garantálja) a sikeres ellentevékenységet, vagyis az állam

kötelezettséget vállal polgáraival szemben arra, hogy a biztonságukból ráeső részt intézményrendszere útján megvalósítja. Ezért viszonylag jól behatárolható azon terület, amely az egyént és a társadalom egészét érintő biztonság megteremtésének körébe tartozik. Csak felsorolásszerűen ezek lehetnek:

- a létbiztonság, - szociális- vagy egzisztenciális biztonság,- közbiztonság,- államigazgatási, közigazgatási rendszer működésének biztonsága, - jogbiztonság, - információ és informatikai rendszerek biztonsága, - katonai biztonság, stb.

Egyszerűen fogalmazva az egyén önvédelmi, egyéni biztonságteremtő tevékenységét az állam saját gazdaságpolitikai eszközeivel segíti illetve lehetőségei függvényében ezen túl, vagy e mellett mintegy biztonsági ernyőt létesít polgárai számára annak érdekében, hogy azok biztonságérzete minél magasabb, minél jobb legyen.

A szociális-, létbiztonság stb. megvalósításának, a feltételek megteremtése is a piacgazdaság lehetőségeinek és törvényszerűségeinek megfelelően tartozhat az állami aktivitás körébe. A biztonság valamilyen kívánatos szintjének elérése illetve annak elősegítése e körben a politikai, pénzügypolitikai, gazdasági stb. eszköz és intézményrendszer felhasználásával direkt, vagy indirekt módon történik.

Vannak a biztonságnak azonban olyan területei, szegmensei, amelyek megvalósítására az állam által létrehozott szervezetek hivatottak, mintegy ernyőt képezve polgáraik számára, annak érdekében, hogy ezen „állami ernyő” alatt az egyéni és a kisebb, vagy nagyobb közösségi biztonsági igényeiket érvényesítsék, felhasználva a polgári biztonsági önszerveződés lehetőségeit is. Az eredményesség, hatékonyság szempontjából nem mindegy azonban, hogy ezt a bizonyos állam által létrehozott biztonsági ernyőt hogyan szerkesztik meg és használják, működtetik. Az ernyő létrehozásakor nyilvánvalóan a veszélyekből kell kiindulni. Vizsgálni kell vajon melyek azok a veszélyek, amelyek elhárítását ezzel az ernyővel lehet, kell, vagy célszerű végrehajtanunk. Vagyis milyen elhárítandó veszélyekkel kell számolnunk? Mik és milyenek legyenek az ernyő szeletei, amelyek egymáshoz illeszkedve megvédenek?

Ehhez mindenekelőtt a „várható eső, az időjárás” vagyis a veszélyek jellegével kell tisztában lennünk. Az elmúlt mintegy másfél évtizede számtalan tudományos fórumon zajlott, zajlik vita az „időjárásról”, vagyis arról, hogy milyen veszélyek fenyegethetik országunk polgárait, a Magyar Köztársaságot. A diskurzus nem nélkülözi a divatot, vagyis a világtrendnek megfelelően, egyes biztonságpolitikai szakértők – ernyőkészítők – a globális veszélyeket látják a legjelentősebbeknek, többek között – és ez a hivatalos biztonságpolitikai stratégiánkban is megfogalmazást nyert – a nemzetközi terrorizmust, mint legfontosabb veszélyt helyezik első helyre, ezzel mintegy követve a politikus meteorológusok jóslatait.

Én Tálas Péter biztonságpolitikai szakértő nézetével értek egyet, aki a közelebbi és távolabbi régió várható időjárására utal, amikor úgy nyilatkozik, hogy a nemzetközi terrorizmus valós veszély ugyan, és természetéből fakadóan a világ bármely pontján bármely időben számolhatunk hatásaival, vagy konkrét megjelenésével. Régiónkban azonban nem ez jelenti, jelentheti az elsődleges veszélyt, hanem minden más, ami azzal

Biztonság, határbiztonság – komplexitás, kompetencia

kapcsolatban van és összefügghet. A nemzetközi szervezett bűnözés és annak minden vállfaja, az illegális vagy tömeges illegális migráció, az embercsempészet és kereskedelem, mindaz, ami országunkat és régiónkat elsősorban veszélyezteti, veszélyeztetheti. És ezzel eljutottunk a határbiztonság kérdéséhez.

A határbiztonság

Felszínes gondolatokban általában úgy fogalmazódik meg, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozást követően a határbiztonság, főként a belső határokkal rendelkező tagállamok számára egyre kevésbé fontos. Az ernyő határbiztonságot megvalósító szervezetei, egyre kevesebb szerephez jutnak a biztonság garantálásában, vagy megvalósításában. Csakhogy ne feledjük: egyrészt az Uniónak mindig lesznek külső határai és Unión belül a határbiztonság nem, vagy már nemcsak konkrétan az államhatár – uniós határ – fizikai létéhez kötődik. Az Unió és benne hazánk, polgárainak biztonságát az ernyő szeleteként azáltal lehet biztosítani, hogy megakadályozzuk az illetéktelen bejutást, benntartózkodást területünkön és ez a rendkívül fontos, konkrét terepen és a határforgalomban végrehajtott ellenőrzésen túl vagy annak összefüggésében egy virtuális bűnügyi felderítő, megelőző, működő, nyilvántartó és operatív intézkedési rendszert is jelent. Vagyis az ernyő szegmenseinek átrendezéséről van szó, amelyben a bűnmegelőzés és bűnüldözés, közbiztonság, a határbiztonság arányai – az ernyő szeletei változnak, változhatnak, de nem keletkezhet rés az ernyőn.

Sajnos a divatpolitikusok és szakértők nem mindig a valós veszélyekből, hanem a politikai deklarációkból indulnak ki, véleménynyilvánításuk során. Az Unió belső határain megszűnik az ún. helyhez kötött ellenőrzés, ezzel szemben marad a mobil, az ún. belső közrend, közbiztonsági jellegű ellenőrzés. Ennek veszélyét éppen a londoni és madridi terrortámadások esetében láthattuk. Az elkövetők több belső határon átkelve mozoghattak cselekményük elkövetése előtt és után.

A határbiztonság ezért úgy gondolom új megvilágításba került vagy kerülhet. Ne feledjük az Unió határai kelet felé, a kibocsátó régiók felé tolódnak, ezáltal potenciálisan nőnek a veszélyek. Ne legyen kétségük afelől, hogy magam is egyetértek az Európai Unió nemes szándékaival és szeretnék határ nélküli határőr lenni. A határbiztonság jelentősége azonban a veszélyek megelőzésében és elhárításában megítélésem szerint a jövőben sem csökken, csak az ernyő szegmensei átrendeződnek. Milyen szempontok és elvek alapján látom célszerűnek, vagy lehetségesnek ezt az újraszerkesztést: A komplexitás és a kompetencia jegyében!

Komplexitás és kompetencia

Az eddigi gyakorlat az ernyőkészítésben a XIX. század óta bevált módszert követte. A közigazgatás állami intézményei között történt meg a szeletek újraszabása. Ebben az egyfajta újraelosztásban az addig kivívott pozíciók, a tradíciók és minden más érvényesült és az új elosztásnak megfelelően az állam és közigazgatás, honvédelmi igazgatás főszereplői a minisztériumok és főhatóságok törekedtek teljessé tenni az ernyőt, a biztonság érdekében. Valljuk meg őszintén a szeletek kialakítása, „kikanyarítása” talán nem mindig a valós veszélyek reális és komplex elemzésén és a szükséges ellentevékenység elgondolásán alapult, hanem előfordulhatott, hogy a szubjektumot sem nélkülöző politikai

63

63

Sándor Vilmos

érdekek, hatalmi pozíciók, a már említett közigazgatási tradíciók és sok minden más volt, vagy lehetett az elsődleges, döntést befolyásoló tényező.

Ma tanúi vagyunk a világ új kihívásainak, az abból következő kérdéseknek, melyekre nem adhatunk megfelelő – a polgárok biztonsága szempontjából elfogadható – helyes választ a korábbi szemlélet alapján. Korunk új veszélyei nem törődnek a több évszázados szervezeti struktúrával és felfogással az új veszélyek új megközelítést igényelnek az államilag garantált, garantálható biztonság megvalósításában. Tévedés ne legyen, nem vagyok naiv, hogy feltételezzem: a politikai érdekek, vagy a szubjektív tényezők a jövőben kizárhatóak. A védőernyő kialakítása azonban új kihívásoknak megfelelően új metódust követel, amely alkalmazásában nem a korábbi szervezeti struktúra pozíciók szerinti újrarendezéséből, hanem az országunkat fenyegető valós veszélyekből, azok komplex elemzéséből kell kiindulni és a szeletek tagolását a kompetencia jegyében célszerű megvalósítani.

A veszélyek komplex voltára e körben gondolom szükségtelen felhívnom a figyelmet, hisz úgy gondolom, abban valamennyien egyetértünk, hogy például egy az államhatáron, akár csak szabálysértés gyanújával megjelenő személy hordozhatja súlyosabb, akár terrorcselekmény lehetőségét is, egy közúti baleset kedvezőtlen körülmények esetén pedig tömegkatasztrófába vagy súlyos környezetszennyezésbe is torkolhat. Az ellentevékenység és az ennek megfelelő szervezet létrehozása és működtetése, tehát a lehetséges veszélyek létrejöttének és kifejlődésének, hatásainak komplex vizsgálatán kell alapulnia, és az egyes szervezetek feladatrendszerének kialakítása a kompetencia jegyében kell történjen. A veszélyek egymással való összefüggésében történő vizsgálata választ adhat arra, hogy az egyes veszélyek megjelenésének mekkora a valószínűsége, realitása, az egyes konkrét veszélyek, bizonyos körülmények és feltételek megléte, vagy kialakulása esetén milyen irányban változhatnak, bővülhetnek, erősödhetnek, vagy ölthetnek új formát, vagy más minőséget. Milyen a veszélyek jellege, várható hatásaik és a különféle veszélyek milyen módon függhetnek össze, és legfőképpen milyen megelőző illetve ellentevékenységet igényelnek. A megelőzés és az ellentevékenység végrehajtására pedig a szervezetek kialakítása a – cél-feladat-szervezet-eljárás-erő-eszkőz hozzárendelés örök érvényű vezetés és szervezéstudományi módszerei segítségével – a kompetencia figyelembevételével történhet. Ugyancsak alkalmazva a szinergia és az együttműködés elveit is.

A történelemben még nem létezett olyan gazdag állam, amely valamennyi, önmaga és polgárai létét fenyegető, az egyes veszélyek megelőzésére, elhárítására, kezelésére minden tekintetben kész és alkalmas szervezetet tudott volna létrehozni és alkalmazni. Ez mai korunkban még inkább igaznak tűnhet. Az új szervezetek létrehozása vagy a régiek funkciójának újrarendezése új megközelítést igénye, a rendelkezésre álló források minél hatékonyabb felhasználásával. Ez pedig véleményem szerint a veszélyek komplex vizsgálata és a feladatok kompetencia elvei szerinti elosztása jegyében történhet. Ezt igaznak vélem a határbiztonság újragondolásában és értelmezésében, valamint a biztonságot megvalósító állami szervezetek (rendészeti, rendvédelmi, katonai szervezetek, információszerző és az információszerzés elhárítását végző stb.) kialakításában és az ezek érdekében működő kutatási és képzési intézmények átszervezésében is. Az új veszélyek, új kihívások, új az eddigi gyakorlattól akár jelentősen, vagy gyökeresen is eltérő gondolkodásmódot igényelnek jövőbeni biztonságunk szolgálata érdekében.

64

TEKE ANDRÁS

A VESZÉLYEK KEZELÉSE ÉS A HATÁRBIZTONSÁG

„A határellenőrzés nemcsak a határátkelőhelyekentörténő, személyekre vonatkozó ellenőrzéseket és a

határátkelőhelyek közötti határőrizetet foglaljamagában, hanem a belső biztossággal kapcsolatos

kockázatok, valamint a külső határok biztonságávalkapcsolatos lehetséges veszélyek elemzését is”.98

1. Bevezetés

A Szabadság, Jog és Biztonság Térségében a deklarált érdekek védelme többoldalú megközelítést, nemzeti és uniós szinten megvalósuló, összehangolt cselekvést tesz szükségessé, amely kölcsönös bizalmon, törvényességen kell, hogy az alábbi ábra szerint alapuljon.

98 Az Európai Parlament és a Tanács 562/2006/EK Rendelete (2006. március 15.) a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési Kódexek) létrehozásáról (8). Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2006.4.13 HU L105/1

A biztonság valamennyi szereplőjét terheli a felelősség a közös célok elérése érdekében. Ezért folytatódnia kell a – Hágai program99 szellemében – a végrehajtó szervek közötti koordináció, együttműködés és kölcsönös megértés fejlesztésének. Kiemelt figyelmet kap az információk cseréje és felhasználása, védelme, a magán és közszféra kapcsolatának harmonizálása, az összehangolt prevenció, a felkészültség, a krízis és követelmény-management erősítése, a potenciális veszélyforrások kezelési képessége.

Az EU-tag Magyarországon a biztonságfelfogás és kezelés egy sajátos fejlődésen megy át. A szervezeti érdekek figyelembevételével a fentiek EU és NATO keretben valósulnak meg. Már eddig is jelentős átrendeződés zajlott le a biztonság szereplői között. Súlypontáthelyeződés figyelhető meg a hagyományos állami szereplők között, illetve az állami és privátszféra viszonyában is. Egyre inkább elfogadottá válik a komplex biztonsági megközelítés, amely során a szereplők kompetenciájuk szerinti részt vállalnak a biztonság kezelésében.

A hagyományos szerepek átalakulása mellett a koordináció, kooperáció rendszere is felülvizsgálatra szorul. Az átalakulást elősegítheti a 2007-2013. közötti időszakot átfogó Nemzeti Fejlesztési Terv rendszerszemléletű, a biztonságot a helyén kezelő cél és programrendszere.

A biztonságon belül sajátos helyet foglal el a határbiztonság. A mottó nem véletlen. A „határ” jelző nem kizárólagosan egy-egy határszakaszhoz, a határterülethez való szoros kötődést jelöli, hanem egy komplex rendszer működtetési igényét sugallja.

A komplex szervezeti biztonsági rendszeren belül a határbiztonság pontos helyét és szerepét át kell gondolni a teljes jogú schengeni csatlakozás, a „második körös” EU-bővítés előestéjén. Tanulmányomban röviden áttekintettem a veszélyhelyzeteket biztonsági, határbiztonsági szempontból, kísérletet teszek a határbiztonság aktuális értelmezésére, a fentiek alapján a veszélyhelyzetek kezelése határbiztonsági sajátosságai bemutatására, a határbiztonság és a veszélyhelyzetek kezelési képességének tervezési megoldásaira. Ez nem azt jelenti, hogy a veszélyhelyzet-kezelés kizárólagos határőrségi kompetencia lenne, hanem azt, hogy a Határőrség, mint a nemzeti komplex biztonság szereplője, a határbiztonsági rendszeren belül képes megfelelő részt vállalni és teljesíteni a veszélyhelyzetek kezelésében.

A határbiztonság, mint az ország teljes területére kiterjedő biztonsági rendszer, bizonyos vonatozásában az államhatárt is átlépi, kulcsszerepet tölthet be a sikeres nemzeti és európai veszélyhelyzet-kezelés, tervezés rendszerében. A tanulmány nem a meglévő rendszer kritikáját tűzte ki célul, hanem abból az aktualitásból indult ki, hogy 2006-ban a kormányzati és közigazgatási változások nem csak formálisan valósulnak meg, hanem változást lehet elérni a gondolkodásban, a probléma-megközelítésben, a megoldásban is.

2. A veszélyhelyzetek biztonsági, határbiztonsági szempontú megközelítése

Az 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről 3.§. z, pontja szerint a Veszélyhelyzet : a Pvt100 .2.§-ának (2) bekezdésében meghatározott helyzet, azaz „…a szükséghelyzetet (Alkotmány 19.§ (3) bek. i, pont) el nem érő mértékű,

99 Hágai Program: a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése az Európai Unióban”, Az Európai Unió Tanácsa 13993/04 LIMITE JAI 408, Brüsszel, 2004.október 27-i Közlemény aktualizált változata100 1996. évi XXXVII. törvény a polgári védelemről

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

az állampolgárok életét- és vagyonbiztonságát vagy a környezetet veszélyeztető természeti csapás, illetőleg ipari baleset okozta állapot…” (a tv. továbbiakban felsorolja, hogy melyek a kiváltó események).

A veszélyhelyzetek nem spontán jelenségek, hanem valamely folyamat rész-vagy végeredményei, következményei által keletkeznek. A „veszély” fogalom a tanulmány értelmezésében olyan esemény, tevékenység, folyamat, amely sért(het)i a biztonságot. A „fenyegetés” olyan valós, körülhatárolható veszély, amely térben és időben prognosztizálható módon valamilyen hatást vált ki. A fenyegetések esetében a tér és idő szinkronitása az előrejelzésben nem minden esetben eredeztethető. A „kockázat” a veszély hatásai bekövetkezésének valószínűségét jelenti. A veszélyek, a fenyegetések bekövetkezése okoz(hat) egy olyan helyzetet, állapotot, amelynek jogszabályi kategorizálhatósága esetén veszélyhelyzetről beszélünk.

A fenti definícióban jelzett társadalmi (civilizációs) és természeti veszélyek olyan sajátosságokkal bírnak, amelyek a komplex biztonság vonatkozásában cselekvési (reakció) kényszert váltanak ki akkor is, ha a veszélyeztetés szintje alapján még nem alakult ki a veszélyhelyzet.

A társadalmi veszélyek realizálódása természeti katasztrófákat is előidéződhet, gondoljunk a gazdasági kényszerből, szakszerűtlenül kiirtott erdők miatt bekövetkező áradásokra, szakszerűtlen technológia alkalmazásából eredő vegetációmódosulásra, vagy éppen a természeti veszélyek miatti társadalmi reagálásra.

A veszélyek mikor érintik a határbiztonságot? A határbiztonság értelmezéséből kiindulva (2.fejezet) a veszélyek akkor vizsgálandók határbiztonsági szempontból, ha területi, vagy tevékenységi kapcsolat áll fenn. Szűkebb értelemben az államhatár és a határterület lehet a kapcsolódás alapja. Ez nemzeti vonatkozásban alaphelyzetnek elfogadható, ugyanakkor Magyarország 2004. május elseje óta EU-tag és Schengen-tag (igaz, a tanulmány írásakor még nem teljes jogú) és így a határbiztonságot a Schengeni egyezmények tükrében kell vizsgálni. A schengeni belső határon a határellenőrzés megszűnésével kompenzációs intézkedéseket kell életbe léptetni a biztonsági deficit megelőzése, illetve ellensúlyozása céljából. Ez a határbiztonságot az ország egész területére kiterjeszti.

Ugyancsak a fentiekből fakadóan a határon átnyúló tevékenységeket is a kiterjesztés tényeként célszerű kezelni, így a határbiztonság quasi „túlnyúlik” az ország területén, sőt ilyen értelemben a szomszédos Schengen-tagország határbiztonsági érdekszférája lehet magyar területen is.

A veszélyek, fenyegetések az ország illetve az EU területén bárhol, bármikor jelentkezhetnek, s mivel a határbiztonság jelen tanulmány és a schengeni elvek alapján is kiterjesztőleg értelmezendő atevékenységi, területi és időbeni egybeesés triviálisnak tekinthető.

67

67

Teke András

Tovább folytatva a gondolatsort: a határbiztonság a nemzeti és európai komplex biztonság része, a veszélyhelyzetek kezelése is a biztonsági tevékenységi és intézményrendszerhez kötődik, így a kapcsolódási pontok adottak.

A biztonsági folyamatokat a biztonság szereplői hajtják végre, s a határbiztonság esetében ezt a határellenőrzést végzők és közreműködők, az idegenrendészeti feladatot ellátók, közreműködők stb. valósítják meg, s egyúttal mint a komplex biztonság szereplői a veszélyhelyzetek kezelésének is szereplői.

Határterületen, az államhatár térségében a Határőrség köteles a veszélyek, fenyegetések észlelésekor a jogszabályokban meghatározott feladatokat elvégezni és a veszélyhelyzeti tevékenységi folyamatokban részt venni.

Ez kiterjed a felkészülési, képességtervezési és fenntartási, a szervezési, végrehajtási és helyreállítási fázisokra is. A nem az ország területéről kiinduló, de az azt érintő veszélyek, fenyegetések, veszélyhelyzet-kezelés esetében a Határőrség a határbiztonságot is veszélyeztető tényezők kezelési logikája szerint kell, hogy eljárjon.

A természeti és civilizációs (társadalmi) veszélyek hatásmechanizmusa a határbiztonság esetében úgynevezett járulékos hatásként – az alábbi ábrák szerint – is megjelenhet.

68

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

TERMÉSZETI VESZÉLYEK

EMBERI TEVÉKENYSÉG KÖVETKEZMÉNYEI

KÖRNYEZET-EVOLÚCIÓSKÖVETKEZMÉNY

KATASZTRÓFÁK

VESZÉLYHELYZETEK

KLÍMAVÁLTOZÁS

SZENNYEZÉS

SAVAS ESŐ

KÖRNYEZETROMBOLÁS

IVÓKÉSZLET SZENNYEZÉSE

STB.

GLOBÁLIS FELMELEGEDÉS

ÜVEGHÁZHATÁS

ÓZONLYUK

ELSIVATAGOSODÁS

VÍZSZINTEMELKEDÉS

VIHAROK, ÁRVÍZEK

STB

FORRÁS: VAJDA GYÖRGY: KOCKÁZAT ÉS BIZTONSÁG, AKADÉMIAI KIADÓ, BUDAPEST 1998.

69

69

Teke András

A „normálistól” eltérő jelenségek az embereket mozgásra késztetik, ami megvalósulhat lokálisan, de interregionálisan is. A mozgás során a kiindulási és cél területeken a mennyiségi és minőségi változások sok esetben hatósági beavatkozási kényszerrel járnak, a két terület közti átmenet, mozgási szakasz más tevékenységeket is akadályozhat, ezért a beavatkozási kényszer itt is fennáll. A biztonsági, határbiztonsági szempontú megközelítésből kiindulva a veszélyhelyzetek az ország bármely pontján történő kezelése a komplex biztonsági rendszer keretében valósul meg, így a határbiztonsággal kapcsolatba hozható és a tevékenységi rendszerben konkrét feladatot jelent.

A komplex biztonsági rendszer szereplőinek feladatrendszere a szakspecifikus feladatokon túl a veszélyhelyzeti tevékenységnek való megfelelést is magába foglalja.

2. A határbiztonság értelmezése

A komplex biztonság, a határbiztonság viszonyát rendszerszemléletre alapozva célszerű megközelíteni. A komplex biztonság az átfogó rendszer, a határbiztonság az a tágabb fogalom, amely a koordinációs és intézményi rendszer elemei mellett (a külső határ egyoldalú preferálása helyett) az államhatárhoz köthető mindennemű, béke(normál) időszakban rendvédelmi eszközzel kezelhető biztonsági tevékenységet(koordináció, kooperáció, kommunikáció) magába foglal.

„A határbiztonság ma már nem elsősorban a fizikai határok őrzését jelenti, hanem számítógépes információt, amelyből megtudható hány külföldi tartózkodik az országban, miért és meddig marad” fejtette ki a közelmúltban Asa Hutchinson államtitkár101.

Az ország határbiztonsága tehát nem elsődlegesen szakmai, hanem mindenek előtt komplex politikai és stratégiai kérdés, amely akkor lehet sikeres, ha konszenzuson alapuló, folyamatos és eredményorientált politikai támogatáson nyugszik. Az adott ország földrajzi helyzete, a migrációs folyamatok kezelésében játszott szerepe, a szomszédos, ún. harmadik országoknál fejlettebb határrendészeti felkészültsége, tapasztalatai, a második körös csatlakozókkal és a távolabbi jövőben tervezett csatlakozókkal való területi közelség és kapcsolatok, a több évszázados történelmi együttélés határozza meg egy ország térségi és globális határbiztonsági potenciáját.

Bár a határbiztonság fogalom (Grenzsicherheit, Border Security) nem túl gyakori az EU dokumentumokban, a bel- és igazságügyi területre vonatkozó programoknak, így a 2004-2009. között funkcionáló Hágai programnak is kiemelt részét képezi. A Hágai Program a határbiztonsággal összefüggésben rögzíti a tennivalókat a biztonság belső- és külső dimenziójának összehangolása érdekében a határon átnyúló problémák kezelésére, a bűnüldözési hatóságok, különösen a rendőrségek, határőrségek és a vámőrségek közötti közösségi és nemzeti szinten egyeztetett fellépés terén, a határon átnyúló problémák (illegális migráció, emberkereskedelem, embercsempészet, terrorizmus, szervezett bűnözés) kezelésének egységes szemlélete kialakítása vonatkozásában, illetve a közös képességek javítása a külső határok ellenőrzésében, a határon átnyúló szervezett bűnözés és terrorizmus kiküszöbölése érdekében.

Határbiztonság nélkül nem beszélhetünk komplex nemzeti és európai biztonságról, s az Európai Biztonsági Stratégia102 alapján is kiemelt három veszélyforrás: a terrorizmus, a nemzetközi szervezett bűnözés és az illegális migráció elleni fellépés hatékony és

101 Vízum és ujjlenyomat (Szlovákia) Új Szó, 2003. május 21.

70

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

hosszútávon mással nem helyettesíthető eszköze, módszere és megoldása a határbiztonsági rendszer hatékony működtetése.

A kor kihívásainak megfelelő rendszerszemléletű elemzést elvégezve, nemzeti szinten is az integrált határbiztonsági intézményi és tevékenységi rendszereknek van létjogosultsága. Ezt az alábbiakra célszerű alapozni: a biztonság, szabadság és jog csak szerves egységben, olyan rendszerben értelmezhető, melynek szereplői (nemzeti és közösségi szinten egyaránt) érdekazonosság mentén kooperálnak. A biztonság (ennek részét képező határbiztonság) az érték-és érdek „triászon” belül kulcselem, mert a kölcsönös függőség mellett a másik kettő megvalósulása ennek függvénye.

A kitűzött célok csak akkor valósul(hat)nak meg, ha a folyamat résztvevői azonos módon viszonyulnak a kérdésekhez, azonos fogalmakat alkalmaznak és tiszteletben tartják a komplexitás és kompetencia elvét, ez mind nemzeti, mind közösségi szinten elengedhetetlen.

A komplex biztonságból kiindulva általános értelemben egy integrált rendszer(modell) felelhet meg az elvárásoknak. Ez egyidejűleg célállapot, módszer és eszköz is, amely politikai, intézményi és tevékenységi-technológiai síkon valósul meg, kulcsszava az „Integrált Border Management” és a „Border Security”. Az Integrált Border Management103 létező fogalom, tevékenységi rendszer, amely a komplexitásra törekvés ellenére a külső határok primátusát deklarálja. A Határrendészeti (FRONTEX) Ügynökség104 létrejöttével lényegében a (korábbi) központok integrálásával létrejött EU szinten az „Integrált Border Menedzsment”-et koordináló szerv, mely az Europollal és más, a biztonságot erősítő nemzeti és közösségi intézményekkel szoros együttműködésben, a nemzeti biztonsági rendszerekre építve és azokat összehangolva105 működtetheti az európai közösségen kívüli demokratikus és jogkövető közösségek és állampolgárok érdekeit is érvényesíteni képes határbiztonsági rendszert, mely igazi válasz lehet a XXI században jelentkező számos kihívásra, s zökkenőmentesen képes lesz kezelni a további EU-bővítésekből adódó biztonsági problémákat..

A jövőbeni határbiztonsági rendszer lényege: a komplex (európai) biztonság, az annak részét képező (európai) határbiztonság megvalósítása, a nemzeti biztonsági (határbiztonsági) rendszerek összehangolt regionális tevékenységi rendszerbe való szervezése és működtetése útján valósítható meg, amely a FRONTEX érdekérvényesítő tevékenységét hatékonnyá teheti. A nemzeti határbiztonsági rendszer az európai komplex határbiztonsági rendszer, az Európai Integrált Határbiztonsági Rendszer elemét képezi.

Tisztázni szükséges, hogy mit értünk biztonság alatt, s ezen belül mit jelent a határbiztonság?106

102 Az Európai Unió Európai Biztonsági stratégiája. A SECURE EUROPE IN A BETTER WORLD (European Security Strategy) 2003.12.12. www.ue.eu.int/uedocs/cmsupload/78367.pdf. 2005.02.14-i letöltés103 Az Integrált Border Management (IBM) magyar nyelvű fordítása és értelmezése nem mindig szerencsés, mert az igazgatás és az irányítás oldaláról történő megközelítésen túl lényegesen komplexebb tevékenységről van szó, s nem feltétlenül csak a határhoz közvetlenül kötődő folyamatokat érinti104 A TANÁCS 2007/2004/EK RENDELETE (2004. október 26.) az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról105 Ez nem az Európai Határőrség mint önálló nemzetek felett álló szerv – ilyen várhatóan nem is lesz -, hanem a nemzeti szerveket összefogó, tevékenységüket koordináló szerv. 106 Teke András: Határbiztonság, Magyar Rendészet 2005/2. 77-98. o.

71

71

Teke András

2.1. A biztonság meghatározása

Nemzeti szinten az alábbi biztonság fogalom javasolt „munkadefiníciónak”: a biztonság alapvető egyéni, nemzeti és közösségi (szövetségi) érték, olyan állapot vagy helyzet, amely a fenyegetések és a veszélyek tudatosan (hallgatólagosan) elfogadott, elviselt szintjén valósul meg. Alapját a külső fenyegetettségtől való megbízható védelem, a (védendő, vagy védelmi) rendszer belső stabilitása, rendezettsége képezi. A biztonság nem lehet állami vagy hatósági monopólium, hanem olyan „immateriális társadalmi (össz)termék”, amely érdekközelítés útján, egyeztetett cselekvés, tudatos kooperáció útján jön létre.

A közösségi érdek nem fejezhető ki pusztán a nemzeti érdekek egymásmellettiségével. A fenti biztonság körülhatárolás alapvetően egy ország helyzetéből kiinduló megközelítést tükröz, ezért különösen a Hágai program szellemiségére utalva célszerű a közösségi érdekek (pl. EU) megjelenését is érzékeltetni. Ebből a megközelítésből a biztonság olyan kollektív, kooperatív immateriális termék, amely az egyéni érdekeket is artikuláló nemzeti biztonsági rendszerek kapcsolatrendszerének összességére épített, közösségi érdekekből eredő, egyeztetett, a nemzeti érdek felett álló prioritásokat érvényesítő, kölcsönös bizalmat feltételező és megalapozó, koordinált politikai, gazdasági, diplomáciai, jogi, katonai, rendészeti-rendvédelmi és lakossági (civil) tevékenység illetve magatartás eredménye.

2.2. A határbiztonság és az integrált határigazgatás fogalma

A határbiztonság fogalmára az alábbi javasolt „munkadefiníciónak”: A határbiztonság olyan állapot, helyzet, amely- az ország egész területére kiterjedő- megelőző, visszatartó, szabályozó és ellenőrző jellegű komplex, kooperatív, koordinált tevékenység, intézkedés és magatartás által vagy annak következményeként jön létre, és az országra, illetve a közösségre nézve potenciális veszélyt jelentő vagy nem kívánatos személyek, tárgyak, technológiák bejutási, tartózkodási és továbbjutási esélyének szintjét jelöli meg.

Ez a gondolatmenet egy ország esetében is és közösségi vonatkozásban is értelmezhető, és nem csak az államhatárra vonatkozik. A határbiztonság fogalmából kiindulva az Integrált Határigazgatás munkadefiníciójának az alábbi javasolt: Az (nemzeti) integrált határigazgatás a tagállam kompetens hatósága(i) által történő olyan egységes szemléleten alapuló fejlesztési tevékenysége, amely a meglévő emberi erőforrás, eszközök, és technológia és ismeretek tudás felhasználásával, az EU szabályok egységes és következetes alkalmazásával, az irányítási és ellenőrzési feladatok realizálásával a magas szintű határbiztonság megteremtésére irányul.

2.3. A biztonság hierarchia és a határbiztonsági modell

72

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

A biztonság komplexitásából következően célszerű a biztonság-hierarchia keretei közt gondolkodn107i:

- Globális biztonsági rendszer (GSS)=Global Security System - Regionális (kontinentális) biztonsági rendszer (RSS)=Regional Security System - Európai Biztonsági Rendszer (ESS)= European Security System - Európai Határbiztonsági Rendszer (RBSS)=European Border Security System - Európai Határbiztonsági és rendészeti igazgatási rendszer (EBSPMS)=European

Border and Policing Management System- Nemzeti Biztonsági Rendszer (NSS)=National Security System- Nemzeti Integrált Határbiztonsági Rendszer (NIBSS)=National Integrated Border

Security System- Nemzeti Integrált Határbiztonsági és határrendészeti igazgatási rendszer

(NIBSPMS)= National Integrated Border Security and Policing Management System

A „határbiztonsági modell” nemzeti szintű megvalósítása integrált rendszerek működtetésével a schengeni szűrőrendszerhez igazodva történik, rendelkeznie kell legalább az alábbi főbb összetevőkkel:

- a külső határok – egységes standard szerinti – ellenőrzése, - az ország egész területére kiterjedő (mélységi), rendészeti koordináción és

kooperáción alapuló tevékenységi integráció, (a külső határhoz kapcsolódóan a határterületen kívüli térség idegenrendészeti és -általános- biztonsági átfogására),

- a belső határok biztonságát is garantáló, a kompenzációs intézkedések keretében megvalósuló ellenőrzési rendszer.

- A külső és belső biztonság koherenciájának megvalósítása a határon átnyúló együttműködés, kapcsolattartás intézményi és tevékenységi rendszerén keresztül.

- Az ellenőrzési rendszer részelemei összehangoltak (a teljes jogú schengeni csatlakozás után határforgalom-ellenőrzés nélkül!), ami biztosítja a határforgalom-ellenőrzés visszaállításának lehetőségét, és kiegészíti, teljessé teszi a másik két elemet. Ehhez szükséges, hogy a belső határok mentén a szomszédos EU országok (határ)rendészeti/rendvédelmi szervei szorosan együttműködjenek és érvényesítsék a Közösség előírásait és a Bizottság ajánlásait.

- A preventív jelleget a „távoltartás” és a „gyors, hatékony, biztonság központú- idegenrendészeti és menekültügyi ügyintézés” elvének érvényesülésével is biztosítani kell.

- A schengeni szűrőrendszer elemeit az új helyzetnek megfelelően újszerűen célszerű értelmezni és új tartalommal megtölteni. A szűrőrendszer elemeinek áttekintése szükséges azért is, hogy a külsőhatáros szemlélet egyoldalú érvényesítése helyett rendszert az egész ország területére kiterjedően, a várható biztonsági környezettel összhangba hozva - még hatékonyabbá lehessen tenni.

- Komplex rendszerről van szó, amelynek nemzeti megvalósítása elemenként értelmezendő108.

107 Megjegyzés: a fogalomhierarchián belül nemzeti és európai szinten nevesíteni célszerű a szereplőket, a területi illetékességet, a technológiát.108 Ritecz György: Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a magyar Határőrség zöldhatár őrizetére, (Doktori/PhD/értekezés, ZMNE) 2002.

73

73

Teke András

- politikai, gazdasági, tájékoztató eszközök széleskörű alkalmazása a migráció kezelésében;

- egységes vízumrendszer alkalmazása, és egységes gyakorlat érvényesítése;- kihelyezett okmányszakértők (tanácsadók) alkalmazása a várható

veszélyeztetés helyszínén és veszélyeztetés irányaiban;- összekötő hivatalnokok kölcsönös kiküldése, alkalmazása, az információcsere

biztosítása;- a szállító vállalatok illegális migrációhoz kötődő felelősségének következetes

érvényesítése;- „tranzitállamok” határőrizeti és határbiztonsági rendszerének megfelelő szintre

hozása, segítése a migrációs folyamatok kezelésében;- az ún. biztonságos harmadik országok helyzetbe hozása, határbiztonsági

rendszerük kialakításában, hatékonnyá tételében aktív közreműködés megvalósítása;

- a külső határok szigorú, egységes elvárások szerinti őrizete;- kiegyenlítő intézkedések tervszerű, az ország egész területére kiterjedő

foganatosítása (Checknet);- a belső határ (térsége) biztonságát garantáló ellenőrzés végzése.

A nemzeti biztonsági rendszernek és annak határbiztonsági összetevőinek a komplex biztonsági rendszerbe kell szervesen illeszkedni.

A határbiztonság vizsgálatakor figyelemmel kell lenni arra is, hogy az állami feladatok átstruktúrálásával a rendvédelemnek biztonsági rendszerben betöltött szerepe is új tartalommal töltődik fel.

Az állami, a közösségi és az egyéni szféra mellett számolni kell az EU és NATO tagságból fakadó szövetségi, és a polgári szerveződésekhez kötődő biztonsági rendszerek megjelenésével. Az új struktúra csak a teljeskörűen alkalmazott rendszerszemlélet mentén kezelhető, a „mozgásterületek” szigorú behatárolásával. Fontos elem a diszkrimináció tilalma, és a nemzetei rendszerek szövetségi biztonság erősítő vonásainak markánssá tétele. A specializálódás mellett párhuzamosan egyfajta generalizáció is folyik (ez fordítva is igaz) amely a rendvédelem (biztonság) szereplői közti koordináció és kooperáció, folyamatos kommunikáció fenntartását igényli. Sokszereplős tevékenység esetén fontos a rendező elvek, szabványok tisztázása, ami a minőségügyi tevékenység előtétbe kerülését idézi elő. A közösségi/szövetségi tevékenység során elvárás a „legjobb gyakorlat”(„the best practice”) alkalmazása, ami a kommunikáció magas szintjével és naprakészségével biztosítható.

A határbiztonság vonatkozásában ehhez még a bizalmi elv érvényesítése is járul, mert a külső határral nem rendelkező tagországok közvetlenül nem tudják érvényesíteni a biztonsági elvárásokat, azok teljesítését más tagországok hivatottak megvalósítani.

3. A veszélyhelyzetek kezelésének helye a komplex biztonsági rendszerben

74

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

Mitől biztonságközpontú egy tevékenység? A biztonság korunk meghatározó tényezője, érték, feltétel, bázis stb., amelytől nem lehet és nem is célszerű eltekinteni. A biztonság a veszélyek, fenyegetések, kockázatok és a védelmi rendszer közötti dinamikus egyensúlyt jelzi. Az idealisták megközelítése ellenére nincs abszolút veszélynélküliség, mert akkor magát a biztonságot sem lehetne értelmezni. A veszélyek, fenyegetések, kockázatok szintjét az objektív és szubjektív biztonságérzethez viszonyítjuk. Ha a veszélyeztetési szint tolerálható, kezelhető (egyensúly van), akkor már biztonságról beszélünk.

A biztonságközpontúság tehát a veszélyek, fenyegetések, kockázatok tolerálható, kezelhető szint alatti tartásának szándékát fejezi ki, azaz, hogyan lehet a kockázati szintet minél alacsonyabb szintre szorítani, a veszélyeket, fenyegetéseket időben és térben távol tartani, a védelmi rendszer hatékonyságát hogyan lehet javítani. A kezelés rendszerint valaminek a működtetését, irányítását, szabályozását, gondozását, karbantartását, valamilyen hatásgyakorlás alá vetését, ellenőrzését, valamilyen bánásmódban részesítését jelenti. A kezelést tekinthetjük folyamatnak, esetleg eljárásnak, de mindenképpen komplex tevékenységként, ráhatásként célszerű felfogni.

A veszélyhelyzetek kezelése sem lehet „tüneti jellegű”, mert ezáltal csak az okozat szüntethető meg, vagy csökkenthető, de a kiváltó ok megmarad. Ergo a veszély nem szűnik meg. A kezelés más, mint a veszélyhelyzeti szituációk esetén megnyilvánuló biztonsági reagálás, amely lehet megelőző, egyidejű, folyamatkísérő vagy utólagos. A veszélyhelyzetek kezelését célszerű elhelyezni a komplex biztonsági rendszerben. Ezt az alábbiak indokolják:

- a veszélyhelyzetek kezelését is az általános biztonság szereplői hajtják végre;- a speciális helyzetből adódóan a speciális tevékenység az általános tevékenységre

épül;- a folyamatok ex kiindulva a reagálás a biztonsági rendszer keretein belül történik;- a tervezés rendszerében a veszély alapú, az erőforrás alapú és a célorientált

módszereket egyidejűleg indokolt – az alábbi ábrák szerint – alkalmazni.

75

75

Teke András

ÚjKihívások

Fenyegetésekveszélyek

környezet

Információmegosztás

Lélektanihatás

KOORDINÁCIÓKOOPERÁCIÓ

KOMMUNIKÁCIÓ

Reagálásfejlesztés

Új megközelítésűVálasz

kényszer

aszimmetria

KOMPLEXITÁS

INTER-OPERÁBILITÁS

HÁLÓZATOK

taktika

stratégia

Reakció időlerövidül

Nem szokványosmegoldások

IntegráltProbléma

kezelés

Új védelmirendszerek

InformációGyors

elavulása

EmberEszköz

Technológiaeljárás

POTENCIÁL

rugalmasság

bevethetőség

telepíthetőség

információ

PARTNERSÉGSZÖVETSÉG

Alkalmazásikészenlét

logisztika

önvédelmiképesség

precizitás

mobilitás

BIZTONSÁG-ÚJ KIHÍVÁSOK KEZELÉSE-II.

RégiRendszerek

tökéletesítése

Kombináltmegoldások

Dr.Teke A.©

76

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

BIZTONSÁG-ÚJ KIHÍVÁSOK KEZELÉSE-III.

VESZÉLYFENYEGETÉSKOCKÁZAT

STRATÉGIA

INFORMÁCIÓ

INTÉZMÉNYRENDSZER

FORRÁSBIZTOSÍTÁS

TEVÉKENYSÉGIRENDSZER

KAPCSOLATRENDSZER

ELEMZÉSÉRTÉKELÉS

TERVEZÉS

VESZÉLYHELYZETI

RENDKÍVÜLIHELYZETI

NORMÁL

FolyamatelemzésKockázatbecslés

Tervezés a kockázatokcsökkentésére

FelkészülésGyakorlás

TesztSzimuláció

Katasztrófavédelmihatárbiztonságirendvédelmi

minőség

Dr.Teke A.©

77

77

Teke András

3.1. Stratégia

Kiindulásként javasolt komplex szervezeti, horizontális biztonsági stratégia megalkotása, amely a biztonsági tevékenység keretét jelenti. A stratégiai tervezés és gondolkodás, bár dömpingszerűen jelen van a magyar és a nemzetközi gyakorlatban, az eredeti helyét és szerepét még nem kellő hatékonysággal tölti be. Példaként elegendő felhozni, hogy a 2073/2004. (IV.15.) kormányhatározat alapján kiadásra került a Magyar Köztársaság Nemzeti Biztonsági Stratégiája. A hivatkozott kormányhatározat 3. pontja különféle, de nevesített ágazati szintű stratégiák elkészítését írta elő határidőhöz kötve, véleményezést irányoz elő, de a stratégiákkal kapcsolatos egyéb kötelezettségek nem kerültek megjelölésre. Az (akkori) Belügyminiszter felelősségi körébe három olyan stratégia (rendvédelmi, migrációs, katasztrófavédelmi) került utalásra, amely a veszélyhelyzetek esetében meghatározó lett volna.

A 1076/2004.(VII.22.) kormányhatározat az Európa Terv (2007-2013) kidolgozásának tartalmi és szervezeti kereteiről 4.pontja Országstratégia, 8.pontja kiemelten fontos horizontális területek integráló funkciójának erősítése érdekében Biztonság Stratégia elkészítését írta elő. Határidőre ez a dokumentum sem került elfogadásra.

A rövid és terület specifikus áttekintés is jól jelzi, hogy a stratégiai gondolkodást, cselekvést a biztonsági rendszeren belül még pozícionálni szükséges. Miért fontos tehát a stratégiaalkotás? Hosszú távú, hatékony és hatásos, a nemzeti és az EU rendeletekkel (is) kompatibilis megoldásokra van szükség. A hangsúly az idődimenzión, a kapcsolódási pontokon, a kompetencián és a forrásbiztosításon kell, hogy legyen. A fenti stratégia áttekintéséből kiindulva ehhez még az átláthatóságot, a számon kérhetőséget és a felelősséget is társítani célszerű. A veszélyhelyzetek kezelésének már van kialakult intézményi és tevékenységi rendszere mind nemzeti, mind EU szinten. Azonban a globális környezet, e gyors és radikális változások a kezelés terén is a hatékony alkalmazkodást kényszerítik ki, s ráadásul a biztonság szereplői is folyamatosan változnak. Az intézményi és tevékenységi rendszerek működtetéséhez forrásokra, egyeztetett forráskutatásra, forráskezelésre és elszámolásra van szükség.

Mindennek alapja a komplex helyzetértékelés. Megítélésem szerint megalapozott komplex stratégiai tervezés nélkül a nemzeti és közösségi veszélyhelyzet kezelés nem képes a korszerű elvárásoknak megfelelni.

A stratégia tervezés a társadalom adott állapotát tekinti kiindulásnak. A minimum az élhető társadalom, ennek minőségi értékmérője a fenntarthatóság, illetve a fejleszthetőség, majd a fenntartható fejlődés. A felsorolás forrásokat igényel. A 2006. tavaszán bekövetkezett társadalmi események egy takarékos államot vetítenek előtérbe. Olyan koncepció van napirenden, amely az állami működést kívánja racionalizálni, akkor amikor a biztonság területén igazi „rendszerváltozás” éppen folyamatban van, s ráadásul a biztonság állami, hatósági szereplőinek rovására is történik a hatékonyság javítása109.

3.2. Információ

Az információs társadalomra jellemző szűkebb környezet hazánkban most kezd kiteljesedni, akkor, amikor ez tágabb környezetünkben már általános jelenség. Miért fontos

109 A döntések és stratégia viszonyát a tanulmány terjedelmi korlátai miatt e helyütt nem célszerű tárgyalni.

78

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

az információ? Azon túl, hogy a közhelyszerű „információ=hatalom”, az információ a hatékonyság és hatásosság alaptényezője. A technikai, technológiai fejlődés az információ „azonnaliságát”, „egyidejűségét” nagy mennyiségben való tárolását, szelektálását, eljuttatását teszi lehetővé. Információt sokan, sok célból, azonos módon, módszerrel gyűjtenek. A veszélyhelyzetek szempontjából fontos dolgok az információk vonatkozásában:

Milyen veszélyre vonatkoznak? Van-e veszélyre utaló direkt vagy indirekt kapcsolatuk? Kit/mit érint? Kire/mire jelent veszélyt? Kinek fontos az információ? Kinek kell reagálnia az információra? Hol, mikor várható, feltételezhető vagy biztosan bekövetkező veszélyről van szó? Ki jogosult az információt szelektálni, felhasználni, továbbítani, tárolni, átadni? Milyen értesítési kötelezettség áll(hat) fenn? Milyen tevékenységi és intézményi rendszereket érint?

A veszélyek elleni védekezés szempontjából fontos, hogy a szükséges információk a megelőzésre, reagálásra kijelölt, képes és alkalmas rendszerekhez eljussanak. E kérdésnél kell foglalkozni azzal is, hogy veszélyhelyzeti információk a védelmi célokon túl alkalmasak úgynevezett „következmény veszély” előidézésére is, tehát az információvédelem az interoperabilitás mellett elemi szükséglet is.

A magyar nemzeti gyakorlatban nem általános kérdés az információ felhasználási kötelezettsége. A büntetőjogban, a hatósági intézkedések szabályozása során konkrét és súlyos következményekkel járó kitételek vannak az intézkedési kötelezettségre, a tudomásra jutás követelményeire.

Sajnos a nemzeti biztonságkultúra szintje még nem tekinti evidenciának a reagálási kötelezettség egyénre szabott érvényesítését.

3.3. Elemzés-értékelés

A nagy mennyiségű és heterogén információhalmazból már valamilyen szempontok szerint szelektált és elosztott információt az érintettek elsősorban szakmai szempontból hajtanak végre elemzéseket és értékeléseket. Ezek az elemzések és értékelések rendszerint a szakmai keresztmetszetet fedik le, esetlegesen a kapcsolódási pontokat más területekkel megjelölik.

Az elemzés-értékelés és stratégia kapcsolata abban érhető tetten, hogy a horizontalitás (tevékenységi és reagálási érintettség) „előírásként” jelenik meg. Az elemzésre alapozva készülnek prognózisok, amelyek a veszélyekre és a védelmi rendszerre egyaránt vonatkoznak. A komplexitás tehát megkerülhetetlen probléma, így a reagálás is átlép a tárcaszinteken, vagy igényli a kooperációs, koordinációs és a folyamatos kommunikációt.

A komplex biztonság nem szakspecifikus veszélyek lineáris kezelését jelenti, hanem a folyamatok kezelését, amelynek részei az egyes veszélyekre való reagálás sorozatok. Az egyidejűség, a kapcsolódások szükségessé teszik a párhuzamosságok és átfedések kiküszöbölését, ezért az elemzés-értékelés részt a tevékenységi integrációra is ki kell terjeszteni.

79

79

Teke András

Az egyént (az állampolgárt) elsősorban az érdekli, hogy őt személy szerint érinti-e valamilyen veszély, az mikor és hol következik be, milyen kára származhat, ki fog neki segíteni. A hatóságok vezetőit is hasonló kérdések foglalkoztatják a „mikor” és „hol” prioritása mellett és a reagálás „hogyan”-jára és a „miből”-re koncentrálunk.

Az elemzést-értékelést a veszélyhelyzetek esetében a folyamatelemzésre célszerű koncentrálni. A veszélyhelyzetek a spontaneitás látszata ellenére nem tekinthetők véletlennek és összefüggés nélkülinek, szinte biztosan mindig egy-egy folyamat vég-vagy részeredményei. A hatásmechanizmusok során a környezet meghatározó erővel bír, ezért a folyamatelemzések fontos részét képezi a környezet alakulása. Nem elhanyagolható tény, hogy a környezeti változások markánsan hatnak a reagálás módjára, a reagáló erőkre, eszközökre, az egész intézményrendszerre és a tevékenységi technológiára is.

A folyamatok magukban a rendszerekben mennek végbe, a bemeneten és a kimeneten kívül vizsgálni indokolt a rendszer lényegi kapcsolódási pontjait.

Az elemzés-értékelés alapján, a folyamat és rendszerszemlélet következtetés érvényesítése útján végre kell hajtani a kockázatelemzést. A kockázat a veszély, fenyegetés magvalósulási valószínűségét fejezi ki. A valószínűség sohasem egzakt, de fontos támpont a megelőzés, reagálás megtervezéséhez. Döntéselméletileg a kockázat a döntés során tervezett, feltételezett, vélt eredménytől való eltérést jelenti, ahol a kockázat mértéke az eltérés valószínűsége. A kockázatbecsléssel tehát a veszélyhelyzetek esetén a reagálással le nem fedett tényezőket kell körülhatárolni.

A rendvédelem területén a kockázatok becslése a korábbi időszakra alapozódik és a bázis alapú tervezésnek „köszönhetően” a korlátozott lehetőségek átrendezését írja le. A természeti és társadalmi kockázatok komplex becslése eddig nem valósult meg, illetve ezek rendszerszemléletű megjelenítésére nincs példa.

Az általánosan alkalmazott SWOT-analízissel is ki lehet fejezni a kockázatokat a veszélyek (külső) kategóriáiban, ugyanakkor célszerű hozzátársítani a gyengeségek (belső) alapján formáló kockázatokat, amelyek a veszélyhelyzetek kezelése során veszély jelentenek, azaz a kockázatok mértékét növelik.

A kockázat becslés és a komplex elemzés-értékelés után minden esetben tervet célszerű készíteni a kockázatok ellensúlyozására. A tervet javasolt minőségközpontú megközelítésre alapozni: a folyamatos javítást, tökéletesítést kell érvényesíteni. Ez pedig csak folyamatos méréssel, elemzéssel történhet.

A kockázatok ellensúlyozására készült tervnek tartalmaznia kell az intézményi és tevékenységi rendszer működtetésének elveit, feltételeit és követelményeit. E terv tartalmazza a „közreműködők” körét, bevonásuk módját, idejét és helyét is.

3.4. Tevékenységi rendszer

A tevékenységi rendszer a tervezési folyamattal a védelmi rendszeralkalmazás utáni visszaállítással, a javítással, helyreállítással együtt értendő. Indokolt megkülönböztetni az ún. normál működés, a veszélyhelyzeti működés, a szükséghelyzetei, a rendkívüli helyzeti működés időszakait, ezeken belül és a készenlét és alkalmazás periódusait.

A tevékenységi rendszer fontos jellemzője, hogy a normál működésnek képesnek kell lenni biztosítani a különféle intenzitási fokozatok igényeit. Erre az időszakra esik a felkészítés, felkészülés, kiképzés, átképzés, gyakorlás, tesztek és a szituációk modellezése. A felkészítés történhet önerőből, iskola vagy tanfolyam rendszerű megvalósításban, vendégelőadóval, hospitálással, tapasztalatszerzéssel. Célszerű szakítani azzal a

80

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

gyakorlattal, hogy kizárólag az előző esetek tanulságaira épülnek a tervek. A felkészítésben kiemelt szerepet kell(ene) kapnia a szituációs, modellezésre épülő gyakorlásnak.

Az Előzetes Intézkedési Tervek (EIT) jó szolgálatot tesznek, de rendszerint sablonosak, nem támogatják mindig a kreativitást, az egyéni kezdeményezést, az innovációt. Az EIT a bázisalapú tervezéshez hasonlóan statikusan viselkedik. Vannak olyan rendszeresített technológiák, amelyek csak bizonyos helyzetekben lettek kipróbálva. A szűkös lehetőségekre tekintettel célszerű ezek tesztelését más szituációkban is végrehajtani.

Mivel a veszélyhelyzetek kezelésének számos szereplője van, a közös gyakorlás rendszerint problémát jelent. Indokolt szétválasztani a vezetői, végrehajtási és közreműködői szinteket, a külön-külön gyakorlást egy közös „összekovácsolással” javasolt egy rendszerbe rendezni.

A normál időszaki működés során kiemelt figyelmet indokolt szentelni a „mobil működésnek”, azaz a telephelyen, bázisállomáson kívüli rendszerműködtetésnek.

A sokszereplős működés során kiemelt szerepet kapnak a koordinátorok. Ez egy új „szerepkör”, amely a team-tevékenység egyik velejárója.

Mivel a tevékenységek tárcaközi szintet érintenek, a tárcán belüli tervzés keretei nem támogatják a közös tevékenységet, ezért szükség van a koordinátorokra (akik nem szükségszerűen vezetők, hanem elsősorban szakemberek, szervezők és kommunikátorok).

A veszélyhelyzeti működés konkrétan a megelőzés és a helyzetkezelés időszaka, beleértve a helyreállítást.

A helyzetelemzésre vonatkozóan a jogszabályi háttér biztosított, a szemléleti váltás azonban az esedékes probléma.

Miből indulhatunk ki? Az események befolyásoló szerepe rendkívül erős, s ez által sok esetben korlátozott az események lefolyásának befolyásolási lehetősége. Ez nem csupán szójáték, hanem egy komoly érdek motivációs mechanizmus velejárója. Ez egy olyan kérdés, amelyre adekvát választ politikai, presztízs stb. okok miatt is nehéz adni.

Nincs a biztonságnak és a rendvédelemnek általánosan elfogadott definíciója, az érdekeltek és az érintettek sem mindig ugyanazt értik a fogalmak alatt, ezért a védekezés sem tipizálható általános érvényűen. A veszélyhelyzet-kezelést is számos jogszabály szabályozza, számos szervet, szakterületet és hierarchikus szintet érint.

Hogyan modellezhetjük magát a reagálást? A reagálás természete, illetve a rendelkezésre álló információ függvényében lehet előzetes, beavatkozó, vagy eseménykövető, utólagos.

A védelmet biztosító (Előzetes Intézkedési Tervekben megjelölt) erők – eszközök elhelyezkedése, igénybevehetősége között egyfajta aszinkronitást figyelhetünk meg. A reagálás általában valamilyen magasabb szintű koordináció keretei között zajlik. Gyakran azonnal a tárca „veszi kézébe” az irányítást. Ez sajnos elfogadott gyakorlat, még akkor is, ha az esemény térségében rendelkezésre álló reagáló kapacitás elégséges, azonban az alkalmazáshoz szükséges hatáskör nem került telepítésre.

Veszélyhelyzetek esetén jellemző hatósági reagálás az ún. „erőkoncentráció”. A veszélyhelyzetek sajátosságaiból kiindulva a kezelésükben való részvétel a szervezeti pozicionálás és forrásteremtés meghatározó bázisa lehet. Gondoljunk egy árvíz-helyzetre, a kapacitásokkal rendelkező szervezetek mind ott akarnak lenni a dolgok sűrűjében, ami a tényleges veszélyhelyzet-kezelést is veszélyeztetheti, mert egymást akadályozhatják.

81

81

Teke András

A terror, terrorcselekmény „slágertéma” lett110. Hatását tekintve valóban a legveszélyesebb, mert eszköz és módszertárát tekintve a biztonságra nézve valóban a legfőbb kockázati elem. Azonban mint terrorizmus önállóan ritkán fordul elő, szervesen összefonódik a nemzetközi szervezett bűnözéssel, a migrációs folyamatokkal, általában a bűncselekményekkel. Egy robbantás önmagában – az érintettekre nézve igen! – társadalmi szinten nem vált ki olyan hatást, ami ne lenne kezelhető, a következményei azonban igen komoly társadalmi reagálást válthatnak ki.

Ha egy időben, egy helyen van veszélyeztetés, akkor az erőkoncentráció elve alapján a kezelés lineáris jellemzőkkel írható le. Más a helyzet, ha elhúzódik az esemény, s annak folyamatos kezelése indokolt. Az egyidőben eltérő helyen jelentkező tisztázatlan karakterisztikájú veszélyeztetés valósul meg, akkor az erőkoncentráció nem, vagy csak korlátozottan alkalmazható.

A veszély, fenyegetés és a biztonság evolutív fejlődését (alakulását) vizsgálva megállapíthatjuk, hogy mindkét oldalon az akció – reakció, és az eseménykövetés is egyaránt jelen van. A biztonság megítélése az objektivitásra törekvés ellenére mindig hordoz szubjektív elemeket és alapvetően az érintettségtől függ. A közvetett, távoli események a biztonságérzetet erősíthetik. Ide is visszavezethető, hogy a folyamatosan aktualizálandó komplex védelmünket jókora késéssel vizsgáljuk felül és próbáljuk utolérni önmagunkat. Itt nem csak a terrorveszélyre kell gondolni, hanem minden számba vehető biztonsági kockázatra is. A biztonsági, védelmi tevékenység európai környezetben nem az egyes országok hozzáállásának a függvénye, hanem a kollektív biztonság része, sőt az információs társadalmi lét korában a biztonság is globálissá válik. A „tűzoltás” egyre többe kerül, egyre veszélyesebb a nem preventív jellegű megközelítés.

Az elvárásokat a biztonságért felelős szervek az alulfinanszírozottság és a megnövekedett igényszint mellett nem mindig képesek teljesíteni, így a túlélésért kialakult versenyhelyzetben egy megfelelési kényszer is jelen van. A versenyhelyzet velejárója a lehetőségek maximális kihasználása. Ilyen a stratégiai partnerség. Erősödik az egymásra utaltság, az együttgondolkodás, a szövetséges-keresés igénye.

A magántulajdon alkotmányos megközelítéséből adódóan megnőtt a magánbiztonság érvényesítési igénye és lehetősége. Ha a hatósági reagálás késik, vagy a várható, illetve tapasztalt hatása nem kielégítő, akkor aktivizálódik a „magánerős” reagálás.

A biztonsághoz való jog érvényesülése elvben megmarad, azonban vagyoni alapon egyenlőtlenség alakul(hat) ki. (Az államnak e téren maradnak kötelezettségei!) Az egyén biztonságának erősítése erősebb kontúrt fog kapni.

A reagálás minden esetben észlelhető, azonban a biztonság szereplői abban nem mindig egyeztetett módon, illetve a lehetőségeket nem minden esetben kihasználva vesznek részt.

3.5. Intézményrendszer

Az intézményrendszer alatt a megvalósító szervezetek, egységek és elemek összessége értendő a koordináló szervvel együtt. A korábban felsorolt és röviden jellemzett tevékenységi körök is az intézményrendszerhez kötődnek. Az információs rendszernek teljes körűnek kell lennie, és az elemzés-értékelésnek komplexnek és felhasználó kompatíbilisnak. Az intézményrendszer biztosítja a tevékenységi rendszer működését,

110 Teke András: Kihívások-megfelelés-II. Belügyi Szemle 2006. 2. sz. 48-60. o.

82

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

mindenek előtt a forrásbiztosítással, elosztással és felhasználással. A minőségügyi szemléletre már volt utalás. Az intézményrendszert minőségi alapra kell helyezni, ami a környezeti igény-kielégítési, elégedettségi és a saját kollégák elégedettségi szintjével mérhető. Az intézményrendszer elvi megfontolásokat a 4. fejezet tartalmazza.

3.6. Összegezve:

A veszélyhelyzetek kezelése csak folyamat és rendszerszemlélet alapján képzelhető el. Az elvi megállapítások egy olyan szemléletmódot tükröznek, amely a források racionális felhasználásával, a folyamatok szabályozásával kívánja biztosítani a hatékonyságot. A szemlélet fontos tényező, mert a megszokott dolgokon a környezeti változások miatt is túl kell tudni lépni.

A biztonságnak része a veszélyhelyzetek kezelése, ezért a komplex biztonsági rendszer egyik részrendszereként, de egész részként kell kezelni. Nincs szükség és a költségvetési korlátok nem is teszik lehetővé külön intézményrendszer kialakítását és fenntartását e célra, de a teljes rendszert alkalmassá kell tenni arra, hogy mindezt megvalósítsa. Ezt hosszú távú tervezéssel, méghozzá komplex (képesség, veszély, erőforrás alapú) célorientált tervezéssel lehet elérni.

4. A határbiztonsághoz és a veszélyhelyzetek kezeléséhez kapcsolódó képességfejlesztés lehetőségei

Ha esik az eső, akkor természetes dolog, hogy az emberek előveszik az esernyőt és alá állnak. Ha a meteorológiai előrejelzés szerint eső várható, akkor sokan magukkal viszik az esernyőt. Anakronisztikus lenne, ha valaki folyamatosan esernyő alatt állva várná az eső bekövetkeztését. A leegyszerűsített példa azt kívánta alátámasztani, hogy a veszélyekre fel lehet készülni, van lehetőség a reagálásra, de a folyamatos reagálási készenlét nem tekinthető megoldásnak. Ésszerű alternatíva az, hogy kellő időben és helyen a veszélyeztetés mértékének megfelelő módon tudunk reagálni, illetve preventív módon beavatkozni a folyamatokba.

Általános elvként fogható fel, hogy a természetben és a társadalomban is megfigyelhetők olyan jelenségek, amikor nagyszámú különböző dolog, folyamat, élőlény egyidejű, bizonyos mennyiségű, azonos vagy különböző hatásnak kitéve, egyfajta egységként viselkedik. A viselkedésnek ezen típusa általánosnak is tekinthető, ha a kérdést az igény, a szükséglet, a determináltság, a lehetőség oldaláról közelítjük meg.

Napjainkban a globalizáció111 általános jelenség, ami nem jelenti azt, hogy a fenti viselkedéstípus globális (a gazdaság globalizációjának ténye mellett), de azt igen, hogy a globális környezet katalizátorként hat rá. A folyamatok a rendszerekben mennek végbe, a rendszerek kimenetei (vagy egyes csatlakozási pontjai) kapcsolódnak más rendszerekhez, a kapcsolódási pontok együtt hálózato(ka)t112 alkotnak. A kapcsolódási pontok közt 111 Csath Magdolna: Kiút a globalizációs zsákutcából, Kairosz Kiadó, Budapest, 2001.112 Barabási Albert-László dr.: Behálózva: A hálózatok új tudománya. Magyar Könyvklub, Budapest 2003. illetve Csermely Tibor dr.: A rejtett hálózatok ereje, Tudomány-Egyetem, Vince Kiadó, 2005.(Megjegyzés: a két mű a hálózatok viselkedése taglalásával kapcsolható a pull/push factor értelmezéséhez.)

83

83

Teke András

végbemenő kommunikáció, anyagi vagy nem anyagi jellegű transzportációs kapcsolat egyfajta csatornaként is értelmezhető. A csatornán folyó kommunikáció és transzport volumenét, sebességét, meghatározó irányát és minőségét nagymértékben befolyásolja a kiindulási és célpont egymáshoz való viszonya, a rendszerkörnyezet. A csatornák nemcsak két szomszédos kapcsolódási pont között létesülnek, hanem további (távolabbi) pontok között (ez a jellemző) is, s meghatározó, hogy a kiindulási és a célpont mely (és hány) kapcsolódási pontokon keresztül érhető el. A „virtuális világ” a kapcsolatokat tovább bővíti.

Az embereknek szükségletei, igényei vannak. A szükséglet az alapvető kielégítetlenség esetén jelentkező hiányérzet113. Az igény, a szükséglet, a kereslet természettől, társadalomtól, kultúrától, egyéntől (rendszerszemléletű megközelítés alapján összességében a környezettől) függő konkrét megjelenési formája. Az igények, szükségletek az egyénben motivációs hatást váltanak ki. A motivációt levezethetjük az emberi szükségletekből, amelyet az ún. Maslow-i piramis reprezentál.

A biztonság a veszélyek, fenyegetések, kihívások, kockázatok függvényében, mint dinamikus egyensúly értelmezhető s a pull/push hatás és a domino-elv ezt az egyensúlyt teheti labilissá, vagy tudatos kihasználása esetén stabillá. A biztonsághoz kötődően a tervezési tevékenységsajátosan valósul meg, nem mindig érvényesül a biztonsági képességtervezés, így a források koncentrált előteremtése, felhasználása nem mindig biztosított.

Az Európai Unió biztonsággal összefüggő előírásainak, ajánlásainak szervezeti megvalósítása és adaptációja érdekében a fejlesztéseket is koncepcionálisan, hosszútávra kitekintően célszerű megtervezni. A MK Biztonsági Stratégiájának a célrendszerét az élhető társadalom, a fenntartható társadalom, a fenntartható fejlődés kell, hogy áthassa ezért a fenntartható és fejleszthető biztonság kategóriáit célszerű előtérbe helyezni. A horizontális megközelítés mellett a vertikális és horizontális koordináció összhangját is meg kell teremteni.

A biztonság területén a prevenció, a felderítés, a felfedés, a megakadályozás, a megszakítás, a felszámolás, a kompenzálás és helyreállítás, fejlesztés megvalósításával teljesíthetők a stratégia célkitűzések. A biztonság szereplői az EU-tagországok biztonsági szervei, a nemzeti állami intézmények, hatóságok, az egyének és közösségek, az állampolgári szerveződések, vállalkozások körében detektálhatók, ami új típusú koordináció, kooperáció és kommunikáció megvalósítását igényli.

A tevékenységi koordináció mellett kiemelt figyelmet kell fordítani az intézményrendszer átláthatóságára, a folyamatok követhetőségére, költséghatékonyságára.

A fenntartható fejlődés elérésének alapvető szükséglete a gazdaság, társadalom és környezet minden ügyének egyetlen rendszerben történő kezelése, így a fenntartható fejlődés kulcsa a rendszerszemlélet, az integráció. Az integrált szemlélet nem nélkülözheti a biztonság rendszerszemléletű megközelítését.

Az Európai Unió és a világ más régióinak fejlett országaiban az élet minden területén és szintjén ma már kiemelt feladat a minőségi szemlélet, a preventív gondolkodás és a biztonságos környezet összhangjának megteremtése. Ma a biztonságnak a társadalom által előírt magas szintje a gyakorlatban csak korszerű integrált védelmi rendszerekkel valósítható meg, amely komplex módon az élet valamennyi területét (beleértve a környezetet is) érinti. A kiindulás a biztonság integrált értelmezése és koordinált, kooperáción alapuló garantálása.

113 Kotler Philip: Marketing menedzsment, Műszaki Könyvkiadó, Budapest. 2000.

84

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

A határrendészet és a határbiztonság, a veszély helyzetek kezelése integráns tényező, amely a partnerség elvére építve nemcsak nemzeti, de közösségi érdekeket is kielégít. A Határőrség az integrált biztonsági rendszerben, kooperatív, koordinatív módon szolgáltat, ami egyben önálló termék, a „határbiztonság” formájában, és „bedolgozó”, „beszállító” a belső biztonsághoz. A biztonságszolgáltatás rendszerébe tartozik a határbiztonság és a veszélyhelyzetek kezelése is. Ehhez megfelelő képességekre van szükség. Általános értelemben a képesség a mérhető tudás, sajátosság, amely valamely cselekvés, folyamat sikeres megvalósítását biztosítja. A képesség tehát egyfajta lehetőség a teljesítésre. A képesség egy másik megközelítés szerint a szervezet erősségét alkotó, felhalmozott tapasztalat, elkötelezettség és innovativitás összessége.114

Beszélhetünk alapvető képességekről is, ami a sikertényező feltételeként definiálható. Illetve létezik még az ún. megkülönböztetett képesség, amely az adott szervezetre vonatkozóan azon sajátosságokat jelzi, amely révén a szervezet a versenytársaknál többre képes. A biztonságszolgáltatás a biztonság szereplőinek olyan tevékenysége, amelynek során a „biztonság fogyasztói” kapnak egy terméket, amelynek értékét tapasztalati úton határozzák meg. Az általános szolgáltatásokkal ellentétben a biztonság nem mindig a szolgáltatás pillanatában „fogyasztható”, hanem a preventív és közvetett jellege miatt attól eltérhet. Egy korábbi tevékenységi folyamat hatását is biztonságteremtő tényezőként lehet felfogni.

A veszélyhelyzetekre történő felkészülés a komplex védelmi rendszer keretén belül történik, annak egy sajátos eleme. Maga a védelmi tervezés115 meglehetősen heterogénen értelmezett. Az általános kiindulási alap valamilyen veszély, amelyhez a reagálás mértékének megfelelő potenciál társítása kerül tervezésre. A konkrét szükségletek a tervezett potenciál elemek összességéből adódnak. A tervezés sok bizonytalansági tényezőt is tartalmaz. Az egyik bizonytalansági tényező maga a kockázatelemzés. Az elemzés során a kockázatok beazonosítása, a kockázatértékelés a következő fontos tényező.

Voltaképpen a kockázatmenedzselés lehet a tevékenységek összessége, amely a kockázatokat beazonosítja, értékeli, hatásukat csökkent(het)i, folyamatosan nyomon követi, ellenőrzi és dokumentálja.

Kérdés, hogy a rendvédelem terén működik-e a komplex kockázatmenedzselés? Véleményem szerint a Kormányzati Tárcaközi Bizottságokkal formailag eleget lehet tenni a fenti kérdésnek, azonban a kockázati rangsor komplex kezelését a bizottságok nagy száma miatt nehéz biztosítani.

A biztonság vonatkozásában a fenntartható fejlődés elvei közül az alábbiak nevesítése célszerű:

Integráció elve Rendszerszemlélet elve Folyamatosság elve Prevenció elve Adaptáció elve Erőforrások differenciált és racionális alkalmazásának elve Kölcsönösség elve Stabilitás, egyenszilárdság elve

114 www.tsf.hu/szerv/gazdtan/files115 A témában dr. Mezey Gyula széleskörűen publikál, munkái e téren relevánsnak tekinthetők. Konkrétan: A komplex védelmi szolgáltatás tervezéséről, Magyar Rendészet 2005.3. sz. 22-38. o.

85

85

Teke András

Arányosság elve Értékteremtés és megőrzés elve Szubszidiaritás elve Szinergia elve Koegzisztencia elve Érdekmotiváció elve Követhetőség és számonkérhetőség elve.

A határbiztonság és veszélyhelyzetek kezelése esetén az alábbi összefüggések vizsgálatát célszerű elvégezni:

A határbiztonság és a veszélyhelyzetek térbeli és időbeli kapcsolatrendszere, A normálidőszaki működés jellemzői és a veszélyhelyzeti működéshez kapcsolódó

mennyiségi és minőségi eltérések megjelölése, A határbiztonság erői és eszközei milyen mértékben kerültek bevonásra a

veszélyhelyzetek kezelésébe, Milyen vezetés-irányítási rendszerhez köthetők a tevékenységek, A működés szabályozhatósága a különböző tevékenységi időszakokban, Milyen rendszerű a védelmi tervezés, Történtek-e hatáselemzések, K+F projektek aránya a tevékenységek során.

A képességek fejlesztése a tervszerűséget nem nélkülözheti.

veszély

fenyegetésVédendő értékmeghatározása

Döntéstámogatás

SzimulációMagatartás modell

Költség-haszonelemzés scenario

BIZONYTALANSÁGCSÖKKENTÉSE

HATÁS-VIZSGÁLAT

TERVEZÉS BIZTONSÁG

POTENCIÁLISBIZTONSÁGITELJESÍTŐKÉPESSÉG

MITVÉDÜNK?

Döntés elemzés

KOCKÁZAT ALAPÚTERVEZÉS

kockázat

bizonytalanság

Din

amik

useg

yens

úly

hatásosságHatékonysággazdaságosság

CÉL

1.Veszélyelemzéskockázatelemzés

4.CélprogramokKöltségvetés

3.

2.Képesség és teljesítményszintek

meghatározása

K+FBeszerzésberuházás

KOMPLEX BIZTONSÁGI TERVEZÉS ELEMEI

Dr.Teke A.©

86

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

Ennek alapvető oka a források korlátozott voltában, az elvárások szintjében, a kapacitások keretiben is keresendő. A képességtervezés feltételezi a veszélyek és fenyegetések szintjének megfelelő, térben és időben szinkronban lévő reagálási-prevenciós potenciált. A képességeket komplex rendszerbe célszerű rendezni és ezen belül vizsgálni a szereplők önmagukhoz, egymáshoz és egy adott standardhoz viszonyuló képességfejlesztését. (Ld. alábbi ábrák)

D

C

B

A

IDŐ

ESEMÉNYINTENZITÁS

Td Tc Tb Ta

KÉPESSÉG

A

B

C

D

TERVEZÉS-KÉPESSÉGEK-VALÓSÁG

VALÓS

TERV

ESEMÉNYE1

E2

E3

E4E5

87

87

Teke András

Képességszintek

változás

Elvárási szint

E1

E2

E3

E4

Képességek kialakulása

Ex

Optimum-elvárás-id

eálismegoldási elképzelés

Valós fejlő

désFejlesztési

szakasz

Adott időpontban

88

A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság

5. Befejezés

A tanulmány nem szándékozott „kész receptet” adni a téma iránt érdeklődőknek, sokkal inkább a szemléletalakítás volt a cél. A források és elvárások közti disszonancia, a nehezen követhető változások a veszélyhelyzetek kezelésére is kihatnak. A komplex biztonsági rendszernek van egy jól működő eleme, a határbiztonság, amely megfelelő kapcsolódási pont lehet a biztonsági rendszerek működtetése során. Az intézményi és tevékenységi reformok ellenére vannak olyan biztonságszolgáltató funkciók, amelyek huzamos ideig fennmaradnak. A funkciók teljesítéséhez megfelelő képességekre van szükség. A képességtervezés komplex rendszerét tekinthetjük járható útnak, amely a fokozatosság elvének betartásával a hatékonyság irányába mozdítja el a gondolkodást. A bonyolult rendszerek is hatékonyan működtethetők, ha világos a rendező elv.

Meggyőződésem, hogy a biztonságszolgáltatás terén Magyarországon is radikális változások várhatók, amelyeket a hagyományos módszerekkel, gondolkodásmóddal nem lehet kezelni.

Az integráció az élet minden területén megfigyelhető, s ez nem mond ellent a specializációnak. A biztonság minden szereplője kompetencia alapján szeretne részesülni az érdekérvényesítő folyamatokban, s nem lesz elhanyagolható a haszonelvű megközelítés sem.

A magánszféra a veszélyhelyzetek kezelése során, pozíciókat szerez. Csak a legegyszerűbb dologra, a szivattyúkra gondoljunk. Egy-egy kiadós eső után a mélyebb épületrészeket elönti a víz, a tűzoltóság azonnal mindenütt nem tud jelen lenni, s ezt tovább lehet gondolni egy árvízre is. A komplex biztonsági rendszer lényegéből kiindulva a 3. fejezetben felsorolt folyamatelemek mindegyikére értelmezni célszerű az integrált gondolkodást. A szubszidiaritás elvének hangsúlyozása sem véletlen, mert a regionalizáció megvalósulásával a decentrumok veszik át a jelenlegi országos központok szerepét. Az erőkoncentráció nem célravezető akkor, ha a horizontális koordináció és kooperáció lehetőségei nem lettek kihasználva és a legalsó beavatkozási szint még rendelkezik tartalékokkal. A vertikális koordináció fokozottság elve szerinti megvalósítása jelentős erő és eszköz megtakarítást eredményezhet.

A folyamatosan működő határbiztonsági rendszer elemeire építve az ideiglenes veszélyhelyzet-kezelés horizontális koordinációja hatékony lehet, sőt a veszélyhelyzetek során fellépő szektorbiztonsági veszélyeztetést is egy rendszerben lehet kezelni.

A határbiztonság mellett számos biztonsági rendszer létezik, ezek „összerendezése”, tudatos és összehangolt fejlesztése olyan lehetőségeket rejt, amelyre a laikusok még csak nem is gondolnak. Pedig itt az ideje a komplex gondolkodásmódnak. Olyan ambíció szinteket célszerű megjelölni, amelyek a teljesíthetőség mellett a reagálási lépéselőnyt is biztosítják.

Feldolgozott és felhasznált irodalom

1. Barabási Albert László: Behálózva: A hálózatok új tudománya. Magyar Könyvklub. Budapest, 2003.2. Bukovics István (szerk.): Katasztrófaigazgatás. Verlag Dashöfer Szakkiadó Kft. és T.Bt. Budapest,

2005.3. Bukovics István – Csiszár Tamás: A kockázati társadalom paradigmájának vizsgálata Magyarországon.

Új Honvédségi Szemle LVIII. Évf. 2004. 8. 13-16. o.4. Vízum és ujjlenyomat (Szlovákia) Új Szó. 2003. május 21.5. Csath Magdolna: Kiút a globalizációs zsákutcából. Kairosz Kiadó. Budapest, 2001.

89

89

Teke András

6. Csermely Tibor: A rejtett hálózatok ereje. Tudomány-Egyetem Vince Kiadó, 2005.7. Deák János: Napjaink és a jövő háborúja. Hadtudomány XV. évf. 1. sz. 2005. március 29-49. o.8. Gazdag Ferenc (szerk.) Biztonságpolitika. SVKH-Budapest, 2001.9. Gerd Langguth. A globalizáció veszélyei. Európai Szemle, XV.évf. 2004. 4.sz. 23-36. o.10. Jan Winkler: Az EU polgárainak biztonsága: paradoxon és dilemma. Európai Szemle XV. évf. 2004.

3.sz. 71-72. o.11. Kotler Philip: Marketing menedzsment. Műszaki Könyvkiadó. Budapest, 2000.12. Kőszegvári Tibor: A 21. század világképe és veszélyei. Hadtudomány XII. évf. 4. sz; 2002. december

15-24. o.13. Mezey Gyula: A komplex védelmi szolgáltatás tervezéséről. Magyar Rendészet 2005. 3. sz. 22-38. o.14. Ritecz György: Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a magyar Határőrség zöldhatár

őrizetére, (Doktori/PhD/értekezés, ZMNE) 2002.15. Ritecz György: A magyar Határőrség szerepe az európai biztonságban. Pécsi Határőr tudományos

közlemények III. Pécs, 2004. 19-26. o.16. Sallai János: A Schengeni Egyezmény és a magyar határőrizet Európa Tükör 2001. 5. 65-100. o.17. Teke András: Határbiztonság az EU bővítés után. Pécsi Határőr tudományos közlemények III. Pécs,

2004. 27-41. o.18. Teke András: (Nem szokványos) gondolatok a biztonságról. Szakmai Szemle 2005. 1. sz. MK KBH

Tudományos Tanácsának kiadványa ISSN 1785-118119. Teke András: Kihívások-megfelelés. Belügyi Szemle 2006. 1. sz. 33-45 o. és 2006. 2. sz. 48-60 o.20. Vajda György: Kockázat és biztonság. Akadémiai Kiadó. Budapest, 1998. ISBN 963 05 7493 4

90

KOVÁCS GÁBOR

A HATÁRŐRSÉGI CSAPATERŐ ALKALMAZÁSÁNAK LEHETŐSÉGEI A VESZÉLYHELYZETEK ELHÁRÍTÁSA SORÁN

1. Bevezetés

Az elmúlt évtizedben a Magyar Határőrség történetében soha nem látott szervezeti korszerűsítés zajlott le, mely lehetővé tette az európai színvonalon álló, állandó állományra épülő határrendészet kialakítását.

.............A veszélyhelyzetek elhárításában való részvétel összetett feladat. Az állam alkotmányos kötelessége a polgárai élet és vagyonbiztonságának biztosítása. Az elmúlt években földünk különböző térségeiben, de Európában, ezen belül hazánkban is bekövetkezett természeti, ipari katasztrófák, nukleáris balesetek erőteljesen ráirányították a figyelmet az emberiség, a természet és az élővilág megóvására. További súlyos fenyegetettséget jelentenek az esetleges terrortámadások, azok hatásai és következményei, a légi balesetek, a járványok kirobbanása.

A fenyegetettségek és káresemények elhárításában szerzett tapasztalatok azt bizonyították, hogy napjainkban kiemelt jelentőséggel bír a katasztrófák elleni védekezés tervezése, szervezése, a polgári lakosság és a mentésben részt vevő szervezetek felkészítése, a szükséges eszközök, anyagok készletezése. Ugyanezen tapasztalatok erősítették azt a szükségszerűséget és igényt, hogy a katasztrófák következményei felszámolásában elengedhetetlen valamennyi állami szerv bevonása, a nemzetközi együttműködés és a kölcsönös segítségnyújtás.

A Határőrség feladatrendszere elválaszthatatlan a komplex biztonság megteremtésében végzett tevékenységtől. A Határőrség jelenlegi szervezeti felépítésében megtalálhatóak a határvadász századok, azok a szervezeti elemek, amelyek olyan mobil, szervezetten alkalmazható és átcsoportosítható erőt képviselnek, amelyek intézkedő képessége és alkalmazása biztosított a rendészeti feladatok végrehajtása során. A határvadász századok alkalmazása rendkívül szerteágazó lehet, hiszen a határellenőrzési feladatokon kívül, a feladatrendszer egyik eleme lehet a veszélyhelyzetek elhárításában való részvétel. Munkámban ezeket a lehetőségeket kívánom – a teljesség igénye nélkül – felvillantani.

2. A biztonság és a megteremtésére vonatkozó együttműködés

A biztonság, a biztonságpolitika komplex megközelítéséből kiindulva, a téma vizsgálatát indokolt a kor igényeinek megfelelő globális szemléletmóddal kiterjeszteni. A biztonságpolitika fogalomkörének tisztázása nem a felszólalás tárgya, de komplex jellege miatt megállapítható, hogy az összetevőit egy rendszerként kell kezelni. A biztonság megteremtése iránti igény az európai unióban közös követelménnyé lépett elő, amelyet a

költségtakarékosabb, de hatékonyabb működéssel kell biztosítani, amely nem nélkülözheti a rendvédelemi szervek közös alkalmazását.116

Az 1997. évi XXXII. törvény a határőrizetről és a Határőrségről (továbbiakban: Hőr. tv.) 37. § (1) alapján, „a Határőrség jogszabályban meghatározott feladatok végrehajtása során együttműködik a Magyar Honvédséggel, a Rendőrséggel, a Vám- és Pénzügyőrséggel, a menekültügyi, továbbá az idegenrendészeti hatóságokkal, a katasztrófavédelmi szervekkel, a büntetés-végrehajtás szerveivel, a nemzetbiztonsági szolgálatokkal, a környezetvédelmi és a természetvédelmi hatóságokkal és más állami szervekkel, valamint a helyi önkormányzatokkal és azok hivatalaival, a gazdálkodó szervezetekkel, a társadalmi szervezetekkel, a természetes személyekkel és azok közösségeivel.”

Hazánkban a veszélyhelyzetek (katasztrófák) megelőzése és az ellenük való védekezés (a továbbiakban: katasztrófavédelem) nemzeti ügy. A védekezés egységes irányítása állami feladat. Minden egyes katasztrófahelyzetre megvannak és működnek a megfelelő reagáló szervezetek és léteznek az ezek tevékenységét összefogó, koordináló szervek, biztosítottak a kidolgozott tervek. Ebben a bonyolult tervezési rendszerben a Határőrség helye és szerepe pontosan körülhatárolható, amely feladatrendszert általában a csapaterejével (határvadász századok) hajt végre.

3. A határőrségi csapaterő, a határvadász század meghatározása, alkalmazása a Határőrség szervezeti- és feladatrendszerében

A Határőrség szervezete a Hőr. tv. 21-22.§-ában és más jogszabályokban meghatározott feladatok végrehajtását biztosító szolgálati ágakra és szolgálatokra tagozódik. A Belügyminiszter 40/2001. (XII.23.) BM rendelete a Határőrség Szolgálati Szabályzatáról 4.§. (2). bekezdés e) pontja alapján a határvadász századok a bevetési szolgálati ághoz tartoznak.117 A Határőrizeti törvény 35.§. meghatározza, hogy a határőr erők kötelékben a határterületen118 és határterületen kívül119 milyen feladatok végrehajtására alkalmazhatók.

A határőrségi csapaterő fogalmának meghatározása során az állapítható meg, hogy a határőrségi csapaterő az államhatár rendészetét ellátó szervezet tevékenységében állandó-,

116 „A biztonság nehezen meghatározható fogalom. A "biztonság" szó latin megfelelője a "securitas sine cura" ("securitas" ill. "securus", két összetevője "sine=nélkül", és "cura=aggodalom/félelem". A biztonság legegyszerűbb megközelítésben a fenyegetettség nélküli állapotot, vagy bármiféle veszélyeztetettség hiányát értjük. Más megfogalmazásban a biztonság mindazoknak a céloknak, feladatoknak és eszközöknek a rendszere, amelyek felhasználásával csökkenthető a fenyegetettség és/vagy hatékonyan elhárítható bármiféle veszélyhelyzet. A biztonság fogalmának meghatározásakor számolnunk kell azzal, hogy az másként értelmezhető az egyén, az állam illetve a nemzetközi közösség szintjén.” (Vö. Biztonsagpolitika.hu Team, 2004-2006. URL: http://www.biztonsagpolitika.hu). A biztonság fogalmának meghatározása az utóbbi időszakban jelentősen átalakult, kiszélesedett, de alapvető tartalma nem változott. „A biztonság a veszélyektől, vagy bántódástól mentes, zavartalan állapot”. Magyar Értelmező Kéziszótár. Akadémiai Kiadó 1987. 139. o.117 „A bevetési szolgálat biztosítja a határőrségi feladatok végrehajtásához szükséges erőösszpontosítást, manőverező készséget, valamint az illegális migráció és az ahhoz kapcsolódó más jogellenes cselekmények komplex mélységi ellenőrzésének végrehajtását, illetve összehangolását, továbbá tartalék erőként a váratlan helyzetek kezelését” A belügyminiszter 40/2001. (XII.23.) BM rendelete a Határőrség Szolgálati Szabályzatáról 4.§. (3). bekezdés a) pontja.118 „határterületen a Határőrizeti törvény 21.§-ban és a 22.§ (1) bekezdésének a), b), c), e), f), g), és i)” pontjaiban meghatározottak alapján. Az 1997. évi XXXII. törvény a határőrizetről és a Határőrségről 35 § a).119 „határterületen kívül a Határőrizeti törvény 21.§-ban és a 22.§ (1) bekezdésének c), e), és i) pontjaiban foglalt feladatok végrehajtására alkalmazhatók.” Az 1997. évi XXXII. törvény a határőrizetről és a Határőrségről 35. § b).

vagy ideiglenes jelleggel működő, hivatásos (szerződéses) állományból összeállított, speciálisan-, illetve többirányú alkalmazásra felkészített, hierarchikusan felépített, olyan kötelék, amely azonnali alkalmazhatósággal képes a váratlan feladatok megoldására.

Határvadász század „A határőr igazgatóság alárendeltségében működő, önálló illetékességi területtel nem rendelkező helyi szerv, mely feladatát az igazgatóság, (központi irányítás alatt a Határőrség) illetékességi területén végzi.”120 A századot 5 szolgálati csoport alkotja, létszáma 100-120 fő között változik. A szolgálati csoportok 12-24, 12-48 órás ún. II. típusú váltásos szolgálati idő rendszerben tejesítenek szolgálatot. Indokolt esetben a század összevonható és az erői együttesen is alkalmazásra kerülhetnek. A század technikai eszközökkel és berendezésekkel jól felszerelt, biztosított a feladatok végrehajtásának a logisztikai háttere. A Magyar Határőrség jelenleg 15 határvadász századdal rendelkezik, amelyek területi elhelyezése alapvetően a Határőr Igazgatóságok diszlokációját tükrözi.

4. A Határőrség alkalmazására vonatkozó jogszabályi alapok a katasztrófák elhárítása terén

4.1. A Magyar Köztársaság Alkotmánya alapján

Veszélyhelyzet: (Alkotmány121 35. § (1) bek. i) pontja alapján) „Az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárítása.” Pl.:

- Súlyos, több embernél halálos lefolyású tömeges megbetegedés;- Ivóvíz célú vízkivétellel érintett felszíni vizek szennyezése;- Súlyos légszennyeződés;- A környezetre veszélyes hulladékkal való közvetlen és súlyos szennyezés;- Radioaktív anyagokkal, vagy nukleáris űrobjektum becsapódásával kapcsolatos, a

sugárszintet átlépő sugárterhelés;- Ipari balesetek;- Árvízi védekezés;- Több napon keresztül tartó kiterjedő, folyamatos, intenzív megmaradó hóesés,

vagy hófúvás;- Régión belül egyidejűleg járhatatlan vasútvonal, főút, valamint legalább 5

mellékút;- Belvízvédekezés során kialakult helyzet.

Szükségállapot: (Alkotmány 19. § (3) bek. i) pontja alapján) „Az alkotmányos rend megdöntésére, vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát tömeges mértékben veszélyeztető, fegyveresen, vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos, erőszakos cselekmények, elemi csapás, vagy ipari szerencsétlenség esetén kihirdetett alkotmányos jogállapot.”

120 33/1998. Országos Parancsnoki Intézkedés 2. pontja.121 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény

4.2. Az 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védelem irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről meghatározása szerint

Katasztrófa122: ”a szükségállapot, vagy a veszélyhelyzet kihirdetésére alkalmas, illetőleg a minősített helyzetek kihirdetését el nem érő mértékű olyan állapot, vagy helyzet (pl.: természeti, biológiai eredetű, tűz okozta), amely emberek életét, egészségét, anyagi értékeiket, a lakosság alapvető ellátását, a természeti környezetet, a természeti értékeket oly módon, vagy mértékben veszélyezteti, károsítja, hogy a kár megelőzése, elhárítása, vagy a következmények felszámolása meghaladja az erre elrendelt szervezetek előírt együttműködési rendben történő védekezési lehetőségeit és különleges intézkedések bevezetését, valamint az önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttműködését, illetve nemzetközi segítség igénybevételét igényli.”

4.3. a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet szerint

A Határőrség katasztrófavédelmi feladatait a fenti BM rendelet határozza meg. A rendelet szerint a Határrőség feladatai három területre oszthatók fel: a védekezés során a Határrőség közreműködik, részt vesz, valamint végzi az alábbi feladatokat.

A védekezés során a Határőrség közreműködik:- A határterületi lakosság és a határforgalomban résztvevők tájékoztatásában;- A határátkelőhelyeken végrehajtandó személyi és anyag, jármű, vegyi-

sugármentesítési feladatok, az egészségügyi és a járványügyi rendszabályok betartásában;

- A határátkelőhely területén bekövetkezett veszélyes szállítmányok kiömlése, szivárgása esetén a riasztási és biztosítási feladatokban, a sugárzó anyagok felfedezése esetén meghatározott eljárásban;

- A szomszédos országok területéről átsodródó mérgező, vagy sugárszennyezett felhők esetén a riasztásban a szükséges, a védettséget növelő intézkedések megtételében;

- A kihirdetett veszélyhelyzet megyei, illetve a települési önkormányzatok rendeleti úton meghatározott feladatai végrehajtásában, a minősített időszaki együttműködési feladatok előkészítésében és végrehajtásában;

- A BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatallal együttműködve a menekültek fogadásában, továbbirányításában, a tömeges migráció kezelésében;

- A lakosság életét és anyagi javait veszélyeztető terrorcselekmények következményeinek felszámolásában.

122 1999. évi LXXIV. törvény 3. § e) a katasztrófák elleni védelem irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről. KERSZÖV CD jogtár. Bp. 2006.

A Határőrség részt vesz:- Az árvíz, belvíz elleni védekezésben, technikai eszközök biztosításával és kijelölt

erőivel, valamint lehetőségei függvényében a kitelepített lakosság elhelyezésében és ellátásában;

- A lakosság élet- és anyagi javait tömeges mértékben veszélyeztető természeti csapások, ipari baleset következményei felszámolásában;

- A veszélyeztetett határterületi lakosság kimenekítésében, kitelepítésében;- Meghatározott körzetek lezárásában, a kijelölt objektumok őrzés-védelmében;- A határ menti lakosság védelme, anyagi javainak biztonsága érdekében

együttműködik a megyei és a települési önkormányzati, valamint rendvédelmi szervek feladatainak végrehajtásában;

A Határőrség végzi:- A mentő- és megsegítő erők államhatáron történő átkelésének biztosítását,

felvezetését, határátléptetését;- A nemzetközi polgári védelmi, illetőleg a katasztrófavédelemben részt vevő erők,

eszközök, határterületen történő mozgásának, illetve az egyszerűsített átléptetésének biztosítását a határátkelőhelyek körzetében;

- Az államhatár veszélyeztetett szakaszainak lezárását, rendészeti célú határbiztosítási feladatok végrehajtását.123”

A jogszabályban meghatározott feladatok végrehajtását elsősorban a megfelelő mobilitású, a feladatellátáshoz szükséges eszközökkel ellátott határvadász alegységek számára tervezi a Határőrség vezetése.

5. A katasztrófák csoportosítása

A katasztrófák rendszerezése megkönnyíti a felkészülést a károk enyhítésére, a mentésre, a következmények felszámolására. A katasztrófák minden fajtájának pontos jellemzője a kiterjedés és az intenzitás.

A katasztrófa-veszélyeztetettség az alábbi területekre osztható:- természeti veszélyeztető hatások;- technológiai és nukleáris veszélyhelyzet hatásai;- egyéb veszélyhelyzetek.

Természeti veszélyeztető hatások:- árvíz; - belvíz; - rendkívüli időjárási körülmények (hó, szélvihar, aszály);- földrengés; - földcsuszamlás.

123 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet. A Határőrség katasztrófavédelmi feladatai; KERSZÖV CD jogtár. Bp. 2006.

A fenyegető természeti veszélyeztető hatások esetén (árvíz, belvíz, rendkívüli időjárási körülmények, földrengés, földcsuszamlás) végrehajtandó határőrségi feladatok:

- Információk gyűjtése, a kialakult helyzet előzetes értékelése;- Előzetes intézkedés kiadása;- Szükség esetén a határőrségi, valamint az igazgatósági operatív törzs, aktivizálása; - A vonatkozó tervek, rendelkezésre álló erők eszközök pontosítása;- A veszélyeztetés nagyságának, jellegének, a további előrejelzési adatok értékelése;- Folyamatos kapcsolat fenntartása az együttműködő szervekkel;- A veszélyeztetett kirendeltségek kitelepítésének előkészítése; - A mentési igényekre való reagálás, a mentő állomány felkészítése, a bevonható

eszközök, anyagok előkészítése;- Együttműködési feladatok egyeztetése, erők, eszközök szükséges mértékű

átcsoportosítása;- Részvétel a megyei és helyi védelmi bizottságok munkájában;- A szolgálati rendszer szükséges mértékű átszervezése;- A határforgalom részleges, vagy teljes korlátozása;- Tájékoztatás az utasok és szállítmányozók részére; - Közrendvédelmi feladatok ellátásában való részvétel;- Egészségügyi és járványügyi megelőző rendszabályok bevezetése, fenntartása;- A lakosság, kimenekítésében, kitelepítésében való részvétel;- A veszélyeztetett területre illetéktelen személyek bejutásának megakadályozása;- Szükségátkelőhelyek nyitása, működtetése, a menekülők ki- és beléptetésének

végrehajtása;- A szomszédos határőrizeti szervek helyzetének értékelése;- A kétoldalú nemzetközi megállapodásnak megfelelően a mentő-, megsegítő erők

egyszerűsített átléptetésének előkészítése, végrehajtása.

Technológiai veszélyeztető hatások:- vízszennyezés élő vizekben, ivóvízkészletben; - levegőszennyeződés;- veszélyes anyagok előállítása, felhasználása, tárolása;- veszélyes hulladékok hatásai; - robbanás üzemi környezetben, lakókörnyezetben; - tűzeset;- energetikai, közüzemi rendszerek zavarai, leállása;- járvány, járványveszély, állategészségügyi járványveszély.

Technológiai és nukleáris veszélyeztető hatások elhárítása esetén végrehajtandó határőrségi feladatok

5.1. Vízszennyezés élő vizekben, ivóvízkészletben, levegőszennyezés

A Határőrség közreműködik: - Az észlelt esemény időpontjának, helyének, jellegének jelzése; - A túloldalról való terjedés esetén a szomszédos határőrizeti szerv értesítése,

- A mentő, mentesítő szervek tevékenységének biztosítása.

5.2. Veszélyes anyagok előállítása, felhasználása, tárolása, szállítása

A Határőrség közreműködik: - A szolgálati feladatok végrehajtása során észlelt esetleges veszélyes anyagszállítás,

lerakásának, tárolásának jelzése az illetékes szervek felé;- Saját tevékenységben a veszélyes anyagok előírásos kezelése;- Az átkelőhelyen, illetve annak közelében megsérült, szivárgó, mérgező anyag

észlelése esetén: Az észlelt esemény időpontjának, helyének, jellegének jelzése az illetékes szervek tájékoztatása. A túloldalra való terjedés esetén a szomszédos határőrizeti szerv értesítése. Az utasok tájékoztatása, az átkelőhely kiürítése, elkerülő utak kijelölése, forgalomirányítás. A mentő, mentesítő szervek tevékenységének biztosítása.

5.3. Robbanás üzemi- vagy lakókörnyezetben, a lakosságot és az anyagi javakat tömeges mértékben veszélyeztető tűzeset, energetikai, közüzemi rendszerek zavara, leállása, nukleáris veszélyetető hatások

Határőrség közreműködik:- Az észlelt esemény bejelentése az illetékes szervek felé;- Az illetékes szervek által kért közreműködésre (területzárás, forgalomirányítás,

lakosság- és anyagi javak mentése őrzés-védelem stb.); kijelölt erők, eszközök felkészítése, alkalmazása.

Határőrség feladatai:- A kialakult helyzet értékelése a Határőrségre (igazgatóságra) gyakorolt hatása

szerint;- A szolgálati rendszer szükséges mértékű átszervezése, határforgalom ideiglenes

korlátozása;- A szakmai szervek, helyi önkormányzat, a megyei, illetve a helyi védelmi

bizottság igényei szerinti mentési, védekezési, illetve kárfelszámolási munkákban való részvétel;

- A csempészett, illetve rejtett sugárzó anyagok átkelőhelyen történő megjelenése esetén, annak felfedése.

5.4. Járvány, járványveszély, állategészségügyi járványveszély

Határőrség közreműködik:- Az elrendelt egészségügyi, járványügyi rendszabályok foganatosítása, fenntartása,

az érintett átkelőhelyeken, szükség szerint más határőrségi szerveknél;- Szolgálati feladatok végrehajtása közben észlelt, az elrendelt rendszabályokkal

kapcsolatos jelenségek közlése a szakmai szervekkel;

- Közreműködés egészségügyi, fertőtlenítő anyagok szállításában, meghatározott területek zárásában.

Határőrség feladatai- Meghatározott rendszabályok bevezetése, fenntartása a Határőrség érintett

szervezeteinél;- A meghatározott védekezési feladatok végrehajtása;- Az utasforgalom, szállítmányozók tájékoztatása az esetleges határforgalmi

korlátozásokról;- Az együttműködésre kijelölt határőrségi erők, eszközök felkészítése, alkalmazása.

5.5. Egyéb veszélyhelyzetek

5.5.1. Migrációs tömegmozgások kezelése

Határőrség közreműködik:- A kialakult menekültügyi helyzet kezelése az érintett szervezetekkel (Bevándorlási

és Állampolgársági Hivatal, helyi önkormányzatok, Rendőrség, stb.); - A szükséges előkészítő tevékenységek egyeztetése; Az ideiglenes menekült gyűjtő

helyek kijelölése, berendezése, működtetése;- Menekültbiztosító erők állományának felkészítése;- Menekültek összegyűjtése, ellenőrzése, szükség szerinti egészségügyi és

élelmezési ellátása, továbbirányítása (szállítása);- Menekültgyűjtő helyek működtetésében való részvétel.

Határőrség feladatai:- Az előidéző események elemzése, információk beszerzése, elemzése, értékelése, - Az együttműködő szervek előzetes tájékoztatása, a kialakult helyzetről;- Az érintett határőr igazgatóságok felkészítése, a várható helyzet kezelésére;- Erők, eszközök szükséges mértékű átcsoportosításának előkészítése, végrehajtása;- Az átkelőhelyeken, illetve a zöldhatáron érkező menekültek összegyűjtése,

5.5.2. Jellemzően visszatérő tömegmozgások, torlódások kezelése

Határőrség közreműködik:- A torlódás lehető legrövidebb időn belül történő megszüntetése;- Utasok, együttműködő szervek, túloldali határőrizeti szervek tájékoztatása - Kritikus pontok megerősítése, erők eszközök szükség szerinti átcsoportosítása;- az átkelőhelyek rendjének fenntartása;- Az utasok mozgásának szervezett irányítása.

Határőrség feladatai:- Azon határforgalmi átkelőhelyek meghatározása, amelyeken időszakosan nagy

torlódások alakulnak ki;

- A torlódások okainak elemzése, az elkerülésükhöz szükséges előzetes intézkedések megtétele;

- Az együttműködő szervek tájékoztatása a várhatóan kialakuló torlódásokról.

5.5.3. Bajbajutott légi-járművek megsegítését szolgáló földi kutatató-mentő szolgálatban való részvétel, mentési munkálatok (helyszínbiztosítás) végrehajtásában124

5.5.4. Repülőtéri kényszerhelyzet elhárításban való részvétel (helyszínbiztosítás, felszámoló erők támogatása).

6. A veszélyhelyzeti irányításra való felkészülés és a követelmények

Az elmúlt időszakban bekövetkezett eseményeket követően a tapasztalatok feldolgozása során egyértelműen bebizonyosodott, hogy szükséges a műveletirányítási rendszer korszerűsítése. Napjainkban az informatikai hálózatok rendszere, a GPS rendszerek, a különböző adatbázisokból történő hozzáférés bizonyították, hogy a vezetést új, bevetés irányítási alapokra kell helyezni.125

A határrendészetben megjelentek az új technikai eszközök: a digitalizált térképek; a GPS/GPRS technika; az elektronikus kommunikáció eszközeinek elterjedése; a digitális, szabványosított jelábrázolás; az adatbázisok, adatszolgáltató rendszerek; a felderítő, jelző és méréstechnika; az elektronikus nyilvántartás; az elektronikus okmányszerkesztés és levelezés; a sokszorosítás, távmásolás, reprodukálás; a vezetők közvetlen érintkezésének új formái (video-konferencia, SMS, mobil telefon).

Az új technika alkalmazásával együtt járó hatások: a pontos, gyors automatikus adatáramlás; az információs folyamatok egyszerűsödése; az információk megosztása; új információtárolási módszerek kialakulása; a verbális kommunikáció átalakulása; tudás alapú szabályozás érvényesülése.

Az államhatár rendészetével és a katasztrófák kezelésével összefüggő események kezelésére a határőrségnél egy olyan vezetési és kommunikációs központot igényel, (bevetés irányítási központ) ahol:

- Megtalálhatók a működéshez szükséges összes információ (jogszabályok, szakértők névjegyzéke, tervek-elképzelések egy-egy helyzet kezelésére, előző esetekből levont tapasztalatok);

- Folyamatosan gyűjtésre, feldolgozásra és elemzésre kerülnek a kialakult helyzettel kapcsolatos adatok;

- Meghozzák az események kezeléséhez szükséges stratégiai és operatív döntéseket;

124 pl.: 2006. január 19-én 19.00-20.00 óra között Hejce térségében lezuhant szlovák felségjelű AN-24-es katonai utasszállító repülőgép felkutatása, valamint területbiztosító, kutató-mentő tevékenység. 125 A Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem Kossuth Lajos Hadtudományi Kar Határőr Tanszéke által koordinált „Válság- és konfliktushelyzet kezelés bevetés-irányítási rendszere” témájú, több szerv együttműködését modellező projektben megalakításra került a vezetési rendszer gyakorlati leképezése, a szükséges informatikai háttér kialakítása és annak gyakorlati oktatása. A tanszék rendelkezik a szükséges vezetési eszközökkel, videó konferencia rendszerekkel, a szükséges digitális térképekkel, GPS követő rendszerrel, az elemző értékelő munkához szükséges tudás és adatbázissal. A bevetés irányítási rendszer üzemeltetése a napi oktatómunka gyakorlatában teret nyert, melyet a kidolgozott feladatok, a tanévet lezáró háromszintű komplex vezetési gyakorlat levezetése jellemez, amely gyakorlaton más szervek bevonásával végrehajtott európai uniós határrendészeti akció a Pécsi és a Kiskunhalasi Határőr igazgatóság bevonásával került végrehajtásra.

- Felmérik és nyilvántartják a rendelkezésre álló erőforrásokat, követik azok helyzetének alakulását;

- Összeköttetést tartanak a feladat kezelésében résztvevő más szervekkel, szervezetekkel.

A katasztrófahelyzetek kezelésével kapcsolatos műveletirányítás (ügyeleti szolgálatok) általános feladatai:

- Az információ (bejelentés) vétele, rögzítése, tisztázása;- Jelentés a szervezet vezetőjének (helyettesének);- Az elöljáró által meghatározott feladatoknak megfelelően riasztja az operatív törzs

tagjait, valamint a kijelölt végrehajtó állományt;- Figyelemmel kíséri a riasztott állomány beérkezését, annak helyzetét jelenti az

elöljárónak;- Előkészíti a vonatkozó terveket, intézkedéseket;- Figyelemmel kíséri a végrehajtó állomány felkészülésének helyzetét;- Folyamatosan tájékoztatást ad az együttműködő szervek ügyelete részére;- Gyűjti a beérkező információkat, azokat eljuttatja a felhasználóhoz;- Folyamatos kapcsolatot tart az aktivizált operatív törzzsel;- Folyamatosan figyelemmel kíséri a védekezési munkálatok végrehajtásának

helyzetét.

7. A határőrségi csapaterő alkalmazásának lehetőségei a katasztrófák elhárítása során

A határvadász század állománya, – általában – a veszélyhelyzettel (katasztrófahelyzettel) kapcsolatos feladatok végrehajtása során, a következő fontosabb feladatokat hajthatja végre.

A határvadász:a) önállóan, vagy járőrtársként járőrözési, figyelési, feladatokat láthat el a katasztrófa

súlytotta területen, vagy annak határán;A határvadász század területellenőrzési feladatait ebben az esetben jellemzően álló és mozgó járőrökkel hajtják végre, tevékenységük a tereptárgyak átkutatás és a figyelés.

b) ellenőrző-áteresztő pontot (EÁP) működtethet;Az ellenőrző-áteresztő pont a határőr alegységek állományából kijelölt - ideiglenes jelleggel működtetett - speciális határrendészeti elem, mely egy meghatározott helyen áthaladó polgári, katonai, gyalogos és járműforgalom ellenőrzését, szállítmányok átvizsgálását, áthaladásának szabályozását hajtja végre. Alkalmazásra kerülhetnek a határvadászok ellenőrző-áteresztő pont telepítésében, melyeket leggyakrabban egy adott ponton áthaladó forgalom ellenőrzése és területek lezárása során működtetnek.

c) zárási feladatokat hajthat végre;A zárás olyan ideiglenes rendészeti tevékenység, amelynek során a zárásban résztvevő erők a zárás vonalán meghatározott szolgálati helyeken, a területen mozgó személy vagy személyek valószínű mozgási irányának lezárását végzik. A

veszélyhelyzet által fenyegetett területet általában körül kell zárni, el kell szigetelni a környezetétől.

d) kutatási feladatokat hajthat végre;A kutatás a határvadász alegységek olyan ideiglenes szolgálati tevékenysége, amelyet meghatározott területen eltűnt, személyek, tárgyak, tartózkodási helyének felkutatása, előtalálása érdekében alkalmaznak.

e) a menekültbiztosító osztag feladatainak ellátása, a menekültek összegyűjtése, feltartóztatása, őrzése-védelme, szállítása, menekültgyűjtő állomás üzemeltetése;Egyes esetekben a rendészeti célú határbiztosítás és a menekültbiztosító osztag tevékenysége időben és térben nem választható el egymástól. Veszélyeztetettség (katasztrófahelyzet) időszakában az államhatáron a szomszéd ország felől a menekültek folyamatosan érkezhetnek. Ekkor a menekültbiztosítói feladatokat is el kell látniuk a határvadász alegységeknek, a rendészeti célú határbiztosítás keretében.

f) a lakosság biztonságérzetének megerősítése, a rendőrség támogatása közbiztonság, közrend növelésében, a határrend fenntartásának elősegítése;Rendészeti célú határbiztosításban szükség lehet a rendőrségi feladatok egy részének átvételére. A feladatok végrehajtását az együttműködési tervek alapján hajtják végre.

g) kitelepített helységek, határőrségi, vagy egyéb objektumok (külképviseletek stb.) őrzése-védelme;Kiemelt feladatként jelentkezik azon helységek közrendjének felügyelete, amelyekből a lakosságot kitelepítették. Kiemelten kezelendő a nemzetgazdaság szempontjából fontos objektumok, létesítmények, terrorveszélyes helyszínek őrzése-védelme. A határőrségi csapaterő állománya - képzettsége alapján - sokoldalúan alkalmazható ezen feladatok ellátására.

8. A határőr csapaterő veszélyhelyzetekben történő még hatékonyabb alkalmazásához a következő fejlesztések, illetve a feladatok végrehajtása szükséges (javaslatok)

- Az alkalmazás jogi feltételeinek szélesítése;- szükséges tovább bővíteni a hazánkkal szomszédos országok között, a

veszélyhelyzetek kezelésére vonatkozó kétoldalú megállapodások körét, amelyek alapja a kölcsönös előnyök kihasználása, a hatékony, de költségtakarékos együttes tevékenység;

- A mobilitás további fejlesztése;- a határőrségi csapaterő mobilitása a csapatszállító buszok alkalmazásával

megoldott; - a századoknál jó terepjáró-képességgel rendelkező olyan gépjárműpark

létrehozása, mellyel biztonságosan végrehajtható az állománynak a káreset, vagy a veszély helyére történő elszállítása, indokolt a téli terepjáró képesség növelése érdekében hóláncok beszerzése;

- Az informatika, az összeköttetés fejlesztése;- a TETRA rendszer üzembeállításával biztosítani a még megbízhatóbb

összeköttetést, lehetőséget keresni az együttműködő szervekkel és a műveletirányító központtal történő folyamatos és megbízható kapcsolattartásra;

- a korszerű hírközlő és adatátviteli rendszerekkel kompatibilis, korszerű, mobil számítógépes összeköttetés, az adatbázisokhoz való hozzájutás megteremtésének biztosítása;

- indokolt a vezetési rendszerek összehangolása, közös vezetési gyakorlatok végrehajtása, különleges időjárási és terepviszonyok között, közös egyezményes jelrendszer kidolgozása.

- Az állomány képzettségének javítása;- folyamatosan gondoskodni szükséges az állománynak a feladatokra történő

gyakorlatias és többirányú képzéséről, kiemelt figyelmet kell fordítani az új feladatok ellátására való felkészítésre (pl.: kutatási-, rendfenntartói-, objektumőrzési-, mentési-, menekültbiztosítói feladatok ellátása);

- A felszerelés fejlesztése;- felszerelésében képessé tenni, képzésben pedig felkészíteni a határőrségi

csapaterő állományát a katasztrófavédelmi- és veszélyhelyzeti feladatok ellátására és az együttműködési feladatok végrehajtására;

- nagy teljesítményű lámpák, tartalék akkumulátorok beszerzése, áramfejlesztőről történő utántöltésük megoldása;

- az állomány ellátásához szükséges hőtartó edények beszerzése, melegítőeszközök biztosítása;

- az állomány védő- és felderítő eszközökkel való ellátásának, szolgálati ruhatárának további korszerűsítése (pl.: téli bevetési ruha);

- szükség világító-eszközök (fáklyák, foszfor rúd) beszerzése;- az állomány részére a felszerelés elhelyezését biztosító hátizsák, hordtáska

beszerzése.- Az együttműködés új formáinak fejlesztése;

- az összes együttműködő szerv bevonásával közös vezetési gyakorlatok végrehajtása, modellezve a bonyolult körülményeket;

- kiemelt hangsúlyt kell fektetni az együttműködő szervek közötti az információk cseréjére, áramoltatására, tájékoztatására.

9. Befejezés

A biztonság komplexitásából adódóan minden állami szervének, így a Határőrségnek is megvan a feladata a veszélyhelyzetek elhárítása során. A Határőrség csak akkor tud összehangoltan tevékenykedni más szervekkel, ha állandó kapcsolatot tart fenn velük, részt vesz a különböző alkalmazási tervek kidolgozásában és begyakorlásában, ismeri a határterületen jelentkező főbb veszélyforrásokat és azok elhárításának a módját, az állományát folyamatosan felkészíti a várható feladatok végrehajtására. Ezen feladatrendszert, a gyakorlati tapasztalatok birtokában a határőrségi csapaterő eddig is kiváló szinten oldotta meg, szolgálva ezzel az állampolgárok biztonságát.

Felhasznált irodalom:

1. Teke András: Biztonságos biztonság? (Magyar Rendészet Bp. 2005/4)2. Új Magyar Lexikon - Akadémiai Kiadó Budapest3. Tömös Bertalan: A katasztrófa és környezetvédelem, az abban részt vevő határőr szervek lehetőségei,

feladatai a határterületen - jegyzet tervezet 1998.

4. Dobos Attila – Kovács Gábor: A határőrség veszélyhelyzeti feladatrendszere – ZMNE Határőr tanszék, egyetemi jegyzet tervezet 2006.

5. http://www.biztonsagpolitika.hu

HORPÁCSI FERENC

A HATÁRŐRSÉG BEVETÉSI SZERVEINEK LEHETSÉGES VESZÉLYHELYZETI FELADATAI

1. Bevezetés

A 21. század katasztrófák egész sorozatával köszöntötte bolygónkat, részben a természet, részben az emberi felelőtlenség vagy éppen a szándékos pusztítás a veszélyek széles körét jelenítette meg az elmúlt esztendőkben. A veszélyek jelentős részét nem tudjuk elkerülni, azonban felkészülhetünk a kialakult helyzetek kezelésére, az élet- és vagyonmentésre, a károk minél alacsonyabb szintre szorítására.

A rendvédelmi szervek – s köztük a Határőrség – számos feladattal rendelkeznek, melyek célja a Magyar Köztársaság polgárainak mentése, az élet- és vagyonbiztonság megóvása, helyreállítása, a bekövetkezett események kezelése, helyreállítás biztosítása. Ezen belül – oktatói munkámból adódóan – korábban már vizsgáltam a határőrségi bevetési szervek ilyen jellegű, lehetséges feladatait, s most a konferenciához kapcsolódva ebből szeretnék rövid áttekintést nyújtani.

2. A veszélyhelyzet törvényi szabályozása

A második világháborút követő rendezési időszak jelentős eseménye volt a Magyar Népköztársaság Alkotmányának elfogadása és kihirdetése126. Ebben a minősített időszakokra, s így a veszélyhelyzetre vonatkozóan is meglehetősen kevés hivatkozást találunk. Mindössze a „háború vagy egyéb rendkívüli körülmények” esetére írta elő, hogy az országgyűlés ülésein dönt a teendő intézkedésekről127. Az Alkotmány nem adott magyarázatot arra, hogy ezek a bizonyos rendkívüli körülmények milyen belső tartalommal bírnak, s a parlament döntései alapján teendő intézkedések végrehajtása hogyan történik. Az akkor hatályos további törvényekben a részletes értelmezés nem található. A korszak azóta is vitatott, sokféleképpen értékelt demokrácia-felfogásából adódóan a jogi szabályozás háttérbe szorult a politikai döntések mellett, a személyi döntések és egyedi rendelkezések súlya miatt nem került sor részletes szabályok kidolgozására.

Az első érdemi változás 1972-ben történt, amikor az országgyűlés döntéshozatali feladatkörét kiegészítették. Megjelent az „állam biztonságát súlyosan fenyegető veszély” fogalma, melynek létét, illetve megszűntét az Elnöki Tanács állapítja meg, s hirdeti ki, valamint annak ideje alatt Honvédelmi Tanácsot hozhat létre128. Erre a módosításra is építve jelent meg a honvédelemről szóló törvényi szabályozás rendkívüli intézkedéseket

126 1949. évi XX. törvény az Alkotmányról, az eredeti, 1949. augusztus 20-án hatályba lépett szöveg és változásai, Complex CD Jogtár, 2004. 5. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest (továbbiakban: Complex CD Jogtár).127 1949. évi XX. törvény 18. § (2), Complex CD Jogtár. 128 Az Alkotmány módosítása az 1972. évi I. törvénnyel, mely a fenti előírásokat a 31. § (1) és (2) bekezdésekbe emelte be. Complex CD Jogtár.

Horpácsi Ferenc

tartalmazó része, amely a háború vagy az állam biztonságát fenyegető veszélyeken túl a közrend és közbiztonság védelme, valamint elemi csapás esetére is lehetővé tette, hogy az Elnöki Tanács, a Minisztertanács, illetve felhatalmazásuk birtokában akár az illetékes miniszter is rendeletekkel szabályozza az eseményekkel összefüggő kérdéseket, illetve szükséges mértékben jogok korlátozásáról is dönthetett129. Itt sem találjuk meg az értelmező szabályokat, új elem viszont a közrend és közbiztonság védelme, valamint az elemi csapások következményeinek elhárítása miatt bevezetendő rendkívüli intézkedések köre, amely már a belső tartalom vizsgálatára utal130.

A honvédelmi törvény végrehajtására kiadott minisztertanácsi, valamint honvédelmi miniszteri rendeletek új elemet nem tartalmaztak, az említett fejezetekhez nem kapcsolódtak131.

A jogi háttér vizsgálatánál meg kell említeni azokat a dokumentumokat, melyek a közrend és közbiztonság védelme érdekében végrehajtandó határőrségi feladatokat szabályozták. Az állam- és közbiztonságról szóló 1976. évi 17. törvényerejű rendelet meghatározta a fegyveres erők és testületek ilyen irányú feladatait132, azonban sem ez, sem a Határőrség tevékenységének szabályozására kiadott 40/1974. Minisztertanácsi rendelet133

nem tartalmaz a minősített időszakokra vonatkozó konkrét vagy akár általános kitételt. A részfeladatokat kizárólag a harckészültségre és mozgósításra vonatkozó belső, minősített okmányok rögzítették.

A rendszerváltásig készített alkotmány- és törvénymódosítások gyakorlatilag semmilyen további változást nem hoztak a szabályozási rendszerben.

A szabályozási rendszer gyökeres változását hozta a rendszerváltáshoz kapcsolódó alkotmánymódosítás. Az 1989. évi XXXI. törvény alapjaiban változtatta meg az alkotmányt, s új fogalmakat vezetett be a minősített időszakok értelmezésére. Ezek képezik a mai szabályozók alapját. Az Alkotmányon kívül törvényi szintű meghatározásokat találhattunk a honvédelemről szóló 1993. évi CX., majd az ezt váltó, a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV., illetve a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvényekben. A minősített időszaki jogrendre, részletes szabályokra vonatkozó önálló törvényi szabályozás sajnos ezideig nem született meg.

Az Alkotmánynak a veszélyhelyzetre vonatkozó meghatározása annak kiváltó okaként az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát veszélyeztető elemi csapást jelöli meg. Ezt kiegészíti azzal, hogy a következmények elhárításához szükséges feltételek megteremtése érdekében is elrendelhető ez a minősített időszak134. A kiváltó ok tehát egyértelműen katasztrófa, melynek kapcsán kormányzati szintű intézkedések meghozatala válik szükségessé. A veszélyhelyzet kezeléséhez szükséges rendeleteket a kormány jogosult meghozni. Ebben az esetben is a honvédelemről szóló törvény határozza meg mindazon

129 1974. évi I. törvény a honvédelemről Rendkívüli intézkedések, XVII. fejezet: A rendkívüli intézkedésekre vonatkozó általános rendelkezések 54. § (1)-(5), Complex CD Jogtár.130 1974. évi I. törvény a honvédelemről Rendkívüli intézkedések, XVIII. fejezet: Rendkívüli intézkedések az állam- és közbiztonság fenntartására 55. § (1)-(8), Complex CD Jogtár.131 6/1976. (III. 31.) MT rendelet, illetve 2/1976. (VI. 17.) HM rendelet az 1974. évi I. törvény végrehajtására, Complex CD Jogtár.132 1974. évi 17. tvr. az állam- és közbiztonságról 2-9. §, Complex CD Jogtár.133 40/1974. (XI. 1.) MT rendelet a Magyar Köztársaság államhatárának őrizetéről, Complex CD Jogtár. Hasonló a helyzet a 39/1974. (XI. 1.) MT rendelettel, amely a rendőrségről szól és szintén nem tartalmaz egyetlen, a minősített időszakokra vonatkozó kitételt sem.134 Magyar Köztársaság Alkotmánya 35. § (1) i) pontja, Complex CD Jogtár.

106

A Határőrség bevetési szerveinek lehetséges veszélyhelyzeti feladatai

intézkedések körét, amelyeket a kormány tehet. A szabályozást és értelmezést bővíteti az 1996. évi XXXVII. törvény a polgári védelemről, amely az alkotmányi meghatározástól némileg eltérő módon a szükségállapotot el nem érő mértékű állapotként határozza meg a veszélyhelyzetet135. Az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságán túl megjelenik a környezet veszélyeztetése, valamint az elemi csapás, mint kiváltó ok mellett az ipari baleset is, tehát ez a törvény jelentősen szélesítette a fogalmat.

A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény további pontosításokat is tartalmaz. Értelmező rendelkezéseiben megadja a fontosabb fogalmak meghatározásait136, valamint részletesen tisztázza a veszélyhelyzet kihirdetésével, a kormányrendeletek kiadásával kapcsolatos tennivalókat, pontosan megfogalmazza a kormány, a belügyminiszter, valamint az alárendeltségébe, illetve irányítása alá tartozó szervek, szervezetek főbb feladatait. A törvény végrehajtására kiadott kormányrendelet137 tartalmazza a Kormányzati Koordinációs Bizottság, mint a kormány katasztrófavédelemmel kapcsolatos döntései előkészítéséért, a döntések összehangolásáért felelős szerv összetételét, részletes feladatait, valamint a védelmi bizottságok és önkormányzati vezetők tennivalóit. Ezzel párhuzamosan készült el a BM szerveinek tevékenységét szabályozó rendelet138, amely egyrészt a katasztrófavédelem szervezetének szintenkénti feladataira vonatkozik, másrészt meghatározza a belügyminiszter alárendeltségébe tartozó más szervek, így a Határőrség feladatait is139.

A törvényi előírásokat vizsgálva megállapítható, hogy ez az időszak a leginkább szabályozott, mivel az Alkotmányon túl megtalálhatóak a szükséges törvények, végrehajtási rendeletek, illetve a különböző szervek belső szabályozói is. A rendszabályok működőképességét több esetben bizonyították árvízi, baleseti vagy éppen hó okozta veszélyhelyzetekben.

3. Minősített időszak kihirdetése nélkül végrehajtandó veszélyhelyzeti feladatok

A természet és a civilizáció számos veszélyforrást hordoz. A mindennapi életben bekövetkezhetnek olyan események, amelyek a veszélyhelyzet kihirdetésének szintjét nem érik el, azonban az ott meghatározott intézkedések valamilyen formában mégis szükségessé válnak. Ezek egy része előre tervezhető, más részük kerettervek alapján hajtható végre. Többnyire a bekövetkezett esemény mérete és hatása dönti el, hogy szükségessé válik-e az állami szintű védekezés, elhárítás, avagy elegendő a készenléti tervekben rögzített erők alkalmazása. A veszélyforrások sokfélesége és a bekövetkező események véletlenszerűsége gyakorlatilag kizárja azt, hogy pontosan tervezhetővé váljanak az intézkedések, így ezekben

135 1996. évi XXXVII. törvény a polgári védelemről 2. § (2) bekezdése. Ugyanezen törvény a többi minősített időszakra vonatkozó fogalmat változtatás nélkül átveszi, Complex CD Jogtár.136 A törvény 3. §-ban található katasztrófa, katasztrófaveszély, katasztrófahelyzet, katasztrófa sújtotta terület fogalma. Complex CD Jogtár.137 179/1999. (XII. 10.) Korm. rendelet a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény végrehajtásáról. Complex CD Jogtár.138 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről. Complex CD Jogtár.139 A korábbi szervezeti struktúrának megfelelően a szabályozás a Belügyminisztériumhoz tartozó szervezetekről szólt, ezt napjainkban az átalakításhoz igazítva az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumnak kell „követnie”.

107

107

Horpácsi Ferenc

az esetekben leginkább a gyors, határozott, operatív döntési rendszert kell kiépíteni és működtetni.

A Határőrség a törvényi felhatalmazások és a veszélyforrások értékelése alapján előzetes tervekkel rendelkezik néhány lehetséges eseményre. Ezek a tervek viszonylag azonos felépítésben, folyamatos frissítéssel megtalálhatóak a kirendeltségeken, illetve a kirendeltségek tervei egységes egészként a határőr igazgatóságokon. Az alkalmazható erők ebben az esetben is alapvetően a határvadász századok, illetve kisebb mértékben bevonható a kirendeltségek állománya. A feladatok irányítását területi szinten a védelmi bizottságok végzik, a határvadász erők közvetlen vezetése pedig ideiglenes törzsekre, operatív csoportokra hárul, melyek alapvetően ugyanazon személyeket fedik, mint bármely más váratlan feladatnál140.

A jelenlegi tervek alapján veszélyhelyzeti kategóriában három fő feladatkörre készültek tervek a Határőrségnél:

1. Veszélyelhárítási terv megtalálható a Határőrség szervezetének mindhárom szintjén141. A tervek területi bontásban típusonként tartalmazzák a lehetséges veszélyeztető hatásokat. A Határőrség feladatot kaphat a mentésben való közreműködésre, kitelepítéssel összefüggésben szállítási, kísérési, őrzési, területellenőrzési tevékenységre. Együttműködő erő a Magyar Honvédség, a Rendőrség, a katasztrófavédelem (polgári védelem), valamint egyre jelentősebb szerep jut a polgárőrségnek is. Az alkalmazás köre rendkívül széles, mivel a fizikai munkától a különleges érzéket követelő rendvédelmi feladatkörökig bármi lehetséges142. Ez a része a tennivalóknak nem tervezhető, s nem is szerepel az általános felkészítésben, ezért mindig komoly kihívást jelent.

2. Nukleáris veszélyhelyzetek esetére alapvetően a kihirdetett veszélyhelyzet feladatai érvényesek, azonban az alacsonyabb szintű zavarok esetén sor kerülhet minősített időszak kihirdetése nélkül bizonyos feladatok végrehajtására. Ilyen lehet egyes területeken a jelenlét megerősítése, a járőrtevékenység fokozása, mozgáskorlátozó intézkedések bevezetése, ellenőrző-áteresztő pontok, szűrőpontok működtetése, közreműködés őrzés-védelmi, biztosítási, szállítási, kísérési feladatokban. Ezek az intézkedések többségében a rend fenntartását, a pánik megelőzését, a veszélyelhárítást, a megelőzést szolgálják a katasztrófaszint alatti események bekövetkezése után. Nem igényelnek speciális felkészítést, védőfelszerelést, eszközrendszert, mivel jellegükből adódóan a baleseti zóna biztonsági távolságában végrehajtandó feladatokat jelentik, a határvadász századok, bevetési osztályok meglévő erőivel és eszközeivel.

140 A határőr igazgatóságokon kialakított operatív irányítási szervek vezetője többnyire az igazgató rendészeti helyettese, mellette minden esetben megtaláljuk a határrendészeti osztály vezetőjét (korábban a határőrizeti osztály vezetője volt tagja a csoportnak), a szakirányító osztályok vezetőit, illetve szükséges mértékben a szolgálatok, szakszolgálatok képviselőit. Ez az összeállítás közel azonos a normál és a minősített időszaki feladatok esetében.141 A kirendeltségeken, az igazgatóságokon, valamint a Határőrség Országos Parancsnokságán egyaránt megtalálhatóak ezek a tervek.142 Az elmúlt évek tapasztalatai alapján a homokzsákok töltésétől a járőrözési feladatokig számos változatban került sor az erők alkalmazására. A kitelepítés, a mentés a fizikai terhelés mellett komoly empatikus képességet, érzékenységet is követel a határőröktől.

108

A Határőrség bevetési szerveinek lehetséges veszélyhelyzeti feladatai

3. A bajba jutott légi járművek megsegítésére kidolgozott tervek rendelkezésre állnak valamennyi határőr igazgatóságon, s a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Hejcén bekövetkezett tragédia bizonyította e tervek létjogosultságát, fontosságát. A feladatok ebben az esetben is alapvetően a bevetési szervekre, s főként a határőr csapaterőre hárulnak. Sajátossága a terveknek, hogy alapvetően légi jármű balesetére vonatkoznak, ennek bekövetkezése esetén végrehajtandó feladatokat rögzítenek. Ugyanakkor bekövetkezhetnek olyan események, ahol nem szerencsétlenség történik, mindössze egyéb kényszerítő okok folytán, nem a megfelelő körülmények között ér földet repülőeszköz. Ebben az esetben a felkutatás feladatai mellett alapvetően a biztosítás, illetve az ellenőrzés egyéb tennivalóit kell végrehajtani143. A feladat alapesetben nem igényli minősített időszak elrendelését, azonban valódi baleset bekövetkezésekor sor kerülhet olyan objektum, vezetés, raktár stb. sérülésére, illetve járulékos eseményekre, amelyek nyomán korlátozott területen a veszélyhelyzet kihirdetése és a kapcsolódó rendszabályok bevezetése is megtörténhet.

4. Minősített időszak kihirdetése után végrehajtandó veszélyhelyzeti feladatok

A veszélyhelyzet a leginkább szerteágazó kategória, előidézője számos ok lehet, bekövetkezésének ideje, az állapot fennmaradásának időtartama kiszámíthatatlan, így a konkrét felkészülés, felkészítés rendkívül nehéz.

A feladatok eredményes végrehajtásának feltétele ebben az esetben is a gyors, operatív döntéshozó és kommunikációs rendszer, amely lehetővé teszi az erők és eszközök célravezető alkalmazását, átcsoportosítását.

Az Alkotmány alapján kihirdetett veszélyhelyzetben144 az elrendelés okától függően rendkívül széles körben alkalmazhatók a határvadász erők. Maga a veszélyhelyzet, mint kategória számos esemény nyomán kialakulhat. Bár az alaptörvény nem tartalmazza a lehetséges okok részletes felsorolását, a később elfogadott törvényekben145 már találhatunk kategóriákat.

Vizsgáljuk meg, hogy a határőr, ezen belül is elsősorban a bevetési erők milyen feladatokat kaphatnak:

- részt vehetnek a veszélyeztetett – alapvetően határterületi – lakosság és a határforgalomban résztvevők tájékoztatásában. Ennek érdekében ellenőrző, szűrő, terelőpontokat hozhatnak létre, ahol a más szervek által készített tájékoztató anyagokat, felhívásokat eljuttathatják a lakossághoz és a közlekedőkhöz;

- részt vehetnek a veszélyhelyzet miatt elrendelt részleges vagy teljes határzár fenntartásának feladataiban, valamint az ezekhez kapcsolódó intézkedésekben;

- ugyanazon elemek alkalmazásával korlátozhatják az érintett területen a mozgást, megakadályozhatják a belépést, az áthaladást;

143 Ilyen esetre volt példa 2003. október 19–én, amikor egy cseh kisrepülőgép a pilóta gyakorlatlansága folytán nem jutott el a kijelölt repülőtérig, kényszerleszállást hajtott végre a Bács-Kiskun megyei Orgovány mellett. Sem ő, sem a gép nem szenvedett sérülést, így másnap már folytathatta útját. Ilyen esetben a Határőrségre a felkutatást követően az úti okmányok ellenőrzésén túl más feladat nem hárul.144 Az 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról 35. § (1) i. pont, Complex CD Jogtár.145 Az 1996. évi XXXVII. törvény a polgári védelemről 1., 2. §, valamint az 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről 3. §, Complex CD Jogtár.

109

109

Horpácsi Ferenc

- biztosító, támogató tevékenységet végezhetnek a mentesítést, fertőtlenítést végző szervek érdekében;

- korlátozott mértékben (a rendelkezésre álló eszközök függvényében) adatokat szolgáltathatnak a szennyezettség, a fertőzöttség mértékéről, illetve a veszélyhelyzethez kapcsolódó egyéb információkat a bevetés irányítás rendszerén keresztül továbbíthatják a vezető szervek részére, valamint közreműködhetnek nemzetközi szerződésekből adódóan a szomszédos államok tájékoztatásában;

- közreműködhetnek a mentésben, kárfelmérésben és -elhárításban, a lakosság és az anyagi javak biztonságának szavatolásában, szükség esetén az áldozatok, sérültek felkutatásában;

- végrehajthatják mindazokat a feladatokat, amelyeket a védelemigazgatási szervek (védelmi bizottságok) részükre meghatároztak;

- végrehajthatják (a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatallal együttműködve) a veszélyeztetett területen fokozottan jelentkező menekültbiztosítási feladatokat;

- a rendőrséggel együttműködve végrehajthatják a kitelepített, illetve befogadott lakosság regisztrációjával, ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat;

- kiemelt, önálló feladatként a Határőrség erői végezhetik a mentő-segítő erők és eszközök államhatáron történő átléptetését, felvezetését és a tevékenység biztosítását, valamint a védelemben résztvevő erők, eszközök határterületen történő mozgásának biztosítását;

- szükség esetén végrehajthatják a veszélyeztetett területen a rendészeti célú határbiztosítás részfeladatait;

- közreműködhetnek a rendőri erőkkel közösen a létfenntartáshoz szükséges anyagi javak őrzés-védelmében, a szállítás, szétosztás biztosításában;

- közreműködhetnek a járványügyi, környezetvédelmi, egészségügyi rendszabályok bevezetésében és érvényesítésében;

- részt vehetnek a lakosság tájékoztatásával kapcsolatos feladatokban;- megerősítő erőként részt vehetnek a veszélyhelyzettel nem érintett

határszakaszokon megnövekedett rendészeti feladatok végrehajtásában.

A felsoroltakon túl közreműködhetnek a társszervek, illetve a védekezésben, mentésben résztvevő szervezetek tevékenységének biztosításában.

5. Összegzés

A leírtak alapján megállapítható, hogy a felsorolt veszélyhelyzeti feladatok többségének végrehajtásához a mobilizálható, összefogott, egyénenként és kötelékben, csapaterőként is alkalmazható bevetési erők szükségesek. Eszközeik és felkészítésük biztosítja a gyors és széleskörű alkalmazást úgy, hogy a Határőrség párhuzamosan fenntartandó alapfeladatai nem szenvednek csorbát, ugyanakkor megfelelő létszám és technika vethető be viszonylag rövid idő alatt a határterület, de gyakorlatilag a Magyar Köztársaság területének bármely pontján.

A bevetési szervek a Határőrség szervezeti átalakítását, s későbbi integrációját követően is – feltehetően megváltozó formában és feladatrendszerrel – tovább fognak

110

A Határőrség bevetési szerveinek lehetséges veszélyhelyzeti feladatai

működni, tehát a jövőben is tevékenységük részét fogja képezni mindaz a feladatsor, amit a fentiekben bemutattam, s amely a különböző veszélyhelyzetek során megjelenhet.

111

111

KARAP GÉZA

A HATÁRŐRSÉG TEVÉKENYSÉGÉNEK INFORMATIKAI TÁMOGATÁSA

1. Bevezetés

A határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény szerint a Határőrség rendészeti feladatkörében ellátja a nemzetközi egyezményekkel összhangban, más hatóságokkal együttműködve ellenőrzi az államhatáron áthaladó személy- és járműforgalmat, a szállítmányokat, engedélyezi a be- és kiutazási feltételeknek megfelelő személyek határátlépését, és biztosítja a határátkelőhelyek rendjét. A Határőrség ezen feladatai ellátására való felkészüléshez már rendelkezésre állnak informatikai rendszerek, amelyek közül a Magyar Biztonságtudományi Társaság által kifejlesztett, vagy alkalmazott adatbázisok és szoftverek által adható segítség lehetőségeit mutatjuk be.

Az Európai Unió több szabályozásában rendelkezik a független vizsgáló testületek tevékenységeinek szabályozására, pl. „a helyes laboratóriumi gyakorlatra (GLP) vonatkozó 89/569 EEC Tanácsi döntés. Az Európai Unió a szakértők vizsgálati rendszereit szabványosítva megpróbálja kiszűrni a szubjektivitást az egyes országok eltérő gyakorlatát. A Európai Unió által szabályozott elemzési módok közül példának kiemelném a kockázat elemzési eljárásokra vonatkozó 1488/94 illetve a veszélyes anyagokból származó kockázati elemzésre vonatkozó 793/93. EU Bizottsági illetve Tanácsi rendeleteket.

A független vizsgáló testületek magyarországi működésének szabályozására Magyarország kiadta az 1995. évi XXIX törvényt az akkreditálásról. Akkreditálható szervezetek és természetes személyek:

a) vizsgáló laboratóriumok, b) kalibráló laboratóriumok, c) terméktanúsító szervezetek, d) minőségügyi rendszert tanúsító szervezetek, e) személyzettanúsító szervezetek, f) ellenőrző szervezetek, g) környezetközpontú irányítási rendszert tanúsító, illetve környezetvédelmi vezetési és hitelesítési rendszert (EMAS) hitelesítő szervezetek és természetes személyek.

Az Európai Unióban veszély elemzés és annak programjai naprakész követése a tartalmi és formai követelményrendszerének értelmezése napjainkban kialakuló önállósodó tudományág. A hazánknál rutinosabb Európai Uniós országokban a szakértők támogatásával sikeresek a biztonság és a környezetvédelem területén tett beruházásaikban és hatósági eljárásaikban.

2. A határátkelőhely megnyitása

A határátkelőhely megnyitásának, megszüntetésének, a működtetés rendjének és feltételeinek szabályairól szóló 305/2001. (XII. 27.) Korm. rendelet (továbbiakban: Korm. rendelet) szerint a határátkelőhely létesítése során a személy-, áru- és járműellenőrzésre jogosult hatóságok részére biztosítani kell az elhelyezésükhöz és feladataik ellátásához szükséges tárgyi feltételeket. Ezek között a veszélyes anyag megjelenése miatt kiemelhetők:

- az áruforgalmat lebonyolító határátkelőhely: azon határátkelőhely, ahol kizárólag a kereskedelmi forgalomban behozott, illetve kivitt áru/vámáru, valamint az azt kísérő személyek átléptetésére kerülhet sor;

- a kamionterminál: a határátkelőhely területéhez közvetlenül csatlakozó vagy a határátkelőhelyről zárt pályán megközelíthető olyan körülkerített, zárt terület- és épületegyüttes, amely a tehergépjárművek parkolását, az áruk átrakását, vámkezelését, átmeneti megőrzését szolgálja.

A közúti határátkelőhely biztonságosságát megteremti a rendelet azzal, hogy kimondja a közúti határátkelőhely kettőszáz méteres körzetében kamionterminálon kívül egyéb ipari vagy kereskedelmi szolgáltató jellegű tevékenység nem folytatható, ilyen célra építmény nem létesíthető. Ez alól a rendelkezés alól a vámszervezet felsőfokú szerve ad felmentést a Határőrség Országos Parancsnokságának egyetértésével, amennyiben a tevékenység végzéséhez vagy építmény létesítéséhez a helyi önkormányzat előzetesen már hozzájárult.

2.1. Az érintett üzemek azonosítása

Az „Ipari Katasztrófavédelmi Informatikai Rendszert” (továbbiakban: IKIR) a Gazdasági Minisztérium hozta létre és tarja fenn. Az internetes, onlyne rendszerben szerepel minden magyar üzem, amely veszélyes anyagokat alkalmaz. Az „IKIR” adatok alapján meghatározhatjuk a határátkelőhely közelében lévő, veszélyes anyagokat alkalmazó üzemek körét. Az „IKIR” program adataival ellenőrizhető az, hogy a veszélyes üzem minden veszélyes anyagáról a megfelelő információt szolgáltatott-e a beruházás során.

2. 2. A védőtávolság meghatározása

A közúti határátkelőhely, vagy a kamionterminál védelmére meghatározott kettőszáz méteres védőtávolság meghatározása ma már irracionális. Lehet ennek töredéke, de többszöröse is a veszélyes anyag terjedésével érintett terület. Ezen területek modellezésére az Európai Unióban több számítógépes rendszert is kifejlesztettek (pl. ARCHIE, ALOHA, SAFETY, stb.) és ezek magyarországi alkalmazására is van példa. Ezen

A Határőrség tevékenységének informatikai támogatása

rendszerek alapelemeinek algoritmusainak felhasználásával a Magyar Biztonságtudományi Társaság is kifejlesztett veszélyes anyag terjedést modellező rendszert, amelyet a közelmúltban Magyarországon történt vegyi balesetek során ténylegesen mért adatok alapján pontosított. Ezzel lehetővé vált magyar adatoknak a kockázatelemzésekben való felhasználása.

A pirossal jelzett területen tűz- és robbanás veszéllyel kell számolni.A zölddel jelzett területen az üzemben mérgezési veszéllyel kell számolni.A barnával jelzett területen az üzemben sérülési veszéllyel kell számolni.

A program a térképen és szövegben is megjeleníti a veszélyeztetett terület adatait.

3. Az ADR parkolók kialakítása

A közúti határátkelőhelyen biztosítani kell a veszélyes szállítmányok ellenőrzéséhez szükséges elkülönített és ahol indokolt, védőtöltéssel ellátott területet (ADR parkolók). Ennek technikai felszereltségéről a Korm. rendelet nem rendelkezik. Ugyanakkor, pl. a radioaktív anyagok ellenőrzésére technikai eszközök telepítésének lehetőségét a rendelet biztosítja. A veszélyes szállítmányok ellenőrzéséhez szükséges feltételeket a vasúti határátkelőhelyen, illetve a vízi határátkelőhelyen a rendelet még ennyire sem pontosítja.

Magyar Biztonságtudományi Társaság is kifejlesztett biztonság értékelő és elemző rendszert, amelyet a közelmúltban Magyarországon történt vegyi balesetek során ténylegesen mért adatok alapján pontosított.

115

115

Karap Géza

3. 1. A biztonsági elemek meghatározása

3.1.1. Passzív biztonsági elemek

A passzív védelmi elemek közé soroljuk azokat az elemeket, amelyek a tűzest, káreset bekövetkezésével egy időben - emberi beavatkozás illetve védelmi automatikai intézkedés nélkül - fejtik ki hatásukat. A passzív elemek csak a kialakult kár összegét maximálják.

A rendszer erős pontjai A rendszer gyenge pontjaiA parkoló elhelyezése,A tűzszakaszok kialakítása,Az alacsony tűzterhelés

Az anyagtároló tartályok tűzállóságaA szállított anyagok magas tűzterheléseA tűzoltó rendszerek elhelyezése (hiánya)

3.1.2. Aktív biztonsági elemek

Az aktív védelmi elemek közé soroljuk azokat az előzetes terv szerint működő védelmi rendszereket, amelyek az ember, vagy a védelmi automatika intézkedésére avatkoznak be. Az aktív rendszerek beavatkozása megelőzheti a veszély kialakulását, korlátozhatja annak kifejlődését, vezényelheti a védekezés mozzanatait.

A rendszer erős pontjai A rendszer gyenge pontjaiA jármű védelmi automatika A tartályok szakaszolása,Oktatás, szakvizsgáztatás.

Az elektromos berendezések jelenléteA kockázat elemzés hiánya A technológiai védelem hiánya

3.1.3. Operatív biztonsági elemek

Az operatív védelmi elem a bekövetkezett tűzeset, káreset elleni védekezésben - a védekezésre kötelezett szervezet (pl. létesítményi védelmi egység, tűzoltók) beavatkozása. Feladata a veszélyhelyzet megszüntetése, további veszélyhelyzetek kialakulásának megakadályozása.

A rendszer erős pontjai A rendszer gyenge pontjaiÁllandó (24 órás) felügyelet.A tűzoltóság vonulásaA járművek kivihetősége

A jelzés helyszíni elemeiA felkészületlen személyzetA kármentő hiánya

3.1.4. Reproduktív biztonsági elemek

Reproduktív védelem a tűzeset, káreset bekövetkezése után, az erre kijelölt szervezet – az érintettek bevonásával – rekonstruálja az esemény kialakulásában, lefolyásában, illetve a védekezés során fontos jelenségeket és intézkedéseket. Az adatok felhasználhatóak a hasonló káresetek bekövetkezésének megelőzésére.

116

A Határőrség tevékenységének informatikai támogatása

A rendszer erős pontjai A rendszer gyenge pontjaiAz ADR rendszer irataA térfigyelő rendszerAz események jegyzőkönyvezése

Az adatfelvételAz események minősítéseA számítógépes adat mentés

A parkolók létesítését, üzemeltetésének kockázatait is lehet vizsgálni az integrált elemzési adatok létrehozásával. Ebben a telepítésnek (pl.: földrengésveszély, viharveszély, stb.), üzemeltetésnek (pl.: műszaki meghibásodások, emberi hibák stb.), a használt veszélyes anyagok jellemzőinek (pl.: „R” és „S” mondatok) illetve a bekövetkező baleset esetén kiszabaduló anyagok terjedésének (pl.: robbanással, tűzzel, halálos mérgezési koncentrációval, stb.) továbbá a védekezési tevékenységek (pl.: tűzoltás, kárelhárítás, kitelepítés, stb.) kockázatai összevontan megadhatók. Ez az integrált kockázat más kockázati tényezőket is tartalmazó eljárásokban (pl.: biztosítási szerződések, pályázatok, lakossági panaszok, stb.) hasznosítható.

3.2. A lehetséges „Dominó hatás” vizsgálata

A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény szerint a dominóhatás: a veszélyes létesítményben bekövetkező olyan baleset, amely a közelben lévő más, veszélyes ipari üzemre átterjedve a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek valószínűségét és lehetőségét megnöveli vagy a bekövetkezett veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos baleset következményeit súlyosbítja.

A határátkelő és a kamionparkoló területén előforduló veszélyes anyagok adatai alapján meg kell határozni tehát a dominó hatás vizsgálatához szükséges anyagok, berendezések körét. Az IKIR adataival ellenőrizhető az, hogy a dominóhatást jelentő üzem minden veszélyes anyagáról a megfelelő információt szolgáltatott. A szoftver a veszélyes anyag ismérvei alapján a térképen megjeleníti a veszélyeztetett üzemrészeket.

A szoftver térképen és szövegben is megjeleníti a veszélyeztetett területen lévő veszélyes üzemeket (a nem veszélyeztetettek rejtettek maradnak).

117

117

Karap Géza

4. A Határőrség feladatai a veszélyes anyag szállítás ellenőrzésénél

A Határőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 40/2001. (XII. 23.) BM rendelet szerint a határőr járőrszolgálat az államhatár őrizetének, valamint a határterület és – jogszabályban meghatározott esetekben – a határterületen kívüli határrendészeti ellenőrzésének egyik alapvető formája. A járőrszolgálat során egy vagy több határőr együttesen, előre meghatározott menetvonalon, körzetben vagy területen ellenőrzi a jogszabályok betartását, végzi a jogellenes cselekmények megelőzését, felderítését, megszakítását és az elkövetők elfogását.

- Közös végrehajtást igénylő feladatra a határőr mellé járőrtársként beosztható a katonai rendész, a rendőr, a büntetés-végrehajtási őr, valamint a polgárőr, a fegyveres biztonsági őr és a közterület-felügyelő is. A veszélyes anyagokkal kapcsolatos feladatok ellátására a katasztrófa védelem, vagy a tűzoltóság képviselői jelenlétét a rendelet nem határozta meg.

- Katasztrófa bekövetkezésének vagy annak veszélyének észlelése, erre utaló bejelentés esetén a határőr azonnal jelentést tesz elöljárójának. A határőr szerv ügyeletese az észlelésről (bejelentésről) haladéktalanul értesíti az illetékes megyei katasztrófavédelmi (Budapesten a fővárosi polgári védelmi) igazgatóság ügyeleti szolgálatát, országos szinten a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Veszélyhelyzeti Központ ügyeleti szolgálatát.

- A járőrnek a jelzéshez legalább a veszélyes anyagra vonatkozó adatot kell tudnia.

4. 1. A veszélyes anyag azonosítása

A szoftver a veszélyes anyagot annak jellemzői (pl. Kereskedelmi neve, képlete, színe, szaga, stb.) alapján azonosítja. A veszélyes anyagok azonosítása a Biztonsági Adatlapok értékelése, az „R” mondatok, illetve „S” mondatok értelmezése szoftver nélkül nem lehetséges.

A szoftver értékeli az anyagok veszélyeit („R” mondatok) és a védelmi intézkedések („S” mondatok) körét. A veszélyes anyag, annak veszélyei, szükséges védelmi

118

A Határőrség tevékenységének informatikai támogatása

intézkedései meghatározásához segítséget nyújt a veszélyes anyagokat azonosító szoftver (Vakond), amely egy-két ismérv alapján is támpontot ad a járőrnek.

4. 2. A veszélyes anyag szállítási útvonal vizsgálata

A Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa a Genfben 1957. évi szeptember hó 30. napján kelt, a Veszélyes Áruk Nemzetközi Közúti Szállításáról szóló Európai Megállapodást 1979. évi 19. törvényerejű rendelettel kihirdette. E szerint „veszélyes áru” olyan anyag és tárgy, amelynek nemzetközi közúti szállítását az A. és B. Melléklet tiltja, vagy csak bizonyos feltételek mellett engedi meg;

A veszélyes anyagok szállítási útvonalait hazánk is kijelölte. A lehetséges szállítási útvonalak meghatározásában az út átbocsátó képességét, minőségét, stb. vették figyelembe. Sajnos a veszélyes anyagok lehetséges szállítási útvonalak meghatározásában a szállított anyag veszélyei nem lettek kellően figyelembe.

A veszélyes anyag terjedésével kapcsolatos adatok felmérése szoftver nélkül lehetetlen. A szoftver a veszélyes anyag ismérvei alapján Magyarország térképén megjeleníti a veszélyes koncentrációjú területeket:

A pirossal jelzett területen tűz- és robbanás veszéllyel kell számolni.A zölddel jelzett területen halálos mérgezési veszéllyel kell számolni.A barnával jelzett területen sérülést okozó veszéllyel kell számolni.

5. A Határőrség intézkedései

5. 1. A védő erők mozgásának támogatása

A határőr szerv katasztrófa vagy annak veszélye esetén soron kívül biztosítja:- a mentő- és megsegítő erők államhatáron történő átkelését, felvezetését,

határátléptetését,

119

119

Karap Géza

- a nemzetközi polgári védelmi, illetőleg a katasztrófavédelemben részt vevő erők, eszközök határterületen történő mozgását, továbbá az egyszerűsített vagy a határátkelőhelyen kívüli átléptetését,

A Határőrség nyilván nem bírálja felül a katasztrófa vagy annak veszélye esetén bevonandó külföldi erők-eszközök mennyiségére vonatkozó adatokat, de vajon tudják-e, hogy mekkora erők-eszközök mozoghatnak. Ez irányú gyakorlataik megtartásához is van szoftveres segítség.

5.2. A veszélyes terület kiürítése

A határőr által észlelt katasztrófa helyszínén a határőr a csapaterő megérkezéséig intézkedik a közbiztonság és az adott helyzetben megteremthető rend fenntartására, illetőleg ennek helyreállítására, a helyszín, illetve a helyszínre érkező különböző mentőegységek zavartalan munkájának biztosítására, valamint közreműködik a forgalom lezárásában, illetve elterelésében, továbbá az élet- és vagyonmentésben. A forgalom lezárásában szükséges a veszélyes anyag terjedésével kapcsolatos adatok ismerete.

Katasztrófa helyszínén a határőr a csapaterő megérkezéséig intézkedik a közbiztonság és az adott helyzetben megteremthető rend fenntartására, illetőleg ennek helyreállítására, a helyszín, illetve a helyszínre érkező különböző mentőegységek zavartalan munkájának biztosítására, valamint közreműködik a forgalom lezárásában, illetve elterelésében, továbbá az élet- és vagyonmentésben.

A védekezés során a határőr közreműködik a határátkelőhely területén bekövetkezett veszélyes szállítmányok kiömlése, szivárgása esetén a riasztási és biztosítási feladatokban, a sugárzó anyagok felfedezése esetén meghatározott eljárásban. A szomszédos országok területéről átsodródó mérgező vagy sugárszennyezett felhők esetén a riasztásban, a szükséges, a védettséget növelő intézkedések megtételében.

A veszélyes anyag terjedésével kapcsolatos adatok felmérése szoftver nélkül lehetetlen. A szoftver a veszélyes anyag ismérvei alapján Magyarország térképén megjeleníti a veszélyes koncentrációjú területeket:

120

A Határőrség tevékenységének informatikai támogatása

A szoftver a megvizsgálja és az értékelő szövegben is megjeleníti a veszélyeztetett területet.A pirossal jelzett területen tűz- és robbanás veszéllyel kell számolni.A zölddel jelzett területen halálos mérgezési veszéllyel kell számolni.A barnával jelzett területen sérülést okozó veszéllyel kell számolni.

6. A határőr erők és eszközök felkészítése

A Határőrség katasztrófavédelmi feladatairól a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről szóló 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet rendelkezik. A Határőrség országos parancsnoka felelős a katasztrófavédelemben részt vevő erők és a Határőrség közötti együttműködésre vonatkozó elvek, a védekezésre vonatkozó belső szabályzók kidolgozásáért. Kijelöli a Határőrség részéről az együttműködést irányító személyeket, törzset, erről tájékoztatja a BM OKF-et, továbbá kijelöli a védekezésben részt vevő erőket és eszközöket, gondoskodik felkészítésükről.

A fentiekben részletezett feladatokhoz rendelhető szoftverek segítenek a határőrség állománya szakmai felkészítésében. A szoftver lehet az oktató segédeszköze, de lehet az oktatott számára is rendelkezésre álló segédeszköz, amellyel gyakorlati ismeretek és rutint szerezhet.

A szoftverek lehetnek az ellenőrző, begyakorló gyakorlatok eszköze is, mivel saját adatbázisaik modellezési rendszereik adatai összevethetők a gyakorlatban résztvevők által felvett adatokkal.

7. A KKB ülésein való részvétel

A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV.

121

121

Karap Géza

törvény végrehajtásáról szóló 179/1999. (XII. 10.) Korm. rendelet határozza meg. E szerint a KKB ülésein tanácskozási joggal részt vesz a Határőrség országos parancsnoka is.

A fentiekben részletezett feladatokhoz rendelhető szoftverek segítenek abban is, hogy a Határőrség objektumaiban (határállomás, kamion parkoló, stb.) történt baleset esetén a Határőrség országos parancsnoka a KKB ülésén pontos adatokkal, modellezet lefolyású eseményekről szóló tájékoztatókkal operálhasson.

122

ZÁMBÓ PÉTER

AKNÁK ÉS VESZÉLYEK AZ ÁLLAMHATÁR MENTÉN

„Egyesek ezernyi okot tudnak felhozni, hogy miért nem tudnak megtenni valamit, amit szeretnének,

pedig elegendő lenne egyetlen ok is, hogy miért tudják.” (Willis R Withney)

Az államhatár közelében élni, határterületen dolgozni, az államhatárt átlépni különös érzés. Közvetlenül megtapasztalni az előírásoknak való megfelelés követelményét, találkozni nap, mint nap a térbeli szabadság korlátozottságával, vagy élvezni a határ közelségének, a határterület szigorúbb ellenőrzésének előnyeit (hátrányait) sajátos élményt jelent. Beszélhetünk előnyökről és hátrányokról, de ezek arányait megítélni csak konkrét időszakok összehasonlításával és azonos szempontrendszer alapján, az érdekviszonyokra is tekintettel célszerű. A részlehajlás nélküli, alapos elemzéshez a tudományos vizsgálati módszerek segítségével, a rész és egész összefüggéseit szükséges feltárni.

A változó, globalizálódó világunkban a körülmények sodrásában haladunk és folyamatosan gyors reagálásokra kényszerülünk. A „kényszer” azt is jelenti, hogy számtalanszor nem azt tesszük, ami szervezetünk, tevékenységünk, érdekeink, jogszabályaink szerint a legcélszerűbb lenne, hanem igyekszünk azt tenni, amit az adott körülmények között tehetünk, törekedve a lehetőségek felismerésére, a mozgástér legjobb kihasználására.

Természetesen a kényszerítő körülmények is változnak az idő múlásával, sőt esetenként megszűnnek, illetve új formákat öltenek. A tudományos igényű szemlélet, a szervezet és az egyén erre irányuló törekvése, képessége szükséges ahhoz, hogy felismerjük a változást, a visszatérés, vagy a kiigazítás lehetőségét, megítéljük indokoltságát.

E tanulmányban sokak által ismert, látszólag egyszerű, de több szempontból jelentős, az államhatárral kapcsolatos probléma elemzésével foglalkozom: miért nem biztosított a magyar-horvát „D” határszakaszon a határjelek láthatósága, kinek, és milyen sérelmeket valósít meg a jelenlegi állapot, mit lehet és kell tenni, hogy az Európai Unió külső határán felszámolásra kerüljön az emberek élet- és vagyonbiztonságára is veszélyt jelentő, a nemzetközi jog elméletét és gyakorlatát sértő állapot? Az ok-okozat feltárásának és a változtatás igényének mélyebb vizsgálatára egyrészt a több mint tíz éve tartó tehetetlenség, másrészt a horvát-szlovén határon, a tisztázatlan (vitatott) határviszonyok miatt bekövetkezett határőr intézkedés súlyos nemzetközi következményének példája ösztönzött.146 146 Szlovén-horvát incidens: Ljubljana/Brüsszel/New York. A szerdai határincidens miatt Szlovénia nem támogatja Horvátország európai uniós tagsági kérelmét – jelentette be tegnap a ljubljanai rádióban a szlovén miniszterelnök. „Az olyan incidensek, mint amilyen szerda este történt, elfogadhatatlanok, ezért közöljük, hogy Szlovénia a továbbiakban nem nyújthat támogatást Horvátország európai uniós csatlakozásához” – mondta Anton Rop.Brüsszeli hírek szerint szlovén diplomaták uniós berkekben is offenzívát indítottak Zágráb ellen. Horvát határőrök szerdán bántalmazták és őrizetbe vették a Szlovén Néppárt (SLS) elnökét, Janez Podobnikot és több társát, akik az október 3-án esedékes parlamenti választás kampányának jegyében a két ország közti határ egyik vitatott szakaszán

1. A vizsgálandó probléma lényege

„A Pécsi Határőr Igazgatóság Horvátországgal közös államhatárán a délszláv polgárháború kitörését követően a D 1-es és D 418 számú határkövek közötti terület az államhatár közvetlen közelében aknásításra került. Az aknák telepítését az akkori jugoszláv néphadsereg és az un. szerb szabadcsapatok végezték, így a polgárháború befejezését követően az ismét felügyeletet gyakorló horvát határrendőrség szervei vázlatokkal, térképekkel, leírásokkal nem rendelkeztek, e kérdésben több esetben kérték segítségünket. Az általunk végzett vizuális felderítést követően – a teljesség igénye nélkül – a megszerzett információkat részükre folyamatosan átadtuk.

A fent megjelölt határszakaszon a jelenleg még érvényben lévő – a Magyar Népköztársaság Kormánya és a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság Képviselőházának Végrehajtó Tanácsa között a magyar – jugoszláv államhatáron a határvonal és a határjelek felújítására, megjelölésére, karbantartására – Egyezmény 5. cikkelyében foglaltak nem kerültek végrehajtásra az aknásítás miatt. Így a határnyiladék tisztítására, karbantartására a fokozott veszély miatt sem magyar, sem horvát oldalról nem került sor 1990 óta, ezért az eltelt időszak alatt a természetes vegetáció miatt a határnyiladék átláthatatlanná vált.”147

A rövid probléma felvázolásából máris több, a körülményekre vonatkozó következtetést és kérdést fogalmazhatunk meg: 1. A veszélyhelyzet keletkezésének ideje, helye, oka, felelőse2. A nemzetközi jogalanyiság tisztázatlansága3. Az állam és politikai viszonyok rendeződéséhez képest is elhúzódó jelleg4. A célszerű megoldás kormányszintű, nemzetközi együttműködést igényel5. A veszélyhelyzetre hivatkozás konzerválja a veszélyhelyzetet

A részletes vizsgálódást annak tudatában kell értelmeznünk, hogy: „A Horvát Köztársaság már több mint tíz éve független, nemzetközileg elismert ország, de ez a státusa a többi volt jugoszláv tagköztársaságnak is. A nagyszerb politika vereséget szenvedett Horvátországban, Bosznia-Hercegovinában, de magában Szerbiában is, habár a háború következményeinek valamennyien örökösei vagyunk.”148

1.1. Az elválasztó államhatár, aknazár

A „vasfüggöny”149 kifejezést általában leegyszerűsítve az államhatár és elsősorban a határátkelőhelyek közötti szakaszok ellenőrzésének, őrzésének és védelmének elősegítését szolgáló műszaki-technikai berendezések és eszközök összességére szokták használni. Ez az egyszerűsítés helytelen, megtévesztő, mert eredetileg Churchill politikai értelemben használta és a két világrendszer szembenállásának, versengésének minden területére vonatkoztatta.

Az elkülönülés eszközrendszere és a határellenőrzés módszertana a fizikai korlátozás részét képezte békében és háborúban. A politikai célok szolgálatától elvonatkoztatva, az őrzés-védelmi szakmai szempontok alapján az egyik leghatékonyabb

tettek látogatást. (ÚJ SZÓ online, 2004.09.29.)147 A Pécsi Határőr Igazgatója által a BM Nemzetközi Főosztályvezető-helyettesnek felterjesztett tájékoztatóból (2004. február 12.)148 Stjepan Mesić: Jugoszlávia nincs többé. Előszó. 2003 szeptembere149Vö. Winston Churchill 1946. május 5-én Fulton városban mondott beszéde

rendszerként értékelhető az „aknazár”, bár az aknamezők létesítése során több haláleset és súlyos sérülés is történhet, hasonlóan áldozatokkal járhat a hatástalanítás. „A katonák és a civil lakosok közt különbséget nem tevő gyalogság ellen irányuló aknák gyakran éppen olyan területeken robbannak, ahol a polgári lakosság a fegyveres konfliktus következményeit igyekszik felszámolni. Amennyiben ezeket az aknákat nem szállítják el, vagy semlegesítik a helyszínen, hosszú éveken át fenyegető veszély forrásai maradnak.”150

1.2. A Pécsi Határőr Igazgatóság határszakaszán 1991-1994. között tapasztalt események és hatásaik151

A válság elmélyülésének időszakában (1991) az államhatár közelében a legsúlyosabb események, túloldali harcok és tömegesnek tekinthető menekülés a Pécsi Határőr Igazgatóság határszakasza mentén, illetve határszakaszán fordultak elő. A szerb határszakaszon – miután annak közelében nem folytak harcok – az események jellege enyhébb megítélésű volt.

A délszláv válság és az események hatásai gyakorlati példák sokaságát adta, terven felüli döntések, intézkedések meghozatalát igényelte és megkülönböztetett figyelem középpontjába helyezte a határőrség tevékenységét, jelentős hatással volt a jogalkotási folyamatra is.

Határrendsértések

„Határrendsértés a magyar-jugoszláv államhatáron az egyik Szerződő Fél területéről kiinduló minden olyan cselekmény vagy esemény, amely sérti, károsítja vagy veszélyezteti a másik Szerződő Felet, annak területét, illetőleg az ott tartózkodó személyeket: A határrendsértés az okai, körülményei és következményei alapján súlyos, vagy könnyebb határrendsértésnek minősíthető.”152

Légtérsértés

1991. augusztus elseje és október tizenötödike között a pécsi igazgatóság határszakaszán tizenhárom esetben következett be felderített légtérsértés a túloldali területről kiindulva. A berepülések általában kis magasságban, 100-150 m-től 10-15 km mélységig, 800 m-től 16 km hosszúságban történtek.

Az igazgatóság hivatásos és sorozott állománya a légtérsértéseket vizuális megfigyeléssel észlelte, azonban esetenként gondot okozott az elavult híradó technika miatt a gyors jelentés leadása. A sorállománynak problémát jelentett a géptípusok megnevezése és a magasság, sebesség értékeinek megállapítása is.

A konfliktuskezelés, megelőzés folyamatában a légtérsértések megszüntetése érdekében példaértékű, viszonylag gyors és hatékony intézkedéseket foganatosított a kormány.

150 Európa az aknák ellen /http://www.elections2004.eu.int/highlights/hu/608.htl151 Pécsi Határőr Igazgatóság jelentései, nyilvántartásai alapján152 Egyezmény a Magyar Népköztársaság Kormánya és a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság Kormánya között a magyar-jugoszláv államhatáron a határrendsértések megelőzéséről és rendezéséről: 2. cikk (MNK ET 1979. évi 15. számú tvr., Hivatalos CD jogtár)

Átlövés

A túloldali határközeli harci cselekmények következtében és a megszállt horvát terület ellenőrzését végző „félkatonai” szervezethez tartozó személyek feltételezhetően provokatív, fegyelmezetlen, meggondolatlan magatartása miatt 1991. augusztus elsejétől 1993. március harmincegyedikéig tizennyolc esetben következett be felderített átlövés. Az államhatártól 100-150 m-re elhelyezkedő katonai objektumokért folytatott túloldali harcok természetes, de a magyar lakosságra, szolgálati személyekre életveszélyt jelentő következménye volt a célt tévesztett aknagránátok, harckocsi és gyalogsági fegyverek szinte megszámlálhatatlan lövedékeinek becsapódása magyar területen két kilométeres mélységig.

Öt esetben a lövedékek lakóház-tetőre, udvarra, személygépkocsiba csapódtak, két esetben járőr, három esetben polgári személyek közvetlen ijesztgetése volt a lövést leadók célja, egy esetben a határvonaltól 50 m-re magyar területen tartózkodó kóbor macskára lőttek

Az átlövések következtében személyi sérülés, vagy jelentősebb közvetlen vagyoni kár nem keletkezett, de hatásuk jelentős félelemérzetet váltott ki a helyi lakosságból, felvetette a szolgálati személyek védettségének fokozását (pl. golyóálló mellény, sisak..) és a magatartási szabályok szigorítását.

Államhatáron átható robbanás

1991. augusztus elseje és 1993. március harmincegyedike között négy esetben került megállapításra. A jugoszláv hadsereg (szerb szabadcsapatok) a Dráva kifolyás és a Duna folyó közötti határszakasz mentén 1991 őszén botlódrótos-, taposó gyalogsági, valamint harckocsi aknákat telepített, súlyosan megsértve a nemzetközi szerződésben foglaltakat, mert az aknák felrobbanásuk esetén több száz méteres sávban veszélyeztették a magyar állampolgárokat. Az aknatelepítés kihatással volt (van) a határvonal láthatóságának biztosítására, a határhoz közeli munkavégzésre, a járőrszolgálatra.

1991. október 14-én az ivándárdai őrs járőre jelentette az első államhatárhoz közeli aknatelepítést. Az aknákat katonai és félkatonai alakulatok tagjai helyezték el, általában kapkodva, rendszertelenül. Az intenzív aknatelepítéssel a megszállt területet a Dráva kifolyástól a Dunáig összefüggő, de szabálytalan aknamezővel zárták le.

A szerbek leginkább a Jugoszláviában nagyszámban gyártott aknákat használták: a PMA, PMR-2A(=POMZ-2M); PROM, MRUD, TMM-1, TMA, TMRP-6 típusokat. A telepítésekről nem készültek megbízható vázlatok, feljegyzések, vagy megsemmisültek, így a mentesítés rendkívül nehéz és veszélyes.

Több esetben előfordult, hogy a járőrök magyar területen találtak fel nem robbant aknákat. A Magyar Honvédség tűzszerészei 1994-2000 között összesen 26 db. aknát semmisítettek meg.

Az ENSZ 1996 februárjában hatékonyan megkezdte a kaotikus állapotok felszámolását, támogatva a magyar és horvát fél szándékát a normális határ menti viszonyok mielőbbi helyre állítására.

Területsértés

Az igazgatóság határszakaszán 1991. január elseje és 1994. december harmincegyedike között 136 esetben következett be területsértés. A megelőző intézkedések széleskörű végrehajtása ellenére (írásos és szóbeli tájékoztatok, fórumok, tömegkommunikációs eszközök, figyelmeztető táblák.) 1993. április huszonegyedikén két fő magyar állampolgár csigagyűjtés közben a megszállt területre áttévedt, egyikük aknára lépett és bal lábát csonkolni kellett (életét a határőröktől kapott elsősegélynyújtás mentette meg). A kisebb súlyú területsértéseket, illetve a magyar területről a szerb ellenőrzésű horvát területre tévedt személyek eseteit a nemzetközi elszigeteltségből történő kilépés érdekében, politikai célok elérésére próbálták felhasználni a megszállók.

Mindösszesen háromszázhatvanhat esetben kellett tisztázni, kivizsgálni és rendezni határrendsértési és határrendi esetet négy év alatt.

A túloldali területről kiinduló súlyos határrendsértések a válság, a fegyveres konfliktus kezdeti, határközeli, aktív időszakában közvetlenül veszélyeztették a határterületen élő és dolgozó polgári lakosság és a szolgálatot teljesítő határőr állomány élet és vagyon biztonságát. Több esetben csak a határőr járőrök fegyelmezett önmérsékletének, illetve az előrelátó alegység-parancsnoki, igazgatósági és a határőrség országos vezetői szintű intézkedéseknek, döntéseknek volt köszönhető, hogy a Magyar Köztársaság nem sodródott bele fegyveres konfliktusba.

A súlyos légtérsértések, átlövések, területsértések a magas szintű diplomáciai lépések eredményeként, valamint a nemzetközi békefenntartó csapatok, az EK megfigyelőinek tevékenységét követően 1993. március 31-től lényegében megszűntek. Az aknatelepítéssel előidézett veszélyeztetés jelenleg is fennáll és nem biztosítható a nyiladéktisztítás, így a határjelek nem láthatóak a D szakaszon.

A bekövetkezett eseményeket vizsgálva megállapítható, hogy azok zömét tudatosan követték el, súlyosan megsértve a nemzetközi szerződésekben foglaltakat, bár alapvetően nem a Magyar Köztársaság ellen irányultak. A határrendsértéseket a szerb és horvát erők egyaránt elkövették, de a magyar területet és személyeket nem tekintették közvetlen célpontnak. Mindkét fél saját oldalán akarta elkötelezetté tenni országunk vezetőit, hivatalos szerveit.

1.3. Menekülők, ideiglenes védelmet kérők helyzete

1992. december harmincegyedikéig a pécsi igazgatóság működési területén 11728 fő kért ideiglenes védelmet. (Ezt követő időszakban a Határőrségnél jelentkezett személyek száma jelentéktelen, havi 4-5 fő.) A döntő többség, 9658 fő 1991-ben érkezett, ebből az őrsök határszakaszán (terepen, az ún. zöldhatáron) mindössze 382 fő. A menedéket kérők 57% -a nem rendelkezett érvényes útlevéllel, sőt jelentős része személyes okmánnyal sem. 77%-uk nő és gyermek volt, a férfiak többsége pedig idős korú.

Menekült státuszért csak kevesen folyamodtak, helyzetüket pontosan megítélni nem tudták, de az életmentés biztonságában reménykedtek a polgárháborús viszály rövid időn belül történő rendeződésében. Igyekeztek a határmenti településekben ismerősöknél, rokonoknál elhelyezkedni, a menekülttáborokat csak a teljesen kiszolgáltatottak választották.

Kiemelt feladatként kellett végezni az elsődleges szűrés során az ország biztonságát, a határőrizetet befolyásoló információk gyűjtését, ellenőrzését, értékelését és továbbítását az elöljáró és együttműködő szervek irányába.(Nagy létszámú menekült

csoportba megbújva, okmányok nélkül, legendával érkezhetnek köztörvényes vagy háborús bűnözők, terroristák, diverzánsok, felderítők ill. hírszerzők.)

A polgárháború tragikus következményeinek felszámolása az élet minden területén nagy próbatétel, lelkileg és gazdaságilag rendkívüli terheket jelent és nemzetközi támogatással is hosszú időbe telik. Az aknamentesítés nem csak az államhatár mellett jelent problémát: „Az “átnyúló” aknák jelentős része a Duna-Dráva Nemzeti Park Igazgatóságának területén található. Magyarország és Horvátország 1999. december 17-én kétoldalú megállapodást kötött arról, hogy három éven belül a horvát oldalon lévő természeti parkkal (Kopácsi rét /Kopacki Rit – Special Zoological Park and Nature Reserve/) együtt egy közös nemzeti parkot hoz létre. A Kopácsi rét (17 700 hektár a védett terület nagysága) vizes rehabilitációjának és egyben a közös nemzeti park létrehozásának egyik akadálya, hogy az ártéri erdőt rejtő Kopácsi rétre mintegy 200 000 taposóaknát telepítettek. Az aknafelszedést a horvát félnek kell megoldania, de a közös nemzeti park létrehozása érdekében a két ország közösen indult a Global Environmental Facility (GEF) nemzetközi környezetvédelmi pályázaton.”153

2. Nemzetközi jogalanyiság helyzete, bizonytalansága, rendezetlensége

A délszláv válság magyar államhatárt érintő hatásainak vizsgálata során leginkább a fizikai tevékenységek és azok eredményei kerültek előtérbe. Kevesebbet foglalkoztunk azzal a ténnyel, hogy a horvát függetlenségi törekvéseket erőszakkal támadó „csoportosulásoknak” nem volt nemzetközi elismertsége, hivatalos jogi státusa. Az erőszak által „uralkodók” megszállóként viselkedtek, egyoldalú kinyilatkoztatásokat tettek és próbálták elismertetni az un. „Krajinai Szerb Köztársaságot”, de semmiben nem feleltek meg a nemzetközi jogalanyiság követelményeinek: „A nemzetközi jog alanya az, akit a nemzetközi jog nemzetközi jogokkal és kötelezettségekkel ruházott fel, más nemzetközi jogalanyokkal szembeni érvényesítésük nemzetközi eljárás tárgya, megsértésük nemzetközi jogi felelősséget keletkeztet, továbbá a velük kapcsolatos vitákat a nemzetközi jog szabályai szerint kell rendezni.”154

Hivatalosan még az akkori Jugoszlávia sem ismerte el önálló államhatalomként a megszállt területen regnálók „intézményesített hatalmi törekvéseinek” eredményeit, bár minden eszközzel (katonákkal, „önkéntesekkel”, fegyverrel, lőszerrel, propagandával) segítséget nyújtott.

Az államiság vizsgálata és különösen a nemzetközi jogalanyiságának megállapítása illetve kizárása esetünkben azért fontos, mert térben és időben, a kifejtett tevékenységekben, pontosabban azok eredményében akaratunktól, szándékainktól függetlenül érték hatások a Magyar Köztársaságot, annak szuverenitását. Ugyanakkor a reagálásokat nem lehetett a nemzetközi szokásjog vagy az írott nemzetközi szerződések szerint megtenni.

Az elismerés a nemzetközi jog kulcsintézménye: „A szuverén államokból álló nemzetközi közösség jogrendjében, a nemzetközi jogban az elismerés és az állami akaratnyilvánítás más módjai: beleegyezés, hozzájárulás, elfogadás, továbbá ezek ellentétei:

153 Csapody Tamás: A gyalogsági aknák Magyarországon. Országjelentés a Landmine Monitor 2000. részére, International Campaign to Ban Landmines (ICBL) megbízásából.154 Bruhács János: Nemzetközi jog I. Dialóg Campus Kiadó Bp-Pécs, 1998.

az el nem ismerés, a tiltakozás, az elutasítás kulcsszerepet töltenek be.”155 A garanciát (okot) az állam saját akarata jelenti.

A jogi részletek további taglalását mellőzve is belátható, hogy a határon átterjedő hatások forrása ismert volt, és bizonyítható, de egyben provokatív is, mert az esetleges tiltakozást „de facto” elismerésként kívánták érvényesíteni. Ezen felismerést erősíti az a tény, hogy az akna telepítéseket a megszállt terület teljes mélységében végrehajtották, így a települések elhagyásának megakadályozása, illetve azok védelme nem volt szükségszerű összefüggésben az államhatár vonalába telepített aknásítással.

A terület és a tér mind a nemzetközi kapcsolatok, mind a nemzetközi jog szempontjából kiemelkedő fontosságú tényező. Általános értelmezés szerint „az állam területi szuverenitása alatt álló terület és tér esetében a nemzetközi jog funkciója az államhatár jogintézményének, a területi felségjog (imperium) korlátozásainak, illetve egyes különleges helyzeteknek a szabályozása.”156

Az elveknek és jogszabályoknak megfelelően a magyar-jugoszláv államhatáron a határvonal és a határjelek felújítására, megjelölésére, és karbantartására vonatkozó Egyezményt Belgrádban, 1983. október 20-án írták alá a Magyar Népköztársaság Kormánya és a Jugoszláv Szocialista Köztársaság Képviselőházának Végrehajtó Tanácsa képviselői.157

Az egyezményben foglaltak értelmében „a déli határszakaszon 1973-79 új felmérés után 1983-84-ben, majd 1988-89-ben volt felújítás. Jugoszlávia felbomlásával új államok születtek Magyarország déli határszakaszán. A határvonal szakaszolása és a határokmányok hallgatólagosan érvényben maradtak. Az A-szakasz Szlovénia, a B-, C- és D 465-ig szakasz Horvátország, a D 465-től, E-, F-szakaszok a Szerb-Montenegró államszövetség határai.”158

A Magyar Köztársaság elsők között ismerte el a Horvát Köztársaság függetlenségét, szuverenitását. A két ország között nincs területi vita, de az utód államok még mindig nem tudtak megállapodni a hármashatár pontjaiban. Ez hatással van a magyar-horvát kapcsolatokra is, mert a vegyesbizottság 2002 ősze óta nem működik, sőt 2004-ben még műszaki szinten sincs együttműködés!159

Van viszont jónak minősíthető, tartalmas és eredményes – a D határszakasz aknamentesítéssel kapcsolatos probléma kivételével - együttműködés a határrendi160

kérdések rendezése területén. Szabályozottság tekintetében az alaphelyzet sokban hasonlít: a magyar jog – első sorban a Hőr. tv. – egyértelmű feladatokat fogalmaz meg, felhatalmazásokat ad, a nemzetközi jog vonatkozásában pedig a szokásjog161 érvényesül.

155 Bruhács János: Nemzetközi jog II. Dialóg Campus Kiadó Bp-Pécs, 1999. 53. o.156 Bruhács János: i.m. 79. o. 157 Az egyezmény jóváhagyásáról szóló jegyzékváltás 1984. márc. 05-én megtörtént. Az egyezmény a 19. cikkének (1) bekezdése értelmében 1984. ápr. 04-én lépett hatályba, és az 1956. jan. 18-i egyezmény hatályát vesztette.158 Suba János: A déli határszakasz határokmányainak története. Tanulmányok a „Magyar határellenőrzés – Európai Biztonság” című konferenciáról. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények III. 166. o. 159 Suba János: i. m. 166. o. A határszakasz új felmérése tervezve van, 1997-ben egyezmény született, parafálták, de nincs ratifikálva.160határrend: az államhatárral kapcsolatos nemzetközi szerződésekben és jogszabályban meghatározott jogok és kötelezettségek érvényesülése Hőr. tv. 4. § (1) 8.161 Az általános nemzetközi jog tipikus formája. „A nemzetközi szokás, mint a jog gyanánt elismert általános gyakorlat bizonyítéka.” Nemzetközi Bíróság Statútuma 38. cikk

„A határőrizet a Magyar Köztársaság államhatárának rendjét sértő vagy veszélyeztető cselekmények megelőzésére, felderítésére és megszakítására, valamint az államhatár átlépésének feltételeivel nem rendelkező személyek beutazásának és kiutazásának megakadályozására irányuló tevékenységek rendszere.”162 (A fentiekben már tisztáztuk, hogy a kötelezettségeinket az állami szuverenitás keretein belül van lehetőségünk teljesíteni, erre tett ígéretet a két szomszédos fél).

A nemzetközi politika meghatározó személyiségei kezdetben Jugoszlávia egysége mellett szálltak síkra, de a Robert Badinter-féle döntőbíróság elismerte a függetlenségi törekvéseket és az alábbi döntést hozta 1991. december 7-én:

„Annak ellenére, hogy a JSZSZK mindmáig megőrizte nemzetközi jogalanyiságát, a köztársaságok kinyilvánították függetlenné válásuk szándékát.

A föderáció szerveinek összetétele, működése, legyen szó az Államelnökségről, a szövetségi kormányról, a parlament Köztársaságok és Tartományok Tanácsáról, a Szövetségi Tanácsról, az Alkotmánybíróságról vagy a szövetségi hadseregről, már nem felelnek meg a szövetségi állam normális működéséhez elengedhetetlen mércéknek.

Az erőszak alkalmazása fegyveres összetűzésekhez vezetett a föderáció alkotórészei között, ennek következményeként alig néhány hónap alatt több ezer ember vesztette életét, és az egész országban a pusztító rombolások következtében óriási anyagi károk keletkeztek. A föderáció szervei, akárcsak a köztársaságok vezetései, még az EK és az ENSZ segítségével sem voltak képesek úrrá lenni a helyzeten.

A fentieket figyelembe véve, a Döntőbíróság véleménye a következő:- A Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság a dezintegráció folyamatában van;- A köztársaságok feladata, hogy a nemzetközi jogi normák alapján határozzanak az

elhaló ország jogfolytonosságáról és olyan fontos, e folyamat során minden bizonnyal felvetődő kérdésekről, mint az emberi és kisebbségi jogok;

- Azok a köztársaságok, amelyek nem ezt akarják, létrehozhatják saját államszövetségüket, melyben saját maguk választanák meg demokratikus intézményeiket.”163

A szándékok szerinti együttműködéssel nem lett volna tehát lényegi különbség az 1991-ig jól működő gyakorlathoz képest, de hiába nyilvánította ki a daytoni megegyezést követően a magyar és horvát fél is, hogy a normális határ menti viszonyokat a legrövidebb időn belül helyre állítják, az első látványos lépésre öt év elteltével kerülhetett csak sor. 1996. október 04-én megnyitásra került az udvari közúti határátkelőhely.164 A normális viszonyok kialakításának nehézségét, a nemzetközi erők lehetőségeinek (vagy akaratának) korlátozottságát mutatja, hogy a beremendi közúti átkelő, csak magyar és horvát állampolgárok részére történő forgalomba helyezésére további három évet kellett várni. (1999. 12.15.)

Horvátország államisága 1998. január 15-én teljesedett ki, ekkor szűnt meg a térség ENSZ felügyelete.

162 A Hőr.tv. 1. §-a a 2001: XXXIII. törvény 1. §-ával megállapított szöveg.163 Stjepan Mesić: Jugoszlávia nincs többé 376. o. (Helikon kiadó, 2003 )164 A megnyitást megelőzően az ENSZ (UNTAES) felügyelete mellett, lokális aknamentesítést hajtott végre a Szlovén Zászlóalj, a Horvát Aknamentesítő Társaság (MUNGOS), a Horvát Helyi Aknatisztító Társaság. Az aknák megsemmisítéséről és a határforgalomban résztvevők biztonságának szavatolásáról hivatalos jegyzék készült. (Pécsi Határőr Igazgatóság értékelő jelentéséből)

Az államhatárra vonatkozó előírások a nemzetközi közigazgatást végző erőket részleteiben nem igazán érdekelte. Számukra meghatározott fő feladatokra koncentráltak és tisztában voltak az ellenőrzés időlegességével és kivételességével.

3. A horvát államiság kiteljesedése – aknamentesítése

Horvátország 1998-ban ratifikálta a gyalogsági aknák teljes körű betiltását előíró Ottawai Egyezményt,165 vállalva, hogy 2008-ig végrehajtják területük mentesítését a gyalogsági aknák tekintetében. A szándék megvan, korlátokat a tevékenység veszélyességéből fakadó speciális szakképzettség és rendkívüli költségigénye jelent. Az állami és nemzetközi támogatásokat a horvát lakosság önkéntes adakozással is igyekszik kiegészíteni

Az illetékes határellenőrzést végrehajtó horvát szervek elismerik, hogy a D határszakasz aknamentesítése, a határjelek láthatóságának biztosítása nemzetközi kötelezettség és biztonsági érdek. Az eddigi tapasztalatok alapján feltételezhetjük (megállapíthatjuk), hogy megkülönböztetett prioritást, előresorolást azonban nem tudnak (nem akarnak) adni ezen feladatnak. Ezt bizonyítja az is, hogy nem kezdeményezik a vonatkozó egyezmények megújítását, hátráltatják a Vegyesbizottság166 munkáját. A gazdasági, társadalmi érdekek illetve a rendelkezésre álló anyagi forrásoknak megfelelően végrehajtott, határközeli mentesítésekről tájékoztatták a magyar felet

A magyar-horvát nemzetközi kapcsolatok fejlesztésére mindkét fél, minden szinten, őszintén törekszik. Horvátország euró-atlanti kapcsolatrendszerének bővítésében több szempontból Magyarországnak meghatározó szerepe van. A bilaterális szerződések megkötéséhez, megújításához kölcsönös, egyidejű akaratra, egyeztetett programra, érdekazonosságra és teljesítési képességekre van szűkség. A helyi és területi szintű nemzetközi együttműködésben a hatáskörök szigorúan behatároltak, korlátozottak, elsősorban a végrehajtásra vonatkoznak. A végrehajtás során szerzett információk, tapasztalatok hatékony gyűjtése, elemzése, a változások és a változtatások igényének időben történő észlelése, javaslatok felterjesztése viszont a jövő és a haladás záloga.

4. Magyar államiság felelőssége – kezdeményezési kötelezettség

Az államok felelőségét a nemzetközi jogban nem egyszerű értelmezni: „…ha teljesen nem is hiányzik a nemzetközi jogból a nemzetközi jogsértések szankcionálása, ennek mechanizmusa és eszközei nagyon korlátozottak, a felelősségi szabályok effektivitása igen gyenge… a nemzetközi felelősség szabályai főleg barátságos alkalmazásra alkalmasak, ahol a felelőséggel kapcsolatos viták alku, azaz kompromisszumok segítségével oldódnak meg, és ahol az államok jogi egyenlőségét fokozott mértékben háttérbe szorítja a tényleges egyenlőtlenségük.”167

165 A civil társadalmi szervezetek felhívására 1997 decemberében 122 ország írta alá az Ottawai Egyezményt. Az azóta eltelt idő alatt több mint 30 millió aknát kitevő készleteket semmisítettek meg az egyezményhez csatlakozó országok. Kb. 65 ország lakossága van az aknaveszélynek kitéve. A nemzetközi becslések évről évre 15-20000 közé teszik a taposóaknák további áldozatainak számát. (Európa az aknák ellen, www.elections2004.eu.int )166 Egyezmény a Magyar Népköztársaság Kormánya és a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság Képviselőházának Végrehajtó Tanácsa között a magyar-jugoszláv államhatáron a határvonal és a határjelek felújítására, megjelölésére és karbantartására ( Belgrád, 1983. 10. 20.)167Bruhács János: Nemzetközi Jog I. Dialóg Campus Kiadó. Budapest-Pécs, 1999. 171. o.

A magyar-horvát államhatár D határszakaszán kialakult helyzet nem felel meg sem a nemzetközi, sem a magyar jog előírásainak. A jogsértő magatartást elkövetők nem rendelkeztek nemzetközi jogi státussal, nem volt elismert államiságuk, időleges, fizikai hatalmuk, területiségük és térbeliségük pedig megszűnt.

Annak ellenére, hogy több éve helyre állt a szomszédos államok szuverenitása, és a korábban érvényben lévő szerződéseket jogfolytonosnak ismerték el, a jogsértő állapot nem került felszámolásra:

- a határjelek felújítása, karbantartása nem került végrehajtásra168

- a határjelek láthatósága, a határnyiladék tisztítása nem biztosított169

- a határvonalhoz közel telepített aknák veszélyeztetik a MK területét170

Az ok-okozati vizsgálatban elfogadható válasz volt, hogy életveszélyes, nem biztonságos a határvonal közeli tevékenység, tehát a nyiladéktisztítást nem szabad végrehajtani. Amíg nem volt nemzetközileg elismert partner elfogadható volt, hogy nincs törekvés közös tevékenységre.

Ahogy a bevezetőben hangsúlyoztam a változás meghatározó diktátumát, fel kell tenni a kérdést, jók-e még a korábbi válaszaink.

Különösebb indoklás nélkül is belátható, hogy a körülményekben jelentős változások történtek, ezért újra kell fogalmaznunk a kérdéseket és válaszokat. Meddig engedhető meg, hogy az Európai Unió külső határszakaszán tisztázatlan, szabályozatlan, emberéletre veszélyes helyzet legyen? Elfogadható-e a veszélyre való hivatkozás, amikor több tucat aknamentesítésre szakosodott vállalkozás dolgozik megrendelésre? (Meg kell említeni, hogy a magyar tűzszerészek békemisszióban jelentős területeket mentesítettek külföldön). Gondoltunk-e arra, hogy, ha Horvátország teljesíti saját területének mentesítését a határvonal közelében, akkor a magyar nyiladék tisztítása előtt át kell vizsgáltatni a területet, de már kevesebb esély illetve indok lesz támogatás igénylésére.171 (A Honvédelmi Minisztérium 2001-ben a NATO Partnerség a békéért (PfP) Trust Fund program keretében a kanadai-ukrán projekt megvalósításához, vagyis a több mint 400.000 db ukrán gyalogság elleni akna megsemmisítéséhez 15 millió forintos támogatást adott. A HM 10 millió forinttal támogatta 2001-ben az Albánia és Kanada által vezetett projektet, a Külügyminisztérium 2002-ben 30.000 USA dollár támogatást adott az olasz (Miláno) Emergency- Life Support for Civilian War Victis nevű civil szervezetnek).172

A fenti példákat az ellentmondásosság hangsúlyosabbá tételének szándékával említettem meg, mert esetenként normál viszonyok között is nehéz az anyagi feltételeket biztosítani a feladathoz. Jelen esetben sem az a kérdés, hogy technológiailag végrehajtható-e a D határszakasz rendbetétele, hanem az hogy milyen finanszírozással, mikor, kik hajtsák végre. A magyar jogszabályi előírásokon túl, ha elfogadjuk a nemzetközi szokásjog alapján hatályos Egyezmény173 7. cikkben foglaltakat, akkor „A határvonal és a határjelek megjelölésének, felújításának és karbantartásának kötelezettségei, valamint az ezzel járó 168Egyezmény a Magyar Népköztársaság Kormánya és a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság Képviselőházának Végrehajtó Tanácsa között a magyar-jugoszláv államhatáron a határvonal és a határjelek felújítására, megjelölésére és karbantartására (Belgrád, 1983. 10. 20.) 4. cikk169 Egyezmény 5. cikk, Hőr. tv. 5.§. (1); 22.§. e, f,170 MNK ET 1979. évi 15. tvr.171 Az EU Tanács és a Parlament 2002-től 2009-ig terjedő időszakban 140 millió eurós költségvetést különített el, kizárólag a gyalogsági aknák elleni küzdelemre. 172 Csapody Tamás: Aknák Magyarországon http://bocs.hu

Aknák és veszélyek az államhatár mentén

költségek a Szerződő felek között a következők szerint oszlanak meg: - a B, D és F határszakaszon a Magyar Köztársaságot terhelik.”

5. Összegzésként ajánlások

A magyar-horvát határszakaszra vonatkozó egyezményeket célszerű áttekinteni illetve az átdolgozási, tárgyalási, parafálási és ratifikálási folyamatokat felgyorsítani, különös tekintettel Horvátországnak az Európai Unióhoz történő csatlakozási szándékára és tárgyalási folyamatára.

A D határszakasz vonatkozásában Magyarországot terhelő kötelezettségek teljesítését a horvát aknamentesítéssel célszerű összehangolni, és közös pályázattal, európai uniós támogatással mielőbb megkezdeni.

A nemzetközi és hazai támogatás elnyerése érdekében szükséges a széleskörű felvilágosító és propaganda tevékenység tervszerű, összehangolt végrehajtása.

173 Egyezmény a Magyar Népköztársaság Kormánya és a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság Képviselőházának Végrehajtó Tanácsa között a magyar-jugoszláv államhatáron a határvonal és a határjelek felújítására, megjelölésére és karbantartására (Belgrád, 1983. 10. 20.)

133

133

KÜLFÖLDI ELŐADÓK ÉS SZERZŐK HOZZÁSZÓLÁSAI

JOZEF BALGA

SCHENGENI HATÁRELLENŐRZÉSI KÓDEX ALKALMAZÁSÁVAL JÁRÓ ELVÁRÁSOK ÉS VESZÉLYEK

Az elmúlt évek során az Európai Unió fokozott szerepet vállalt a menekültüggyel, a bevándorlással és a külső határok ellenőrzésével kapcsolatos összehangolt politika kialakításában. A korábbi Maastrichti, Amszterdami és Nizzai Szerződések fokozatosan létrehoztak egy közös jogi keretrendszert a bel- és igazságügy terén, és egységbe rendezték ezt a politikai területet az Unió többi politikájával.

Az 1999. évi tanperei Európai Tanács óta az Únió bel- és igazságügyi politikája egy általános program keretében fejlődött. Sikerült lefektetni a közös menekültügyi és bevándorlási politika alapjait, előkészíteni a határellenőrzes harmonizációját és tovább feljeszteni a rendőrségi együttműködést. Továbbá jelentős haladást sikerült elérni a bírósági itéletek és határozatok kölcsönös elismerésének elvén alapuló igazságügyi együtműködés alapmunkálataiban.

Európa polgárai joggal várják el az Európai Uniótól, hogy az alapvető szabadságok és jogok tiszteletben tartásának biztosítása mellet hatékonyabb, egységes szemlélet alapján közelítse meg az olyan határon átnyúló problémákat, valamint azok megelőzését, mint az illegális migráció, az emberkereskedelem és az embercsempészet és a szervezetbűnözés. Különösen a biztonság terén a belső és külső dimenziók összehangoltsága és koherenciája egyre fontosabbá válik, hogy az Unió felhasználhassa az eddigi eredményeket, és hatékonyan kezelhesse az előtte álló kihívásokat. E célból fogadta el az Európai Tanács a hágai program nevet viselő többéves programot.

A hágai program célja az Únió és tagállamai közös képességeinek javítása az alapvető jogok, a minimális eljárásjogi biztosítékok és a jogérvényesítési lehetőség biztosítása terén, védelem biztosítása a rászoruló személyek számára a menekültekről szóló genfi egyezménnyel és más nemzetközi szerződésekkel összhangban, a migrációs hullámok szabályozása és az Unió külső határainak ellenőrzése terén, valamint a határokon átnyúló szervezett bűnözés elleni küzdelem és a terrorizmus fenyegetésének kiküszöbölése. A program pragmatikus megközelítésen alapul, a tamperei programból eredő, folyamatban lévő munkára, a jelenlegi cselekvési tervekre és az intézkedések első generációjának értékelésére épül. Egyúttal a szubszidiaritás, az arányosság, a szolidaritás, valamint a tagállamok különbözűjogrendszeri és hagyományai tiszteletének általános elvein is alapul.

Nemzetközi migráció a huszonegyedik században is világ fenoménja lesz. Ezért átfogó megközelítésre van szükség, amely magában foglalja a migráció valamennyi szakaszát, és figyelembe veszi a migráció kiváltó okait, belépési és befogadási politikákat, valamint a beilleszkedési és viszatérési politikákat. Az európai migrációs politika folyamatban lévő fejlődését a migrációs jelenségek minden vonatkozásban közös elemzésre kell alapozni. A migráció nemzetközi szintű ügy. EU politikájának célja, hogy a teljes partnerségi kapcsolat keretében és szükség esetén, a meglévő közösségi pénzalapok felhasználásával segítséget nyújtson a harmadik országoknak azon erőfeszítéseikben, amelyek migrációkezelés képességének javítását, az illegális bevándorlás megakadályozását

és az ellene való küzdelmet, a migráció jogszerű módjáról való tájékoztatást, a határellenőrzési képesség javítását, az okmányok biztonságának megerősítését és a kitoloncolás problémájának kezelését célozzák.

A migrációs hullámok kezelését beleértve az illegális bevándorlás elleni küzdelmet erősíteni kell egy olyan, biztonsági intézkedésekből álló folymat létrehozásával, amely hatékonyan kapcsolja össze a vízumigénylési eljárásokat és a külső határátkelőhelyeknél a be-és kilépési eljárásokat. Az ilyen intézkedések fontosak a bűncselekmények megelőzése és ellenőrzése tekintetében is. Ennek elérése érdekében egységes uniós szemléletre és összehangolt megoldásokra van szükség a biometrikus azonosítókra és adatokra vonatkozóan. Ebből a szempontból meg kel vizsgálni az EU információs rendszereinek az illegális bevándorlás kezelésében és a határellenőrzés javításában elért hatékonyságának és kölcsönös átjárhatóságának, valamint ezen rendszerek irányításának lehetőségeit. Folytatni kell a törekvéseket, amelyek a biometrikus azonosítók úti okmányokba, vízumokba, tartózkodási engedélyekbe, uniós polgárok útlevelébe és információs rendszerekbe történő haladéktalan beillesztetést célozzák.

Más részről a legális migráció fontos szerepet játszik az európai tudásalapú gazdaság megerősítésében és a gazdasági fejlődés elősegítésében, ezáltal hozzájárulva a liszaboni stratégia végrehajtásához. Ehhez hozzá járulhat a jogszerűen tartózkodó, harmadik országbeli állampolgárok és leszármazottaik sikeres beilleszkedése. E célkitűzés elérésének érdekében elengethetetlen a hatékony politikák kialakítása és egyes csoportok elszigetelődésének megelőzése.

Jelen korban az Európai Tanács hangsúlyozza a belső határellenőrzések mihamarábbi megszüntetésének, a külső határok integrált irányítási rendszer további fokozatos létrehozásának, valamint az Unió külső határai ellenőrzése és őrizete megerősítésének fontosságát. Egyike az eszközöknek akik ezt a célt megvalósíthatják a Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együtműködési Igazgatásért Felelős Európai Ugynökség (FRONTEX). Egy részt a külső határok ellenőrzésenek és őrizetének felelőssége a tagállamokat terheli. Az Ügynökségnek a feladata megkönnyíteni a külső határok igazgatására vonatkozó meglévő és jövőbeli közösségi intézkedéseket alkalmazni, hogy biztosítsa a tagállamok ezen intézkedések végrehajtása tekintetében tett lépéseinek összehangolását.

A külső határok hatékony ellenőrzése és őrizete rendkívüli fontossággal bír a tagállamok számára földrajzi helyzetüktől függetlenül. Ennek megfelelően a külső határok igazgatása terén elő kell mozdítani a tagállamok közötti szolidaritást. Az Ügynökség segíti a tagállamokat a külső határok igazgatása operatív vonatkozásainak végrehajtásában beleértve a tagállamokban tartózkodó, harmadik országbeli állampolgárok viszaküldését. Így az Ügynökség ennek megfelelően a közösségi visszatérési politikára is figyel és biztosítja a szükséges segítséget a tagállamok közös visszatérési műveleteinek megszervezéséhez. Meghatározza az útiokmányok megszerzésének, illetve a tagállamok illegálisan tartózkodó, harmadik országbeli állampolgárok visszaküldésének helyes gyakorlatát. Az Ügynökségnek fő feladatok egyikét szabályoza a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexe (Schengeni határellenőrzési kódex).

A belső határok személyek által történő átlépésére és a külső határokon történő határellenőrzésre vonatkozó közös intézkedések elfogadásának tükröznie kell az Európa Unió keretébe beillesztett schengeni vívmányokat. Különösen a benelux Gazdasági Unió államai, a Németország Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határokon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló, 1985. június 14-i

A schengeni határellenőrzési kódex alkalmazásával járó elvárások és veszélyek

schengeni megállapodás végrehajtásáról szóló egyeznényre vonatkozó rendelkezéseit és a Közös kézikönyvet. A személyek határátlépésére vonatkozó közös szabályok meghatározása nem kérdőjelezi meg, és nem érinti az uniós polgárok és családtagjaik, valamint harmadik országok azon állampolgárai és családtagjaik szabad mozgáshoz való jogát, akik az egyrészről a Közösség és tagállamai, másrészről az említett országok között létrejöt megállapodások értelmében az úniós polgárokéval azonos, szabad mozgáshoz való joggal rendelkeznek.

A határellenőrzés végrehajtása nem csupán azoknak a tagálamoknak az érdeke, amelyek külső határainál azt elvégzik, hanem valamenyi olyan tagállamé, amely belső határain megszüntette a határellenőrzést. A határellenőrzésnek elő kell segítenie az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem elleni küzdelmet, és meg kell előznie a tagállamok belső biztonságát, közrendjét, közegészsegügyét és nemzetközi kapcsolatait fenyegető veszélyeket. A határforgalom ellenőrzéseket az emberi méltóság teljes mértékű tiszteletben tartásával, szakszerűen és tiszteletteljes módon kell végezni. A határellenőrzés nemcsak a határátkelőhelyeken történő, személyekre vonatkozó ellenőrzéseket és a határátkelőhelyek közötti határőrizetet foglalja magában, hanem a belső biztonsággal kapcsolatos kockázatok, valamint a külső határok biztonságával kapcsolatos lehetséges veszélyek elemzését is. Ezért analízist kell végezni a határátkelőhelyeken történő ellenőrzésekre, kritériumokra és részletes szabályokra.

A Schengeni határellenőrzési kódexet elfogadta az Európai Parlament és a Tanács 562/2006/EK Rendeletével. Ez a rendelet tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és figyelemmel van különösen az Európai Unió alapjogi chartája által elismert elvekre. A tagállamoknak alkalmazni kell a nemzetközi védelemre és visszaküldés tilalmára (non refoulment) vonatkozó kötelezettségeiket. A rendelet biztosítja az Európa Unió tagállamai közötti belső határokat átlépő személyek határellenőrzések alóli mentességet és a külső határait átlépő személyek ellenőrzésére irányadó szabályokat. Az alapelveket minden személyre alkalmazni kell ahogy a 3. cikk előírja.

A cikk szempontjából összpontosítsuk a figyelmet a külső és belső határok átlépése és beutazási feltételek alkalmazására a rendőr és biztonsági szervekkel.

A külső határok csak a határátkelőhelyeknél és azok hivatalos nyitvatartási ideje alatt lehet átlépni miközben a 4. cikk 2 bekezdés kivételeket engedélyez, például egyének vagy csoportok esetében egy előre nem látható szükséghelyzet bekövetkezése esetén vagy a partra szálló tengerészek estében, akik a hajókikötőben vagy a környező településeken tartózkodnak. Administrációs intézkedésnek lehet mondani azon kötelességet miszerint fel kell tüntetni a nyitvatartási időt azokon a határátkelőhelyeken, amelyek nem napi huszonnégy órában tartanak nyitva.

A beutazási feltételeket a harmadik országok állampolgárai számara a 5. cikk szabályoza, kapcsolatosan a hat hónapon belül három hónapot meg nem haladó tartózkodás esetén. A harmadik országok állampolgárai esetében rendelkezni kell érvényes, a határ átlépésére jogosító úti okmánnyal vagy okmányokkál, érvényes vízummal, amennyiben az szükséges, igazolják a tervezett tartózkodás célját és körülményeit, és megfelelő anyagi fedezettel rendelkeznek mind a tervezett tartózkodás időtartalmára, mind pedig a származási országba való visszatéréshez vagy egy olyan harmadik országba történő átutazáshoz, ahová őket biztosan beengedik, illetve képesek ezt a fedezetet jogszerűen biztosítani. A szükséges anyagi fedezetet a tartózkodás időtartalmával és céljával összahangban, valamint az érintet tagállam vagy tagállamok szállás- és ellátási átlagköltségeinek a figyelembe vételével kell megállapítani, kedvező árú szálláshelyet véve alapul, és azt a tartózkodás napjainak

139

139

Jozef Balga

számával szorozva. Az anyagi fedezet megléte igazolható a harmadik országbeli állampolgár birtokában lévő készpénzzel, utazási csekkel, hitelkártyával, támogatói nyilatkozattal is, amennyiben a nemzeti jogszabályok rendelkeznek ilyen nyilatkozatról, valamint a nemzeti jogszabályok által meghatározott, a meghívótól származó kötelezettsévállalási nyilatkozattal is, amenyiben a harmadik országbeli állampolgár a meghívónál tartózkodik.

Az illető állampolgárok nem állhatnak beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt a SIS-ben, és nem jelenthetnek veszélyt a tagállamok közrendjére, belső biztonságára, közegészségügyére vagy nemzetközi kapcsolataira, különösen nem állnak a tagállamok nemzeti adatbázisaiban szereplő ugyanezen okok miat beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt. Ezeknél a feltételeknél is vannak eltérések, amelyeket a (4) bekezdés tartalmaz.

Ezeknek a feltételeknek az alkalmazása határforgalom ellenőrzéssel folytatótik. A rendőrök és határőrök feledataik során kötelesek az emberi méltóságot teljes mértékben tiszteletben tartani. A határforgalomellenőrzések lefolytatása során az illető szerveknek tilos a személyek nemi, faji vagy etnikai származás, vallás vagy világnézet, fogyatékosság, kor vagy sexuális irányultság alapján történő megkülönböztetése. Az ellenőrzések a határt átlépő személy birtokában lévő szállítóeszközökre és tárgyakra is kiterjedhetnek. A végrehajtott átvizsgálásra az érintett tagállam nemzeti jogszabályait kell alkalmazni.

Alapszabály a személy ellenőrzésnek a határátkelőhelyeken hogy minden személyt minimum egy ellenőrzésnek kell alávetni annak érdekében, hogy a felmutatott úti okmányok alapján személyazonosságát megálapítsák. A minimum ellenőrzés a jogszerű birtokost határátlépésre jogosító okmányok gyors és egyszerű ellenőrzéséből áll, amennyiben célszerű, technikai eszközök segítségével és megfelelő adatbázisban található, kizárólag a lopott, a jogellenesen használt, az elveszett vagy az érvénytelenített okmányokkal kapcsolatos információ felhasználásával annak megállapítására, hogy azok érvényesek-e illetve találhatóak-e rajtuk hamisításra utaló jelek.

A szabad mozgás közösségi jogával rendelkező személyek minimum ellenőrzése során azonban szúrópróbaszerűen az illető szervek lekérdezhetnek adatokat nemzeti és európai adatbázisokból annak érdekében, hogy egy adott személy nem jelent-e közvetlen és kellően komoly veszélyt a tagállamok belső biztonságára, közrendjére vagy nemzetközi kapcsolataira, illetve veszélyt a közegészségügyre.

Az ellenőrzéshez tartozik úti okmányok bélyegzése. A harmadik országbeli állampolgárok úti okmányait mind a belépéskor, mind pedig a kilépéskor rendszeresen bélyegezni kell. Belépéskor, illetve kilépéskor különösen az érvényes vízumot tartalmazó okmányok, amelyek határátlépésre jogosítják, vagy akik valamely tagállam határán kiadott vízummal rendelkeznek, bélyegzőlenyomattal kell ellátni. Kivétel olyan okmányokra vonatkozik, mint például államfők, valamint magas rangú személyek úti okmányai, akiknek az érkezését hivatalosan, diplomácia úton előre bejelentették, légijárművezetői szakszolgálati engedélyek, Andorra, Monaco és San Marino állampolgárainak határátlépésre jogosító okmányai vagy valamely tagállamban a hajójukkal felkereset kikötő területén tartózkodó tengerészek úti okmányai, kizárólag amíg hajójuk a kikötőben tartózkodik.

A rendelet 8. cikkében szabályoza a határforgalomellenőrzés könnyítését. Ilyen könnyítések rendkívüli és előre nem látható eseményekre vonatkoznak. Ennek kell tekinteni az olyan előre nam látható eseményeket, amelyek a forgalom olyan mértékű megnövekedéséhez vezetnek, hogy annak következtében a határátkelőhelyeken a várakozási

140

A schengeni határellenőrzési kódex alkalmazásával járó elvárások és veszélyek

idő túl hosszúvá válik, és már valamennyi személyzeti, létesítménybeli és szervezeti erőforrások ki voltak merítve. Ilyen szituációban a belépő forgalom ellenőrzésének alapvetően elsőbbsége van a kilépő forgalom ellenőrzésével szemben. Az ellenőrzés könnyítésére irányuló döntést a határátkelőhely szolgálatban lévő szerv vezetője hozza meg és csak ideiglenes jelleggel lehet elrendelni.

A határforgalom-ellenőrzéssel összefüggő szankciók között tartjuk a beléptetés megtagadását. Beléptetés megtagadására csak megindokolt döntés alapján kerülhet sor, a megtagadás indokainak pontos megjelölésével. Pontos indokok a (1) bekezdés 13. cikkjeben vannak szabályozva. A döntés a nemzeti jog által felhatalmazott hatóság hozza meg és a döntés azonnal végrehajtható. A beléptetés megtagadásáról szóló, pontosan megindokolt, megalapozott döntést formanyomtatványon kell közölni, amelyet a nemzeti jog által a beléptetést megtagadására felhatalmazott nemzeti hatóság tölt ki. Ilyen formanyomtatványt át kell adni az érintett harmadik országbeli állampolgárnak, akinek formanyomtatványon kell igazolnia a beléptetés megtagadására vonatkozó döntés kézhezvételét. A személyek, akiknek beléptetését megtagadták jogorvoslattal élhetnek. A tagállamok szerveinek biztosítaniuk kell, hogy a harmadik országbeli állampolgár, akinek a beléptetését megtagadták, nem lép be a tagállam területére.

A harmadik országbeli állampolgárok kötelessége, amikor a tagállam területére lépnek, hogy bejelentkezzenek olyan szervnél, amely nemzeti joggal összhangban idegen-ellenőrzési feladatokat végez.

Egyik a hatásos határforgalomellenőrzés alkalmazásának eszközeihez tartozik a tagállamok közötti együttműködés. Együttműködés alap formája a határellenőrzés előírásaira és az alapvető jogokra vonatkozó képzés vagy szükséges információcsere tagállamok között. A tagállamok közötti együttműködés elősegíti a határőrizet fő céljának elérését, a jogellenes határátlépések megakadályozását, a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelmet, valamint a határ illegálisan átlépő személyek elleni intézkedések meghozatalát.

A rendelet 2006. október 13-án lép hatályba és relatívan rövid idő van az elsajátítására olyan szinten, hogy probléma nélkül lehesen alkalmazni az illető állami szervekkel. Veszélyt jelenthet a sok kivétel, amik nem teljes mértékben kompatibilisak a jogi állam alapvető szabályalyival. Legnagyob hátránya a rendeletnek az, hogy nem kötelező minden tagállamra. És nem utolső sorban az Európai Uniónak sincs kidolgozva kötelező egységes határőrizeti rendszer, amelyben meg volna határozva a Schengeni határellenőrzési kódex szerepe. Ebben a formában a rendelet egy autonóm európai jogszabály, amely részlegesen elősegíti megoldani a nemzetközi migrációval kapcsolatos problémákat. Viszont nem ad megoldást teljes mértékben a harmadik országbeli állampolgárok unifikációs ellenőrzésében a határátkelőhelyeken.

Felhasznált irodalom:

Boros, L. Jogi alapismeretek. Kulturtrade. 1998. ISBN 963 9069 55 8Balga, J. Súčasný stav a perspektívy acquis Schengenu v systéme európskeho práva. In. Slovensko a Európska únia – minulosť, súčasnosť a perspektívy. Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v Bratislave v dňoch 16. – 17. mája 2006. ISBN 80-969495-0-0Hreblay, V. Les accords de Schengen: Origine, Fonctionnement, Avenir. Bruxelles:Bruylant, 1998. ISBN 2-8027-1156-3Krsková, A. Dobrodružstvo európskej integrácie a právne myslenie. In Právník, 2001, roč. 140, č.10. Madar, Z. et.al. Slovník českého práva. Praha : LINDE. 1995. Polizei – Handbuch, SCHMIDT – RÖMHILD 1,2, 1994, Teil 1.52.5

141

141

Jozef Balga

Renner , G. Ausländerrecht. München: C.H.Beck, 1999. ISBN 3-406-44997-2.Rawls, J. Teorie spravedlnosti. Praha : VICTORIA PUBLISHING. 1995. Simon, D. Komunitární právní řád. Praha : ASPI. 2005. ISBN 80-7357-114-5Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R. Evropské právo. Praha : C.H.Beck, 1999. ISBN 80-7179-113-XZeitler, S. Ausländerrecht für die Polizei. Villingen-Schwenningen: Neuer Medienverlang, 1997. HL C 310., 2004. 12. 16., 12. o.HL L 105., 2006. 4. 13., 1. o.HL L 349., 2004. 11. 25., 1. o.HL C 53., 2005. 3. 3., 1. o.

142

KAI SKOGSTROM

EUPM CONTRIBUTION TO THE DEVELOPMENT OF THE STATE BORDER POLICE IN BOSNIA AND HERZEGOVINA

1. Introduction

Honored Chair of the Seminar, ladies and gentlemen, dear colleagues. I am Lieutenant Colonel Kai Skogstrom. At the moment I work for European Union Police Mission in Bosnia and Herzegovina. I have served in the mission since May 2005 and I have the position of EUPM Chief Advisor to the State Border Police. I’m coming from Finland, where I have served the Finnish Border Guard since 1978.

I was asked to give you a presentation of EUPM contribution to the development of State Border Police of Bosnia and Herzegovina in the light of “Border Control in the Mirror of Dangerous Situations”. Unfortunately, at the moment, the SBP does not have any official procedure developed for acting in dangerous situations. That’s the reason why I have structured my presentation as follows:1) Firstly I will give a general overview of the new EUPM Mission itself. Due to the fact that the mandate of EUPM has changed, I believe it is needed to give you an overall picture of the new mandate and tasks of EUPM. We’ll begin watching a presentation DVD of SBP.2) Secondly I will concentrate on the target of my current work – the State Border Police. I will briefly describe to you the current security environment and I’ll show some statistics about the results of the work of SBP in 2005. 3) Thirdly I will let you know about the higher level problem – the unfinished demarcation of the state borders and problems related to that.

2. General overview of the new EUPM mission

The European Union Police Mission (EUPM) was established at the invitation of the Bosnia and Herzegovina authorities and began its work on 1 st of January 2003. The mandate for EUPM 1 in BiH expired on the 31 December 2005. At the end of its three – year mandate, EUPM only partially reached the desired end-state which was to put in to place modern, sustainable, professional and multi-ethnic police agencies trained, equipped and able to assume full responsibility and to independently uphold law enforcement in line with best international standards expected in a democratic society. While progress has been made, there is still a need to continue working towards raising BiH standards, enhance BiH’s capacity to fight against organized crime and restructure its police service. The Mission in Bosnia and Herzegovina is now scheduled until the end of 2007. So there is an extension for two years.

2.1 Mission mandate

EUPM, under the guidance and co-ordination of the EUSR and as part of the broader rule of law approach in BiH and in the region, will aim, through mentoring, monitoring, and inspecting to establish in BiH a sustainable, professional and multi-ethnic police service operating in accordance with best European and international standards.

a) EUPM will actively support, advice and guide the preparation and implementation of police restructuring in line with the three EC principles for police restructuring which were confirmed in the political agreement adopted by the RS National Assembly, the Federation Parliament and the BiH State Parliament in October 2005.

b) Improve, through mentoring, monitoring and inspecting, police managerial and operational cooperation capacities, especially at the State level, including relations and coordination with other law-enforcement agencies

c) Improve, through proactive mentoring, monitoring and inspecting, police managerial, operational and coordination capacities, especially at the State level to enhance BiH's capacity to fight against organised crime in accordance with existing international and in particular regional, commitments and obligations.

d) In close coordination with the EUSR, monitor the exercise of political control over the police and address inappropriate political interference in the operational management of the police.

e) Assist the BiH Police in planning and conducting counter organised crime activities and follow up their actions by means of inspection, mentoring and monitoring functions. When inappropriate conduct is observed, this will be referred to the EUSR/HR for further action.

f) Strengthening the internal and external control, inspection and accountability of BiH Police to ensure the development of an effective and self sustainable system, and inspect the BiH police in order to identify the systemic problems, corruption, suspected non compliant police officers and criminal links within the police.

2.2 Execution of Police Head of Mission’s intent

Considering the fact that many systemic problems, which have been affecting the efficiency of police agencies in BiH, have already been resolved, the refocused mission will work on the more selective issues in a more proactive manner. EUPM aims to BiH police in the key areas of:

a) Support to the Police Restructuring Process;b) Assistance to the local police in the fight against major and organised crime;

including strengthening the operational capacity of BiH police, strengthening the local ownership and responsibility, facilitating police coordination, cooperation and information exchange capacities, enhancing the cooperation between police

EUPM contribution to the development of the state border police in Bosnia and Herzegovina

and prosecutor office and assisting the local authorities in the planning and conduct of major and organised crime investigations, and

c) Strengthening internal and external control, inspection and accountability of BiH Police.

The BiH Police will have full responsibility and ownership over all policing issues.

2.3 Principles of work

The following principles will be adopted whilst performing the tasks of EUPM:a) Forming close and constructive relationships with BiH Police,b) Fostering of local ownership, c) Proactive approach when mentoring, monitoring and inspecting,d) Promoting the importance of proper co-ordination between all actors within the

Criminal Justice system,e) Using “inspection” methodology to support BiH Police in improving internal and

external control, inspection and accountability whereby two central inspection teams will be called to carry out inspections of complex and time-consuming cases.

2.4 Strengthening of Operational Capacity

EUPM will continue to monitor and mentor the implementation of operational capacity-building projects for SIPA and SBP, including training. EUPM will continue to contribute to the role of SBP in the implementation of the Integrated Border Management (IBM) strategy as well to the practical implementation of the respective legal framework.

2.5 Facilitation of Police Coordination and Information Exchange

EUPM will support the development of a standard for joint undertakings of SBP and Indirect Taxation Administration (ITA) in line with the Mutual Co-operation Agreement aimed at tackling organised cross-border criminal activity.

2.6 Further support to the development of SBP

The second target at the end of EUPM is the full establishment of the state-level agencies, preparing SBP and SIPA (State Investigation and Protection Agency) to be fully operational in order to meet BiH's commitments and international co-operation commitments.

SBP and State Investigation and Protection Agency (SIPA) are the recently established state level police agencies. Different from other police agencies in the country, these agencies are still in a transitional phase and therefore are not yet operating in a fully effective manner. SIPA and SBP are vital for completion of the tasks of EUPM and reaching the desired end state. Therefore, the stability of these agencies has to be ensured in order to expect visible results. However; there are still systemic deficiencies in these agencies which are affecting their efficiency and effectiveness (legal, administrative, budget etc). Subsequently, in addition to performing the key tasks of the Mission mandate in these

145

145

Kai Skogstrom

agencies, special attention shall be given to them to contribute to the establishment of self sustainable police agencies.

Concerning to the SBP, EUPM will provide assistance to SBP for establishment of a case management system and an efficient criminal investigation capacity, re-organisation of SBP, the implementation of the Integrated Border Management strategy (IBM).EUPM focus is at higher management level of the local police officials. EUPM is deployed throughout the country in four regions and in the state level agencies like State Border Police and State Investigation and Protection Agency (SIPA).At the moment total field deployment of the EUPM staff is consisting of 172 International Police Officers, 31 international civilians and 211 locals. Police officers come from 24 EU-Member States (90%) and 9 non-member states. (Bulgaria, Canada, Iceland, Norway, Romania, Russia, Switzerland, Turkey, Ukraine). As you can notice the number of personnel is reduced by more than half compared to EUPM 1.

3. The Bosnia and Herzegovina State Border Police

The State Border Service (SBS, in the future Sate Border Police, SBP) was an initial concept of the UN IPTF strategy to create sate level security institutions (in addition to SIPA and later MoS). The SBP is the first state level multi-ethnic police force in BiH. It began to function in 2000 when it covered about 10% of borders and by 2002 it covered the green border and airports. Now, it covers 100% of all legal crossings and all airports with regular patrol and boat units covering 1550 km.

Currently there are 55 international border crossing points including four international airports) and 34 local BCPs (25 on the Croatian and 9 on SMN border) These BCPs are those contained within variety of treaty documents that are, or have been, negotiated with Croatia and SCG.

The State Border Police is currently tasked with supervision of the border, control of border crossings and airports, discovering and preventing border crime related offences, searching for the persons responsible and investigating border related criminal offences with in the jurisdiction of SBP through its daily routines.

The SBP’s structure is a centralized, state level institution continues to shield it from excessive local political interference, although a level of interference still exists when speaking about upper management. It must also be assumed that local deals and internal job protection arrangements between SBP, Customs, local political, business, cultural and ethnic interests are almost certainly in place.

The SBP has the legal power and the organizational structure to act as a police force at BiH state level along the borders, and is mandated to conduct in-depth investigations. In regards to the field structure, the SBP is set up with five regional Field Offices and one Field Office for the airports.

As regards working conditions, a concise report was carried out and produced at the end of 2004 on all the international and local BCPs and it concluded that most of those are of poor quality and not up to European standards.

The statistics show the success of the State Border Police:In 2005 the State border Police arrested 655 who attempted to cross the BiH border illegally

- 534 wanted persons were arrested- 334 Forged documents were detected- 350 vehicles were confiscated

146

EUPM contribution to the development of the state border police in Bosnia and Herzegovina

- Huge amount of different kind of smuggled goods were confiscated, i.e.- 22,110 kg of sugar- 3,704 kg of coffee- 14,580 cartons of cigarettes - 27,10 kg of heroin- 9,50 kg of cocaine- 1123 ecstasy tablets- 110,6 kg of marijuana

4. Unfinished demarcation of the state borders

BiH was until1992, one of the republics within SFRY. The then Yugoslav republics were separated by administrative borders and as such they have never been physically marked. To date, the physical demarcation of the border line, between the independent, internationally recognised BiH and the neighbouring countries has not been conducted in any part of the territory due to significant number of objective and subjective reasons on which BiH SBS has little or no influence.

4.1. About the demarcation of the borders.

In short the procedure is as follows: The experts of the State Border Commissions identify every inch of the border on the basis of the cadastre books, old maps, tax payment registries etc. Once the border is identified and maps drafted by the State Border Commission experts of two neighboring countries, the Agreement on the Border needs to be signed by the competent bodies or representatives. Only when the Parliaments of both countries in question ratify the Agreement, the process of the border demarcation can start.

4.2. Border with Croatia

The Agreement on the Border between Croatia and Bosnia and Herzegovina was signed in 1999 by the then Presidents of the two countries. Consequently, the State Border Commissions of both countries have identified the border and signed the maps. According to this document two small islands Veliki Skolj and Mali Skolj as well as the tip of Klek peninsula belong to BiH. However, the Agreement on the Border has never been ratified by any of the Parliaments.

On week 21/2006, the Croatian State Border Commission sent the documents to the BiH Council of Ministers (CoM) that, according to the Croatian Government, offer new facts, proofs that the islands and the tip of Klek belongs to Croatia. The experts of the BiH State Border Commission will analyse the received documentation and, by the end of May, send their opinion to the CoM. The CoM will, on the basis of this report give the answer to the Croatian Government whether they agree to new negotiations or not.

The reasons why Croatia needs this territory and the reasons why BiH needs it are the same – economic, political and strategic. The Croatian Government plans to build a bridge from Peljesac peninsula to the mainland and connect its territories and BiH needs free access to open sea, international waters. In order to achieve those goals, both countries need those tiny islands and it is unlikely that either of the countries will easily give them up.

147

147

Kai Skogstrom

Because the resolution of the dispute is very important for both countries it is extremely sensitive.

4.3. Borders with Serbia and Montenegro

As from the week 21/2006, BiH has one more neighbour. At the referendum, held on 21 May, the citizens of Montenegro voted for independence from the state union of Serbia and Montenegro.

It is important to emphasize that all problematic areas and “disputable” parts of the border with former Serbia and Montenegro have remained along the border with Serbia. Therefore, no policy changes on the Serbian side can be expected as the result of the Montenegro independence. For the time being, there are no clear indications of what the standpoint of the Government of Montenegro will be towards the border issues.

4.4. Some Practical difficulties related to the unsolved problem (as example)

- Problem of determination of facts during border incidents (it is not clear whether a certain activity presented a violation of border because it is not practically possible to define on whose territory border incident started, whether it presented violation of other country’s territory);

- Difficult orientation in the field in the sense of definition of area of activities for BiH SBS officers (area of general responsibility of BiH SBP, area of border zone, area of special approval for movement of people and similar);

- Citizens are not in position to know exact position of the border line as it is not marked, and that is often a reason for committed offences related to violation of border and protected zone;

- Inability to establish permanent and occasional patrol paths along the state border due to undefined border line;

- Existence of parts of territory which present “nobody’s territory” or territory which claim two countries (e.g. certain islands on the Drina River which is patrolled by officers from both countries).

4. Conclusion

I will end my presentation by emphasizing a couple of important issues. As a normal development of a crisis aftermath the local Law Enforcement Agencies of BiH shall take the whole responsibility by themselves in the future - then it is a question of local ownership. It is already seen that the military presence in BiH will be reduced in 2007 and EUPM will finalize its task by the end of 2007. The presence International Community in BiH will also be diminishing in 2007.

To solve the above mentioned problems related to the unfinished demarcation of the borders is above the mandate / tasks of EUPM SBP but also BiH SBP. In practise the problem hampers a lot of the daily work of BiH SBP. It is an obligation for higher level international authorities to recognise the problem and to accelerate the process. The finalization of the physical marking of the State Borders is also an indication of an Independent State.

148

KAI SKOGSTROM

AZ EURÓPAI UNIÓ RENDŐRI MISSZIÓJÁNAK FELADATA BOSZNIA-HERCEGOVINA HATÁRŐRSÉGÉNEK FEJLESZTÉSÉBEN

1. Bevezetés

Az Európai Unió Rendőri Missziójának (továbbiakban: misszió) felelős vezetőjeként arra kaptam felkérést, hogy mutassam be a misszió Bosznia és Hercegovinában végzett tevékenységét, megvilágítva a „Határellenőrzés a veszélyhelyzetek tükrében” című témakört. Sajnos a BIH BP-nek nincs hivatalosan kialakított tevékenységi rendje a veszélyes helyzetek kezelésére. Éppen ezért az előadásomat az alábbiak szerint építettem fel:

Először általános áttekintést adok magáról a misszióról. Ennek oka, hogy annak mandátuma megváltozott, ami indokolja, hogy egy áttekintő képet adjak az új mandátumról és az új feladatokról.

Másodszor a jelenlegi munkánk céljára koncentrálok, amely maga a boszniai határrendőrség. Röviden bemutatom a jelenlegi biztonsági helyzetet és statisztikai adatok segítségével szemléltetem a boszniai határőrség 2005. évi munkájának eredményeit.

Harmadszorra megismertetem Önökkel a magasabb szinten jelentkező problémákat, a befejezetlen határkijelölést és az ehhez kapcsolódó gondokat.

2. A misszió általános bemutatása

A misszió Bosznia és Hercegovina vezetőinek felkérésére került létrehozásra, tevékenységét 2003. január elsején kezdte meg. A misszió első mandátuma 2005. december végén lejárt, de az előzetesen kitűzött célt, amely egy modern, önálló, professzionális, jól képzett és felszerelt, valamint vegyes etnikumú tagokból álló, a legmagasabb nemzetközi elvárásoknak is megfelelő rendvédelmi szerv létrehozására irányult, csak részben sikerült teljesíteni. Mindamellet tehát, hogy történt fejlődés a fenti célt illetően, a munkát tovább kell folytatni. A boszniai hatóságok szervezett bűnözés elleni harcban és a szervezeti struktúrában való további színvonalemelés érdekében döntés született arra, hogy egy új misszió kezdődik, amely a tervek szerint 2007 végéig – vagyis további két év időtartamban – meghosszabbítja tevékenységét.

2.1. A misszió mandátuma

A misszió az EUSR (EU Special Representative) irányítása alatt Bosznia-Hercegovina és a régió jogrendszerhez való kapcsolódása részeként megfigyelés, segítés és ellenőrzés módszerét használva célul tűzi ki Boszniában egy önállóan működő, professzionális, több nemzetiségű rendőri erő létrehozását, amely a legjobb európai és nemzetközi normák szerint működik.

a) A misszió aktívan támogatja, tanácsaival segíti és vezeti a rendőrség átalakítását az Európai Közösség (EC) rendőrségi átalakításra vonatkozó hármas iránymutatásával összhangban, melyet politikai egyetértéssel hagyott jóvá a Szerb Köztársaság Nemzeti Gyűlése, a Federáció Parlamentje és Bosznia Országos Parlamentje 2005. októberében.

b) A mentori tevékenységen keresztül megfigyelve és vizsgálva tökéletesíti a rendőrség vezetési és működési lehetőségeit, különösen országos szinten, beleértve az együttműködés és a koordináció kérdéseit más rendvédelmi szervekkel.

c) Előrelátó mentori megfigyelői és ellenőrzési tevékenységgel fejleszti a rendőrség vezetési és működési képességeit, különösen országos szinten, és Bosznia lehetőségeivel összhangban a nemzetközi, a regionális előírásokkal és kötelezettségekkel összhangban fellép a szervezett bűnözés elleni harcban.

d) Együttműködve az EUSR-ral megfigyeli a rendőrség feletti politikai ellenőrzést, és elhárítja a nem elfogadható politikai beavatkozást a rendőrség végrehajtó szerveinél.

e) Segíti Bosznia rendőrségét a szervezett bűnözés elleni tevékenység tervezésében és végrehajtásában, figyelemmel kíséri a tevékenységet, ellenőrizi és támogatja a szakmai munkát.

f) Megerősíteni Bosznia rendőrségének belső és külső ellenőrzését, vizsgálhatóságát és számonkérhetőségét, biztosítva a fejlődését egy hatékony, önállóan működő rendszernek. Vizsgálni Bosznia rendőrségét annak érdekében, hogy azonosításra kerüljenek a rendszerbeli problémák, a korrupció, valamint a bűnözői csoportokkal való kapcsolat a rendőrségen belül.

2.2. A misszió rendőri vezetője által kitűzött célok megvalósítása

Tekintettel a tényre, hogy a rendszerbeli problémák hatással vannak a boszniai rendőri szervek hatékonyságára, elhatározták, hogy az új misszió jól kiválasztott célok érdekében fog dolgozni és sokkal előrelátóbb módon. A misszió célja a boszniai rendőrség irányában a kulcsfontosságú területeken:

a) Támogatni a rendőrség átalakításának folyamatát. b) Segítséget nyújtani a helyi rendőrségnek a bűncselekmények és a szervezett

bűnözés elleni harcban, beleértve a boszniai rendőrség műveleti képességeinek megerősítését, a felelősségérzet növelését, elősegítve a rendőri együttműködést az információcsere terén, fokozni az együttműködést a rendőrség és az ügyészség között, segíteni a helyi hatóságokat a tervezésben és a végrehajtásban a bűnügyek és a szervezett bűnözői tevékenység kivizsgálásában.

c) Erősíteni a belső és külső ellenőrzést, a boszniai rendőrség felügyeletét és számonkérhetőségét, hogy a rendőrség teljességgel magának érezzen minden rendészeti ügyet.

2.3. A munka alapelvei

A misszió feladatai során az alábbi alapelveket követi:a) Építsen ki közeli és építőjellegű kapcsolatot a boszniai rendőrséggel;b) Segítse elő a helyi felelősségérzet növelését;c) Előrelátó tevékenységgel végezzen megfigyelést, mentori munkát és ellenőrzést;

Az Európai Unió Rendőri Missziójának feladata Bosznia-Hercegovina határőrségének fejlesztésében

d) Növelje a tökéletes koordináció fontosságát a bűnügyi jogrendszer minden szereplője között;

e) Vizsgálati módszerek alkalmazásával segítse Bosznia rendőrségét a belső és külső ellenőrzés fejlesztésében, a nyomozásban, a számonkérhetőségben, melynek érdekében két ellenőrző csoport kerül létrehozásra, hogy vizsgálja a komplex és időigényes ügyeket.

2.4. Az akcióképesség erősítése

A misszió folytatja az akcióképességet építő projekt megvalósításának megfigyelését, segítését és ellenőrzését a SIPA-nál (State Investigation and Protection Agency) és a határőrségnél, beleértve a képzést is. A misszió folytatja közreműködését a határőrség integrált határőrizeti feladatainak megvalósításában, valamint a kapcsolódó jogi keretek gyakorlati megvalósításában.

2.5. Rendőri együttműködés és információcsere

A misszió támogatja a határrendőrség és a VÁM szervek területi fejlesztését, a köztük meglévő együttműködési megállapodás előírásainak közös végrehajtása érdekében, melynek célja a határon átható szervezett bűnözés elleni küzdelem.

2.6 A határőrség további fejlesztésének segítése

A második cél a misszió végére az országos hatáskörű szervezetek, mint a SIPA és a határőrség működőképességének megvalósítása annak érdekében, hogy megfeleljenek a boszniai és a nemzetközi elvárásoknak. A határőrség és a SIPA két országos hatáskörrel létrehozott rendvédelmi szervezet. Különböznek a többi rendvédelmi szervezettől. Ezek már átalakítás alatt állnak és ezért még nem tökéletesen működőképesek. A SIPA és a határőrség létfontosságú a misszió feladatainak teljesítésében, hogy elérjék megkívánt, végső állapotukat. Éppen ezért ezen szervezetek stabilitását biztosítani kell, hogy számítani lehessen kézzelfogható eredményekre. Vannak még rendszerbeli hiányosságok ezeknél a szervezeteknél, melyek hatással vannak az eredményességre és a hatékonyságra (jogi, adminisztratív, költségvetési, stb. területen.) Ezt követően, de a misszió kulcsfeladatainak végrehajtásával egyidőben különös figyelmet kell fordítani arra, hogy önállóan működni képes rendőri szervek jöjjenek létre.

A határőrséggel kapcsolatban a misszió segítséget nyújt az ügyek kezelési rendjének kialakításához, a bűnügyi nyomozó kapacitás erősítéséhez, a határőr szervezet átszervezéséhez, és az integrált határellenőrzési stratégia kialakításához. A misszió a rendőri vezetés felső szintjeire koncentrál, az állomások négy régióban, az ország egész területén, az országos hatáskörű szerveknél, így a határőrség és a SIPA-nál is jelen vannak.

Jelenleg a misszió teljes állománya 172 fő nemzetközi rendőr, 31 fő nemzetközi civil és 211 fő helyi alkalmazott. A rendőrtisztek az EU huszonnégy tagállamából (90 %) és kilenc nem EU tagállamból érkeztek (Bulgária, Kanada, Izland, Norvégia, Románia, Oroszország, Svájc, Törökország és Ukrajna). A misszió jelenlegi létszáma az első mandátumhoz képest a felére csökkent.

Adatok a Határőrség eredményeiről: 2005-ben a határőrség - őrizetbe vett 655 személyt illegális határátlépés kísérlete miatt,

151

151

Kai Skogstrom

- elfogott 534 körözött személyt,- felfedett 334 hamis okmányt,- elkobzott 350 járművet,- lefoglalt nagy mennyiségű különböző csempészett termékeket, így pld: 22.110 kg

cukrot, 3.704 kg kávét, 14.580 karton cigarettát, 27,1 kg Heroint, 9,5 kg Cocainet, 1.123 Extasy tablettát és 110,6 kg marihuanát.

3. Bosznia és Hercegovina határőrsége: a Határrendőrség

Az Állami Határszolgálattal kapcsolatban (mely később a Határrendőrség nevet vette fel) az ENSZ és IPTF (International Police Task Force) stratégiai elgondolása az volt, hogy (a SIPA és a Biztonsági Minisztérium mellett) létrehozzon még egy országos hatáskörű rendvédelmi szervet.

A Határrendőrség lett az első több nemzetiségű rendvédelmi szerv Boszniában. Működését 2000-ben kezdte meg. Akkor az országhatár 10 %-át ellenőrizte. 2002-re már a teljes zöldhatárt és a reptereket is ellenőrizte. Mára a legális határátkelőhelyek 100 %-át, minden repteret rendszeres járőrszolgálattal ellenőriz, és hajós egységek is felügyelik az 1.550 km-es határt. Jelenleg 55 nemzetközi határátkelőhely (beleértve a reptereket is) és 34 helyi határátkelőhely van (25 a horvátországi és 9 a szerb-montenegrói határon.)

A Határrendőrség feladata a határ megfigyelése, a határátkelőhelyek és repterek ellenőrzése, a határhoz kapcsolódó bűncselekmények megelőzése, illetve felderítése, a felelős személyek felkutatása és a napi szolgálat során figyelembe véve az ország jogrendjét a bűnügyi események nyomozása.

A Határrendőrség országos szinten központosított szervezete folyamatos védelmet nyújt a túlzott helyi politikai beavatkozás ellen, bár amikor arról beszélünk, hogy a beavatkozás érzékelhető, akkor többségében magasabb vezetői szintről beszélünk. Azt szintén érdemes megemlíteni, hogy helyi ügyek és belső, a munkahelyek védelméhez kapcsolódó egyezkedések a Határrendőrség, a VÁM, a helyi politikai, üzleti, kulturális és etnikai érdekek mentén szinte folyamatosan terítéken vannak.

A Határrendőrség megvan a jogi háttere és szervezete, hogy mint rendőri erő tevékenykedjen a határok mentén, valamint jogosultsága a mélységi ellenőrzések végrehajtásához. A határőr területi szervek felépítésével kapcsolatban elmondható, hogy öt regionális hivatalra és egy a repterekért felelős hivatalra bontható.

A munkakörülményekkel kapcsolatban 2004 végén egy gyorsjelentés készült a nemzetközi és helyi határátkelőhelyekről, mely megállapította, hogy azok többsége gyenge minőségű és nem felel meg az európai követelményeknek.

4. A határvonal megjelölése befejezetlen

1992-ig Bosznia a Jugoszláv Szövetségi Köztársaság része volt. Később Jugoszlávia hivatalból kijelölt határok mentén felosztásra került, melyek előzőleg soha nem voltak fizikailag megjelölve. A határvonal fizikai kijelölése független és nemzetközileg elismert Bosznia és a szomszéd országok között soha nem valósult meg a terület egyetlen részén sem. Ennek oka az a számos objektív és szubjektív dolog, melyre a Határrendőrségnek nincs ráhatása, vagy csak nagyon csekély.

152

Az Európai Unió Rendőri Missziójának feladata Bosznia-Hercegovina határőrségének fejlesztésében

4.1. A határok megállapításáról

A tevékenység röviden a következő: az Államhatár Bizottság szakemberei a földhivatali nyilvántartások, régi térképek, adófizetési nyilvántartások és egyebek alapján azonosítják az országhatár minden egyes centiméterét. Amikor a határ azonosításra került, és az Államhatár Bizottság szakemberei elkészítették a térképvázlatokat mindkét szomszédos országban, a határegyezményt a felelős szerveknek, vagy azok képviselőinek alá kell írni. Amikor pedig már mindkét ország parlamentje jóváhagyta az aláírt egyezményt, csak akkor kezdődhet a határmegjelölés folyamata.

4.2. A Horvátországgal közös határőrség

A Horvátország és Bosznia-Hercegovina közötti határegyezményt a két államfő 1999-ben aláírta. Vagyis mindkét ország Államhatár Bizottsága megállapította a határvonalat és aláírták a térképeket. A dokumentumok alapján két kis sziget – Veliki Skolj, Mali Skolj – valamint a Klek félsziget csúcsa Boszniához tartozik. Ezen határegyezményt viszont egyik parlament sem ratifikálta.

2006. év huszonegyedik hetében a Horvát Állami Határbizottság egy dokumentumot küldött Bosznia és Hercegovina Miniszterek Tanácsának új tényekkel, melyekkel bizonyítani kívánta, hogy a szigetek és a Klek csúcsa Horvátországhoz tartozik. A bosnyák határbizottság elemezni fogja az átvett dokumentumokat, és május végéig megküldi véleményét a Miniszterek Tanácsának. A Miniszterek Tanácsa a jelentés alapján ad választ a horvát Kormánynak, hogy hajlandóak-e újra tárgyalni az ügyről, vagy sem. Az okok, amiért mindkét ország magáénak akarja ezeket a területeket, azonosak: gazdasági, politikai és stratégiai fontosságú.

A horvát Kormány azt tervezi, hogy hidat épít a Peljesac félszigetről a szárazföldre és így összeköti területeit. Boszniának viszont szüksége van nyílt tengeri kijáratra a nemzetközi vizek felé. Annak érdekében, hogy elérjék céljukat, mindkét országnak szüksége van az említett kis szigetekre. Az pedig nagyon valószínűtlennek látszik, hogy bármelyik ország könnyedén lemondana róluk. Mivel ezen megbeszélések eredménye nagyon fontos mindkét ország számára ez egy nagyon érzékeny kérdés.

4.3. A szerbiai és a montenegrói határ

2006. huszonegyedik hete óta Boszniának van még egy szomszédja. A május 21-i referendum szerint Montenegró állampolgárai a függetlenségre szavaztak, a kiválásra a Szerb-montenegrói Államszövetségből. Fontos megemlíteni, hogy minden problémás terület és megbeszélésre váró kérdés a volt szerb-montenegrói határral kapcsolatban megmaradt a szerb határ mentén is. Éppen ezért semmilyen változásra nem lehet számítani szerb oldalról Montenegró függetlenné válását követően sem. Ezidáig a montenegrói kormány részéről nincsenek tiszta jelzések a határügyekkel kapcsolatos álláspontjukról.

4.4. Néhány gyakorlati gond a megoldatlan problémák miatt

- Gondot jelent a tények megállapítása a határeseményekkel kapcsolatban (nem tisztázható sok esetben, hogy az adott tevékenység határsértés-e, vagy sem, mivel a

153

153

Kai Skogstrom

gyakorlatban nem meghatározható kinek a területén kezdődött az esemény, egyáltalán megvalósult-e a határsértés a másik ország területén);

- Nehéz a tájékozódás a terepen, különösen a határőrök mozgási területének meghatározásakor (a Határrendőrség általános működési területe, a határsáv mélysége, a személyek mozgásának speciális engedélyhez kötött területe, és hasonló);

- Az állampolgárok nem tudják megállapítani a határvonal pontos helyét, mivel az nincs is megjelölve, gyakran ez az oka a határrend-sértésnek és a szabálysértéseknek a védett övezetekben;

- Nem lehetséges állandó és ideiglenes járőr útvonalak kialakítása mivel a határvonal nincs megjelölve;

- vannak területrészek, melyek úgymond „senki földje” és vannak olyanok, melyeket mindkét ország magáénak követel (Pl: egyes szigetek a Drina folyón, melyen mindkét ország határőrei járőröznek.);

5. Befejezés

Tanulmányomban néhány fontos témakör kiemelésével zárom. Mintegy krízist követő természetes fejlődési folyamat része a jövőben Bosznia-Hercegovina rendvédelmi szerveinek át kell venniük – teljes felelősséget megvalósítva – a helyi fennhatóságot. Az már látható, hogy a katonai jelenlétet 2007-ben csökkenteni kell és a misszió is befejezi tevékenységét 2007 végén. A Nemzetközi Közösség is csökkenti jelenlétét Boszniában 2007 folyamán. A megjelöletlen határvonalakhoz kapcsolódó fent említett problémák megoldása nem része a misszió mandátumának, illetve nem feladata sem az EUPM-nek, sem a bosnyák Határrendőrségnek. A gyakorlatban ez a probléma a bosnyák Határőrség napi munkájában sok gondot okoz.

Magasabb szintű nemzetközi hatóságok kötelessége, hogy felismerjék ezt a problémát és felgyorsítsák a folyamatokat. A határvonal fizikai megjelölésének befejezése is egy jele lenne egy független országnak.

154

RADIM ŽAK

BRIEF OVERVIEW OF MIGRATION CHALLENGES AND POTENTIAL THREATS IN CHOSEN PARTS OF THE CIS REGION

It is my honour to be here in the beautiful city of Pécs and take part, on behalf of the International Centre for Migration Policy Development (ICMPD), in the 6th Conference on Crisis Management this year, which focuses on border control in emergency situations. This is the second time in a row that ICMPD has the pleasure of taking part in this important event organized by the Hungarian Border Guards´ Scientific Association and the Military Scientific Association, under the auspices of the Minister of Justice, the University of Pécs and the Defence Scientific Academy. Using this opportunity, I would like to greet and congratulate the Hungarian Border Guards Service on its 100th anniversary.

ICMPD, an inter-governmental organization with its Headquarters in Vienna, was addressed by organizers of this conference to contribute with a presentation, which would reflect ICMPD’s experience in the field of border management in the region of the Commonwealth of Independent States. Indeed, ICMPD has gained such experience within the wider context of illegal migration during the implementation of a project from March 2004 to June 2005 entitled, Re-direction of the Budapest Process to the CIS Region, which was financed by the European Commission (budget-line HLWG B7-667). As a result of these efforts, the Overview of Migration Systems in the CIS Countries was published in the beginning of 2006. It is my honour to hand over this publication to organizers of this conference with the belief that it will enrich their library and support them in their work.

The Commonwealth of Independent States (CIS), as it is referred to in my presentation, covers the following twelve of the fifteen former states of the Union of the Soviet Socialist Republics (USSR): Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Moldova, Russia, Tajikistan, Turkmenistan, Ukraine and Uzbekistan.

In addition to the experience in the CIS region gained during the above-mentioned project, ICMPD furthers its activities in the field of border management in Central Asia through its involvement in the European Commission’s programme BOMCA (Border Management in Central Asia). Under the 4th phase of the programme, ICMPD has been subcontracted by the UNDP (United Nations Development Programme), which is the implementing partner of the programme, to implement Project 1 and Project 3 of a total of 10 projects of BOMCA 4. Project 1 concentrates on legal assistance to four Central Asian states (Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan), while Project 3 is aimed at the training of border staff in all five Central Asian states (the four previously mentioned plus Turkmenistan). The implementation of the two projects is based on ICMPD experience in the Western Balkans and the main task is to promote the concept of Integrated Border Management, primarily focusing on the inter-agency cooperation between national authorities involved in border management (i.e. border services, customs services, sanitary,

phytosanitary and other relevant authorities depending on the system in each specific country). Inter-agency cooperation, together with intra-agency cooperation and international cooperation form the three pillars of the Integrated Border Management (IBM) concept.

The linkage between sharing the experience gained by ICMPD in the CIS region and the topic of today’s conference lies in the external border of the European Union. The external border of EU, after the accession of 10 new Member States on 1 May 2004, moved to the east. This means that the new external border with the CIS region now has to be strengthened by the new EU MS. Previously the only border of the EU with the CIS region was the Finnish-Russian border. Currently, the EU shares a border with Russia (Kaliningrad), Belarus and Ukraine. These countries of the CIS, together with its other states (Armenia, Azerbaijan and Georgia), have also been included into the New Neighbourhood of the EU.

Taking into account that the CIS region is one with considerable migration potential, being the region of origin and transit of illegal migrants to EU MS, the situation in the CIS countries should be carefully analysed by the EU and its MS. In order to prevent and combat potential pressures on border services and societies of the EU MS, it is necessary to identify and be prepared for these threats. Effective measures could also be taken in close cooperation with the CIS states and their relevant authorities. As the CIS region, with its approximately 270 million inhabitants, is also a transit country for illegal migrants from such countries as China, India, Afghanistan, Pakistan or even African nations, certain types of cooperation should also be considered with regional international organizations, which are already fighting irregular migration and its negative aspects. Such organizations are mainly the Executive Committee of the Commonwealth of Independent States, the Eurasian Economic Community (EurAsEC) or the Shanghai Cooperation Organization (SCO) with its Anti-terrorism Centre in Tashkent. Among the aims of these organizations, it is also possible to find structures dealing not only with border management, but also for example, with fighting against terrorism, which has also become an important issue in the CIS region.

For military and border specialists, analysts and scientists, it is well known that potential threats to the security of the EU and its MS potential risk for the security of the EU and its MS should be analyzed, and if possible, eliminated within their earliest phases. The CIS region is, unfortunately, still a place, where several unresolved conflicts remain, and to various extents, they also represent a potential threat for CIS states as well as, in potential wider consequences, also to the EU. It has to be said that despite the intensive efforts from the side of the international community, problematic situations prevail e.g. in Transnistria, Abkhazia, South Ossetia and Nagorno-Karabakh. In addition, there is a persistent threat of terrorism in its various forms throughout the region (e.g. terrorist attacks in Dubrovka, Beslan, planes leaving the Airport Domodedovo; efforts of terrorist groups originating from the Ferghana Valley to create an Islamic state in the Central Asian region etc.). These aspects exist hand in hand with other forms of crimes such as, inter alia, trafficking in human beings, smuggling of drugs, weapons and radioactive materials. The dire economic situation of most of the CIS states fuels illegal labour migration and corruption.

Brief overview of migration challenges and potential threats in chosen parts of the CIS region

After the dissolution of the Soviet Union in 1991, the at that time so called Newly Independent States, faced the first task of creating entirely new borders, which didn’t exist during the Soviet period. Up to this day, not all of the borders have been delimited and demarcated. Also, in some countries the structures responsible for the protection of borders have maintained the Soviet style of border protection and remain military structures under the national security services. Information related to border management is not fully accessible in all states and statistical data are, by some countries, henceforth considered to be a state secret.

These fledgling Border services of the CIS states faced such challenges as the need to delimit and demarcate the longest land border in the world between Russia and Kazakhstan, the length of which is almost 7.000 kilometres. A prominent challenge and potential threat to stability in the CIS region, mainly in Central Asia, is the border between Tajikistan and Afghanistan. This border had been protected by the Russian border forces until 2005 when Russia withdrew from the border and handed over the responsibility to Tajikistan. At present, Tajikistan receives support in their efforts to protect this precarious border from the EU through BOMCA, USA, UK and Russia. Afghanistan is the largest producer of drugs and the trafficking routes lead through Central Asia into Russia and further west. This drug smuggling is closely related to all types of crime including military attacks of organized criminal groups on Border Crossing Points, oftentimes resulting in the border staff being taken as hostages.

The Central Asian region is also volatile in regard to the Ferghana Valley, which is historically a sensitive territory with a rich mixture of ethnicities. The Ferghana Valley, a territory of 12.000 sq km, has 1/3 of the population of Uzbekistan and 1/5 of population of Central Asia. In addition, the valley lies in the territory of Uzbekistan, Kyrgyzstan and Tajikistan, and the borders have not been fully delimited and demarcated. Also the existence of several enclaves causes certain tensions between the states, including shooting between border services. This, combined with the Islamic radicalism, crime, unemployment, economic and ecological instability in the Ferghana Valley, makes it a potential hot spot. EurAsEC has been calling for the creation of an early warning and early response mechanism in the Central Asian region as the Ferghana Valley is being seen by this organization as a potential time-bomb, which might in the future cause significant destabilization of the entire region or even the collapse of Central Asian states accompanied by hundreds of thousands of internally displaced persons (IDPs).

To conclude, I wish to say that the work of border services not only in the CIS region but also in the EU is a challenging one and it shouldn’t be forgotten that it should be carried out in an effective way, which should facilitate the free legal movement of persons and goods while simultaneously preventing illegal migration. It shouldn’t be forgotten that a border is not a one-sided issue and that there are always two sides of each border, both of which should communicate, cooperate and support each other in their efforts. Having said that, I would like to stress once again the importance of the three pillars of the Integrated Border Management (IBM) concept: intra-service, inter-service and international cooperation.

157

157

RADIM ŽAK

MIGRÁCIÓS KIHÍVÁSOK ÉS POTENCIÁLIS VESZÉLYEK A FÜGGETLEN ÁLLAMOK KÖZÖSSÉGE RÉGIÓJÁBAN

A Nemzetközi Migrációs Politika Fejlesztési Központ (ICMPD) már második alkalommal „szólalhat” meg e tudományos kiadványban. Ezúton szeretném megragadni az alkalmat, hogy gratuláljak a Határőrség alapításának 100. évfordulójához.

A Konferencia szervezői arra kérték fel az ICMPD-t (amely egy bécsi kormányközi szervezet), hogy egy előadáson keresztül mutassuk be, hogy szervezetünk milyen tapasztalatokkal rendelkezik a Független Államok Közösségében a határmenedzsment területén.

Természetesen az ICMPD-nek szélesebb körű tapasztalatai vannak ebben a régióban az illegális migráció elleni harc területén, mint csak a határmenedzsment területe, amelyre bizonyíték a 2004 márciusa és 2005 júniusa között végrehajtott és az Európai Bizottság által támogatott project, amelynek címe: Re-direction of the Budapest Process to the CIS Region. Ennek eredménye a “Overview of Migration Systems in the CIS Countries” tanulmány, amelyet 2006 év elején publikáltunk.

A Független Államok Közössége az alábbi tucatnyi országot foglalja magába a tizenöt volt Szovjet utódállamból: Örményország, Azerbajdzsán, Fehér-Oroszország, Grúzia, Kazahsztán, Kirgizisztán, Moldva, Oroszország, Tádzsikisztán, Türkmenisztán, Ukrajna és Üzbegisztán, amely országok részben, illetve egészben az EU közép –Ázsiára vonatkozó programjaiból részesülnek.

A korábban említett program mellett az Európai Bizottság BOMCA (Határmenedzsment Közép Ázsiában) programján keresztül az ICMPD tovább szélesíthette tevékenységi körét a határmenedzsment területén a régióban. A BOMCA projekt 4. fázisában az ICMPD leszerződött a BOMCA programok egyik végrehajtó szervével, az ENSZ Fejlesztési programjaiért felelős intézményével (UNDP- United Nations Development Programme), hogy a 4. fázis 10 projektjéből az elsőt (amely a jogszabályi reformokra koncentrál), valamint a hármast (határőrök képzése) dolgozza ki és valósítsa meg. A jogszabályi reformok projekt az alábbi négy országot érintik: Kazahsztán, Kirgizisztán, Tádzsikisztán és Üzbegisztán, míg a képzési programban az előbb említett négy ország mellett még Türkmenisztán is részt vesz. A két projekt megvalósítása az ICMPD Nyugat Balkánon szerzett tapasztalatain alapul. A fő feladat az Integrált Határigazgatás koncepciójának támogatása különös tekintettel a határőrizetben érintett nemzeti szervek (pl:. határrendészeti szervek, vámszervek, egészségügyi, növény – és állategészségügyi, valamint egyéb érintett hatóságok, az adott országok rendszerétől függően) közötti együttműködésre. A szervezetek közötti és a szervezeteken belüli együttműködés a nemzetközi együttműködéssel közösen alkotják az Integrált Határigazgatás koncepciójának három alappillérét.

Az ICMPD FÁK régióban szerzett tapasztalatainak megosztását és a jelen konferencia témáját összekötő kapocs az EU külső határa. Az EU külső határa a tíz új tagállam 2004. május elsejei csatlakozásával keletre tolódott. Ez azt jelenti, hogy az FÁK régióval közös új külső határt az új EU tagállamoknak kell megerősíteni. Ezt megelőzően az egyetlen közös határt a FÁK régióval a finn-orosz határ jelentette. Jelenleg az EU-nak Oroszországgal (Kaliningrad), Belorusz Köztársasággal és Ukrajnával vannak közös határai. A FÁK imént felsorolt országai a többi országgal együtt (Örményország, Azerbajdzsán és Grúzia) az EU szomszédságában kerültek.

Figyelembe véve, hogy a FÁK régió migrációs potenciálja jelentős, mint

származási és tranzit régió, a FÁK országok helyzetét az EU-nak és tagországainak körültekintően elemeznie kell. Az EU tagországok határrendészeti szerveit és társadalmait érő esetleges nyomás megelőzéséhez és megakadályozásához szükség van a fenyegetések meghatározására és az ellenük való felkészülésre. Hatékony intézkedéseket lehetne tenni szoros együttműködésben a FÁK országokkal és az érintett hatóságaikkal. Mivel a FÁK államok a maguk kb. 270 millió lakosával tranzit országoknak számítanak a Kínából, Indiából, Afganisztánból, Pakisztánból vagy éppen az afrikai országokból érkező illegális bevándorlók miatt, ezért megfontolandó az illegális migráció és negatív hatásainak felszámolásával foglalkozó regionális nemzetközi szervezetekkel történő együttműködés több formája is. Ilyen szervezetek többek között a FÁK Végrehajtó Bizottság, az Eurázsiai Gazdasági Közösség (EurAsEC) vagy a Shanghai Együttműködési Szervezet (SCO) a Taskenti Terrorizmus-elleni Központjával. Ezen szervezetek között találhatunk olyan struktúrákat is, amelyek nemcsak igazgatással, de például terrorizmus elleni harccal foglalkoznak, amely a FÁK régióban is fontos kérdés.

Katonai és határrendészeti szakértők, elemzők és tudósok számára jól ismert tény, hogy az EU tagországok biztonságának potenciális veszélyeztetettségét elemezni kell és amennyiben lehetséges, meg kell szüntetni. A FÁK régióban, sajnálatos módon, számos megoldatlan konfliktus maradt és ezek, ugyan különböző mértékben, de potenciális veszélyt jelentenek a FÁK államokra, és szélesebb viszonylatban az EU-ra nézve is. Az is elhangzott már, hogy a nemzetközi közösség intenzív erőfeszítései ellenére sem sikerült problematikus helyzeteket megoldani pl.: Transnistria, Abbázia, Dél-Oszétia és Nagorno-Karabakh. Emellett a terrorizmus különböző formáinak állandó veszélye is jelen van a térségben (pl.: terrorista támadások Dubrovkában, Beslanban; a Ferghana völgyből származó terrorista csoportok törekvései egy iszlám állam megalapítására a közép ázsiai régióban, stb.). Ezek egyéb bűncselekményekkel járnak együtt, mint, többek között, emberkereskedelem, kábítószer-, fegyver- és radioaktív anyagok csempészete. A FÁK országok legtöbbjében kialakult súlyos gazdasági helyzet tovább tápot ad a feketemunkának, az illegális migrációnak és a korrupciónak.

Az Szovjetunió felbomlása után 1991-ben, az akkoriban Újjáalakult Államokként emlegetett országok szembesültek olyan új határok létrehozásának feladatával, amelyek a szovjet időszak alatt nem léteztek. Egészen mostanáig nem sikerült mindenhol megállapítani az új határokat. Néhány országban a határvédelemért felelős szervezetek fenntartották a szovjet stílusú határvédelmet és továbbra is katonai struktúraként működnek a nemzetbiztonsági szerveken belül. Egyes államokban nem lehet a határigazgatással

Brief overview of migration challenges and potential threats in chosen parts of the CIS region

kapcsolatos valamennyi információhoz hozzáférni és ezért a statisztikai adatok államtitoknak minősülnek.

A FÁK országok „szárnyaikat bontogató” határrendészeti szervei olyan kihívásokkal szembesültek, mint az Oroszország és Kazahsztán közötti, leghosszabb szárazföldi határ (majdnem 7000 km), megállapítása és kijelölése. A Tádzsikisztán és Afganisztán között meghúzódó határ Közép Ázsiában egyszerre fontos kihívás és potenciális veszély a stabilitásra nézve. Ezt a határszakaszt 2005-ig az orosz határvédelmi erők őrizték, amikor is Oroszország visszavonult a határról és átadta a felelősséget Tádzsikisztánnak. Ennek az ingatag határnak a védelmére Tádzsikisztán segítséget kap az EU-tól –a BOMCA-n keresztül -, az USA-tól, Nagy Britanniától és Oroszországtól. Afganisztán a legnagyobb kábítószer előállító ország, a kereskedelmi útvonalak pedig Közép Ázsián keresztül vezetnek Oroszországba és tovább Nyugatra. Ez a kábítószer-kereskedelem szorosan kapcsolódik mindenféle egyéb bűncselekményhez, ideértve a szervezett bűnözői csoportok katonai támadásait a határátkelőhelyeken, amelynek eredményeként az átkelőhely személyzetét gyakran túszként tartják fogva

A közép ázsiai régió helyzete szintén instabil a Ferghana Völgyben, amely

etnikumokban gazdag, történelmileg érzékeny területnek számít. A Ferghana Völgy – egy 12.000 négyzetkilométer nagyságú terület – népességének harmada üzbég, ötöde pedig közép ázsiai. Ezen túl a völgy Üzbegisztán, Kirgizisztán és Tádzsikisztán területén helyezkedik el, a határokat nem sikerült teljes mértékben megállapítani és kijelölni. Számos beékelt terület létezése, pedig bizonyos feszültségeket okoz az államok között, pl.: lövöldözésekre kerül sor a határrendészeti szervek között. Ez a helyzet, az iszlám radikalizmussal, a bűnözéssel, a munkanélküliséggel, valamint a gazdasági és az ökológiai instabilitással kombinálva lehetséges robbanási ponttá teszi a Völgyet. EurAsEC egy korai figyelmeztető és válaszadó mechanizmus létrehozását sürgeti a közép ázsiai régióban, mivel a Ferghana Völgyet időzített bombaként értékeli a szervezet, amely a jövőben jelentősen destabilizálhatja az egész régiót, vagy a közép ázsiai államok összeomlását okozhatja, így több százezer ember belső menekültté.

Végezetül szeretném elmondani, hogy a határrendészeti szervek munkája nemcsak

a FÁK országokban, de az Európai Unióban is kihívásokkal teli. Nem szabad megfeledkezni hatékonyságról sem, amely egyrészről megkönnyíti a személyek és áruk szabad mozgását, ugyanakkor megakadályozza az illegális migrációt. Arra is gondolnunk kell, hogy a határ-kérdés nem egyoldalú, és minden határnak két oldala van, amelynek kommunikálnia kellene egymással és támogatnia egymást. Szeretném még egyszer kihangsúlyozni az Integrált Határigazgatási koncepció három oszlopának jelentőségét: szervezeten belüli, szervezetek közötti és a nemzetközi együttműködést.

161

161

RALF MICHALSKY

A NÉMET SZÖVETSÉGI RENDŐRSÉG BIZTONSÁGI INTÉZKEDÉSEI A LABDARÚGÓ VILÁGBAJNOKSÁG IDŐSZAKÁBAN,

KÜLÖNÖS FIGYELEMMEL A HATÁRELLENŐRZÉSRE

1. Bevezetés

A 2006. év nyarán Németországban megrendezett labdarugó világbajnokság nemcsak sportünnep volt, hanem jelentős rendvédelmi kihívás is, amelynek végrehajtásában a házigazda Németország rendőrségén túl számos – a világbajnokságon részt vevő – ország rendőri erői is közreműködtek. E tanulmány célja, hogy bemutassa azokat a főbb feladatokat, amelyek a labdarugó világesemény előtt, alatt és után jelentkeztek az alábbi tartalmi felépítés szerint:

- a bevetésre kerülő szervezeti egységek bemutatása,- a Német Szövetségi Rendőrség céljai,- a rendőri biztosítás irányvonalai,- a különleges szervezeti felépítés és a bevetési fázisok,- a Német Szövetségi Rendőrség legfontosabb intézkedései,- a határhelyzetkép feldolgozása és- az irányító stáb információs szükséglete.

2. A bevetésre kerülő szervezeti egységek

A világbajnokság rendezésével kapcsolatban a rendvédelmi erők már jóval az eseményt megelőzően megkezdték a szakmai munkát. 2004. július elseje és 2006 május harmincegyedike között működött viszonylag csekély létszámmal az ún. „VB előkészítő stáb”, amelynek elsődleges feladata volt, hogy a világbajnokság megrendezéséhez szükséges információkat, adatokat megszerezze és értékelje. Ez a szervezeti egység 2006. június elsején kibővült személyi állománnyal „VB irányító stábbá” alakult, és ebbéli minőségében a labdarúgó világbajnokság végéig működött. A döntőmérkőzést követően az irányító stáb újabb szervezeti átalakításon ment keresztül, amikor is egy jelentős létszámleépítést követően létrejött a „VB utómunka-csoport”. E csoport a rendezési feladatok tapasztalatainak értékelését végezte, feltárva azokat a körülményeket, amelyek a rendészeti szervezetek szakmai tevékenységét érintették.

3. A Német Szövetségi Rendőrség céljai

A rendezvényt biztosító erők legfontosabb célja érthetően az volt, hogy a labdarúgó világbajnokság minden, biztonsági szempontból releváns rendezvénye zavarmentesen kerüljön lebonyolításra. Ennek érdekében a Német Szövetségi Rendőrség különösen

- az erőszakra hajlamos személyek beutazásának a megakadályozására,- a rivalizáló csapatok szurkolói által a közlekedésük alatt okozni szándékozott

rendzavarásainak és erőszakos cselekményeinek a megelőzésével és elhárításával,- a Német Szövetségi Vasút utasai, illetve tárgyi berendezései, közlekedési eszközei

elleni támadások, valamint- a légi közlekedés biztonságát veszélyeztető cselekmények és magatartások

megakadályozásával - kapcsolatos feladatokra koncentrált.- A biztonság szavatolása érdekében a német rendőri erők különös hangsúlyt

helyeztek- az országon belül és kívül működő hatóságokkal folytatott információcserére;- a határok megerősített rendészeti felügyeletére, így az ún. schengeni külső

határokon a beutazók állandó és folyamatos ellenőrzésére, valamint a belső határokon a Schengeni Végrehajtási Egyezmény 2. cikk (2) bekezdése szerinti határellenőrzés végrehajtására;

- az utazóközönség által fokozottabban használt vasúti pályaudvarok biztosítására;- a hazájuk csapatát éltető szurkolók határon túlról és határon túlra megvalósított

kíséretére;- több légi biztonsági kísérő (FSB) bevetésére; valamint- a lehetséges absztrakt veszélyek elhárításához szükséges tartalék erők (MBR)

felkészítésére és készenlétbe tartására, illetve légi úton történő szállítására.

4. A rendészeti biztosítás irányvonalai

A labdarugó világbajnokság rendészeti biztosításának legfontosabb irányvonalai azok az alapelvek, amelyek meghatározták a Német Szövetségi Rendőrség tevékenységének főbb paramétereit. E körben:

1. A rendészeti munka prioritása a biztonság megteremtésén volt, amelyet a rendőrség hangsúlyozottan nyílt (a határokon, repülőtereken és pályaudvarokon egyenruhás egységek útján), toleráns és barátságos fellépéssel kívánt – az összes együttműködő bevonásával – elérni.

2. Fontos tényező volt az idő, azaz fel kellett készülni arra, hogy az intézkedéseket időben minél hamarabb és gyorsan kellett foganatosítani. Ennek érdekében megelőző műveleteket kellett kidolgozni, amelyek alkalmasak voltak arra, hogy a bel- és külföldről egyaránt származó veszélyhelyzeteket már keletkezésükkor elfojthassák.

3. A biztosítás során jelentős szerep hárult a három országból mintegy 323 fővel érkezett külföldi segítő erőknek, amelyek látható módon lettek a Német Szövetségi Rendőrség intézkedésibe bevonva.

4. A rendőrségi bevetésekhez szükséges erőket alapvetően olyan formában kellett kialakítani, hogy veszélyhelyzet esetén azonnal mozgósíthatók legyenek. Az ún. intervenciós erők készenlétben tartása leplezett módon történt.

5. A rendőrség szerepéről, céljairól és intézkedéseiről offenzív és egyeztetett, a bevetéseket kísérő média-megjelenéssel és nyilvános szerepléssel, célirányosan kell tájékoztatni minden érdekcsoportot a bevetések előtt, közben és után.

A Német Szövetségi Rendőrség biztonsági intézkedései a labdarúgó világbajnokság időszakában

5. A különleges szervezeti felépítés és a bevetési fázisok

5.1. A Német Szövetségi Rendőrség biztosító erőinek különleges szervezeti felépítése

A Német Szövetségi Rendőrség szervezeti struktúrája az általános rendőrségi felépítés szerint lett kialakítva. Így a biztosító erőket egy rendőrségi vezető irányítja, amelynek alárendeltségébe tartoztak a világbajnokság ideje alatt működött irányított stáb, illetve az egyes, földrajzi elhelyezkedés szerint tagozódó bevetési szakaszok. (ld. az alábbi ábrát)

Az irányító stáb alárendeltségében további – az alábbi elrendezés szerinti – alegységek működtek:

5.2. Az irányító stáb és feladatai

165

165

Ralf Michalsky

Az irányító stáb feladatai a labdarugó világbajnokság alatt az alábbiak voltak:- állandó kapcsolattartás a regionális és a funkcionális egységek között,- a veszélyhelyzetek súlyosságágának megítélése és elemzése,- a határellenőrzés intenzitásának meghatározása, egyeztetve az érintett bevetési

szakaszokkal, különösen a Schengeni Végrehajtási Egyezmény 2. cikk (2) bekezdésének hatályba lépésekor,

- a szükséges erőáthelyezések elrendelése,- az országos tartalékokkal való manőverezés és diszlokáció elrendelése,- a régiók közötti együttműködés koordinációja,- az információ áramlás és csere biztosítása a Szövetségi Belügyminisztériummal, a

Sport Információs Központtal, a Szövetségi Bűnügyi Hivatallal, a tartományi rendőrségekkel, valamint a többi érintett hatósággal és szervezettel,

- a Szövetségi Belügyminisztérium folyamatos tájékoztatása a rendezvénnyel kapcsolatos eseményekről, a jelentőszolgálat koordinálása,

- a „VB 2006 helyzetjelentés” elkészítése, valamint- a külföldi futballszurkolókról szóló információk gyűjtése és elemzése.

5.3. A bevetési fázisok

Hasonlóan a világbajnoksággal kapcsolatosan működő szervezeti egységekhez a rendőri munka is alapvetően három szakaszban valósult meg. Az első szakasz 2006. május 3. és 31. közötti időintervallumra esett, amikor még csak az előkészítésről, az előzetes felügyeletről és az ún. felvilágosító intézkedések intenzívebb végrehajtásáról kellett gondoskodni. A rendészeti feladatok koncentrálása természetesen a második stádiumra, a világbajnokság konkrét (2006. június 1. és július 10. közötti) idejére esett, míg a harmadik (2006. július 11. és 31. közötti) szakaszban már csak az utólagos felügyelet és intézkedések végrehajtása volt soron az általános szervezeti felépítés keretében.

6. A Német Szövetségi Rendőrség egyes kiemelt feladatai

A különös irányelveken és szervezeti felépítésen alapuló rendészeti munkán belül speciális hangsúlyt kellett fektetni, egyes a szurkolók kiszolgálását és védelmét szolgáló intézkedésekre.

E körben külön kellett foglalkozni a külföldi zsebtolvajok visszaszorítására, amelynek érdekében a Szövetségi Rendőrség illetékességi területén egy önálló, az irányító stáb alárendeltségébe tartozó nyomozócsoport felállítása is szükségessé vált. Ez a nyomozócsoport tevékenységét alapvetően a főbb gócpontokon, így a pályaudvarokon és a repülőtereken fejtette ki, és szervezetében nemcsak német, hanem külföldi (szám szerint tizenhat) nyomozók is beosztásra kerültek.

A labdarugó világbajnokságon megjelenő különböző náció, szurkoló és érdeklődő Németországba érkezése olyan jelentős biztonsági kockázattal járt, amely miatt indokolttá vált egyes határszakaszon a határellenőrzés – Schengeni Végrehajtási Egyezmény 2. cikk (2) bekezdés szerinti – visszaállítása. A határellenőrzés újbóli megszervezése azonban nem volt egyszerű feladat, tekintettel arra, hogy a belső határokon immár tizenegy éve nincs

166

A Német Szövetségi Rendőrség biztonsági intézkedései a labdarúgó világbajnokság időszakában

kontroll, így annak infrastrukturális háttere már nem volt biztosított. Újból ki kellett építeni főleg mobil erőkből és eszközökből az ellenőrzéshez szükséges létesítményeket és szervezeteket. Ez sok gondot okozott a Német Szövetségi Rendőrség jelenlegi helyzetében és szerkezetében.

Kiemelt feladatként kellett számolni az erőszakra hajlamos szurkolók (huligánok) visszatoloncolásával is. Ennek hatékony és gyors végrehajtása, valamint a szükséges személyi erőforrások felszabadítása érdekében a Német Szövetségi Rendőrség csökkentette a futballeseménnyel össze nem függő (általános) visszatoloncolások alkalmazását. A problémás szurkolók visszatoloncolásának releváns jogforrásává vált a német belügyminiszter 2005. szeptember 18-án kiadott rendelete, amely normatívan szabályozza az erőszakra hajlamos, problémás szurkolókkal szembeni különleges intézkedéseket.

A foci világbajnokság rendőri biztosítása, és a különleges intézkedések foganatosítása nem nélkülözhette külföldi rendőri erők bevetését a Szövetségi Rendőrség illetékességi területén. Mint ahogy korábban már utaltunk rá a német rendőrök munkáját tizenhárom ország háromszázhuszonhárom rendőre segítette. Ennek az együttműködésnek normatív alapjait a hatályos nemzetközi jogi szerződések és a Szövetségi Rendőrségi Törvény 64. §-a adták, míg végrehajtási kereteit az egyes főleg szomszédos-, tranzit- és résztvevő államokkal közös nyilatkozatok és elgondolások, a VB 2006 Irányítási, Bevetési és Bűnmegelőzési Albizottság koncepciója, valamint a Német Szövetségi Rendőrségi „VB 2006” elnevezésű koncepciója adták. A nemzetközi együttműködésben a fentiek szerint Nagy-Britannia, Svájc, Ausztria, Olaszország, Lengyelország, Csehország, Spanyolország, Franciaország, Portugália, Svédország, Belgium, Luxemburg és Hollandia vett részt, de nem hivatalos segítőként Passaunál a magyar Határőrség beosztottai is részt vettek a közös tevékenységben.

A külföldi erők bevonását jól szemlélteti az alábbi két ábra:

167

167

Ralf Michalsky

A világbajnokság alatt speciális feladatként jelentkezett az ún. „külföldi jogi kiegészítő koncepció, amelyet a Német Szövetségi Belügyminisztérium a szövetség és a tartományok közötti egyeztetést követően adott ki. E rendelkezésnek már voltak kedvező tapasztalatai, amelyek a 2005. évben szintén Németországban megrendezésre került Konföderációs Kupa rendőri biztosítása során keletkeztek. E külföldi jogi kiegészítő koncepció alapvetően az alábbi irányelveket követte:

168

A Német Szövetségi Rendőrség biztonsági intézkedései a labdarúgó világbajnokság időszakában

- az érvényes schengeni szabályok figyelembevétele,- a szükséges könnyítések bevezetése akkreditált személyek részére,- a biztonságra veszélyes személyek távoltartása, az ilyen személyek

tartózkodásának megszüntetése,- a szükséges ellenőrzési szabályok kidolgozása és végrehajtása.

A koncepció alapvetően érintette a labdarúgó világbajnoksághoz kapcsolódó vízumeljárást is, amelynek keretében figyelemmel kellett lenni arra, hogy sok külföldi keresi fel német ismerősét, rokonát, barátját. Éppen ezért kiemelt határforgalommal kellett számolni, okmányszakértők fokozottabb igénybevételére volt szükség. A vízumkiadás során alapelvként érvényesült, hogy egy mérkőzésre szóló belépőjegy automatikusan nem jogosít vízumkiadásra, az országba belépéshez szükséges az úti cél igazolása is.

7. A labdarúgó világbajnokság rendészeti biztosítási helyzetképe

7.1. A Német Szövetségi Rendőrség szempontjából fontosabb rendezvények

- 2006. 05. 03. – a Szövetségi Rendőrség tájékoztatásának megkezdése,- 2006. 05. 24. – a központi szervek közötti információcsere megkezdése,- 2006. 05. 26. – a nemzeti válogatottak érkezésének kezdete,- 2006. 06. 01. – a Szövetségi Rendőrség különleges szervezeti egységeinek

működése,- 2006. 06. 05. – FIFA kongresszus Münchenben,- 2006. 06. 09. – Nyitó mérkőzés Münchenben,- 2006. 07. 09. Záró mérkőzés (döntő) Berlinben.

A labdarúgó világbajnokság során hatvannégy mérkőzés került lebonyolításra, amelyek közül

- huszonegy a Szövetségi Rendőrség Nyugati Parancsnoksága,- tizenhét a Déli Parancsnokság,- tíz-tíz a Közép, illetve az Északi Parancsnokság és- hat a Keleti Parancsnokság illetékességi területéhez tartozott.

7.2. A mérkőzések és a szurkolók

A mérkőzések és a szállások helyszínei az alábbi ábra szerint helyezkedtek el:

169

169

Ralf Michalsky

A világbajnokságon kb. 3.2 millió néző jelent meg a helyszínen, akik közül sokan nem rendelkeztek jeggyel. A külföldi szurkolók esetében külön figyelemmel kellett lenni az eltérő tartózkodási időre, illetve a szervezett tartózkodásra is. Erre vonatkozóan információt a hatóságok a jegyeladásból szerezhettek, amelynek két szignifikáns szakasza volt. Az első a csoportmérkőzésekre vonatkozott, amelyekre a jegyet a világhálón, illetve az adott mérkőzés helyszínén lehetett megvásárolni, míg a második stádium a kieséses körre esett. Ekkor már működni kezdtek a csereportálok, ahol a – főleg a további küzdelmekben már nem érintett országokhoz tartozó – szurkolók adhatták át jegyeiket egymásnak. A stadionok helyszínein kívül számolni kellett az ún. „public” zónákkal is, ahol több ország polgárai egymás közelében tartózkodhattak, és nézhették nagyképernyős kivetítőn a mérkőzéseket. Bonyolított a helyzeten, hogy ezek a személyek sátorvárosokat hoztak létre, nem egy Németország határain kívül épült ki.

A hatóságok speciális figyelmet fordítottak az ún. „problémás” szurkolókra. E kategória mind német, mint külföldi személyekre vonatkozóan kiterjesztésre került. A hazai drukkerek esetében 2316 olyan személy volt, akik már korábban ki lettek tiltva a stadionokból, míg a hatóságok további közel kilencezer erőszakos személyt ismert, akik közül 1186 fő regisztrálva is volt. A külföldi szurkolók esetében kb. hatezer olyan személy érkezése volt várható, akik valamely Európai Unióhoz tartozó ország (főleg Anglia, Lengyelország, Hollandia, Olaszország) stadionjaiból ki voltak tiltva. Mindemellett figyelemmel kellett lenni az egyes országok ellenséges szurkoló hadaira (Szerbia és Montenegró, Horvátország) is, illetve ügyelni arra is, hogy a lengyel szurkolók már nem kevés problémát (legutóbb 2005. 11. 27-én Brandenburgban) okoztak a német rendvédelmi szerveknek.

A szurkolói aktivitással kapcsolatban igen jelentős volt az érintett országok hatóságai képviselőinek bevonása, illetve az elmaradhatatlan információcsere a végrehajtásban érintett szervezetek között.

170

A Német Szövetségi Rendőrség biztonsági intézkedései a labdarúgó világbajnokság időszakában

7.3. A határhelyzet

Megélénkült a határforgalom szinte minden határátkelőhelyen, így szárazföldön (közúton, vasúton), vízen (az egyes kikötőkben) és a légi határátkelőhelyeken is. Ezutóbbit nagyban segítették az olcsóbb árfekvésű („fapados”) légi társaságok. A jelentős határforgalom kiélezte a határon átnyúló bűnözéssel (kábítószer- és embercsempészettel, tiltott beutazással) kapcsolatos problémákat., míg a vasúti közlekedés terén a zsebtolvajlás és az ún. futball-specifikus bűncselekmények (veszélyes beavatkozás a vasútforgalomba, bombafenyegetések, rongálás, testi sértés) számának növekedésére lehetett számítani. Oda kellett figyelni napjaink egyik jelentős (és Németországban jelenleg is közvetlen veszéllyel bíró) iszlám bűnözésre, a szélső jobboldali huligánok erőszakos akcióira, illetve a szélső baloldali személyek megjelenésére is.

Sajnos feladatot jelentett az egyes közüzemi berendezések, objektumok védelme, míg kiemelt figyelmet kellett fordítani a résztvevő országok magas rangú állami vezetőinek fogadására, biztosítására is.

7.4. A Német Szövetségi Rendőrség információs szükséglete

A rendészeti biztosítást végző koordinációs szerveknek az alábbi adatforrások álltak rendelkezésre:

- a világbajnokságban résztvevő államok országinformációi (média, szurkolók),

- az utazási mozgások adatai (szám, útvonal, idő, cél, utazási eszköz, eddigi viselkedés, személyi adatok),

- veszélyekkel, bűncselekményekkel kapcsolatos felmérések, adatok,

- eddigi intézkedések,- a szövetségi rendőrségi parancsnokságok és igazgatóságok

aktuális tanulmányai, valamint- az offenzív információszerzés eredményei,- külföldön a Nemzeti Futballinformációs Pont, az egyes

delegációk, az összekötő tisztek jelentései, a szomszéd államok együttműködő szervei, valamint a Szövetségi Rendőrség külföldön bevetésre kerülő rendőrei.

8. Összegzés

A 2006. június 9. és július 9. között Németországban megrendezésre kerülő labdarúgó világbajnokság nemcsak a sport, hanem a rendőri biztosítás terén is világeseménynek számított. A Német Szövetségi Rendőrség az egy évvel korábban lebonyolított Konföderációs Kupán már bizonyította alkalmasságát a világbajnokság rendészeti ellenőrzésére, de az igazi megmérettetés – főleg az állami delegációk magas száma, a soha nem látott szurkolói vándorlás és határforgalom miatt – csak ez év nyarán érkezett el. Egy jól összehangolt szervezés eredménye, hogy a világbajnokság szervezői összességében jelesre vizsgáztak, és ehhez nagyban hozzájárultak a német rendőri erők és bel-, illetve külföldi együttműködő szervei is.

171

171

Ralf Michalsky172

HOZZÁSZÓLÁSOK A „HATÁRELLENŐRZÉS A VESZÉLYHELYZETEK

TÜKRÉBEN” CÍMŰ KONFERENCIÁHOZ

BODA JÓZSEF

RENDŐRI TANÁCSADÓ MUNKA KONFLIKTUS ÖVEZETBEN

1. A konfliktus rövid története

Az ENSZ Grúziai Megfigyelő Misszióját, (UNOMIG) az 1992-ben kirobbant grúz-abház polgárháború békés rendezése céljából hozták létre 1993. július. 27-én az ENSZ Biztonsági Tanács (BT) 858/1993. számú határozatával. A harcok során több mint tízezer ember halt meg és megközelítőleg háromszázezer grúz vált menekültté. 1994. május. 14-én Moszkvában a felek egyezményt írtak alá a tűzszünetről és a harcok beszüntetéséről. Az ENSZ BT 937/1994-es határozatának megfelelően (Moszkvai Egyezmény)174 a Független Államok Közössége (FÁK) Békefenntartó Erőt (2000 fő orosz katona) az ENSZ pedig, Katonai Megfigyelőket telepített a konfliktus övezetbe.

A válság békés megoldása érdekében folyamatos erőfeszítéseket tesz az ENSZ Főtitkár Különmegbízottja és a Főtitkárt támogató országok csoportja (Egyesült Államok, Egyesült Királyság, Franciaország, Németország, Oroszország), de egészen napjainkig nem sikerült áttörést elérni a békefolyamatban. A gerillacsoportok által végrehajtott fegyveres büntető akciók, robbantások, fegyveres terrortámadások, gazdasági indíttatású leszámolások, emberrablások, a megélhetési bűnözés és csempészet szinte naponta szedi áldozatait, az ún. határtérségben. A rendvédelmi szervek elégtelen felkészültsége és a szükséges felszerelés hiánya, a szinte korlátlan méretű korrupció csak fokozza a térségben a biztonsági helyzet romlását. Az erőszakos cselekmények száma és komolysága több alkalommal megközelítette a háborús szintet és 2001-ben egy ENSZ helikopter lelövésekor (egy magyar katona, Török László dandártábornok is életét vesztette) felmerült a békefenntartó erők kivonásának lehetősége is. Grúzia Parlamentje követeli az orosz békefenntartó erő lecserélését, és más hatékonyabb, pártatlan országok bevonását. Mindezen fejlemények negatív hatással vannak a békefolyamatra.

Abházia 1994-ben deklarálta függetlenségét, amit az 1996-ban tartott általános választások megerősítettek, de ezt a nemzetközi közösség és Grúzia nem ismeri el.

2. Az ENSZ Rendőrség létrehozása és tevékenysége előtt

Az ENSZ BT 1494/2003-as határozatával az UNOMIG Rendőrsége mindösszesen húsz fő rendőri tanácsadóval került megalakításra. Feladata, olyan biztonsági körülmények létrehozása a helyi rendvédelmi szervekkel együttműködve, amelyek lehetővé teszik a menekültek és a szülőföldjük elhagyására, kényszerültek, biztonságos visszatérését.175 Az ENSZ Rendőrség 2003. november végén kezdte meg itt a munkát és feladatait megfigyeléssel, szakmai tanácsadással, kiképzések megszervezésével, adományok koordinálásával és a két fél rendvédelmi szervei közötti kapcsolattartással végzi. Sajnálatos

174 UN SC Resolution, No. 937/1994175 UN SC Resolution No. 1494/2003

módon az abház fél az utolsó pillanatban nem engedélyezte az ENSZ Rendőrség működését abház terülten.

A Rendőri Tanácsadó Csoportban (RTCS) az alábbi országok vannak képviselve, Ghána (1 fő), India (1 fő), Lengyelország (2 fő), Magyarország (előbb 2 majd 1 fő), Németország (4 fő), Oroszország (2 fő), Svájc (3 fő). A csoport munkáját hat tolmács segíti.

Az ENSZ rendőrség csak tizennégy fővel működik, a Rendőri Főtanácsadó és törzse (4 fő), Szuhumiban, egy tanácsadói csoport (9 fő) a grúz területen fekvő Zugdidiben dolgozik. Egy fő pedig összekötő tiszti feladatokat lát el Tbilisziben.

Egy német határőr tábornok látta el először a Rendőri Főtanácsadói posztot és igen nehéz feladatot jelentett a számára az ENSZ Rendőrség megszervezése, felállítása és működtetése, az együttműködési készség hiánya miatt.

3. Az ENSZ Rendőrség által szolgálati időm alatt végrehajtott feladatok

3.1. Tervezői, tanácsadói tevékenység

A beosztás átvétele után kidolgoztam a misszió ENSZ Rendőrségének két éves Stratégiai Tervét, a 2005-2006 évre szóló Akció Tervet. Irányításommal a Rendőri Tanácsadó Csoport elkészítette a Biztonsági Zónára vonatkozó Bűnmegelőzési és Közösségi Rendőrségi terveket, valamint egy továbbképzési tervet a régió rendvédelmi szervei számára. Minden ENSZ rendőri tanácsadó személyre szóló feladatot kapott (emberi jogok, kiképzés, bűnmegelőzés, bűnügyi szakértői felügyelet stb.) és egy járási rendőrséghez, vagy egy különösen fontos rendőri egységhez lett delegálva, a helyi rendvédelmi szervek munkájának segítése, támogatása céljából.

Személyesen képviseltem az ENSZ Rendőrséget a heti négyoldalú biztonsági értekezleteken (Abházia, ENSZ, FÁK Békefenntartók, Grúzia), ahol biztonsági és bűnügyi tanácsadói feladatokat láttam el az ENSZ Főtitkár Különmegbízottja felkérésére az ENSZ Katonai Főtanácsadója számára.

Vezetésemmel 2005 év elején létrehoztuk a régió, a járási és a helyi szintű Bűnmegelőzési Tanácsokat (BT) és szemináriumi formában felkészítettük őket a feladatok végrehajtására. Az év során több, nagy tömegeket megmozgató (1000-2000 fő) bűnmegelőzési- és kábítószer ellenes rendezvényt szerveztünk a helyi BT-al és a rendvédelmi szervekkel közösen, valamennyi járásban. Oktatásokat tartottunk a középiskolákban a kábítószer veszélyeiről a helyi rendőrség ifjúság védelmi osztálya bevonásával, valamint közlekedés biztonsági tájékoztatókat szerveztünk az általános iskolák tanulói számára.

Megnyitottunk egy ENSZ Rendőri Tanácsadói Irodát a helyi megyei rendőr főkapitányságon a közvetlen kapcsolattartás érdekében.

Az átszervezett és újonnan felállított közrendvédelmi parancsnokságra is kineveztünk egy komoly rendvédelmi tapasztalatokkal bíró tanácsadót. A grúz BM kérésére folyamatosan (tanácsadással és képzéssel) segítettük, a nagyon fiatal és tapasztalatlan közrendvédelmi állomány munkáját.

Kezdeményezésemre elkészítettük az ENSZ Grúziai Rendőrség honlapját és folyamatosan tájékoztattuk az érdeklődőket az ENSZ Rendőrség tevékenységéről, programjairól. Valamennyi jelentősebb eseményről felkerült a honlapra egy képekkel jól illusztrált cikk. Kidolgoztunk egy rádióprogramot a helyi (grúz) bűnügyi-és közrendvédelmi rendőrség munkájának bemutatására, népszerűsítésére. Folyamatban van egy film készítése

Rendőri tanácsadó munka konfliktus övezetben

az ENSZ grúziai Rendőri Tanácsadó Csoportja munkájának bemutatására, angol, grúz és orosz nyelven. A helyi sajtó képviselőivel folyamatos kapcsolatot tartottunk és minden fontos eseményre meghívást kaptak. Több mint 30 pozitív hangvételű cikk jelent meg a helyi sajtóban az itt végzett munkánkról.

3.2. Képzési és továbbképzési feladatok

Megterveztük 700 grúz és abház rendvédelmi szakember alap és továbbképzését és ebből ötszáz fő különböző szintű képzését, már végre is hajtottuk. Külföldi (norvég) rendőroktatók bevonásával megszerveztük az „Emberi Jogok a rendvédelmi munkában” című tanfolyamsorozatot. Ezeken túlmenően:

- A grúz BM Bűnügyi Technikai Intézet bevonásával végrehajtottuk a régió bűnügyi helyszínelőinek egy hetes továbbképzését az ENSZ Zugdidiben levő bázisán.

- A magyar BM Bűnmegelőzési Akadémia bevonásával lebonyolítottunk egy bűnmegelőzési tanfolyamot a BT-ok tagjai részére, Grúziában.

- Megszerveztük az Isztanbuli Egyetem Bűnügyi Kutatói és Oktatói Intézetében, grúz bűnügyi helyszínelők és szakértők továbbképzését.

- Előkészítettük és megszerveztük két Észtországban tartandó 2 hónapos alapképzési sorozat végrehajtását.

- Kiképzők kiképzése tanfolyamot szerveztünk és hajtottunk végre saját erőből. - Én személyesen vezettem le egy rendőri parancsnoki tanfolyamsorozatot, külön a

grúz és külön az abház rendőri vezetők részére. A BM Nemzetközi Oktatási Központ segítségével speciális taktikai képzést

hajtottunk végre a grúz rendőri parancsnoki állomány, a grúz Rendőr Akadémia tanárai és a Zugdidiben lévő különleges rendőri egység számára két alkalommal, (Grúziában és Magyarországon).

2005 májusában a grúz BM helyettessel részt vettem a budapesti Nemzetközi Rendészeti Akadémia (ILEA) tíz éves évfordulóján és találkozókat szerveztem a számára a magyar rendvédelmi és társadalmi szervek képviselőivel a magyar rendőrségi reform tapasztalatainak tanulmányozása céljából.

2005 októbere és decembere között 19 grúz rendőrtiszt tanult a budapesti Nemzetközi Rendészeti Akadémián, akiknek a kiválasztásában személyesen is részt vettem.

3.3. Megfigyelési és bűnelemzési tevékenység

Kezdeményezésemre és irányításommal, félévente elkészítettük a Biztonsági Zónában levő megyék bűnügyi statisztikáját, bűnügyi elemzését és a bűnözési térképet a Misszió vezetése és a helyi rendőri vezetők számára. Az első ilyen jellegű elemzés Úri László rendőr alezredes munkája volt, 2005 elején.

A bűnügyi elemzések felhasználásával, részt vettünk az UNOMIG Vezetése számára szükséges biztonsági értékelések és vizsgálatok végrehajtásában.

Elkészült a biztonsági zóna grúz oldalán egy független (svájci) kutatóintézet által egy biztonsági felmérés, amely a lakosság valódi biztonságérzete és a bűnügyi statisztika közötti kapcsolatot, esetleges különbözőséget hivatott feltárni, és segítséget nyújt majd az UNOMIG vezetése számára is, hogy reális képet kapjon a biztonsági övezet bűnügyi helyzetéről.

177

177

Boda József

3.4. Pénzügyi és gazdasági támogatás biztosítása

Kezdeményezésemre, leraktuk az alapkövét egy európai modell- rendőrállomásnak, aminek az átadása 2006 végére van tervezve, az Európa Tanács pénzügyi támogatásával. A helyi rendőri vezetők bevonásával kidolgoztuk a rendőrállomás létrehozásához szükséges követelményrendszert és elkészítettük a terveket.

A grúz Rendőr Akadémiával és az abház Milícia Iskolával szoros kapcsolatot ápoltunk, előadásokat és továbbképzéseket tartottunk számukra, a tanárokat meghívtuk a tanfolyamainkra, elsősorban hallgatóként. A grúz Rendőr Akadémián 2006. év elején megnyitott új könyvtár számára több tucat angol és orosz nyelvű könyveket és CD lemezeket adományoztunk.

Végrehajtottuk a rendvédelmi szervek számára érkezett adományok leszállítását, átadását és az eszközök használatával kapcsolatos képzéseket. Több mint tíz nagykövettel és nemzetközi szervezet képviselőjével tárgyaltam a helyi rendőrség számára szükséges felszerelés biztosítása tárgyában. Olasz adományból beszereztünk két darab terepjáró gépkocsit, amelyeket felszereltünk a kor színvonalának megfelelő bűnügyi helyszínelő felszereléssel.

2005. év során, szervező és tájékoztató munkánk eredményeként közel kétszáztízezer USD értékű adomány érkezett a helyi rendvédelmi szervek számára és a 2006-os esztendőre további kétszáznegyvenezer USD van visszaigazolva.

3.5. Intézményfejlesztés és a rendőrségi reform segítése

Részt vettünk a grúz belügyminisztérium reformjának tervezésében és végrehajtásában, a Rendőr Akadémia képzési programjának kidolgozásában. Tíz hónappal a reform folyamat megkezdése után elkészítettünk egy értékelő elemzést a reform végrehajtásáról, amit megküldtünk a grúz BM-nek, az ENSZ Békefenntartásért felelős Főtitkárhelyettesének és a Rendőri Főtanácsadónak New Yorkba. A reform részeként javaslatot tettünk új, demokratikus intézmények létrehozására, mint például az Országos és Régió szintű Panaszfelvételi Irodák, Rendőr Szakszervezet, Rendőrnők Szövetsége, Rendőr Múzeum, a Nemzetközi Rendőrszövetség grúziai szekciójának megalakítása.

Hosszú előkészítő munka eredményeként a Nemzetközi Rendőrnők Szövetsége bevonásával és a Magyar Rendőrnők Szövetsége segítségével megalakítottuk az első grúz Rendőrnők Szövetségét, Samagrelo Zemo Svaneti Régióban, aminek a fontosságáról az ENSZ new yorki központjának sajtószóvivője is beszámolt 2006. január 21-i tájékoztatóján.

3.6. Belső továbbképzés

Havonkénti rendszerességgel továbbképzést szerveztem az általam vezetett Rendőri Tanácsadói Csoport számára. Megismerkedtünk a grúz és az orosz büntetőtörvénykönyvvel, a büntetőeljárási,- valamint a rendőrségi törvénnyel. Tájékoztatókat hallgattunk meg a grúz és az abház politikai helyzetről, történelemről és a folyamatban levő rendvédelmi reformokról. Látogatást tettünk a grúz Rendőr Akadémián, a Bűnügyi Technikai Intézetben és egyéb intézményeknél, a helyi rendőrállomásokon. Meglátogattuk az orosz rendőrség Szocsiban levő járási parancsnokságát és néhány

178

Rendőri tanácsadó munka konfliktus övezetben

rendőrállomást. Látogatást tettünk és előadást tartottunk a Szuhumiban levő abház milícia iskolán.

Mivel 2005. végére az általam vezetett Tanácsadó Csoport állománya szinte teljesen kicserélődött így, ismét egy-két napos csapatépítő tanfolyamot szerveztem és vezettem le, ahol véglegesítettük a rendőri tanácsadók személyre szóló feladatait és felelősségi körzetét.

3.7. Bizalomerősítő tevékenység

Felállítottunk egy összekötő részleget az abház oldalon (Galiban) való együttműködés végrehajtására, és előkészítettük az ENSZ Rendőrség telepítését (irodáit) Galiban. A közös megegyezéssel 2003-ban létrehozott Egyesített Tényfeltáró Bizottságba bűnügyi szakértőket biztosítottunk, a politikai indíttatású bűncselekmények kivizsgálása céljából. Elkészítettem egy írásos javaslatot az Abház BM és milícia reformjára, amelyet átadtam a Tanácsadó Csoport új vezetésének későbbi hasznosításra. Továbbá, javaslatot készítettünk egy Közös Rendőri Bizottság felállítására a tűzszüneti vonalon átnyúló bűnözés csökkentésére. Az ehhez szükséges írásos okmányokat angol, grúz és orosz nyelven is elkészítettük.

Személyesen kezdeményeztem az Orosz Békefenntartók parancsnokánál egy közös akció terv kidolgozását a Biztonsági Területen garázdálkodó fegyveres bűnözői csoportok felszámolására.

Kezdeményezésemre a Rendőri Tanácsadó Csoport egy Békefutást szervezett a Tűzszüneti Vonalhoz (12 km) az ENSZ tagjai és az orosz katonai békefenntartók bevonásával, amelyen közel száz fő vett részt.

Elkészítettük továbbá az ENSZ Rendőrség bővítésének 2006-2007-re szóló tervét.

3.8. Nemzetközi kapcsolatok, delegációk

Szolgálati időm alatt több magas rangú delegáció látogatott a missziós területre. Egyebek között Jean-Marie Ghuenno a békefenntartásért felellős ENSZ Főtitkárhelyettes, akit különösen érdekelt a RTCS itteni munkája.

Szoros kapcsolatot építettünk ki a Grúziában dolgozó olyan nemzetközi szervezetekkel, amelyek a grúz rendvédelmi szervek átalakításában és reformjában vesznek részt. Így különösen gyümölcsöző volt a kapcsolat az Amerikai Nagykövetség, Nemzetközi Kábítószer és Rendvédelmi Programjának vezetőjével, az EBESZ Rendőri Főtanácsadójával és az EU Jogállamiság megteremtését Segítő Missziója vezetőjével.

2005. július végén részt vettem New Yorkban az ENSZ Rendőri Főtanácsadó által első alkalommal szervezett Rendőrfőnöki Konferencián, ahol a rendőri békefenntartás tíz évre szóló stratégia tervét dolgoztuk ki, és rövid megbeszélést folytattunk Kofi Annan ENSZ Főtitkárral is. Jelenleg a világban tizenhárom ENSZ rendőri misszió van folyamatban, ebből nyolc Afrikában zajlik és közel tízezer fő ENSZ rendőr teljesít szolgálatot ezekben a missziókban.

A misszióban végzett főtanácsadói munkám mellett, az ENSZ Békefenntartó Főosztály Kiképzési Osztály felkérésére részt vettem két speciális békefenntartói oktatóprogram kifejlesztésében. A programok az ENSZ átfogó reformjának részét képezik. Az első az ENSZ békefenntartói misszióiban dolgozó felsővezetők (STM-III) számára

179

179

Boda József

készült, a második, pedig a missziókban dolgozó szakértők (STM-II) részére. Mindkét oktatóprogramot befejeztük 2005 végére.

4. Összegzés

Az elmúlt másfél évtized során négy ENSZ misszióban vettem részt, de ez volt az első alkalom, hogy a misszió vezetésében kaptam beosztást. Személyemben én vagyok az első magyar rendőrtiszt, akit ez a megtiszteltetés ért. A 2005. júliusi new yorki, ENSZ Rendőrfőnöki Konferencián kiderült, hogy a volt szocialista országok vonatkozásában is ugyanez a helyzet.

A világban zajló konfliktusok kezelésében mind a katonáknak, mind a rendvédelmi szerveknek megvan a saját feladata. Azonban a konfliktusok jellege jelentősen megváltozott és egyre több rendőrre, rendvédelmi szakemberre van szükség. Megnőtt a jelentősége és a szerepe a különleges rendőri egységeknek. A koszovói válság kezdetén még csak négy ilyen egységet alkalmaztak, ma a tizenhárom rendvédelmi jellegű misszióban húsz ilyen egység teljesít szolgálatot.

Megváltozott a tagállamoktól kért rendőri személyi állomány összetétele is. Ma már nem megfigyelő csoportokat kér az ENSZ, hanem pályázatokat ír ki, szakértői helyek betöltésére, még akkor is, ha ezerfős létszámra van szüksége. Nem célszerű tehát a jövőben ENSZ „felkérésre” várni, mert ezt a Tagállamok felé küldött pályázatok helyettesítik.

Jelenleg komoly reformfolyamat zajlik az ENSZ-en belül és ez érinti a rendőri békefenntartás irányítását. Egy Készenléti Rendőri Képesség létrehozása van folyamatban, melyet ez évben huszonöt fős létszámmal, kísérleti jelleggel indítanak el. Ez egy állandó egység felállítását jelenti, állandó székhellyel. A székhelyért versengés folyik Kenya, Németország, Olaszország és az USA között. Ezek az országok készek a felállítás költségeit fedezni, és bázist biztosítani az egység számára. A létszámot a Tagállamok által javasolt szakértőkből kívánják feltölteni. Erre a célra külön bizottság kerül létrehozásra. Célszerű lenne Magyarországnak is képviseltetni magát ebben az egységben.

Zajlik az átszervezés a Békefenntartó Főosztály Rendőri Osztályán is, ahová szintén célszerű lenne magyar jelölteket állítani. A békefenntartó missziók területi elhelyezkedésében igen erős eltolódás észlelhető az afrikai kontinens irányába. A jelenlegi tizenhárom rendőri békefenntartó misszióból nyolc Afrikában zajlik és előkészítés alatt van a kilencedik is Szomália vonatkozásában.

Változás történt a békefenntartó munka végrehajtása vonatkozásában is. A missziókban a békeépítés és a rendvédelmi intézmények létrehozása, reformja, működtetése került előtérbe, ami speciális ismeretekkel és gyakorlattal bíró szakembereket igényel (jogászok, büntetés-végrehajtási szakemberek, vámosok, oktatók, bűnmegelőzési szakemberek stb.).

A missziók előtti felkészítés rendszerét is átalakították. Képzési programok kerültek kidolgozásra, három szintre vonatkozólag. Alapismeretek, amelyet minden ENSZ békefenntartó missióba induló katonának, polgári alkalmazottnak és rendőrnek ismernie kell. Szakértői képzési program és misszió vezetői tanfolyam. Ezeket ajánlások és regionális képzési tanfolyamok formájában ismertették a Tagállamokkal. Én személyesen részt vettem mindhárom anyag kidolgozásában. Szintén megváltozott (nehezebb lett) a nyelvi felmérés rendszere.

A grúziai ENSZ Rendőri misszióban eddig három magyar rendőrtiszt szolgált elismerésre méltó eredménnyel, amelyet az is jelképez, hogy az ENSZ Főtitkár

180

Rendőri tanácsadó munka konfliktus övezetben

Különmegbízottja szeretné, ha Magyarország továbbra is biztosítaná a 2003-ban vállalt kétfős keretet az itteni Rendőri Tanácsadó Csoportba.

A missziós terület grúz oldalán végzett munkám elismeréseként Zugdidi város Közgyűlése, Samagreló Zemó Szvaneti Régió Kormányzója javaslatára a „város díszpolgára címet” adományozta számomra.

5. Tapasztalatok, javaslatok

- Nem tartom a legjobb megoldásnak az illetmény nélküli szabadság igénybevételét, amikor egy nemzetközi szervezet (EBESZ, ENSZ, EU, stb.) fontos és magas rendőri beosztás betöltésére alkalmas személyek jelölését kéri az országtól, hiszen az illető a Magyar Köztársaságot képviseli és a nemzeti egyenruhát (esetleg fegyvert) kell, hogy viseljen. A vezényléses rendszer erre, sokkal megfelelőbb lenne.

- Az EU missziók mellet, mint EBESZ és ENSZ tagállam, Magyarországnak aktívabb szerepet kellene vállalnia ez utóbbi szervezetek munkájában, mivel ezek a missziók kevesebb költséggel járnak és a tárcára vonatkoztatva is sokkal, nagyobb profittal bírnak.

- Mint ENSZ tagállam, fenn kellene tartanunk a jelenlétünket a grúziai misszióban (2 fő) és segíteni az ott zajló reformfolyamatokat.

- EU és EBESZ pályázatok igénybevételével, tanácsadók, oktatók és tanfolyamok biztosításával segíteni a térségben zajló rendvédelmi reformokat.

- A KÜM NEFE programjának keretén belül a szervezett bűnözés, terrorizmus és korrupció elleni felkészítést témáiban továbbképzést szervezni a térség országainak rendvédelmi vezetői és szakemberei számára.

181

181

SALLAI ORSOLYA

A VESZÉLYES ÁRU SZÁLLÍTÁSOK ELLENŐRZÉSÉNEK JELENTŐSÉGE ÉS A SZAKMAI EGYÜTTMŰKÖDÉS LEHETŐSÉGEI

A veszélyes áru szállítások ellenőrzésének jelentőségét, a téma aktualitását napjainkban több tényező együttes fennállása adja. Egyrészt az elmúlt évtizedekben jelentős fejlődésen ment keresztül a vegyipar, amely tendencia napjainkban is folytatódik. A különböző gyárakban előállított vegyipari termékeket, amelyek a legkülönfélébb veszélyes anyagokat tartalmazzák a gyártás helyéről el kell juttatni a kereskedelembe, ennek következtében jelentősen megnövekedett a szállított veszélyes áruk mennyisége. Napjainkban az összes szállított áruk mennyiségének mintegy 15 %-át teszik ki a veszélyes anyagok. Másrészt jelentően megnövekedett a közutakon közlekedő gépjárművek száma, amely a személy- és teherforgalom jelentős növekedését eredményezte. Harmadrészt – éppen a fenti két tényező következményeként – sajnálatos módon több, veszélyes anyagokkal kapcsolatos nagy volumenű baleset, ipari katasztrófa következett be az elmúlt évtizedekben (pl. a németországi benzin katasztrófa vagy a spanyolországi propilén katasztrófa).

A fenti indokok arra sarkallták az Európai Uniót, hogy szabályozza, szigorítsa a veszélyes anyagok, veszélyes áruk közúton történő szállításának szabályait. A szabályozás célja a szállítás, fuvarozás biztonságának növelése, a kockázatok csökkentése, és egységes szabályok megalkotása.

Ez a szabályozás Nyugat – Európában hosszú távra nyúlik vissza, 1957-ben született meg a Veszélyes Áruk Nemzetközi Közúti Szállításáról szóló Európai Megállapodás [European Agreement Concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Road (ADR)]. A Megállapodáshoz az évek során sok európai ország csatlakozott, köztük 1979-ben Magyarország is. Jelenleg Albánia és Írország kivételével valamennyi európai ország ADR tagállam. Az ADR Európa területén érvényes nemzetközi szabályozás. Az egyes csatlakozó országok nemzeti jogszabályban kötelesek kihirdetni az ADR-t, illetve annak kétévenkénti, egyre szigorodó változásait. (Ennek a szigorodásnak köszönhető, hogy az Európai Unióban 1996-ban megalkotott 96/35/EK irányelv – Biztonsági tanácsadói irányelv – előírásai is beépültek az ADR-be.)

Természetesen szigorúan az ADR-t határt átlépő forgalomban kell alkalmazni, az egyes ADR tagállamokban belföldiesítve alkalmazzák, azaz kiegészítik a helyi sajátságokra épülő egyéb jogszabályokkal, rendeletekkel (pl. Ausztria – alagút rendeletek, Magyarország – útvonal kijelölés, KRESZ, GOMBSZ, OTSZ).

Az ADR-t Magyarországon az 1979. évi 19. törvény erejű rendelet (ADR Megállapodás), mellékleteit a 20/1979.(IX.18.) KpM rendelet (ADR „A” és „B” Melléklete) hirdette ki. Az ADR két évente módosul, jelenleg a 11. sz. módosítása érvényes, amelyet Magyarország a 46/2005. (VI. 28.) GKM rendelettel (ADR 2005) léptetett hatályba.

A veszélyes áruk szállításának ellenőrzése Magyarországon is kiemelt feladattá vált az Európai Unióhoz történt csatlakozásunk következtében.

Már a csatlakozásra felkészülés időszakában megalkotásra kerültek azok a jogszabályok, amelyek a veszélyes áru szállítások ellenőrzésének alapjait teremtették meg mind az érintett vállalkozásokon belül, mond a közúti szállítás során, így:

- a módosított 1/2002. (I.11.) Korm. rendelet – a veszélyes áruk közúti szállításának ellenőrzésére vonatkozó egységes eljárásról;

- a 2/2002. (I.11.) Korm. rendelet – a veszélyes áru szállítási biztonsági tanácsadó kinevezéséről és képesítéséről

- a 8/2002. (I.30.) KöViM rendelet – a veszélyes áru szállítási biztonsági tanácsadó képzésének, vizsgáztatásának szabályairól és díjairól.

A megalkotott jogszabályok a különböző hatóságokat különböző ellenőrzési jogosultsággal ruházták fel. A következőkben tekintsük át ezeket.

A veszélyes áru szállítások ellenőrzésére a jogszabályok az alábbi ellenőrzési helyeket határozzák meg:

- közutak, magánutak;- határátkelőhelyek;- cégek telephelyei.

Ellenőrzésre jogosult hatóságok:

- Telephelyen és közúton:- Közlekedési Felügyelet önállóan- Rendőrség + Közlekedési Felügyelet közösen- Rendőrség + Katasztrófavédelem közösen- Rendőrség + Közlekedési Felügyelet + Katasztrófavédelem közösen- Vámhatóság önállóan

- Határátkelőhelyen:- Vámhatóság a társhatóságok bevonásával

Az ellenőrző hatóságok azt a gyakorlatot követik, amely szerint nem önállóan ellenőriznek – aki tehetné az sem, – hanem közösen. Így a közlekedési felügyeletek a katasztrófavédelem, a rendőrség és a többi társhatóság (helyenként a Határőrség) közreműködésével végez ellenőrzést. A tapasztalatok szerint a közös ellenőrzések sokkal hatékonyabbak, nagy előnyük, hogy egyidőben több szempont vizsgálatára is alkalmasak. Azonban az egyes ellenőrzést végző hatóságok nagyon hasonló problémákkal küszködnek a veszélyes áru ellenőrzésekkel kapcsolatban, amint az a különböző szakmai fórumokon kiderült.

Veszélyes árukkal kapcsolatos ellenőrzéseket nem csak hatóságok végeznek. A Magyarországon 2003. január 1-től létező veszélyes áru szállítási biztonsági tanácsadói (továbbiakban tanácsadói) rendszer bevezetése és kötelezővé tétele a veszélyes anyagokkal/árukkal kapcsolatos kerülő vállalkozások számára teremtette meg a cégeken belüli ún. belső ellenőrzések lehetőségét, a hibák/hiányosságok szinte azonnali megszüntethetőségének lehetőségét, ezáltal a szállítások biztonságosabbá tételét.

A veszélyes áru szállítások ellenőrzésének jelentősége és a szakmai együttműködés lehetőségei

A következőkben röviden felvázolom a tanácsadói rendszer legfontosabb jellemzőit.

Az Európai Unió 1996-ban alkotta meg a Biztonsági Tanácsadók – 96/35 EK – Irányelvét, amely alapján a 2001-es ADR-ben kidolgozásra kerültek az irányelv alapján a tanácsadói rendszer alapjai. Magyarország a 2001-es ADR kihirdetésekor (2002. decemberében, mintegy másfél év késéssel) azzal a kitétellel hirdette ki az ADR jogszabály 2001-es módosítását, hogy a biztonsági tanácsadói rendszerre vonatkozóan nemzeti szabályozást alkotott, és az ADR-től eltérően Magyarországon az abban foglaltakat kell alkalmazni. Ez a nemzeti szabályozás volt a 2/2002. (I.11.) Korm. rendelet, amely 2003. január 1-jén, a 2003-as ADR módosítás nemzetközi szinten történő hatályba lépésével egyidejűleg lépett életbe hazánkban.

Azért választották a jogszabályalkotók ezt a megoldást, mert Magyarországon – tekintettel arra, hogy ez egy új, eddig hazánkban nem létező rendszer volt – ki kellett dolgozni a biztonsági tanácsadó képzés, oktatás, vizsgáztatás rendszerét is, és a 2002-es évben kezdődött meg a magyarországi első veszélyes áru szállítási biztonsági tanácsadók kiképzése. 2002 évben – száz végzett, bizonyítvánnyal rendelkező veszélyes áru szállítási biztonsági tanácsadót sikerült kiképezni.

A biztonsági tanácsadó – a jogszabály szerint – lehet alkalmazott vagy megbízott személy. Szakképesítéssel kell rendelkezni (veszélyes áru szállítási biztonsági tanácsadói bizonyítvány), amely 5 évig érvényes. A tanácsadónak szerepelnie kell a Központi Közlekedési Felügyelet által vezetett névjegyzékben. Azoknak a cégeknek, akik biztonsági tanácsadót bíznak meg, a tanácsadó személyét a megbízást követő tizenöt napon belül be kell jelenteniük a Központi Közlekedési Felügyeletnek (KKF). A KKF feladata a biztonsági tanácsadók névjegyzékének vezetése, illetve a vállalkozásoknál alkalmazott tanácsadók névjegyzékének vezetése.

A KSH 2006 év eleji adatai szerint Magyarországon közel 800 vizsgabizonyítvánnyal rendelkező tanácsadó van, kb. hétszázötven fő szerepel a névjegyzékben, azaz tevékenykedik aktívan. Ez a szám nem kevés, ám ha figyelembe vesszük az előzetes felméréseket, – amelyek szerint kb. 1500 fuvarozó cég, valamint a hulladéktermelők és szállítók (összesen: kb. 10000 cég) lennének kötelezettek tanácsadó megbízására, – láthatjuk, hogy még mindig csak a kötelezett cégek 10 %-a rendelkezik tanácsadóval. A KSH adatai szerint bejelentési kötelezettségének mindössze 700 cég tett eleget.

A biztonsági tanácsadó feladatait a 2/2002. (I.11.) Korm. rendelet pontosan meghatározza. A legfontosabb feladatok a következők.

1. Ellenőrzés: személyek és tevékenységek ellenőrzése.2. Tanácsadás:

- vállalkozás veszélyes áru struktúrája;- eljárások kidolgozása;- elméleti és gyakorlati oktatás.

3. Jelentések készítése: - ellenőrzésekről, éves jelentés a cégvezetés részére;- baleseti jelentés – baleset esetén.

185

185

Sallai Orsolya

Korábban már említettem, hogy biztonsági tanácsadó képzés 2002-ben indult. Az első időszakban végzett tanácsadók létrehoztak egy szakmai tömörülést érdekeik érvényesítése, valamint az ellenőrzést végző hatóságokkal való jó kapcsolat kialakítása érdekében. Ez az egyesület a Veszélyes Áru Szállítási Biztonsági Tanácsadók Szakmai Egyesülete = VTE, amelyet 2003. február hatod napján jegyezte be a zalai megyei cégbíróság. A VTE alapító tagjainak létszáma 21 fő volt, 2005-re a létszám 180 főre emelkedett. A tanácsadó alkalmazására kötelezett és bejelentési kötelezettségének eleget tett cégek által megbízott tanácsadók 65 %-a tagja lett a VTE-nek. A VTE 2004-re képessé vált a közhasznú szervezetként történő működésre.

Az alapítás óta eltelt időszakban a VTE kinőtte kereteit, a megalakuláskor megalkotott alapszabály módosítására a megemelkedett létszám nem adott lehetőséget, ezért a VTE átalakuláson ment keresztül és megalakult a kibővített szakma tagjait tömörítő Biztonsági Tanácsadók Nemzetközi Szakmai Egyesülete (BTE). A BTE tevékenysége, céljai azonosak a korábbi VTE által végzett tevékenységekkel, kitűzött célokkal. A VTE értékeit, elért eredményeit megőrizve és átmentve végzi tevékenységét a BTE.

A VTE/BTE (továbbiakban: Egyesület) fő tevékenységei:- érintettek tájékoztatása az aktuális jogszabályi változásokról;- tapasztalatcsere a veszélyes áru szállítás területén;- érintetteknek megkeresésre tanácsadás;- szakmai napok szervezése;- szakmai együttműködés a hatóságokkal és civil szervezetekkel.

Az Egyesület fő célja a veszélyes áru ellenőrzések szakértői háttérrel való támogatása, szakmai segítése, a minimálisan szükséges szakmai ismeretek megszerzésének elősegítése, valamint elősegítése a hibák nagy szakmai biztonsággal történő feltárásának, az egységes eljárás alkalmazásának, a gyors és precíz ellenőrzés lebonyolításának.

Az Egyesület megalakulását követően – keretein belül – létrehozta az Országos Koordinációs Bizottságot (továbbiakban: OKB), amelynek segítségével a hatóságokkal és egyéb civil szervezetekkel törekszik együttműködésre, számukra szakmai segítség nyújtására.

Az OKB-n keresztül építi az Egyesület kapcsolatait, szakértői hátteret biztosít partnerei számára, információt és segítséget nyújt. Az Egyesületnek sikerült szakmai együttműködési megállapodásokat kötnie a következő szervezetekkel és hatóságokkal:

- Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetsége – 2005. április- Vállalkozók és Munkáltatók Országos Szövetsége – 2005. március- Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (OKF) – 2004. október- Országos Rendőr-főkapitányság Közbiztonsági Főigazgatóság – 2004. február.

A szakmai együttműködés keretében a hatóságok megosztották tapasztalataikat az Egyesület képviselőivel a különböző tapasztalatcserék során. Főbb problémaként a következőkre hívták fel az Egyesület figyelmét, és egyben kérték a segítséget:

- hatóságoknál kevés a szakember a veszélyes áru szállítások ellenőrzésére;- veszélyes áru szállítások ellenőrzése során kevés a tapasztalat, hiányzik a rutin;- azonnali szakmai segítségnyújtás hiánya;- nem egységes az ellenőrzései eljárás a hatóságoknál.

186

A veszélyes áru szállítások ellenőrzésének jelentősége és a szakmai együttműködés lehetőségei

A fenti problémák megoldására figyelemmel születtek meg az Együttműködési Megállapodások, amelyek keretében az Egyesület sikeres szakmai együttműködést alakított ki a hatóságokkal. Az elért főbb eredményekről – a teljesség igénye nélkül – az alábbiakban adok tájékoztatást.

OKTATÁS a Rendőrség és a Katasztrófavédelem szakembereinek– az ellenőrzésben résztvevők felkészítése oktatás formájában;– tananyagok összeállítása (módszertani útmutatók, többnyelvű segédlet);– elméleti képzés;– gyakorlati képzés; – tapasztalatok átadása;– vizsga, igazolás;– megfigyelőként részvétel közúti ellenőrzéseken.

A fentieket az Egyesület OKB tagjai az egész ország területén végezték, elősegítve a veszélyes áru szállítások közúti és telephelyi ellenőrzésének korrekt, rugalmas, szakmailag helyes lebonyolítását.

Szakmai tananyagok és vizsgaanyagok készítése, jogszabálytervezetek véleményezése a GKM, az ORFK és az OKF felkérésére

– biztonsági tanácsadó képzés tematikájának és vizsgaanyagának összeállítása; – ADR ügyintézői képzés tematikájának és vizsgaanyagának összeállítása; – ADR gépkocsivezető képzés tematikájának és vizsgaanyagának összeállítása;– diasorozat, munkafüzet, kézikönyv készítése;– tesztek / gyakorló tesztek készítése;– közlekedéssel, veszélyes árukkal kapcsolatos jogszabálytervezetek szakmai

véleményezése.

A szakmai együttműködésre az Egyesület a továbbiakban is nyitott a veszélyes árukkal kapcsolatos elméleti ill. gyakorlati szinten kapcsolatba kerülő hatóságokkal, jogszabályalkotókkal, társadalmi szervezetekkel, jogalkalmazókkal. Törekszünk arra, hogy Egyesületünk jelenlegi formájában is közhasznú szervezetként működhessen.

187

187

GÖRBE ATTILÁNÉ ZÁN KRISZTINA

MÉG NÉHÁNY GONDOLAT A BIZTONSÁGRÓL

Korreferátumomban elsősorban Sándor Vilmos határőr ezredes előadásához176

szeretnék csatlakozni, a magam szerény eszközeivel. Rektor-helyettes úr alapvetően a biztonság szempontjából közelített a konferencia témájához, vagyis a veszélyhelyzetek tükrében történő határellenőrzéshez.

Az Európai Biztonsági Stratégia177 az Európai Unió tagállamai számára három nagy körben fogalmazza meg a biztonság fenntartásának főbb vonalait:

- globális kihívások- főbb fenyegetések- stratégiai célkitűzések

A dokumentum mindhárom körben felsorolja azokat a tényezőket, amelyek meghatározóak Európa, s az Európai Unió tagállamai számára. A stratégia valamennyi esetben következtetéseket és megoldási koncepciót is felvázol.

A globális kihívások között első helyen a fejlődő világ szegénysége, elmaradottsága szerepel. Az ennek következtében fellépő járványok, az AIDS terjedése a fejlett államok számára állandó és különös veszélyt jelentenek. Ezek a betegségek elérik a fejlett európai államokat is, s mivel ellenszerük nincs, világmérető járványokhoz, illetve a betegségek ellenőrizhetetlen terjedéséhez vezethetnek.

A világ számos térségében jelenlévő, illetve újra meg újra kiújuló válságok, konfliktusok kedvezőtlen hatásai ugyanígy megjelennek mindenütt. A menekülők újabb és újabb tömegeivel találkozunk a szövetség határain, megoldhatatlan problémát és terhet jelentve a lassuló gazdasági fejlődés vagy éppen regresszió időszakában.

A fejlődéssel együtt jár a folyamatos versengés a természeti erőforrásokért, s ez kiegészül Európa immár hagyományos energiafüggőségével, melynek aránya egyes becslések szerint már jelenleg is 50 % körüli és a következő években tovább növekszik178.

A főbb fenyegetések körében napjainkban első helyen a terrorizmus szerepel, amely szervezett bűnözéssel összefonódva, a kábítószer-, fegyver- és emberkereskedelemből, embercsempészetből hatalmas összegeket szerez, s forgat vissza pusztító céljaira. Súlyos fenyegetést jelent a biztonságra a tömegpusztító fegyverek proliferációja, s különösen veszélyes ennek kapcsolata a terrorszervezetekhez. A világ különböző részein az elmaradott államok vezetői fennmaradásuk érdekében szövetkeznek a szervezett bűnözői körökkel, s a szerzett hasznot saját hatalmuk fenntartására, illetve a regionális konfliktusok további finanszírozására fordítják. E folyamatok ellen rendkívül

176 Sándor Vilmos: Biztonság-határbiztonság, komplexitás-kompetencia című előadása. Határellenőrzés a veszélyhelyzetek tükrében című nemzetközi tudományos konferencia. Pécs, 2006.177 „European Security Strategy – A Secure Europe In A Better World” (2003. december) „Európai Biztonsági Stratégia – Egy biztonságos Európa egy jobb világban”178 Európa energiaszükségletének jelenleg 50 %-át szerzi be Európán kívüli forrásból, s ez az érték szakértői becslések szerint a következő 20 évben eléri a 70 %-ot.

nehéz a fellépés, hiszen az Európától távoli térségekben a befolyás-gyakorlás szinte lehetetlen, ugyanakkor a kedvezőtlen hatások (menekültáradat, pénzmosás, erőszakos cselekmények) hihetetlenül rövid idő alatt megjelennek.

A stratégiai célkitűzésekben a dokumentum kísérletet tesz megoldási változatok megfogalmazására. A legelső ilyen megoldási lehetőségnek a fenyegetések elleni harcot, s azon belül is a konfliktusok megelőzését, illetve békés útra terelését tekinti. Ennek talán legfontosabb eszköze az EBESZ, amely a világ számos konfliktusában próbál közvetíteni, jelen van és megkísérli a feleket tárgyalásos megoldásokra ösztönözni. A szervezetben kezdetektől jelen vannak a Magyar Köztársaság képviselői, s elismerik tevékenységüket. E szerepvállalásunkat tovább kell erősíteni, s bővíteni a háttérben dolgozókkal, szakértői, tanácsadói körrel. A magyar biztonságpolitika számos képviselője tud hatékony, felhasználható információt, ismeretbázist, szellemi potenciált biztosítani a szervezet munkájához, s e képességünket mindeddig kevéssé használtuk ki.

A magyar diplomácia számos térségben van jelen, rendelkezik olyan kapcsolatokkal, amelyek elfogulatlan és elfogadható kapcsolatként felhasználhatóak a nemzetközi rend kialakításában, fenntartásában. A rendvédelmi ismeretekben meglévő tudásbázis elismert, olyan területeken rendelkezünk tudományos ismeretekkel, amelyek az új európai rend szempontjából hasznosíthatóak. Ezt a diplomácia kiviheti a világ más térségeibe, s a fent említett elfogadottság okán erre befogadó készség is lehet.

Az Európai Unió a biztonság megteremtése szempontjából kiemelkedő célkitűzésnek tekinti azt, hogy a szövetség külső határain lévő államok aktívan járuljanak hozzá a szomszédos harmadik államokban a stabilitás, biztonság megteremtéséhez, majd e stabilitást folyamatosan terjesszék ki a további államokra. Ebben kiemelt helyzetben vagyunk, hiszen az európai biztonság szempontjából meghatározó Balkán, illetve Ukrajnán keresztül a szovjet utódállamok felé több mint stratégiai pozíciót foglalunk el. A Magyar Köztársaság lehet az a pont, ahonnan ez a hozzájárulás megindulhat, a biztonság exportjának bázisállamává válhatunk.

Bár időben régebbi, mint az Európai Biztonsági Stratégia, tartalmában korszerű dokumentum a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájáról szóló országgyűlési határozat179. Tartalmazza mindazokat a kockázati tényezőket és veszélyeket, melyekkel hazánk az elkövetkező időszakban valamilyen formában számolhat, s melyekkel szemben állami szinten kell megteremteni a hatékony fellépés lehetőségeit.

A Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiája180 – amely röviddel az Európai Unió stratégiáját követően született – ugyanazon gondolatok mentén fogalmazza meg a biztonsággal kapcsolatos legfontosabb tényezőket és tennivalókat, mint az uniós dokumentum.

A fentiekben említett jogszabályok valószínűleg sokaknak ismerősen csengenek, de a téma kapcsán szeretném felhívni a figyelmüket egy 2005-ben kidolgozott kormánykoncepcióra, amely nemcsak a mai konferencia kapcsán aktuális, de a rendvédelmi szervek jelenlegi helyzetét tekintve ma igen időszerűnek is bizonyul, és amely a „Biztonságstratégia a kiemelten fontos területek horizontális integrációja érdekében” címet viseli.

179 94/1998. (XII. 29.) Országgyűlési határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről180 2073/2004. (IV. 15.) Korm. határozat a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról

Még néhány gondolat a biztonságról

A stratégia hét nagy fejezetre oszlik, rögtön a biztonsági területre vonatkozó helyzetelemzéssel indít, majd arra vonatkozó SWOT analízist végez. Ezután felvázolja a jövőképet, majd stratégiai irányokat és célkitűzéseket fogalmaz meg, megvizsgálja a rendelkezésre álló eszközöket és a megvalósítás lehetőségeit.

A dokumentum túl vaskos ahhoz, hogy hozzászólásom keretein belül részletesen elemezzem, ezért csak néhány olyan érdekesebb részre hívom fel a figyelmüket, amelyek a biztonság kérdésköréhez kapcsolódnak. Fontosnak tartom, hogy szóról-szóra idézzem a koncepció bevezető gondolatait:

„A biztonság iránti igény általános, az általános emberi jogok körébe tartozik és természetes emberi szükséglet is. A biztonság, mint eredmény, helyzet, állapot, érték, folyamat és viszonyrendszer a társadalmi lét elengedhetetlen kelléke. A korábbi veszélyek, fenyegetések és kihívások mellett újak jelentek meg, amelyek kezelése a hagyományos módon, „tárcaszemléletre” alapozva már nem valósítható meg. Ehhez megfelelő szaktudással, képességekkel, rendelkező, rugalmas működésű, a megújulásra kész és alkalmas, az információs társadalmi elvárásoknak eleget tevő biztonsági szereplőkre van szükség.

A biztonság horizontális megközelítése nem nélkülözheti az integrált biztonság szemléletet, az integrált intézményi kereteket és a koordinatív, kooperatív megvalósítást. A nemzeti biztonsági rendszerek funkciói az euró-atlanti integráció következtében adaptív módon átalakulnak, a külső és a belső biztonság közötti „határok” átstrukturálódnak, az európai értékek a nemzeti értékekkel és érdekekkel konvergálnak.

Az Európai Unió biztonsággal összefüggő előírásainak, ajánlásainak szervezeti megvalósítása és adaptációja érdekében a fejlesztéseket is koncepcionálisan, hosszútávra kitekintően célszerű megtervezni.

A „Biztonság Stratégia” célrendszerét az élhető társadalom, a fenntartható társadalom, a fenntartható fejlődés kell, hogy áthassa ezért a fenntartható és fejleszthető biztonság kategóriáit célszerű előtérbe helyezni. A horizontális megközelítés mellett a vertikális és horizontális koordináció összhangját is meg kell teremteni.

A biztonság szereplői az EU-tagországok biztonsági szervei, a nemzeti, állami intézmények, hatóságok, az egyének és közösségek, az állampolgári formalizált szerveződések valamint a vállalkozások.

A tevékenységi koordináció mellett kiemelt figyelmet kell fordítani az intézményrendszer átláthatóságára, a folyamatok követhetőségére, költséghatékonyságára.A stratégiai szándékot a nemzeti és európai biztonság garantálásával, a biztonság kiterjesztett értelmezésével, integrált megvalósításával, a biztonsági tevékenyég társadalmasításával, rendszerszemléletű fejlesztésével, minőségi alapokra helyezésével célszerű deklarálni.”181

Nézzük meg, milyen kijelentéseket tesz a koncepció a biztonság általános jellemzése és környezetének bemutatása kapcsán:

- A biztonság áthatja életünk minden területét.- Az újabb kockázatok, veszélyek álcázottan jelennek meg.- A biztonság csak együttes érdekekre alapozva valósítható meg.- Az egyén biztonsága egyre nagyobb teret kap.- A terrorizmus kezelése stratégiai tényező.

181 „Biztonságstratégia a kiemelten fontos területek horizontális integrációja érdekében” (2005) 4. o.

191

191

Görbe Attiláné Zán Krisztina

- A nemzetközi szervezett bűnözés kifinomult lett.- Hazánk a kábítószer-kereskedelem területén fokozatosan cél-országgá válik.- A félelem nélküli élet biztosítása közös fellépéssel valósítható meg.- A biztonságos környezet jelentős befolyást gyakorol az életünkre.- A biztonság, mint szolgáltatás a kereslet-kínálat tárgya.- A „jogalkotási hajrá” a jogszabályok módosítását megsokszorozta.- A nemzeti joganyag az átlag ember számára alig ismert.- A jogtudat és a jogi kultúra a javulás ellenére is alacsony szintű.- Csökken az igazság-szolgáltatásba vetett bizalom.

Emeljünk ki néhány megállapítást a határbiztonság helyzetére vonatkozó elemzésből:- A nemzetközi szervezett bűnözés európai kapujává váltunk.- Az EU külső határával érintett országrészeken erőteljes a megélhetési

bűnözés. - A külföldi bűnelkövetők mögött rendszerint bűnszervezetek húzódnak

meg. - Az uniós tagságunk a külföldi bűnözők fogvatartásában is leképeződik- Hatékonyan működnek a Mobil Ellenőrző Csoportok a mélységi

ellenőrzésben.- A megbízható határbiztonság a biztonság integráns része.- A belső határokon a határforgalom ellenőrzés megszűnésével számos új

kihívással és kockázattal kell számolni.- A Schengeni szűrőrendszer működtetése új távlatokat nyit a

határbiztonság terén.- Erősödtek a  migrációs folyamatok.- Az illegális migráció elleni fellépés javult.- A legális migráció és menekültügy kezelése összetett feladat.

Ezután hosszan foglalkozik az anyag a biztonság intézményi környezetével, ezen belül európai uniós és hazai intézményrendszerével. Megvizsgálja a biztonságot érintő nemzetközi- és nemzeti szabályozást.

A határbiztonságra vonatkozó SWOT analízist a következő tényezőkre építi:

Erősségek Gyengeségek

- törvényes, szakszerű, hatékony, átlátható, követhető, számon kérhető működési rend

- változások szükségességének időbeni felismerése

- szükséges lépések kezdeményezése- önerős megvalósítás felvállalása- személyi állomány magas szintű

szakmai felkészültsége, elhivatottsága

- túlzott bürokrácia- költségvetési korlátok hatásai- forráskeresés mérsékelt hatékonysága- megkezdett folyamatok

befejezésének kitolása vagy elhagyása

- szakmai érdekek nem kellő hatékonyságú érvényesítése

- jogi szabályozás és a feltételrendszer

192

Még néhány gondolat a biztonságról

- szervezeti egység, kollektivitás- technikai-technológiai színvonal

folyamatos fejlesztése, kihasználása- nemzetközi kapcsolatok kiterjesztése- EU és Schengeni joganyag szervezett

átvétele és érvényesítése európai mércével mérve is jó színvonalú

disszonanciája- gyakori átszervezések miatti

bizonytalanság- fiatal munkatársak tapasztalatlansága,

egzisztenciális problémái

Lehetőségek Veszélyek

- a teljes jogú Schengen-csatlakozás jelentős működési korszerűsítést tesz lehetővé

- az un. „2 körös” EU-csatlakozás során újabb lehetőség nyílik arra, hogy a nemzetközi határbiztonságban regionális koordinációs vezető szerephez jussunk

- a minőségalapú, tudásmenedzsmentre épülő, kreatív, innovatív működési feltételek és vezetési módszerek bevezetése, a nem költségvetési források fokozott bevonása várhatóan hatékonyabb közbiztonságot eredményezhet

- a folyamatosan fiatalodó állomány megfelelő tapasztalatok birtokában, kiszámítható előmeneteli rendszerben a jövő integrált rendvédelmének záloga

- Dinamikusan fejlődik a biztonság piaci szereplőivel való együttműködés, a helyi önkormányzatok és civil szervezetek támogatása, a feladatok társadalmasítása különösen a bűnmegelőzés területén és a migránsok beilleszkedésében

- a határőrség szervezeti önállósága 8-10 éven belül megszűnhet és a rendőrség, a vám- és pénzügyőrség átszervezéseivel a jól képzett szakembergárda kiáramlása nem akadályozható meg

- a forráshiányok további növekedése, az amortizációs cserék elmaradása miatt egyes területeken működési zavarok léphetnek fel

- a bűnüldöző szervek technikai lemaradása fokozódik, a szervezett és high-tech bűnözőkkel szemben

- Az Európai Határőrizeti Ügynökségen  (FRONTEX) belül a szakmai pozíciók megszerzésének elmulasztása szakmai presztízsvesztéssel járhat

Mindezek figyelembevételével a célállapot felvázolásakor a következőket állapítja meg a dokumentum:

- Minőségorientált biztonság szolgáltatása kerül előtérbe.- A lakossági elégedettség növekedése mellett erősödik a polgár közeliség.- Integrált rendvédelem képesség tervezési és irányítási modell alakul ki.- Javul a partneri viszony a formális és informális közösségekkel.- A rendvédelem a problémamegoldó, szolgáltató működés irányába mozdul el.- Az illegális migráció kezelése nemzeti és uniós elvárásoknak megfelelően történik.

193

193

Görbe Attiláné Zán Krisztina

- Hatékony határellenőrzési rendszer működik.- Centralizáció – decentralizáció átstrukturálja a biztonságot garantáló egységeket.- A biztonságot professzionális közszolgálati állomány garantálja.- Határokon átnyúló együttműködés szorosabbá válik

Jobb összefoglalást magam sem tehetnék, mint hogy idézem a biztonsági koncepció záró gondolatait:

„A stratégia kidolgozása során arra törekedtünk, hogy az egyes fejezetek a helyzetelemzés alapulvételétől kezdve összhangban legyenek egymással, egymásra épüljenek. A helyzetelemzés felvázolja a biztonság lehetséges kulcsterületeit, amelyet a Pillérek szerinti elemzés logikus rendben mutat be. Ennek megfelelően készült el a SWOT elemzés, melyben a biztonság lényegi részeire kiterjedően a legfontosabb egymással szorosan összefüggő jelentősebb megállapításokra fókuszáltunk. A stratégiai irány és célkitűzések kijelölése során annak érdekében, hogy a célállapotban kitűzött célok megvalósítását legjobban szolgáló beavatkozási pontokat helyesen határozzuk meg, széles körű egyeztetést végeztünk az érintett tárcák tervező műhelyeivel. A kijelölt célokhoz tartozó eszközök kiválasztása során tekintettel voltunk a biztonság területén korábban kialakult eszközrendszerre, így többek között a szabályozásra, a technikai, technológiai valamint infrastrukturális beruházásra, valamint az intézményi rendszer átalakítására.”182

Irodalomjegyzék

1. „European Security Strategy – A Secure Europe In A Better World” (2003. december) „Európai Biztonsági Stratégia – Egy biztonságos Európa egy jobb világban”

2. 94/1998. (XII. 29.) Országgyűlési határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről

3. 2073/2004. (IV. 15.) Korm. határozat a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról4. „Biztonságstratégia a kiemelten fontos területek horizontális integrációja érdekében”

182 „Biztonságstratégia a kiemelten fontos területek horizontális integrációja érdekében” (2005) 74. o.

194

NÉMETH JÓZSEF

HOZZÁSZÓLÁS

Hozzászólásomban Sándor Vilmos előadásában elhangzottakra szeretnék röviden reagálni, egyetértve az előadó által elmondottakkal, elsősorban a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem aspektusából.

Az elmúlt években bekövetkezett súlyos terrorista akciók, cselekmények új megvilágításba helyezték a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelmet. A bekövetkezett véres terrorcselekmények, de főleg a 2004. március 11.-i madridi események katalizátorként hatottak a nemzetközi terrorizmus elleni harcban résztvevő szervezetek tevékenységére, így a Magyar Köztársaság Határőrségének tevékenységére is. A témához kapcsolódó jogszabályok, belső normatívák részletesen, meghatározták a szervezet feladatait, amelyek végrehajtása nagyban hozzájárult hazánk és az Európai Unió biztonságának garantálásához. Azonban a reális veszély, ami a nemzetközi terrorizmus és az ahhoz kapcsolódó más veszélyforrások, mint ami az előadásban is elhangzott „a nemzetközi szervezett bűnözés és annak minden vállfaja, az illegális vagy tömeges illegális migráció,az embercsempészet és kereskedelem, mindaz, ami országunkat és régiónkat elsősorban veszélyezteti, veszélyeztetheti”183 jelen van.

A nemzetközi terrorizmus szövevényes hálózatának más és más borzalmával szembesülünk minden nap. A veszélyek egy „érdekes” változatára hívnám fel a figyelmet. Tavaly év végén bekövetkezett egy olyan esemény, amire korábban még gondolni sem mertünk. Irakban, Bakúba városában egy 37 éves belga származású nő öngyilkos merényletet követett el a testére erősített bomba segítségével, több ártatlan ember halálát okozva ezzel. Elérkezett tehát az, az idő, amikor már európai származású személyek is követnek el öngyilkos merényleteket, terrortámadásokat a világ bármely részén. A „dzsihád marketingesei” számára célcsoporttá váltak a nyugati fiatalok.184

Az Al-Kaida stratégiájában szerepel a „fehér sejt” létrehozása, melynek megalakításával komolyan foglalkoznak. Az irányítók a környezetbe való bele olvadás filozófiáját részesítik előnybe, többek között azt mondják, hogy ne lógj ki a környezetedből, hordj farmer nadrágot, egyél az utcán hamburgert, stb. Ezen kívül szinte nyílt toborzást, felvételt hirdetnek soraikba, amihez elsősorban az internet adta lehetőségeket használják fel.

A fenti példa jól érzékelteti a nemzetközi terrorizmus sokszínűségét, terjeszkedését és azt, hogy az ellenük harcoló szervezetek tevékenysége mennyire szerteágazó kell, hogy legyen.

Az elmúlt időszakban bekövetkezett terrorcselekmények rámutattak többek között a határbiztonság érvényesítésének fontosságára is. Így a Határőrségnek a már korábban végrehajtott feladatain kívül, a bevezetett intézkedésein túlmenően továbbra is számolnia kell a reális veszélyek, veszélyforrások jelenlétével, azok kezelésével.

183 Sándor Vilmos: Biztonság-határbiztonság, komplexitás-kompetencia című előadása. Határellenőrzés a veszélyhelyzetek tükrében című nemzetközi tudományos konferencia. Pécs, 2006.184 Megjegyzendő, hogy nem csak a korábban bevándoroltak leszármazottai, hanem a tős gyökeres európai származásúak is e körbe vehetők.

A közeljövőben várható szervezet-átalakítás, racionalizálás és korszerűsítés során- a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelemhez kapcsolódóan- az alábbiakat javaslom figyelembe venni:

- Magyarországon tartózkodási, munkavállalási engedéllyel rendelkezők szigorúbb ellenőrzése a társ-, együttműködő szervekkel közösen, az Integrált Vezetési Központ működésének, tevékenységének további erősítése.

- Az egész országra kiterjedő illegális migrációt ellenőrző háló további működtetése a társszervekkel közösen a Határőrség koordinálásával, melyhez kapcsolódóan ki lehet dolgozni, meg lehet határozni a terrorizmus elleni feladatokat is.

- „új gondolkodásmód”, elhárítási mechanizmusok kialakítása, meghatározása, az elemzések végrehajtása

- „azonnali reagálás” képességének elsajátítása, továbbfejlesztése

- a nemzetközi együttműködésekben rejlő lehetőségek hatékonyabb alkalmazásának feltárása (határőrizeti ügynökség, közös kapcsolattartási szolgálati helyek, végrehajtásban jelentkező feladatok)

- nemzetközi missziókban való jelenlét ( képzési feladatok, szakismeretek „exportja”, válság övezetekben a demokratikus intézményrendszer kiépítésében részvétel) „szoft” jelenlét, stb…

A teljesség igénye nélkül, ezekben a gondolatokban kívántam hozzászólni az előadáshoz. Következtetésképpen megállapítható, hogy hazánk geopolitikai helyzetéből és a terrorellenes küzdelemben végzett tevékenységéből adódóan bevezetett intézkedések fontosak, eredményesek voltak, továbbfejlesztésük szükséges.

ENGLISH RESUMES

Zoltán Hautzinger: Prologue. Border Guard – 100 years under the aegis of security

Border Guard celebrates its centenary of its real functioning in 2006. The organization started to function as border police on the 15th January, 1906, which was technically based on Act VII. published on 14th March, 1903 about border police. During the past 100 years the border organization was transformed more times. The present appellation of the organization came also from a jubilee year, 1946, while the building of the actual colour of the organization started at the change of the political system. The present Border Guard is not a national defense force any more as it was under the socialist era, but a modern order maintaining organ, which function became very significant after the adhesion to the European Union and before the integration into the Schengen Agreement.

István Bukovics: The theoretical questions of dangerous situation indicators of catastrophes

Nowadays in Hungary one of the most actual national task is the protection against natural and civilization catastrophes. The general public, the political and occupational leadership attend to it peculiary. This protection determines the developement of the country and it fundamentally influences the life of the citizens. It has become clear that security is not simply a technical problem, but a complex social question. Moreover, it is neither a local or occupational, but a global concern and we can not calculate with short-term problem solving, but with long-term, long-continued challenges. The protection against natural and civilization catastrophes is not only a fundamental human and national value, but it also stands for international interests.

Zoltán Szenes: International opportunities of handling dangerous situations

The expansion of the ’borderless’ Europe, the planned Hungarian integration to the Schengen region in 2007, the order defense reform of the new government program brings on originally the questions of border patrol and border defense. The Hungarian border patrol depends greatly on what happens at our Southern borders, on the West-Balkan, in South-East Europe, because the tasks of border patrol and security service do not start at the borders. The dangers and the problems that occur at the South border can not be handled only at the Hungarian border. In order to end the reasons and to handle the difficulties there is a need for a bilateral, regional and international co-operation. Moreover, if we consider a weak state in the region, there may be a need for international military force in order to be able to handle border security dangers.

Péter Deák: Borders, immigration, security co-operation

In the second half of the 20. century the occuring new migration dressed into specific forms and it intertwined with other phenomena. The last 15 years (e.g. the collapse of the Soviet Union and its empire, the South Slavic War, emerge of new states, more open state system,

the serious decrease of the standard of living in the region, crisis nodes on the East and the spread of Far-Eastern assets) made migration more intensive and multitudinous. This process is going to continue in the next decade, too – making Hungary involved – and it makes it necessary to re-conceive the migration policy concept of the country and to create a new strategy according to the above mentioned problems.

Sik Gotthilf: The system of international rules in connection with the handling of the dangers crossing the borders

The dangers that cross the borders cannot only be events in connection with human activity. Flood, forest fires, earthquakes and other catastrophes determine the common action of states. There is not too much chance to prevent natural catastrophes, but human-caused industrial accidents, dangerous situations can be prevented.

Péter Stauber: The actual questions of internal and judicature co-operation in the European Union

The third pillar, the judicial co-operation in police and criminal affairs (that was called internal and judicial co-operation before the Treaty of Amsterdam) has a lot of features, but in the last few years it became apparently the most dynamicly developing field of the Union. Since the Tampere Program in 1999 the countenance of the Union colligates more annual programs. The European Council meeting in Brussels with the heads of governments and states on November 4-5, 2004 confirmed the so-called Hague Program that determined the aims of the EU in the field of the developement of freedom, security and law (namely third pillar co-operation and law) until 2009. The scheduled measures of the Program is concretized by the Action Plan which was worked out by the Luxembourg Presidency in the first half-year of 2005 and was accepted by the Judicial and Internal Affairs Council in June, 2005.

Adrián Fábián: Thoughts about the „administrational law” danger

Danger, as it is hidden in everyday natural processes and in human activities, it also pervades the whole legal system. The codifier has always calculated with dangerous situations and the anterior dangerous situations: he tried to prevent those with the help of measures. Labour Law (e.g. dangerous job) and Civil law (e.g.hazardous operations) also consider dangers and dangerous situations. Moreover, whole branches of law may be built around the definition of danger (dangerous situation is different), namely criminal law, which is based on reckless acts, and the same is true about infringement law, which involves minor reckless acts and dangers to administration.

Vilmos Sándor: Security, border security – complexity, competence

According to shallow points of views, after joining to the European Union border security becomes less and less important, mainly for those member states that have internal borders. The role of the organizations of the ’security umbrella’ that effectuates border security have less and less role in guaranteing or accomplishing security. But do not forget: on one hand the Union will always have external borders and on the other border security in the Union

English Resumes

does not or does not only twit with the physical existence of state border – Union border. The security of the citizens of the Union and of Hungary – as a section of the umbrella – can be guaranteed with the prevention of unauthorized entry and residence. And it means more than a simple control of the cross-border traffic. It also includes a virtual criminal exposing, preventing, functioning, registering and operative measure system.

András Teke: Handling of dangerous situations and border security

One of the characteristics of our globalized world is the appearance of new dangers and threats, the diversity of their frequency, variability, processing period and intensity. The new situations demand new reaction. The handling of dangers is put down in measures. Usually reaction is based on the experience of intervened events, but there is also a need already for the preventive approach based on reasonable foresight. The processes of the world concern border security, too, which tries to react in a correct manner. The border security that is included in the Hungarian national security system has to boost up not only the national, but the European security system, too. The handling of dangers has to be carried out in a complex way, because dangers relate in space and time.

Gábor Kovács: The opportunities of the application of border troop force during security service of dangerous situations

The task system of the Border Guard cannot be separated from the activity for complex security. In the organizational structure of the Border Guard we can found border-petrol companies, those structural elements that represent such mobile, applicable and redeployable force which dispositional capability and applicability is guaranteed during implementing regulation tasks. The application of border-hunter companies can be very diverse, after all out of border control prevention of dangerous situations could be also the element of the task system. In my essay I would like to introduce these opportunities – without the claim of entirety.

Ferenc Horpácsi: The possible tasks of the Border Guard’s action organs in case of dangerous situations

The 21. century welcomed our planet with series of catastrophes. Partly nature, partly human irresponsibility or intentional destruction have represented wide range of dangers. We can not avoid the most of dangers, but we can prepare for handling the occuring situations, for saving lives and goods, for decrease the damage to the possible lowest level. The order-securing organs – including Border Guard – have lots of duties which aims are to save the citizens of Hungary, to protect life and goods security and to repair them, to handle intervening events and to secure reparation.

Géza Karap: Information technological support of the Border Guard’s activity

According to the so-called Border Guard Act Border Guard controls personal and vehicle cross-border traffic, cargo traffic, it permits border crossing for those who despose of the needed conditions for travelling in and out the country and it maintains the order of frontier stations by co-operating with other authorities and in accordance with international

199

199

English Resumes

agreements. For the preparation of completing these tasks there are information technology systems on, among which we can find the one that is going to be introduced and was developed by the Hungarian Association of Security Science.

Péter Zámbó: Mines and dangers along the border

It is a special feeling to live, to work at the border and also to cross the border. It means – unfortunately – a special experience to meet the exigency of regulations, to see the limits of the extensional freedom every day, to enjoy the pros (and cons) of the closeness and the more stringent control of the border. We can speak about advantages and disadvantages, but to estimate their ratio we have to compare particular periods with the help of the same system of aspects and it is expedient to consider interest relations, too. In order to carry out an unbiased, accurate analysis the relations of the part and whole has to be disclosed with the help of scientific analysing methods.

Jozef Balga: Requirements and dangers from the application of the Schengen Code of Border Control

European citizens properly require the European Union to secure the honour of the fundamental freedoms and rights, moreover, to approach cross-border problems, like illegal migration, human trafficking, assisting illegal migration and organized crime and their prevention in a more efficient and uniform way. Especially in the field of security the syntony and the coherence of the internal and external dimensions become more and more important to let the Union utilize the results and handle effectively the preceding challenges.

Ralf Michalsky: The security measures of the German Federal Police during the Football World Championship, especially with regard to Border Control

The football world championship in Germany in 2006 was not only a sport celebration, but a considerable order-securing challenge, where the German police and police forces of other countries – those that took part in the cup – also participated. The goal of this study to introduce those main tasks that occured before, during and after the world cup.

József Boda: Police advisory work in conflict zone

During handling the conflicts of the world, both soldiers and order-maintaining organs have their own task. But the character of the conflicts has changed a lot and there is a need for more and more police officers and order–maintaining experts. The importance and the role of special police forces have increased. At the time of the crisis in Kosovo there were only four such units used, while today twenty special units serve in thirteen order-maintaining missions.

Orsolya Sallai: The significance of controlling the transport of hazardous goods and the opportunities of professional co-operation

Nowadays the simultaneous existence of more factors result in the topicality of the significance of controlling the transport of hazardous goods. On one hand chemical industry

200

English Resumes

developed significantly, which continues nowadays, too. The goods that are produced by chemical industry, which consist of different hazardous materials, have to be entered into trade from the place of production. That is why the quantity of the transported hazardous goods ha increased.

Krisztina Zán Attiláné Görbe: Some more thoughts about security

The first global challenge of all is the poverty and the underdevelopement of the developing world. On account of it the spread of epidemics and AIDS mean constant and special danger for developed countries. These illnesses reach European states, too, and they lead to global epidemics and to the uncontrollable spread of illnesses. The disadvantageous effects of the present and the newly emerging crises and conflicts in several regions of the world are also present everywhere. Crowds of fugitives can be found at the borders of the alliance representing an irresolvable problem and drag in the period of the slow economic developement or in the period of regression.

The contribution of József Németh

The serious terrorist attacks of the last few years has put the international fight against terrorism in a new light. The intervened bloody terrorist attacks, especially the one in Madrid on 11. November, 2004 actuated as catalyzers for the activity of those organizations that take part in the international fight against terrorism, including the Border Guard of the Hungarian Republic.

201

201

„HATÁRELLENŐRZÉS A VESZÉLYHELYZETEK TÜKRÉBEN” NEMZETKÖZI TUDOMÁNYOS KONFERENCIA PROGRAMJA

(Pécs, 2006. június 22.)

A konferencia célja: Az Európai Unió határellenőrzésével összefüggésben felmerülő veszélyhelyzetek megelőzéséhez és kezeléséhez kapcsolódó szakmai követelményeket érintő alapvető kérdések értékelése és megvitatása a nemzetközi és magyar rendvédelmi és civil szervezetek képviselőivel, illetve a konferencián elhangzó referátumokon és hozzászólásokon keresztül a tárgyhoz kötődő tudományos gondolkodás elősegítése

A konferencia helye: PTE konferencia terme, Pécs, Szántó Kovács János u. 1/b.

A konferencia fővédnöke: Dr. Lénárd László egyetemi tanár, akadémikus,Pécsi Tudományegyetem rektora

A konferencia védnökei: Samu István hőr. vezérőrnagyHatárőrség rendészeti főigazgatója

Dr. Toller LászlóPécs Megyei Jogú Város polgármestere

9.30 – 9.45: A konferencia köszöntése és megnyitása.

Dr. Lénárd László egyetemi tanár, Pécsi Tudományegyetem rektora

Dr. Korinek László egyetemi tanár, a Magyar Rendészettudományi Társaság elnöke

Dr. Nagy László nyá. ezredes, a Magyar Hadtudományi Társaság elnöke

9.45 – 13.00: Délelőtti plenáris program (levezető elnök: Zámbó Péter hőr. ezredes)

9.50 – 10.00 Dr. Hautzinger Zoltán hőr. alezredes, egyetemi adjunktus, Pécsi Határőr Igazgatóság„Prológus. Határőrség – 100 év a biztonság jegyében”

10.00 – 10.20 Dr. Deák Péter nyá. ezredes, egyetemi tanár, elnökségi tag, Magyar Rendészettudományi Társaság

„A határok szerepe az új típusú globális veszély-, válság- és konfliktusok kezelésében”

10.20 – 10.40 Dr. Sándor Vilmos hőr. ezredes, egyetemi tanár, rektorhelyettes, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi EgyetemBiztonság – határbiztonság; komplexitás – kompetencia

10. 40 – 11.00 Dr. Bukovics István nyá. tű. mk. vezérőrnagy, elnök, Országos Katasztrófavédelmi Igazgatóság, Tudományos Tanácsa„A katasztrófa veszélyhelyzeti indikátorok elméleti kérdései”

11.00 – 11.20 Dr. Szenes Zoltán nyá. altábornagy, volt vezérkari főnök, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem magántanára„A veszélyhelyzetek nemzetközi kezelésének lehetőségei”

11.20 – 11.35 Kávészünet

11.35 – 12.00 Kai Juhanni Skogstrom alezredes, határőrségi főtanácsadó, Európai Unió Rendőri Missziója (Finnország)„Az Európai Unió Rendőri Missziójának szerepe Bosznia és Hercegovina határbiztonságában”

12.00 – 12.25 Radim Zak projektkoordinátor, Nemzetközi Migrációs Politika Fejlesztési Központ (Csehország)„Migrációs kihívások és potenciális veszélyek a Független Államok Közössége régiójában”

12.25 – 12.55 Ralf Mihalszky határőr összekötőtiszt, Német Szövetségi Rendőrség (Németország)„A Német Szövetségi Rendőrség biztonsági intézkedései a labdarúgó világbajnokság időszakában, különös figyelemmel a határellenőrzésre

12.55 – 13.00 Elnöki összegzés a plenáris ülésről

13.00 – 13.40: EBÉD

13.40 – 16.00: Délutáni program, szekcióülések

„Határellenőrzés a veszélyhelyzetek tükrében” szekció(szekcióvezető: dr. Hautzinger Zoltán hőr. alezredes)

13.40 – 13.55 Dr. Kovács Gábor hőr. alezredes, tanszékvezető egyetemi docens, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, Határőr Tanszék„A határőrségi csapaterő alkalmazási lehetőségei veszélyhelyzetek elhárítása terén”

13.55 – 14.10 Sallai Orsolya veszélyes áru szállítási biztonsági tanácsadó

„HATÁRELLENŐRZÉS A VESZÉLYHELYZETEK TÜKRÉBEN” nemzetközi tudományos konferencia programja

„A veszélyes áru szállítások ellenőrzésének jelentősége és a szakmai együttműködés lehetőségei”

14.10. – 14.25 Dr. Karap Géza titkár, Magyar Biztonságtudományi Társaság„A Határőrség veszélyes anyagok szállításával kapcsolatos rendészeti feladatainak informatikai támogatása”

14.25 – 14.40 Zámbó Péter hőr. ezredes, rendészeti igazgatóhelyettes, Pécsi Határőr Igazgatóság„Aknák és veszélyek az államhatár mentén”

„Veszélyek és konfliktusok” szekció(szekcióvezető: dr. Gaál Gyula hőr. alezredes)

13.40 – 13.55 Dr. Fábián Adrián egyetemi tanársegéd, Pécsi Tudományegyetem, Állam és Jogtudományi Kar„Gondolatok a „közigazgatási jogi” veszélyről

13.55 – 14.10 Dr. Boda József r. ezredes, igazgató, Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, Nemzetközi Oktatási Központ„Rendőri tanácsadói munka konfliktus övezetben”

14.10 – 14.25 Dr. Stauber Péter tanácsos, doktorandusz, Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium EU Együttműködési Hivatal„A rendészeti együttműködés perspektívái az Európai Unióban”

14.25 – 14.40 Dr. Sik Gotthilf nyá. r. alezredes, főelőadó, Katasztrófavédelmi Oktatási Központ„A határokon átnyúló veszélyek kezelésével kapcsolatos nemzetközi szabályok rendszere”

14.40 – 15.00 Kérdések, vita, hozzászólások

15.00 – 15.15 Konferencia zárása

Dr. Virányi Gergely hőr. ezredes, rektorhelyettes, Rendőrtiszti Főiskola

Dr. Gaál Gyula hőr. alezredes, szekcióvezető

Dr. Hautzinger Zoltán hőr. alezredes, szekcióvezető

205

205

„HATÁRELLENŐRZÉS A VESZÉLYHELYZETEK TÜKRÉBEN” nemzetközi tudományos konferencia programja

A KONFERENCIA TÁMOGATÓI

Biztonságos Magyarországért KözalapítványSzent László Alapítvány a Határőrökért

Magyar Hadtudományi TársaságMagyar Rendészettudományi Társaság

Pécsi TudományegyetemPécs Megyei Jogú Város Önkormányzata

Környezetvédő és Szolgáltató KFTSzent György FogadóPaksi Atomerőmű RT

Határőrség Tudományos TanácsaPécsi Határőr Igazgatóság

206

A PÉCSI HATÁRŐR TUDOMÁNYOS KÖZLEMÉNYEK KORÁBBI SZÁMAINAK TARTALOMJEGYZÉKE

I. KÖTET (2002)Tanulmányok a „Határőrség és rendészet” című

tudományos konferenciáról

Ivancsics Imre: Hozzászólás a rendészet meghatározásáhozParádi József: Rendvédelem kontra rendészetFinszter Géza: A rendészet jogi természete, rendvédelem – honvédelemBeregnyei József: rendvédelem, rendészet értelmezése, viszonya és kapcsolata a HatárőrséghezVirányi Gergely: Gondolatok a rendészettudományhozHautzinger Zoltán: A rendészeti kényszerítő eszközök alkalmazásának alapelveiHegyaljai Mátyás: A rendészeti szervek nemzetközi együttműködésének struktúrájaKovács Gábor: A rendészet, határrendészet értelmezése a határőrségi csapaterő feladat- és tevékenységrendszerébenRitecz György: Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a magyar HatárőrségreSipos István: A Határőrség együttműködése az Európai Unióval és a NATO-valTeke András: EU-csatlakozás, stratégiai tervezés, a Határőrség jövőjeZámbó Péter: A Határőrség lehetőségei, feladatai a közbiztonság fenntartásábanKőhalmi László: A Határőrség hatáskörébe tartozó bűncselekmények az új Btk. Novella tükrébenHerke Csongor: A Határőrség büntető eljárásjogi szerepe a 2002. évi I. törvény tükrébenGaál Gyula: Szervezett embercsempészés MagyarországonNagy Gábor: Határőrség és természetvédelmi szabálysértésekErdei Gábor: A rendőrség és a Határőség hatása a bűnözés-földrajzraSpaller Endre: Pályamotivációk és karrier elképzelések a leendő határőrök körében

HOZZÁSZÓLÁSOK A „HATÁRŐRSÉG ÉS RENDÉSZET” CÍMŰ KONFERENCIÁHOZKónya József hozzászólásaZsigovits László hozzászólása

II. KÖTETTanulmányok a „Határőrség szerepe a bűnmegelőzésben” című

tudományos konferenciáról

Hegedűs András: Beköszöntő

BŰN ÉS BŰNMEGELŐZÉS:Hautzinger Zoltán: Prológus. Cesare Beccaria a bűnmegelőzési tudomány történetének nagy gondolkodója

Csuka Tamás: Mi a bűn?Gyenisné Bertók Rózsa: A bűn, a büntetés és a bűnmegelőzés összefüggései az etika történetébenSimon László: A bűnmegelőzés általános keretrendszereFinszter Géza: A bűnmegelőzés hivatalaiHavasi Zoltán: A komplex biztonság időszerű kérdéseiHegyaljai Mátyás: Bűnmegelőzési programok EurópábanJármy Tibor: Közösségi bűnmegelőzési modell ZemplénbenHerke Csongor: A sértett-terhelt mediáció szerepe a bűnmegelőzésbenSzabó Erika: Bűnmegelőzés és áldozatvédelem a rendőrségi pszichológus szemévelFutóné Kartai Zsuzsanna – Hegyi Hella: „Hogy a pandúr sose váljék rablóvá”Hornyák Szabolcs: A gyermekkorúak bűnözése és megelőzésének lehetőségeiDeák Péter: A fiatalkorúak bűnözése és megelőzésének lehetőségeiGál István László: A bűnmegelőzés néhány kérdése a pénzhamisítással kapcsolatbanZsigovits László: A bűnmegelőzés informatikai támogatási lehetőségei

HATÁRŐRSÉG SZEREPE A BŰNMEGELŐZÉSBEN:Fenyvesi Csaba: A bűnmegelőzés és a HatárőrségErnyes Mihály: A határrendőrség bűnmegelőzési feladatai a XX. század első negyedébenTeke András: Határőrség – biztonság – bűnmegelőzésSzőke István: A bűnüldözés és a bűnmegelőzés összefüggései határőrségi tapasztalatok alapjánTóthné Demus Mária: A Határőrség lehetséges bűnmegelőzési feladatai a leendő belső határok térségébenKőhalmi László: A Határőrség szerepe a környezeti bűncselekmények megelőzésében és felderítésében – glosszák a környezeti bűnmegelőzésrőlGrónás József: A határforgalom-ellenőrzési szolgálati ág egyes lehetőségei a bűnmegelőzésbenHorpácsi Ferenc: A Határőrség bevetési szolgálati ágának lehetőségei a bűnmegelőzésbenSchmidt Henrik: A rendőrség és a Határőrség együttműködése a bűnmegelőzésbenTóth Tibor: A Határőrség és a polgárőrség együttműködése a bűnmegelőzés terén

KÜLFÖLDI ELŐADÓK HOZZÁSZÓLÁSA:Helmut Leopold: Beszélhetünk-e a határőrizeti szervek bűnmegelőzési szerepéről?Drazsen Vidaković: A horvát határőrség

HOZZÁSZÓLÁSOK A „HATÁRŐRSÉG SZEREPE A BŰNMEGELŐZÉSBEN” CÍMŰ KONFERENCIÁHOZ:Kovács Gábor hozzászólása: A bűnmegelőzés és a Határőrség kapcsolatrendszerének néhány fontosabb összetevőjeTájok Péter hozzászólása: A Határőrség idegenrendészeti és szabálysértési szolgálati ágának bűnmegelőzési feladataiKálmán Zsolt hozzászólása: A bűnmegelőzés Somogy megyei rendőri szervezeteKaracs Károly hozzászólása: Határőrség és a bűnmegelőzésPapp Gyula hozzászólása: Bűnmegelőzés a középiskola oktató-nevelő munkájában

A PÉCSI HATÁRŐR TUDOMÁNYOS KÖZLEMÉNYEK korábbi számainak tartalomjegyzéke

III. KÖTET (2004)Tanulmányok a „Magyar határellenőrzés – európai biztonság” című

tudományos konferenciáról

MAGYAR HATÓSÁGOK SZEREPE AZ EURÓPAI BIZTONSÁG MEGTEREMTÉSÉBENHautzinger Zoltán: Prológus. Az európai integráció és biztonság vázlatos történeteMajercsik János: Magyarország felkészülése a schengeni együttműködésreRitecz György: A magyar Határőrség szerepe az európai biztonságbanTeke András: Határbiztonság az EU bővítés utánCseresnyés Ferenc: A Magyar Köztársaság integrálása a szabadság, a jog és a biztonság térségébe. A magyar határellenőrzés feladatai a közeljövőben Ausztria példája alapjánKobolka István – Kovácsics Ferenc: EU csatlakozásunk biztonságföldrajzi kérdéseiHorpácsi Ferenc: A mélységi ellenőrző háló helye, szerepe az Európai Unió biztonságábanFurján Attila – Zsigovits László: A mélységi migrációs háló térinformatikai támogatásaKertész Ágnes: A Határőrség nemzetközi kapcsolatrendszere. Érdekérvényesítési útmutatóKőhalmi László: Európai biztonság avagy az egységes európai büntetőjog víziójaHornyák Szabolcs: Küzdelem az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő cselekményekkel szembenHavasi Zoltán: A rendőrség megváltozott feladatai az EU csatlakozás tükrébenKatona Béla – Gyömbér László: A Nemzetbiztonsági Hivatal feladatai a migráció biztonsági kockázatainak felderítésében és elhárításában; együttműködési kérdések az uniós integráció tükrében

HATÁRMENTISÉG – HATÁRBIZTONSÁGParádi József: A magyar határőrizet és az európai biztonság a XIX-XX. században 1867 – 1914Ernyes Mihály: Választóvonal Európában 1945 – 1949Nagy Tamás: A határvédelem különleges prioritásai Magyarországon 1947 – 1956Suba János: A déli határszakasz határokmányainak történeteBaranyi Béla: EU tagként – Határmentiség és határon átnyúló kapcsolatok Magyarország keleti, külső államhatárai mentén. Az eurointegrációs folyamatok új kihívásaiMichalkó Gábor: Határ menti bűncselekmények turizmusföldrajzi aspektusai MagyarországonSallai János: Migráció az Európai Unióba készülő Szlovákiában 1998 – 2003 közöttFenyvesi Csaba: Atomveszély a határon innen és túlTatár László: Az Európai Unióhoz történő csatlakozás előtt elkövetett csempészet büntetőjogi megítélése a csatlakozás után

KÜLFÖLDI ELŐADÓK HOZZÁSZÓLÁSAILloyd Dakin: Security Concerns and the Protection of Refugees; Biztonsági megfontolások és a menekültek védelmeMatthias Schaef: Schutz der Außengrenzen der Europäischen Union und die Arbeiten zur Errichtung der Europäischen Grenzschutzagentur; Az Európai Unió külső határainak védelme és az Európai Határvédelmi ÜgynökségAugust Feyerer – Helmut Leopold: Sichereitsmonitor; A Biztonsági Monitor

209

209

A PÉCSI HATÁRŐR TUDOMÁNYOS KÖZLEMÉNYEK korábbi számainak tartalomjegyzéke

HOZZÁSZÓLÁSOK A „MAGYAR HATÁRELLENŐRZÉS – EURÓPAI BIZTONSÁG” CÍMŰ KONFERENCIÁHOZTarján István hozzászólása: Magyarország és azon belül a Magyar Honvédség terror veszélyeztettségeTájok Péter hozzászólása: A menekültek védelme és biztonsági kockázatokSzabó Erika hozzászólása: Emberkereskedelem és embercsempészet a rendőrségi pszichológus szemévelKovács Gábor hozzászólása: A Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetemen folyó határőr tisztképzés jövője a Bolognai Folyamat tükrébenKálmán Zsolt hozzászólásaZámbó Péter: Epilógus: Határőrnapi konferenciák a szolgálat érdekében, Szent László szellemében

IV. KÖTET (2005)Tanulmányok a „Határőrség a minőség útján” című

konferenciáról

Szili Katalin: BeköszöntőZámbó Péter: Prológus. Határőrség a minőség útján

HATÁRŐRSÉG AZ ALKOTMÁNYBANKiss László: Határokkal – határok nélkülSik Gotthilf: Egyesülve a sokféleségébenPetrétei József – Somogyvári István: A határőrség alkotmányos szabályozásaTóth Judit: A Határőrség alkotmányos helyzetérőlFinszter Géza: Az alkotmányos rendvédelem és a Határőrség

HATÁRELLENŐRZÉS A MINŐSÉG ÚTJÁNKőhalmi László: Határőrség az európaizálódás sodrásábanSallai János: A schengeni integráció folyamata és jövőjeTeke András: Stratégia és minőségBeregnyei József: Határrendész szakképzés és minőségHorpácsi Ferenc – Zán Krisztina: Minőségbiztosítás az oktatásbanNagy József: A pszichológiai szakterületi munka sajátosságai a minőségbiztosítás területénBarnai János – Zupkó Tibor: A minőségügyi igénykielégítési folyamat értelmezése a HatárőrségnélZán Krisztina – Zsigovits László: Vezetés XXI. századi minőségben – mobil bevetés irányítási központ alkalmazása a határőr igazgatóságokonCseresnyés Ferenc: Menekültpolitika és határellenőrzésBaranyi Béla: Új kihívások a magyar-ukrán határ menti együttműködésbenHanuska Miklós – Parádi József: A polgári magyar állam határőrizete törvényi szabályozásának kezdete és tapasztalatai 1867-1919

A MINŐSÉGI RENDVÉDELEM ÚTJÁN

210

A PÉCSI HATÁRŐR TUDOMÁNYOS KÖZLEMÉNYEK korábbi számainak tartalomjegyzéke

Cserép Attila: Az integrált biztonság koncepciójaHavasi Zoltán – Pinczésné Kiss Klára: A társadalmi hatásvizsgálat szerepe a rendőri munka színvonalának fejlesztésében Fehér László – Sárközi Ferenc: EFQM szerinti értékelés tapasztalatai a Baranya Megyei Rendőr-főkapitányságonForró János: A minőségirányítás és a rendőri munka kapcsolatrendszere a Fejér megyei Rendőr-főkapitányságonLőrinczné Dallos Éva: Innováció a minőség elérése érdekébenFenyvesi Csaba: Gondolatok a Határőrség által is végezhető titkos adatgyűjtésekről és a nyomozási bírórólFarkas László: A tudományos grafológia néhány területeBenkő András – Huszár András – Szilvásy István: Korszakváltás a helyszíni gyorsdiagnosztikában

KÜLFÖLDI ELŐADÓK HOZZÁSZÓLÁSAIHelga Riedel: On the towards establishing a European Border Police Force; Úton az Európai Határrendőrség megalakítása feléAngelika Pohnitzer: Border Guarding on the Way to Quality; Határőrizet úton a minőség feléJari Tolppanen: EUPM Contribution to the development of the state border service in Bosnia and Hercegovina;Az Európai Unió Rendőri Missziójának hozzájárulása Bosznia és Hercegovina határőrségének fejlesztéséhez

HOZZÁSZÓLÁSOK A „HATÁRŐRSÉG A MINŐSÉG ÚTJÁN” CÍMŰ KONFERENCIÁHOZBokrosy Zsuzsanna hozzászólása: A rendvédelmi CAF önértékelés tapasztalatai a HatárőrségnélSzabó Erika hozzászólása: Minőség a Rendőrség a rendőrségi pszichológus szemévelZupkó Tibor hozzászólása: A minőségügyi szakirányú továbbképzés a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi EgyetemenHautzinger Zoltán: Epilógus a minőség jegyében

V. KÖTET (2006)Tanulmányok a „Fiatalok felkészítése a rendvédelemre” című

tudományos ülésről

Dudás Ferenc: BeköszöntőJanza Frigyes: Prológus. Fiatalok felkészítése a rendvédelemreDeák Péter: A veszély és konfliktuskezelés tudományrendszeri alapjaiBaranyai Mária – Szakács Gábor: A belügyi oktatási rendszer fejlesztésének lehetőségeiVirányi Gergely: A rendészeti felsőoktatás modernizációjaCseh József: A fiatalok rendészeti felkészítése az Adyligeti Rendészeti SzakközépiskolábanKovács Gábor: Fiatalok a rendvédelembenGubicza József: A Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetemen folyó határőr tisztképzés és vezetőképzés helyzete, átalakításának időszerű kérdései

211

211

A PÉCSI HATÁRŐR TUDOMÁNYOS KÖZLEMÉNYEK korábbi számainak tartalomjegyzéke

Asztalos László Zsolt: A Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem határrendészeti és védelmi vezetői szakán folyó határőr tisztképzés hallgatói szemszögbőlFodor Zsuzsanna – Németh Róbert – Tanács Róbert – Varga János – Viczina Balázs – Vízkeleti Márta: A fiatalok rendvédelmi felkészítésének vizsgálata a Rendőrtiszti Főiskola hallgatóinak szemszögébőlHargitai Lajos: A belügyi rendészeti pályára előkészítő képzés középiskolai programjárólPapp Gyula: A rendvédelmi fakultációs képzés iskolaigazgatói szemmelRittinger Zoltán: A rendészeti pályára felkészítés tapasztalatairólTrencsényi Ferenc: Fakultációs oktatás beindítása és jelenlegi helyzeteZámbó Péter: Epilógus: Nevelés és rendvédelem

A Pécsi Határőr Tudományos Közlemények fenti kiadványainak cikkei megtalálhatók és olvashatók a www.pecshor.hu című weblapon

212

Kiadja a Magyar Hadtudományi Társaság Határőr Szakosztály Pécsi Szakcsoportja – 7623 Pécs, Athinay u. 7.Felelős kiadó: Zámbó Péter elnök

Nyomdai kivitelezés: Kódex Nyomda Kft. Pécs, Rigóder u. 25. (72/213-999)Felelős vezető: Simon Béla