pensar direito nº 2

會議週期秋季在下午的思考

環境與可持續發展法律框架：問題和解決方案。

2012年11月8日

Ciclo de Conferências Reflexões ao Cair da Tarde

Ambiente e Desenvolvimento Sustentável Enquadramento legal: problemas e soluções.

08.11.2012

現場設有中葡文的同聲傳譯。

Esta conferência teve tradução em simultâneo para chinês e português.

澳門南彎大馬路749號地下Avenida da Praia Grande, N 749, R/C, RAEM, China

[email protected]

Abril 2013 Nº 2 第二 2013年4月

反思 . 法律Pensar Direito

页P

ág

in

a 4

標題 . Título反思 . 法律 / Pensar Direito

....................................................................................................................CRED-DM

澳門法律反思研究及傳播中心Centro de Reflexão, Estudo e Difusão do Direito de Macau

....................................................................................................................官樂怡基金會 . Fundação Rui Cunha

官樂怡行政委員會 . Conselho de Administração -官樂怡（主席）/ Rui Cunha (presidente);

Rui Pedro Cunha, 江可為 (副主席)Rui Pedro Cunha, João Tubal Gonçalves (vice-presidentes);

Isabel Cunha, Connie Kong (委員)Isabel Cunha e Connie Kong (vogais)

......................................................................................................................總監 . Director Executivo

郭麗茹 . Filipa Guadalupe ([email protected])....................................................................................................................

主講人 . Colaboraram Nesta Edição黃明建教授/Professor Huang Mingjian

Dr. Manuel de Andrade Neves....................................................................................................................

翻譯 . Tradução Paulo Leite, Office 88 Ltd

....................................................................................................................協助翻譯 . Assistente de Tradução

布慧娜 . Sara Pinto ([email protected])....................................................................................................................

封面圖片 . Capa FRC Graphic Designers

....................................................................................................................平面設計及插圖照片編輯

Grafismos, Ilustração e Tratamento de Imagem Célia Brás

....................................................................................................................電話 . Telefone

(853) 28923288或發電郵至 . Email

[email protected]郵寄 . Correio

澳門法律反思研究及傳播中心 – 出版官樂怡基金會

中華人民共和國澳門南灣大馬路749號地下CRED-DM - Publicações,

Fundação Rui Cunha Avenida da Praia Grande, n.749 - R/C, RAEM, China

....................................................................................................................行政/出版/版權 . Sede, Administração, Publicidade e Propriedade

中華人民共和國澳門南灣大馬路749號地下Av. da Praia Grande, n.749 - R/C, RAEM, China

Propriedade/Editora: Fundação Rui Cunha....................................................................................................................

日期 . Data:2013年4月 / Abril de 2013

....................................................................................................................印刷 . Tipografia

匯豐印務 / Fábrica de Imprimir Vui Fong....................................................................................................................

發行量 . Tiragem400

目錄

Índice Remissivo序

Nota de Abertura 5

黃明健Professor Huang Mingjian

6

Dr. Manuel de Andrade Neves23


環境與城市持續發展討論會 Ambiente e Desenvolvimento Sustentável

页P

ág

in

a 5


Nota de AberturaNo passado dia 8 de Novembro de 2012, O CRED-DM e a Fundação Rui Cunha realizaram uma confer-

ência intitulada Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Enquadramento legal: problemas e soluções.A sessão, inserida dentro do Ciclo de Conferências Reflexões ao Cair da Tarde, contou com a participação

de dois ilustres oradores. A saber:Dr. Manuel de Andrade Neves, Advogado na Abreu Advogados (Portugal) e Mestre em Direito do Ambi-

ente e Ordenamento do Território pela Universidade de Estrasburgo,E, Professor Huang Mingjian, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de de Fu

Zhou, China, Professor de Direito da Faculdade de Ciências e Tecnologia de Macau, e Especialista em Direito do Ambiente.

Pela primeira vez, as intervenções foram feitas na línguia original dos intervenientes, havendo recurso a tradução simultânea de e para Mandarim, Português e Cantonense.

Durante a exposição, ambos os oradores tiveram oportunidade de expor, detalhadamente, a sua opin-ião acerca dos maiores problemas ambientais que presentemente afectam o Território da RAEM, identifi-cando as carências e apresentando, de acordo com a sua experiência profissional e académica, as possíveis soluções.

Findas as apresentações, foi, como habitualmente aberto um período de debate vivo, aceso e deveras participativo.

Em nome do CRED-DM agradecemos, uma vez mais, a todos os que connosco colaboraram na reali-zação de mais uma Reflexão, designadamente a excelência dos Oradores convidados, o profissionalismo da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública no que à tradução simultânea diz respeito, os dilectos colcaboradores do CRED-DM, sem os quais esta conferência não teria sido possível e last but not the least a todos quantos fazem da sua presença o nosso móbil para continuar sempre por um Macau (sempre) Mais e Melhor!!!

A Coordenadora do CRED-DMFilipa Guadalupe

序

在過去的2012年11月8日，澳門法律反思研究及傳播中心和官樂怡基金會進行了名為：環境與城市持續發展（法律意見:問題與解決方法）的討論會。今次討論會是日落時的反思活動之一，由兩名發言人進行演講：葡國Abreu事務所的律師Manuel de Andrade Neves，於斯特拉斯堡大學取得環境法和都市整治碩士學位；及中國福州大學法學院正教授黃明健，其在澳門科技大學任教及專修環境法。今次，發言人可以使用自己的母語發言，現場設有普通話, 葡語及廣東話翻譯。討論會進行期間，兩位講者以個人經驗提出持續影響澳門環境的主要問題, 澳門在保護環境時的不足之處及一些解決方法。討論會結束後，進行了一場辯論。以澳門法律反思研究及傳播中心之名義，我感謝發言人, 富有專業精神的行政暨公職局翻譯員及澳門法律反思研究及傳播中心全體人員，有你們的參與我們才可以為澳門，無私奉獻，精益求精！！

澳門法律反思研究及傳播中心協調員郭麗茹



页P

ág

in

a 6

Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Zhou, China

Professor da Faculdade de Direito da Uni-versidade de Ciência e Tecnologia de Ma-cau - Especialista em Direito do Ambiente

中國福州大學法學院正教授黃明健。

他在澳門科技大學任教及專修環境法。

Huang Mingjian黃明健

Graus Académicos:

• Doutorado em Direito pela Universidade Xiamen

• Mestre de Direito pela Academia de Ciências Sociais da China)

• Licenciatura em Direito pela Universidade de Xiamen

Obras principais:

• Co-autor da “Doutrina dos recursos do Ambiente” – novos métodos de ensino para o século XXI, Editora Ren Min Fa Yuan

• Autor de “A teoria do Ambiente”, publicado em 2004 pela Editora de Ciências de Ambiente da China

• Co-autor de “A Política Ambiental” , publicado em 2009 pela Editora de Ciências

• Membro da Associação de Legislação e Doutrina Chinesa

• Director da Associação de Investigação da Doutrina de Recursos do Ambiente na Associação de Legislação e Doutrina Chinesa

• Membro da Associação de Advogados da RPC

• Membro da União de Académicos em Macau

學歷Academic Qualification:

• 法學博士學位(廈門大學)

• 法學碩士學位(中國社科院研究生院)

• 法學學士學位(廈門大學)

主要著作有：

• 21 世紀法學創新系列教材《環境資源法學》（合編），2003 年人民法院出版社；

• 《環境法制度論》（專著），2004 年中國環境科學出版社出版；

• 《環境政策學》（合著），2009 年科學出版社出版；

• 中國法學會會員

• 中國法學會環境資源法學研究會理事

• 中華全國律師協會會員

• 澳門學者同盟會員



页P

ág

in

a 7


只有一個地球

地球是我們人類共同的家園，環境問題是全人類面臨的共同問題。人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活的環境中，享有自由、平等和充足的生活等條件的基本權利，並且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。



页P

ág

in

a 8

社會中的法律最好被理解成一種行為或事業，即執行社會任務的活的制度。法律制度也不僅僅是規則的整體，它還要對社會的需要、壓力和靈感做出相應的反應。

——[美]菲力浦·塞爾茲尼克

國家和國際的法律往往落後於事態的發展。今天，步伐迅速加快和範圍日益擴大的對發展的環境基礎的影響，將法律制度遠遠地拋在後面。人類的法律必須重新制定，以使人類的活動與自然界的永恆的普遍規律相協調。

——聯合國環境與發展委員會：《我們的共同未來》人類處在普受關注的可持續發展問題的中心。他們應享有以與自然和諧的方式過健康而富有

生產成果的生活的權利。各國制定有效的環境立法。環境標準、管理目標和重點應反映它們所應用到的環境和發展範

圍。各國應制定關於污染和其他環境損害的責任和賠償受害者的國家法律。各國還應迅速和更果

斷地進行合作，進一步制定關於在其管轄內的活動對在其管轄外的地區造成的環境損害的不利影響的責任和賠償的國際法律。

——聯合國：《裏約環境與發展宣言》

引言

法治是人類文明進步的重要標誌。法治是以和平理性的方式解決社會矛盾的最佳途徑。人與人的和睦相處，人與自然的和諧共生，國家與國家的和平發展，都需要法治加以規範和維護。澳門在重視法治、建設法治社會的同時，也應當重視環境法制建設。堅持法治之道，強化環境法治，完善監管體制，建立長效機制，是澳門環境與城市持續發展的必由之路。



页P

ág

in

a 9


一、澳門環境問題對策

近幾年澳門創造了經濟發展的奇跡，但在經濟高速發展的過程中，擺在我們面前還有許多問題，環境與城市持續發展是一個重要問題。現在應該按照什麼樣的模式來發展澳門經濟？我們要轉變從前只注重經濟發展而忽略環境保護的錯誤做法，否則無法實現可持續發展的目標。因此，我們要充分認識到澳門城市持續發展中出現的環境問題，並採取一些旨在促進污染預防、治理和生態建設的對策。這些對策包括以下四個方面：

（一）創新和落實環境政策（二）制定和實施環境法律、法規（三）開展環境宣傳和教育（四）重視環境技術的研究和開發

二、澳門現行環境法制的缺失

澳門現行的環境法制存在許多不足，具體表現為下列幾種情況：

（一）立法體制存在嚴重缺陷

《環境綱要法》是澳門環境政策的總綱和基本原則的法律化，該法律於1991年1月31日由立法會通過，2月28日頒佈實施。該法的立法背景就是立法體制集中體現了澳門殖民主義的政治體制。當時葡萄牙主權機構仍可為澳門立法，澳督的專屬立法權限在涵蓋事項範圍上和重要性上均大大超于立法會立法權限，澳督對立法會立法享有充分的影響和控制能力，這就是澳門立法體制的根本特徵。這種殖民主義的立法體制反映了澳門環境保護的立法工作是明顯滯後的，主要體現在《環境綱要法》這一澳門環境保護法律的綱領，從公佈至今，已明顯落後於世界潮流對環境保護的迫切性、科學性和體制性的要求。

（二）法律缺欠可持續發展的理念

可持續發展的概念最初是指國家應該以一種可持續的方式開發和利用自然資源。今天可持續發展已經從理論走向實踐，並成為社會發展的主導模式和各國環境立法的基本理念。

立法的目的是法律的定位。1991年澳門《環境綱要法》第5條規定該法的立法目的和措施是：“為有一個適合健康和安居，社會和市民文化發展，甚至改善生活質素的環境，必須採取措施，特別是對下列方面：……”。顯然，該法定位於改善人的生活和優化環境，未能明確提及可持續發展的理念。現代環境法沒有體現和落實可持續發展的理念，絕對是環境法制的重大缺失。

（三）條文缺乏確定性和可操作性

立法條文的確定性和可操作性，簡單地說就是所立的法規條文，內容要具體、明確，要有針對性、適用性，要管用、實用，能解決實際問題。環境法規具有法的一般特徵，它是一種普遍、嚴謹的行為規範，為人們的行為提供模式、標準、樣式和方向，具有指引、教育、評價、預測和強制作用。所以，法規條文不能含糊不清、模棱兩可，必須明晰化、可操作，這是法律法規內在的本質要求。

條文缺乏確定性、可操作性不強是澳門環境立法的主要缺陷。具體表現在：（1）原則性、宏觀性、綱要式規定較多，細化、量化的規定較少。表現在條文中常用“及時”、“限期”、“按時”、“增強”、“加大”、“有關”等不確定語言，一旦進入操作階段，就發現法規條文的規定變得不具體和模棱兩可，很難為執法提供明確、清晰的依據。（2）提倡性、號召性、宣示性條款較多，實質性、具體化條款較少。表現在條文中常用“積極”、“鼓勵”、“加強”、“支援”等抽象語言，在內容上與政策相差不大。一碰到複雜的實際問題，就發現法規條文的規定界限不清、職責不明，在實際中難以操作。



页P

ág

in

a 1

0例如，澳門《環境綱要法》第3條第二款規定：“環境政策的目的是適當利用自然資源從而確保其使

用。”法律規定在文義上明顯流於表面和膚淺。眾所周知，澳門自然資源嚴重缺乏，土地資源短缺，水、電、能源、食品等生產和生活資料全部靠進口，因此，如何利用自然資源，是環璄政策的一個重點，但不是澳門環境問題的重點。而保護環境，防止污染、公害對居民生活的影響；善用土地資源，搞好城市規劃，為居民營造良好居住環境；珍惜能源、食水，防止浪費才是澳門環境資源保護的重點範疇。

（四）缺少系統、完善、配套的環保執行法規

澳門的環境保護工作能走上正軌，要有系統、完善、配套的環保執行法規。但目前澳門的現狀是：環境法律配套滯後，不少環境法律的條例、規章、標準、政策遲遲不能出臺，影響了法律的貫徹執行。澳門《環境綱要法》只是一個綱領性的法律，由於其條文內容確定性和可操作性較差，造成了環境立法滯後，為一些官僚推卸責任提供理由。

（五）公眾參與環保活動令人遺憾

環境權是公眾依法享有的在健康、適宜的環境中生存和合理利用資源的權利，以及有效參與政府環境管理和決策的權利。環境權是環境民主原則的基本內容，它奠定了公眾參與環境保護的理論基礎。

由於澳門地域狹小，土地資源和經濟資源缺乏，經濟以博彩業為龍頭產業，博彩業投入少，產出高，博彩稅支撐起公共行政大部分開支，相當一部分經濟行業與博彩業有直接和間接聯繫，本地工業不發達，城市建設規模小，環境污染源頭少。因此，作為一個旅遊小城，澳門環境污染不嚴重，結合葡式的南歐城市風格，優美的海岸，百年的古榕，樸實的民風，宜中宜歐的民俗，對內地遊客、香港遊客、臺灣遊客和外國遊客，都有各具特色的吸引力。訪客來澳門，都客氣地讚揚：澳門環境挺好的！這也是政府環保不作為的老本和依據。同時，澳門本地居民和新移民普遍文化知識不高、民主精神不足、參與能力不強、環保訴求不高。因此，從總體上說，澳門公眾參與環保活動不夠完美，令人感到十分遺憾。

（六）缺漏環境損害救濟制度

在環境法制建設中，除通過行政規制事前防治污染發生外，如何在污染發生後使受害人能合理公平地受到賠償填補其損害，避免因賠償問題導致民眾抗爭，影響社會安定與經濟發展，則成為環境損害救濟制度設計上的重要課題。一個完整的環境損害賠償制度，必須能同時兼顧環境損害被害人與加害人兩方的權益。一方面使被害人能真正獲得賠償，一方面使加害人確實對其所造成的損害負責，以符合“污染者付費”原則。但是，依據現行的澳門環境法律制度，對於環境污染仍存在許多漏洞，以致于現行制度無法實現上述的目標。

三、澳門環境法律制度的完善

為了完善澳門環境法律制度，應當做好以下幾個方面的工作：

（一）明確環境立法目的和立法原則

環境立法的立法目的，是指立法者在環境法理念的指導下，根據其對環境法的功能的需求，從可供選擇的法律價值體系中為環境法設定的價值目標，是制定環境法律時所希望達到的目的或實現的結果。環境法的立法目的決定著整個環境法的指導思想、環境法的調整對象，也決定著環境法的適用效能。

環境立法的指導原則，是指為實現環境保護的目標、在法律上充分體現環境的生態價值與經濟價



页P

ág

in

a 1

1




页P

ág

in

a 1

2值，在起草、制定或修改環境法律草案的過程中，對立法者具有指導意義的基本原理和基本方法。聯繫澳門社會的實際，我們認為澳門環境立法的指導原則應當包括：尊重和體現生態規律的原則；以可持續發展為導向的原則；突出和運用環境經濟學方法的原則；便於操作和適用法律規範的原則。

（二）確立可持續發展影響評估制度

澳門立法會應當建立一套立法的可持續發展影響評估制度。今後無論何種立法，都應當按照決定可持續發展的環境、社會和經濟三大要素所確立的相應指標進行立法影響評估，而不應當像過去的法律那樣顧此失彼。

立法的可持續發展影響評估可以為澳門立法發揮五項功能：（1）預測功能。對澳門立法專案出臺後對可持續發展重點領域將會產生什麼影響進行分析預測。（2）矯正功能。對澳門立法專案中不符合可持續發展原則的規定，建議予以矯正，避免出臺後產生不良影響。（3）完善功能。對澳門立法專案體現可持續發展思想和原則不充分的，建議予以充實，使之完善。（4）協調功能。對可持續發展某一領域澳門立法專案的政策目標及政策措施，與可持續發展戰略其他領域的立法項目不協調的，建議予以協調一致，實現協調發展。（5）中止功能。對違背可持續發展戰略的立法項目，建議不予立項或批准，立法程式也因此而中止。

對立法進行可持續發展影響評估的意義在於，在立法程序的早期充分考慮將要制定的行為規範所可能產生的環境、社會、經濟影響，將可持續發展的目標，通過一定的立法技術手段，納入法律制定過程中，為立法機構制定法律提供全面的環境資訊。它不僅是一種技術手段，更是立法決策的一個輔助工具。

（三）修改和完善澳門《環境綱要法》

《澳門基本法》第119條規定：“澳門特別行政區政府依法實行環境保護。”該條文含義有二：一是要求特區政府對環境保護進行立法，要建立健全環境保護的法律制度，使環境保護有法可依；二是把環境保護的規定放在“第五章經濟”當中，表明基本法要求特區政府在制定經濟政策時，必須重視環境保護。基本法關於“依法實行環境保護”的綱領性規定，是修改和完善澳門《環境綱要法》的重要依據。

修改澳門《環境綱要法》有一定的難度，會引起特區政府各部門的高度關注。立法會主要關注《環境綱要法》在澳門環境法律體系中所處的地位及其應有的功能；司法機關則關注《環境綱要法》與其他單項環境法律在法律效力以及法律適用上的相互關係；行政機關則基於它們的環境管理許可權以及不同的利益需求關係，其關注點更為廣泛。在澳門以行政為主導的政治體制中，環境保護局對《環境綱要法》地位和作用的認識也直接影響和決定著該法的修改。

修改和完善《環境綱要法》是澳門實現可持續發展目標的需要，而明確《環境法綱要》的修改目標以及對該法在澳門環境法律體系中的合理定位，是修改成功的關鍵。通過對世界各國、各地區的環境立法進行比較分析，我們認為應當將《環境法綱要》修改成為澳門環境保護的基本法，要明確其地位、主要內容、基本原則、基本制度，特別要重視政府環境責任、環境政策目標、環境規劃、環境影響評估制度，在法的適用上協調單項環境法律與澳門其他法律，特別是有關民事法律、刑事法律以及程序法律的關係。

（四）制定系統、配套的環保執行法規

“徒法不足以自行”，任何制度都必須得以貫徹執行才能有實效。因此，要使澳門環境法律制度發揮應有實效，必須制定系統、配套的環保執行法規。我們應該針對水、空氣、噪聲、固體廢棄物、危險化學品等各個領域的不同特點，制定不同的環保配套法規以執行法律。同時，應當建立和完善不同的環境法律制度。如建立和完善行政命令加控制制度，這也是世界各國加強環境執法的一個趨勢；建立和完善以環境稅費為主要手段的綠色收費制度，等等。



页P

ág

in

a 1

3


（五）健全公眾參與環境保護的機制

在澳門僅僅依靠特區政府的力量來保護生態環境是遠遠不夠的，應該建立一個以政府為主導的，公眾有積極性支持參與、決策、管理和監督的環境政策機制。

（六）建立環境損害社會救濟制度

環境損害的填補方式主要有民事救濟途徑和社會救濟途徑兩種。民事救濟途徑主要是借助訴訟的手法，通過對侵害人損害賠償等侵權責任的追究而實現損害的填補，進而踐行“有權利就有保護，有損害必有救濟”的法律理念。社會救濟途徑主要有以下幾種方式：財務保證制度、環境損害賠償基金制度、環境責任保險制度。



页P

ág

in

a 1

4

Um Só Planeta

O Mundo é o lugar comum a toda a humanidade, as questões relacionadas com o meio am-biente são um problema de todos nós. A humanidade vive com dignidade e bem-estar e desfruta dos direitos fundamentais de liberdade, igualdade e vida abundante. Tem por isso a responsabili-dade de, no presente e no futuro, proteger e melhorar o meio ambiente.

Medidas Jurídicas Sobre Desenvolvimento Sustentável Urbano e Ambiental

—— Análise da Estrutura do Sistema Jurídico Ambiental de Macau

Prof. Huang Mingjian

8/Novembro/2012



页P

ág

in

a 1

5


As leis da sociedade são melhor compreendidas como um tipo de acção ou actividade, isto é, um sistema onde se executam tarefas sociais. O sistema legal não é apenas uma síntese de regras, deve ser também uma resposta às necessidades, às pressões e à sensibilidade da sociedade.

—— Philip Selznick

Os Estados e a lei internacional ficam muitas vezes aquém do desenvolvimento actual. O sis-tema legal encontra-se hoje muito atrasado face aos efeitos do desenvolvimento, cada vez mais rápido e abrangente, no meio ambiente. As leis da Humanidade devem ser reformuladas de modo a haver uma coordenação entre as leis universais da natureza e as actividades humanas.

——Comissão Mundial das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento: “O Nosso Futuro comum”

Os seres humanos estão no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável.

Têm direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza. Os Estados adoptarão legislação ambiental eficaz. As normas ambientais, os objetivos e as

prioridades de gestão deverão refletir o contexto ambiental e de meio ambiente a que se apli-cam. Os Estados irão desenvolver legislação nacional relativa à responsabilidade e à indemeni-zação das vítimas de poluição e de outros danos ambientais. Os Estados irão também coope-rar, de maneira expedita e mais determinada, no desenvolvimento do direito internacional no que se refere à responsabilidade e à indemenização por efeitos adversos dos danos ambientais causados, em áreas fora de sua jurisdição, por actividades dentro da sua jurisdição ou sob seu controle.

—— Nações Unidas: “Declaração sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento”

1 - Introdução

A supremacia da lei é um importante símbolo da civilização humana. É um dos melhores meios para resolver as contradições da sociedade através da razão e da paz. A harmonia entre as pessoas, a simbiose com a natureza e o desenvolvimento pacífico entre os países necessita de um suporte jurídico mais explícito e protegido. Macau deve valorizar a criação de legislação ambiental, da mesma maneira que valoriza uma sociedade regulada pela lei. Macau deve seguir o caminho de um desen-volvimento sustentável através da perseverança e do reforço das leis, do melhoramento do sistema de regulação e do estabelecimento de mecanismos efectivos a longo prazo.

1- Medidas para a questão ambiental em Macau

Nos últimos anos, Macau conseguiu um desenvolvimento económico impressionante. No entan-to, ao longo deste processo, foram surgindo diversas questões, sendo uma das mais importantes o desenvolvimento sustentável urbano e ambiental. Que tipo de modelo deve Macau seguir para o desenvolvimento da sua economia? A perspectiva errada de valorizar apenas o desenvolvimento económico, ignorando a protecção do meio ambiente, tem de ser alterada. Caso contrário, não será possivel atingir o objectivo de um desenvolvimento sustentável. Neste sentido, devem não só reco-nhecer-se os problemas ambientais que foram surgindo com o desenvolvimento de Macau, como



页P

ág

in

a 1

6também adoptar medidas para o controlo da poluição e para um desenvolvimento ecológico. Estas medidas incluem quatro aspectos:

1. Criar e aplicar políticas ambientais;2. Formular e implementar legislação e regulamentação ambiental;3. Promover uma educação e sensibilização para a ecologia;4. Valorizar a investigação e o desenvolvimento de tecnologia ambiental.

2 - As limitações do sistema legislativo ambiental em vigor

A legislação ambiental actual de Macau é inadequada, como o demonstram as seguintes situa-ções:

1. A existência de falhas graves no sistema legislativo

A “Lei de Bases do Ambiente” é a legislação que contém os principios fundamentais e o enquadra-mento geral da política ambiental de Macau. Esta lei foi aprovada a 31 de Janeiro de 1991 e promulga-da a 28 de Fevereiro do mesmo ano. O contexto legislativo era uma forma de governo colonial, nessa altura as instituições portuguesas ainda tinham soberania sobre a legislação de Macau. A jurisdição exclusiva do governador de Macau ultrapassava em grande medida o conselho legislativo e usufruia de influência e controlo sobre este conselho, sendo esta a fundamental característica deste sistema legislativo. Este tipo de sistema legislativo colonial reflecte-se no claro atraso dos trabalhos legislati-vos de protecção do meio ambiente em Macau. Desta forma, a “Lei de Bases do Ambiente” está, até hoje, evidentemente atrasada em relação aos requisitos a nível mundial tendo em conta a urgência, tecnologia e sistemas de protecção do ambiente.



页P

ág

in

a 1

7


2. A ausência na lei do conceito de desenvolvimento sustentável

O conceito de desenvolvimento sustentável indicava inicialmente que cada país deveria desen-volver e utilizar os recursos naturais de uma forma sustentável. Actualmente o desenvolvimento sus-tentável já passou da teoria à prática, tornando-se num modelo de desenvolvimento social e numa filosofia fundamental na legislação de cada país. O objectivo da legislação é o posicionamento da lei. O artigo 5.º sobre os objectivos e medidas da “Lei de Bases do Ambiente” de Macau de 1991 estipula que: “A existência de um ambiente propício à saúde e bem-estar das pessoas e ao desenvolvimento social e cultural da população, bem como à melhoria de qualidade de vida, pressupõe a adopção de acções e medidas que visem, designadamente:…”. Esta legislação posiciona-se no melhoramento da vida das pessoas e optimização do ambiente, sem mencionar de forma clara o conceito de desenvol-vimento sustentável. A legislação ambiental actual não reflecte nem pratica este conceito, sendo esta a principal limitação do sistema legislativo no âmbito ambiental.

3. Falta de aplicabilidade e de definição dos artigos

O conteúdo dos artigos da legislação quer-se concreto e claro, com relevância e aplicabilidade, eficaz e pragmático, de modo a resolver os problemas práticos. A legislação ambiental possui as ca-racteristicas gerais da lei, isto é, uma regulação universal e rigorosa dos comportamentos, um modelo e orientação para a conduta das pessoas, tendo como funções guiar, educar, avaliar, prever e aplicar. Assim, os artigos de uma legislação não podem ser vagos e ambíguos, mas sim claros e aplicavéis, este é o requisito essencial da lei.

A falta de precisão e de aplicabilidade dos artigos é uma falha decisiva da legislação do ambiente. Especificamente: (1) existem muitas regras gerais e de princípio e poucas regras específicas e quanti-tativas. Encontra-se nos artigos uma linguagem pouco assertiva, como “em tempo útil”, “no prazo in-dicado”, “antes do prazo”, “reforçar”, “aumentar”, “relacionado”, etc. Na eventualidade da sua execução, estas regras tornam-se abstractas e ambíguas, dificultando a aplicação da lei. (2) há muitas alíneas de carácter apelativo e declarativo e poucas alíneas substanciais e concretas. É muitas vezes usada uma linguagem abstracta, como “proactivamente”, “incentivar”, “reforçar”, ”dar assistência”, etc, haven-do pouca discrepância entre o conteúdo e as políticas. Face a problemas práticos mais complexos, os artigos da legislação não têm limites e responsabilidades definidos, sendo assim difícil actuar.

Por exemplo, a alínea 2 do artigo 3.º da “Lei de Bases do Ambiente” de Macau estipula que: “A política de ambiente tem por fim optimizar a utilização dos recursos naturais.” A semântica da lei é claramente superficial. Como é do conhecimento público, Macau tem uma grave escassez de recur-sos naturais, como também a nível de território, água, energia, electricidade, produtos alimentares, etc, sendo que os bens de consumo dependem em absoluto da importação. Consequentemente, a utilização dos recursos naturais é um ponto importante na política do ambiente mas não é o foco dos problemas ambientais de Macau. Por outro lado, medidas como proteger o ambiente, prevenção de perigos públicos e poluição para os residentes, melhor uso do território, planificação urbana, melho-res condições de habitação e não desperdiçar os recursos e produtos alimentares são as categorias fundamentais na protecção dos recursos e do ambiente de Macau.

4. Uma legislação ambiental desorganizada, incoerente e insuficiente

Para que o trabalho de protecção do ambiente em Macau siga o caminho certo, terá de haver uma execução



页P

ág

in

a 1

8da legislação ambiental organizada, melhorada e coerente. No entanto, a situação actual de Macau configura-se desta forma: com o atraso nas leis ambientais, muitos standards, regras e políticas não são anunciados oficial-mente, o que tem um impacto na implementação das leis. A “Lei de Bases do Ambiente” é apenas uma lei de prín-cipios orientadores, os seus artigos são pouco claros e aplicáveis, provocando um atraso na legislação ambiental, tornando-se assim numa justificação para que os burocratas não assumam responsabilidades.

5. A participação do público nas actividades ambientais

O direito ao ambiente é o direito legal da população usufruir razoavelmente dos recursos num ambiente apropriado e saudável, como também o direito de participar de forma efectiva na regulação e decisões das polí-ticas do executivo. Este direito faz parte da base do princípio democrático e estipula a fundação teórica da parti-cipação do público na protecção do ambiente.

Devido ao estreito território de Macau, verifica-se uma escassez nos recursos de solos e económicos, sendo que o jogo é a principal indústria da economia. Esta indústria investe pouco e produz muito, os impostos do jogo suportam grande parte das despesas da administração pública, sendo que uma parte das indústrias tem uma ligação directa e indirecta com a indústria do jogo. Com uma indústria local não desenvolvida e uma pequena es-cala urbana, são poucas as origens de poluição. Consequentemente, Macau não tem um problema grave de po-luição. Assim, combinando o estilo das cidades portuguesas e sul-europeias, com uma costa bonita, Figueiras de Bengala centenárias e simples costumes populares chineses e europeus, Macau atrai, pelas suas características, turistas do continente, de Hong Kong, de Taiwan e do estrangeiro. Ao visitar Macau, todos dizem: “o ambiente de Macau é muito bom!” Esta é a base com que o executivo se legitima para não actuar na área ambiental. Simulta-neamente, os residentes e os novos emigrantes não têm um conhecimento geral elevado, o espírito democrático é insuficiente, a capacidade de participação é fraca e o apelo à protecção do ambiente é débil. Assim, em termos gerais, a participação do público macaense nas actividades de protecção do ambiente deixa muito a desejar.

6. Inexistência de um sistema de assistência de emergência para danos ambientais

Durante a criação de legislação ambiental, para além de aprovar regulamentação para a prevenção da polui-ção, existe ainda a questão de definir como pode uma vítima de poluição receber uma compensação justa por danos sofridos, de modo a evitar o descontentamento social face a estas questões e o subsequente impacto na estabilidade social e no desenvolvimento económico. Torna-se assim importante desenvolver um sistema de assistência de emergência para danos ambientais. Um sistema integral de compensação para danos ambientais deve atender simultaneamente aos direitos e regalias da vítima e do responsável. Desta maneira, a vítima pode ser de facto compensada e o responsável ser efectivamente responsabilizado pelos danos causados, estando assim de acordo com o princípio “poluidor - pagador”. Contudo, de acordo com o corrente sistema legal ambien-tal de Macau, existem ainda muitos buracos no que se refere à poluição ambiental, sendo assim inexequível a implementação do objectivo acima descrito.

3 - Aperfeiçoamento do sistema jurídico ambiental de Macau

Para aperfeiçoar o sistema jurídico ambiental de Macau deve trabalhar-se nos seguintes aspectos:

1 - Clarificar os objectivos e princípios da legislação ambiental

O objectivo da legislação ambiental é que o legislador, sob as orientações dos conceitos legais ambientais, e de acordo com os seus requisitos de funções nesta área, estabeleça valores-alvo nas



页P

ág

in

a 1

9




页P

ág

in

a 2

0normas ambientais, tendo em conta as opções disponíveis no sistema jurídico. Para além disto, no momento da formulação da legislação devem indicar-se expectativas de metas a alcançar ou de re-sultados da implemantação da lei. O objectivo legislativo da lei ambiental determina toda a sua orien-tação programática, assim como os seus ajustes e a eficácia da sua aplicação.

O princípio orientador da legislação ambiental aponta para a implementação de metas ao nível da protecção do ambiente, e para que seja reflectido na lei o valor ecológico e económico do ambiente. Desta forma, no processo de concepção, aprovação ou reforma de propostas de lei neste âmbito, o legislador está munido de uma base de princípios e práticas orientadoras. Estabelecendo uma ligação com a realidade da sociedade macaense, consideramos que os princípios orientadores da legislação ambiental devem incluir: a aceitação e respeito pelas normas ecológicas; a adopção do desenvolvi-mento sustentável como base de orientação; a projecção e utilização de práticas de economia am-biental; a facilitação da operacionalidade das normas legais.

2. Criação de um sistema de avaliações de impacto relativo ao desenvolvimento sustentável

A Assembleia Legislativa deverá criar um sistema de avaliações de impacto relativo ao desenvolvi-mento sustentável. A partir de agora, qualquer tipo de legislação deverá levar a cabo uma avaliação legal de impacto, de acordo com as metas estabelecidas para os três factores fundamentais - ambien-tal, social e económico - decisivos para um desenvolvimento sustentável. Não se pode continuar na situação jurídica desordenada do passado.

Uma vez legislada, a avaliação de impacto relativa ao desenvolvimento sustentável poderá desem-penhar cinco funções para a legislação de Macau: (1) Função de previsão: Prever e analisar projectos legislativos que possam ter impacto na área do desenvolvimento sustentável; (2) Função de rectifica-ção: Propor rectificações a projectos legislativos que não estejam em conformidade com o princípio de desenvolvimento sustentável, de modo a evitar que depois da sua implementação se produzam impactos negativos. (3) Função de aperfeiçoamento: sugerir melhorias nos projectos legislativos que não reflitam integralmente a filosofia e os princípios do desenvolvimento sustentável. (4) Função de coordenação: Nos casos em que não exista uma coordenação entre uma determinada meta ou me-dida política numa área do desenvolvimento sustentável com um projecto legislativo noutro âmbito desta estratégia, propôr formas de coordenação. (5) Função de descontinuidade: Face a projectos legislativos que violem a estratégia de desenvolvimento sustentável, propõe-se que não sejam apro-vadas, quebrando-se assim o padrão legislativo.

A importância das avaliações de impacto relativas ao desenvolvimento sustentável está em, ainda cedo no processo legislativo, levar a que se pondere o impacto que cada medida em estudo poderá causar ao nível ambiental, social e económico. Levar em conta as metas do desenvolvimento sus-tentável através de mecanismos técnicos legais, integrando-as no processo legislativo, proporciona informação ambiental muito completa às instituições legislativas. Não se tratam apenas de mecanis-mos técnicos, mas sobretudo de ferramentas de auxilílio às decisões legislativas.

3. Reformar e Aperfeiçoar a “Lei de Bases do Ambiente”

O artigo 119 da “Lei Básica de Macau” determina que: “O Governo da Região Administrativa Espe-cial de Macau protege o meio ambiente, nos termos da lei”. Este artigo tem duas implicações: por um lado, exige-se que o governo da RAEM produza legislação e estabeleça um sólido sistema jurídico relativo à protecção do ambiente, para que a protecção ambiental disfrute de um suporte legal; por



页P

ág

in

a 2

1


outro, o facto de se terem colocado as regras relativas à protecção ambiental no “Capítulo V – Econo-mia” demonstra que a Lei Básica exige que o governo deve valorizar as questões ambientais durante a concepção de políticas económicas. O princípio programático de “proteger o meio ambiente, nos termos da lei” presente na Lei Básica estabelece uma base importante para a reforma e aperfeiçoa-mento da “Lei de Bases do Ambiente”.

Reformar a “Lei de Bases do Ambiente” é um processo difícil que despertará a atenção dos dife-rentes departamentos do governo da RAEM. A Assembleia Legislativa presta sobretudo atenção ao posicionamento e às funções apropriadas da “Lei de Bases do Ambiente” no quadro do sistema jurí-dico ambiental de Macau; por seu lado, as instituições judiciais preocupam-se com a relação entre a efectividade e a aplicabilidade da lei, no que concerne à Lei de Bases e outras peças de legislação ambiental; por último, as instituições administrativas, dada a relação entre a sua autoridade de gestão ambiental e outros requisitos e interesses, têm um interesse mais amplo. No sistema político macaen-se, liderado pelo executivo, a familiaridade da Direcção dos Serviços de Protecção Ambiental com a posição e função da “Lei de Bases de Macau” também influencia e determina directamente a reforma desta lei.

Reformar a “Lei de Bases do Ambiente” é um pré-requisito para que se alcance o objectivo de um desenvolvimento sustentável. Para além disso, a chave do sucesso desta reforma está na explicitação dos propósitos da mesma e do seu justo posicionamento no quadro do sistema jurídico ambiental. Após uma análise comparativa da legislação ambiental em vigor em vários países e regiões, consi-deramos que a “Lei de Bases do Ambiente” deve ser transformada numa Lei Básica de protecção do ambiente de Macau. Deve também especificar-se o seu posicionamento, o seu conteúdo principal, os seus princípios básicos e o seu sistema. Deve ainda atribuir-se importância à responsabilidade am-biental do governo, às metas das políticas ambientais, aos planos ambientais e ao sistema de avalia-ções de impacto ambiental. Quanto à aplicação da lei, deve ajustar-se a legislação ambiental com a restante legislação de Macau, sobretudo levando em conta as relações com a legislação civil, a legis-lação criminal e a legislação processual.

4. Formular uma legislação de implementação de protecção do ambiente sistemática e co-erente

A legislação por si só não é suficiente, qualquer sistema deve poder ser implementado para ser realmente eficaz. Para o sistema de leis do ambiente de Macau ter os devidos resultados, é necessário formular uma legislação de implementação de protecção ambiental sistemática e coerente. Devemos lidar com as características distintas dos vários domínios (água, ar, ruído, resíduos sólidos, químicos perigosos, etc.), formulando distintas legislações de protecção do ambiente. Devemos ao mesmo tempo estabelecer e aperfeiçoar diferentes sistemas de leis ambientais. A criação e aperfeiçoamento de um sistema de controlo de ordem executiva é já uma tendência de reforço das leis ambientais em vários países; é possível também criar e aperfeiçoar um sistema de impostos ambientais para estraté-gias ecológicas, etc.

5. Participação da população num mecanismo de protecção ambiental

Em Macau não é suficiente depender apenas da força do executivo da RAEM para proteger o am-biente ecológico. Deve ser criado um mecanismo de políticas ambientais gerido pelo executivo e que conte com a participação, consulta em decisões estratégicas, supervisão e inspecção por parte da população.



页P

ág

in

a 2

26. Criação de um sistema social de assistência de emergência para danos ambientais

Os canais civis e sociais de assistência de emergência são as duas formas principais de se fazer face a danos ambientais. Os canais civis funcionam sobretudo através de queixas legais. Através do apura-mento de responsabilidades e da imposição aos infractores do pagamento de compensações, pode actuar-se face a situações de danos ambientais, pondo assim em prática o conceito jurídico de “quem tem direitos tem protecção, quem sofre danos tem assistência”. Os principais canais sociais de assis-tência de emergência são os seguintes: sistemas de salvaguarda financeira, fundos de compensação para danos ambientais e seguros de responsabilidade ambiental.

Obrigado



页P

ág

in

a 2

3


• Licenciatura em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (1993)

• Mestrado em Direito do Ambiente e Ordenamento do Território pela Faculdade de Direito da Universidade Robert Schuman de Estrasburgo

• Pós-Graduação em Poluição e Outras Substâncias Nocivas pela Facul-dade de Ciências da Universidade Robert Schuman de Estrasburgo

• Leccionou em diversos cursos, acções de formação profissional e semi-nários sobre “Service Level Agreements”, Direito do Ambiente, Direito das Novas Tecnologias da Informação e Direito Comercial

• Autor de vários artigos na área do Direito do Ambiente

• Sócio fundador e Director da Euronatura – Centro para o Direito Am-biental e o Desenvolvimento Sustentado (ONG), onde exerceu o cargo de Director e Coordenador do Programa dos Oceanos e Rios Internac-ionais

Abreu Advogados.

Advogado na Abreu Advogados (Portugal)

Mestre em Direito do Ambiente e Ordena-mento do Território

葡國Abreu律師行律師

環境法和都市整治碩士學位畢業

MANUEL DE ANDRADE NEVES

•（1993年）里斯本大學法律系畢業

• 於Robert Schuman de Estrasbur-go大學法學院 - 環境法和都市整治碩士學位畢業

• 於Robert Schuman de Estrasbur-go大學科學院 – 污染和污染物品畢業

• 教授不同的課程-專業培訓課程和座談會内容涉及“Service Level Agree-ments”，環境法，資訊新科技法和商業法

•是多部環境法文章的作者

•是Euronatura的創立人及股東 – 於環境法持續發展中心擔任理事會及協調員 – 負責國際海洋項目

Abreu律師行



页P

ág

in

a 2

4

環境法的起源 - 歷史演變

1. 環境法的政策和起源–歷史演變

環境：在我們周圍直接或間接對我們生活質素及所有生物造成的一切影響。

我們現在所理解的概念是近期才演變出來的，隨著我們對環境惡化的認識而產生（60 年代）

在人口膨脹的推動下，人類無秩序活動增加等的現象進一步加劇，而科技帶來的影響更加速了環境的惡化並且證明人類和環境（生物圈）之間的關係已經出現問題並且失去平衡

原有的平衡出現在各種文化和宗教中：猶太基督教文化（諾亞方舟）; 佛教（“國王只是擁有相同生命權

利的野生生物的守護者”）; 非洲、美洲印第安人或亞洲教派（“地球是人類的母親女神”）相對於近期的不平衡牛頓理念、重商主義以及最後的工業革命改變了這種與自然的關係

人類有職責控制和主導自然：人本唯物主義

2. 現今對待環境的態度

• 嚴格意義上的人類中心主義：僅考慮資源在經濟上的即時效益，特別是市場經濟（普遍採用自我規管的形式）



页P

ág

in

a 2

5


• 廣義上的人類中心主義：需要考慮人類目前的需求，但也要考慮將來後代的需求（融合了近期出現的“人類在地球上”的概念）

• 生態中心主義：人類是環境的一部分，應在整體環境中獲得保護，其中包括所有形式的生命，無論其存在怎樣的效用。

• 道德觀念：可能與宗教信仰有關，提倡人類保護生物圈職責的觀念（人類在生物圈中不是“擁有者”，而僅是“管理者”）。

• 環境正義（上述各點的綜合）：包括 3 個方面- 代表了現今人類之間與環境資源的分配相關的公平性；- 提倡在不同世代之間的公平性；- 引進不同物種之間的平等性概念，即人類和其他生物之間。

3. 首批法律措施

60年代：領域保護世代• 地方保護僅限於各州的邊界• 全國的努力最終證明在處理具有全球影響的事件時無功而返。• 認識到保護環境的措施和人類健康之間的直接關係。

70年代/80年代：國際合作或在全球層面中認識到問題的時代。• 受海洋污染和石油洩漏等現象、生物多樣性干擾減少、臭氧枯竭、氣候轉變、森林砍

伐和土地荒漠化、切爾諾貝利事故等的促使。• 處理對環境產生影響的物質（垃圾、化學品、放射性材料）

90年代：綜合環境保護的時代• 對環境相關現象帶來的全球影響的認識促使人們認識到環境和全球經濟發展之間的關係• 提升對於可持續發展的認識，其中環境及其保護是人類在尋求糾正不對稱情況時必須

考慮到的因素。

2000年代：負責和彌補的時代• 根據污染者自付的原則，批准有關環保責任的體制，適用於預防和彌補環境損害（歐

洲議會和歐盟委員會 2004 年 4 月 21 日第2004/35/CE號指令）環保責任體制適用於： - 環境損害， - 有關這些損害的潛在威脅由於經濟活動中執行的任何活動所導致，無論該活動是公

共的還是私人的，是牟利的還是非牟利的。

將環境視為一項法律資產隨著人們逐漸意識到及經過數個世紀毫無節制的開發以及十九世紀工業革命的進一步推

動，自然資源已經變得有限，環境法因此成形。

4. 國際層面

斯德哥爾摩會議（1972年）- 6000位與會者、113個國家、700位評論家、400 家非政府組織.



页P

ág

in

a 2

6原則 1：“人類享有在一種確保有尊嚴和舒適的環境中，獲得自由、平等和充足的生活條

件的基本權利，而且為當代人和後代承擔著保護和改善環境的神聖職責。”

布倫特蘭報告（1987年）- 布倫特蘭委員會發表了一份創新的報告“我們共同的未來”，首次公開討論可持續發展的概念。

“發展滿足目前的需求，但不會破壞後代滿足他們需求的能力。”

里約宣言（1992年）- 聯合國環境和人類發展大會將有關可持續發展和如何逆轉環境惡化進程的討論作為其主要議題。

大會採納了第 21 號議程，其中概述了一項綜合計劃，以對抗不可持續的經濟增長模式為目標。除了環境問題以外，措施和分析領域還包括諸如發展中國家的貧窮和外債、生產和消費的不可持續模式、人口統計學壓力以及國際經濟結構等問題。

約翰尼斯堡會議（2002年）- 這次聯合國峰會產生了一項政治宣言和一項執行計劃，由 191 個參與國家共同簽署。

上述兩項文件均不具強制約束力，它們證明了所有簽署國家促進可持續發展的承諾，包括的主題如生物多樣性、自然資源、氣候變化和能源。

5. 共同體層面

羅馬條約（1957 年）沒有包含有關環境保護的規定。歐盟委員會採納了一項政治決議，引進環境作為其確立一個單一市場的目標之一：在

1972 年的巴黎峰會上，理事會命令委員會制定首個環境行動計劃（在 1973 至 1976 年期間發佈），該計劃為有關環境的共同體政策設定了框架，以便將環境整合到其所有活動中。

但是，1987 年生效的單一歐洲法案才真正標誌著環境事宜的決定性的改革，在歐洲共同體條約中引進了具體的指令。

環境法的起源歷史演變

共同體環境政策的目標：• 保存、保護和改善環境質素；• 保護人類健康；• 謹慎合理地利用自然資源；• 在國際層面推廣處理地區或全球環境問題的措施。

1. 可持續發展

• 本詞於 1987 年在布倫特蘭報告中首次使用。

結論是：“從本質上而言，可持續發展是一個變化的過程，在這個過程中，資源的開發利用、投資的方向、技術開發的趨勢以及機構變化均協調發展，並且同時提升目前和將來滿足人類需求和抱負的潛力”

• 在可持續發展改變下的根本核心理念是經濟、社會和環境越來越在本地、區域、國家和全球範圍內互相連接並形成一個穩固的因果故事情節。



页P

ág

in

a 2

7


• 1987年，在布倫特蘭報告內，可持續發展被定義為“滿足目前的需求，但無損於後代滿足他們需求的能力”。

• 1991年，聯合國環境規劃和世界自然基金會，可持續發展表示“改善生活質素，但不可超出可支援生態系統的承載能力。”

• 1992年，地球峰會在里約熱內盧舉行，“整體思考，局部行動”概念帶出了問題，並且真正要求政府從目前的角度和從假設對後代影響的角度出發分析他們的政策和各自的環境影響。

• 1994年，在 ICLEI（國際地方政府環境行動理事會），可持續發展被定義為“向社會中所有居民提供基本的環境、社會和經濟服務，但不會威脅上述服務據以提供的自然和社會系統的生存能力”。

行動計劃第 21 號議程通過下列方式定義了將環境整合到發展過程中：

• 原則3：“發展的權利必須履行，從而公平地滿足目前和將來各世代的發展和環境需求”

• 原則4：“為了實現可持續發展，環境保護應構成發展過程中不可分割的一部分，並且不可以被孤立考慮”

• 原則22：“各國應認可並正式支持他們的身份、文化和利益，並且使他們能夠有效參與實現可持續發展”。

各種定義表明，可持續發展可以演變為代內公平與代際公平的概念，同時以環境、經濟和社會的角度考慮。

當從全局來分析，與可持續發展有關的內在問題情況更令人擔憂，涉及了發達國家更大的責任。

必須反映在：- 大氣中二氧化碳的濃度以指數式增長；- 自二十世紀初以來全球平均溫度持續上升；- 人口的指數式增長率。

“只有當受益人逐漸成為過程的主人時，發展才可能實現可持續（……）。發展不能只從經濟學的角度考慮，而應作為一項綜合的計劃，包括了社會和文化影響。

教育和技術培訓、健康和公共服務、文化遺產的保護、基礎設施開發、城市規劃和重建、農村開發、水和能源管理、環境控制以及政策和法律的發展都是必須考慮的各個方面。”

（阿迦汗殿下在 2002 年 9 月於阿姆斯特丹舉行的克勞斯親王基金會文化和發展大會上的講話）

2. 預防原則

出於生態和經濟原因，預防是環境保護中的黃金規則：• 在很多情況下，以前狀態是不可能自然恢復的（例如植物或動物品種的消失）；• 重建的成本可能非常高昂，要求污染者自行重建顯得並不合理。

此外，“預防勝於治療”，因為就經濟上而言，治療的成本遠高於預防的成本。



页P

ág

in

a 2

8在實踐中，預防原則依賴兩項基本操作：• 對計劃活動的評估；以及• 對環境的持續監控。

預防原則適用於從科學的觀點存在明確答案的情況，表明一項活動具有或者創造對環境產生負面影響的風險。

3. 預警原則

• 這是二十世紀最後十年最重要的貢獻之一。• 它被視為里約宣言的原則之一：“（……）當存在嚴重的或不可逆轉的損害風險時，缺乏

科學確定性不應被用作推遲採用具成本效益的措施來防止環境惡化的理由。”• 這表示“當特定的措施是否將對他們造成損害存在不確定時，人們和他們的環境應假

設其不會造成損害”。

“in dubio pro natura”原則 –當對有關環境的特定活動的危險存在疑慮時，以有利於環境和不利於潛在污染者的方式作出決定。

舉證責任的倒置：舉證責任從國家或潛在的污染受害者轉移給潛在的污染者。因此，污染者將不得不證明其已在其權力範圍內採取所有必要措施防止對環境的危害，即使對於該等措施的需求不存在科學確定性。

應用的問題：• “嚴重風險”的定義；• 說“絕對科學確定”的合理性，只要科學本身持續演變，可質疑曾被視為事實的結果。

4. 污染者自付原則

由 OECD 確立的經濟原則，其目標是為環境保護和控制措施分配資金，並且鼓勵合理使用環境資源。

里約宣言中明確聲明“國家當局應努力促使環境成本和經濟工具的使用達到內部化，方法是可考慮污染者在原則上應承擔污染的成本，同時妥善考慮到公共利益，並且不會扭曲國際貿易和投資。”

仍然在國際法的範圍內，1972 年的斯德哥爾摩宣言就已經對有關責任作出了有利的評論：“要達成本項環境的目標，將要求每個層面的公民和社區以及企業和機構承擔責任，通過共同努

力公平分擔”。

-PPP的主要目標不僅是使產生環境污染的機構承擔為保護環境所採取措施的成本（環境外部效應），而且還促使糾正和/或消除潛在的污染源頭。

生態犯罪環境法

葡萄牙法律中存在的生態犯罪的類型：

• 大氣污染，指“向大氣釋放任何可能對空氣質素和生態平衡造成有害影響的物質”；• 破壞亮度水平，可以定義為“任何可能遮蔽或降低適合人類健康、福利和舒適以及適



页P

ág

in

a 2

9


合生態系統運作的適當的亮度水平的行為或事實”；• 水污染，可以定義為“向水源釋放任何改變水的特性或使水不適合各種可能的用途的

產物”；

• 破壞土壤或下層土壤，包括“所有和任何導致土壤或下層土壤惡化或侵蝕，或者導致其他可能影響到土壤或下層土壤的有害影響的行為或事實”；

• 對植物造成破壞，定義為“所有和任何影響到保護稀有植物品種或使植物生產力、景觀生物平衡或基因資源多樣性瀕臨危險的行為或事實”；

• 對野生動物的破壞，其中包括“所有和任何影響到現有動物種類的保護，即其科學、經濟或社會利益的行為或事實”；

• 景觀犯罪，該犯罪可以定義為“所有或任何對景觀作為一個視覺美學單位獲得保護產生影響並且/或者阻礙自然或建築遺產的行為或事實”；

• 噪音污染，指“所有或任何產生高於允許的最高音量水平的噪音或者造成超過可接受限度的驚嚇的行為或事實”；以及最後，

• 化學污染，指“所有或任何通過化學、有毒或放射性物質影響人類健康或環境的行為或事實”。

市場工具 - 環境政策

1. 市場工具

• 長期的和稅收利益的重要角色，用於環境目的和資源分配；• 通過改變商業企業和消費者的鼓勵因素實現真正改變的重要組成部分；• 需要公開干預和所有利益相關者的有效承諾；• 但是，市場工具需要在運作方面具有明確的監管框架，並且可以與其他工具作為組合

政策使用。• 潛在的經濟或市場工具提供了靈活和具成本效益的途徑，用於：

- 影響價格（通過稅收或鼓勵），或- 設定絕對數量（排放交易）或每單位生產數量。

• 市場工具設定公司之間互相存在區別，繼而提供靈活性，大大降低環境改善的成本。

2. 主要優勢

• 在對外部成本和經濟活動的利益進行估價時改善價格信號，從而使經濟從業員將其納入考慮並改變他們的行為；

• 當行業達到目標時授予他們更高的靈活性，從而降低整體合規性成本；• 長期來說，鼓勵公司追求技術創新，以降低對環境的負面影響（“動態效率”）；• 當在有利於環境的稅收或財政改革背景下使用時，為就業提供支持。

在歐盟層面，最常用的以市場為基礎的工具包括(i) 稅收、(ii) 費用以及(iii) 可轉讓許可系統。

在經濟方面，這些工具以相同的方式發揮作用。但是，它們還在一些重要的方面存在區別：



页P

ág

in

a 3

0• 定量系統（例如可轉讓許可系統）在特定政策目標（例如與單純基於價格的工具如稅

收相比，在排放限制方面）的完成方面提供更高的確定性。另一方面，基於價格的工具則在成本或目標政策價格方面提供安全性，並且更易於管理。

• 此外，這些工具在收入方面也存在區別。稅項（以及在較小範圍內的費用）已經被用作影響行為並產生收入。對於可轉讓許可系統，如果由公共機構在拍賣中出售，則可產生收入。使用可轉讓許可的系統由於採用拍賣的許可，因而在功能上更像是稅收。然而，費用通常包括為服務或明確界定的費用付款，因此，其收入可能無法靈活地用於公共預算。

結論

更好的生活質素、更少的疾病（發病率）和更少的死亡（死亡率）現在已經被普遍認為歸因於環境因素和保護環境的需要。刺激政治階層認識，並進而加強在該領域的立法並在市民日常生活中向市民提供環保教育。

因此，我們極需要發展出一種經濟模式，能夠通過自然保護使人們的財富和經濟及社會福利的管理統一起來，鼓勵在使用自然資源時不會損害自然產生資源的能力。

經濟發展和環境保護並非互不相容的 – 相反，它們是現今社會兩個不可缺少的內在的和本質的因素。因此，它們必須相互協調，以培養更好的平衡和社會正義。



页P

ág

in

a 3

1


Génese do Direito do Ambiente - Evolução Histórica

1. Política e Génese do Direito do Ambiente - Evolução Histórica

Ambiente: tudo aquilo que nos rodeia e que influencia, directa ou indirectamente, a nossa qualidade de vida e os seres vivos que constituem a biosfera

A evolução do conceito como hoje o entendemos é recente, tal como a tomada de consciência da sua degradação (Década de 60).

Fenómenos como a multiplicação desordenada das actividades humanas agravadas pela ex-plosão demográfica e pelo impacto das tecnologias motivaram a DEGRADAÇÃO DO AMBIENTE e demonstraram que as relações entre o Homem e o meio ambiente (a biosfera) estavam postas em causa e em desequilíbrio.

Equilíbrio antigo - Presente em várias culturas e religiões: Cultura Judaico-Cristã (arca de Noé); Budismo (“o rei é apenas o guardião da vida selvagem que tem o mesmo direito à vida”); Cultos Afri-canos, ameríndios ou asiáticos (“a Terra é a Deusa Mãe da Humanidade”)

vs.Equilibrio Recente - As concepções newtonianas, o mercantilismo e, por fim, a revolução indus-

trial vieram alterar esta relação com a natureza. Ao Homem cabia o dever de controlar e subjugar a natureza: Materialismo Antropocêntrico.

2. Atitudes dos Nossos Dias Perante o Ambiente

• Antropocentrismo em sentido estrito: considera apenas a utilidade imediata dos recursos e su-bordina tudo à economia e, em particular, à economia de mercado (primado da autoregulação).



页P

ág

in

a 3

2• Antropocentrismo em sentido lato: necessidade de ter em conta as necessidades actuais da

Humanidade, mas também das gerações futuras (incorpora a noção da presença recente do Homem na Terra).

• Ecocentrismo: o Homem faz parte do seu meio que deve ser salvaguardado no seu conjunto, compreendendo todas as formas de vida, sem tomar em conta a sua utilidade para aquele.

• Concepção ética: possivelmente ligada a convicções religiosas, preconiza o reconhecimen-to da responsabilidade do Homem para a salvaguarda da biosfera (da qual o Homem não é o “proprietário”, mas apenas “gestor”).

• Justiça ambiental (síntese das anteriores): compreende 3 aspectos - Representa a equidade entre o Homem de hoje no que respeita à repartição dos benefí-

cios do ambiente; - Preconiza a equidade entre as gerações; - Introduz a noção de equidade entre as espécies, i.e. entre o Homem os outros seres vivos.

3. Primeiras Respostas do Direito

Anos 60: era da protecção sectorial• Protecção local limitada às fronteiras dos Estados. • Os esforços nacionais acabaram por se revelarem infrutíferos no combate a fenómenos com

consequências e efeitos ao nível global.• Tomada de consciência quanto à relação directa entre as medidas para protecção do am-

biente e a saúde humana.

Anos 70/80: era da cooperação internacional ou do reconhecimento dos problemas à escala planetária

• Motivada por fenómenos como a poluição dos oceanos e as marés negras, a diminuição inquietante da diversidade biológica, a rarefacção do ozono, as alterações climáticas, a de-florestação e a desertificação, acidentes como o de Chernobyl.

• Actuação sobre as substâncias causadoras de impacto sobre o ambiente (resíduos, produ-tos químicos, matérias radioactivas)

Anos 90: era da protecção integrada do ambiente• A consciência da implicação global dos fenómenos relacionados com o meio ambiente

propicia a conexão do ambiente ao desenvolvimento económico mundial.• Sensibilização para o desenvolvimento sustentável, no âmbito do qual o Ambiente e a sua

protecção representam um dos factores que deve ser tido em conta no caminho que a Hu-manidade terá que percorrer para correcção das assimetrias.

Década de 2000: era da responsabilização e da reparação • Regime relativo à responsabilidade ambiental aplicável à prevenção e reparação dos danos

ambientais. (Directiva n.º 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004).

O regime da responsabilidade ambiental aplica-se a: - Danos ambientais, - Ameaças iminentes desses danos causados em resultado do exercício de uma qualquer

actividade desenvolvida no âmbito de uma actividade económica, independentemente do seu carácter público ou privado, lucrativo ou não.

O ambiente como bem jurídico



页P

ág

in

a 3

3


O Direito do Ambiente ganha forma com a tomada de consciência da finitude dos recursos naturais, fruto de séculos de aproveitamento desregulado e precipitada pela Revolução Industrial do século XIX.

4. Plano Internacional

Conferência de Estocolmo (1972) - 6000 participantes, 113 Estados, 700 observadores, 400 ONGs.

Princípio 1: “O Homem tem o direito fundamental à liberdade, igualdade e adequadas condições de vida, num ambiente de qualidade que permita uma vida digna e de bem estar, e tem a responsabilidade solene de proteger e melhorar o ambiente para as gerações presentes e futura (...).”

Relatório Brundtland (1987) - Publicação de um relatório inovador, “Nosso Futuro Comum”, pela Comissão Brundtland, que trouxe para o discurso público o conceito de desenvolvimento susten-tável. “O desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que encontra as necessidades actuais sem com-prometer a habilidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades.”

Conferência do Rio (1992) - A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desen-volvimento Humano, teve como principal tema a discussão sobre o desenvolvimento sustentável e sobre como reverter o processo de degradação ambiental.

A conferência marcou a adopção da Agenda 21, no âmbito da qual foi delineado um programa detalhado tendo em vista a luta contra o insustentável modelo de crescimento económico. As áre-as de acção e análise incluíram, além das questões ambientais, temas como a pobreza e a dívida externa dos países em desenvolvimento, os insustentáveis padrões de produção e consumo, as pressões demográficas e a estrutura da economia internacional.

Conferência de Joanesburgo (2002) - Desta Cimeira das Nações Unidas resultaram uma Decla-ração Política e um Plano de Implementação, assinados pelos 191 países que nela participaram.

Ambos sem carácter vinculativo, estes atestam o compromisso assumidos pelos Estados em promover o desenvolvimento sustentável, abrangendo ainda temas como a biodiversidade, os recursos naturais, as alterações climáticas e a energia.

5. Plano Comunitário

O Tratado de Roma (1957) não previa disposições sobre a protecção do Ambiente. A CEE adoptou uma solução política para introduzir o ambiente como um dos seus objectivos

na formação de um mercado único: em 1972, no âmbito da Cimeira de Paris, o Conselho ordenou à Comissão que elaborasse o 1º Programa de Acção em Matéria de Ambiente (lançado para o pe-ríodo entre 1973-1976), o qual fixou o quadro da política comunitária em matéria de ambiente de forma a integrar o Ambiente em todas as suas acções.

Contudo é a entrada em vigor do Acto Único Europeu, em 1987, que marca a reforma determi-nante para o ambiente, instaurando rubrica específica no Tratado da Comunidade Europeia.

Princípios Fundamentais - Direito do Ambiente

Objectivos da Política Comunitária do Ambiente:• preservação, protecção e melhoria da qualidade do ambiente;



页P

ág

in

a 3

4• protecção da saúde das pessoas;• utilização prudente e racional dos recursos naturais;• promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regio-

nais ou mundiais do ambiente.

1. Desenvolvimento Sustentável

• Expressão utilizada pela 1ª vez no Relatório Bruntland, em 1987.

Conclusão de que: “Em essência, o desenvolvimento sustentável representa o processo de transfor-mação no qual a exploração dos recursos, os investimentos, o desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro, de modo a atender às necessidades e aspirações humanas.”

• A ideia central subjacente ao conceito de Desenvolvimento Sustentável é a noção de que economia, sociedade e ambiente estão cada vez mais interligados à escala local, regional, nacional e mundial, compondo um enredo sólido de causas e efeitos.

• Em 1987, no âmbito do Relatório Brundtland, o desenvolvimento sustentável é definido como “aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades”.

• Em 1991, no Programa das Nações Unidas para o Ambiente e pelo Fundo Mundial para a Natureza, o termo desenvolvimento sustentável significa “melhorar a qualidade de vida sem ultrapassar a capacidade de carga dos ecossistemas de suporte”.

• Em 1992, com a Cimeira da Terra, realizada no Rio de Janeiro, surge o conceito de “Think global, act local”, o qual introduziu a preocupação e necessidade assente de os Estados ana-lisarem as suas políticas e os respectivos impactos ambientais, tanto na perspectiva actual como no seu hipotético impacto nas futuras gerações.

• Em 1994, no ICLEI (International Council for Local Environment Initiatives), desenvolvimen-to sustentável define-se como “o desenvolvimento que garante os serviços básicos em matéria de ambiente, e de integração social e económica a todos os residentes de uma comunidade sem pôr em causa a viabilidade dos sistemas natural e social dos quais depende a satisfação desses serviços”.

O programa de acção da Agenda 21 define a integração do ambiente no processo de desenvol-vimento nos seguintes termos:

• Princípio 3: “o direito ao desenvolvimento deve ser concretizado de modo a satisfazer de forma equitativa as necessidades relativas ao desenvolvimento e ao ambiente das gerações actuais e futuras”

• Princípio 4: “para se atingir um desenvolvimento sustentável, a protecção do ambiente deve fa-zer parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente”

• Princípio 22: “os Estados devem garantir às autoridades locais os meios necessários para ga-rantir a sua participação na realização do desenvolvimento sustentável”.

As diversas definições revelam que este se resume a um conceito de igualdade intra e inter--gerações, tendo em conta as perspectivas ambientais, económicas e sociais envolventes.

As questões inerentes ao Desenvolvimento Sustentável, quando analisadas numa perspectiva



页P

ág

in

a 3

5


global, assumem contornos ainda mais preocupantes, que implicam uma maior responsabiliza-ção dos países desenvolvidos.

É necessário reflectir sobre:- O crescimento exponencial da concentração de CO2 na atmosfera;- O aumento da temperatura média do planeta desde o início do século XX;- O crescimento exponencial da taxa demográfica.

“O desenvolvimento só é sustentável se os beneficiários assumirem, gradualmente, a apropriação do processo (…) as iniciativas não podem ser contempladas em termos exclusivamente económicos, mas antes, como programas integrados que também englobem as dimensões sociais e culturais.

A educação e a aquisição de competências, os serviços públicos e os serviços de saúde, a conservação do património cultural, o desenvolvimento de infra-estruturas, o planeamento e a reabilitação urbanos, o desenvolvimento rural, a gestão da água e da energia, o controlo ambiental e até o desenvolvimento legislativo e político encontram-se entre os vários aspectos que devem ser tomados em consideração.”

(Intervenção de sua Alteza Aga Khan no âmbito da Conferência sobre Cultura e Desenvolvi-mento do fundo do Príncipe Claus, Amesterdão, Setembro de 2002)

2. Princípio da Prevenção

A regra de ouro da protecção do Ambiente é a prevenção, por razões ecológicas e económicas:• Muitas vezes a reconstituição natural da situação anterior é impossível (ex. a extinção de

uma espécie animal ou vegetal);• Mesmo sendo possível a reconstituição in natura, esta pode ser de tal modo onerosa que

não seja razoável exigir tal esforço ao poluidor.

Além disso, “mais vale prevenir do que remediar” porque, economicamente, é muito mais dispen-dioso remediar do que prevenir.

Na prática, na base do Princípio da Prevenção encontram-se duas operações:• Avaliação das actividades previstas; • Monitorização contínua do ambiente.

O princípio da prevenção aplica-se a situações onde existem respostas claras do ponto de vista cientí-fico, demonstrando que uma actividade tem ou cria o risco de criar efeitos perversos sobre o ambiente.

3. Príncipio da Precaução

• É uma das construções mais importantes da última década do Século XX. • Encontra-se consagrado num dos princípios da Declaração do Rio: “(...) Onde existam ameaças

de riscos sérios ou irreversíveis não será utilizada a falta de certeza científica total como razão para o adiamento de medidas eficazes em termos de custo para evitar a degradação ambiental.”

• Significava então que “as pessoas e o seu ambiente devem ter em seu favor o benefício da dúvida quando haja incerteza sobre se uma dada acção os vai prejudicar”.

Princípio “in dubio pro ambiente” – na dúvida sobre a perigosidade de uma certa actividade para o ambiente, decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor.



页P

ág

in

a 3

6Inversão do ónus da prova: o ónus da prova é transferido do Estado ou do potencial poluído

para o potencial poluidor. Assim, terá que ser o poluidor a provar que tomou todas as medidas ao seu alcance para afastar o dano ao ambiente, mesmo que não haja certeza científica quanto à necessidade dessas medidas.

Dúvidas de aplicação:• Definição de “riscos graves”;• Legitimidade para falar em “certezas científicas absolutas”, na medida em que a própria ciência,

em constante evolução, poem em causa os resultados outrora considerados como adquiridos.

4. Princípio do Poluidor Pagador

Princípio económico estabelecido pela OCDE que visa a afectação de fundos à preservação do am-biente e às medidas de controle, e o encorajamento para a utilização racional de recursos ambientais.

A Declaração do Rio consagra que: “as autoridades nacionais deverão esforçar-se por promover a inter-nalização dos custos ambientais e a utilização de instrumentos económicos, tendo em conta o princípio de que o poluidor deverá, em princípio, suportar o custo da poluição, com o devido respeito pelo interesse público e sem distorcer o comércio e investimento Internacionais.”

Ainda no âmbito do direito internacional, a Declaração de Estocolmo, em 1972, já se havia pro-nunciado de forma favorável relativamente ao instituto da responsabilização: “atingir tal fim, em relação ao meio ambiente, exigirá a aceitação de responsabilidades por parte de cidadãos e comunidade, e por empresas e instituições, em todos os níveis, participando de maneira justa nos esforços comuns”.

- O principal objectivo do PPP é fazer não apenas com que os custos das medidas de protecção do meio ambiente (as externalidades ambientais) sejam suportados pelos agentes que as origina-ram, mas também que haja uma correcção e/ou eliminação das fontes potencialmente poluidoras.

Ofensas Ecológicas - Direito do Ambiente

Tipos de ofensas ecológicas presentes no ordenamento jurídico português:

• Poluição atmosférica, consiste no “lançamento para a atmosfera de quaisquer substâncias susceptíveis de afectar, de forma nociva, a qualidade do ar e o equilíbrio ecológico”;

• Perturbação dos níveis de luminosidade, que se pode definir como “todo o acto ou facto que ensombre ou diminua o nível de luminosidade conveniente à saúde, ao bem-estar e ao conforto do ser humano, e ao funcionamento dos ecossistemas”;

• Poluição hídrica, que pode ser definida como “todo o lançamento para a água de quaisquer produtos que alterem as suas características, ou a tornem imprópria para as suas diversas utili-zações possíveis”;

• Danificação do solo ou do subsolo, que consiste em “todo o acto ou facto que contribua para a erosão ou degradação do solo ou do subsolo, ou para a produção neles de outros efeitos per-niciosos que os possam afectar”;

• Danificação da flora, definível como “todo o acto ou facto que afecte a preservação de espécies vegetais raras, ou ponha em perigo a fertilidade do espaço vegetal, o equilíbrio biológico das paisagens ou a diversidade dos recursos genéticos”;

• Danificação da fauna, que engloba “todo o acto ou facto que afecte a preservação de espécies



页P

ág

in

a 3

7


animais existentes, e nomeadamente as de interesse científico, económico ou social”;• Ofensa da paisagem, que se pode definir como “todo o acto ou facto que afecte a defesa da pai-

sagem como unidade estética e visual, ou ponha em causa o património natural ou construído”;• Poluição sonora, que consiste em “todo o acto ou facto que produza ruído acima dos níveis

sonoros máximos permitidos ou trepidações que excedam os limites aceitáveis”; e, finalmente,• Poluição química, que consiste em “todo o acto ou facto que consista em afectar a saúde ou o

melhor ambiente através de substâncias químicas, tóxicas ou radioactivas”.

Instrumentos de Mercado - Política Ambiental

1. Instrumentos de Mercado

• Papel importante a longo prazo e vantagens para fins fiscais, para fins ambientais e para fins de afectação de recursos;

• Componente importante para uma verdadeira mudança através da alteração dos incenti-vos para as empresas e para os consumidores;

• Necessidade de intervenção pública e de um forte empenhamento de todos os intervenientes;• Contudo, os instrumentos de mercado necessitam de um quadro regulamentar claro para

o seu funcionamento, podendo ser utilizados numa combinação de políticas com outros instrumentos.

• O potencial dos instrumentos económicos ou de mercado, ao proporcionarem um meio flexível e eficaz em termos de custos:

- influenciando os preços (através de impostos e incentivos); ou- estabelecendo quantidades absolutas (comércio de licenças de emissão) ou quantida-des por unidade de produção.

Os instrumentos de mercado reconhecem implicitamente que as empresas diferem umas das outras, permitindo assim uma flexibilidade capaz de reduzir substancialmente os custos dos pro-gressos ambientais.

2. Principais vantagens

• Melhoram os sinais dados pelos preços, ao valorizarem os benefícios e custos externos das actividades económicas, de forma a que os agentes económicos os tomem em considera-ção e alterem o seu comportamento;

• Proporcionam à indústria uma maior flexibilidade na realização de objectivos e, por conse-guinte, menores custos globais de cumprimento;

• A longo prazo, incentivam as empresas a procurar a inovação tecnológica de modo a redu-zir os impactos adversos no ambiente (“eficiência dinâmica”);

• Favorecem o emprego quando utilizados no contexto de uma reforma fiscal ou orçamental a favor do ambiente.

A nível da UE, os instrumentos de mercado utilizados mais frequentemente são os (i) impostos, (ii) as taxas e (iii) os sistemas de licenças negociáveis.

Em termos económicos, estes instrumentos funcionam de formas semelhantes. No entanto, também diferem em aspectos importantes:

• Os sistemas quantitativos (ex. sistemas de licenças negociáveis) oferecem maiores certezas quanto à realização de objectivos políticos específicos (ex. limites de emissão em compara-



页P

ág

in

a 3

8ção com os instrumentos puramente baseados no preço, como os impostos).Por sua vez, os instrumentos baseados no preço dão segurança no que diz respeito ao custo ou ao preço do objectivo político e são mais fáceis de gerir.

• Além disso, diferem quanto à geração de receitas. Os impostos (e, de forma mais limitada, as taxas) têm sido utilizados para influenciar comportamentos e para gerar receitas. Os sis-temas de licenças negociáveis podem gerar receitas se estas forem vendidas em leilão pelas autoridades públicas. Os sistemas de licenças negociáveis que utilizem licenças leiloadas têm, por conseguinte, características semelhantes a um imposto. As taxas, pelo contrário, são geralmente um pagamento em troca de um serviço ou custo claramente identificado, pelo que essas receitas não podem ser utilizadas pelo orçamento público de forma flexível.

Conclusão

Sendo hoje comummente reconhecida a necessidade de proteger o ambiente e a associação deste à melhoria da qualidade de vida e à redução de doenças (morbilidade) e mortes (mortali-dade) atribuídas a factores ambientais, torna-se indispensável estimular a sensibilização da classe política, e consequentemente o aprofundamento da legislação neste campo, e a própria educa-ção ambiental da população no seu dia-a-dia.

Urge, portanto, desenvolver um modelo económico que congregue simultaneamente a gestão da riqueza e do bem-estar económico e social da população com a preservação da natureza, esti-mulando uma utilização dos recursos naturais que não ponha em causa a sua produção.

O desenvolvimento económico e a preservação ambiental não são incompatíveis – pelo con-trário – constituem necessariamente duas premissas inerentes e intrínsecas à sociedade dos dias de hoje, razão pela qual têm obrigatoriamente de se coordenar, de modo a fomentarem um maior equilíbrio e justiça social.

pensar direito nº 2

Documents