petroleo y región: el caso de casanare

5/11/2018 Petroleo y Regin: El Caso de Casanare

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Este trabajo adelanta una evaluacion delimpacto social y econornico de la exploraciony cxplotacion de petroleo en el Casanare . Los

resultados sugieren que, aunque lascondiciones de vida de la poblacion mejoraron

en los ult irnos afios, la siruacion f iscal de losmunicipios se deter ioro de manera sustancial ,

a pesar del aumento en los recursos.Iadependencia de los recursos derivadosde la acr ividad petrolera es exces iva y losniveles de endeudamiento se han vuelto

insosrenibles, Cabe sefialar, asimismo, que esprobable lJue eI Casanare continue siendo

tcrrirorio petrolero. Resulta, entonces,fundamental conocer a cabalidad las

expericncias anteriores. Este trabajo intentacnntrihuir con cste conocimiento.

JIc d 'FEOESA~POll0

i1Alfaomega Grupo Editor S.A.

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CUADERNOSFEDESARROLLO


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Cuadernos de FedesarrolloNumero ocho

F E D E S A R R O L L O


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, .P etro le o y R eg io n: e l c aso d el C asa na re

Cuademos de Fedesarrollo1 Tasa de Cambio en Colombia

M a ur ic io C a rd en as2 Los Dolares del Narcotrafico

R o be rt o S te in e r3 Perspectivas de la Industria Aseguradora: 1997-2010

N ata lia S ala za r - S an dr a Z ulu ag a4 Salud, Educacion y Desempleo. Diagnostico y

RecomendacionesM au ric io R ein a - D en is se Y an oo ic h

5 Infraestructura, Orden Publico y Relaciones InternacionalesDiagnostico y RecomendacionesProyecto Agenda Colombia IIM au ric io R ein a - D en is ee Y an ovic h

6 Tributacion en ColombiaR ob er to S te in er - C aro lin a S oto

7 Las Aseguradoras y el Regimen de InversionM ar ta A ng elic a A rb eld ez - S an dra Z ulu ag a8. Petroleo y Region: el caso del CasanareA le ja nd ro G ao ir ia - Jua n G on za lo Za pa ta - A dria na G on za lez

Petroleo y Region: el caso de Casanare

Alejandro GaviriaJuan Gonzalo ZapataAdriana Gonzalez

Una publicacion de Fedesarrollo ,Nueva Serie Cuadernos de Fedesarrollo, numero ocho


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, . -

Primera edicion: marzo de 2002 Fedesarrollo Alfaomega Colombiana S.A. cISBN: 958-682-363-6Edicion, armada electronica: FedesarrolloImpresion y encuadernacion: Cargaphics S.A.Impreso y hecho en ColombiaPrinted and made in Colombia

ContenidoIntroduccionCAPiTULOUNOUna Mirada Comparativa a la Condiciones Sociales delCasanare con base en la Encuesta Social de FedesarrolloServicios publicos y viviendaEducacionEmpleo y condiciones generales de bienestarSaludTrabajo infantilSeguridad y victimizacionEIMorro y NunchfaEIcaso del Morro y la posibi lidad de una trampa de pobrezaEIcaso de NunchfaMigrantes versus no migrantesConclusionesCAPiTULODOS Descripcion Economica del Casanare y sus MunicipiosIndicadores sociales y servicios publicosCAPiTULOTRESPetroleo del Casanare y Finanzas PublicasMonto de las regaHasFinanzas publicas del CasanareDesempefio fiscal de los municipios petroleros del CasanareDesempefio fiscal del departamentoComparacion de la inversion entre un municipio petrolero y unono petroleroUn modelo de asignacion de recursos

vii145911121214141719212331

35353841475053


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vi Conienido INTRODUCCIONI

CAPITULOUATROonc1usiones y RecomendacionesEncuesta socialActividad econ6mica y finanzas publicasRecomendaciones

55555656

LAEXPLOTCI6Nde grandes yacimientos de petroleo, un recur so naturalno renovable, esun even toecon6mico que cambia radicalmente lasituaci6neconomic a de un municipio, una region y un mismo pafs. Laexplotaci6ntiene efectos directos e indirectos sobre la actividad econ6mica nacional yregional. Las economfas regionales sedinamizan y las condiciones macroe-con6micas mejoran con las nuevas reservas y los nuevos recursos fiscales.Pero no todo es positivo. Las bonanzas generan corrupci6n y desperdicio;adem as las economfas regionales tienen que enfrentar procesos migratoriosdesordenados y de gran magnitud.

Muchos crfticos enfatizan los aspectos negativos de las bonanzas endetrimento de los positivos. Enla opini6n de los crfticos las bonanzas tienenun impacto ambiental adverso, cambian la naturaleza de la actividad eco-nomica, aceleran el crecimiento urbano, propician la corrupci6n y los ma-los manejos, e incentivan los conflictos redistributivos. Para otros, por elcontrario, elbalance espositivo. Ensu opini6n las bonazas petroleras acele-ran el crecimiento econ6mico regional con efectos incuestionables sobre elbienestar. Enel caso que nos ocupa, los efectos, positivos 0negativos, sede-jarfan sentir por un tiempo prolongado pues un proyecto de laenvergadurade Cusiana y Cupiagua puede afectar las condiciones econ6micas ysocialesde una regi6n par un lapso de 20 afios'.

Sin importar cual visi6n seadopte, los cambios ocurridos en laeconomfadel Casanare han sido radicales. La producci6n de hidrocarburos, yespe-cialmente de crudo, ha cambiado laestructura econ6mica del departamento.La vocaci6n agricola y ganadera de la regi6n ha perdido importancia re-lativa ante el aumento de las actividades del sector minero. Seestima queeste sector representaba mas de 75%del valor total de laactividad econ6micadel departamento en el afio 2000, una participaci6n muy alta inclusivecomparada con la de otros departamentos que tambien dependen del sec-tor minero - energetico.

Pero elimpacto de una bonanza vamas alla de larecomposici6n sectorialde laeconomfa. Gracias alinflujo de regalias, lainversi6n publica del Casa-nare es mayor que la de Cundinamarca: un departamento con una pobla-

BIBLIOGRAFIA 59ANEXOS 61

Este trabajo sereal ize con lavaliosa colaboraci6n de Carlos Andres G6mez.Vease McPhail, Kathryn (2000).


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r v ii i B al an ce d el l in pa ct o P et ro le ro e ll el Ca s a na r e 1 9 85 -2 0 00cion nueve veces mayor. Asimismo, los ingresos tributarios del Casanarehan crecido a tasas muy altas por efecto de laactividad petrolera. EnAgua-zul, Tauramena y Yopal, los recaudos del impuesto de industria y comerdoson mayores que los del impuesto predial. Enel resto del pais, el predial esentre dos y tres veces mas grande que elimpuesto de industria y comercio.

La bonanza tarnbien ha influido sobre la generacion de empleo. En lafase de explotacion segeneraron mas de 3,000puestos de trabajo y en lafasede construccion y puesta en marcha del proyecto, se gencraron 12,000puestos de trabajo, muchos de los cuales han permanecido en la fase deproduccion que, para el caso de Cusiana y Cupiagua, se estima superior alos 20 afios. No sorprende, entonces, que los principales indicadores so-ciales mostraran una franca mejoria durante los noventa. Hoy en dia los in-dicadores sociales del Casanare son similares a los observados en las regio-nes masdesarrolladas del pais y estan muy por encima de los prevalecientesen departamentos como Sucre y Vichada que a comienzos de los noventapresentaban niveles de desarrollo econ6mico y social similares a los deCasanare.

EIpresente trabajo adelanta una evaluaci6n del impacto social y economi-co derivado de laexploracion y explotaci6n de crudo en elCasanare entrelos afios de 1985-2000.Estetrabajo actualiza y complementa una evaluacionsimilar realizada por el Centro Regional de Estudios Cafeteros y Econorni-cos (Crece) en 1995. En la primera parte del trabajo se presentan los resul-tados de la aplicacion de la Encuesta Social de Fedesarrollo. Los resultadosse comparan con los obtenidos para las principales areas metropolitanasdel pais (Bogota, Medellin, Cali y Barranquilla) y con algunos resultados dela Encuesta Nacional de Hogares y la Encuesta Nacional de Calidad deVida. Lacornparacion permite valorar el avance de las condiciones socialesdel Casanare e identificar los principales cuellos de botella hacia el futuro.

En la segunda parte se presenta un resumen de laevolucion de las prin-cipales variables economicas del departamento: produccion agregada, in-dicadores sociales y dernograficos, empleo, salarios, vivienda, energia yservicios publicos domiciliarios. Los indicadores se comparan con los co-rrespond ientes a departamentos ymunicipios de similar tamafio ydesarrolloeconomico antes de la bonanza petrolera. Luego se estudian los efectosfiscales de laexplotacion petrolera. En particular, seenfatiza elefecto de lasregalias sobre el tarnano y la composicion de los presupuestos municipalesy departamentales. Finalmente se presentan los resultados de un ejerciciode sirnulacion sobre la asignacion de regalias.

-I II t roduccion IX

Hay que tener presente que es muy posible que el Casanare continuesiendo territorio petrolero. En la actualidad mas de diez empresas multi-nacionales, ademas de Ecopetrol, exploran 0explotan petroleo en la region.A finales de 2000 existian en el departamento 54 areas en exploracion yproduccion, Sobra decirlo, laproduccion de hidrocarburoses una importanteoportunidad para un territorio y sedebe procurar que sea aprovechada dela mejor manera. Para ello es fundamental conocer a cabalidad las expe-riencias anteriores. Este trabajo intenta colaborar con este conocimiento.


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CAPITULO UNO

Una Mirada Comparativa a las CondicionesSociales del Casanare con base en laEncuestaSocial de FedesarrollolA ENCUESTAOCIALES) de Fedesarrollo se ha consolidado como una de

las principales herramientas estadisticas con que cuenta el pais para el es-tudio de las condiciones de vida de la poblaci6n. La ESse ejecut6 por pri-mera vez en septiembre de 1999y desde entonces ha tenido cuatro aplica-ciones adicionales: en abril y septiembre de 2000y en mayo y noviembre de2001.La EScombina aspectos objetivos relacionados con las finanzas de loshogares con aspectos subjetivos relacionados con las percepciones de loshogares sobre larealidad nacional y local. Con todo, laESofrece una miradaamplia, y unica en elpais, sobre los diversos aspectos que afectan lacalidadde vida de los hogares y que inciden sobre su comportamiento.

LaEStiene cinco capftulos principales. EIprimero indaga sobre las con-diciones generales de bienestar de los hogares: situaci6n econ6mica, segu-ridad personal y apego a sus lugares de residencia, entre otras. EIsegundoindaga sobre las condiciones econ6micas de los hogares ) ', en particular,sobre los patrones de consumo, el acceso al credito y la disponibilidad deahorros. Los otros tres capftulos se concentran en los temas sociales tradi-cionales. Figuran alli,entre otras, preguntassobre trabajo infantil, coberturasde salud y pensiones, satisfacci6n con los servicios de salud y educacion ycausas de la deserci6n escolar.

LaESpermite una evaluaci6n exhaustiva de la situaci6n socioecon6micade una region a un costa razonable. Los resultados de laESpueden compa-rarse de manera expedita y precisa, no s6lo con los correspondientes paralas distintas regiones incluidas en aplicaciones anteriores de la encuesta,sino tambien con los resultados de otras encuestas sociales realizadas en elpasado (Encuesta Nacional de Calidad de Vida y Casem, por ejemplo). Asi-mismo, la ESpuede usarse para evaluar el impacto socioecon6mico de in-versiones y proyectos sociales y para examinar laevoluci6n de las condicio-nes de vida de un municipio 0 regi6n.

La ES tiene un claro sesgo urbano. las primeras aplicaciones se con-centraron en las areas metropolitanas de Bogota, Medellin, Cali y Barran-

-2 p et ro le o y R eg io n: e l c as a d el C a sa na re

quilla. Aplicaciones posteriores han incluido algunas ciudades intermedias,pero lacobertura seha limitado en todos los casos a las cabeceras municipa-les. En este caso, y por primera vez, la ES tambien incluy6 municipiospequefios, por 1 0 que fue necesario introducir algunas modificaciones alcuestionario base de laencuesta. A pesar de estas modificaciones, los resul-tados entre esta aplicaci6n y las anteriores siguen siendo plenamente com-parables.Para este trabajo, seaplic6la ESen cuatro municipios y un corregimientodel departamento del Casanare: Yopal, Aguazul, Tauramena, Nunchfa y ElMorro. Cuatrocientos hogares residentes en lascabeceras de las poblacionesmencionadas fueron entrevistados entre los meses de mayo yjunio de 2001.los tamafios de muestra por localidad fueron escogidos para garantizarerrores inferiores a 5% en fen6menos con frecuencias superiores a 20%(Cuadro 1). La selecci6n de las muestras se hizo de manera aleatoria. Pri-merose realiz6 un muestreo de manzanas usando lainformaci6n cartograficadel DANE y luego se preseleccionaron las viviendas en cada manzana'. Encada hogar seleccionado se entrevistaba aljefe 0 en su defecto al c6nyuge.

El analisis de la ES que se presenta a continuaci6n esta basado en unacomparacion de los resultados de dos aplicaciones distintas de la encuesta:la primera real izada en mayo de 2001 en las areas metropolitanas de lascuatro principales ciudades del pais y la segunda en la misma fecha en eldepartamento del Casanare. Sobra decirlo, el analisis involucra la compa-racion de regiones con niveles de desarrollo y densidades poblacionalesCuadro 1.Tarnafios de la muestra por municipioMunicipio Hogares PersonasYopalNunchiaAguazulEI MorroTaurarnenaTotal

20 829702864

39 9

73 713 124 411 720 71436

Fuente: Encuesta Social Casanare.

Aunque pa ra e l c or re gimien to de l Mor ro no exi st e informac ion c ar to graf ica , f ue po sibl e, d ebido a lt amai lo reduci do de esta l ocal idad, l evantar un Iistado en el t err eno sobre el cual se reali zo luegola seleccion a leatoria de hogares .


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r

U na M ira da C om pa ra tira a la s C on dicio ne s S oc ia les d el C asa na re 3

muy distintas. A la luz de las iiltimas cifras del Departamento Nacional deEstadistica (DANE) y el Departamento Nacional de Planeacion (DNP), lapoblaci6n total y la educaci6n prornedio de la fuerza laboral son muysuperiores en las principales ciudades del pais que en elCasanare (Cuadro2). Algo similar ocurre con las condiciones de vida, al menos a la luz de losestimativos producidos por el DNP con base en el censo del 932.

En 1 0 que sigue, secomparan las condiciones socioecon6micas, asf comolas percepciones sobre las condiciones generales de bienestar, entre dosgrupos de ciudades: cuatro grandes (Bogota, Medellin, Cali y Barranquilla)y Casanare (Yopal, Aguazul y Tauramena)', Elobjetivo principal del ami-lisis esexaminar, de manera exhaustiva, las condiciones sociales imperantesen los principales asentamientos urbanos del Casanare teniendo siemprecomo punto de comparaci6n las condiciones imperantes en las regionesmas desarrolladas del pais. Este analisis permitira, entre otras cosas, eva-luar silas diferencias en las condiciones de vida observadas a comienzos delos noventa entre las cuatros gran des y el Casanare, y reportadas en elCuadro 2, se han reducido en forma paralela al surgimiento y auge de laexplotaci6n petrolera en este departamento.Cuadro 2.Casanare versus grandes ciudades(l'oblacion, educacion y calidad de vida)Ciudad Poblacion Educacion Cali dad de vidaMedellin 1.931.342 7,7 83,8Barranquilla 1.166.423 7,9 83,8Bogota 5.878.385 8,4 84,4Cali 1.979.905 7,8 82,6Yopal 68.980 6,4 68,6Agua Azul 19.202 5,8 65,7Nunchia 10.301 3,4 35,7Tauramena 9.037 5,1 58,2Fuente: Departamento Nacional de Planeacion, (DNP).

Ellndice de Calidad de Vida (ICV)es calculado por elDNP con base en informacion sobre serviciospublicos, caracterfsticas de las viviendas, educaci6n y dependencia econ6mica, vease Sarmiento yotros (1996).De este ult imo grupo se exduyeron tanto e l munic ip io de Nunchta como el cor regimiento delMorro, por tratarse de localidades muy pequeiias con caracterfsticas rurales.

-4 P etro leo y R eg io n: e l c as o d el C a sa n ar e

EIanalisis seha organizado por temas para facilitar lalectura. Los temasincluyen algunos aspectos tradicionales (educaci6n, salud y empleo) yotros mas novedosos (trabajo infantil y victimizaci6n criminal).1. Serviciospublicos y viviendaAunque las coberturas de servicios publicos son menores en el Casanareque en las principales ciudades del pais, los niveles son bastante altos: 96%en acueducto, 92% en energia y 52% en telefonos. Este ult imo valor, enparticular, es inferior alobservado en Bogota, Medellin yCali, pero superioralobservado en Barranquilla (Crafico 1).Asi, las principales necesidades deinfraestructura basica estan cubiertas en el Casanare aunque persisten re-zagos importantes en telecomunicaciones'.

Grafico 1.Cobertura de servicios

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B/quill., ' II _ , c= - - - -==c-==~==

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rok'tono [""fRla 0cueduc10 100

Fuente: Encuesta Social.

Dureau y Fl6rez (2000)seiialan que los problemas de continuidad de los servicios publicos sonnotables en laregi6n. LaESno incluy6 ninguna pregunta al respecto.


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rU ,W M irad a C om para iiua a las C ond icio nes Socia les d el C asan are 5

De otro lado, las caracteristicas de las viviendas, por 10menos en 10querespecta a sus aspectos mas visibles, son mas precarias en el Casanare queen las otras ciudades en consideraci6n. Cabe sefialar, alrespecto, que el por-centaje de viviendas con piso de cemento 0 tierra es 76% en el Casanare y32% en el resto, y que elporcentaje de hogares con sanitario compartido es24% en el Casanare y 15% en elresto. De lamisma manera, elporcentaje dehogares que posee televisores en sus lugares de residencia essustancialmen-temenor en elCasanare (Crafico 2). Latasa de hacinamiento, medida comoel porcentaje de hogares con tres 0 mas personas por habitacion, estarnbiensuperior en el Casanare, donde aproximadamente 10 % de los hogares vi-ven en condiciones de hacinamiento (cinco puntos porcentuales por encimaal observado en las grandes ciudades del pais)' ,2. Educacion

Las tasas de cobertura escolar en el Casanare son muy sirnilares a las ob-servadasen lasareas metropolitan asde Bogota,Medellfn, Caliy BarranquiIla.Para las personas entre cinco yonce afios de edad, la tasa de cobertura es-colar asciende a 93 % en este departamento y a 94 % en las cuatro principalesciudades del pats, Para las personas entre 11 y 16 afios, las mismas tasas as-cienden a 87 % y 91 % (Crafico 3) . Laoferta educativa esta mucho mas con-centrada en los planteles publicos en el Casanare que en las grandes ciu-dades del pals: mientras 92 % de los estudiantes entre 5 y 16 afios asiste aplanteles publicus en este departamento, s61065% hace 10propio en Bogota,Medellin, Cali y Barranquilla.

Ladistribuci6n de lacobertura escolar por estratos es mucho mas igua-litaria en el Casanare que en las cuatro grandes ciudades. Mientras en elCasanare no existen diferencias notables entre estratos en las tasas de co-bertura escolar, en las grandes ciudades la cobertura es casi ocho puntosporcentuales ma-yor en elestrato alto que en elbajo (Grafico 4). Este hecho,aunado a la ma-yor importancia relativa de la educaci6n publica en el

EIhacinamiento en las viviendas es analizado en detal le por Dureau y Florez (2000), quienes 10consideran uno de los principales problemas de laregi6n.EIest ra to bajo cor responde a l quint il i nfer ior de la dis tr ibuc i6n del ingreso, e l medio a los t resquintiles intermedios y el alto al quintil superior.

-6 P etr 6le o y R eg io n: e l c as o d el C a sa na re

Grcifico 2.Televisores en el hogar por estratos

"',+------8aoGrcifico 3.,Estudia actualmente en un establecimiento de educacionformal? (% de personas por grupo de edad)

10 JO 50 60 71 1.17.20.""'.120160_05.11._

Fuentes: Encuesta Social.

1m


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Grafico 4. Cobertura escolar por estratos

~;.

85

. . . . . .- ~.~~. . . . . . . . . . . . . . . .- - - - - _

"";...'------ Medio AI'"Fuente: Encuesta Social.

Casanare, sugiere que el gasto en educaci6n ha sido eficaz en esta regi6n,al menos en terminos de cobertura.Existe, de otro lado, una diferencia apreciable entre el Casanare y las

principales ciudades del pais en la capacitaci6n de la fuerza laboral. Elporcentaje de adultos con almenos educaci6n secundaria no supera 50%enel Casanare en tanto que esta por encima de 60% en las cuatro grandesciudades. Dada la existencia de una alta correlaci6n entre la educaci6n delos padres y el desempefio escolar de los hijos, las altas tasas de coberturaescolar del Casanare son aun mas notables. Estas tasas, sin embargo, pue-den esconder problemas serios de calidad',

Enel paisexisten muy pocos indicadores sobre lacalidad de laeducaci6nque tengan cobertura nacional y permanencia temporal. Par ello, poco sesabe acerca de las diferencias regionales en calidad y mucho menos sobre

Para un analisis de lacorrelaci6n entre los logros educativos de padres Ihijos en Colombia y otrospafsesde America Latina, vease Berhrnan, Gaviria ySzekely(2001). Esta correlacion esta porencimade 0.6 en Colombia -un valor muy alto aun en 1'1contexto latinoamericano-.

-8 P et ro le o y Region: el r as a d el C a sa na re

laevoluci6n de las mismas. Quizas los unicos indicadores que cumplen losrequisitos sefialados son aquellos construidos con base en las pruebas delICFES.En 1995, la cal idad media de la educaci6n, medida por el promedio delpuntaje ICFESde todos los bachilleres que presentaron elexamen ese afio,era mayor en Yopal que en Medellin, Cali y Barranquilla. Sin embargo, lacalidad parece haber disminuido en la segunda mitad de los noventa, nosolo en Yopal sino tambien, y en mayor grado, en Tauramena (Cuadro 3).

Los resultados anteriores sugieren que la calidad de laeducacion cons-t ituye un problema serio en el Casanare, aunque mas por la tendencia de-creciente de los ultimos afios que por el nivel actuaL Aunque esta tendenciapodrfa estar siendo jalonada por incrementos en cobertura, su significadono deberfa subestimarse, mas aun cuando se conoce que las polfticas en-caminadas a mejorar la calidad, a diferencia de aquellas orientadas a am-pliar la cobertura, involucran mucho mas que un compromiso fiscal porparte del gobierno local 0central. Esdecir, mayores erogaciones sin un cam-bio en las instituciones que regulan las interrelaciones entre maestros, fun-cionarios y padres de familia tendran un efecto muy limitado sobre la ca-lidad de la educacion".

Ensfntesis, las tasas de cobertura escolar observadas en Yopal, AguazulyTauramena son similares a las observadas en las principales areas metro-

Cuadro 3. Puntaje promedio pruebas IdesMunicipio Hogares PersonasMedellfnBarranquillaBogotaCaliYopalAguazulTauramena

244.4237,0262,2248,7250,9241,0241,6

248,2242,8266,1249,5242.4244,0231,8

Fuente: ICFES,(1999).

Para un analisis de lainterrelacion entre gasto publico ycalidad de laeducaci6n vease Gaviria y Ba-rrientos (2001),quienes mueslran que losmayores gastos ened ucaci6n decretados por laConstituci6ndel 91 no han conlr ibuido a mejorar l a calidad rela tiva de los plantel es publi cos respec to a losprivados.


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U na M ira da C om para tiva a la s C on dicio nes So cia les d el C asa na re 9

politanas del pai s , y estan distribuidas mucho mas igualitariamente entregrupos de nivel socioecon6mico. Estos resultados deben contrastarse, sinembargo, con lacaida de lacalidad prornedio aparente en los resultados delas pruebas del ICFES.Mas que lacobertura la calidad parece ser, entonces,el principal desafio educative en las ciudades del Casanare.3. Empleo y condiciones generales de bienestarLa tasa de desempleo esmenor en elCasanare que en las cuatro principalesareas metropolitanas del pai s (11% versus 18%). Lo mismo ocurre con elporcentaje dejefes de hogar que reportan tener miedo de perder su empleo(60% versus 81%). Pero el menor desempleo puede ser un reflejo de lasmayores tasas de informalidad, las cuales semanifiestan, entre otras cosas,en una mucho menor cobertura en pensiones (Grafico Sf.Aunque no existeevidencia directa alrespecto, elmenor desempleo y lamayor informalidad,que en ultimas implica un mercado de trabajo mas flexible, podrian estarconectadas causalmente'",

En elCasanare, lacobertura en pensiones esparticularmente baja en losestratos bajo y medio, y apenas supera e120%en elestrato alto. Laconexi6nentre cobertura de pensiones y estrato socioecon6mico sigue un patronsimilar en el Casanare que en las cuatro grandes, aunque los niveles son,como ya reiterado, mucho menores en el primero (Crafico 6).

Las percepciones de bienestar subjetivo son muy similares en elCasanarey en las principales ciudades del pais. No existen diferencias apreciablesentre uno y otras ni en el porcentaje de entrevistados que afirma que la si-tuaci6n econ6mica de sus hogares es buena, ni en el porcentaje que afirmaque la situaci6n ha mejorado en los iiltimos seis meses (Cuadro 4Ay 4B).Pareciera entonces que el efecto de la crisis sobre las percepciones de bie-nestar ha sido similar en las distintas regiones del pais.

A un nivel mucho mas especulat ivo, las mayores tasas de infonnalidad tambien podrfan explicarlamayorpropensi6n deloshogares del Casanarea vender activos para solventar gastos inesperados(20%enel Casanare y 10%en las ruatro grandes). Ante laausencia de sistemas de protecd6n fonnalen elmercado de traba]o. muchos hogares deben rerurrir a mecanismos informales para protegersus ingresos ante la eventualidad del desempleo.10 Heckman yPages (2000)estudian laconexi6n entre empleo y flexibilidad laboral enAmerica Latina,y encuentran que los niveles de empleo son mayores en los parses con mercados de trabajo mas

flexibles.

1 0 P etr olc o y R e gi ol l; e l c a so d e l C a sa ll ar e

Grafico 5.Porcentaje de jefes de hogar afiliados al sistema de pensiones

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1

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I, III

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==========f131

_ _ _ _ _ _ _ _ 0 3 2~ = = = = = = = = = = = = = = = = ~ ~

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Grafico 6.Cobertura de pensiones por estrato

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. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 1

o + - I - - - - B a t o -. - - - - - - . - - - -Med---io------.-- -, '--1\-11,Fuente: Enruesta Social.

-


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rU na M ira da C om pa ra tio a a la s C on dicio ne s S oc ia le s d el C asa na re 11

Cuadro 4A. Situacion economica actualCiudad Regular MalauenaMedellinBarranquillaBogotaCaliCasanareTotal

53,949,356,759,157,354,9

18,318,315,110,417,315,8

27,832,428.230.525.429,3

Fuente: Encuesta Soc ia l.

Cuadro 4B.Cambio en la situacion economicsCiudad Mejor Igual PeorMedellin 9,4 55,5 35,1Barranquilla 11,7 69,3 19,0Bogota 13,9 54,9 31,1Cali 8,5 73,9 17,5Casanare 15,0 58,9 26,1Total 11,4 63,0 25,6Fuente: Encuesta Soc ia l.

4. SaludElporcentaje de personas afiliadas alsistema nacional de salud es menor enelCasanare (40%)que en las cuatro principales ciudades del pais (55%).Sinembargo, las diferencias promedio esconden diferencias importantes entreestratos. Enel estrato bajo elporcentaje de afiliados esmayor en elCasanareque en Bogota, Medellin, Cali y BarranquilIa, pero en el alto es 30 puntosporcentuales superior en las cuatro grandes (Crafico 7).

Esta diferencia pod ria explicarse por dos razones. Primero, el Casanareha avanzado muy rapido, por 10 menos en terminos relativos, en la afilia-cion de los hogares mas pobres alregimen subsidiado. Ysegundo, las aItastasas de informalidad ya mencionadas han entorpecido laafiliacion de mu-chos hogares al regimen contributivo. Mas que un problema de la region,este ult imo punto ilustra un sesgo bien conocido del sistema nacional desalud que, por disefio, es poco atractivo para los trabajadores informales deingresos medios y altos. Por ultimo, la satisfaccion con la calidad de los ser-vicios de salud es marginalmente menor en el Casanare que en el resto, 10que podrfa reflejar la existencia de faltantes de oferta.

1 2 P et ro le o y R eg io n: e l c as o d el C a sa ll ar e

Grafico 7.Cobertura en salud por estratos1+1--

Gra~

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. . . . . . . .

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5. Trabajo infantilEl porcentaje de menores que trabaja por fuera del hogar, con 0 sin re-muneracion, esmayorenel Casanare queenel restodel pais (Crafico S).Es-ta diferencia, sin embargo, parece obedecer mas a factores culturales queeconomicos, como 10 sugieren las diferencias entre estratos en el porcenta-jede hogares con nifios trabajadores. Mientras 24%de los hogares deestratoal to reportan que al menos un miembro entre 5 y 16afios de edad trabajapor fuera de su residencia, solo 6%de los hogares de estratos bajo y mediohacen 10 propio. Cabe anotar, asf mismo, que las altas tasas de coberturaeducativa observadas en el Casanare implican que la mayorfa de quienestrabajan por fuera del hogar combinan las actividades laborales con lasescolares.6. Seguridad y victimizacirinElporcentaje de entrevistados que reportan sentirse seguros en sus ciudades,as! como el de quienes manifiestan estar contentos en sus lugares de resi-


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rU na M ira da C om pa ra iin a a la s C on dic io nes S oc ia les d el C asa na re 13

Crafico 8. Nifios que trabajan fuera del hogar (% personas 5 y 17 afios)

c.

(r= - ------ -- - -------- ----Il ~ - ~~ ~ I}'IIiIl u ~1l U 3.,1

I U ~ I1l l J 1 . 1~ /

Cuanare

B/quIlla

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0(~) 6.0 1.0 8.0 9.0

Fuente: Enuesta Social.

dencia, esmayor en elCasanare que en las ciudades grandes elpais (Crafico9). Este resultado refleja, de un lado, los mayores niveles de delincuenciacorruinmente observados en las ciudades mas grandes y,de otro, los meno-res niveles de apego y aprecio por 1 0 local que tambien caracterizan lasciudades de mayor tarnano".

Respecto al primer pun to, es importante anotar que el porcentaje dehogares que reporta que al menos un miembro fue victima de un crimen enlos seis meses previos a laencuesta asciende a 12%en el Casanare y a 15%en las cuatro grandes. En todos los casos, la probabilidad de victimizaci6nesal menos cuatro puntos porcentuales mayor en elquintil superior que enel resto, un resultado consistente con la evidencia disponible para el paiscomo un todo".

II Para la conexi6n entre tamafto de ciudad y tasas de victimizaci6n, vease Gaviria y Pages (2(01),quienes muest ran que en Amer ica Lat ina los residentes en c iudades grandes son mucho maspropensos a reportar que fueron victimas de asaltos 0ataques criminales. Gaviria y Velez (200I)confirman este resultado para Colombia.12 Vease elestudio ya citado de Gaviria y Velez (2(01).

1 4 P et ro ie o y R eg io n: e l c as o d el C a sa na re

Grafico 9. Percepciones de seguridad l100

s._"'_ ....,....iudad 0s._""IIUmFuente: Encuesta Social.

7. EI Morro y NunchiaEstasegunda parte del analisis evaluan las condiciones de vida en ElMorroy Nunchta dentro alambito departamental. La idea esofrecer algunas pau-tas generales sobre los principios que deberfan guiar las inversiones socia-les en estas localidades. Algunas de las conclusiones enunciadas tienen ca-racterespeculativo y no sedesprenden demanera inrnediata de los resultadosde la encuesta.8. EI Caso del Morro y la posibilidad de una trampa de pobrezaLos indicadores socioecon6micos del corregimiento del Morro sugierendos tendencias contrapuestas. De un lado, las cifras sobre infraestructurabasica reflejan una condici6n excepcional dentro del departamento, concoberturas de acueducto y alcantarillado cercanas a 100%y tasas de ha-cinamiento muy bajas. De otro lado, lascifras sociales sugieren la existenciade una alta concentraci6n de la pobreza en la que se combinan tasas muy

p a z


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U na M ira da C om pa ra tiu a a la s C on dicio ne s S oc ia le s d el C asa na re 15

altas de deserci6n escolar y trabajo infantil con tasas muy bajas de educaci6ny empleo para los jefes de hogar. En conjunto, estos resultados sugieren laexistencia de una trampa de pobreza que podrfa exacerbarse sise insistieseen la promesa de mayores transferencias (en la forma de mayor inversi6nsocial, por ejemplo),

Las coberturas de acueductoy alcantarilladoenel Morro son comparables,e incluso mayores, a las de Yopal, Aguazul y Tauramena, y muy superioresa las de Nunchfa (Crafico 10).Las caracterfsticas de las viviendas son masprecarias que las imperantes en los municipios mas grandes del departa-mento, y similares a las observadas en Nunchia (GrMico Uy3. Las dife-rencias mas apreciables se presentan, sin embargo, al comparar las tasas decobertura escolar, los niveles de trabajo infantil y los logros educativos delos jefes de hogar.Grafico 10. Cobertura servicios publicos

20 40 60 r _ Enert!fa 0cuoducfD 80 100Fuente: Encuesta Social.

n A nivel mas anecd6t ico, e lporcentaje dehogares que cuentan con e l t el evisor en sus casas es46%en e lMorro, 83% en Yopal y 62% en Nunchfa (casco urbane) , 10que confirma e l bajo grado dedesarrollo relativo de este corregimiento.

1 6 P et ro le o y R eg io n: e l rnso d e l C a s an a re

Grafico 11. Materiales piso por vivienda

22

20 III 1m. rk ' fTa .c"""" '" D8.~Fuente: Encuesta Social Casanare.

Las tasas de cobertura educativa en el Morro son excepcionalmentebajas:70%para la poblaci6nentre cinco y 16afios (Crafico 12);un resultadoconsistente con los altos niveles de trabajo infantil, los cuales superan concrecesel20% (Crafico 13).Asimismo,el porcentajedeadultosconeducacionsecundaria es muy bajo, aun en el contexto del Casanare, como 1 0 es tam-bien el porcentaje de personas afil iadas al sistema nacional de salud y alsistema de pensiones (Crafico 14).Estos resultados sugieren la existencia de un conjunto de condicionesque contribuyen a la perpetraci6n de la pobreza, a saber: hogares con pa-dres sin educaci6n y nifios fuera de laescuela que tienen como vecinos ho-gares similares y que, en conjunto, forman un entorno donde imperan con-diciones sociales y culturales poco conducentes al trabajo y la educaci6n.La experiencia internacional esta plagada de ejemplos en los cuales laayuda externa, publica 0privada, puede exacerbar la situaci6n de pobrezade una comunidad". La historia es siempre la misma: laayuda contribuyea concentrar la pobreza y la pobreza una vez concentrada se vuelve intra-

p


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U n a M i ra d a Comparat i ra a la s C on dic io nes S ocia ies d el C asa na re 17

Grafico 12. Estudia actualmente en un establecimiento de educaci6n for-mal (% de personas por grupo de edad)

Nunc'"!8,9.,j 91.2

ElM"no

TauralYW'M

Aguazul

Yopa l _____ ...._ ........ __ --9409

20 11 0 100 S .I I. .. . D 120 160Il00

Fuente: Encuesta Social Casanare.

table. Por ello, las futuras inversiones sociales enel Morro deberfan tener encuenta no s610el impacto sobre elbienestar de esta comunidad en el cortoplazo, sino tambien el impacto sobre las decisiones de movilizacion de sushabitantes y sobre las posibilidades de atraer personas con mayores nivelesde educaci6n. Se debe evitar, en pocas palabras, propiciar una mayor con-centraci6n de la pobreza.9. El caso de NunchiaLas cifras de laencuesta sugieren que las condiciones sociales de Nunchiason, en terminos relativos, aceptables. Al menos en el casco urbano, las co-

14 Los efectos nocivos de la concent raci6n de la pobreza en Estados Unidos, propiciados por l aconstrucci6n de proyectos rnasivos de vivienda popular, son analizados por Wilson (]996). Losefectos perjudiciales de laayuda intemacional entregada durante decadas a los parses africanos sonresumidos de manera elocuente por Easterly (2001).

1 8 P et ro le o y R e gi on : e l c as o d el C a sa na re

Grafico 13. Trabajo infantil en el Casanare

Ag\oazu

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I

I I O ~0 2 ~I I

I U uI0 0.0

0 10 .4I I J/ -:

EIMono

Tauramcna

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 2~.0C"l;)


Grafico 14. Porcentaje de personas afiliadas a saIud y pensiones

23 SaludOrm"""""

25~ = = = = = = = = = = = = = = = = = = ~ ~ 7---.-----,-----,--------,----,

0.3 0.4 0.50.1 0.2



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U na M ira da C om pa ra tiu a a la s C on dicio ne s S oc ia le s d el C asa na re 19

berturas de acueducto y energfa estan por encirna de 80%, las caracterfsticasde las viviendas son adecuadas (aunque el hacinamiento es alto), las co-berturas escolares son similares a las de Yopal y las tasas de trabajo infantilson bajas. Asf, y sobre todo en comparacion con elMorro, las condicionales !Isociales no apuntan hacia una comunidad empobrecida.

Las condiciones generales de bienestar, 0 por 10 menos las opiniones alrespecto, son tambien favorables. Elporcentaje de entrevistados que ma-nifiesta sentirse inseguro es apenas 7% eel menor de toda la muestra), elporcentaje que dice estar contento en su lugar de residencia esta cercano a90% (el mayor de la muestra), y ninguno de los entrevistados califica lasituacion actual de sus hogares como mala.


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U na M ira da C om pa ra iio a a la s C on dic io nes S ocia le s d el C asa na re 21 CAPITULO DOSrto implica una mayor susceptibilidad al desempleo, pero almismo tiempomayores tasas de cobertura en salud y pensiones (Grafico 14).11. Condusiones

Descripcion Economica del Casanarey sus Municipios

Las principales conclusiones de esta seccion pueden resumirse como sigue: DURANTE LA ULTIMA decada el Casanare ha experimentado cambios eco-nomicos y sociales de gran magnitud. Laparticipacion del valor agregadodepartamental en el PIB nacional crecio aceleradamente desde 1994hastaalcanzar 2%en 1998:un valor que supera laparticipacion conjunta del restode los nuevos departamentos creados por la Constitucion de 1991. En lasegunda mitad de los noventa, la economfa del Casanare crecio a una tasamuy par encima de ladel total nacional. Enel mismo periodo, varios de losnuevos departamentos perdieron participacion porcentual dentro del PIBnacional. Guaviare, por ejemplo, paso de 0.4% a 0.2% y Arauca de 1.1% a0.7%. En resumen, la tendencia del Casanare es la contra ria a la encontradaen la mayorfa de sus departamentos vecinos (Cuadro 6).Elmayor crecimiento economico, asociado al crecimiento de la explota-cion petrolera, ocasiono la concentracion de la actividad economic a de laregion. Las cifras revelan la "petrolizacion'' de la actividad economica, ymuestran, adernas, que la produccion de algunos sectores, agrfcolas en sumayo ria, disminuyo notablemente (Crafico 15).La participacion de dos productos agricolas que en su momento fueronimportantes, platano y yuca, ha disminuido continuamente desde 1994;la

a Las cifras de laEncuesta Social de Fedesarrollo muestran que las cober-turas de servicios publicos y las tasas de escolaridad de las principalesciudades del Casanare no son muy diferentes a las observadas en lasprincipales ciudades del pais. Encontaste, el lndice de Calidad de Vidaproducido por el Departamento Nacional de Planeacion con base en lainformacion del censo de 1993,y en elcual pesan de manera notable lasvariables de servicios publicos y educacion, mostraba un rezago signi-ficativo de las ciudades del Casanare respecto a las principales ciudadesdel pais. En conjunto, estos resultados sugieren que las condiciones devida del Casanare mejoraron de manera sustancial en los ultimos afios.

a La cali dad mas que la cobertura parece ser el principal problema enmateria de educacion en las ciudades de Yopal, Aguazul y Tauramena.La excepcion es el corregimiento del Morro donde la cobertura escolares aun bastante baja.

:J La informalidad de las relaciones laborales ha afectado de manera ad-versa las coberturas de salud y pensiones en el Casanare. Alrespecto, lascifras muestran que las coberturas de salud son relativamente altas entrelos pobres pero muy bajas entre los hogares de clase media yalta. Enpensiones, las coberturas son muy bajas en todos los estratos.

:J Las condiciones generales del mercado laboral son, sin embargo, mejoresen elCasanare que en las ciudades grandes del pais: latasa de desempleoes menor, como 1 0 es el porcentaje de jefes de hogar que manifiesta tenermiedo de perder su empleo.

a Las condiciones de vida de los migrantes respecto a los nativos son me-jores en el Casanare que en las ciudades grandes del pais, quizas comoreflejo de sus mayores niveles de educacion y su mayor participacion enel sector formal de la economfa.

Cuadro 6.Participacion porcentual del PIB departamentalIncremento %1994 1995 1996 1997 1998 1994-1998

Amazonas 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 -11Arauca 1.1 1.1 1.2 1.0 0.7 -37Casanare 1.0 1.4 1.9 1.8 1.9 98Guanfa 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -10Guaviare 0.4 0.3 0.3 0.4 0.2 -54Putumayo 0.3 0.3 0.3 0.3 0.4 19San Andres y Providencia 0.3 0.2 0.3 0.3 0.3 -5Vaupes 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0Vichada 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 -30Nuevos Departamentos 3.3 3.5 4.3 3.9 3.7 11Fuente: DANE - Direccion Sfntesis y Cuentas Nacionales - Cuentas Regionales.


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r24 P eiro leo y R eg io n: el ca w d el C asa nare

Grafico 15.Crecimiento en la participaci6n de los diferentes sectores den-tro del valor agregado departamental

MinPrla

Indlntria y o t 08

Se" ;o , , , do"""hc,,",L40

("1"1

Comcrcro

19911994

.1""1.1992

.1492199301993-1994

20 o 20(I,)

60 80

19951997------,

1994-1~.1 __ 19%01 __ 1997

~A d ~ p U ~ i a L ~ ~O fO ,~'IO~ _____

----~------~------~-------,------~

TransportcJ

100 50 50(I)

100 150 200

Fuente: DANE, Institute Ceografico Agustfn Codazzi.

tt'r

D es cripc io n E co no mic a d el C asa na re Y S I I S M l l I li c ip i o s 25

producci6n absoluta de palma africana ha crecido desde finales de ladeca-da del ochenta, aunque ha venido perdiendo participaci6n en el agregadonacional (Crafico 16).De otra parte, la producci6n del sector pecuario, tra-dicionalmente de gran importancia en el departamento, no ha disminuido;por el contra rio, el ruirnero de cabezas de ganado de came crecio nota-blemente a 10 largo de la decada del noventa. Actualmente el numero decabezas de ganado de came del Casanare asciende a 13%del total nacional.En Sucre, el mismo porcentaje asciende a poco mas de 5%, cuando aftosarras era uno de los departamentos mas representativos. En resumen, elcomportamiento de los bienes agroindustriales y de laganaderfa no sugiereun desplazamiento de estas actividades por efecto de laactividad del sectorminero (Cuadro 7).

As! mismo, el impacto de la actividad petrolera sobre el nivel de activi-dad comercial e industrial ha sido positivo. Por ejemplo, el numero de em-presas registradas en la camara de comercio aument6 sustancialmente en-tre 1991y 1996. Segun cifras de la Encuesta Anual de Comercio Interior delGrafico 16.Participaci6n de laproducci6n principales cultivos de Casanaredentro del total nacional

M tano Yuao 0a l . . . Afr icanaFuente: DANE, lnstituto Geografico Agustfn Codazzi.


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26 P eiro leo y R eg io n: e l c as o d el C a sa na re D escripc io n E co no mic a d el C asa na re Y su s M llllic ip io s 27

Cuadro 7.Produccion bovina segun proposito1991 1996 1999 1996

De leche 4.950 105 5.417 1.014De carne 1.344.269 1.504.928 2.016.151 876.043De doble prop6sito 35.630 138.109 49.939 148.485Total 1.384.84'1 1.643.142 2.071.507 1.025.543

1999 1999

de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de los Andes (CEDE)muestra que entre enero y agosto de 1996llegaron 6.000 personas a Yopal,1.800aAguazul y2.300a Tauramena, para un total de mas 10.000inmigrantesregistrados en un periodo de seis meses (Cuadro 8y9.Este proceso migratorio propicio un crecimiento sostenido de la pobla-cion. En 2001, la poblacion total del Casanare se est ima en 300 mil habi-tantes. En 1994, la misma apenas llegaba a 150.000 habitantes (Cuadro 9).Aproximadamente 47% del aumento se ha concentrado en los municipiosde Yopal, Tauramena y Aguazul. Sinembargo, lapoblacion de los municipiosde Villanueva, Recetor, Mani y Paz de Ariporo tambien ha crecido a tasasmuy altas. Elcrecimiento de lapoblacion seha concentrado en las cabecerasmunicipales: la poblacion rural paso de representar 70% a principios de ladecada de noventa a solo el 53% en 2001.Los empleos en el sector petrolero aumentaron en forma concomitantecon la poblacion. Mientras en 1993las personas ocupadas por la minerfaapenas superaban 1%del total, en 1996este porcentaje superaba con creceseI20%. Al respecto, el Crafico 17muestra el acelerado crecimiento de los

Casanare Sucre Total nadonal

2.799695.630192.046890.475

1.303.9151f;.391.5406.668.22524.363.680

Fuente: DANE - Direccion Sintesis y Cuentas Nacionales - Cuentas Regionales.

DANE, las empresas comerciales registradas en el Casanare constituyeron10% del total de empresas registradas en el pais en 19967 EI crecimientoeconomico de la region y elflorecimiento de la actividad comercial e indus-trial alento el desarrollo del sector financiero. A partir de 1991,Casanare seconvirtio en un captador neto de recursos financieros.

Hay que tener en cuenta que, las etapas de instalacion y ejecucion de loscampos de Cusiana y Cupiagua propiciaron grandes inversiones no soloen tecnologia de punta importada, sino tambien en obras de infra estructura.Asu vez, estas inversiones redundaron en lacontratacion de servicios y Ola-no de obra calificada y no calificada. Esta bonanza de inversiones privadascarnbio en forma radicalla estructura socioeconomica del departamento ysus municipios.

Las inversiones genera ron aproximadamente 12.000puestos de trabajoen el periodo 1994-1996.Pero la mayor demanda de trabajo estuvo acom-pafiada de aumentos significativos en la oferta. La esperanza de ernpleosestables y bien remunerados atrajo muchos inmigrantes hacia la region. Seestima que unas 80personas llegaban a lazona diariamente a mediados delos noventa". Una encuesta de movilidad espacial realizada por elCentro

17

Cuadro 8.Numero de inmigrantes 1994-1996Ciudades Inmigrandes de Inmigrantes (b)/(a) Inmigrantes (c)/(b)t oda lavida (a) 1994-1996 (b) (%) 1996 (e) ( ' Y o )YopalHombres 15.970 12.895 81 3.008 23Mujeres 17.193 13.321 77 3.194 24Total 33.163 26.216 79 6.202 24AguazulHombres 3.896 3.484 89 849 24Mujeres 4.253 3.237 76 991 31Total 8.149 6.721 82 1.840 27AguazulHombres 3.593 2.850 79 1.264 44Mujeres 3.346 2.573 77 1.058 41Total 6.939 5.423 78 2.322 43Fuente: Aguaitacaminos (2000).

Enentrevista con 1' 1 Sr. Cesar Velosa exDirector de laCamara de Comercio de Casanare, sobre estetema hace referenda algran nurnero y la rapidez con laque creci6 esta organizacion en 1 '1 depar-ta~ento. Afirma que era muy normal encontrar que seregistraran empresas con capital de $1.000millones 0mas: mientras que en Sogamoso, ciudad intermedia con 150.000 habitantes. este eventoera laexcepci6n. Esto 1 0 explica porque 1 '1 s is tema decontratad6n que seadopt6 con 1' 1 contra to deAsociaci6n Santiago de las Atalayas hace que seorigine una piramide empresarial desde 1' 1 opera-dor del contrato, laBP, hasta lIegar a las empresas mas pequeiias en 1 '1 nivel local v.pasando porempresas nacionales I intemacionales que ofrecen todo tipo de bienes y servicios.-18 Entrevista Cesar Velosa, actual gerente de la Fundaci6n Amanecer.

. . Deacuerdo con esc estudio, laact ividad petrolera genera oportunidad [aboral especialmente paramano de obra masculina.

r


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Cuadro 9.Poblacion ajustada censo 1985- proyecciones 1994-2001

Municipio1994

Poblaci6n Poblaci6ntotal rural (%)

1998 2001Poblaci6n Pob laci6n Poblaci6ntotal rural (%) total Poblaci6nrural (%)

YopalAguazulMonterreyTauramenaCharnezaHato CorozalLa SalinaManfNunchfaOrocuePaz de AriporoPoreRecetorSabanalargaSacamaSan Luis de PalenqueTamaraTrinidadVillanuevaTotal Casanare

27.49914.5257.2327.1562.3609.444972

8.3697.1976.44518.4325.8281.9913.432

89 07.1758.4158.6599.518

155.539

47666782

33384360

57.27915.9458.5657.504

36414662

79.52122.13711.89110.418

87869178877368789578748280815170

73808263917467699575618385593256

2.96310.7621.68415.934118748.94341.30811.1043.5504.6591.58110.00411.0259.55324.480293.391

72798161917265679573598284562853

2.1347.7521.21311.4778.5536.44229.7547.9982.5573.3561.1397.2067.9416.88117.633211.329

Fuente: Anuario Estadfstico del Casanare.

empleos generados por la BP entre 1993 y 2000. El pico de 1994-1996corresponde a la fase de instalaci6n de los campos de Cusiana y Cupiagua.En 1996,58% de lapoblaci6n de Tauramena, 20% de la de Aguazul y 14%de la de Yopal trabajaban para el sector petrolero (Cuadro 10). Muchosotros 1 0 hacian en sectores distintos pero muy seguramente ligados a laactividad petrolera como el comercio y la industria principalmente.

Otro sector lider en la generaci6n de empleo fue la construcci6n, espe-cialmente para los hombres. Para las mujeres los sectores lideres en esta ma-teria fueron el comercio, los restauran tes yhoteles y los servicios personalesdel hogar. Por ultimo, debe mencionarse que Yopal, la capital del departa-mento donde se concentran las actividades administrativas, presenta unamayor diversificaci6n de actividades econ6micas. Por esto la concentraci6ndel empleo en algunos sectores no es tan pronunciada como en los munici-pios de Aguazul y Tauramena (Cuadro 10).

D e sc ri pt io n E c on om ic a d el C a sa na re y SIIS M lm ic ip ios 29

Grafico 17. Empleos directos y de la BP en el Casanare

1211mT .. .. I

10000

- - _ .. ----- .. _ -I""" 19'17 I"""

Fuente: BP- Asuntos Corporativos.

Cuadro 10. Distribucion de la poblacion ocupada de 15 afios y mas porsexo segun rama de actividad economica (1996)

Yopal Aguazul Tauramena

Municipio Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Agricultura. Silv, Caza y Pesca 6.6 O.S 13.5 1.0 4.4 1.5Petroleo 11.7 1.7 1R.9 1.2 52.1 6.0Productos alirnenticios, bebida. tabaco 1.5 1.4 2.2 1.4 0.7 6.2Textiles, prendas vestir, industria cuero 4.2 3.1 4.3 S.7 1.4 3.6Electricidad, gas agua, cornunicacion 1.6 1.0 0.2 0.3 0.2Construccion 21.0 1.5 IS.4 3.6 16.9 0.8Comercio 14.2 24.7 6.2 27.0 z .o 22.4Restaurantes y hoteles 2.1 10.7 3.1 16.0 2.7 IS.3Transporte 8.8 1.4 9.2 0.0 3.4 0.2Establecimientos financieros 1.2 2.0 0.3 1.4 0.0 1.2Adrninistracion publica 8.7 8.3 6.5 2.2 5.2 1.4Servicios sociales 10.3 20.1 S.7 14.S 2.1 9.2Servicios personales y del hogar 6.0 20.1 7.3 21.3 1.7 22.3Otros servicios sociales 2.1 3.2 1.2 1.4 2.1 6.7

Fuente: Aguaitacaminos - Encuesta de Movilidad Espacial en Casanare. 1996.CEDE-Orstom.


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3 0 P etro leo y R e gi on : e l c as o d el C a sa na re

Durante elauge de las inversiones petroleras sepresento una gran dife-rencia entre los salarios pagados en elsector petrolero y los devengados enlos otros sectores (Grafico 18).Ello genero un exceso de oferta de trabajo eneste sector e hizo que segeneraran practicas sociales para racionar las opor-tunidades de empleo "petrolero". Aparece asf la practica del "veintiochazo''que lepermitia a una persona trabajar 28dfas devengando salario petroleroy le obligaba despues a entrar en un receso de tres meses antes de volvera aplicar por un puesto de trabajo en este sector". Los mayores salarios pe-troleros ocasionaron un aumento de los salarios en otros sectores; por ejem-plo, a partir de 1993el jornal promedio relativo (Casanare / Nacional) creciotanto en el sector agricola como en el ganadero (Grafico 19).

De otra parte, lamayor demanda de viviendas, ocasionada por los flujosmigratorios, impulse un proceso de transformacion de las residencias ylocales comerciales existentes. Como resultado, la composicion del tipo deGrafico 18.Diferencia salarial porcentual por sectores(Petrolero/no petrolero, 1996)

rJ: _---------- ~~-~------ ~--~ IJ1 1 = -~--- -~ -l' 1 ~--- -- IJI lJI U

III U1Ii 1 1

a.ft'TO!lnocalificadm/!Oen'id05~

Emp. ac:h'm Yronta~

c ' ' S O ' d i l ' " c t h ' ' ' ' l ~ I '=====~p,400 80

(")60 100 120 140

Fuente: Aguaitacaminos - Encuesta de Movilidad Especial en Casanare, 19%, CEDE- Orstom.

20 Un salario no caIificadn del sector petrolero podta superar el$1.0 mill6n de pesos en 19%.

D e sc ri pc io n E c on om ic a d el C a sa na re y SitS M unicipios 31

Grafico 19. Jornales agropecuarios relativos2.0

1)1

1.6

0.6

0.4

0.2

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:i : IIi I I IU l U L U l: H-_jl~--:-r ,t ":1"";:1III; \-

1 91 17 1 9l1 li ' 1 91 1'1 19'10 1091 1m

Fuente: DANE, Encuesta Nacional de jornales agropecuarios. A gr i< utur a0..noderfo

viviendas registro un cambio importante, especialmente en Tauramena,donde laaparicion de viviendas tipo cuarto y tipo apartamento muestra latendencia de las familias a crear dentro de sus casas espacios residencialesindependientes (Grafico 20).

1. Indicadores sociales y servicios publicosUna de las caracteristicas de laregion alinicio de ladecada del 90era la pre-cariedad en la presta cion de los servicios publicos. Sin embargo, el impactopositivo de laactividad petrolera sobre lasituacion fiscal de los municipiosseha traducido en una mejor prestacion de servicios publicos y en mejorescoberturas de educacion y salud.EI Casanare entre a formar parte de la red interconectada nacional en1989. A partir de 1993 el consumo de energia electrica crecio de maneracontinua y solo vino a estabilizarse en el afio2000.Igualmente, los usuariosde servicios publicos domiciliarios enYopal seduplicaron entre 1995y 1997(Cuadros 11y 12). Ladensidad de lfneas telefonicas, tanto en elambito mu-


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3 2 P etro leo y R e gi on : e l c as o d el C a sa na re

Grafico 20.Tipo de viviendas en Yopal y Tauramena

1973

Particu la res - Yopal

c.... Aportamonlo 0TIpocu.orto Otro. ipo1996

Particulares - Tauramena

197) 1993 c... Aporta""",.o 0l po c u. or to O tr o til'"

Fuente: DANE, Encuesta Nac iona l de jomales agropecuarios .

1996

r D e sc ri pc io n E co tu nn ic a d el C a sa na re y SitS M ll ll ic il ,i os 3 3Cuadro 11. Departamento de Casanare, Consumo de energia electrica1990-2001(KWH)Afio Consumo Crecimiento (%)19901991199219931994199819992000

9.161.85412.029.10712.228.73119.424.66828.479.49254.129.68679.995.35479.791.468

31.02.059.047.048.00.0

Fuente: EBSA V1CE-Comercial.

Cuadro 12.Municipios deYopal, Usuarios de servicios publicos domici-liarios 1995-1997Ano Acueducto Aseolcantarillado199519961997

4.4516.1106.750

1.3071.9802.970

2.7463.9595.850

Nota: Ano 1997, primer semes tre.Fuente: Anuario Estadfs tico-Departamento de Casanare.

nicipal como departamental, es mayor a la de otros departamentos y mu-nicipios de similares condiciones iniciales. El municipio de Yopal es el quepresenta la mayor densidad frente a las ciudades capitales de los departa-mentos de Sucre y Vichada, ademas esta cobertura aument6 sustancialmenteentre 1995 y 1999. Estos resultados son consistentes con los resultados de laEncuesta Social presentados en el capitulo anterior.

Elruimero de cupos escolares tambien presento un aumento significativo,pero la cobertura total sufri6 una disminuci6n por efecto del gran aumentode la demanda durante la fase de instalacion del proyecto de Santiago delas Atalayasentre 1995 y 1996 (Cuadro 13). En salud, el avance en coberturaha sido importante. El departamento de Casanare alcanz6 una coberturatotal igual a la nacional y superior, por ejernplo, a la del departamento deSucre. La cobertura en el regimen subsidiado esta por encima del nivel na-cional (Cuadro 14). La cobertura en el regimen contributivo es todavia me-


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3 4 P etro leo y Region: el c a so d e l C a s al la r e

Cuadro 13. Alumnos/establecimientosDepartamento de CasanareAfio Preescolar Primaria Secundariay media Total1991 39.8 48.9 173.4 57.21995 31.7 44.8 125.2 52.519% 26.6 44.0 120.4 50.2Fuente:AnuarioEstadfstico elCasanare1991 y 1997.

Cuadro 14. Porcentaje de poblaci6n afiliada al SGSSRegimen contr ibutivo y subsidiado

19% 1997 1998 1999NacionalTotal 47,1 55,0 60,4 65,2Contributivo 31,9 37,4 39,5 42,8

Subsidiado 15,2 17,6 20,9 22,3CasanareTotal 35,1 51,6 59,0 64,7Contributivo 3,6 20,6 24,8 30,5Subsidiado 31.5 30,9 34,2 34,2Fuente:Ministeriode Salud, Direcci6ngeneralde seguridad social.

diocre pero ello es mas un reflejo de las condiciones imperantes en el merca-do de trabajo que de la realidad social del departamento. Estos resultadosreiteran los ya mencionados en la seccion anterior.

Vale la pena resefiar los resultados de una serie de comparaciones regio-nales sobre infraestructura y equipamiento urbano elaboradas por Depar-tamento N acional de Planeacion (las comparaciones induyen coberturasde acueducto y alcantarillado, plazas de mercado, bibliotecas publicas ypolideportivos). La comparacion muestra que las coberturas de los muni-cipios del Casanare son sustancialmente mejores en todas las variables.Solo se observan rezagos relativos importantes en los servicios de pol ide-portivos. Estos resultados son consistentes con la evidencia presentada an-teriormente y confirman el avance de las condiciones sociales que tuvo lu-gar en la mayorfa de los municipios del departamento.

r 1 iIAPITULO TRESPetr6leo del Casanare yFinanzas Publicas

ENEST sECCI6Nse estudian los principales efectos de la explotacion pe-trolera sobre las finanzas publicas, con enfasis en el monto y la utilizacionde los recursos de regalfas por parte del departamento y los municipiospetroleros. En algunos casos se adelanta una revision de los planes dedesarrollo de la region. Se incluye, asimismo, una simulacion del uso de lasregalfas de afios atras en cuatro secciones (salud, educacion, saneamientobasico y energia electrical. Como se muestra, el nivel de las regalfas permi- l

]Nunchia TaunU. 1U30

10I, I

I II !: :: i.Li..; __~ . AguazulFuente: calculos de los autores can base en informaci6n de ejecuciones presupuestales.

chos casos efectos negativos en las finanzas publicas del departamento ysus municipios, ya que incentivan elgasto corriente y en especial elde fun-cionamiento (pago de n6mina y gastos generales). Por ejemplo, en AguazulyTauramena elgasto de funcionamiento, inversi6n yel servicio de ladeudaeshasta 10veces mayor que el registrado en otros municipios de similar ta-mafio pero que no reciben regalias, (Cuadro 17). En Yopal existe tarnbienuna diferencia apreciable pero no tan marcada.En general, los nuevos ingresos vinieron aparejados de un aumento im-portante de los gastos de funcionamiento en los municipios petroleros, 10que tinen un efecto negativo sobre la sostenibilidad financiera de los mu-nicipios. Esta situaci6n puede ser preocupante, ya que es conocida la in-flexibilidad a la baja del gasto publico y los traumatismos financieros quese generan por una caida abrupta en el gasto (Acosta, et. al. 2001).

Elalto monto de regalias lepermite a estos municipios mantener un altoritmo de inversi6n: el gasto de inversi6n per capita es varias veces mayoren los municipios del Casanare que en otros municipios de similar tamafic.As! el gasto per capita es el doble en Yopal frente a Chinch ina y entre 6y 10


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4 4 P etro leo y Reg ion : e l c as o d e l C a sa n ar e

Cuadro 17.Comparacion gasto de funcionaiento e inversion per-capita(1999)(Miles de pesos)Poblacion Funcionamiento Inversi6n Servicio deuda

Yopal 53.482 117.701 166.895 43.656Aguazul 20.906 236.954 894.861 198.948Tauramena 7.949 484.797 1.912.746 519.256Nunchfa 7.435 53.864 250.343 1.317Chinchina 47.845 80.941 80.016 19.699Buesaco 21.524 22.~O 127.671 n.dLa Playa 7.628 45.918 179.793 4.051Diferencia (No. de veces)Y o pa l - C h in c hi n a 0.5 1.1 1. 2A g ua :: u l - B ll es a co 9.5 6.0 n.dT IIIIT1",rClla - La Playa 9.6 9.6 127.2Nunchia - La Playa 0.2 0.4 (0.7)

Fuente: Calculo de los autores con base en informad6n de Ejecuciones Presupuestales.

veces mayor en Aguazul y Tauramena que en Buesaco y La Playa. Sinembargo, al analizar el desernpefio fiscal se encuentra que este no es muydiferente entre losmunici pios productores y losmunicipios no productores.EICuadro 18presenta el analisis de lasituaci6n fiscal para 8 municipios: 4del Casanare (Aguazul, Nunchia, Taurarnena yYopal)y4deotrasregionesdel pais (La Playa, Chinchina, Rovira y Puerto Carreno).

Se presentan 15indicadores fiscales y financieros. Estos indicadores seagrupan en tres tipos: los primeros analizan elesfuerzo fiscal, los segundoslacomposicion del gasto y lasostenibilidad fiscal, y los terceros ladependen-cia de los ingresos corrientes (impuestos y regalias).

Una de las caracteristicas de las finanzas de los municipios petroleros eselalto pago de intereses de ladeuda. Elpago de intereses como proporci6ndel gasto total esmuy alto en Aguazul y Tauramena, 10 que muestra que es-tos municipios han apalancado un alto nivel de recursos del sistema finan-ciero con base en las regaltas. Este gran aumento en el endeudamiento noessostenible en ellargo plazo como 1 0 muestra el indicador de sostenibilidadde ladeuda publica. Elalto saldo dela deuda y deficit corriente de Aguazuly Tauramena confirm a que sus finanzas no son sostenibles en ellargo plazode continuar con esta tendencia de fuerte incremento en sus gastos de fun-cionamiento y en su endeudamiento. Parad6jicamente, los municipios nopetroleros tienen mejores indicadores fiscales que los municipios petroleros.

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46 P etro le o y R eg io n: el ca so d el C asa na re

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nente y muy inflexible a la baja. En part icular, es preocupante que el de-partamento depend ade las regalias para financiar gran parte de su gasto defuncionamiento. Pero esmas preocupante aun, que sus indicadores fiscalesson peores que los de otros departamentos y que los del promedio nacional.Esto seexplica, igualmente, por elaumento de los gastos de funcionamientoy por el alto nivel de inversiones que se ejecut6 en los ultimos afios,Aligual que en elnivel municipal, elcrecimiento del endeudamientoes unode losprincipales problemas identificado en eldepartamento del Casanare. EIindicador de sostenibilidad de la deuda confirm a la tendencia a endeudarseque tienen los departamentos que reciben regalias. De otro lado, se ratificaque elincremento de las regalfas secomplementa con un aumento de los tri-butos departamentales, aunque su crecimiento esmenor que elencontradoen los tributos locales. La dependencia de las regalias es muy alta, a pesardel incremento en la tributaci6n departamental . A diferencia de Sucre yVichada, elCasanare no genera ahorro corriente. Asi,es necesario controlarel crecimiento de los gastos de funcionamiento y del endeudamiento paraque las finanzas del departamento se ajusten a una senda de sostenibilidadfiscal en ellargo plazo.Se conduye que el desernpefio fiscal del departamento y los municipiostiene las siguientes caracteristicas:(J Los recursos de inversi6n per capita son los mas altos del pais, esta su-

pera en mas de 30 veces la de departamentos como Choc6 0 Vichada. Es-to seexplica por elgran aumento, no s610de las transferencias sino tam-bien del recaudo del impuesto de industria y comercio. Endefinitiva, nohay pereza fiscal sino por el contra rio un auge de los impuestos.

LI Eldepartamento invierte un monto similar alde Cundinamarca, un de-partamento cuya poblaci6n es 9 veces mas grande, superior a Santandery s610superado por elde Antioquia. Ademas, los municipios de Taura-mena y Aguazul invierten mas que ciudades intermedias.

(J Lasituaci6n fiscal de los municipios petroleros tiende a empeorar con eltiempo. Elanalisis de los indicadores fiscales muestra que los territoriospetroleros empeoran su situaci6n fiscal, pues almismo tiempo que sein-crementan los recursos; los gastos y elendeudamiento aumentan, gene-randose asf una alta dependencia de los recursos de regalfas. Una grandescolgada de los precios del crudo 0 un cese de las exportaciones lleva-ria,en elmuy corto plazo, a una situaci6n de insolvencia fiscal muy agu-da como la ocurrida en Arauca en el afro 2001.

sanare las transferencias representan 20% del ingreso total, mientras estaparticipaci6n es de 64% y 83% respectivamente en Sucre y Vichada.

EICuadro 20 presenta 29 indicadores fiscales, similares a losmunicipalespero que induyen ahora algunos nuevos indicadores relacionados con losprincipales tributos departamentales. Los indicadores se compararon conlos de Sucre y Vichada y con el promedio de todos los departamentos delpais, asfcomo con elpromedio de los nuevos departamentos. Los resultadosson muy similares a los encontrados en el ambito municipal.

Es importante notar que los gastos corrientes en el Casanare son su-periores a sus ingresos corrientes (tributarios y no tributarios). Esto es, eldepartamento gasta mucho mas de 10que puede autofinanciar con sus in-gresos propios, generando una situaci6n de deficit corriente que es perma-Cuadro 20. Indicadores financieros departamentales

1998 1999SUm Us....,. Vichad. SUm C. . . RIft V ic h. ld o P ro m .d io P ro m od io

na ciona l N . Dpto~doncia d . l r ans lPr rnc ias d e I a Nac iOn 80,6 24,0 85,7 63,6 20,1 83,1 58,1 ;6,0G a s to s r o rr i f nt e s/ l ng r e so s r o rr i en t es 0,5 3,6 0,7 0,4 2.2 2. 5 1,2 2.2G a ! I I o 5 rorrientes/ lngresos propios 0,7 4,3 1.2 0,4 2.2 2.5 U 2. 6G a s to s d . f u n ci o n am i o n to / I ng r es o s proplos 0,6 1.8 1.2 0,3 1.0 2.5 1,2 2,2Gas tos to l a l e !; / l ngre s os to l a le ! ; 1.0 l,l 1,3 0,6 1.0 0,8 1 .0 1 .0Rocaudo C O " . . . . . / Ing res os ror r ie n t e s (0;,) 18,2 50.6 8,3 17.8 22.4 12.7 24,9 24,1R e c a ud o l i ct n s/ l ng r es o s r o rr i en t es ( e ; ; ) 29,7 )3,6 3,; 30.6 ;,7 8,5 16,9 12.7Rocaudo c iga r r il l os y tabaro I I n g re s o s r o rr i e nt e s ( ~ ) 2.2 5,4 1,9 6,8 3,2 18,9 11 ,0 12.2Rocaudo reg ist ro y anolaci6n IIngresosrorrientes (%) 2.2 4,5 0,0 2,3 1,7 0.0 4,6 l,lRoc a ud o t im b r e v . . hl c u lo s II n g re s os r o rr i en t es l " lo ) 1.8 1.6 0,0 3,2 0,9 0.0 3,6 0,1Otros r e c au d o s l r ib u ta r i os / I ng r es o s c o rr i en t es ( j , ; ) 1.1 0,0 0,0 3,9 2. 0 1 ,2 6,8 4,1I n g re s os t n bu t ar i os /l n g re s o s l o I al e ! ; I ~ ) 12.1 7,7 U 121 5,3 2.5 19,3 12,11I n g re s o s n o l r ib u ta r io s /l n g re s o s I o ta l o s ('D) 4,0 1 ,0 7,5 6,5 9,; 3,5 7,2 4,9Ingresos propios IIng re sos lo Ia los (%) 18,7 14,8 5,9 2M 17,7R r g al l a s/ l ng r e so s l o Ia l e !; ("lo) 1.6 66,6 3,7 1.8 64,3 0.0 10,0 21 ,8Co f i na n c ia c i 6n / l ng r e so s I o ta l o s ( j , ; ) 0,0 0,7 0,0 3.6 0,5 0,0 1 ,7 1 ,7Gastos de f u n ci o n am i o n to / Ga ! ll o 5l o ta 1 o s ( .. . ) 9,2 14,3 8,5 8,7 14,8 17,7 24,5 28,0Servicios pe rs onalos /G a! l l o5 toIa los ("O) 8,1 9,6 7,2 5,4 7,4 IS,S 12,5 16,5Gas tos gme ra los /G a! l l o5 lot a1os (i,) 1,0 4,6 1 ,3 1 ,5 7,3 U 6,0 4,9T r a n sr e re n c ia s p a g ad a s p o r Ia 0,1 0,1 0,0 1.8 0.0 0,0 6,1 6. 6entidad IG a ! I I o 5 l o I al o s ( . . )I n tm . se s d . d e ud a p a ga d os /G a !l lo 5 t ot al os 1 % ) 2.0 18.6 0,0 1 ,9 17,3 0,0 6,6 4,9T oia l p aSO ' d . c apita llG a!llo5 lota1os (~ .) 88,8 67,1 91.5 89.4 67,9 ~2.3 68,~ 67,2Focmac i6n b ru ta d . c a pi ta l f i jo/Gastos totale!; (" ,I 35,5 19,4 28,2 4,0 28,7 9,2 8,7 19,2Otros paSO ' de capital IG_ Iotale!; I'~) 53,3 47,7 63,4 8S A 39,2 73,2 60,1 4 1 1 , 0Capac idad de a ho rm : A ho rr o ro rr ie nn ./l ng re so s 0 ,5 2.6 0,3 0,6 -1,2 -1.5 ~,2 -1.2rorrientesA u t of i n an c i ac i 6 n d . Ia in"e rsi6n : A horro 0,1 ~ ,4 0,0 0,2 ~ ,3 -0,1 0,0 ~,3rorrienn.1 pago< de cap i t a lSosn.nibilidad de Ia d e u da pU b li c a de 0,2 ~,8 0,1 0,1 - 1 . 1 ~ ,I 0,4 ~ ,8Ia . . ,t idad: Smicio d . d e ud a Iahorro rorrienn.~ C orrienn.I Ing re sos Corr i e n t es (":0) 64.4 -123,2 - t;),6 -23.8 -122.8~ t T oI al ! I ng re so s T oI al os ("0) 36,2 -2.8 15,6 ~,9 2.4Fum"" c ~ k ul os D D T -D N P C o n b a s e e n l a s e j e cu c ione s p re s u pu e s t a le ! ; r e p< ' rt . l das por l os d rp a rt am e n to s a l a C G R , 1999.


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50 P etro le o y Region: el c as o d el C a sa na re P e t ro /e o d e l C a s an a re y F in an za s P tib lic as 51

5. Comparacion de la Inversion entre un municipio petrolero y uno Cuadro 21. Cornparacion inversion ejecutada (1999)no petrolero Aguazul ChaparralAcontinuacion sepresentan losresultados de una comparacion de laestructu- Particip. Particip.ra del gasto entre un municipio petrolero y otro que no es. ElCuadro 21 com- Total Inversion 34.241.530 4.726.727para la inversion realizada en Aguazul con un municipio de mayor tamano

01 Educacion 3.796.082 100.0 1.194.162 100O i l PICN 1.571.841 41.0 1.175.126 98que recibe un pequeno monto de regalias directas, Elmunicipio selecciona- 01101 Recursos Humanos 739.244 725.166do es Chaparral, que tiene aproximadamente 50.000 habitantes y se encuen- 01102 lnfraestructura 529.162 236.82101103 Dolaci6n 303.435 170.329tra ubicado en el departamento del Tolima. 01104 Otros 42.810012 RegaHas 2.212.795 58.0 0En primer lugar, se muestra que elmunicipio de Aguazul invierte en ca- 01201 Fomento Educative 295.000da uno de los sectores por 10 menos 9 veces mas que Chaparral. Segundo, 01202 Mejoramiento Cali dad Educativa 858.93701203 Ampliacion dela Cobertura 368.560los sectores mas beneficiados han sido los de agua potable, saneamiento 01204 Planeamienlo Educative 58.827basico, y vivienda de interes social (inluido en "otros program as sociales"). 01204 lnfraestructura 6..11.471013 Recursos Propios, Cofinan y Credito 11.446 0.0 19.036 2En comparacion con el municipio de Chaparral, los recursos invertidos en

Aguazul superanen 16y52 veces respectivamente lainversion realizada en 02 Salud 3.085.860 100.0 1.686.898 100021 PICN 1.122.036 36.0 912.079 54saneamiento basico y vivienda. Los recursos de regalias favorecen, en se- 02101 Recursos Humanos 912.085gundo lugar, lainversion en los sectores de vias, electrificacion, yagricultura 02102 Infraestructura 59.95102103 Dotaci6n lSO.OOOy medio ambiente, generando una inversion total en estos sectores hasta 14 022 Regalias 1.675.157 54.0 0veces superior a la registrada en el municipio de Chaparral. 02201 Inspec, vigila, cont. Sistema de Seguridad Social 29.00002202 Atencion Integral Primer Nivel 1.114.024Tercero, en sectores como salud y educacion, la inversion financiada con 02203 Infraestructura 532.133023 Recursos Propios, Cofinan y Credito 288.667 9.0 774.819 46regalias supera la financiada con transferencias. Este alto volumen de recur-50S ensalud yeducacion puede significar que no seasignan los recursos en for- 03 Recreaci6n y Deporte 1.373.493 100.0 119.516 100031 PICN 169.948 12.0 119.516 100rnaeficiente, puesexiste doble financiacion delmismo objetivo. Adicionalmen- 03101 Recursos Humanos 61.235te, el ingreso por regalias le permite al municipio de Aguazul ejecutar una 03102 Infraestructura 65.71303103 Dotaci6n 43.000inversion visiblemente superior ala realizada en elmunicipio deChaparral, en 032 Regalia, 631.818 46.0 0programas destinados a fortalecer la gestion publica en el municipio. 03201 Desarrollo Deportivo 130.00003202 Infraestructura SOI.818Las regalias han contribuido en el municipio de Aguazul a planificar 033 Recursos Propios, Cofinan y Credito 571.727 42.0 (1obras y proyectos de largo plazo, los cualesno se incluyen en los programas 04 Cultural 294.163 100.0 74.100 100de inversion de Chaparral debido a su alto costo", Por ultimo, se debe men- 041 PICN 113.16..1 38.0 74.100 10004101 Recursos Humanos 113.163 0cionar que son muy pocas las evaluaciones que se han adelantado sobre la 042 Regalias 146.000 SO.O 0calidad de las inversiones financiadas con regalias; un trabajo reciente de 04201 Programas Culturales 146.000 0043 Recursos Propios, Cofinan y Credito 35.000 12.0 0Zapata y Arregoces, (2000) muestra que en la mayoria de los municipiosproductores sehan presentado problemas por incumplimiento de las obras 05 Agua Potable y Saneamienlo Basico 8.123.845 100.0 466.162 100051 PICN 1.341.483 17.0 453.652 97Yse han financiado muchas no prioritarias. 05101 Infraestructura 1.173.471 453.652

05102 Saneamiento Basico Iesrn 2052 RegalIas 5.328.673 66.0 0

Acueducto 635.22724 Laley 60de 1993no realizaba una asignaci6n espedfica de recursos para estos sectores y ahora laley 715 de 2001 tam poco contempla estas actividades, Fuente: calculo de losautores con base en informacion de Ejecuciones Presupuestales.

52 Petroleo y R eg io n: e l c as o d el C a sa na re


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Cuadro 21. Cornparacion inversion ejecutada (1999) iContinuacion)Aguazul Chaparral

Particip. Particip.Aleantarillado 4.525.400Basuras 119.222Basico 48.824053 Recursos Propios, Cofinan y Credito 1.453.689 18 12.510 3

06 Fortalecimiento de la Gesti6n 988.639 10 0 42.733 10 0061 PICN 9.8SO 1Fortalecimiento Administraci6n del Estado 42.733 10 0Fortalecimiento Institucional 6.600PO T 26 .910Promoci6n Derechos Humanos062 Rega l tas 9.223962.089 97 0Fortalecirrnento Administraci6n del Estado 155.302FortaJecimiento [usticia 18.768Fortalecimiento Institucional SO. ISOPlaneaci6n Global Desarrollo Municipal 592.963Promoci6n Derechos Humanos 10.000Racionalizact6n Financiera 134.906063 Recursos Propios, Cofinan y Credito 16.700 207 Obras Equipamiento Bieneslar Social 908 .101071 PICN 10 0 103.320 11M '114.138 13 7.043on RegaUas 544.216 60073 Recursos Propios, Cofinan y Credito 249.747 28 96.277 9,08 Vias 4.715.638081 10 0 559.928 10('PICN 212.332 5082 225.030 4(RegaUas 3.362.627 71 87.466 If083 Recursos Propios, Cofinan y Credito 1.140 .679 24 247 .432 4409 Electrificaci6n 3.028.582091 PICN 10 0 200.288 10 0092 79.395 3 55.153 2BRegalfas 2.144.043 71 63.239 32093 Recursos Propios, Cotinan y Credito 805.144 27 81.896 4110 Dims Programas Sociales 5.809.942 10 0 109.795 10 010 1 PICN 239.222 4Vivienda 20.796 19

Atenci6n y Prevencion de Desastres 19.58810 2 RegaUas 1.2084.3SO.912 75 0Recursos Humanos 320 .932Vivienda 3.9SO.177Atenci6n y Prevencion de Desastres 79.80310 3 Recursos Propios, Cofinan y Credito 1.219.808 21 88.999 8111 Agricultura y Medio Arnbiente 2.117 .185 10 0 169.825 10 011 1 PICN 112.921 511 2 Regallas 71.919 421.993.994 94 011 3 Recursos Propios, Cofinan y Credito 10 .270 0 97.906 58Fuente: Calculo de los autores con base en infonnaci6n de Ejecuciones Presupuestales.

P e tr ol eo r ie l C a sa n ar e y F;IIa1IZaS P ublicas 53

6. Un modelo de asignacion de recursosPor ultimo, serealize un ejercicio que busca determinar elmanto de recur-sos necesario para alcanzar un cubrimiento total en los sectores de salud,educacion, energfa y acueducto y alcantarillado. Inicialmente se estimo elcosta de la prestacion per capita (a par famil ia) de cada uno de los cuatroservicios y secompare este costa can las regalfas municipales, departamenta-les y las transferencias. Can base en Zapata y Arregoces (2(00) se estimaronlos costas de una cobertura de 100%basados en las siguientes variables: ni-veles de cobertura iniciales par servicio, costas de prestacion de lamejor al-ternativa energetica par familia, costas promedio para el tipo de acueductoy alcantarillado y costas promedio por alumno y paciente".

La poblacion por atender se obtiene alcruzar la cobertura inicial can lapoblacion objetivo par servicio{esto es, poblacion objetivo - poblacion cu-bierta) . Con la poblacion potencial y el costo percapita 0 par familia esposible estimar el costa de alcanzar coberturas universales. El Cuadro 22presenta un resumen de los principales resultados.

En primer lugar, seencuentra que alcanzar lacobertura universal en loscuatro sectores en cuestion tendrfa un costa de $63,000 millones: 27,000millones anuales para salud y educacion y $37,000millones de una sola vezpara saneamiento basico.

Asf, con este ejercicio se muestra que todos los municipios de Casanarepodrfan haber alcanzado facilmente una cobertura del 100%en salud, edu-cacion y saneamiento basico, invirtiendo los recursos de regalias corres-pondientes a los afios 1998y 1999.Esta estimacion nos muestra el potencialde las regalfas para atender gasto en elcorto plaza en un departamento conlas caracteristicas del Casanare.

2S Esta informacion seobtiene del estudio "lrnpacto de las Regalias en la Inversion de las EntidadesTerritoriales": elaborado en Fedesarrollo por Benavides, Carrasquilla, Zapata, Velasco y Link.mimeo, UPME. Junio de 2000.

5 4 P eir ole o y Region: e l c a so d e l C a s an a re


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Cuadro 22.Recursos necesarios para alcanzar cobertura total en salud,educaci6n, energia y saneamiento basico (Miles de pesos)

Costo de CoberturaPoblacion Potencial - 1997Salud y educaci6nTOOoslos sectores 27.242.27263.086.299Regalias directas a los municipios19981999Suma 1998 y 1999Regalias directas totales1998

30.191.39568.433.32098.624.715

128.230.887Transferencias 1998Ingreso corriente de la naci6nSituado fiscalTotal

24.740.89024.421.07549.161.965

Fuente: calculo de los autores.

CAPITULO CUATRO

Conclusiones yRecomendaciones

ENP RI ME R L UG A R se debe mencionar que la actividad del sector petroleroen el Casanare, tuvo un imp acto positivo sobre la actividad economics ysobre las finanzas de los departamentos y municipios. A continuacion sepresentan las principales conclusiones de este trabajo.1. Encuesta SocialLas cifras de laEncuesta Social de Fedesarrollo muestran que las coberturasde servicios publicos y las tasas de escolaridad de las principales ciudadesdel Casanare no son muy diferentes a aquellas observadas en las principalesciudades del pais. En contraste, elIndice de Calidad deVida producido porel Departamento Nacional de Planeacion con base en la informacion delcenso del 93, yen elcual pesan de manera notable las variables de serviciospublicos y educacion, muestra un rezago significativo de las ciudades delCasanare respecto a las principales ciudades del pais. En conjunto, estosresultados sugieren que las condiciones de vida del Casanare mejoraron demanera sustancial en los ultimos aftos.

Lacalidad mas que la cobertura parece ser elprincipal problema en ma-teria de educacion en las ciudades de Yopal, Aguazul yTauramena. Deotraparte, la informalidad de las relaciones laborales ha afectado de maneraadversa las coberturas de salud y pensiones en elCasanare; las cifras mues-tran que las coberturas de salud son relat ivamente altas entre los pobrespero muy bajas entre los hogares de clase media yalta.De otra parte, las condiciones generales del mercado laboral son, sinembargo, mejores en elCasanare que en las ciudades grandes del pais: lata-sade desempleoes menor. Adernas, las condiciones de vida delos migrantesrespecto a los nativos son mejores en elCasanare que en las ciudades gran-des del pais, quizas como reflejo de sus mayores niveles de educacion y sumayor participacion en el sector formal de la economia.Por ultimo, los resultados de la Encuesta Social confirman tendenciasencontradas en el desarrollo de las variables sociales a 1 0 largo de los ulti-mos quince afios en el departamento. Seconfirma un acelerado desarrollo

Conc l u s i one s y R ec om en da cio ne s 5 7


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56 P etro le o y R e gi on : e l c as o d el C a sa na rc

Social: La inversion social en las areas urbanas del Casanare se deberfaconcentrar en tres aspectos fundamentales: i) mejorar la calidad de la edu-

cacion. ii) aumentar la cobertura de sa Iud, y iii) proteger los ingresos de loshogares.Para mejorar la calidad de la educacion se requiere no solo insistir en lacapacitacion de los docentes y en la dotacion de los plantel~s: ~ino tambienen la necesidad de la evaluacion del desernpefio y en la rendicion de cuentaspor parte de maestros y rectores. La implantacion de pruebas de compe-tencias basicas para primaria y el seguimiento de las pruebas del ICFES sonclaves en esta materia. Es importante divulgar los resultados de las evalua-ciones para que la gente tome conciencia del problema y presione por unasolucion efectiva.Una mejoria de la cobertura de salud, en el contexto de un mercadolaboral domina do por lainformalidad, requerir ia laampliacion del regimensubsidiado. Serecomienda que la focalizacion de estos recursos se extiendahacia las clases medias-bajas. En ultima instancia, serfa deseable dedicarmas recursos al aseguramiento y disminuir los subsidios a la oferta.

La informalidad de las relaciones laborales imperantes en el Casanarehace que muchos hogares sean muy vulnerables. En con.cret.o, la p~rdidadel empleo del jefe de hogar implica muchas veces la ruma inmediata, 10que tiene efectos adversos sobre la acumulacion de capital hUl1_'anoyel ~sode servicios de salud. Se recomienda que las autoridades consideren la im-plantacion de un programa de subsidios a las familias mas pobres y vulne-rabIes condicionados a la asistencia escolar. Aunque un programa como talesta siendo implementado anivel nacional, Casanare cuenta con los recursospara ampliar y complementar dicho programa.

Las inversiones en las areas mas pobres deben tener en cuenta su efectosobre la concentracion de la pobreza. Deberia evitarse que comunidadesempobrecidas se conviertan simple mente en receptoras de subsidios -loscuales no modifican las condiciones desfavorables y pueden tener efectoscontraproducentes-.Por ultimo, se recomienda un estudio mas a fondo del mercado laboralen el Casanare. Como se insiste a 10 largo del trabajo, este esta caracterizadopor niveles muy altos de informalidad que coexisten con niv~les altos dedesernpleo, aunque menores a los manifiestos en las grandes cl~dades delpais. Cabe sefialar, final mente, que el departamento cuenta, en vlr~~d ,de laaplicacion de la Encuesta Social, con una linea de base q~e perm~tlf~ unaevaluacion mas precisa del impacto social de las inversiones publicas yprivadas que se realicen en el futuro.

de la coberturas en los servicios basicos de salud y educacion: asf como delos principales servicios publicos domiciliarios. A finales de la decada delos noventa Yopal estaba mas cerca de las principales ciudades del pais quede capitales mas pequefias como Sincelejo.

2. Actividad Economica y finanzas piiblicasEn general, puede decirse que el departamento tiene una gran dependen-cia de la actividad petrolera y que el peso de la misma sera posiblementecada vez mayor, dado el alto nivel de exploracion de nuevos pozos y cam-pos que actualmente se adelanta. El futuro del Casanare esta signado porlaexploracion y explotacion de sus recursos energeticos. Elalto crecimientode la poblacion en la region se explica por el empleo generado en forma direc-tae indirecta por los proyectos petroleros. Esto se ratifica con elgran crecimien-to de la actividad economica e industrial que se manifiesta, a su vez, en el re-gistro comercial de nuevas empresas y el alto consumo de energia electrica.

Por ultimo, es interesante anotar que si bien la actividad petrolera des-plazo al sector agropecuario, el mismo no tuvo un gran deterioro. El efectonegativo se concentro basicamente en la produccion de papa, yuca y cafiapanelera. En tanto que la ganaderia y la palma africana crecieron en ter-minos reales en los ultimos afios. No se puede afirmar entonces, que en elCasanare haya existido un desplazamiento generalizado de la actividadeconomica por efecto de la produccion de crudo.

El desempefio fiscal de las entidades terri toriales puede caracterizarsecomo sigue: primero.la inversion per capita es la mas alta del pais; segundolos impuestos crecen en concordancia con el auge petrolero (no hay perezafiscal); tercero los gastos de funcionarniento aumentan a un ritmo superioral de los recursos totales, esto hace que no se genere ahorro corriente y por10 tanto se dependa cada vez mas de las regalfas. Por ello una descolgadade los precios del crudo 0un cese de las exportaciones llevarfa, en el muycorto plazo, a una situacion de insolvencia fiscal muy aguda, Finalmente,se encontro que el departamento y los municipios estudiados apalancaronendeudamiento con regalfas.3. Recomendaciones

5 8 P eir ole o y R e g io n : e l c a so d e l C a sa n ar e


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Fiscal y Financiero: En el campo fiscal, se recomienda insistir en un ex-pediente bien conocido: ahorrar buena parte de los recursos para elmomentode la destorcida, no incurrir en un endeudamiento exagerado y no usar lasregalias para financiar gasto corriente.Es necesario, de otro lado, disenar un mecanismo que Ie permita a los

municipios petroleros acceder a las regalias futuras en lafase de construcciony puesta enmarcha. En este momento, segeneran muchas demand associa-les que desbordan la capacidad de los municipios, ya que las regalfas solocomienzan a lIegar cuando empieza la produccion pero el influjo de mi-grantes ocurre mucho antes. Este tipo de transferencias intertemporalespodrfan financiarse con recursos del FAEP, previo un estudio detallado delas necesidades del municipio.

Es muy importante, de otro lado, incentivar la participacion politica ypropiciar la supervision ciudadana. Solo si la gente entiende que las re-galfas son su patrimonio y que los politicos tienen la obligacion de prote-gerlo e invertirlo adecuadamente, seevitara eldesgreno de las malas inver-siones. Las campafias educativas, aleccionadoras sise quiere, son fund amen-tales en esta materia, como 10 es ladivulgacion de lainformacion sobre losresultados de gobierno.

Referencias bibliograftcasAcosta, O. L.; Zapata, J .G.YGonzalez, A (20m), "Sostenibil idad fiscaly gesti6n presupuestal de los

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petroleo y región: el caso de casanare

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