Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima: PLAM de Lima (2006-2021)

Poco antes del termino de vigencia del PLANMET, el Gobierno Central aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano con el Decreto Supremo Nº 027-2003 VIVIENDA conteniendo nuevas políticas urbanas, modifica la metodología de los instrumentos de planificación, además de elevar la densidad de los parámetros urbanisticos, lo que obliga a que la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) apruebe la Ordenanza Nº 620-MML y declare el inicio de un nuevo plan de desarrollo metropolitano con el horizonte 2006-2021.

El PLAM de Lima es definido así en el Capitulo II, Articulo 4º de dicha ordenanza: “ […] El Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima (PLAM de Lima), es el instrumento de gobierno municipal que permite orientar la distribución equilibrada de la población en el ámbito provincial, promover el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales y económicos, así como desarrollar el uso racional de su infraestructura, equipamiento y servicios, fundamentándose en los principios rectores de densificar e intensificar el uso del suelo, preservar y mejorar el medio ambiente, promover la iniciativa privada en la ejecución de los programas y proyectos de inversión, priorizar la inversión publica en los sectores deficitarios y de pobreza urbana, propiciar la participación de la sociedad civil en la planificación del territorio, concertar permanentemente con el gobierno central, gobiernos municipales y el sistema de cooperación internacional y aplicar técnicas de simplificación administrativa para facilitar el oportuno desarrollo de la metrópoli […]”.

“ […] el PLAM de Lima establecerá:4.1. La nueva Visión del desarrollo físico-espacial de la Metrópoli de Lima y sus áreas territoriales; 4.2. Las Políticas, Estrategias, Objetivos y Metas del desarrollo; 4.3. Los Programas, Proyectos y Acciones sectoriales; 4.4. Las proyecciones demográficas; 4.5. La organización físico-espacial de las actividades económicas, sociales y político- administrativas; 4.6. La estructuración de la Metrópoli y su territorio en Áreas Urbanas y de Expansión Urbana, Áreas Agrícolas y de Aptitud Agrícola, de Extracción Minera, de Conservación Ambiental y Reserva Natural; 4.7. La Zonificación de los Usos del Suelo Urbano y su normativa; 4.8. Plan de Obras de Infraestructura Económica en puertos, aeropuertos, vías férreas, carreteras, terminales terrestres, canales;4.9. El Plan de Vías, de Tránsito y de Transporte Urbano y su normativa; 4.10. Los Planes de Infraestructura de los Servicios Básicos de agua potable, alcantarillado, energía eléctrica, gas, comunicaciones; 4.11. La ubicación del Equipamiento de Salud, Educación, Cultura y Administración; 4.12. Los Sistemas de Comercialización de Alimentos, de Limpieza Pública y de Seguridad Ciudadana; 4.13. Sistema de Parques y Recreación, con su infraestructura en plazas, áreas verdes, playas, ríos, bosques y áreas naturales;4.14. El Sistema de Seguridad Física, identificando las áreas de riesgo para el asentamiento poblacional; 4.15. Programación de Vivienda, reglamentando las áreas de crecimiento espacial y densificación urbana; 4.16. Los Programas de desarrollo de Asentamientos Humanos Informales, para el tratamiento de las áreas urbanas con insuficiencia de servicios básicos, infraestructura, equipamiento y vivienda; 4.17. Los Programas de Destugurización, para el mejoramiento de las áreas urbanas y construcciones antiguas, ruinosas y con hacinamiento poblacional; 4.18. La actualización del Plan del Centro Histórico de Lima, declarado patrimonio cultural de la humanidad y los Programas de Preservación, Restauración y Rehabilitación de las otras áreas e inmuebles de valor histórico, cultural y monumental; 4.19. Los Prog. de Conservación y Restauración de las zonas históricas y monumentales de la metrópoli; 4.20. La actualización del Plan de Desarrollo de la Costa Verde y de las áreas litorales de la Provincia;

4.21. Los Programas de Desarrollo de las Cuencas de los Ríos Chillón, Rímac y Lurín; 4.22. Los Programas de Conservación de las Áreas Agrícolas, Forestales y Pastoreo; 4.23. El Programa de Usos y Explotación de Zonas Mineras; 4.24. Los Programas de Protección y Mejoramiento Ambiental; 4.25. Sist. de Inversiones Metropolitanas para sustentar el desarrollo de la ciudad y sus áreas territoriales;4.26. La delimitación de las áreas que requieren de Planes Específicos.

Artículo 5º.- El Sistema de Inversiones Metropolitanas (SIM), es el instrumento técnico de gestión del PLAM de Lima, que permite programar y promover las inversiones del sector público y privado en áreas principales del territorio metropolitano, el cual básicamente debe contener:5.1. Información actualizada del contexto metropolitano en aspectos catastrales, legales, sociales, económicos, culturales y otros, sobre determinadas áreas prioritarias de desarrollo en la metrópoli. 5.2. Indicadores sobre viabilidad de ejecutar determinados programas y proyectos de inversión, incluyendo información sobre los valores de la propiedad inmobiliaria, zonificación de los usos del suelo, factibilidad de servicios, accesibilidad, transporte y otros.5.3. Programas de Inversiones, actuales y futuros, del sector público y privado, describiendo fundamentalmente los tipos de emprendimientos inmobiliarios en materia de vivienda, comercio, industria, turismo, infraestructura, equipamiento, servicios y otros, que existen o requiere el desarrollo de la metrópoli.

En los Art. 9º al 13º restantes del Capítulo II se establecen los procedimientos para que el Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) elabore este PLAM; en el Capitulo III se establecen los procedimientos para los Planes Específicos, y en el Capítulo IV se establecen los procedimientos para los respectivos Plan Urbano Distrital.

En el Capítulo V se norma La Zonificación de los Usos del Suelo, con nuevas categorías generalizadas simplificadas y rangos de parametros urbanísticos en los cuadros de su Articulo 30º, los que en Vivienda luego se reajustan con la Ord. Nº 719-MML. Esta zonificación realmente queda a definirse en el proceso de reajuste generalizado de los planos de zonificación aprobados distrito por distrito.

Del PLAM de Lima a la fecha solo se ha adelantado el reajuste de los instrumentos de regulación tal como la Zonificación estando pendientes la visión, objetivos y políticas generales de desarrollo, cuando debiera ser al reves...

Análisis del Proceso de Reajuste de Zonificación para Lima 2004-2008.

El IMP inició un largo análisis, que tuvo como objetivo diseñar la nueva estructura de zonificación a aplicar a todo Lima; se elaboró un diagnóstico y propuesta conceptual muy interesante que sintetizaremos, el cual se difundió en páginas web de la época, pero que lamentablemente no se manejó más allá de círculos académicos y municipales.

La Zonificación.- Se conceptúa como un Instrumento técnico / normativo del plan urbano que orienta la racional distribución de las actividades urbanas en el territorio. La zonificación de los usos del suelo establece limitaciones y regulación al uso de la propiedad privada en uso y capacidad edificatoria de acuerdo con los objetivos del bien comun y el interés social plasmados en los Planes de Desarrollo Urbano. Siendo la zonificación el intrumento regulador más importante; desde el PLANMET en 1967 se dieron 4 sucesivos reajustes de zonificación los años 1971, 1977, 1979 y 1985; luego del inicio del PLANMET en 1990 se generan 2 reajustes integrales los años 1990 y 1997 (además de multiples cambios especificos de zonificación),

todos bajo la misma matriz de categorías y parámetros hasta que se inicia el PLAM de Lima en donde cambia la matriz normativa de categorías.

(Ver el Primer Artículo de este Blog: Proceso de Planificación Lima Metropolitana).

Con una nueva imagen objetivo (26 items del Art. 4º), se fueron construyendo los nuevos parámetros urbanos; como cada vez hay menos urbanizaciones, y más demolición y reconstrucción de areas urbanas, simplificar los parámetros edificatorios que permitan mayor capacidad (altura, área libre, estacionamiento, coeficiente edificación, etc) fue cobrando mas importancia.

El IMP evaluó el estado general de la estructura urbana de Lima Metropolitana, identificando centros de concentración general y la estructura de actividades de vivienda en general, Comercio Metropolitano, de Comercio Zonal, Industria, y el Equipamiento Urbano Principal, y su interelación generando desplazamientos metropolitanos, que se abstraen en los Corredores de Uso Intensivo (de mayor densidad de actividad distrital), coincidentes con los Corredores Principales de Transporte. (Ver Plano de Estructura de Centros y Ejes Dinamizadores).

Areas de Tratamiento Normativo (ATN).

Además de la estructura anterior, las normas de zonificación del Reglamento Nacional de Construcciones (RNC) tenían subdividida la ciudad en 05 Áreas de Estructuración Urbana (AEU) abstractas, que se diferenciaban por: (i) sus grados de desarrollo en consolidación urbana, (ii) por la homogeneidad o heterogeneidad de usos generada por la especialización funcional, y (iii) por tener áreas residenciales homogeneas protegidas por un adecuado control urbano, o en contraste vivienda-mixta con diversidad de densidad y actividades de baja escala superpuestas con la residencia que es caracteristica de las áreas urbanas en formación e informales.

El diagnóstico del IMP, actualiza y simplifica la clasificación de la ciudad en 04 Areas de Tratamiento Normativo (ATN) bien delimitadas basandose en las 3 variables señaladas, las que ameritan reglamentos diferenciados en cuanto a sus Parámetros Urbanisticos, Edificatorios e Indices de Usos del Suelo (IU). La delimitación es técnica y así la jurisdicción de un municipio distrital, puede contener mas de una ATN.

Las ATN III agrupan las áreas urbanas centrales de mayor desarrollo urbano, orden y homogeneidad de usos del suelo, con normas diferenciales de Calidad Edificatoria y Niveles Operacionales que cada municipio distrital quiso diferenciar en Reglamentos Edificatorios específicos en los distritos de Surco, Miraflores, San Borja, San Isidro, Magdalena, La Molina y alrededores.

Las ATN I y II son dos grados inferiores de consolidación y mayor diversidad de usos mixtos; y las ATN IV son las que requieren reglamentación específica tal como zonas históricas o naturales protegidas.

Estructuración de la Asignación de Zonificación.

De esa estructuración general, se pasó a formular criterios conceptuales para asignación de la nueva zonificacion, para organizar y agrupar los usos mas intensivos o el equipamiento metropolitano en torno a espacios metropolitanos o la intersección de los “corredores” antes señalados por su mayor capacidad de uso y de transporte (éstos se habían venido formando de manera natural (como las avenidas Aviación, Javier Prado, Arequipa, Angamos, etc).

Finalmente, vista la enorme complejidad de aplicación normativa que se había generado desde el Año 1970 en el (RNC) con más de 09 categorías de Zonificación Residencial, 09 categorías de Zonificación Comercial, y 05 categorías Industriales, que multiplicadas por 05 Áreas de Estrcuturación Urbana; las que además sumandas a la escala de 03 zonificaciones Educativas, 04 Hospitalarias y las Especiales (OU, ZRP, ZRE, etc), generaban una gama de hasta 125 variedades de zonificación inmanejable para la administración edil, e incomprensible para constructores, inversionistas y la población en general.

Por ello se retorna a la escencia genérica de las categorías de zonificación sobretodo en cuanto a Vivienda (Baja, Media y Alta densidad) y Comercio (metropolitano, zonal, distrital y vecinal). Tan solo diferenciadas por las Áreas de Tratamiento Normativo y las normas específicas distritales.

En los 03 cuadros siguientes se esquematiza la conversión y absorción de las categorías anteriores en las nuevas categorías establecidas por la Ord. Nº 620-MML (año 2004) y su reajuste con la Ord. Nº 719-MML.

Planos de Consulta y Debate del IMP de la Prop de Zonificación Generalizada de Lima, año 2004.

Planos de Consulta y Debate del IMP de la Prop de Zonificación Generalizada de Lima, año 2004.

Comentario UrbVial: La zonificación es la aplicación ultima que plasma los objetivos de la planificación; sin embargo llama la atención que se hayan generado mas de 6 reajustes generales en 30 años además de multiples reajustes específicos de zonificación (sea por errores o por interés de proyectos individuales) lo que pone en tela de juicio la voluntad de preservar la estabilidad de los Planes.

También es discutible que se formulen los nuevos planos de zonificación entre los años 2006 y 2009, sin haberse formulado, definido y aprobado la Visión de Desarrollo Integral y los Objetivos de Ordenamiento Territorial, Urbano y Ambiental del PLAM de Lima.

Los claros planteamientos teóricos del analisis inicial del IMP expuestos, son previos a la aprobación de los cuadros normativos de Zonificacion de la Ord. Nº 620-MML, y su reajuste la Ord. Nº 719-MML el año 2004.

La simplificación de las categorías de zonificación tiene un importante antecedente y precursor, con el reajuste generalizado de la zonificación del distrito de San Isidro aprobado con la Ord. Nº 312-MML del año 1998, que comenzó a utilizar las categorías residenciales simplificadas como vivienda RDB, RDM y RDA y comercio CV, CS, CZ y CM por ejemplo.

El Decreto Supremo Nº 027-2003-VIVIENDA volvió a aprobar tablas normativas con las mismas categorías complejas de hace 40 Años de 9 grados de Residencia (R1 a R8), 9 grados de

Comercio de C1 a C9, CE, CI) e Industria de I1 a I4, etc, que estan en vigencia para la mayoría de ciudades del resto del país; pero el analisis de la realidad compleja de Lima y su autonomía de analisis urbano ocasionó un gran debate para que su clasificación simplificada sea necesariamente diferente.

En los años de 2004 a 2008 la desgastadora negociación con cada uno de los distritos principales motivó que no se pudiera aprobar un solo plano y una gama simplificada unica de zonificación para cada una de las Areas de Tratamiento Normativo (ATN) como era la intención inicial, sino que sobretodo en la ATN III se tuviese que aprobar un reajuste generalizado de zonificación para las exigencias de diferenciación de cada uno de los distritos principales, lo cual en la practica generó mas de 30 ordenanzas normativas de zonificación y ha vuelto a dejar una matriz normativa y legal bastante compleja.

Aparecieron instrumentos novedosos tal como manejar dos planos diferentes: un plano solo de alturas de edificación, y otro de usos del suelo complementado con un Indice de Usos con todos los giros del Codigo Internacional Industrial Uniforme (CIIU) que siendo mas de 1200, sí recogen todas las actividades económicas urbanas (antes eran solo 600 giros insuficientes). Pero también se perdieron instrumentos de planificación general importantes, tal como el Coeficiente de Edificación y el Coeficiente de Densidad, que eran importantes no tanto para urbanizar ni edificar, sino para calcular metas de redes de servicios y de dotación de eaquipamiento urbano (recreación, educación, salud, etc).

Entender la matriz normativa urbana actual de Lima, y compararla con la matriz normativa urbana nacional, nuevamente se ha convertido en un tema técnico muy especializado que trataremos en otro articulo sobre las Normas de Zonificación Vigentes en Lima, si es que los amables lectores así lo requieren, o los interesados en profundizar pueden entrar en contacto con el autor.

(fuente: síntesis propia del PLAM de Lima y del estudio inicial del IMP, del Capitulo5 de la tesis de MDI del Arq. Jose Oviedo Lira, año 2009).

    

El grado de urbanización en Colombia, el aporte de las ciudades al crecimiento económico y los múltiples encadenamientos e impactos sociales positivos alrededor de la vivienda, la provisión de agua potable y saneamiento, y el desarrollo de sistemas de movilidad, con un marco adecuado de política, permitirán que esta locomotora sea fundamental para la disminución de la pobreza, el crecimiento económico sostenible y la generación de riqueza, con un mayor equilibrio regional.

La política urbana ha tenido avances importantes en los últimos años (UN-HABITAT, State of the World Cities: 2008/2009). La Estrategia de Ciudades Amables de la Visión 2019 ha generado procesos cada vez más integrales a nivel local, articulando inversiones en vivienda, agua potable, movilidad, saneamiento básico, entre otros, logrando así un avance satisfactorio en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). No obstante, persisten dificultades para lograr un desarrollo territorial más integral, relacionadas con: (1) falta de articulación y complementariedad de los procesos de desarrollo territorial a escala metropolitana o regional lo cual dificulta la formulación, estructuración financiera y ejecución de proyectos urbano-regionales estratégicos; (2) deficiencias en el conocimiento e incorporación adecuada de las restricciones ambientales en los procesos de planificación y ordenamiento urbano y regional, y; (3) presencia de asentamientos precarios en las zonas periféricas de las ciudades. A pesar de los importantes avances que sobre esta materia son reconocidos por UN-HABITAT en su último Informe Mundial de Ciudades 2010-2011, para 2008 cerca del 15% de los hogares urbanos viven en estos asentamientos (1.370.000 hogares). A continuación se presenta el diagnóstico de vivienda, agua potable y saneamiento básico y movilidad.

   

 VIVIENDA Y CIUDADES AMABLES  

  

OBJETIVOS

De acuerdo con las proyecciones oficiales del Censo de 2005, durante los próximos cuatro años la población urbana se incrementará en dos millones de personas y se formarán cerca de un millón de nuevos hogares urbanos. De esta forma, los objetivos de la Estrategia de Vivienda y Ciudades Amables son:

1. Aprovechar el nivel de urbanización de Colombia para apoyar las metas y estrategias de disminución de pobreza. Para esto se cumplirá con las acciones identificadas en los ODM de incorporar, entre 2004 y 2015, a 10 millones de nuevos habitantes a soluciones de acueducto y 11,1 millones de habitantes a soluciones de alcantarillado (urbano y rural), y reducir de 16% al 4%, entre 2005 y 2020, los hogares que habitan en asentamientos precarios (CONPES 91 de 2004).

2. Aumentar la productividad en la construcción para lograr la meta de un millón de viviendas nuevas, para lo cual se tendrá una visión integral de los encadenamientos con otros sectores, eliminando los obstáculos que enfrentan hogares, constructores y entidades territoriales.

3. Incorporar parámetros de sostenibilidad ambiental en el desarrollo de las ciudades, mediante programas de renovación urbana, Mejoramiento Integral de Barrios, sistemas de movilidad eficiente y manejo adecuado de residuos, así como en la producción de insumos, la prestación y consumo de servicios públicos domiciliarios y en la construcción de las edificaciones.

4. Estructurar e implementar intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se

articulen con el ordenamiento territorial, apoyando y promocionando soluciones de transporte público masivo y no motorizado, sostenibles en términos operacionales, ambientales y financieros, articulados con medidas de administración de la demanda y uso del suelo.

5. Consolidar las reformas estructurales en el sector de agua potable y saneamiento básico, para lograr impacto positivo en la disminución de pobreza, las coberturas reales de acueducto, alcantarillado y aseo, la salud y la competitividad de las ciudades y del sector rural.

6. Acelerar el fortalecimiento institucional del sector e introducir criterios diferenciales en las políticas que permitan atender con prioridad a la población desplazada, y la vinculada a la Red JUNTOS.

MARCO LEGAL

La Constitución de 1991 cimentó las bases del proceso de descentralización, de modo que las entidades territoriales quedaron como responsables de la promoción del desarrollo en sus territorios, asignando a los municipios la competencia directa sobre la planificación y administración del suelo urbano, así como del desarrollo físico de las ciudades.

Estos principios fueron desarrollados por la Ley 152 de 1994 -Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y la Ley 388 de 1997 -Ley de Desarrollo Territorial, las cuales adoptaron nuevas figuras de planeación para las ciudades: (i) el Plan de Desarrollo que hace concreto en programas y proyectos el programa de gobierno de cada alcalde durante su período; y, (ii) el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) como instrumento de planificación territorial. El POT incorpora el marco normativo de las ciudades, el régimen de suelo que otorga derechos y deberes a los propietarios de los suelos, y los instrumentos de planeación, gestión y financiación del desarrollo urbano.

En términos generales, un POT consta de los siguientes componentes: (1) General , constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo; (2) Urbano , constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano; y (3) Rural , constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.

Por otra parte, la mencionada Ley desarrolla una serie de instrumentos de gestión del suelo como mecanismos indispensables para la realización de operaciones urbanísticas integrales, entre las cuales se incluyen los proyectos de vivienda de interés social, que permitan agilizar y encauzar el ordenamiento del territorio. Entre estos se conciben las herramientas de planificación y las herramientas de gestión del suelo. Entre las primeras se cuentan los planes de ordenamiento territorial, los planes parciales y las unidades de actuación urbanística.

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011

La presente ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la organización político-administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político-administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del

ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial.

Decreto 1469 de 2010

Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones.

 

  

DOCUMENTOS Y ENLACES

Sistema de Metas Presidenciales –SIGOB

El Sistema de Seguimiento a Metas es una herramienta de trabajo interinstitucional y de  información gerencial del Presidente de la República, desarrollado en línea para la programación, gestión y monitoreo de los resultados de los principales programas de acción de gobierno.  En este sistema interactúan las entidades de la Rama Ejecutiva involucradas directamente en el cumplimiento de los compromisos del Gobierno, las cuales reportan en tiempo real la información de los avances alcanzados con respecto a las metas cuatrienales y anuales relacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo y otros compromisos prioritarios del gobierno. Las políticas de Calidad de Vida Urbana se enmarcan en las Siete Herramientas de Equidad del Gobierno Nacional. El SIGOB hace seguimiento de los avances en el fortalecimiento de los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial, el desarrollo de Sistemas Integrados de Transporte Masivo y el apoyo a los sistemas de atención y prevención de desastres.