planejamento e gestão pública, debates e desafios
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O Planejamento do Atual Cenário BrasileiroSistema de Planejamento e Gestão Estratégica -
SEPEGE.
Reflexões sobre o planejamento governamental e os desafios para a gestão
pública brasileira I Encontro da Rede de Planejamento do Estado da
BahiaSecretaria do Planejamento do Estado - SEPLAN
Jackson De [email protected]
https://jacksondetoni.wordpress.com/
Salvador, Dezembro de 2016
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Roteiro
1. Estado, planejamento e capacidade de governo
2. Trajetória recente do planejamento público
3. O PPA, problemas e desafios
4. Refletindo sobre a participação no planejamento
5. O planejamento e os novos paradigmas
6. O problema da metodologia
7. O tema da avaliação de políticas
8. Os modelos de gestão pública
9. Impacto nos Estados e Municípios
10.Uma tentativa de sínteseJackson De Toni, Dezembro de 2016
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De qual planejamento público se trata?• Impossível discutir um conceito sem
posicionamento ontológico prévio sobre o Estado• Capacidade de Governar + Projeto Estratégico de
Nação• Essência do ato de governar, conduzir, antecipar-se• Resulta de uma totalidade concreta e contraditória• É sempre uma estratégia em disputa, com tensões
e luta política permanente: o Plano não é um livro!• O plano deveria ser um instrumento de liberdade• Nenhum governo pode ser melhor que o sistema de
planejamento que adota
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Que Estado nos interessa ?• Além do Estado necessário: um Estado que funcione. Como?• Funcionar para quem? Como conciliar duas dimensões:
garantias ao capital financeiro e incremento de políticas (re)distributivas
• 2/3 do orçamento federal comprometido com o serviço da dívida
• Organizações finalisticas sem carreiras estruturadas• Emaranhado de marcos regulatórios disfuncionais: elevado
custo de transação institucional• Quantidade de veto players intra-governo eleva o custo de
coordenação que compromete a eficácia dos projetos• O PPA não resulta num modelo de gestão, e o gerenciamento
depende de soluções ad hoc• Padrão perverso de relacionamento Executivo-ParlamentoJackson De Toni, Dezembro de 2016
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Que funcionário público nos interessa?• É impossível e inútil pretender transformar o Estado
brasileiro sem (ou contra) o funcionalismo• Há um “déficit democrático” no funcionamento do Estado
brasileiro: gerencialismo elitista e autoritário, visão predatória da máquina estatal, baixa qualificação dos quadros políticos e uma cultura de resignação e complacência dos quadros técnicos
• O problema não é o excessivo perfil weberiano, mas a falta dele !
• Mudança de perfil: centralidade dos processos de seleção pública e formação das carreiras
• Novos sujeitos sociais e novas demandas exigem um novo tipo de servidor público
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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• Como avaliar a qualidade de um governo?
• Como avaliar a capacidade de governar?• Como refletir sobre o nexo entre
planejamento, gestão e estratégia?• Como construir um sistema de
planejamento que subsidie a formulação da estratégia?
• Como conectar a estratégia com as ações do cotidiano?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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A trajetória recente do planejamento• Origem do planejamento governamental
associada à formação do Estado e ao processo de industrialização
• Essa condição muda com a crise econômica no final da ditadura: falência do planejamento econômico
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
No pós ditadura o planejamento governamental ressurge como instrumento formal pós Constituição de 1988 e Plano Real
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A trajetória recente do planejamento
• Na democracia presidencialista o plano é formal e fica prisioneiro da lógica fiscal-orçamentária
• Dubiedade teleológica: não é plano, não é orçamento...
• A dimensão tática domina a estratégica• Plano e estratégia se divorciam: as “Listas de
obras” e “Salas de Situação” manifestam as prioridades sem um plano
• Enquanto isso o PPA se converte num plano sem prioridades!
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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O que mudou com Lula/Dilma ?• O eixo da narrativa ideológica: mercado de
massas e inclusão social• Um discurso que se preocupa em alargar
mecanismos participativos• A proliferação de planejamentos setoriais,
ainda que heterogêneamente desconectados pela baixa coordenação
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
Tentativa de construir um projeto nacional
estruturado
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Como está o Planejamento de Governo hoje ?
• Desprestígio e perda de espaço político• Isolamento entre técnicos e dirigentes políticos• Processo setorializado e fragmentado• Tempos diferentes: imediatismo X “futurismo”• Rigidez de métodos, técnicas ultrapassadas e
ferramentas ineficazes• Os órgãos de planejamento tornam-se
“depósitos de formulários” (geralmente inúteis)• Os planejadores são “dispensáveis”
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Problemas do “modelo” atual do PPA
• O PPA contempla toda programação do governo, isto reduz seu manejo e operacionalidade
• Relação bipolar entre planejamento e orçamento• O aumento constante da vinculação orçamentaria
reduz a discricionaridade do planejamento• O ambiente fiscal tem tornado imprevisível o fluxo
da execução financeira, dificultando a cultura da contratualização de resultados
• A não inclusão de ações não-orçamentárias (incentivos fiscais, subsídios, normas,…) limitam o escopo do Plano (Pol. Industrial, p.ex.)
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Problemas do “modelo” atual do PPA
• Cultura de “baixa responsabilidade” no setor público
• Níveis críticos de participação social e controle social
• Desarticulação com o planejamento sub-nacional• “Cegueira territorial” como variável organizadora
do Plano• Baixo grau de integração entre o PPA e a “lógica
palaciana” (sistemas ad hoc de monitoramento)• Proliferação de “Planos” setoriais desconexos
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Problemas do “modelo” atual do PPA
• Não é só um “problema de modelagem”, é um problema essencialmente ligado à nossa cultura política autoritária e elitista (planejar é governar!)
• Orientada pelo curto-prazismo dos ciclos eleitorais e pela permanência de clientelas rentistas no aparelho de Estado
• Restringido pela lógica fiscalista e pelo dissociação entre planejamento formal e condução real do governo
• O planejamento se converte num evento ex post
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Problemas do “modelo” atual do PPAEstudo IPEA PPA 2015
• Metodologias e procedimentos que mudam a cada governo
• A falta de institucionalização dos Planejamentos Estratégicos fragiliza o processo de implementação
• A falta de uma definição formal do que é prioritário pelo governo
• A indefinição de indicadores em cada programa de forma tempestiva e hábil
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Então, o que fazer ?
• Qual é de fato o nosso modelo conceitual de planejamento estratégico governamental ?
• É o modelo chinês ?• É o modelo europeu ?• É o modelo norte-americano ?• O que nos torna diferentes ? Singulares ?• De fato será viável um tipo de planejamento público que
combine participação, democracia e inclusão social ?• Há espaço para construção de um projeto
nacional/regional de desenvolvimento ?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Então, o que fazer ?1. Insistir na dimensão estratégica das grandes
escolhas pactuadas – PPA mais longo e seletivo2. Planejamento Nacional não só “federal”3. A agenda do presidente / governador e o Plano
não podem ser “eventos” politicamente competidores e rivais
4. Radicalizar na dimensão territorial do PPA5. Repensar o modelo de gestão da estratégia e
do processo decisório de alto nível6. Radicalizar a dimensão participativa e
democrática (controle social)Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Planejamento participativo: que conceito nos interessa ?
1. A participação assistencialista, filantrópica ou solidária ?
2. A participação corporativa ? 3. A participação eleitoral ?4. A participação política se relaciona
diretamente com o Estado– Como gestão coletiva de conflitos– Como arena de declaração e competição de
projetos– Como manifestação de poder político
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Participação é um conceito em disputa
• Visão hegemônica (à la Burke, Michels, Schumpeter, Downs, Huntigton, Dahl, Olson, Lipset,...)
1. É qualidade do indivíduo isolado2. É relegada a micro-espaços (escola, igreja, etc...)3. Recai quase totalmente sobre a dimensão técnica4. Despolitizando os cidadãos que serão vistos agora
como clientes e consumidores5. No limite é prejudicial à democracia6. A representação só ocorre através de eleições
(competição pelo voto)7. A desigualdade é natural e inevitável
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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• “Quanto mais gente envolvida mais participação...!”• “No meu Ministério todos podem dar a sua opinião...!”• “Na minha secretaria fizemos 45 reuniões para discutir as
metas do ano...!”• Planos desconectados da gestão, que engessam a
organização!• Planos que não debatem questões de estratégia!• Planos que são “encomendados” pela direção!• Planos que se dizem participativos mas não envolvem
beneficiários e alvos das políticas públicas!• Planejamento Participativo NÃO é terapia em grupo, reunião
para dar informações ou forum para mera consulta! (Sherry Arnstein, 1969)
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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A vida nem sempre espera pelas teorias...• O Brasil transformou-se radicalmente nos últimos quinze anos• 153 municípios com O. Participativos, reunindo 200 mil pessoas• Entre 2002 e 1996 o número de fundações privadas e
associações sem fins lucrativos cresceu 157%• Mais de 70% das ONGs atuais foram criadas na década de
noventa e representavam 17% do universo associativo não-estatal brasileiro em 2002, num universo de 276 mil organizações
• 6.000 conselhos na área da saúde, 3.000 na área da criança e adolescente e 4.671 conselhos no setor de assistência social
• 44% no sudoeste e 23% na região sul => forte correlação entre nível de desenvolvimento e grau de associativismo
• Dezenas de Conferências Nacionais temáticas com milhões de pessoas
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Participação é um conceito em disputa!
• Visão contra-hegemônica (à la Coleman, Pitkin, Manin, McPherson, Young, Bohman, Held,...):
1. Ajuda a resolver a crise de representação,2. A dimensão eleitoral é insuficiente,3. Cria responsividade e accoutability,4. É fator de aumento da igualdade e equidade,5. Aumenta o controle social sobre os governantes e
representantes,6. Processo educativo e gerador de auto-consciência,7. Capaz de construir o interesse comum, um acordo
• O problema é (de novo!): “Como fazer isso ?” Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Vivemos uma outra conjuntura... Novos paradigmas tecnológicos e produtivos
• Nova revolução tecnológica / economia digital: robôs automatizados, manufatura aditiva, simulação digital, internet das coisas, big data e analytics, computação na nuvem, realidade aumentada,...
• Princípios: interoperabilidade, virtualização / desmaterialização, descentralização, capacidade de coletar e analisar dados, orientado a serviços, modularidade
• Perda total de 7,1 milhões de postos de trabalho e 2 milhões de novos empregos em computação e matemática e arquitetura e engenharia (2015-2020); cargos mais afetados: atividades administrativas e de rotina em escritórios
• A taxa na qual as empresas trocam de posição de liderança em um setor desde o microchip aumentou 39%
• Revolução no sistema educacional !Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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• O que isso tem a ver com a gente ?• A forma como governamos e organizamos o
Estado vai ser afetada pela revolução da economia digital ?
• Será possível repaginar / reinventar o papel do Estado e do Governo sem planejamento ?
• Que tipo de planejamento público pode operar essa revolução na gestão pública?
• Como fazer isso ? Qual é nossa estratégia?• O futuro já não é mais como era
antigamente...Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Novos paradigmas, novas perguntas...• Como conciliar dinâmicas de mobilização coletiva, fundadas
no conceito de “bem comum”, com a valorização da liberdade individual em sociedades multiculturais, fragmentadas politicamente e com sistemas complexos de socialização?
• Como lidar com a espetacularização e midiatização das relações sociais e políticas?
• Podem existir agendas comuns entre as centenas de organizações, redes e foruns sociais, religiosos, ambientais, culturais, feministas, de gênero, de etnias, etc.?
• Como estão os atores tradicionais sociais hoje?• De que sociedade civil estamos falando?• Como reformar o Estado sem reformar a sociedade?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Há uma questão metodológica neste debate?
• Sim ! Mas métodos não são receitas, nem dogmas !• Eles podem estimular e viabilizar processos de
participação política e melhoria dos serviços?• Questão-chave: regras procedimentais que regulem os
processos: + sustentáveis, mais previsíveis e sitemáticos
• Problema cenral: tradição é autoritária: planejamento como comando e controle !
• Mudamos rapidamente: reformando o Estado (de forma desigual) e inovando nas organizações sociais
• A crise atual vai interromper definitivamente essa trajetória?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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A utilidade de um método depende da sua finalidade
• Métodos corportativos: BSC, PMI, SWOT, ...• PES (Planejamento Estratégico e Situacional) • ZOPP (Planejamento de Projetos Orientado por
Objetivos) • Modelo Lógico • Desde que... exista de fato:
1. Empoderamento dos participantes e das arenas de disputa e pactuação
2. Comunicação e transparência de procedimentos3. Mecanismos de monitoramento e avaliação de
resultados auto - constituídos e reguladosJackson De Toni, Dezembro de 2016
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Momentos “desejáveis” de um método útil...
1. Momento Explicativo: “foi, é, tende a ser...”
2. Momento Normativo: “deve ser...”3. Momento Estratégico: “deve ser e
pode ser...”4. Momento Tático-Operacional:
“onde tudo se decide...”Jackson De Toni, Dezembro de 2016
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Métodos ágeis e colaborativos• Design Thinking: pensamento crítico,
multidisciplinar e criativo, tomada de decisões e aprendizado
• 5 elementos/momentos: 1. Empatia, 2. Entendimento, 3. Ideação, 4. Protótipo e 5. Teste
• Novas ferramentas: Canvas, prototipagem • + experimentalismo• + gestão de risco• + cenários e projeções• + colaboração/participação• + estratégia e aprendizagem
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
E o que falar dos sistemas de avaliação de políticas públicas ?
• Nossa cultura gerencial identifica o “erro” como “derrota” e o gerente como “culpado”
• Nossa elite política é hostil a processos de transparência e accountability
• Nossas estratégias não são construídas participativamente
• A nossas metodologias nem sempre são as mais amigáveis
• Em muitos casos o processo de monitoramento é descolado da avaliação
• Nós não aprofundamos o debate sobre as experiências de avaliação no âmbito do planejamento governamental
• Muitas vezes o debate cai no viés do “metodologismo”• Não temos lidado com a dimensão politica e institucional dos
processos avaliativos• Quais foram os avanços na adoção de “Programas
Temáticos”? (caso federal)• As “Orientações Estratégicas” alguma vez orientaram de fato
a estratégia ?• O Presidente (ou Governador) alguma vez leu os relatórios de
avaliação dos programas?• Se leu, entendeu ?• Se entendeu, usou para tomar decisões ?
A avaliação como reflexão epidérmica
Avaliação: onde erramos?• Planejamento do monitoramento e da
avaliação é frágil e pouco consistente ?• Resultados não relevantes, inúteis e
tecnocráticos?• Não aprendemos institucionalmente?• Nossas estratégias não são suficientes para
neutralizar o senso comum e os preconceitos políticos hostis à avaliação ?
• Avaliação para os órgãos de controle, não para “aprender a governar” ?
Avaliação: há solução?• Mudança provável/desejável nos
mecanismos de competição política democrática
• A aceleração no uso de novas tecnologias (big data, cloud, data mining, etc.)
• Maior formalização de procedimentos (mesmo via controle)
• Novas gerações de burocratas (e talvez gestores) com mindset mais criativo, experimentalista e inovador
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Uma dimensão operacional ou tática
Como fazer a travessia de um modelo de baixa governança e governabilidade para um modelo de gestão eficiente e
democrática?
Num contexto de baixa capacidade de investimento, dominância de conflitos corporativos e grupos de pressão e um perfil
conservador/convencional do servidor público?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
O Modelo Gerencialista– Tem origem numa tendência mundial (USA,
GB)– Privilegia a dimensão administrativa e
financeira (eficiência)– No Brasil foi implementado por partidos +
conservadores– Está mais sistematizado – Apoia-se em ampla literatura e pesquisa social
Há dois modelos de gestão
Há dois modelos de gestãoO Modelo Societal ou Participativo
– Tem origem difusa nos movimentos sociais e gestões participativas em administrações municipais
– Valoriza a dimensão sócio-política e teleológica– Prioriza a participação social e democratização
do Estado– No Brasil foi implementado por governos +
progressistas, em particular, em gestões locais e regionais
– Está menos sistematizado
Gerencialistaresultadoseficiência
menos despesacliente
centralizaçãogestão de meios
controle adm.servidor é tolerado
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Societal-Participativopolítica importa
participaçãodireitoscidadão
Poder federativoplanejamentocontrole social
servidor é um aliado
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Implicações para Estados e Municípios
1. Qualificar a relação federativa, repactuar direitos, obrigações e o modelo de financiamento dos serviços públicos
2. Aprofundar a ênfase territorial e espacial do sistema de planejamento, avaliação e participação social
3. Construção de um sistema nacional de planejamento plurianual
4. Com mais ênfase na aprendizagem baseada na avaliação de resultados e no monitoramento
5. Com maior relevância para a uma estratégia de comunicação (marcas & simbologias do governo)
6. Mais investimento na formação dos servidores
Jackson De Toni, Dezembro de 2016
• O capital político se esvai rapidamente. Não esperar o cronograma do PPA ou a aprovação do orçamento para começar a agir
• Escolher prioridades mais estruturantes ou de maior capacidade de alavancagem
• Métodos de gerenciamento intensivo são indispensáveis. Gerentes empreendedores e capacitados juntamente com um sistema de informações gerenciais em tempo real são os fatores críticos
• Os melhores talentos gerenciais disponíveis devem ser designados para conduzir os projetos prioritários do Governador
Pontos de atenção no sistema de planejamento
• A carteira de projetos prioritários deve ativar recursos de uma rede de parcerias públicas e privadas
• Envolvimento pessoal do governante na cobrança da execução das prioridades, durante todo o seu mandato
• A administração das expectativas da sociedade é crítica: estratégia de comunicação deve compensar perda previsível de capital político na fase de transição
• A principal restrição é a capacidade de gestão!
Implicações para Estados e Municípios
1. Reposicionar o tema da Reforma do Estado na agenda política nacional, superando sua natureza gerencialista
2. É preciso insistir na formação de novos dirigentes no campo não-estatal e revisar a política de RH pública
3. Burocracia profissional e meritocrática, MOTIVADA !4. Recuperar a capacidade estatal de planejamento
estratégico e a construção de um sistema nacional de planejamento
5. Radicalizar profundamente os processos participativos e de controle social externo
6. Democratizar as relações internas no aparelho de Estado: processos decisórios e esquemas hierárquicos
Resumindo em 10 tarefas: a eficiência para a gestão democrática e inclusiva do Estado
7. Aumentar a capacidade de governar: formulação e implementação das políticas públicas (Reforma nos Serviços Públicos)
8. Reforma Federativa: reforma tributária federativa, reordenamento de competências, fortalecimento do municipalismo e regionalização das políticas publicas
9. Repensar a estratégia de comunicação Estado-Sociedade: novas tecnologias, regulação econômica do mercado, inovações institucionais
10.Construir uma estratégia nacional de gestão do conhecimento e da informação
Resumindo em 10 tarefas: a eficiência para a gestão democrática e inclusiva do Estado
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"O Planejamento Estratégico Governamental: reflexões metodológicas e implicações na gestão pública", 394 páginas, Editora InterSaberes, Série Gestão Pública, Curitiba. 1ª edição, 2016.ISBN 978-85-5972-009-9
PEDIDOS:Karina Almenda Marques Departamento Comercial (41) 2106-4501 Editora Intersaberes, Rua Clara Vendramin, 58 – Mossunguê CEP 81200-170 - Curitiba/PR