Ordenamiento Territorial yPlanificacin Urbana en el Per

DERECHO URBANISTICOClase-2

El Territorio.El territorio es una construccin social, en donde se dan luchas de poder y de conflicto social, como de territorialidades, el cual esta sujeto a las interacciones de flujos econmicos, tecnologas de informacin y de espacios virtuales de conocimiento.Fuente de apoyo conceptual: David Harvey. Milton Santos. Castells

QUE ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL?

I. Marco conceptual del Ordenamiento Territorial.El Ordenamiento Territorial es una poltica de Estado, un proceso poltico, tcnico administrativo de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio, la regulacin y promocin de la localizacin y del desarrollo sostenible de los asentamientos humanos; de las actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial sobre la base de la identificacin de potencialidades y limitaciones considerando criterios ambientales, econmicos, socioculturales , institucionales y geopolticos.

As mismo, hace posible el desarrollo integral de la persona como garanta para una adecuada calidad de vida.

Fuente: MINAN (Lineamientos de Polticas de Ordenamiento Territorial, febrero 2010 El Peruano.

II. Ubicacin de Instrumentos del OT, el marco conceptual.1. Orientar la ocupacin y uso racional del territorio, mediante la formulacin e implementacin de los planes de ordenamiento territorial, sobre la base de la Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) y de los otros instrumentos de OT vigentes, con aplicacin de metodologas participativas, privilegiando la descentralizacin efectiva de las competencias y funciones econmicas, polticas, sociales y ambientales.

Fuente: MINAN (Lineamientos de Polticas de Ordenamiento Territorial, febrero 2010 El Peruano.

III. Antecedentes conceptuales.CONAM. Concertacin.Carta EUROPEA. Expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedadPCM. Ordenamiento Ambiental (OA): Proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores ambientales para la asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio. MDV. Acondicionamiento Territorial (AT): ocupacin racional y sostenible del territorio, el ejercicio del derecho de propiedad y el inters social.

Relaciones temticas entre conceptos.El Ordenamiento Territorial:Toma como base criterios de la Zonificacin Econmica Ecolgica.Incorpora la Planificacin estratgica Incorpora la toma de decisiones en la Gestin del territorio

Normativamente el Ordenamiento Territorial involucra:Demarcacin geogrfica-polticaLa Zonificacin Econmica Ecolgica.Vocacin del territorio y desarrollo de las comunidadesUbicacin de poblaciones con reglamentacin y medidas.Distintos planes territoriales operativizan el OT.

PARA QU ORDENAR EL TERRITORIOValoracin del territorio y sus recursos por las poblaciones, como base de su identidad territorial.

Deterner, estabilizar y reorientar los procesos de intervencin espontanea y crecimiento urbano descontrolado, ordenando las reas actualmente ocupadas por las poblaciones.

Reducir desequilbrios demogrficos entre poblados.Reducir desequilibrios espaciales de crecimiento econmico.

PARA QU ORDENAR EL TERRITORIOArticulacin sostenible de las actividades practicadas por los grupos sociales buscando el equilibrio entre utilizacin y conservacin de los recursos naturales.

Orientar los planes de inversin pblica y privada en el territorio.

Orientar el uso patrimonial del territorio.

Prevencin del Riesgo de Desastres, teniendo en cuenta las amenazas y vulnerabilidades naturales, as como los provenientes de las actividades humanas.

Desarrollo de las capacidades de gestin desentralizada del territorio, por quienes encuentran ms cerca de l.

POR QU ORDENAR EL TERRITORIO.

En muchos espacios administrativos (regiones, provincias, distritos, predios, reas naturales protegidas, etc.) o naturales (cuencas) no existe claridad sobre sus lmites.Problemas en la gestin del territorio (toma de decisiones)

Porque hay conflictos de delimitacin del territorio (competencias territoriales)POR QU ORDENAR EL TERRITORIO?

POR QU ORDENAR EL TERRITORIO?

POR QU ORDENAR EL TERRITORIO?

POR QU ORDENAR EL TERRITORIO?

Porque a veces la poblacin o actividades econmicas estn ubicadas en zonas de alto riesgoPOR QU ORDENAR EL TERRITORIO?

Por infraestructura estratgica mal ubicada o mal dimensionadaPOR QU ORDENAR EL TERRITORIO?

PRINCIPIOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

Participacin y concertacin: la participacin, concertacin y cooperacin de los actores del mbitos fundamental, porque las personas que ocupan el territorio son las que mejor lo conocen.

Transversalidad: no es posible ordenar el territorio desde una sola perspectiva. Se requiere integrar conocimientos de diferentes prcticas sociales (de productores, comerciantes, educadores, etc.) y disciplinas tcnicas.2.3 PRINCIPIOS PARA ORDENAR EL TERRITORIO

Subsidiariedad: Este principio tiene por objeto garantizar que la toma de decisiones sobre el territorio se haga de la forma ms cercana al ciudadano, o por los gobiernos locales y regionales que se hallan ms cerca de l.

Orientacin a procesos: Imaginar que en cierto momento se pueda tener un plan de ordenamiento definitivo del territorio no es realista.su elaboracin puede ser evaluada y ajustada continuamente.

Sesin de Aprendizaje 1: Procesos Sociales y Territorio2.3 PRINCIPIOS PARA ORDENAR EL TERRITORIO

QUINES HACEN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Competencias de aprobacin de los instrumentos y planes para el OT.

Instrumentos para el Ordenamiento Territorial.Planes de Ordenamiento Territorial:

Normatividad ActualConstitucin Poltica Poltica del Per (Cap. XIV del Ttulo IV sobre Descentralizacin)Ley de Bases de la Descentralizacin (27783)Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (27867)Ley Orgnica de Municipalidades (27972)Ley General del Ambiente (28611)Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial (27795)Reglamento de la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial (D.S. 019-2003-PCM) Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (D.S. 027-2003-VIVIENDA) Modificatoria;Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Decreto Supremo N 012-2004-VIVIENDALey Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (26821)Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica D.S. 087- 2004-PCM

El ordenamiento territorial constituye una bsqueda de racionalidad en la ocupacin del espacio nacional y en el aprovechamiento competitivo y la articulacin de los recursos naturales, humanos e institucionales.

Actualmente el Per no tiene un plan territorial y crece espontneamente, teniendo como resultado una organizacin del territorio poco eficaz e injusta para la mayora de la poblacin.

Fuente:Cuadernos PNUD, serie: Desarrollo Humano N 3, Descentralizacin, organizacin econmica del Territorio y Potencial de Recursos, pag. 7

Clases de ordenamiento

EnfoquesLos enfoques del ordenamiento territorial pueden ser diversos, de ello depende el contenido que se le d.

A continuacin mostramos los enfoques que se han tenido en algunas experiencias de ordenamiento territorial en el Per.

CaractersticasDe Naturaleza pblica.- el ordenamiento territorial es una competencia del sector pblico repartida entre los diferentes niveles de la administracin, destinada a ordenar la ocupacin del territorio que realizan los agentes privados.De carcter cientfico.- el ordenamiento es una disciplina cientfica porque implica el estudio y anlisis del territorio.

Principios Participativo.- los grupos y actores sociales intervienen durante la formulacin y la gestin de los planes de ordenamiento territorial. Lo que supone la concertacin de intereses.

Competitivo.- Porque debe buscar los mejores resultados. Es decir el logro de ms y mejores bienes y servicios con los menores recursos.Equitativo.- debe procurar oportunidades para todos los grupos sociales y sectores del territorio.

Sostenible.- debe buscar el uso racional de los recursos y del medio ambiente, asegurando la satisfaccin de las necesidades presentes sin comprometer los recursos de las futuras generaciones.

ObjetivosEl ordenamiento territorial como proceso y poltica pblica puede tener diversos objetivos o fines: impulsar el desarrollo econmico y el equilibrio regional, mejorar la calidad de vida, proteger el medio natural, mejorar la gestin del territorio, etc.

Los mbitos espaciales y temticos del ordenamiento territorial

a) La regin como escala espacial ptima.

Se suele vincular el ordenamiento del territorio a la escala regional.

El concepto regin ha sido usado por los gegrafos para organizar la informacin geogrfica y el anlisis espacial.

La correccin de los desequilibrios, ordenar el territorio requiere definir y delimitar con cierta presin mbitos regionales. Existen mltiples criterios para abordar una divisin regional. Estos pueden ser naturales, econmicos, histricos, funcionales, etc.

b) Ordenamiento urbanoEl ordenamiento urbano en el Per, tiene un instrumento tcnico normativo utilizado para promover y orientar el desarrollo urbano a nivel provincial, como tambin distrital y con planes especficos segn se requiera.

Esta normatividad tiene una zonificacin de uso del suelo urbano, un plan vial y de transporte, define tambin las reas de expansin urbana y de vivienda, como de la dotacin de servicios bsicos y de saneamiento ambiental, reas de preservacin histrica, programas de proteccin ambiental y mitigacin de desastres e inversiones urbanas.

Sin dejar de mencionar que los planes urbanos distritales han permitido una gestin ms precisa: la localizacin del comercio local, a la distancia entre el lmite de la propiedad privada y la construccin, la dotacin de estacionamiento en zonas comerciales y residenciales, las disipaciones normativas al ornato y mobiliario urbano (anuncios, fachadas, etc.) e identificacin de reas pblicas aptas para la inversin privada.

Asimismo ha logrado generar redes de colaboracin entre ciudades y centros poblados y alianzas para el desarrollo territorial, desarrollo econmico y acciones de proteccin de conservacin de los recursos vulnerables y que son oportunidades para su desarrollo. Fuente: ALTERNATIVA - Ordenamiento Territorial para la Gestin del desarrollo sostenible del Territorio y Manejo de Conflictos 2009. DESCO El rol de las ciudades en el manejo del pas 2009. GUNOT Gua Nacional de Ordenamiento Territorial 2009.

El ordenamiento de las ciudades, cuenta con otros instrumentos de gestin que son necesario compatibilizar en el Plan de Ordenamiento Territorial, en cualquiera de los mbitos en que se formule. Fuente: Gua nacional de OT (GUINOT) 2009.

Por otro lado como se hace referencia en el GUINOT y en documentos formulados por otras instituciones, la tendencia es a trabajar en un marco de ordenamiento de las ciudades, como tambin de su influencia de lo rural hacia lo urbano y de urbano hacia lo rural.

c) Ordenamiento ruralEl ordenamiento territorial en la zona rural es una medida poltica necesaria para frenar o corregir las constantes agresiones a la que suele ser sometida. Entre los problemas que el ordenamiento rural pretende resolver tenemos: la escasa base demogrfica, poblacin ocupada en actividad agraria con poca calificacin para su reconversin a otras reas productivas, base econmica poco diversificada, bajo nivel de dotaciones en infraestructuras y servicios, bajas dotaciones en equipamientos colectivos, deterioro de las condiciones ambientales, conflictos de uso de suelo y recursos, dificultades administrativas, etc.

d) Las cuencas como unidad de planificacin y de gestin integral Cumple esta funcin debido a su alta cohesin geogrfica y a su funcionamiento en torno al elemento agua.

La cuenca se constituye como el marco para planificar el uso sostenible de la cuenca y la ejecucin de programas y proyectos especficos dirigidos a aprovecharla adecuadamente, a velar por su conservacin y preservacin, as como, a prevenir su deterioro y lograr su restauracin.

En consecuencia es necesaria la articulacin de los planes de cuenca y el ordenamiento territorial de las regiones y municipios.

e) reas de tratamiento especialEn la planificacin del territorio es un componente importante la delimitacin de los espacios con una vulnerabilidad o fragilidad especial. En ellos se incluyen los espacios litorales o zonas marino costeras, los espacios de alta montaa y las reas de inters natural.

f) Los Recursos NaturalesEl medio natural y en l los recursos naturales, es un componente clave de los planes de ordenamiento territorial. Implica considerar aspectos relacionados a la conservacin de los recursos, ecosistemas y los paisajes, determinacin de usos y aplicacin de regmenes de proteccin.

Teniendo en cuenta que ellos tienen una importancia central para sostener la vida en sociedad y que son limitados y por lo tanto escasos.

Poltica de Ordenamiento Territorial El ordenamiento se constituye como una medida de poltica que responde a la problemtica del territorio, la cual requiere de un campo propio de anlisis y tratamiento, tanto a nivel de las determinantes internacionales como las propias de la escala nacional.

La Poltica territorial no es solo ordenamiento fsico sino que debe proponer soluciones a los problemas territoriales y afrontar adecuadamente los procesos territoriales que un pas presenta o experimenta.

Los determinantes internacionales

La globalizacin est generando diversos procesos territoriales que indican la necesidad de pensar y crear nuevas formas de organizacin del territorio ms funcionales para el desarrollo de la produccin con inclusin social y competitividad internacional, estos procesos territoriales emergentes son:

Formacin de corredores biocenicosFormacin de corredores econmicosFormacin de nuevas regiones productivasIntegracin de regiones fronterizasDemandas crecientes de infraestructura energtica, telecomunicaciones, redes generadoras de sinergias, nodos de servicios especializados, etc.Revalorizacin de los centros urbanos bien equipadosRevalorizacin de la infraestructura como factor necesario del desarrolloRevalorizacin de la mano de obra especializada y calificada, entre otros.

Frente a estos procesos aparecen como superadas las acciones vinculadas a algunas teoras clsicas como la de los polos de desarrollo, la poltica regional desde arriba, que no son capaces de dar respuesta a la gestin de los nuevos procesos que se desencadenan en el territorio. El riesgo reside en ignorar estos procesos, en no intervenir en ellos en forma oportuna o en no prever los desequilibrios territoriales y ambientales que pueden ocasionar y sus respectivos costos econmicos.

Proceso Territoriales en curso en el Per

El proceso de concentracin y dominio costero.- la poblacin y las actividades econmicas se concentran en LimaProceso de desestructuracin y pobreza andina.- reas con poca poblacin o que se despueblan.Proceso de ocupacin colonizadora en la Amazona.- reas poco ocupadas adquieren fuerte dinamismo econmico y poblacin.En los ejes de desarrollo la poblacin crece en ciudades.- en estas zonas hay una mayor difusin de servicios pblicos que en el resto del pas.Proceso de integracin bioceanico (IRSA), el cual identifica los ejes de desarrollo e integracin binacional.

Ejes Fundamentales de la Poltica del Ordenamiento Territorial

La Planificacin TerritorialEs una herramienta central para llevar adelante el proceso ordenador. La planificacin territorial debe dar respuestas al desorden en la ocupacin y uso del territorio y adquirir un protagonismo significativo en el ordenamiento del espacio. En otras palabras, sta debe estar orientada a elaborar y proponer alternativas sostenibles de utilizacin del territorio formulando planes, programas y proyectos con dimensin espacial y temporal.

Dentro de la planificacin territorial existen tres modalidades de planificacin:La planificacin territorial que se da en un mbito nacional, regional y local y supranacional.La planificacin sectorial, que es la planificacin que realiza un sector especfico en mbitos territoriales variables.Planeamiento urbano, el que se da en los mbitos municipales, metropolitanos, etc

Entre estas modalidades de planificacin debe existir una relacin jerrquica. La planificacin territorial establece determinaciones generales sobre mbitos regionales y locales que debern ser recogidas por la planificacin sectorial y por el planeamiento urbano.

El Plan de ordenamiento territorial es un instrumento de gestin compuesto por un conjunto de objetivos, directrices, polticas, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para administrar y orientar estrategias que determinan clases y el uso del suelo y la localizacin de la poblacin, la vivienda, las actividades socio-econmicas, las vas, los servicios, las reas protegidas y de amenaza naturales, por el trmino de un periodo de 10 a 15 aos.

El plan de ordenamiento territorial intenta ordenar la multiplicidad de usos que existen o que podran existir en el futuro en el territorio.

Fases y Etapa

Existe elementos comunes en el proceso de elaborar un plan, es decir una estructura bsica, con 3 fases (coordinacin, formulacin y gestin) y cinco etapas (preparatoria, diagnstico, propectiva, planificacin e implementacin).

En la etapa preparatoria se plantea el espacio objeto del plan y los propsitos de la entidad que lo promueve, la problemtica y las oportunidades a tratar, la filosofa con que se va a enfocar, el equipo que desarrollar el trabajo, la metodologa, el programa y presupuesto.

El diagnstico.- consiste en la interpretacin-valoracin de la situacin actual del sistema a la vista de su trayectoria histrica y su evolucin previsible. Se apoya en informacin cientfico-tcnica.Prospectiva.- permite visualizar el modelo territorial futuro o deseado en un horizonte de 10 a 15 aos y plantea escenarios y situaciones que pueden presentarse.

Planificacin.- comprende la definicin de objetivos, la identificacin de propuestas y medidas y la instrumentalizacin de las alternativas seleccionadas.

La implementacin es la etapa ejecutiva en la que se materializa las propuestas de acuerdo a lo establecido, se sigue y controla la forma de su ejecucin.

Plan de ordenamiento territorial, Zonificacin Econmica Ecolgica y Plan de Acondicionamiento Territorial Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes principales:

El plan de uso del territorio y de sus recursos naturales, elaborado sobre la base de la zonificacin ecolgica-econmica. Este plan contiene las diversas categoras de uso del territorio y la normativa pertinente para su uso y manejo sostenible.El plan de ocupacin del territorio.- elaborado teniendo en consideracin la zonificacin ecolgica econmica, las oportunidades y amenazas y la visin de desarrollo de la sociedad.

Como se puede apreciar, la zonificacin ecolgica econmica es un instrumento para el ordenamiento territorial, ya que como bien seala el documento aprobado por el subcomit de ZEE el 09 de diciembre de 2005, genera informacin sobre diversas alternativas de uso del territorio y de los recursos naturales.

Los planes son mucho ms que la zonificacin ecolgica-econmica, mantenerse en ella es quedarse en una parte del proceso de planificacin.

En el Per se ha normado la zonificacin ecolgica econmica, ms no el ordenamiento territorial. En dicha normatividad, equivocadamente, se le otorga a la zonificacin ecolgica econmica cierta primaca en el proceso de ordenamiento territorial, incluso mayor a la del propio plan.

En cuanto al Plan de acondicionamiento Territorial debemos sealar que su elaboracin es posterior a la del plan de ordenamiento territorial. Consiste en el conjunto de acciones para dotar al espacio de las condiciones necesarias que le permitan responder a los usos definidos en el plan de ordenamiento territorial.

En la legislacin peruana se suele confundir ambos planes. As pues, la Ley de Orgnica de Municipalidades define al plan de acondicionamiento territorial como un instrumento de gestin cuyo objeto es establecer los elementos bsicos para sus organizacin y estructuracin espacial.

El acondicionamiento territorial se encuentra reglamentado y la norma ha sido aprobada mediante el Decreto Supremo 027-2003/MV. En ella se establece que son las municipalidades provinciales quienes formulan el Plan de Acondicionamiento Territorial.

El ordenamiento en el PerEn el Per, el ordenamiento territorial no ha sido considerado una tarea importante de implementar porque se tiene la idea errnea que existe mucho espacio no ocupado, y de lo que se trata es de poblarlo o trasladar poblacin de un lugar a otro si se presenta una densidad poblacional alta en una determinada zona.

De otro lado, los desequilibrios espaciales existentes por una mala ocupacin del territorio son percibidos, errneamente, como el resultado de un crecimiento insuficiente.

El resultado de todo lo antes sealado, es la casi inexistencia de polticas pblicas sobre ordenamiento territorial y la poca comprensin del rol estratgico que ste instrumento tiene en el desarrollo.

Esta poca conciencia reviste mayor gravedad en un pas de las caractersticas del Per, es decir, con una complejidad geogrfica que resume la existente en el mundo, con enormes contrastes y con una gran diversidad biolgica, tanto de ecosistemas, como de especies, recursos genticos y diversidad cultural. Es decir, una realidad que requiere de un tratamiento y aprovechamiento especial, que hasta el momento no se logra.

Si bien no han existido polticas expresas para la ocupacin del territorio, segn Luisa Galarza el marco econmico y social ha condicionado las formas de ocupacin y uso del territorio y la configuracin de los espacios territoriales. Para esta autora el modelo de crecimiento impuls un patrn de poblamiento caracterizado por su orientacin predominantemente costera y de escaso aprovechamiento de amplios territorios.

Zaniel Novova Goicochea, El ordenamiento del Territorio en el Per Antecedentes, Dinmica Territorial y problemas de ordenamiento. Pg.66

La citada autora seala que en la primera mitad del siglo XX se desarroll un patrn de crecimiento primario exportador, sustentado en la demanda externa de productos minerales de la sierra y agrarios de la costa. El modelo primario exportador mantuvo al pas con un perfil predominantemente rural, con presencia de modernas plantaciones en la costa junto a haciendas tradicionales y comunidades nativas.

Luisa Galarza seala que en esta etapa aparecen las primeras tendencias de una polarizacin territorial. En la costa central y norte se concentraban las ventajas derivadas del modelo de crecimiento, por lo que los excedentes de la economa agraria sirvieron para sostener el crecimiento de ciudades como Trujillo, Chiclayo, Piura y principalmente Lima. Mientras que por otro lado, en la sierra centro y sur, se viva el abandono. Los excedentes de la minera de la sierra central no sirvieron para potenciar su desarrollo, ya que dicha actividad funcionaba como enclave, es decir, sin vincularse a la economa regional. Una situacin similar vivi la sierra sur con la economa lanar del altiplano de Puno y las provincias altas de Cusco y Arequipa. Cuadernos del PNUD, serie Desarrollo Humano N 3, pg. 13

Polticas que han influido en la configuracin Actual del Territorio Zaniel Novoa resalta que en el Per los actores ms diversos: poderes pblicos, empresas privadas (nacionales y extranjeras), al ejecutar sus acciones participan en el ordenamiento del territorio sin quererlo o saberlo. Para precisar luego, que las polticas sectoriales tienen efectos directos o indirectos sobre la planificacin territorial.

Este autor hace un recuento de las principales medidas que han dado lugar a la configuracin actual del territorio.

Novoa seala que la prctica de la planificacin en general en el Per data de los aos 60 y que el ordenamiento territorial se empieza a trabajar en los aos 70, caracterizado por un propsito de zonificar sectorialmente, sin considerar la dinmica y el carcter relacional del territorio peruano.

Un primer hito es 1962 que da inicio al periodo de los primeros planes de desarrollo nacional cuya traduccin en el territorio es puramente sectorial.

Seala asimismo que los primeros programas regionales son puntuales y temporales y se explican por situaciones y coyunturas especiales. Refiere que estos programas se articularon alrededor del aprovechamiento de un recurso rentable como el petrleo en el norte y el cobre en el sur. En estos contextos empresas explotadoras de los recursos toman la iniciativa de ciertos ordenamientos-acondicionamientos que son llamados polticas de desarrollo regional. Otra situacin coyuntural sealada por el profesor Novoa es la ocurrencia de catstrofes como el terremoto del ao 70 que dio lugar a la creacin de ORDEZA, el primer Organismo Regional de Desarrollo.

En los aos 80 se da una poltica para la organizacin del territorio. En esta etapa la Ley de Bases de la Regionalizacin y el Instituto Nacional de Planificacin (INP) delimita microrregiones y ejecuta programas de desarrollo microrregional en la sierra y la selva y el Ministerio de Vivienda y Construccin, elabora Planes Directores de las principales ciudades, zonificando el suelo urbano a travs del INADUR, y da el Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente. Esta norma establece las competencias y atribuciones de los gobiernos locales en la organizacin fsico espacial de las actividades econmicas y sociales en el territorio y considera al Plan de Acondicionamiento del Territorio como instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial.

A inicios de los aos 90 surgen las preocupaciones por el medio ambiente y los recursos naturales las cuales son recogidas dentro de lo que fue el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, la Ley del Consejo Nacional del Ambiente y otras normas, en las cuales se considera al ordenamiento territorial como un instrumento fundamental en la poltica ambiental y de desarrollo, teniendo como unidad de planificacin la cuenca hidrogrfica. Posteriormente a ello, se dan las normas de promocin de la inversin y de la privatizacin de las empresas pblicas. En esta dcada se eliminan gran parte de las restricciones existentes para que la tierra pueda entrar al mercado. Para Zaniel Nova esta etapa se caracteriza por el libertinaje econmico y el anti-ordenamiento.

En resumen, el citado autor seala que la poltica territorial ha estado orientada a:Promocin y Descentralizacin de la industria.- va polos de desarrollo y espacios ejes de desarrollo. Ello se materializ a travs de la Ley de Promocin de la Industria y la creacin de los parques industriales de Arequipa y Trujillo.

Ocupacin de la Amazona.- Esta tuvo un tratamiento especial en el Plan Nacional de Desarrollo. Novoa seala que, en ese entonces, a la Selva se la vea como una zona que suministra materias primas y en donde haba que fijar poblacin por motivos de seguridad nacional. El resultado es su ocupacin colonizadora dirigida por el Estado a travs de proyectos especiales (PEPP, PEEAH), PEJSI,PEMDD).

Desarrollo del Interior y Accin de Regiones Problema.- Establecimiento de una estrategia para desarrollo del interior deprimido y marginado, con prioridad en lo rural. Para ello se plante la reorientacin de la inversin pblica. Se dio el programa para el desarrollo de microrregiones en emergencia econmica y social.

Regionalizacin.- existi una preocupacin por el ordenamiento territorial como una poltica de organizacin administrativa. Ello se dio a travs del Plan Nacional de Regionalizacin y la Ley de Bases de la Regionalizacin.

Libertinaje econmica.- liberalizacin de la economa, lo que supuso la privatizacin del sistema de produccin y del sistema de administracin de las empresas. Asistencia sectorial a regiones problema.

Marco Jurdico institucional de la planificacin y el ordenamiento del territorio En materia de ordenamiento territorial hay un incipiente desarrollo normativo.La constitucin de 1993 no presenta un sealamiento de los principios generales de la organizacin del territorio y los tpicos territoriales se hallan dispersos. En la normatividad del gobierno central, regional, local y sectorial existen competencias especficas, pero de manera insuficiente, adems de contradicciones en normas que deberan ser complementarias.Dentro de la normas de las entidades territoriales tenemos la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972). Confiere a ellas la funcin de planificar y atribuciones al Consejo Municipal para aprobar: Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo, el Plan de Acondicionamiento Territorial, el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural y Esquema de Zonificacin de reas Urbanas, as como la creacin de centros poblados y agencias municipales.

La Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley 27783) regula la estructura y organizacin del Estado en forma democrtica, descentralizada y desconcentrada.

Asimismo, regula la descentralizacin administrativa, econmica, productiva, financiera, tributaria y fiscal y su finalidad, principios objetivos y criterios generales. De otro lado, norma la conformacin de regiones y fija las competencias y las relaciones de los tres niveles de gobierno.

La Ley de Demarcacin y organizacin Territorial (Ley 27795) establece las definiciones bsicas, los criterios y procedimientos para el tratamiento de la demarcacin territorial.

La Ley Orgnica de los gobiernos Regionales (Ley 27867) que norma todo lo referente a los gobiernos regionales. Destaca como funcin la de formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los gobiernos locales. Otra norma importante es el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (D.S. 027-2003), dada por el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano.

La dimensin ambiental se encuentra regulada por la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley 26821), en ella se establece la zonificacin ecolgica econmica como instrumento de apoyo del ordenamiento territorial y la Ley sobre Conservacin y aprovechamiento sostenible de la Diversidad Biolgica (Ley 26839) que promueve la utilizacin de la cuenca como unidad de manejo y planificacin ambiental.

Medianate R.P N 012-99-CONAM_PCD se dispuso la constitucin de la Comisin Tcnica para la elaboracin del Programa de Manejo Integral de Zonas Marino-Costeras.

A travs del D.S. 045-2001 PCM se constituy la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental, declarndolo de inters del pas.El Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica es aprobado por D.S. N 087-2004-PCM que desarrolla lo que entiende por zonificacin, sus niveles, la forma de realizarla, etc.

La Ley 26834 y su reglamento que regula el establecimiento de reas Naturales Protegidas.

Finalmente, la Ley 28611 o Ley General del Ambiente, que en su artculo 19 y 20 desarrolla lo que es la planificacin y el ordenamiento territorial, sus objetivos, la asignacin de usos, el ordenamiento territorial ambiental y la descentralizacin.

A esta relacin de normas debe incluirse los tratados y convenios internacionales firmados por el Per sobre proteccin del patrimonio natural y cultural, sobre los recursos naturales y el medio ambiente.

Problemas Territoriales

Los desordenes territoriales existentes actualmente en el Per son los siguientes:Desarticulacin territorialHabitabilidad diferenciada, segn soporte ecolgicoTerritorio poco consolidadoInaccesibilidad a ciertos recursos naturalesPoblamiento y desarrollo dominante de la costaSistema urbano desequilibradoDesintegracin socialEconomas regionales y locales deficientesAltos niveles de pobreza regional urbana y ruralDegradacin progresiva del medio natural Diferencias en la calidad de vidaDesvinculacin econmicaEstructura territorial centralizadaGestin regional deficiente

En cuanto a la degradacin del medio natural, la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONER) en 1986 identific 10 reas crticas que presentan procesos de deterioro ambiental de agua, suelos, bosques, aire y de flora y fauna silvestre.

De otro lado, con el proceso de trasnacionalizacin de la economa peruana ocurrida durante el gobierno de Fujimori a travs de un paquete de normas y polticas de promocin de la inversin, ciertas actividades econmicas como la minera han ido ocupando cada vez ms espacio en el territorio nacional generando problemas de afectacin de recursos como el agua y el suelo y conflictos sociales con las poblaciones locales.

Para el geografo Anthony Bebbington y otros autores seala que la expansin minera viene induciendo la redefinicin territorial. Seala que con dicha expansin se viene operando varios cambios en el mundo rural.Las nuevas economas polticas rurales promovidas por la minera transforman las comunidades y sus paisajes, mercantilizan terrenos ancestrales, amenazan recursos naturales y las formas de vida que dependen de aquellos y transforman un conjunto de prcticas culturales y productivas tradicional Bebbington, Anthony (Editor). Minera, Movimientos sociales y respuestas campesinas. IEP, CEPS, mayo de 2007, pg. 300.

Causas de los problemas territorialesPlanes econmicos que han preconizado maximizar el beneficio econmico como fin primordialPredominio de inters privado, a corto plazo, sobre el inters pblico a largo plazo.Planificacin sectorial incapaz de integrar los aspectos ecolgicos, sociales y econmicos.No inclusin de RR.NNs y los beneficios ambientales en las Cuentas Nacionales.

Los problemas del Ordenamiento:

La planificacin es vista como tarea accesoria y por lo tanto no se cuenta con un ente planificador. Las prcticas de ordenamiento suelen ser de carcter pblico sectorial, sin la participacin de la sociedad civil y de las instituciones competentes en el proceso de gestin del territorio.Suele presentarse la falta de coherencia entre la planificacin nacional y la planificacin regional. Hay problemas sobre quin organiza la administracin del territorio, dndose superposiciones en las medidas que se adoptan. De otro lado, si bien se han producido normas para dar soporte a la gestin de las entidades territoriales no se ha conseguido legitimar el ordenamiento del territorio como instrumento estratgico para el desarrollo.El Estado no le da prioridad en su presupuesto al financiamiento para la ordenacin del territorio. Algunas empresas, por el inters que tienen en dar seguridad a sus inversiones, financian algunos ordenamientos-acondicionamientos.En un contexto de globalizacin constituye un desafo el establecer el control nacional de las opciones de planificacin territorial y de su ejecucin, y el armonizar crecimiento econmico y ordenamiento con equidad.

Propuestas de Lineamiento para una Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

1. La situacin actual del pas y de la organizacin del territorio demanda cambios sustanciales y una accin poltica firme y decidida sobre los procesos y problemas territoriales. En consecuencia, la poltica de ordenamiento territorial debe constituirse una poltica de Estado.

2. Teniendo en cuenta los problemas territoriales existentes en el Per, y sus potenciales es necesario que el Estado promueva una cultura del territorio que le permita a la sociedad peruana tomar mejores decisiones y avanzar hacia el desarrollo sostenible.

3. Asimismo, se hace necesario que las polticas territoriales sean comprendidas dentro de las polticas de desarrollo y sean consideradas un eje fundamental para alcanzarlo.

Consideramos, como lo establece Per 2021 que el modelo territorial que se adopte, debe permitir alcanzar: un territorio ordenado y desarrollado, ecolgica, econmica y socialmente sostenible, diversificado y modernizado en su base econmica productiva e insertado en el sistema internacional y regional latinoamericano, con un ptimo y adecuado equipamiento y servicios que apoyen el desarrollo integral de las personas y el protagonismo social. 5. Coincidimos tambin que el objetivo principal de la poltica territorial debiera ser el Lograr el desarrollo equilibrado del territorio y la organizacin del espacio que permita una mejor calidad de vida de la poblacin. As como tambin coincidimos en los objetivos especficos que plantea y que son:

Contribuir a la proteccin de la diversidad cultural y tnica.Disear y proponer estrategias que propicien el desarrollo integral y equilibrado en el territorio nacional, que se expresa en una mejor distribucin espacial y estructural del bienestar social.Orientar la localizacin ptima de las inversiones, que permita la racionalizacin de la inversin pblica y promover la inversin privada.Orientar la distribucin y localizacin ordenada y legal de las actividades y usos del suelo.Orientar el uso y aprovechamiento sostenido de los recursos naturales, en armona con el medio ambiente.Contribuir a la consolidacin del territorio para el equilibrio de las relaciones en los espacios de frontera poltica.Apoyar la coordinacin administrativa e institucional, como base para una planificacin integral y coherente tanto a nivel vertical como horizontal.

6. De otro lado, teniendo en cuenta los problemas y procesos territoriales internacionales y nacionales se hace necesaria una poltica de ordenamiento que promueva la articulacin internacional latinoamericana y la consolidacin e integracin del territorio nacional.

7. El ordenar el territorio para el desarrollo exige la participacin y el compromiso en el proceso de todos los sectores y de todas las disciplinas. Es decir, requiere de los mecanismos procedimentales de la democracia.

8. La poltica territorial debe prestar especial atencin:

A la actual crisis del agua que vive el mundo y el Per y en consecuencia, considerar como un aspecto decisivo para el desarrollo territorial la descentralizacin de la gestin del agua a travs de la formacin de Autoridades Autnomas de Gestin de Cuencas.Al deterioro de los ecosistemas y al mal uso de los recursos naturales. Al mercado energtico nacional y gas de Comisea.El proceso urbano y las ciudades regin, recordando los serios desequilibrios de la estructura urbana, que tiene que ver entre otras cosas, con la segmentacin urbano poblacional. La poltica territorial debera considerar que muchas ciudades intermedias se han constituido en ciudades regin al articular en un espacio procesos econmicos, sociales, culturales y ambientales, planteando demandas y proyectos para el desarrollo descentralizado de sus localidades.A las caractersticas especiales del pas: megadiversos, pluricultural y multitnico.

La poltica territorial debe comprender:

Todo lo referente a la planificacin para el ordenamiento del territorio (el desarrollo de instrumentos).

La poltica para el equilibrio espacial de los proyectos de inversin social y econmica. Esta poltica debe fundamentarse y dar respuesta a la problemtica integral del territorio, detectando reas crticas que requieren de la atencin prioritaria del Estado u otras que por sus particularidades requieren de intervenciones especiales. Lo que permitir a su vez definir las opciones de ordenamiento y de equidad territorial y social y otras estrategias especficas. En consecuencia, la poltica territorial debe prestar especial atencin:

a) Al Reacondicionamiento del espacio andino. b) A la consolidacin e incorporacin de la Amazona al espacio nacional. c) A ordenar el proceso de litoralizacin y al crecimiento de las principales ciudades costeras y la redistribucin de la poblacin en las reas metropolitanas. Como se seal anteriormente, las polticas y estrategias de ordenamiento debe buscar superar las desigualdades regionales y fomentar el desarrollo de las ciudades intermedias a fin de que se constituyan en diminamizadoras de ejes espaciales de desarrollo.

- Lo organizacin funcional y administrativa ptima del territorio.- es decir la bsqueda de una estructura de relaciones espaciales que equilibren las posibilidades de acceso de la poblacin a los bienes y servicios, mercados y empleo y que a su vez propicien la gobernabilidad y la competitividad territorial.

- El manejo del territorio en base a cuencas hidrogrficas por ser la manera ms eficaz de organizar los ecosistemas y las actividades productivas en las regiones del interior del pas. Este enfoque debe considerar a la cuenca como unidad bsica y una administracin integral de sus actividades productivas y de servicios.

La puesta en prctica de este enfoque requiere de estudios de base sobre las caractersticas ecolgica-geogrficas de cada cuenca y su capacidad para sostener actividades econmicas, la preparacin y ejecucin de planes, programa y proyectos de inversin pblica y privada para el aprovechamiento de los recursos y el mantenimiento y conservacin y gestin de las actividades productivas y los servicios que se decidan realizar.

V. Acciones para elevar la competitividad territorial

Ante la falta de polticas territoriales, los gobiernos regionales y locales pueden elaborar los siguientes instrumentos de planificacin para elevar su competitividad territorial, dar un uso sostenible a sus recursos y enfrentar los problemas territoriales que presente.

Elaborar la zonificacin ecolgica econmica de su circunscripcin.Elaborar planes de ordenamiento y acondicionamiento territorial.

Contar con planes urbansticos y rurales que permitan operativizar las propuestas formuladas por el plan de ordenamiento territorial y los otros planes necesarios.

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