planowanie legislacyjne w europie Środkowej · radosław zubek klaus h. goetz martin lodge...

Planowanie legislacyjne w Europie Środkowej

O strategicznym zarządzaniu

legislacją rządową

Radosław ZubekKlaus H. GoetzMartin Lodge

Radosław ZubekKlaus H. GoetzMartin Lodge

Planowanie legislacyjne w Europie Środkowej

O strategicznym zarządzaniu

legislacją rządową

Warszawa 2007

Projekt graficzny:kotbury.pl

Tłumaczenie:dr Agnieszka Cieleń

Raport powstał w ramach programu Ernst & Young Sprawne Państwo.

Zastrzeżenia prawneNiniejszy raport został przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu dostarczenie czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogą ich interesować.

Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowią w żadnym wypadku świadczenia usług.

Mimo iż dołożono należytych starań w celu zapewnienia rzetelności prezentowanych w raporcie informacji przez autorów, istnieje ryzyko pojawienia się nieścisłości. Ernst & Young Polska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. (dawniej Ernst & Young S.A.) ("EY") nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności ani nie gwarantuje poprawności i kompletności informacji prezentowanych w raporcie. Raport może ponadto zawierać odnośniki do określonych ustaw i przepisów, które podlegają nowelizacji i stąd powinny być interpretowane wyłącznie w konkretnych okolicznościach, w których są cytowane. Informacje zamieszczane są bez uwzględniania jakichkolwiek zmian i EY nie zapewnia ich kompletności, poprawności i aktualności, oraz nie udziela w tym zakresie żadnych gwarancji wyraźnych ani dorozumianych.

Ponadto w najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie EY wyłącza jakiekolwiek gwarancje, wyraźne lub dorozumiane, w tym między innymi dorozumiane gwarancje sprzedaży i przydatności do określonego celu. W żadnym wypadku EY, powiązane z EY spółki ani też partnerzy, agenci lub pracownicy EY lub spółek powiązanych z EY nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzialności wobec czytelnika lub innych osób z tytułu jakiejkolwiek decyzji lub działania podjętego na podstawie informacji znajdujących się w niniejszym raporcie ani też z tytułu jakichkolwiek pośrednich, szczególnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji o możliwości ich wystąpienia.

© Copyright by Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k., Polska

W braku odmiennego zastrzeżenia, prawa autorskie do treści niniejszego raportu posiada Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadne materiały znajdujące się w niniejszym raporcie, w tym tekst i grafika, nie mogą być reprodukowane lub przesyłane w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób bez pisemnego zezwolenia EY.

Rondo ONZ 1 Patron prasowy:

00-124 Warszawa

www.sprawnepanstwo.pl

�

Spis treści Podziękowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

Streszczenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Rozdział 1 Dlaczego planowanie legislacyjne jest ważne? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

Rozdział 2 Wpływ reguł na jakość planowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

Rozdział � Planowanie legislacyjne w Czechach, Polsce, na Słowacji i na Węgrzech . . . . . . . . . . . . .15

Rozdział 4 Szerszy kontekst: Wielka Brytania i Niemcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26

Rozdział 5 Podsumowanie. Kierunki zmian. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .�4

Przypisy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .�7

Aneks 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .�8

Aneks 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .�9

Aneks � . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

Niniejsze badania zostały sfinansowane przez f irmę Ernst & Young w ramach programu Sprawne Państwo. Autorzy chcieliby podziękować badaczom – dr Agnieszce Cieleń, Krisztinie Jáger, Vlastimilowi Nečasowi, dr Štěpánowi Pecháčekowi, dr Katarinie Staroňovej, Christianowi Steckerowi i Markusowi Wagnerowi – za pomoc przy zbieraniu informacji, sprawdzaniu faktów oraz przeprowadzaniu wywiadów. Na specjalne podziękowania zasługują także: dr Lukáš Linek, prof. Darina Malová, prof. Zdenka Mansfeldová, prof. Laszlo Vass i prof. Jan Wawrzyniak. Wyłączną odpowiedzialność za ewentualne błędy w niniejszym opracowaniu ponoszą jego autorzy.

Podziękowania

5

Większość rządów państw Europy Środkowej publikuje swoje programy prac legislacyjnych, tj. regularnie opracowywane listy projektów ustaw, które mają zostać przyjęte przez rząd i przekazane parlamentowi. Tego typu planowanie legislacyjne może przyczynić się do sprawniejszego rządzenia. Badania porównawcze dowiodły istnienia silnej pozytywnej korelacji między przewidywalnością tworzenia prawa oraz bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi i wzrostem gospodarczym. Wysoki stopień spełniania obietnic legislacyjnych został również uznany za czynnik prowadzący do zwiększania wydajności sektora publicznego.

Porównanie doświadczeń z planowaniem legislacyjnym w Czechach, Polsce, na Słowacji i na Węgrzech, wskazuje jednak, że wiele rządów ma trudności z przekształceniem planów legislacyjnych w efektywne instrumenty strategicznego zarządzania procesem tworzenia prawa. W każdym ze zbadanych państw znaczna część projektów ustaw jest przyjmowana poza planem, podczas gdy wiele zaplanowanych inicjatyw nigdy nie zostaje przekazanych do parlamentu. Dane te świadczą o trudnościach w wykorzystywaniu planów do definiowania priorytetów legislacyjnych, mobilizacji zasobów oraz sygnalizowania intencji rządu obywatelom i innym podmiotom.

Powyższe problemy mogą wynikać z wielu przyczyn. Niniejsze opracowanie skupia się na roli reguł rządzących procesem przygotowywania i realizacji programów prac legislacyjnych. Analiza praktyki w zakresie planowania legislacyjnego dowodzi, że rządy badanych państw Europy Środkowej – z częściowym wyjątkiem Węgier – nie spełniają większości warunków instytucjonalnych efektywnego stosowania planów legislacyjnych.

Najpoważniejsze deficyty to: krótki horyzont czasowy cyklu planowania,brak synchronizacji z procesem budżetowym,niewielka synchronizacja z kalendarzem parlamentarnym lub jej brak,niedostateczna merytoryczna zawartość propozycji projektów ustaw, niewystarczające zaangażowanie kierownictwa politycznego, zwłaszcza na poziomie resortowym,słaba motywacja do ustalania priorytetowych inicjatyw legislacyjnych i efektywnej gospodarki ograniczonymi zasobami, zachęty do „obchodzenia” programów prac legislacyjnych, przywiązywanie nadmiernego znaczenia do monitoringu i sankcji.

••

•

•

•

•

•

•

Streszczenie

Powyższe niedostatki infrastruktury instytucjonalnej przekładają się na złe funkcjonowanie planowania legislacyjnego. Niewystarczający czas na przygotowanie planu, możliwość proponowania nieplanowanych inicjatyw i stosowanie sankcji za niewypełnienie planów w sposób znaczący obniżają motywację ministerstw do uwzględniania w programie ambitnych projektów, które mają być przygotowane podczas danego okresu. Co więcej, ograniczenie procedur dostosowywania skali zamierzeń legislacyjnych do zasobów i lakoniczne opisy planowanych inicjatyw zmniejszają zdolność rządu i premiera do stosowania programów legislacyjnych jako instrumentów ustalania priorytetów, mobilizacji zasobów oraz kontrolowania dostępu do procesu legislacyjnego.

Przykłady Wielkiej Brytanii oraz Niemiec dostarczają pewnych wskazówek na temat tego, w jaki sposób funkcjonowanie planowania legislacyjnego może zostać usprawnione.

Przykład Wielkiej Brytanii pokazuje, że kluczowe składniki udanego systemu planowania legislacyjnego to:

dostatecznie długi czas na przygotowanie planów, uważne ustalanie priorytetów zgłaszanych projektów ustaw, efektywna rola „odsiewcza” centrum rządu.

Przykład niemiecki dowodzi natomiast, że negatywne skutki „oddolnego” planowania mogą zostać częściowo zrekompensowane przez:

efektywną koordynację resortową,szczegółowe negocjacje koalicyjne,bogate w zasoby otoczenie.

Ogólnie rzecz biorąc, niniejsze opracowanie rekomenduje państwom Europy Środkowej zreformowanie ich systemów planowania legislacyjnego przez połączenie elementów, które są dostosowane do specyficznych uwarunkowań politycznych i instytucjonalnych tych państw.

•

•

•

•••

7

Ta część opracowania identyfikuje najważniejsze funkcje planowania legislacyjnego – konsultacji, koordynacji, ustalania priorytetów, mobilizacji i sygnalizacji. Bada ona, w jakim stopniu rządy państw Europy Środkowej (EŚ) odnoszą sukcesy w stosowaniu planów legislacyjnych dla realizacji tych funkcji. Wyniki wskazują wątpliwości odnośnie do zdolności rządów EŚ do przygotowywania i realizacji planów spełniających bardziej zaawansowane funkcje związane z rządzeniem. Ta część kończy się prezentacją możliwych wyjaśnień trudności przy przekształcaniu planowania legislacyjnego w efektywne narzędzie strategicznego zarządzania legislacją rządową.

Opracowanie koncentruje się na czterech państwach Europy Środkowej (Czechy, Polska, Słowacja i Węgry), które publikują okresowe programy prac legislacyjnych. Czechy i Słowacja przygotowują takie plany na każdy rok kalendarzowy. Na Węgrzech są one przygotowywane dwa razy do roku, obejmując poszczególne sesje parlamentu. W Polsce rząd wykazuje tendencję do planowania półrocznego, ale zdarzają się także plany na krótsze okresy. We wszystkich czterech państwach programy prac legislacyjnych są ogłaszane publicznie i łatwo dostępne przez internet.

We wszystkich czterech państwach plany legislacyjne zawierają podobne rodzaje informacji (por. Tabela 1). Wyliczają one tytuły

projektów ustaw, które mają zostać przyjęte przez rząd i wniesione do parlamentu. W Polsce, na Słowacji i ostatnio także na Węgrzech obok nazwy ustawy podawane jest także jej krótkie uzasadnienie. Wszystkie plany legislacyjne określają terminy, w których powinna zapaść decyzja rządu w sprawie projektów ustaw (Czechy, Polska i Słowacja) lub w których należy przekazać projekty do parlamentu (Węgry). Terminy te są zazwyczaj określane przez wskazanie miesiąca. Wszystkie plany zwykle wyliczają również ministerstwa odpowiedzialne za przygotowanie planowanych ustaw (a niekiedy także ministerstwa współpracujące).

Tabela 1: Plany legislacyjne w czterech państwach EŚ

Państwo Okres

planowaniaTytuł

ustawyTerminy

Ministerstwo odpowiedzialne

Czechy Roczny TakTak (miesiąc)

Tak

Węgry Półroczny Tak††Tak (miesiąc)

Na ogół tak

Polska Półroczny† Tak††Tak (miesiąc)

Tak

Słowacja Roczny Tak††Tak (miesiąc)

Tak

Źródło: opracowanie własne; †programy na krótsze okresy są przygotowywane ad hoc; †† dla każdego projektu jest zamieszczane krótkie uzasadnienie.

Funkcje planowania legislacyjnego

Rządy mogą stosować planowanie i programowanie legislacyjne do osiągnięcia

Rozdział 1 DLACZEgO PLANOWANIE LEgISLACYJNE JEST WAŻNE?

Rozdział 1 Dlaczego planowanie legislacyjne jest ważne?

kilku ważnych celów. Po pierwsze – na poziomie najbardziej ogólnym – programy legislacyjne są narzędziami konsultacji i koordynacji. Władza wykonawcza jest skomplikowaną organizacją, a jej części składowe – ministerstwa albo inne organy centralne – mają stałą potrzebę wzajemnego śledzenia swoich inicjatyw. Planowanie legislacyjne dostarcza – w regularnych odstępach czasu – możliwości zebrania planów sektorowych w jeden dokument, dostępny dla wszystkich podmiotów rządowych. Celem jest wymiana informacji o planowanych działaniach, zmniejszenie ryzyka dublowania projektów oraz ustalenie obszarów, w których konieczna jest współpraca międzyresortowa.

Na poziomie bardziej zaawansowanym, programy prac legislacyjnych służą jako instrument ustalania priorytetów. Rządy podejmują wiele różnych działań, więc najważniejsze z nich powinny być jasno zdefiniowane i szeroko znane. Plany legislacyjne są pomocne przy określaniu priorytetów w ramach rządu i w podawaniu ich do wiadomości wszystkich zainteresowanych podmiotów. Ustalanie hierarchii działań jest tym bardziej istotne, że zasoby, którymi dysponuje władza wykonawcza, są w sposób nieunikniony ograniczone. Zawsze brakuje czasu, pracowników i pieniędzy. Z tego powodu plany legislacyjne dostarczają rządowi użytecznych narzędzi mobilizacji w celu przeznaczenia zasobów na strategiczne inicjatywy polityczne. W ten sposób plany działają jako instrumenty „odsiewcze” zapobiegające zużywaniu zasobów na projekty niebędące priorytetami.

Plany legislacyjne pełnią też funkcję sygnalizującą. Partie rządzące dążą do ponownego zwycięstwa w wyborach, a plany legislacyjne stanowią użyteczny instrument zarządzania politycznego. Przygotowywane z wyprzedzeniem listy planowanych ustaw mogą być wykorzystywane dla stworzenia

pozytywnych oczekiwań wśród wyborców. Co ważniejsze, przez wykonywanie planów legislacyjnych partie rządzące zyskują reputację politycznie kompetentnych. Sygnalizowanie zamierzeń legislacyjnych może być także postrzegane jako sposób wpływania na gospodarkę. Zapowiadane, wiarygodne zobowiązania do zmiany istniejącego prawa (lub jego pozostawienia w dotychczasowym kształcie) pozwalają prywatnym podmiotom i rynkom na dostosowanie swoich planów do spodziewanych zmian.

Doświadczenia z planowaniem legislacyjnym w Europie Środkowej

Jak skuteczne są rządy państw Europy Środkowej w wykorzystywaniu planów legislacyjnych jako narzędzi rządzenia? W tym obszarze przeprowadzono niewiele systematycznych badań1, ale dostępne dane na temat funkcjonowania planów legislacyjnych wskazują, że rządy mają trudności z wykorzystywaniem zaawansowanych funkcji planowania – ustalania priorytetów, mobilizacji i sygnalizowania. Jest to szczególnie widoczne, kiedy weźmie się pod uwagę statystyki dotyczące ustaw przyjmowanych przez rząd poza planem oraz udziału planowanych inicjatyw we wszystkich projektach ustaw faktycznie przyjętych przez rząd i przekazanych do parlamentu.

Wykres 1 ukazuje średni odsetek projektów ustaw przyjętych przez rządy czterech państw Europy Środkowej poza planem w ciągu trzech ostatnich okresów planowania (por. dane szczegółowe zawarte w Aneksie 1). Statystyki wskazują, że we wszystkich czterech państwach znaczna część projektów ustaw jest przyjmowana poza ustalonym programem prac legislacyjnych. W Czechach jest to ponad 60 procent ustaw. Nawet na Węgrzech i w Polsce, w których odsetek nieplanowanych projektów jest nieco niższy, prawie co trzecia inicjatywa rządowa wniesiona do parlamentu nie jest uwzględniona w planie legislacyjnym.


9

Wykres 1. Nieplanowane projekty ustaw przekazane przez rząd do parlamentu (średni % wszystkich projektów rządowych)

Źródło: opracowanie własne na podstawie trzech ostatnich programów prac legislacyjnych.

Wykres 2 przedstawia średni procent planowanych i przyjętych projektów ustaw (por. dane szczegółowe zawarte w Aneksie 2). Dane pokazują, że rządy Czech i Polski mają największe trudności z przygotowywaniem planowanych projektów ustaw. Średnio zaledwie co czwarty projekt przewidziany w planie zostaje faktycznie wniesiony do parlamentu. Słowacja ma nieco lepsze wyniki. Węgry, gdzie 2/� planowanych projektów zostaje w praktyce przekazanych do parlamentu, osiągają najlepsze rezultaty. Ogólnie rzecz biorąc, doświadczenia te wskazują na niską lub średnią zdolność realizacji planowanych inicjatyw legislacyjnych.

Wykres 2. Planowane projekty ustaw wniesione przez rząd do parlamentu (średni % wszystkich planowanych projektów rządowych)

Źródło: opracowanie własne na podstawie trzech ostatnich programów prac legislacyjnych.

Powyższe dane prowadzą do trzech wniosków. Po pierwsze, wysoki odsetek nieplanowanych projektów ustaw stawia pod znakiem zapytania skuteczność planów legislacyjnych jako instrumentów określania priorytetów legislacyjnych. Po drugie, nawet przy założeniu, że programy zawierają wszystkie najważniejsze inicjatywy, wysoki odsetek projektów nieplanowanych sugeruje, że zasoby nie są skoncentrowane w celu realizacji najważniejszych projektów. Po trzecie, ograniczone wywiązywanie się z planowanych zadań legislacyjnych rodzi istotne wątpliwości co do funkcji sygnalizującej planów legislacyjnych.

Jakie to ma znaczenie?

Rządy, które mają trudności z wykorzystywaniem programów prac legislacyjnych jako narzędzi ustalania priorytetów, mobilizacji i sygnalizacji, ryzykują, że będą postrzegane jako mało wiarygodne. Jest wiele oczywistych powodów, dla których rządy powinny unikać takiego wizerunku2. Ostatecznie perspektywa ponownego zwycięstwa w wyborach zależy w dużej mierze od stopnia, w jakim dotrzymują one swoich politycznych zobowiązań. Dzięki skutecznej realizacji politycznych obietnic rząd sprawia wrażenie, że panuje nad sytuacją i jest kompetentny. Z kolei niska efektywność w realizacji programów legislacyjnych może być odczytywana jako przejaw małej skuteczności. Media zwykle śledzą postępy rządów w spełnianiu obietnic politycznych i piętnują niesłowne administracje.

Nierzetelne wykonywanie planów legislacyjnych łączy się także z kosztami ekonomicznymi. Ogłoszony plan legislacyjny kreuje oczekiwania ze strony jednostek i organizacji, które dostosowują się do spodziewanych zmian prawnych. Opóźnianie albo rezygnacja z inicjatyw legislacyjnych tworzy ryzyko i koszty dla prywatnych podmiotów i rynków. Badania porównawcze dowiodły bowiem, że istnieje silna pozytywna korelacja między przewidywalnością tworzenia prawa i zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi oraz wzrostem gospodarczym�.


Wysoki stopień spełniania obietnic legislacyjnych został również uznany za czynnik prowadzący do zwiększania wydajności sektora publicznego4.

Możliwe wyjaśnienia

Można wskazać trzy główne powody, dla których rządy państw Europy Środkowej mają trudności ze stosowaniem planów legislacyjnych jako metod mobilizacji i sygnalizacji. Po pierwsze, problemy mogą być związane z niestabilnością polityczną. Jeżeli rząd albo premier zmieniają się (z powodu wyborów lub z innych przyczyn), to zwykle zmniejsza się przydatność planów legislacyjnych do określania priorytetów, mobilizacji i sygnalizacji. Określenie nowych priorytetów przez nowy rząd lub premiera powoduje wzrost liczby inicjatyw nieplanowanych i stosunkowo mały udział projektów planowanych w ogólnej liczbie projektów przyjmowanych przez rząd. Podobny efekt może wystąpić także wtedy, gdy państwo doświadcza jakiejś innej gwałtownej zmiany, wymagającej określenia na nowo priorytetów politycznych.

Drugim możliwym wyjaśnieniem są relacje wewnątrz koalicji rządowych. Jeżeli partie koalicyjne nie podzielają podobnych zapatrywań programowych, można się spodziewać, że będą ulegać silnej pokusie realizacji indywidualnych strategii legislacyjnych w ramach kontrolowanych przez siebie obszarów administracji rządowej. To zaś może zagrozić zdolności rządu jako całości do stosowania planów legislacyjnych jako narzędzi ustalania priorytetów, mobilizacji i sygnalizacji. W tego typu okolicznościach można się spodziewać wysokiego udziału nieplanowanych inicjatyw ustawodawczych w ogólnej liczbie projektów przyjmowanych przez rząd oraz stosunkowo słabego wyniku realizacji planu legislacyjnego.

Trzecie wyjaśnienie, najważniejsze dla niniejszego opracowania, brzmi następująco: stopień, w jakim programy legislacyjne mogą spełniać niektóre ze swoich bardziej wyspecjalizowanych funkcji, jest związany z układem reguł rządzących procesem ich przygotowywania, przyjmowania i realizacji. Naszym zdaniem, choć nagłe zmiany otoczenia i preferencji partyjnych odgrywają istotną rolę, to wybory dokonywane przez podmioty rządowe przy konstruowaniu i wdrażaniu planów legislacyjnych są w decydującym stopniu kształtowane przez rozwiązania instytucjonalne. Teza ta zostanie szczegółowo omówiona w następnej części raportu.

Podsumowanie

• Programy prac legislacyjnych pełnią następujące funkcje: konsultacji, koordynacji, określania priorytetów, mobilizacji oraz sygnalizacji.

• Cztery badane państwa Europy Środkowej mają trudności z wykorzystywaniem bardziej zaawansowanych funkcji planów legislacyjnych (ustalania priorytetów, mobilizacji i sygnalizacji).

• Nieskuteczna realizacja planów legislacyjnych może tworzyć wrażenie niskiej wiarygodności rządu i zmniejszać szanse na ponowne zwycięstwo w wyborach, a także hamować rozwój gospodarczy i realizację zamierzeń politycznych.

• Jakość realizacji planów legislacyjnych jest uzależniona od szeregu czynników, m.in. stabilności politycznej i relacji wewnątrz koalicji rządowych. Niniejsze opracowanie koncentruje się na skutkach rozwiązań instytucjonalnych, które rządzą procesem przygotowywania, przyjmowania i realizacji programów prac legislacyjnych.


11

Celem tej części jest omówienie infrastruktury instytucjonalnej, której istnienie powinno ułatwiać rządom stosowanie planów legislacyjnych jako instrumentów ustalania priorytetów, mobilizacji i sygnalizacji. Pod pojęciem instytucji rozumiane są standardowe reguły postępowania – przyjęte zwyczajowo lub prawnie obowiązujące – które kształtują zachowanie podmiotów w procesie planowania legislacyjnego. Zostaną one przedstawione w czterech obszarach: cykl planowania legislacyjnego, proces składania propozycji resortowych do planu legislacyjnego, akceptacja planu przez rząd oraz jego realizacja i monitoring.

Cykl planowania legislacyjnego

Odpowiednia struktura cyklu planowania legislacyjnego jest warunkiem wstępnym skutecznego wykorzystywania planów legislacyjnych. Jej pierwszą cechą jest wystarczająca długość okresu przeznaczonego na przygotowanie planu. Bardzo ważne jest, aby propozycje były gromadzone z odpowiednim wyprzedzeniem w stosunku do okresu, w którym plan ma obowiązywać. Konkretny przewidywany na ten cel czas może być różny, zwykle nie powinien jednak być krótszy niż trzy do sześciu miesięcy. Odpowiednio wczesne zbieranie pomysłów na projekty ustaw jest korzystne nie tylko dlatego, że ułatwia określanie priorytetów, ale również z tego powodu, że daje rządowi niezbędny czas na przeprowadzenie prac nad projektem jeszcze zanim ostateczny plan legislacyjny zostanie podany do publicznej wiadomości. Dlatego

przydatne może być również przyjmowanie prowizorycznego planu legislacyjnego, by proces mobilizacji zasobów następował z odpowiednim wyprzedzeniem. Ostateczny plan legislacyjny rządu może wtedy uwzględniać dotychczasowy stan prac nad ustawami.

Drugą ważną cechą prawidłowego cyklu planowania legislacyjnego jest jego skoordynowanie z procesem budżetowym. Wiele ustaw przyjmuje się w celu stworzenia podstawy prawnej dla wydatków publicznych lub przychodów budżetowych. Plany legislacyjne mogą więc być w dużej mierze postrzegane jako sposoby implementacji wcześniejszych strategii politycznych i decyzji budżetowych. Dwie kwestie są tutaj szczególnie istotne. Po pierwsze, ważne jest skoordynowanie czasu podejmowania decyzji budżetowych z harmonogramem przygotowywania planów legislacyjnych: pierwsze powinno zazwyczaj następować wcześniej niż drugie. Jeżeli zasada ta nie będzie stosowana, rządy ryzykują składanie obietnic legislacyjnych, które trzeba zmienić po zakończeniu negocjacji budżetowych. Drugą kwestią jest istnienie w ramach rządu mechanizmów instytucjonalnych zapewniających, że rezultaty negocjacji budżetowych są systematycznie brane pod uwagę w procesie planowania legislacyjnego.

Ostatnią cechą prawidłowo skonstruowanego cyklu planowania legislacyjnego jest jego synchronizacja z kalendarzem parlamentarnym. Ten ostatni może być zdefiniowany formalnie

Rozdział 2 WPłYW REgUł NA JAKOŚć PLANOWANIA

Rozdział 2 Wpływ reguł na jakość planowania

albo określany ad hoc przez parlament (z mniejszym lub większym udziałem władzy wykonawczej). Zasadnicze znaczenie ma to, by planowanie wewnętrznego procesu legislacyjnego w rządzie odzwierciedlało kalendarz parlamentarny. gdy ten warunek instytucjonalny jest spełniony, władza wykonawcza ma większą motywację do dostosowywania skali zamierzeń legislacyjnych do możliwości parlamentu. W rezultacie zwiększa to prawdopodobieństwo stosowania planów legislacyjnych jako narzędzi ustalania priorytetów i mobilizacji.

CYKL PLANOWANIA LEGISLACYJNEGO

1. Etap przygotowywania planu legislacyjnego jest wystarczająco długi, aby dać czas na określenie priorytetów i mobilizację zasobów.

2. Negocjacje budżetowe poprzedzają planowanie legislacyjne i są systematycznie brane pod uwagę w procesie planowania.

3. Cykl planowania legislacyjnego jest zsynchronizowany z kalendarzem parlamentarnym, co wymusza na rządzie dostosowywanie zamierzeń legislacyjnych do możliwości parlamentu.

Resortowe propozycje do planu

Struktura organizacji planowania legislacyjnego w ministerstwach jest kolejnym ważnym czynnikiem wpływającym na sukces planów legislacyjnych. Plan legislacyjny ma większe szanse działać jako skuteczny instrument ustalania priorytetów i mobilizacji, jeżeli będą funkcjonowały procedury wymuszające bezpośrednie zaangażowanie wysokich rangą polityków (ministrów, wiceministrów, członków gabinetu politycznego) w planowanie legislacyjne. Kierownictwo polityczne resortu powinno powiadamiać urzędników o priorytetach za pomocą specjalnych wytycznych. Końcowy dobór propozycji do wniosku resortowego musi być dokonywany

na szczeblu politycznym, aby zapewnić poparcie kierownictwa dla realizacji planu. Jeżeli decyzja na temat wniosku ministerstwa zapada na szczeblu urzędniczym, istnieje ryzyko, że proponowane ustawy skupią się na pomniejszych zagadnieniach technicznych i sens ich realizacji będzie można z łatwością podważyć w trakcie wykonywania planu.

Określanie priorytetów legislacyjnych na późniejszych etapach procesu planowania zależy od jakości informacji zawartych we wnioskach resortów. Oczywiście, na tym etapie często jest za wcześnie, aby znać wszystkie szczegóły merytoryczne przedstawianych propozycji, a departamenty z reguły są niechętne do wkładania zbyt dużego wysiłku w ich przygotowanie. Ale organizacja planowania powinna wymagać od resortów dostarczenia tak wielu informacji na temat planowanych ustaw, jak to tylko jest możliwe. Wnioski ministerstw powinny, co do zasady, zawierać co najmniej następujące informacje: uzasadnienie (zobowiązania polityczne, wymogi międzynarodowe itd.), charakterystykę planowanej ustawy (łącznie z przewidywaną objętością i stopniem skomplikowania), opis dotychczasowych prac nad jej przygotowaniem oraz harmonogram zakończenia prac nad projektem (wskazujący także możliwe opóźnienia lub inne komplikacje).

PROPOZYCJE RESORTOWE DO PLANU

1. Istnieją procedury, które zapewniają, że kierownictwo polityczne resortu kieruje procesem planowania legislacyjnego.

2. Organizacja resortowego procesu planowania wymaga, żeby propozycje składane do planu rządowego zawierały szczegółowe informacje na temat planowanych inicjatyw.

Akceptacja planu przez rząd

Organizacja planowania na poziomie rządu jest kolejnym ważnym czynnikiem. Po przygotowaniu propozycji ustaw przez ministerstwa, rząd lub


1�

specjalny komitet muszą zapewnić, że ostateczny plan legislacyjny odzwierciedla rzeczywiste priorytety strategiczne rządu w danym okresie. Ten cel łatwiej osiągnąć, jeżeli istnieją wyraźnie sformułowane kryteria określania ważności poszczególnych inicjatyw, znane wszystkim zainteresowanym podmiotom. Kryteria te mogą na przykład preferować projekty ustaw związane z programem partyjnym lub koalicyjnym, projekty wynikające z zobowiązań międzynarodowych (np. konieczności implementacji unijnych dyrektyw czy ratyfikacji umów) albo projekty, których celem jest dokonanie ważnych zmian prawnych (np. nowelizacja ustaw na skutek orzeczeń sądowych lub zapobieganie błędom czy lukom). W procesie ustalania priorytetów można także uwzględniać inne czynniki, między innymi dotychczasowy stan prac nad projektem danej ustawy. Tego typu priorytety mogą się zmieniać i powinny być ogłaszane w specjalnych wytycznych.

Rząd lub jego specjalny komitet muszą upewnić się, że realizacja planu legislacyjnego jest technicznie możliwa. Szczególnie ważne jest, by rządy miały nieformalne lub wyraźnie określone limity ogólnej liczby ustaw, które mogą być przyjęte w czasie danego cyklu planowania. Takie ograniczenia powinny uwzględniać dotychczasowe doświadczenia w zakresie technicznej wydolności administracji rządowej i parlamentu. Przygotowanie każdego projektu ustawy wymaga wykorzystania zasobów wspólnych dla wszystkich resortów, takich jak czas rządu, jego komitetów czy centralnych służb prawnych. Jeżeli tego typu koszty nie zostaną uwzględnione, rząd może nie być w stanie zrealizować swojego planu legislacyjnego z powodu przeciążenia lub wręcz paraliżu systemu. Projekty nieumieszczone w planie powinny być wpisywane na listę rezerwową lub przełożone na późniejszy termin. Istotne jest także funkcjonowanie w ramach rządu procedur sprzyjających racjonalizacji wyników działalności legislacyjnej, na przykład przez łączenie drobnych projektów w duże ustawy kompleksowe.

Rząd powinien ponadto zapewnić, że plan legislacyjny ma poparcie polityczne zarówno wewnątrz władzy wykonawczej, jak i w parlamencie. Wiarygodne polityczne poparcie zwiększa motywację do realizacji planu legislacyjnego, dlatego bardzo ważne jest istnienie mechanizmów gwarantujących uzgodnienie planu legislacyjnego przez wszystkich ministrów i premiera. Wskazane jest również stworzenie warunków, w których liderzy partii koalicyjnych otrzymują pełną informację i mają możliwość wyrażenia opinii na temat proponowanego planu legislacyjnego. Powinno to nie tylko ułatwiać „przechodzenie” projektów rządowych przez parlament, ale także zwiększać możliwości przewidywania ewentualnych problemów, które mogą zagrozić realizacji planu legislacyjnego.

AKCEPTACJA PLANU PRZEZ RZĄD

1. W centrum rządu istnieją specjalne procedury zapewniające, że program legislacyjny odzwierciedla wcześniej uzgodnione wspólne priorytety partii rządzących.

2. Centrum rządu dostosowuje zamierzenia legislacyjne do możliwości rządu i parlamentu.

3. Organizacja planowania legislacyjnego na poziomie rządowym stwarza warunki dla uzgadniania planu z ważnymi przedstawicielami partii koalicyjnych w parlamencie.

Realizacja i monitoring

Ostatnią kwestią są rozwiązania instytucjonalne obowiązujące podczas realizacji planu legislacyjnego. Przede wszystkim ważne jest istnienie mechanizmów utrudniających resortom przygotowywanie i wnoszenie do parlamentu niezaplanowanych inicjatyw po zakończeniu prac nad planem. Nieograniczone prawo do zgłaszania niezaplanowanych projektów podważa sens planowania legislacyjnego, pochłania czas i inne zasoby, które powinny


być przeznaczone na realizację zaplanowanych zadań. Nie zmienia to faktu, że rządy muszą mieć procedury umożliwiające rozwiązywanie pilnych problemów, które pojawiły się już po przyjęciu planu legislacyjnego. Takie procedury powinny jednak zakładać, że uzyskanie zgody na opracowanie projektu poza planem jest możliwe tylko w wyjątkowych okolicznościach.

Wskazane jest istnienie szczególnych procedur kontroli wykonywania planu na poziomie ministerialnym. Powinny one gwarantować regularne informowanie kierownictwa resortu o postępach w realizacji planu oraz o wszystkich problemach czy opóźnieniach. Ministerstwa muszą być zobowiązane do składania raportów na temat realizacji planu do kancelarii rządu lub kancelarii premiera. Może to na przykład przybierać formę regularnych sprawozdań i/lub specjalnych spotkań wyższych urzędników albo ministrów w celu oceny postępów w realizacji planu. Rząd musi także być wyposażony w rozwiązania pozwalające centrum na interwencję w przypadku pojawienia się niespodziewanych problemów z przygotowywaniem projektów ustaw przewidzianych w planie.

Kluczowe znaczenie ma także możliwość piętnowania nierzetelnej realizacji rządowego programu prac legislacyjnych. Może to na przykład przybierać postać wyjaśnień wobec premiera albo sekretarza rządu (na piśmie albo ustnie podczas specjalnego posiedzenia). Inną formą mogą być specjalne posiedzenia rządu, podczas których omawiane są postępy w realizacji planu, a ministrowie, których resorty opóźniają się z realizacją programu, podlegają otwartej krytyce ze strony premiera. Zarówno ministrowie, jak i urzędnicy resortowi powinni mieć świadomość, że ocena realizacji rządowego planu legislacyjnego jest kluczowym kryterium ogólnej oceny efektywności działania ministerstwa w ramach rządu. Na poziomie politycznym i urzędniczym muszą także funkcjonować mechanizmy nagradzania za dobre wypełnianie planu. Tego typu negatywne i pozytywne bodźce dostarczają resortom

wystarczającej motywacji dla dołożenia wszelkich starań, aby zrealizować plan.

REALIZACJA I MONITORING

1. Ministerstwa są zniechęcane do przygotowywania i przedkładania projektów ustaw, które nie były zawarte w planie legislacyjnym.

2. Zarówno na poziomie ministerialnym, jak i centralnym funkcjonują procedury ścisłej kontroli realizacji planu legislacyjnego.

3. W razie wykrycia poważnego naruszenia zobowiązań wynikających z planu nakładane są sankcje.

Podsumowanie

• Właściwie zorganizowany cykl planowania legislacyjnego jest podstawowym warunkiem wstępnym efektywnego wykorzystywania planów legislacyjnych.

• Organizacja planowania na poziomie resortu, która wymusza zaangażowanie kierownictwa i dokładne uzasadnianie propozycji, zwiększa znaczenie planów dla ustalania priorytetów legislacyjnych i mobilizacji zasobów.

• Efektywnemu wykonywaniu planów legislacyjnych sprzyjają rozwiązania, które pozwalają rządowi kontrolować, czy plany odpowiadają wcześniejszym ustaleniom politycznym, są technicznie możliwe do realizacji i cieszą się poparciem politycznym.

• Rola programowania legislacyjnego zwiększa się, jeżeli istnieją procedury ograniczające nieplanowane inicjatywy oraz kontrolujące realizację planów.

15

W tej części omówione są reguły instytucjonalne rządzące przygotowywaniem, przyjmowaniem i realizacją planów legislacyjnych w Czechach, Polsce, na Słowacji, i na Węgrzech. Celem jest stwierdzenie, w jakim stopniu praktyki planowania legislacyjnego spełniają warunki zidentyfikowane w poprzednim rozdziale. Przeprowadzona jest również analiza relacji między rozwiązaniami instytucjonalnymi a funkcjonowaniem planów legislacyjnych.

Czechy


Rząd w Czechach zwykle planuje przygotowywanie projektów ustaw w cyklu rocznym. Z reguły przygotowywane są również długoterminowe prognozy legislacyjne na czas całej kadencji parlamentu. Struktura procesu planowania legislacyjnego zależy od decyzji rządu, ale praktyka w tym zakresie była dotychczas względnie jednolita. Etap przygotowywania planu jest krótki, zwykle trwa około kilku tygodni. Jest on inicjowany przez wicepremiera do spraw legislacji w Kancelarii Rządu (KR), który zwraca się do resortów o zgłaszanie propozycji, a kończy się przyjęciem planu przez rząd. Nie istnieją wiążące wewnętrznie prowizoryczne programy prac legislacyjnych.

Planowanie legislacyjne jest poprzedzone negocjacjami budżetowymi. Projekt ustawy budżetowej trafia do parlamentu pod koniec września. Podczas składania wniosków do planu

legislacyjnego resorty mają więc informacje o dostępnych środkach budżetowych. Jednakże w praktyce decyzje budżetowe w niewielkim stopniu wpływają na planowanie legislacyjne, ponieważ ustawy mogą wprowadzać zmiany finansowe poza procesem budżetowym. Rządowe planowanie legislacyjne nie jest w sposób wyraźny zsynchronizowane z kalendarzem parlamentarnym. Terminy wnoszenia projektów ustaw nie są skoordynowane z datami sesji czy posiedzeń parlamentu.


Kierownictwo polityczne resortów włącza się w proces planowania legislacyjnego w różnym stopniu, ale na ogół jego zaangażowanie utrzymuje się na niskim poziomie. Planowanie legislacyjne wewnątrz ministerstw jest koordynowane przez dyrektorów departamentów prawnych. Istnieje tendencja do zgłaszania do planu legislacyjnego głównie niekontrowersyjnych projektów drobnych ustaw.

Każdej propozycji ustawy towarzyszy zwykle krótki opis. Podawane informacje obejmują: tytuł ustawy, jej uzasadnienie i zakładany termin przyjęcia przez rząd. W praktyce informacje te zwykle są lakoniczne i rzadko dłuższe niż jedno czy dwa zdania. Zwykle nie zawierają one danych na temat już wykonanej pracy nad projektem ustawy czy możliwych problemów. Wniosek resortowy dzieli projekty w zależności od miesiąca, w którym planowane jest ich przyjęcie.

Rozdział 3 PLANOWANIE LEgISLACYJNE W CZEChACh, POLSCE, NA SłOWACJI I NA WęgRZECh

Rozdział 3 Planowanie legislacyjne w Czechach, Polsce, na Słowacji i na Węgrzech


Departament Prawny (DP) w Kancelarii Rządu scala wnioski otrzymane z ministerstw w jeden dokument. Stworzony w ten sposób projekt planu legislacyjnego podlega następnie pisemnym konsultacjom i jest dyskutowany na spotkaniu wiceministrów, prowadzonym przez wicepremiera ds. legislacji (WPL). Zdolność KR do zapewnienia, że polityczne priorytety rządu są uwzględnione w procesie planowania, zależy w przeważającej mierze od pozycji WPL. W połowie 2006 r. zaczęto również wprowadzać specjalne oprogramowanie komputerowe, które ma ułatwiać koordynację między programem rządowym i planem legislacyjnym.

Rzadko dokonuje się selekcji projektów do planu w celu dopasowania skali zamierzeń do poziomu dostępnych zasobów. Nie ma ani dorozumianego, ani wyraźnie określonego limitu liczby projektów, a ogólna liczba pozycji w planie legislacyjnym jest wyznaczana przez liczbę projektów ustaw zaproponowanych przez resorty. Nie istnieje podział na projekty obowiązkowe i rezerwowe. DP niekiedy wykorzystuje spotkania wiceministrów aby zachęcać do łączenia projektów lub przynajmniej synchronizacji terminów ich wnoszenia pod obrady rządu. Tego typu próby są jednak powodowane nie tyle dążeniem do efektywnej gospodarki zasobami, ale raczej ambicją zapewniania wysokiej spójności prawa. Próby łączenia projektów ustaw są podejmowane zwykle podczas dyskusji nad konkretnymi projektami ustaw.

Program prac legislacyjnych po przedyskutowaniu przez Radę Legislacyjną (która przygotowuje niewiążącą opinię dla rządu) jest przyjmowany przez cały gabinet. W ten sposób uzyskuje on formalny status uchwały rządu. Nie ma tradycji wcześniejszego uzgadniania planu z liderami parlamentarnymi partii rządzących. Ostateczny tekst dokumentu jest jednak przesyłany do wiadomości parlamentu.


Nieplanowane ustawy mogą być wniesione do uzgodnień rządowych w każdym czasie. Nie ma wymogu uzyskania wcześniejszej zgody rządu czy premiera. Ministrowie często sygnalizują nowe inicjatywy, które chcieliby realizować, podczas kwartalnych posiedzeń rządu poświęconych realizacji planu legislacyjnego. Te posiedzenia stanowią dobrą okazję dla wprowadzania zmian w planie, szczególnie gdy zamierzony projekt ustawy musi być wycofany albo przesunięty na kolejny okres planowania.

Realizacja planu legislacyjnego jest monitorowana w ramach resortów oraz centralnie. Na poziomie ministerstw powstają szczegółowe plany, które uwzględniają wszystkie zamierzenia legislacyjne i przydzielają odpowiednie zadania konkretnym komórkom organizacyjnym. Plany te obejmują okresy półroczne. Natomiast postępy w realizacji planu legislacyjnego w całym rządzie monitoruje Departament Programowy (DP) Kancelarii Rządu. Dzięki odpowiedniemu miejscu w strukturze Kancelarii, departament ten dobrze nadaje się do prowadzenia monitoringu, ponieważ jest odpowiedzialny za obieg wszystkich dokumentów wpływających i wypływających z rządu. DP przygotowuje comiesięczne sprawozdania z postępów prac dla premiera i wicepremierów. Są one podstawą do dyskusji na posiedzeniach rządu, które prowadzi premier lub wicepremier ds. legislacji.

Niewypełnianie planu rodzi pewne konsekwencje. Istnieją dwie formy sankcji – obie mało dotkliwe – którym może zostać poddany odpowiedzialny minister. Pierwsza z nich to przyciągnięcie uwagi premiera. Ministerstwa, które chcą zmienić termin przyjęcia projektu ustawy, muszą zwrócić się na piśmie do premiera z wyjaśnieniem opóźnień. Takie wnioski są zwykle akceptowane bez większych problemów, ale – jeżeli dotyczą projektów ważnych politycznie – premier może ich nie uwzględnić. Druga forma sankcji to otwarta krytyka na forum rządu, gdy sprawozdanie DP wykaże duże opóźnienia albo inne problemy z realizacją planu.


17

PLANOWANIE LEGISLACYJNE W CZECHACH

1. Cykl planowania legislacyjnego w Czechach jest krótki i niezsynchronizowany z kalendarzem parlamentarnym. Negocjacje budżetowe poprzedzają, ale nie stanowią podstawy dla planowania legislacyjnego.

2. Zaangażowanie politycznego kierownictwa resortu w planowanie legislacyjne jest raczej małe. Wnioski ministerstw składane do planu zawierają ograniczony zakres informacji.

3. W miarę swojej pozycji politycznej wicepremier ds. legislacji może starać się o uwzględnienie wcześniejszych uzgodnień politycznych w planie legislacyjnym. Nie ma procedur promujących dopasowywanie skali zamierzeń do poziomu zasobów oraz uzyskiwanie poparcia najważniejszych decydentów.

4. Brakuje mechanizmów utrudniających resortom inicjowanie projektów ustaw poza planem legislacyjnym. Funkcjonują mechanizmy monitoringu i sankcji za niewypełnianie planu legislacyjnego.

Węgry


Rząd na Węgrzech przygotowuje plany legislacyjne co pół roku. Sześciomiesięczne plany legislacyjne wynikają z programu politycznego, który władza wykonawcza przyjmuje na każdy rok. Organizacja cyklu planowania legislacyjnego jest określona przez prawo, które wymaga od rządu informowania parlamentu o planach legislacyjnych. Przygotowywanie planu trwa krótko, zwykle około miesiąca. Rozpoczyna się pismem Szefa Kancelarii Premiera (KP), zapraszającym ministrów do zgłaszania wniosków do planu, a kończy się formalnym przyjęciem planu przez rząd. Nie występują wiążące wewnętrznie prowizoryczne plany legislacyjne.

Planowanie legislacyjne jest poprzedzone przez szczegółowe negocjacje budżetowe. Po zakomunikowaniu przez premiera limitów wydatków dla poszczególnych resortów, rząd co roku zbiera się latem na dwudniowym posiedzeniu wyjazdowym w celu przedyskutowania priorytetów politycznych na kolejny rok kalendarzowy. Szef KP wykorzystuje następnie rezultaty tych dyskusji w celu przygotowania wytycznych dla planowania legislacyjnego. Podczas opracowywania planu legislacyjnego węgierski rząd uwzględnia kalendarz parlamentarny. Sześciomiesięczne plany są tak przygotowane, aby pokrywały wiosenną i jesienną sesję parlamentu. Choć nie ma formalnej zasady dyskontynuacji prac nad projektami ustaw wraz z końcem sesji, funkcjonuje silne przekonanie, że projekt powinien zostać uchwalony na tej samej sesji, na której został wniesiony pod obrady.


Planowanie legislacyjne wewnątrz resortów jest koordynowane przez dyrektorów departamentów prawnych, przy niewielkim udziale politycznego kierownictwa resortu. Każdej propozycji ustawy towarzyszy zwykle krótki opis. Podawane informacje obejmują: tytuł ustawy, jej uzasadnienie i proponowany termin uchwalenia przez parlament. W praktyce informacje te często są lakoniczne, wahają się od kilku słów do jednego-dwóch zdań. Zwykle nie zawierają one danych na temat już wykonanej pracy nad projektem ustawy czy możliwych problemów.


Wnioski resortów są scalane w jeden dokument przez KP. Projekt planu legislacyjnego podlega następnie pisemnym konsultacjom międzyresortowym i jest dyskutowany na spotkaniu stałych sekretarzy pod przewodnictwem Stałego Sekretarza KP. Istnieją jasne kryteria ustalania priorytetów inicjatyw. Projekty ustaw wynikające z programu rządowego, prawa Unii Europejskiej, jednostkowych decyzji rządu oraz ustawy wskazane przez ministerstwo sprawiedliwości


jako konieczne z powodów prawno-technicznych mają pierwszeństwo przy ustalaniu planu. Minister-Szef KP i Stały Sekretarz KP dokonują selekcji propozycji ministerialnych na tym etapie planowania.

Duży nacisk kładzie się na dopasowanie planów legislacyjnych do możliwości parlamentu. W oparciu o dotychczasową praktykę KP określa maksymalną liczbę projektów ustaw, które mogą być wniesione podczas jednej sesji parlamentarnej na podstawie rekomendacji marszałka. Z reguły rząd podczas jednej sesji przedkłada parlamentowi około pięćdziesięciu projektów ustaw. Plan legislacyjny zawiera listę projektów obowiązkowych i – niekiedy – rezerwowych. Ta ostatnia zawiera projekty ustaw, które mogą być wniesione do parlamentu, jeżeli czas pozwoli. Stały sekretarz KP z reguły zaleca połączenie planowanych projektów zarówno w ramach resortów, jak i międzyresortowo, jeżeli dotyczą one podobnych zagadnień. Do 2005 r. niewielkie nowelizacje były na ogół łączone z ustawą budżetową, obecnie są zawarte w jednej lub kilku kompleksowych ustaw okołobudżetowych.

Plan legislacyjny jest dyskutowany przez komitety rządu, a następnie zatwierdzany przez cały gabinet. Na tym etapie ministrowie mogą jeszcze zgłaszać uwagi do planu, jeżeli uważają, że jakieś ważne inicjatywy nie zostały w nim wymienione. Tego typu modyfikacje są jednak rzadkie, a dodawanie nowych projektów ustaw do planu zwykle wymaga rezygnacji z części wpisanych do niego inicjatyw. Istnieje zwyczaj uzgadniania planu legislacyjnego z parlamentem przed przyjęciem tego dokumentu przez rząd. Następuje to w drodze nieformalnych, (ale szczegółowych) dyskusji z marszałkiem i sekretarzem generalnym oraz koalicyjnymi klubami parlamentarnymi.


Resorty mogą prowadzić prace nad ustawami, które nie były uwzględnione w programie legislacyjnym. W praktyce jednak ministrowie powinni wyjaśnić, dlaczego nieplanowana

ustawa jest ważna i/lub pilna oraz uzgodnić rozpoczęcie prac z KP, która sprawdza, czy parlament będzie miał czas na jej uchwalenie. Częste inicjowanie nieplanowanych projektów może prowadzić do kontrowersji w relacjach z marszałkiem i odpowiednią komisją parlamentarną, która zawsze może sprzeciwić się doraźnym zmianom planu legislacyjnego. Możliwość proponowania projektów poza planem często pojawia się wtedy, gdy planowane ustawy opóźniają się, a rząd poszukuje innych gotowych inicjatyw.

Realizacja planu jest monitorowana wewnątrz resortów. Zadanie to zwykle spełniają departamenty prawne. KP również śledzi postępy prac legislacyjnych, wymagając od wszystkich ministerstw kwartalnych sprawozdań. Jeżeli wykryje poważne opóźnienie, zwraca się na piśmie do ministerstwa odpowiedzialnego za ustawę z prośbą o wyjaśnienia. KP przygotowuje kwartalne sprawozdania na temat realizacji planów legislacyjnych dla rządu i premiera. Jest także zawiadamiana o potencjalnych problemach z przygotowywaniem ustaw przez swój główny departament programowy (dawniej system tzw. departamentów lustrzanych), który śledzi prace legislacyjne na poziomie ministerialnym. Jego sprawozdania są przekazywane do ministra kierującego KP i stałego sekretarza, którzy podejmują odpowiednie działania w celu rozwiązania problemu.

Niewypełnianie planu legislacyjnego podlega sankcjom. Wnioski ministerstw o zmianę terminów przyjęcia mało istotnych projektów są z reguły akceptowane, ale w wypadku politycznie istotnych ustaw KP zawiadamia premiera, który następnie dyskutuje tę sprawę z właściwym ministrem. Inną możliwość stanowią kwartalne sprawozdania przedkładane rządowi przez KP. Premier może zorganizować debatę na temat postępu prac legislacyjnych i wykorzystać ją jako okazję do krytyki odpowiedzialnych ministrów. W takich wypadkach od ministra winnego opóźnień oczekuje się przeanalizowania sytuacji i złożenia wyjaśnień rządowi w ciągu kilku lub kilkunastu dni.


19

PLANOWANIE LEGISLACYJNE NA WĘGRZECH

1. Węgierski cykl planowania legislacyjnego jest krótki, ale ściśle zsynchronizowany z kalendarzem parlamentarnym. Negocjacje budżetowe zwykle mają wpływ na planowanie legislacyjne.

2. Zaangażowanie kierownictwa politycznego jest na niskim poziomie. Opisy projektów ustaw są mało szczegółowe.

3. Kryteria selekcji projektów do planu przez Kancelarię Premiera są wyraźnie zdefiniowane. Funkcjonują również procedury wymuszające dostosowywanie skali zamierzeń do poziomu zasobów i szukanie aprobaty najważniejszych decydentów.

4. Przygotowywanie nieplanowanych projektów ustaw jest utrudnione. Istnieją rozwiązania monitorujące i sankcje.

Polska


Polski rząd zwykle planuje ustawy w cyklu rocznym lub półrocznym. W ciągu ostatnich kilku lat widoczna była tendencja do przygotowywania planów w okresach sześciomiesięcznych, ewentualnie z jednym dodatkowym krótkoterminowym planem. Organizacja cyklu planowania legislacyjnego zależy od decyzji rządu, lecz od marca 2006 r. władza wykonawcza jest prawnie zobowiązana do przygotowywania planów co najmniej raz na sześć miesięcy. Opracowywanie planu trwa krótko, zwykle od czterech do pięciu tygodni. Proces ten rozpoczyna się listem od Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (KPRM), zapraszającym ministrów do przedkładania wniosków do planu, a kończy formalnym przyjęciem planu przez rząd. Wyznaczony czas na przygotowanie wniosków resortowych jest krótki, może wahać się od kilku do kilkunastu dni. Polski rząd nie przyjmuje wewnętrznie wiążącego

prowizorycznego planu przed opublikowaniem ostatecznego programu prac legislacyjnych.

Planowanie legislacyjne jest poprzedzone negocjacjami budżetowymi. Te ostatnie zwykle odbywają się między lutym a wrześniem i dotyczą budżetu na kolejny rok kalendarzowy. Trudno jednak stwierdzić, czy istnieje systematyczny wpływ negocjacji budżetowych na proces planowania legislacyjnego. Przy przygotowywaniu planu polski rząd nie kieruje się kalendarzem parlamentarnym. Ramy czasowe planowania rządowego są rzadko zsynchronizowane z terminami posiedzeń parlamentu.


Stopień, w jakim kierownictwo polityczne angażuje się w proces planowania, jest zróżnicowany, ale generalnie raczej niewielki. Planowanie jest koordynowane przez departamenty prawne (np. resorty f inansów, środowiska i gospodarki) lub sekretariaty ministrów (np. resorty pracy, zdrowia i polityki regionalnej). Komórki organizacyjne odpowiedzialne za przygotowywanie wniosku ministerstwa nie otrzymują żadnych specjalnych wytycznych od kierownictwa resortu. Propozycje ustaw muszą zostać uzgodnione przez wiceministrów (podsekretarzy stanu) i są scalane przez komórkę koordynującą. W zależności od możliwości czasowych wniosek albo podlega konsultacjom wewnątrzresortowym, albo od razu trafia pod obrady kierownictwa resortu (minister i wiceministrowie). Częstą praktyką jest przyjmowanie listy propozycji ministerialnych bez dyskusji czy w drodze obiegowej.

Propozycje ministerstw powinny zawierać krótki opis każdego proponowanego projektu ustawy. Co do zasady, informacja musi zawierać tytuł ustawy i nazwę odpowiedzialnego ministerstwa. Zdarzało się także zaznaczanie w planie komitetu rządowego, który będzie zatwierdzał projekt przed przekazaniem go pod obrady całego rządu. Od marca 2006 r. ministerstwa mają obowiązek zamieszczać także dodatkowe


dane, w szczególności uzasadnienie projektu, główne elementy jego treści i nazwisko osoby odpowiedzialnej. W praktyce respektowanie tych nowych wymogów jest pobieżne. Przedstawiane informacje często są skrótowe, wahają się od kilku słów do jednego-dwóch zdań. Nie zawierają danych na temat dotychczasowej pracy nad projektem ustawy czy możliwych problemów. Wniosek resortowy dzieli projekty w zależności od miesiąca, w którym planowane jest ich przyjęcie przez rząd.


Wnioski resortowe są scalane w jednolity projekt planu legislacyjnego przez Departament Komitetu Rady Ministrów (DKRM) w KPRM. DKRM może wprowadzać przy tej okazji zmiany techniczne, w szczególności uzupełniać plan o projekty przesunięte lub opóźnione z poprzednich planów. Szef KPRM przesyła projekt do wszystkich ministerstw do konsultacji. KPRM podejmuje pewne – choć na ogół mało systematyczne – działania, aby zapewnić, że zawarte w planie projekty ustaw odzwierciedlają najważniejsze cele polityczne rządu i popierających go partii. Służą temu uwagi, jakie sekretarze stanu w KPRM oraz doradcy premiera zgłaszają Szefowi KPRM. Po otrzymaniu uwag Szef KPRM prezentuje projekt planu Stałemu Komitetowi Rady Ministrów, który następnie przekazuje go rządowi.

Nie dokonuje się selekcji projektów w celu zapewnienia, że zamierzenia legislacyjne są dopasowane do dostępnych zasobów w rządzie i parlamencie. Nie ma ani nieformalnej, ani wyraźnie określonej maksymalnej liczby planowanych ustaw. Plan nie jest podzielony na projekty obowiązkowe i rezerwowe. Brakuje rozwiązań promujących łączenie projektów dotyczących tej samej tematyki. Jeżeli nawet takie działania mają miejsce, są one niesystematyczne i podejmowane doraźnie, w odpowiedzi na uwagi zgłoszone przez Radę Legislacyjną, Rządowe Centrum Legislacji (obydwie instytucje przesyłają uwagi do Szefa KPRM) lub przewodniczącego Stałego Komitetu Rady Ministrów.

Program prac legislacyjnych jest przyjmowany przez rząd i podpisywany przez premiera. Zwykle następuje to bez dyskusji, chyba, że Stały Komitet przekazał pod obrady rządu jakieś nierozwiązane kwestie (co zdarza się rzadko). Do marca 2006 r. plany zatwierdzał premier. Obecnie premier jest formalnie związany decyzją rządu w tym zakresie. Nie ma zwyczaju uzgadniania planu legislacyjnego z liderami parlamentarnymi partii koalicyjnych. Plan jest przesyłany do wiadomości parlamentu już po przyjęciu przez rząd.


Ministerstwa mogą pracować nad projektami ustaw, które nie były zawarte w planie legislacyjnym. Odpowiedni minister ma jedynie obowiązek zawiadomienia premiera o woli podjęcia prac. Na tym etapie premier nie może zablokować takich inicjatyw. W praktyce zawiadomienie to rzadko jest rozpatrywane przez premiera, zwykle zajmuje się nim Szef KPRM. Nie ma szczególnych obowiązków informacyjnych związanych z takimi zawiadomieniami, w praktyce są one z reguły nieco bardziej szczegółowe niż informacje na temat projektów ustaw przedkładane do planów legislacyjnych. Zgłoszenie projektu poza planem nie powoduje konieczności zmiany tego planu.

Realizacja programu prac legislacyjnych rządu jest monitorowana wewnątrz ministerstw. Postępy prac są sprawdzane podczas spotkań wiceministrów odpowiedzialnych za legislację z dyrektorami departamentów i – w sposób mniej formalny – przez członków gabinetu politycznego ministra. Bardziej regularną formę monitoringu stanowią cotygodniowe sprawozdania, które każde ministerstwo ma obowiązek przesyłać do DKRM w KPRM. Sprawozdania te zwykle są przygotowywane przez departament prawny lub sekretariat ministra. Ponadto KPRM śledzi postępy prac legislacyjnych w resortach za pomocą ogólnorządowego systemu dokumentacji, wprowadzonego w październiku 2006 r. (tzw. Karta ustawy), który w założeniu ma zawierać regularnie aktualizowane dane na temat każdego


21

projektu ustawy. Stały Komitet Rady Ministrów oraz rząd omawiają postępy w realizacji planu legislacyjnego na okresowych posiedzeniach.

W 2006 r. wprowadzono nową praktykę nieformalnych spotkań Przewodniczącego Stałego Komitetu Rady Ministrów z odpowiednimi ministrami w sytuacji przedłużania się konsultacji lub zablokowania prac nad projektem ustawy wewnątrz rządu. Niewypełnianie planu legislacyjnego podlega sankcjom. Ich najbardziej powszechną formą jest obowiązek przedstawienia wyjaśnień przez ministra odpowiedzialnego za opóźnienie i narażenie się na otwartą krytykę na forum Stałego Komitetu lub rządu. Pewnym rodzajem sankcji może być także decyzja Szefa KPRM o przejęciu prac nad konkretnymi projektami ustaw. Premier organizuje również indywidualne spotkania przeglądowe z ministrami.

PLANOWANIE LEGISLACYJNE W POLSCE

1. Polski cykl planowania legislacyjnego jest krótki. Nie jest zsynchronizowany z kalendarzem parlamentarnym. Negocjacje budżetowe zwykle poprzedzają planowanie legislacyjne, ale mają na nie niewielki wpływ.

2. Polityczne kierownictwo resortu rzadko angażuje się w proces planowania legislacyjnego na poziomie resortowym. Ministerialne wnioski do planu legislacyjnego zawierają niewiele informacji.

3. Istnieją pewne procedury zapewniania zgodności planów legislacyjnych z wcześniejszymi porozumieniami politycznymi. Brak natomiast procedur dopasowania skali zamierzeń legislacyjnych do zasobów i zapewniania poparcia najważniejszych decydentów.

4. Ministrowie mogą w każdym czasie opracowywać projekty ustaw poza planem. Funkcjonuje monitoring i pewne formy sankcji.

Słowacja


Słowacki rząd planuje przyjmowanie ustaw w cyklu rocznym, ale w ciągu ostatnich kilku lat zauważalne były również próby wydłużenia okresu planowania do dwóch lub więcej lat. Organizacja procesu planowania jest określona przez regulamin rządu. Opracowywanie planu trwa krótko, zwykle około miesiąca (od późnego listopada do grudnia). Rozpoczyna się ono listem przygotowanym przez Departament Prawny Rządu (DPR) w Urzędzie Rady Ministrów (URM) i podpisanym przez wicepremiera ds. legislacji, który zobowiązuje ministerstwa i inne organy centralne do składania propozycji ustaw, a kończy formalnym przyjęciem planu przez rząd. Nie ma wiążących wewnętrznie prowizorycznych planów legislacyjnych.

Negocjacje budżetowe poprzedzają planowanie legislacyjne, ale nie przekładają się bezpośrednio na proces planowania. Podczas przygotowywania planu legislacyjnego egzekutywa nie kieruje się kalendarzem parlamentarnym. Terminy przyjmowania projektów ustaw nie są zsynchronizowane z posiedzeniami czy sesjami parlamentu.


Zaangażowanie kierownictwa politycznego resortu jest ograniczone. Planowanie legislacyjne jest koordynowane głównie przez departamenty prawne, które wzywają inne komórki organizacyjne ministerstw do składania propozycji projektów ustaw. Można dostrzec pewne opory przed włączaniem do planu inicjatyw kontrowersyjnych, co do których istnieje prawdopodobieństwo opóźnień. Podczas przygotowywania wniosku ministerialnego zwraca się szczególną uwagę na to, czy zamierzenia korespondują z możliwościami resortu i czy harmonogram legislacyjny jest zsynchronizowany z przewidywanymi datami wejścia w życie planowanych aktów prawnych.


Przedkładane przez ministerstwa propozycje ustaw muszą zawierać krótki opis planowanej inicjatywy. Powinien on wymieniać: tytuł ustawy, jej uzasadnienie, odpowiedzialne ministerstwo, resorty współpracujące i proponowany termin przyjęcia przez rząd. W praktyce informacje te często są lakoniczne, wahają się od kilku słów do jednego-dwóch zdań. Zwykle nie zawierają danych na temat dotychczasowej pracy nad projektem czy możliwych problemów. Wniosek resortowy dzieli planowane ustawy w zależności od miesiąca, w którym przewidywane jest ich przyjęcie przez rząd.


DPR w URM scala wnioski, które otrzymało z resortów, w jeden rządowy plan legislacyjny. Na tym etapie rola DPR jest czysto techniczna, nie ma on możliwości wprowadzania jakichkolwiek zmian do propozycji ministerialnych. Projekt planu jest wysyłany do resortów w celu uzgodnienia i następnie dyskutowany przez Radę Legislacyjną. Wicepremier ds. legislacji może dokonywać pewnej weryfikacji wniosków ministerialnych pod względem ich zgodności ze strategicznymi priorytetami. W ostatnich kilku latach podejmowane były próby wzmocnienia roli centrum rządu, ale odniosły one tylko połowiczny sukces.

Nie jest dokonywana selekcja projektów pod kątem priorytetów legislacyjnych i możliwości organizacyjnych rządu czy parlamentu. Nie ustala się konkretnego lub dorozumianego limitu projektów ustaw. Plan nie jest podzielony na listę projektów obowiązkowych i rezerwowych, ale najważniejsze projekty są oznaczone gwiazdką. Na tym etapie nie występują również rozwiązania sprzyjające racjonalizacji procesu legislacyjnego. łączenie inicjatyw jest sporadyczne, a nawet zbliżone merytorycznie projekty ustaw figurują w planie oddzielnie. Próby racjonalizacji planu legislacyjnego są niekiedy podejmowane w Radzie Legislacyjnej podczas dyskusji nad konkretnymi przepisami.

Plan legislacyjny jest omawiany przez Radę Legislacyjną (ciało doradcze rządu), a następnie formalnie zatwierdzany przez rząd. Plan ma status uchwały rządu. Nie ma tradycji uzgadniania projektu planu z przywódcami parlamentarnymi przed jego przyjęciem. Nieformalnie jedna kopia jest przesyłana do komisji konstytucyjnej parlamentu.


Ministerstwa mogą pracować w dowolnym czasie nad projektami ustaw, które nie były wpisane do planu legislacyjnego. Nie ma wymogu wcześniejszego uzgodnienia tego z rządem lub premierem. Od 2005 r. ministerstwa mają jednak obowiązek przesłać „notatkę informacyjną” na temat podjętych prac nad nieplanowanymi projektami ustaw co najmniej na trzy miesiące przed skierowaniem projektu do konsultacji. Wymóg ten odnosi się również do inicjatyw planowanych, ale z zastosowaniem krótszego terminu. W praktyce realizacja tego obowiązku jest niepełna. Właściwie jedyna różnica polega na tym, że kiedy projekt jest przesyłany do konsultacji, w dołączonym do niego piśmie przewodnim jest napisane, że stanowi on inicjatywę własną danego ministerstwa. Poza tym zasady negocjowania i uzgadniania nieplanowanych ustaw są takie same, jak w wypadku inicjatyw zaplanowanych.

Realizacja rządowego programu prac legislacyjnych jest monitorowana w ramach ministerstw. Poszczególne zadania są przypisane do konkretnych departamentów, określane są też wewnętrzne terminy. Na poziomie centrum za monitorowanie realizacji planu odpowiada DPR w URM, który działa poprzez kontakty z dyrektorami departamentów prawnych poszczególnych resortów i bieżącą kontrolę Rady Legislacyjnej. Monitoring jest także dokonywany przez Departament Kontroli w Urzędzie Rady Ministrów, który śledzi realizację wszystkich uchwał rządu. Departament Kontroli przygotowuje okresowe sprawozdania dla rządu.


2�

Istnieją sankcje za brak realizacji planu legislacyjnego, ale są mało dotkliwe. Ministerstwa, które chcą zmienić termin przyjęcia projektu ustawy przez rząd, zwracają się na piśmie do URM z wnioskiem o zmianę planu. Tego typu podania rozpatruje DPR, w większości przychylając się do propozycji. Wycofanie projektu z planu jest trudniejsze, bo wymaga decyzji rządu. Ministerstwa, które zaniedbują aktualizacji terminów, narażają się na krytykę na forum rządu, w szczególności podczas dyskusji nad okresowym raportem przygotowywanym przez Kancelarię.

PLANOWANIE LEGISLACYJNE NA SŁOWACJI

1. Słowacki cykl planowania legislacyjnego jest krótki. Nie jest zsynchronizowany z kalendarzem parlamentarnym. Negocjacje budżetowe zwykle poprzedzają planowanie legislacyjne, ale rzadko mają na nie systematyczny wpływ.

2. Zaangażowanie politycznego kierownictwa resortów jest ograniczone. Wnioski ministerialne składane do planu zawierają niewielki zakres informacji.

3. Podejmowane są działania na rzecz uwzględnienia wcześniejszych ustaleń politycznych w planach legislacyjnych. Brakuje procedur dostosowywania zamierzeń ustawodawczych do zasobów i zapewniania poparcia najważniejszych aktorów politycznych.

4. Praktycznie nie ma utrudnień we wnoszeniu projektów nieuwzględnionych w planie. Jest jednak prowadzony monitoring planów i są dostępne pewne formy sankcji.

Analiza porównawcza

Reguły i ich wpływ na jakość planowania

Ogólny wniosek wynikający z analizy praktyki planowania legislacyjnego jest taki, że cztery

badane państwa Europy Środkowej – być może z częściowym wyjątkiem Węgier – nie spełniają wielu instytucjonalnych warunków efektywnego korzystania z planów legislacyjnych (por. ogólne podsumowanie w Aneksie �). Żaden z czterech rządów nie rozpoczyna prac nad planami z wystarczającym wyprzedzeniem, a tylko jeden zapewnia koordynację planów z cyklem budżetowym i parlamentarnym. We wszystkich czterech państwach ministerstwa traktują planowanie jako mało istotny proces biurokratyczny. Trzy z czterech państw nie mają żadnych rozwiązań umożliwiających dopasowanie zamierzeń legislacyjnych do dostępnych zasobów i zapewnienie poparcia najważniejszych aktorów politycznych. Wszystkie cztery państwa zezwalają ponadto ministerstwom na pracę nad nieplanowanymi projektami ustaw.

Wśród cech pozytywnych należy natomiast wskazać, że we wszystkich czterech państwach funkcjonują metody uwzględniania wcześniejszych ustaleń politycznych w planach legislacyjnych. Jednakże (z wyjątkiem Węgier) działania te są rzadko ujęte w standardowe procedury. Obszarem, w którym wszystkie cztery państwa są najbliższe wymaganym rozwiązaniom instytucjonalnym, jest monitoring realizacji planów. Wszystkie cztery państwa powołały systemy regularnego raportowania i monitoringu wykonywania planów. We wszystkich czterech dostępne są także pewne formy sankcji wobec resortów, które się opóźniają lub ignorują obowiązek realizacji zobowiązań legislacyjnych.

W jaki sposób powyższy układ reguł przekłada się na słabe funkcjonowanie planów jako narzędzi ustalania priorytetów, mobilizacji i sygnalizacji? Należy wskazać dwie drogi oddziaływania. Po pierwsze, połączenie (i) niewystarczającego czasu na przygotowanie planów, (ii) możliwości opracowywania ustaw poza planami oraz (iii) obecności sankcji za niewykonywanie planu w sposób znaczący obniża motywację ministerstw do włączania do planów bardziej ambitnych projektów ustaw, które powinny zostać


przygotowane w danym okresie. Opracowanie tego typu projektów wiąże się na ogół z niepewnym harmonogramem i dlatego ministerstwa są skłonne minimalizować ryzyko potencjalnych sankcji przez ich przygotowywanie poza planem. Taki układ reguł rządzących procesem planowania umniejsza funkcję planów legislacyjnych w zakresie ustalania priorytetów i sygnalizacji.

Po drugie, połączenie (i) braku reguł wymuszających dopasowywanie skali zamierzeń legislacyjnych do możliwości rządu i parlamentu oraz (ii) lakonicznych opisów planowanych inicjatyw w propozycjach ministerstw obniża zdolność rządu i premiera do stosowania planów jako instrumentów określania priorytetów i mobilizacji zasobów. Skoro centrum rządu nie posiada szczegółowych informacji na temat tego, co jest proponowane i nie podlega presji wynikającej ze świadomości niedostatecznych zasobów, rzadko stosuje selektywne podejście przy formułowaniu planów legislacyjnych. Nie ma również motywacji, aby ograniczać liczbę nieplanowanych inicjatyw po przyjęciu planu. Z tych względów plany legislacyjne stanowią raczej zwykłe zestawienie propozycji ministerialnych niż instrument strategicznego zarządzania legislacją rządową.

Węgry i istniejący w tym państwie system planowania to częściowy wyjątek. Przede wszystkim funkcjonują tam procedury zapewniające koordynację planowania legislacyjnego z cyklem budżetowym i parlamentarnym. Co więcej, węgierska praktyka podkreśla także konieczność dostosowywania zamierzeń legislacyjnych do posiadanych zasobów, w szczególności parlamentu. Jest to jedyne państwo, które zniechęca – choć niezbyt mocno – do podejmowania prac nad nieplanowanymi projektami ustaw. Takie rozwiązania instytucjonalne pozwalają na lepsze wykorzystanie planowania jako instrumentu ustalania priorytetów, mobilizacji i sygnalizacji,

co z kolei skutkuje między innymi stosunkowo wysokim wskaźnikiem wykonywania planów legislacyjnych (por. Wykres 2, Rozdział 1).

Wpływ czynników związanych z systemem partyjnym i sytuacją polityczną

Infrastruktura instytucjonalna determinuje skuteczność planowania legislacyjnego. Jednakże, jak pokazują Wykres 2 (Rozdział 1) oraz Aneksy 1 i 2, nawet między państwami, w których występują podobne rozwiązania instytucjonalne, dostrzegalne są pewne odrębności, zwłaszcza jeżeli chodzi o stopień wykonywania planów. Tych zróżnicowań nie da się wytłumaczyć regułami instytucjonalnymi, wymagają one wzięcia pod uwagę innych czynników.

Jedną z interesujących kwestii jest pytanie, dlaczego odsetek nieplanowanych projektów przedłożonych parlamentowi jest wyższy na Słowacji niż w Polsce czy Czechach, choć rozwiązania instytucjonalne w tych państwach są zbliżone. Odpowiedź na to pytanie stanowią prawdopodobnie czynniki związane z systemem partyjnym i sytuacją polityczną. Zdolność wykonywania planu legislacyjnego na Słowacji mogła zostać zwiększona przez relatywnie spójną koalicję (w latach 2004-2006), nieporównywalną z mało harmonijnymi koalicjami w Polsce (2006 -2007) i w Czechach (2004-2006) – por. Wykres �.

Rząd Mikulasza Dziurindy składał się z czterech partii, które łączyły podobne poglądy polityczne w najważniejszym wymiarze lewica-prawica. Koalicje popierające rządy Stanislava grossa i Jerzego Paroubka w Czechach oraz Kazimierza Marcinkiewicza i Jarosława Kaczyńskiego w Polsce przeciwnie – były wewnętrznie bardzo podzielone. Nie bez znaczenia były także częstsze zmiany premierów w dwóch ostatnich państwach.


25

Wykres 3. Rozmiar różnic ideologicznych między partiami koalicyjnymi

Źródło: Obliczenia własne na podstawie M. Laver, K. Benoit, Party Policy in Modern Democracies, Routledge 2006. Wykres przedstawia rozpiętość stanowisk partii politycznych na skali od 1 (lewica) do 20 (prawica).

Powyższe dane pokazują, że uwarunkowania związane z systemem partyjnym potrafią wzmacniać lub osłabiać wpływ czynników instytucjonalnych. Wewnętrznie podzielone rządy mogą mieć większe problemy z efektywnym wykorzystywaniem planów legislacyjnych, nawet przy idealnym systemie instytucjonalnym. Spójne rządy są natomiast w lepszej sytuacji, niezależnie od kształtu instytucji. Choć czynniki polityczne mogą wypływać na wyniki planowania, generalna skuteczność planów legislacyjnych jest

w decydującym stopniu determinowana przez reguły instytucjonalne i ich jakość.

Podsumowanie

• Rządy czterech państw Europy Środkowej – z częściowym wyjątkiem Węgier – nie spełniają wielu instytucjonalnych warunków efektywnego planowania legislacyjnego.

• Kluczowe problemy to: (i) niewystarczający czas na przygotowywanie planów, (ii) postrzeganie planowania na poziomie resortów jako drugorzędnego procesu biurokratycznego, (iii) ograniczone rozwiązania dostosowujące zamierzenia legislacyjne do dostępnych zasobów, (iv) niewielka tradycja uzgadniania planów z najważniejszymi przywódcami parlamentarnymi.

• Powyższe cechy instytucjonalne zmniejszają motywację rządu do wpisywania wszystkich priorytetowych inicjatyw do planów legislacyjnych i do stosowania selektywnego podejścia przy formułowaniu tych planów.

• Infrastruktura instytucjonalna określa ogólny kształt procesu legislacyjnego, ale czynniki partyjne mogą wzmacniać lub osłabiać wpływ instytucji.


Ta część raportu jest poświęcona organizacji planowania legislacyjnego w dwóch państwach Europy Zachodniej – Wielkiej Brytanii i Niemczech. Analiza systemu niemieckiego i brytyjskiego pozwala na dokonanie interesującego porównania z procesem planowania w Europie Środkowej. Podobnie jak rządy państw EŚ, rząd brytyjski przygotowuje szczegółowy program legislacyjny. Niemcy dla odmiany są jednym z tych państw europejskich, które nie publikują okresowych list projektów ustaw. Rozdział otwiera omówienie rozwiązań instytucjonalnych rządzących przygotowywaniem i realizacją planów w Wielkiej Brytanii. Następnie zidentyfikowane są alternatywne instrumenty ustalania priorytetów, mobilizacji i sygnalizacji wykorzystywane przez rząd federalny w Niemczech.

Wielka Brytania

Program legislacyjny

Tradycyjnie centralnym elementem planowania legislacyjnego w Wielkiej Brytanii jest przemówienie Królowej na początku każdej sesji parlamentu, w którym ogłasza ona uzgodniony wcześniej przez rząd program legislacyjny. Proces prowadzący do sformułowania programu jest koordynowany wewnątrz władzy wykonawczej przez Komitet Planowania Legislacyjnego (KPL). Ten komitet rządowy powstał niedawno jako rezultat szerszego procesu modernizacji rządu. W przeszłości jego funkcje były rozdzielone między dwa komitety,

z których jeden był odpowiedzialny za bieżące śledzenie procesu legislacyjnego w parlamencie, a drugi zajmował się przygotowywaniem planu legislacyjnego na kolejne lata (Queen’s Future Legislation Programme Committee). Te dwie funkcje obecnie zostały połączone.

KPL jest częścią Urzędu Rady Ministrów (Cabinet Office). Jego skład jest określony zwyczajowo, ale ostatecznie kształtuje go premier. Tradycyjnie na czele KPL stoi przewodniczący Izby gmin. Pozostali członkowie to „koordynatorzy parlamentarni” z obydwu izb oraz ministrowie z najważniejszych resortów. Jest to zatem niewielki komitet, oparty na zapleczu urzędniczym, zwłaszcza Rady Parlamentarnej opracowującej projekty ustaw.

Cykl planowania rozpoczyna się 16 miesięcy przed przemówieniem Królowej na dany rok parlamentarny. Przewodniczący KPL zwraca się na piśmie do wszystkich resortów o składanie wniosków z propozycjami ustaw. Ministerstwa mają około �-4 miesięcy na przygotowanie swoich propozycji i nieformalne przedyskutowanie ich z sekretariatem KPL. Około 9-12 miesięcy przed daną sesją parlamentu sekretariat KPL przygotowuje prowizoryczny plan legislacyjny, który jest zatwierdzany przez rząd. Ten prowizoryczny plan jest powszechnie traktowany jako „lista życzeń” w tym sensie, że niektóre zawarte w nim projekty będą opóźnione ze względu na problemy z ich przygotowaniem, kontrowersje polityczne (ogólne i w komitetach) czy konieczność

Rozdział 4 Szerszy kontekst: Wielka Brytania i Niemcy

27

przygotowania innych nieprzewidzianych projektów. Tym niemniej przez kolejnych 10-11 miesięcy sekretariat KPL monitoruje postępy prac nad przygotowywaniem projektów ustaw zamieszczonych w prowizorycznym planie legislacyjnym. Ostateczny plan legislacyjny jest przyjmowany na miesiąc przed przemówieniem Królowej.

W Wielkiej Brytanii planowanie legislacyjne polega w równym stopniu na określaniu programu legislacyjnego rządu, jak i na ustaleniach dotyczących alokacji czasu parlamentarnego z partiami rządowymi oraz opozycyjnymi. Plany legislacyjne służą wzmocnieniu możliwości przeprowadzania przez rząd zamierzeń legislacyjnych oraz zapewnianiu opozycji wystarczającego czasu na ich rozważenie i przedyskutowanie. Kluczową kwestią dotyczącą planowania legislacyjnego jest więc wyraźne określenie limitów czasowych na prace nad ustawami w parlamencie.

Priorytetyzacja inicjatyw legislacyjnych

Wnioski ministerstw z propozycjami ustaw zawierają szczegółowe uzasadnienie zgodności planowanych rozwiązań z programem rządowym, omówienie decyzji f inansowych podjętych w komitetach rządowych oraz ocenę skutków regulacji. Formalne procedury wymagają, aby opisy planowanych inicjatyw zawierały informacje na temat:

przyczyn uchwalenia ustawy oraz jej szczegółowej zawartości, włącznie ze spodziewaną objętością,tła politycznego oraz pilności proponowanej ustawy,stopnia zaawansowania prac nad projektem ustawy,planowanych konsultacji z parlamentem i podmiotami spoza rządu,konieczności wydania aktu w randze ustawy.

Pomimo istnienia formalnych wymogów informacyjnych nie zawsze udaje się przewidzieć potencjalne problemy, jako że niektóre projekty

•

•

•

•

•

przemilczają brak uzgodnień w zakresie skutków finansowych lub szersze skutki polityczne (które wymagałyby dłuższej debaty parlamentarnej).

Ministerstwa nie mogą składać do planu propozycji, które nie uzyskały merytorycznej zgody komitetów rządowych. Złożenie takich wniosków byłoby uznane za naruszenie zasady solidarnej odpowiedzialności ministrów, a więc przesłankę ustąpienia z funkcji. Planowanie legislacyjne stanowi zatem finalny etap decydowania o priorytetach legislacyjnych i taktyce politycznej w warunkach rządów jednopartyjnych, ograniczonej dwuizbowości, ograniczonego czasu legislacyjnego i silnej konkurencji międzyresortowej o czas legislacyjny.

Podczas decydowania o kształcie planu legislacyjnego KPL kieruje się wyraźnie zdefiniowanymi kryteriami selekcji. Zwykle uwzględnia on:

zawartość polityczną i pilność proponowanych ustaw (zobowiązania wynikające z programu politycznego, umów międzynarodowych itd.),stan prac nad projektem (meritum projektu powinno zostać w większości uzgodnione przed złożeniem propozycji do planu),konieczność przyjęcia ustawy; KPL sprawdza, czy przewidywane rozwiązania nie mogą być wprowadzone za pomocą innych środków (np. aktów niższej rangi niż ustawa).

Ograniczony zasób czasu legislacyjnego wymusza rozważną selekcję inicjatyw priorytetowych. Ten ostatni czynnik wynika z dwóch cech charakterystycznych systemu brytyjskiego. Po pierwsze, pomimo wprowadzonych w ostatnim czasie zmian, projekty ustaw, które nie zostały uchwalone przez parlament do końca jego rocznej sesji „tracą ważność” i muszą zostać ponownie wniesione do parlamentu. Po drugie, wszystkie projekty są przygotowywane centralnie przez Radę Parlamentarną – ekspercki zespół około 60 prawników specjalizujących się w pisaniu

•

•

•

Rozdział 4 SZERSZY KONTEKST: WIELKA BRYTANIA I NIEMCY

projektów ustaw rządowych. Możliwości tej instytucji są oczywiście ograniczone, ponieważ w danym czasie może ona opracowywać wyłącznie określoną liczbę ustaw.

Funkcjonują także dodatkowe rozwiązania instytucjonalne sprzyjające ustalaniu priorytetów. Jeżeli dany resort zgłasza do planu więcej niż jedną ustawę, jest zobowiązany do uszeregowania swoich propozycji według ważności. Zwykle propozycji jest więcej niż miejsc w planie legislacyjnym, więc KPL dysponuje możliwością odrzucenia lub opóźnienia niektórych projektów ministerialnych. Na ogół KPL tworzy listę rezerwową projektów, które mogą zostać skierowane do parlamentu, jeżeli wystarczy czasu. Nie jest to jednak równoznaczne z zobowiązaniem do uwzględnienia odrzuconych projektów podczas kolejnej sesji parlamentu.

Realizacja planów legislacyjnych

Resorty mają obowiązek powołać do życia zespoły do spraw przygotowania konkretnych ustaw, które prowadzą projekt na etapie tworzenia założeń, pisania przepisów i prac parlamentarnych. Takie zespoły są tworzone przed ustaleniem planu legislacyjnego przez KPL. Po ujęciu projektów w programie legislacyjnym zespół resortowy jest zobowiązany do składania sprawozdań na temat stanu prac do KPL. Sekretariat KPL pilnuje, aby dochowane zostały wszystkie wymagane procedury. Odpowiedzialność KPL koncentruje się głównie na kontroli przestrzegania kalendarza parlamentarnego, natomiast nie włącza się on w prace nad merytoryczną zawartością projektu. Meritum ustawy pozostaje sprawą zespołów resortowych.

Ministerstwa nie mogą przedstawiać projektów, które nie były zawarte w programie. Bez uzyskania zgody KPL i ogłoszenia ustawy w przemówieniu Królowej wolno im co najwyżej deklarować generalną wolę uregulowania danej kwestii. Nie mają natomiast prawa składać obietnic

zainicjowania prac nad ustawą podczas danej sesji parlamentu czy w konkretnym terminie. Istnieją oczywiście rozwiązania pozwalające na przyjmowanie ustaw poza cyklem planowania w nagłych wypadkach. Ministrowie muszą wtedy przedstawić dokładne uzasadnienie i uzgodnić taką pilną ustawę z przewodniczącym KPL.

Planowanie przewiduje również przygotowanie tzw. handout bills. W każdym roku KPL wymaga od wszystkich resortów listę krótkich i niekontrowersyjnych rozwiązań, które mogą zostać przekazane parlamentarzystom i uchwalone z ich inicjatywy. KPL musi zaakceptować uchwalenie takich ustaw przed ich przekazaniem do parlamentu. Handout bills zazwyczaj są również opracowywane przez Radę Parlamentarną.

PLANOWANIE LEGISLACYJNE W WIELKIEJ BRYTANII 1. System planowania legislacyjnego

w Wielkiej Brytanii zapewnia długi czas na przygotowanie planu. Zbieranie wniosków do planu rozpoczyna się 16 miesięcy przed daną sesją parlamentu, więc ministerstwa mają wystarczająco dużo czasu na opracowanie projektu pod względem merytorycznym i techniczno-prawnym.

2. Selekcji projektów do programu dokonuje rządowy Komitet Planowania Legislacyjnego, który może odmówić uwzględnienia propozycji ministerialnych lub opóźnić ich realizację.

3. Ograniczony charakter zasobów organizacyjnych jest uwzględniany w procesie planowania legislacyjnego przez ustalenie limitu liczby projektów ustaw wpisywanych do planu.

4. Komitet Planowania Legislacyjnego odgrywa rolę mechanizmu ograniczającego dostęp do procesu legislacyjnego w ramach rządu. Nie ma możliwości wniesienia do parlamentu projektów nieujętych w planie lub niezaplanowanych jako tzw. handout bills.


29

Niemcy

W Niemczech na poziomie rządu federalnego nie występuje plan prac legislacyjnych w znaczeniu przyjętym w niniejszym opracowaniu (czyli publicznie dostępnego dokumentu, który wyraża zamiary legislacyjne rządu w danym okresie i określa terminy przyjęcia ustaw przez rząd lub ich wniesienia do parlamentu). Choć nie ma w Niemczech planów legislacyjnych, to samo programowanie legislacyjne oczywiście istnieje. W większości opiera się na mechanizmach oddolnych i skupia na pojedynczych ustawach. Innymi słowy: w rządzie federalnym istnieją bardzo szczegółowe procedury legislacyjne, nie ma natomiast wieloletniego programowania działalności legislacyjnej, pozwalającego na koordynację treści i/lub terminów przyjęcia ustaw przygotowywanych przez różne ministerstwa.

Brak planu legislacyjnego nie oznacza zupełnej dowolności podejmowania działań legislacyjnych przez poszczególnych ministrów. Ani departamenty (będące podstawowymi jednostkami organizacyjnymi niemieckich ministerstw, w których skoncentrowana jest wiedza techniczno-prawna), ani ministerstwa jako całość nie są w stanie przygotować projektu ustawy bez szerokich konsultacji i koordynacji między- i wewnątrzresortowej. Funkcje planów legislacyjnych przejmują w pewnym stopniu reguły proceduralne przygotowywania konkretnych projektów ustaw, zwłaszcza w zakresie sygnalizowania, konsultacji i koordynacji. Także funkcje mobilizacji i ustalania priorytetów są przynajmniej częściowo spełniane przez instytucje i procedury inne niż plany legislacyjne. Jednakże, jak zostanie wykazane poniżej, tworzenie prawa w ramach władzy wykonawczej bez zintegrowanych planów legislacyjnych zawierających terminy może w miarę dobrze funkcjonować tylko w szczególnych warunkach i ma swoje koszty polityczne.

Mobilizacja i priorytetyzacja

Ministerstwa decydując, które projekty ustaw powinny przygotować, biorą pod uwagę informacje z kilku źródeł. Po pierwsze i najważniejsze – uwzględniają umowę koalicyjną, która jest uzgadniana po wyborach federalnych. Niemieckie umowy koalicyjne są bardzo obszerne: w latach 1998, 2002 oraz 2005 liczyły odpowiednio 16.500, 26.600 oraz 5�.100 słów. Zakres uzgodnień merytorycznych umów koalicyjnych jest zróżnicowany w zależności od obszaru, tym niemniej identyfikują one ogólne cele polityczne, które powinny zostać osiągnięte. Umowy koalicyjne zwykle nie zawierają konkretnego harmonogramu przyjmowania ustaw przez rząd ani też nie systematyzują projektów według ważności. Mogą jednak wymieniać pewne zalecane terminy dla konkretnych projektów, zwykle w postaci wyrażenia „planowane przyjęcie w czasie aktualnej kadencji parlamentu” (to znaczy w ciągu 4 lat).

Po drugie, deklaracja programowa kanclerza federalnego zawiera spójny program pracy rządu. Deklaracje rządowe są wspólnymi uchwałami gabinetu. Z tego powodu ministerstwa ubiegają się o to, aby ich najważniejsze projekty były wymienione w expose kanclerza; także w tym dokumencie unika się jednak konkretnych deklaracji co do terminów przyjęcia ustaw.

Jako instrumenty ustalania priorytetów i mobilizacji coraz częściej stosowane są także tzw. pakiety programowe. Przykładowo, w styczniu 2006 r., na spotkaniu wyjazdowym poświeconym programowi pracy na 2006 r., obecna wielka koalicja przyjęła pakiet rozwiązań mających stymulować gospodarkę o wartości 25 miliardów euro i zgodziła się na przybliżone terminy przyjęcia zawartych w nim ustaw. W tym spotkaniu brali udział wszyscy ministrowie, liderzy klubów parlamentarnych i partii politycznych. W sierpniu 2007 r. rząd federalny spotkał się ponownie w celu ustalenia planu pracy na drugą połowę kadencji (2007-2009). Kanclerz Angela Merkel zwróciła się do


ministrów o przedstawianie propozycji, które zostały następnie połączone w jeden dokument przez Urząd Kanclerski.

W celu łatwiejszego przekładania priorytetów politycznych na projekty ustaw rząd polega na systemie planowania projektowego (Vorhabenplanung der Bundesregierung) i dokumentacji projektowej (Vorhabendokumentation der Bundesregierung). Służą one jako techniczne instrumenty planowania i koordynacji, i mają charakter wyłącznie wewnętrzny. System planowania projektowego jest oparty o technologię informatyczną i zawiera wszystkie planowane projekty, łącznie z ustawami, rozporządzeniami resortowymi oraz zarządzeniami. Ministerstwa mają obowiązek zgłaszać projekty tak wcześnie, jak jest to możliwe, załączając krótki opis (w punktach) oraz przybliżony harmonogram, który jest regularnie aktualizowany.

System planowania projektowego, który nie jest niczym innym niż listą inicjatyw, służy jako podstawa bardziej szczegółowej dokumentacji projektowej. Ta ostatnia obejmuje okres między � a 9 miesięcy i zawiera listę priorytetów w każdym obszarze działania rządu. We wrześniu 2007 r. objętość dokumentacji projektowej wyniosła 94 strony, po jednej dla każdego planowanego projektu ustawy. Każda pozycja zawiera krótki opis celów projektu (50-100 słów), listę najważniejszych etapów jego przygotowania (ukończenie pierwszego tekstu, poddanie pod obrady rządu, różne etapy procedury parlamentarnej) oraz odpowiedni harmonogram.

Zarządzaniem dokumentacją projektową zajmuje się zespół ds. planowania politycznego w Urzędzie Kanclerskim, który podlega kanclerzowi. Decyzja co do tego, które projekty należy włączyć do systemu, jest podejmowana na podstawie analizy znaczenia politycznego danej kwestii i pod wpływem najważniejszych polityków z koalicji rządowej. Co dwa lub trzy miesiące Szef Urzędu Kanclerskiego spotyka się z wiceministrami w ramach

tzw. grupy dokumentacji projektowej. Jednak ze względu na silną pozycję resortów w systemie rządów koalicyjnych system dokumentacji projektowej nie funkcjonuje jako centralny czynnik sterujący całym procesem legislacyjnym w ramach władzy wykonawczej. Powinien być raczej traktowany jako mechanizm technicznego kontrolowania przebiegu prac nad ustawami i narzędzie koordynacji międzyresortowej. Istotną rolę odgrywa również kalendarz rządu, w którym wszyscy ministrowie ogłaszają projekty ustaw uważane za zakończone i prawie gotowe do przedłożenia rządowi.

Sygnalizowanie, konsultacje i koordynacja

Umowy koalicyjne, deklaracje rządowe i inne publiczne metody ogłaszania zamierzeń legislacyjnych służą do sygnalizowania rządowych priorytetów legislacyjnych wyborcom i innym zainteresowanym podmiotom, podczas gdy Vorhabenplanung, Vorhabendokumentation i rządowa baza planowanych projektów pomagają w śledzeniu stanu prac legislacyjnych. Równocześnie jednak sygnalizowanie szczegółów rozwiązań, międzyresortowe konsultacje oraz między- i wewnątrzresortowa koordynacja opierają się przede wszystkim na innych mechanizmach o charakterze głównie proceduralnym.

Obowiązujące procedury są ustalone w regulaminie rządu federalnego oraz w bardzo szczegółowych regulaminach ministerstw federalnych. Najważniejszą kwestią, jest ukształtowanie całego procesu legislacyjnego w ramach władzy wykonawczej przez normy współpracy między zainteresowanymi resortami w celu zapewnienia jednolitości działania rządu federalnego na możliwie najwcześniejszym etapie.

Ta konieczność sygnalizacji i koordynacji obejmuje nie tylko rząd federalny, ale również landy i samorządy lokalne, które (jeżeli planowana ustawa ma ich dotyczyć) muszą mieć prawo do przedłożenia swoich opinii zanim rozpoczęty zostanie proces


�1

pisania przepisów. W fazie opracowywania konkretnych przepisów projekt ustawy musi zostać przesłany do landów, ogólnokrajowych związków samorządów lokalnych i reprezentantów landów przy federacji na możliwie najwcześniejszym etapie. Natomiast konsultacje z grupami interesów powinny być ograniczone do ich władz centralnych lub federacji. Te oraz inne zasady proceduralne sprawiają, że projekt ustawy zanim zostanie przedłożony rządowi, poddawany jest szerokiej kontroli międzyresortowej. Ministerstwa mogą z łatwością rozpocząć prace nad projektem ustawy bez wyraźnej akceptacji kanclerza lub rządu, ale nie jest możliwe znaczące posunięcie prac naprzód bez zapewnienia sobie współpracy i ostatecznie także zgody innych zainteresowanych resortów oraz kanclerza.

Tworzenie prawa bez programowania

Powtarzane w ciągu ostatnich lat próby wprowadzenia długoterminowych programów legislacyjnych w federalnej administracji rządowej spełzły na niczym. Większość wyjaśnień tego stanu rzeczy koncentruje się z jednej strony na przeszkodach faktycznych, a z drugiej wskazuje na niesprzyjające rozwiązania instytucjonalne. Do głównych okoliczności niekorzystnych należy zaliczyć: siłę zasady resortowości w rządzie federalnym, która oznacza, że poszczególni ministrowie zazdrośnie bronią swoich kompetencji; koalicyjność rządów, wzmacniającą autonomię resortów oraz potrzebę włączania w proces legislacyjny szerokiego grona podmiotów z rządu federalnego, ale także innych (zwłaszcza niemieckich landów, najważniejszych polityków klubów parlamentarnych, zainteresowanych grup interesów) we wczesnej fazie przygotowywania projektów rządowych, co znacznie utrudnia dotrzymywanie założonych terminów. Wszystkie te czynniki nie sprzyjają przyjmowaniu przez rząd szczegółowych harmonogramów legislacyjnych. Potrzeba sygnalizowania, konsultacji i koordynacji jest z pewnością dostrzegana zarówno na poziomie ministerstw, jak i Urzędu Kanclerskiego. Nie

uważa się jednak, że zadania te muszą być w sposób konieczny realizowane pod dyktando centrum, a z pewnością nie powinny być centralnie sterowane czy kontrolowane.

Widoczny jest również brak rozwiązań instytucjonalnych i politycznych promujących bardziej ambitne formy planowania legislacyjnego. Przykład Wielkiej Brytanii pokazuje, w jaki sposób planowanie legislacyjne wewnątrz władzy wykonawczej jest częściowo uwarunkowane przez konieczność zarządzania czasem parlamentarnym. W wypadku Niemiec brak czasu parlamentarnego nie stanowi problemu dla władzy wykonawczej, więc nie ma też jakiejś specjalnej selekcji projektów priorytetowych. Dokładnie odwrotnie niż w Wielkiej Brytanii, ministrowie nie muszą konkurować o miejsca w harmonogramie prac legislacyjnych, a niedobory czasu parlamentarnego nie są uważane za ograniczenia dla przygotowywania projektów ustaw przez władzę wykonawczą. Ministrowie i kanclerz ufają woli oraz zdolności parlamentu do „znalezienia czasu” dla projektów rządowych, niezależnie od ich liczby czy objętości.

Władza wykonawcza nie kontroluje kalendarza parlamentarnego, ale rządowym projektom ustaw można nadać szybszy bieg z pomocą większości parlamentarnej. Jeżeli jakaś inicjatywa rządu „utknęła” w parlamencie, to dzieje się tak albo z powodu zastrzeżeń części deputowanych z partii rządzących, albo na skutek problemów wewnątrz koalicji rządowej. Jeżeli chodzi o harmonogram wnoszenia projektów do parlamentu, to sporadycznie zdarza się, że politycy parlamentarni sugerują rządowi skierowanie danej ustawy do parlamentu w określonym terminie. Zdarzają się także przypadki, że pod koniec kadencji parlamentu projekty regulacji są szybciej przeprowadzane przez rząd lub – jeżeli zostały już wniesione do Bundestagu – przepadają ze względu na zasadę dyskontynuacji. Nie ma żadnych formalnych lub nieformalnych ograniczeń co do liczby lub objętości projektów ustaw, które rząd


może wnieść do Bundestagu, a kalendarz parlamentarny (zwłaszcza w kluczowym etapie prac komisji) jest ustalany w bliskiej współpracy z rządem. W ten sposób potencjalne źródło konfliktów wewnątrz i międzyresortowych – konkurowanie o czas legislacyjny w parlamencie – zostaje wyeliminowane.

Można postawić tezę, że niemiecki system przygotowywania rządowych projektów ustaw działa względnie dobrze mimo braku formalnego planu legislacyjnego, choć objętość i jakość federalnego ustawodawstwa zasługują na krytykę. Niemiecki system planowania legislacyjnego nie jest jednak łatwy do zastosowania w innych państwach: zależy bowiem od istnienia wielu sprzyjających czynników, które są trudne do odtworzenia gdzie indziej. Warte podkreślenia są trzy warunki. Po pierwsze, choć planowanie legislacyjne w postaci formalnie obowiązującego planu – monitorowanego i realizowanego centralnie – jest obce niemieckiemu rządowi, istnieje głęboko zakorzeniona kultura konsultacji międzyresortowych i koordynacji, wzmacniana przez skutecznie egzekwowane prawa innych zainteresowanych resortów do udziału w procesie legislacyjnym (łącznie – jeżeli to konieczne – z prawem do zablokowania zamierzonej ustawy). Planowanie „oddolne” idzie więc w parze z koordynacją, choć ministerstwa dysponują pewną swobodą przy określaniu terminu rozpoczęcia formalnych procedur konsultacji i koordynacji.

Po drugie, niemiecki Urząd Kanclerski nie wyznacza harmonogramu planowania legislacyjnego w sensie określania lub egzekwowania terminów, w których powinny być przyjęte konkretne projekty (choć oczywiście kanclerz może zażądać od ministrów przyspieszenia prac nad ustawami). Urząd Kanclerski jest równocześnie bardzo efektywnym strażnikiem dostępu do rządu, instancją, przez którą muszą przejść wszystkie inicjatywy ustawodawcze przygotowywane przez władzę wykonawczą. Dzięki temu na poziom rządu docierają jedynie projekty już w pełni uzgodnione. Możliwość realizacji resortowych

strategii legislacyjnych kosztem priorytetów całego rządu jest ograniczona dzięki formalnym wymogom koordynacji międzyresortowej, monitorowaniu resortów kierowanych przez jedną partię koalicyjną przez ministerstwa kierowane przez inną partię, oraz skutecznemu ograniczaniu dostępu do rządowego procesu legislacyjnego przez Urząd Kanclerski. Inaczej mówiąc, w Niemczech funkcjonuje system hamulców i równowagi, który chroni kolegialny charakter podejmowania decyzji rządowych.

Po trzecie, rządowe planowanie legislacyjne jest uwarunkowane wolą i możliwościami parlamentu w zakresie dostosowywania jego zasobów i kalendarza do harmonogramu legislacyjnego rządu. W praktyce wymaga to pewnej elastyczności proceduralnej ze strony władzy ustawodawczej, gotowości do traktowania inicjatyw rządowych w sposób priorytetowy, dyscypliny w rządzącej większości parlamentarnej i – jeżeli merytoryczna kontrola projektów rządowych nie ma ucierpieć – także wystarczających zasobów ludzkich. Co ciekawe, można zauważyć, że pod tym względem niemiecki Bundestag, złożony z 614 deputowanych, należy do najliczniejszych demokratycznych organów parlamentarnych na świecie, a zatrudniając około 2.�00 urzędników oraz dalsze 4.500 osób pracujących (także na część etatu) dla poszczególnych parlamentarzystów, jest także jednym z najlepiej wyposażonych w zasoby ludzkie.

Choć, jak wykazano, funkcje planów legislacyjnych mogą – przynajmniej częściowo – być spełniane przez inne instrumenty, brak planowania legislacyjnego ma swoją polityczną cenę. Rozbieżne interesy partii koalicyjnych znacznie utrudniają jasne i efektywne formułowanie polityki rządu w stosunku do elektoratu, zwłaszcza, że publiczne spory między partiami koalicyjnym na temat prawa i innych działań rządu są zjawiskiem powszechnym. Pokusa podkreślania różnic między partiami koalicyjnymi jest jeszcze silniejsza, gdy – jak obecnie – partie te jasno dają do zrozumienia, że nie chcą ze sobą


��

współpracować po kolejnych wyborach. Wrażenie braku ogólnej strategii jest zwiększone, jeśli harmonogram prac rządu jest ustalany przez pojedynczych ministrów, a nie – jak to jest w Wielkiej Brytanii – opracowywany ze względu na efektywność jego funkcji komunikacyjnych.

PLANOWANIE LEGISLACYJNE W NIEMCZECH

1. Niemiecki rząd nie publikuje okresowych planów legislacyjnych. Opiera się jednak na innych dokumentach, takich jak umowy koalicyjne, expose kanclerza czy pakiety ustaw.

2. Rząd posługuje się wewnętrznymi systemami planowania i dokumentacji projektowej, które spełniają funkcje monitoringu i koordynacji.

3. Na poziomie międzyresortowym, w celu zapewnienia przepływu informacji oraz koordynacji, stosowane są ścisłe normy i procedury współpracy między zainteresowanymi ministerstwami.

4. Decydując o zamierzeniach legislacyjnych, niemiecki rząd polega na gotowości i zdolności parlamentu do „znalezienia czasu” dla projektów rządowych.

Podsumowanie

• Rząd Wielkiej Brytanii przygotowuje szczegółowy plan prac legislacyjnych, które powinny być zrealizowane podczas danej sesji parlamentu. Natomiast rząd Niemiec nie publikuje listy projektów ustaw, które planuje wnieść do parlamentu.

• System planowania legislacyjnego w Wielkiej Brytanii jest nakierowany na realizację funkcji ustalania priorytetów i mobilizacji, podczas gdy planowanie niemieckie jest bardziej procesem wewnętrznym, skupionym na przepływie informacji i koordynacji.

• W Wielkiej Brytanii rządowe planowanie legislacyjne jest uwarunkowane przez wymóg zarządzania czasem parlamentarnym. W przypadku Niemiec brak czasu nie stanowi problemu, potrzeba określania priorytetów jest więc mniejsza.

• Brytyjskie centrum rządu w większym stopniu steruje planowaniem legislacyjnym niż ma to miejsce w Niemczech.


Rozdział 5 Podsumowanie. Kierunki zmian.

Rządowe plany legislacyjne mogą w sposób istotny przyczynić się do sprawniejszego funkcjonowania państwa w Europie Środkowej. Jeżeli planowanie jest zorganizowane w odpowiedni sposób –co do procesu i instrumentów – pomaga poprawić przepływ informacji, koordynację, ustalanie priorytetowych inicjatyw i mobilizację zasobów w ramach rządu. Służy także jako środek komunikowania kluczowych celów politycznych rządu zainteresowanym podmiotom i całemu elektoratowi. Dzięki temu zmniejsza ryzyko błędnej alokacji zasobów zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. Odpowiednio skonstruowane i właściwie wykonywane programy legislacyjne przyczyniają się także do poprawy jakości rządowych projektów ustaw. Dzięki planowaniu proces legislacyjny w rządzie staje się bardziej zorganizowany, dostosowuje ambicje legislacyjne do dostępnych zasobów, a projekty przygotowane przez rząd cieszą się odpowiednim poparciem politycznym (co zapobiega częstym zmianom polityki).

W poprzednich rozdziałach raportu wykazano, że cztery badane państwa Europy Środkowej co do zasady dostrzegają korzyści wynikające z planowania legislacyjnego. Równocześnie stwierdzono, że w Czechach, Polsce, na Słowacji, a w mniejszym zakresie również na Węgrzech, planowanie legislacyjne nie działa sprawnie. Zidentyfikowane problemy mogą w pewnym uproszczeniu zostać ujęte w trzy hasła: konstrukcja, egzekwowanie i kontekst działania reguł instytucjonalnych.

Konstrukcja reguł – szczegółowa analiza planowania legislacyjnego w Rozdziale � pokazała szereg obszarów, w których proces i instrumenty planowania należy zmienić, aby przyczyniały się one do sprawniejszego rządzenia. Najważniejsze problemy to: krótki horyzont czasowy cyklu planowania w kilku państwach, brak synchronizacji planowania i cyklu budżetowego, niewielka synchronizacja z kalendarzem parlamentarnym lub jej brak, ogólnikowe opisy projektów oraz niewystarczające zaangażowanie kierownictwa politycznego na poziomie ministerialnym i w centrum rządu w najważniejszych fazach planowania.

Egzekwowanie reguł – raport wskazuje na dwa rodzaje problemów. Po pierwsze, chodzi o sytuacje, w których planowanie działa, ale szwankuje monitoring realizacji programów legislacyjnych, gdyż ministerstwa w sposób zamierzony lub na skutek błędu lekceważą swoje zobowiązania, a obowiązujące procedury nie są w pełni przestrzegane. Drugi problem pojawia się, gdy proces panowania jest ogólnie ignorowany i rządowi przedkładane są głównie projekty ustaw spoza oficjalnego planu.

Kontekst instytucjonalny – realizacja programów legislacyjnych zależy od kontekstu, w którym działają reguły instytucjonalne. W Rozdziale � wyróżniono trzy wzajemnie powiązane czynniki mające wpływ na planowanie: typ rządów, a szczególnie względnie silna pozycja premiera (jak również ministra f inansów) wobec innych członków rządu, spójność rządu, czyli

�5

ideologiczne zróżnicowanie partii wchodzących w skład koalicji rządowej (rządy koalicyjne są typowe dla Europy Środkowej) oraz stabilność rządów, mierzona częstotliwością zmian politycznych i prawdopodobieństwem działania rządu przez całą kadencję parlamentu.

Analiza planowania legislacyjnego w Wielkiej Brytanii i Niemczech wskazuje na znaczenie konstrukcji reguł, ich egzekwowania oraz szerszego kontekstu dla jakości planowania. Doświadczenia tych krajów zawierają ciekawe wskazówki co do sposobów usprawnienia planowania legislacyjnego w Europie Środkowej, choć należy przyznać, że warunki instytucjonalne – przynajmniej w Czechach, Polsce i na Słowacji – niezbyt sprzyjają efektywnemu planowaniu.

Przykład Wielkiej Brytanii dowodzi, że odpowiednia konstrukcja reguł i ich efektywne egzekwowanie na poziomie urzędniczym i politycznym pomagają zapewnić przepływ informacji i koordynację w ramach rządu. Co ważniejsze, umożliwiają również rządowi szczegółowe komunikowanie priorytetów politycznych, obniżają ryzyko podejmowania inicjatyw bez zapewnienia dla nich odpowiednich środków budżetowych, mobilizują ministerstwa i centrum rządu oraz pozwalają dotrzymywać obietnic legislacyjnych (program wyborczy partii rządzącej i ustalane przez nią priorytety polityczne pozostają ważnymi punktami odniesienia dla oceny działalności rządu).

Podstawowe składniki udanego systemu planowania obejmują:

wystarczająco długi etap przygotowawczy w ramach cyklu planowania legislacyjnego (co przeciwdziała pochopnemu zgłaszaniu nieprzemyślanych projektów), ścisłą selekcję inicjatyw przez komitet złożony z wysokich przedstawicieli rządu i parlamentu (co zapewnia wsparcie polityczne najważniejszych decydentów, wczesne zaangażowanie rządowych klubów parlamentarnych w określanie priorytetów oraz uwzględnienie kalendarza parlamentarnego w planach legislacyjnych),

•

•

kontrolę dostępu do procesu legislacyjnego tak, aby ministerstwa nie mogły omijać rządowych procedur planowania i realizować własnych strategii legislacyjnych.

Przykład Wielkiej Brytanii ukazuje również znaczenie kontekstu politycznego dla funkcjonowania programów legislacyjnych. Z punktu widzenia udanego planowania legislacyjnego Wielka Brytania pod wieloma względami posiada idealne warunki instytucjonalne – rząd z silnym centrum władzy. Dodatkowo w warunkach jednopartyjnych rządów spójność władzy wykonawczej jest bardzo wysoka, unika się złożonych problemów rządzenia koalicyjnego. Bardzo rzadkie są też wymuszone dymisje gabinetów.

Państwa Europy Środkowej mogą zatem wiele nauczyć się od Wielkiej Brytanii w zakresie organizacji systemu planowania i stosowania go w praktyce, jednak większość z nich musi podejmować trud planowania w daleko mniej sprzyjających warunkach instytucjonalnych. Te warunki to przede wszystkim ograniczony zakres władzy premiera, podzielone wewnętrznie koalicje i brak stabilności rządowej. Z tego powodu doświadczenia Niemiec mogą okazać się bardziej przydatne.

Po pierwsze, przykład Niemiec pokazuje, że negatywne skutki „oddolnego” planowania mogą być przynajmniej częściowo zrekompensowane przez efektywną koordynację międzyresortową w połączeniu z ograniczaniem dostępu do procesu legislacyjnego przez centrum rządu. Najważniejsze wydaje się przy tym nie tyle to, że centrum dysponuje możliwościami samodzielnego planowania, ale raczej, że jest w stanie ocenić, czy zachowano odpowiednie procedury koordynacji i czy doprowadzono do porozumienia politycznego zanim projekty ustaw zostały skierowane pod obrady rządu.

•

Rozdział 5 PODSUMOWANIE. KIERUNKI ZMIAN.

Po drugie, przykład Niemiec uwypukla znaczenie powiązań miedzy zarządzaniem koalicyjnym a planowaniem legislacyjnym. Kierunki dla działalności legislacyjnej resortów wyznacza umowa koalicyjna, jak również pakiety programowe ustalane przez partnerów koalicyjnych. Tego typu instrumenty nie mogą zastąpić programów legislacyjnych w kształcie omówionym w Rozdziale 2, ale są nieodzowne, jeżeli planowanie legislacyjne ma dobrze funkcjonować w warunkach rządów koalicyjnych.

System brytyjski opiera się na ściślej reglamentacji miejsca w planie i czasu legislacyjnego, system niemiecki zaś funkcjonuje tak, jakby oba te czynniki były nieograniczone. Dodatkowo w systemie brytyjskim możliwe jest stanowienie prawa samodzielnie przez rząd w większym stopniu, podczas gdy w Niemczech przepisy konstytucyjne wymagają częstego wykorzystywania ustaw. Jednym słowem, zmieniając swoje systemy planowania, państwa Europy Środkowej powinny wybrać model pośredni między brytyjską „oszczędnością” i niemiecką „rozrzutnością” legislacyjną.

Podsumowanie

• W Czechach, Polsce, na Słowacji i w mniejszym zakresie na Węgrzech systemy planowania legislacyjnego nie działają sprawnie. Przykłady Wielkiej Brytanii i Niemiec pokazują, w jaki sposób można poprawić funkcjonowanie tych systemów.

• Przypadek Wielkiej Brytanii dowodzi, że podstawowe składniki sprawnego planowania obejmują: wystarczająco długi czas na przygotowanie planu, ścisłą selekcję projektów ustaw oraz kontrolę dostępu do procesu legislacyjnego sprawowaną przez centrum rządu.

• Przykład Niemiec pokazuje natomiast, że problemy „oddolnego” planowania mogą być zrekompensowane przez efektywną koordynację ministerialną, negocjacje koalicyjne i bogate w zasoby otoczenie.

• Państwa Europy Środkowej powinny wybrać rozwiązanie pośrednie między systemem brytyjskim i niemieckim.

Rozdział 5 PODSUMOWANIE. KIERUNKI ZMIAN.

�7

1 Patrz jednak: g. Evans, A. Evans, Improving government decision-making systems in Lithuania and Latvia, „Journal of European Public Policy” 2001, nr 8(6); g. Ilonszki, K. Jager, Changing Government Advantages – the Consolidation of a Dominant Executive in Hungary, w: B.E. Rasch, g. Tsebelis, The Role of Governments in Agenda-Setting (w druku); K.h. goetz, R. Zubek, Government, Parliament and Lawmaking in Poland, „Journal of Legislative Studies” 2007, t. 1�, nr 4; J. Kabele, L. Linek, Decision-making of the Czech Cabinet, EU Accession and Legislative Planning 1998-2004, referat konferencyjny zaprezentowany w 2004 r. na ECPR Joint Session of Workshops.

2 Por. g. Evans, N. Manning, Helping Governments Keep Their Promises, „World Bank South Asia Region Internal Discussion Paper” 200�, s. 6-9.

� A. Brunetti, g. Kisunko, B. Weder, Institutions in Transition: Reliability of Rules and Economic Performance in Former Socialist Countries, „World Bank Policy Research Working Paper” 1997, nr 1809; A. Brunetti, g. Kisunko, B. Weder, Credibility of Rules and Economic Growth, „World Bank Policy Research Working Paper” 1997, nr 1760.

4 O. Manning, N. Mukherjee, R. gokcekus, Public Officials and Their Institutional Environment, „World Bank Policy Research Working Paper” 2000, nr 2427.

Przypisy

Aneks 1

Nieplanowane projekty ustaw przekazane przez rząd do parlamentu

PaństwoWszystkie projekty

ustaw przekazane przez rząd do parlamentu

Nieplanowane projekty ustaw przekazane przez

rząd do parlamentu%

Czechy

Styczeń-grudzień 2004 77 57 74

Styczeń-grudzień 2005 115 7� 6�


Średnio 65

Węgry1

Wiosna 2005 �� 16 48

Jesień 2005 79 46 58

Wiosna 2006 29 10 �4

Średnio 47

Polska

Lipiec-grudzień 2006 92 26 28

Styczeń-czerwiec 20072 55 �2 58

Maj-lipiec 2007 49 18 �7

Średnio 41

Słowacja3

Styczeń-grudzień 2004 14� 66 46

Styczeń-grudzień 2005 118 6� 5�

Styczeń-czerwiec 2006 �7 28 76

Średnio 58

1 W obliczeniach pominięto projekty ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację umów międzynarodowych.

2 Program prac legislacyjnych na styczeń-czerwiec 2007 r. został częściowo zastąpiony przez plan na maj-lipiec 2007 r.

W tabeli uwzględniono statystyki dotyczące okresu styczeń-kwiecień 2007 r.

� Dane dotyczące Słowacji zostały obliczone przez pomnożenie ogólnej liczby projektów przedłożonych rządowi przez 95%

(średni odsetek projektów przedłożonych rządowi, które zostały przyjęte i przekazane parlamentowi w latach 2004-2006).

�9

Aneks 2

Planowane projekty ustaw przekazane przez rząd do parlamentu

PaństwoWszystkie planowane przez rząd projekty

ustaw

Planowane projekty ustaw wniesione przez

rząd do parlamentu%

Czechy




Średnio �2

Węgry1

Wiosna 2005 41 17 41

Jesień 2005 �8 �� 87

Wiosna 2006 28 19 68

Średnio 65

Polska

Lipiec-grudzień 2006 202 66 ��

Styczeń-czerwiec 20072 112 2� 20

Maj-lipiec 2007 106 �1 29

Średnio 27

Słowacja3

Styczeń-grudzień 2004 1�0 77 59


Styczeń-czerwiec 2006 55 9 16

Średnio 46

1 W obliczeniach pominięto projekty ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację umów międzynarodowych.

2 Program prac legislacyjnych na styczeń-czerwiec 2007 r. został częściowo zastąpiony przez plan na maj-lipiec 2007 r. W tabeli

uwzględniono statystyki dotyczące okresu styczeń-kwiecień 2007 r.

� Dane dotyczące Słowacji zostały obliczone przez pomnożenie ogólnej liczby projektów przedłożonych rządowi przez 95% (średni

odsetek projektów przedłożonych rządowi, które zostały przyjęte i przekazane parlamentowi w latach 2004-2006).

Aneks 3

Rządowe planowanie legislacyjne w czterech państwach Europy Środkowej w praktyce

Etap Reguły instytucjonalne Czechy Węgry Polska Słowacja

Cyk

l pl

anow

ania

Wnioski do planu legislacyjnego są zbierane z odpowiednim wyprzedzeniem - - - -

Wyniki negocjacji budżetowych są uwzględniane przy planowaniu legislacyjnym - + - -

Planowanie legislacyjne jest dopasowane do kalendarza parlamentarnego - + - -

Res

orto

we

prop

ozyc

je

Planowaniem legislacyjnym aktywnie steruje kierownictwo polityczne - - - -

Wnioski resortów zawierają szczegółowe informacje na temat planowanych inicjatyw - - - -

Akc

epta

cja

plan

u

prze

z rz

ąd

Istnieją procedury zapewniające zgodność planu ze strategicznymi priorytetami rządu -/+ -/+ -/+ -/+

Funkcjonują rozwiązania dostosowujące zamierzenia legislacyjne do możliwości rządu i parlamentu

- + - -

Programy legislacyjne mają poparcie najważniejszych decydentów politycznych - + - -

Rea

lizac

ja

i mon

itori

ng

Resorty nie mogą przygotowywać i przedkładać projektów nieplanowanych - -/+ - -

Realizacja planu jest monitorowana + + + +

Brak realizacji planu powoduje sankcje + + + +

Rondo ONZ 100-124 Warszawatel. +48 (22) 557 70 00fax +48 (22) 557 70 01www.sprawnepanstwo.pl

O Autorach

Radosław ZubekRadosław Zubek jest doktorem nauk politycznych, obecnie pracuje jako Postdoctoral

Research Fellow w Instytucie Europejskim w London School of Economics and

Political Science. Jest autorem książki Core Executive and Europeanization in Central

Europe (Palgrave Macmillan, 2008) oraz artykułów w pracach zbiorowych oraz

czasopismach: „Journal of European Public Policy”, „West European Politics”

i „Journal of Legislative Studies”. Współpracował m.in. z firmą Ernst & Young,

programem SIGMA, realizowanym wspólnie przez Komisję Europejską i OECD,

oraz Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich. [[email protected]]

Klaus H. GoetzKlaus H. Goetz jest profesorem na Uniwersytecie w Poczdamie oraz Visiting Fellow

w Instytucie Europejskim w London School of Economics and Political Science.

Wykładał ponadto na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie, w Instytucie Nauk

Społecznych Uniwersytetu Tokijskiego oraz w Instytucie Studiów Zaawansowanych

w Wiedniu. Jego ostatnio opublikowane książki to: Governing after Communism:

Institutions and Policy-Making (współautor, wraz z V. Dimitrowem i H. Wollmannem,

Rowman & Littlefield, 2006) oraz Germany, Europe and the Politics of Constraint (redaktor,

wraz z K. Dysonem, Oxford University Press, 2003). Jest redaktorem czasopisma

„West European Politics”. [[email protected]]

Martin LodgeMartin Lodge jest doktorem nauk politycznych, obecnie pracuje jako wykładowca

w London School of Economics and Political Science. Wykładał na Uniwersytecie

w Ulster, Jordanstown. Jest redaktorem działu recenzji „West European Politics”.

Jego ostatnio opublikowane książki to: The Politics of Public Service Bargains

(współautor, wraz z Ch. Hoodem, Oxford University Press, 2006), Regulatory

Innovation: A Comparative Analysis (redaktor, wraz z J. Black oraz M. Thatcherem,

Edward Elgar, 2005) oraz On Different Tracks: Designing Railway Regulation in Britain and

Germany (Praeger Publishers, 2002). [[email protected]]

planowanie legislacyjne w europie Środkowej · radosław zubek klaus h. goetz martin lodge...

Documents