podrŠka uvoĐenju javne interne finansijske kontrole …fmf.gov.ba/chj/fmc gap analysis fbih final...

Podrška uvođenju PIFC-a u BiH

1

PODRŠKA UVOĐENJU JAVNE INTERNE FINANSIJSKE KONTROLE (PIFC) Analiza prednosti i slabosti sistema finansijskog upravljanja i kontrole u Federaciji BiH avgust/kolovoz 2011. godine


2

Sadržaj

1 Sažetak _________________________________________________________________ 3

2 Uvod ___________________________________________________________________ 5

2.1 Obim ______________________________________________________________________ 5

2.2 Analizirani kriteriji ___________________________________________________________ 5

2.3 Posjećene institucije __________________________________________________________ 5

3 Kontrolno okruženje _______________________________________________________ 6

3.1 Zakonski okvir _______________________________________________________________ 6

3.2 Organizaciona struktura /Ljudski resursi __________________________________________ 8

4 Upravljanje rizikom ________________________________________________________ 9

5 Kontrolne aktivnosti ______________________________________________________ 10

5.1 Ex-ante kontrola finansijskih transakcija s _______________________________________ 10

5.2 Sistem dvostrukog potpisa i razdvajanje dužnosti _________________________________ 13

5.3 Kontrola transakcija nabavke _________________________________________________ 15

5.4 Pravila za pristup sredstvima i informacijama ____________________________________ 16

5.5 Procedure potpunog, tačnog, preciznog i brzog obračuna svih transakcija______________ 17

5.6 Procjena vrijednosti-za-novac _________________________________________________ 19

5.7 Procedure praćenja _________________________________________________________ 21

5.8 Рrосеdurе za upravljanje ljudskim resursima _____________________________________ 23

5.9 Rješavanje prevara i nepravilnosti _____________________________________________ 25


3

1 Sažetak Cilj ove Analize nedostataka (GAP analiza) iz oblasti finansijskog upravljanja i kontrole koju je izvršio tim projekta pod nazivom „Podrška uvođenju javne interne finansijske kontrole u BiH“ kojeg finansira EU, je da identificira nedostatke u sistemu finansijskog upravljanja i kontrole (FMC) kod budžetskih korisnika na nivou Federacije BiH. Nalaze i rezultirajuće zaključke treba posmatrati kao podršku pri donošenju odluka od strane vlade Federacije BiH u pogledu zakonodavstva o FMC-u i daljnjem razvoju Strategije PIFC-a. Na osnovu COSO okvira i glavnih načela PIFC-a, analizirani su sljedeći kriteriji: • Kontrolno okruženje • Upravljanje rizikom • Kontrolne aktivnosti sa fokusom na upravljačku odgovornost i koncept „vrijednost za novac“ • Upravljanje ljudskim resursima, te • Rješavanje prevara i nepravilnosti Projektni tim je posjetio sedam budžetskih korisnika i Ured za reviziju Federacije BiH u periodu od februara do marta 2011. godine, gdje su održani sastanci sa višim rukovodiocima i službenicima koji su odgovorni za finansijsko upravljanje i internu reviziju. Decentralizovana organizacija finansijske kontrole na nivou Federacije BiH podrazumijeva da je glavna odgovornost za uspostavljanje sistema internih kontrola na budžetskim korisnicima, a njima još uvijek nedostaju efikasni sistemi interne kontrole. Glavni zaključci ove analize su kako slijedi: • ISFU trezora je glavni faktor kojim se osiguravaju ispravni procesi dodjeljivanja ovlaštenja i

odobrenja, u smislu kontroliranja rashoda i osiguravanja da budžetski korisnici ne prekoračuju alokacije koje su im dodijeljene za određeni period. Ovaj sistem, također, osigurava da evidentiranje transakcija na JRT-u, kako na prihodovnoj, tako i na rashodovnoj strani, bude sveobuhvatno i transparentno. Sistem finansijske kontrole se, prema tome, može smatrati dobrim.

• Načela dvostrukog potpisa i razdvajanja dužnosti su dobro implementirana u svim institucijama i za sve finansijske transakcije, uz podršku ISFU-a. Međutim, postoji previše zahtjeva za potpisima, kako u pogledu broja, tako i u pogledu svrsishodnosti potrebnih potpisa. To seže do toga da Premijer(!) redovno potpisuje naloge za plaćanje. Ovo dovodi do pomanjkanja odgovornosti, te na kraju i do pomanjkanja kontrole.

• Rezervacija sredstava se, općenito, vrši i sistem finansijske kontrole se prema tome može smatrati dobrim. Međutim, neadekvatno planiranje budžeta i predviđanje prihoda dovodi do problema u likvidnosti koji zahtijevaju upravljanje tokovima gotovinskih sredstava . Općine i izvanbudžetski fondovi još uvijek funkcioniraju izvan sistema JRT-a, pa prema tome i izvan dobrog sistema kontrole.

• Upravljanje rizikom se ne vrši ni u jednoj od ovih institucija. Postojeće zakonodavstvo ne definira jasno šta su rizici, odnosno oni rizici koji ugrožavaju ostvarivanje ciljeva organizacije. Obzirom na pomanjkanje strateških planova i jasnih ciljeva u većini budžetskih korisnika, jasno je da analizu rizika nije moguće provesti na odgovarajući način.


4

• Strateško planiranje i budžetiranje zasnovano na učinku se nalaze u ranim fazama razvoja. Zbog toga, u ovom trenutku ne postoji osnova za procjenu učinkovitosti i djelotvornosti transakcija, konkretno procjena primjene načela „vrijednost za novac“ u javnim nabavkama nije još uvijek razvijena. Koncepti još uvijek nisu u potpunosti shvaćeni, čak ni na upravljačkom nivou.

• Naknadnu (Ex-post) kontrolu, do danas, isključivo vrši Vrhovna revizorska institucija Federacije BiH, obzirom da je interna revizija u budžetskim korisnicima daleko od funkcionalne. Razlike između interne revizije, interne kontrole i inspekcije nisu još u potpunosti shvaćene. Revizori u nekoliko institucija obavljaju zadatke inspekcije.

• Sistem upravljanja ljudskim resursima, ima malu fleksibilnost i nadležnosti su raspoređene po različitim institucijama. To je glavna prepreka u ostvarivanju orijentiranosti ka učinku i poziva na izmjenu postojeće regulative, konkretno Zakona o radu i Zakona o državnoj službi. U opisima radnih mjesta, posebno za oblast FMC-a, navode se samo liste aktivnosti, umjesto definiranja ciljeva i rezultata koje je potrebno ostvariti. Ne postoje odredbe o kontinuiranom profesionalnom razvoju.

Očigledno postoji hitna potreba za revidiranjem postojećeg i izradom novog zakonodavstva za FMC. Kao opću primjedbu bi, pak, trebalo istaći da trenutno postoji višak podzakonskih akata, koji se dupliciraju u svim institucijama, koje je teško implementirati i kontrolisati, a koji su često zasnovani na generičkim pojmovima i ponekad se ne provode. Dodatni problem nastaje iz složene administrativne strukture. Zakoni Federacije BiH bi se trebali provoditi i na nižim nivoima vlasti, što nije slučaj trenutno. Prilikom donošenja novih propisa, potrebno je obratiti pažnju da se ne doda samo još jedan propis koji će postati mrtvo slovo na papiru.


5

2 Uvod

2.1 Obim Cilj ove GAP analize koja se odnosi na finansijsko upravljanje i kontrolu jeste identificiranje nedostataka u sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u budžetskim institucijama u Federaciji BiH. Nalaze i zaključke koji su proizašli iz ove analize treba posmatrati kao sredstvo podrške za odluke koje trebaju donijeti vlasti FBiH o legislativi za finansijsko upravljanje i kontrolu i o daljem razvoju strategije javne interne finansijske kontrole (engl. Public Internal Financial Contro-PIFC).

2.2 Analizirani kriteriji Na osnovu okvira COSO (Odbor sponzorskih organizacija povjerenstva Treadway) i glavnih principa PIFC, analizirani su sljedeći kriteriji: • Kontrolno okruženje • Upravljanje rizikom • Ex-ante kontrola finansijskih transakcija • Sistem dvostrukog potpisa i razdvajanje dužnosti • Kontrola transakcija nabavke • Pravila pristupa sredstvima i informacijama • Procedure potpunog, tačnog, preciznog i brzog računovodstva svih transakcija • Procjena vrijednost-za-novac • Procedure praćenja • Procedure upravljanja ljudskim resursima • Rješavanje prevara i nepravilnosti

2.3 Posjećene institucije Projektni tim posjetio je sljedeće institucije u periodu od 21.02. do 7.03. 2011. godine: • Ministarstvo finansija Federacije BiH (FM FBiH) – Sektor za trezorsko poslovanje • Ministarstvo rada i socijalne politike (MRISP) • Ministarstvo za pitanja boraca i invalida odbrambeno-oslobodilačkog rata (MPBIOOR) • Federalni fond penzionog i invalidskog osiguranja (u daljem tekstu: “Penzioni fond”) • Direkcija za robne rezerve (DRR) • Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP) Kantona Sarajevo • Ministarstvo finansija (MF) Kantona Sarajevo • Općina Ilidža

Pored toga, izvršena je razmjena mišljenja sa Uredom za reviziju Federacije BiH.


6

Održani su sastanci sa višim rukovodiocima i službenicima odgovornim za finansijsko poslovanje i internu reviziju.

3 Kontrolno okruženje Svrha. Cilj ovog dijela je analiza zakonske osnove i organizacione strukture za internu kontrolu.

3.1 Zakonski okvir Primarno zakonodavstvo. Ne postoji posebno zakonodavstvo za finansijsko upravljanje i kontrolu na nivou Federacije BiH ili na kantonalnom nivou. Zakonska osnova za internu kontrolu je postavljena na sljedeći način: • Zakon o budžetima u Federaciji BiH1definira internu kontrolu kao “organiazciju,politike i procedure

koje se koriste da se osigura da vladini programi ostvaruju planirane rezultate, da se resursi koriste u ovim programima u skladu sa uspostavljenim ciljevima organizacije, da su programi zaštićeni od gubitaka, prevare i lošeg upravljanja i da suna raspolaganju pravovremene informacije koje se koriste prilikom izvještavanja, podrške i donošenja odluka” i zahtijeva u članu 62 od budžetskih institucija da “urede sistem internih kontrola u skladu sa međunarodnim standardima o internim kontrolama kako bi osigurali da se aktivnosti realizuju u okviru primarne djelatnosti”. Zakon također stavlja u zadatak FMF-u funkciju praćenja izvršenja budžeta: “Ministarstvo finansija može vršiti praćenje računovodstvene dokumentacije o prihodima i rashodima budžetskih korisnika, praćenje van-budžetskih fondova kao i praćenje kantona, gradova i općina”.

• Zakon o trezoru Federacije BiH2 sadrži slične odredbe u članu 12 “Kontrola nadležnih ministarstava i budžetskih korisnika” i stavlja u zadatak FMF-u funkciju propisivanja procedura i propisa za internu kontrolu.

Ovi zakoni, koji su usvojeni na federalnom nivou, primjenjuju se na sve nivoe vlasti u Federaciji BiH, tj. na kantone, gradove i općine te u određenoj mjeri na van-budžetske fondove. Obzirom da je sistem inspekcija još uvijek predominantan, posebno na kantonalnom nivou, bitno je pomenuti: • Zakon o inspekcijama3, koji uređuje sistem inspekcija u FBiH, preciznije organizaciju inspekcijskih

tijela (federalne i kantonalnih uprava za inspekcijske poslove),obima inspekcija (provjere usklađenosti sa zakonom i otkrivanje nepravilnosti), te odgovornosti inspektora.

Sekundarno i tercijarno zakonodavstvo usvojeno je zarad daljeg razvoja sistema interne kontrole u budžetskim institucijama: Smjernice za uspostavu i jačanje internih kontrola u budžetskim institucijama4,

1Službene novine Federacije BiH, broj 19/06, 76/08, 5/09...45/10 2Službene novine Federacije BiH, broj 58/02 i 19/03 i 79/07 3 Službene novine Federacije BiH, broj 69/05 Službene novine Federacije BiH, broj 19/05


7

izdate u martu 2005. godine od strane FMF, propisuju da sve budžetske institucije moraju usvojiti vlastite Pravilnike o internim kontrolama. 62 od 66 budžetskih institucija na federalnom nivou usvojilo je takve pravilnike. To je i potvrđeno u institucijama koje su posjećene, tj. u Ministarstvu za pitanja boraca i invalida odbrambeno-oslobodilačkog (MPBIOOR), Direkciji robnih rezervi (DRR) i u Ministarstvu rada i socijalne politike, koje su sve usvojile pravilnike o internim kontrolama u 2005. ili narednim godinama, kao i u Federalnom zavodu za penzijsko i invalidsko osiguranje. PregledPravilnika o internim kontrolama FMFBiH,izdatog u avustu 2006. godine: Pravilnikom, kako je navedeno u članu 1 njegovih opštih odredbi, se “uređuju upravljački i administrativni kontrolni postupci, finansijsko-računovodstveni interni kontrolni postupci i postupci procjene rizika, informisanje, komuniciranje i nadgledanje radi osiguranja ciljeva Federalnog ministarstva finansija i osiguranja uvjerenja da je interna kontrola uspostavljena u Ministarstvu“ kako bi se osiguralo sljedeće: • podrška metodičkom, ekonomičnom, efektivnom i uspješnom djelovanju, • zaštiti imovine od lošeg upravljanja, greške, prevare, i nepravilnosti, • usklađenost sa zakonima, propisima i instrukcijama menadžmenta, • izrada i vođenje pouzdanih finansijskih informacija, izvještavanja i izvještavanja o učinku, interno i

eksterno.

Osim u dijelu koji se odnosi na usklađenost, Pravilnik ne ostvaruje prethodno navedene ciljeve, jer je sam dokument struktuiran kao skup opisa i pravila koji se odnose na procese FMF-a, prije nego skup pravila i smjernica koji se odnose na kontrolne sisteme koji kontrolišu ove procese. Pravilnik nadalje uključuje neprecizne definicije interne kontrole i procjene rizika: • Procjena rizika je predstavljena bez jasne metodologije i učesnika, i rezultat svega je dio samog

Pravilnika5. Pristup po kojem rezultat procjene rizika, provedene u određenoj tačci u vremenu, postaje dio samog Pravilnika vodi do pogrešnog zaključka, jer implicira da procjena rizika predstavlja jednokratnu vježbu prije nego kontinuirani proces i dio kontrolnog sistema.

• Pravilnik definiše interne kontrole na generičkom nivou (koji bi u većoj mjeri odgovarao tekstu politike ili udžbenika), dok u isto vrijeme regulira i minorne detalje kao što su početak i kraj pauze za ručak6. Pored ovih praktikalija, nema definicije ključnih kontrola koje se odnose na ljudske resurse.

• Pravilnik pored toga ne definiše odgovornosti (koje su sadržane u aktima o sistematizaciji) Prema FMF-u, pravilnici ostalih budžetskih institucija su veoma slični. Ovi pravilnici se u principu mjenjaju i dopunjavaju svaki put kada dođe do promjena u sistemu internih kontrola (npr. procedure za izvršenje finansijskih transakcija), ali u stvarnosti često postoje odstupanja između pravilnika i primjenjenih procedura, zbog vremenskog perioda do usvajanja izmjena i dopuna legislative. Nedostatak propisa na nižim nivoima vlasti. Mada se prethodno pomenute Smjernice odnose i na niže nivoe vlasti, tamo nisu provedene. Nijedna od posjećenih institucija na lokalnom nivou (MF i MUP Kantona Sarajevo I Općina Ilidža) nije usvojila pravilnik o internoj kontroli7.Razlog koji je ponuđen za to

5Poglavlje 13 Aktivnosti procjene rizika, član 47 6Poglavlje 17 Ljudski resursi, član 52 7MUP Kantona Sarajevo je usvojio Odluku o internim kontrolama na osnovu Smjernica. Međutim, ovaj propis je više općenit nego što su to prethodno navedeni Pravilnici.


8

je nedostatak potrebnog znanja u institucijama i izostanak uputa od strane MF Kantona Sarajevo za izradu takvih pravilnika.

Zaključak. • Pravilnici o internim kontrolama usvojeni na federalnom niovu ne pružaju jasne smjernice o

uspostavljanju interne kontrole. Očigledno je da postoji hitna potreba za pregledom postojeće zakonske osnove i preostaje da se time se pozabavi novo zakonodavstvo o finansijskom upravljanju i kontroli. Kao generalnu napomenu ipak treba istaći da usvajanje zasebnog pravilnika o internoj kontroli u svakoj instituciji predstavlja bespotrebno administrativno opterećenje i ne predstavlja efikasan način za rješevanje ovog pitanja. Na bazi modela u drugim zemljama u regiji, bilo bi puno efikasnije da se usvoji jedan pravilnik primjenjiv za sve institucije, ali koji sadrži precizne aktivnosti i odgovornosti umjesto generičkih termina. Na bazi takvog pravilnika, svaka institucija bi trebala razviti svoje specifične procedure na nivou priručnika i smjernica.

• Uopće ne postoje propisi u vezi sa internim kontrolama na nižim nivoima vlasti, i potrebno je

postaviti pitanje zašto se postojeća federalna legislativa ne primjenjuje na ovim nivoima.

3.2 Organizaciona struktura /Ljudski resursi U skladu sa prethodno navedenim Smjernicama za uspostavu i jačanje interne kontrole kod budžetskih korisnika, “interna kontrola može biti organizirana kao posebna organizaciona jedinica ili ugrađena u [postojeću] organizaciju“ o čemu odlučuje rukovodilac budžetskog korisnika i što se odražava i na opšti sistem opisa poslova (Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta). Primjeri iz posjećenih institucija: • MF FBiH: Prema sistematizaciji (Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji), Jedinica za internu reviziju

(„Jedinica za internu reviziju i internu kontrolu“) je ta koja je odgovorna za procjenu sistema internih kontrola.

• MPBIOOR je uspostavilo radno mjesto internog kontrolora, koji podnosi izvještaje Ministru, a odgovoran je za ex-post kontrole transakcija javnih nabavki. Ovo radno mjesto je popunjeno početkom 2011. godine.

• MRISP je uspostavilo, na osnovu Odluke Ministra 2009. godine, Komisiju za internu kontrolu koja je ubrzo nakon ukinuta, obzirom da, navodno, članovi ove komisije nisu bili kvalificirani za ovakvu funkciju. Nije uspostavljeno radno mjesto internog kontrolora.

• DRR nije uspostavila nikakvu organizacionu strukturu niti radno mjesto koje bi obuhvatalo interne kontrole. Pokušaji uspostave ovakve strukture su bili neuspješni zbog nedostatka uposlenika koji su kvalificirani za obavljanje ove funkcije.

• Penzioni fond je uspostavio Jedinicu interne revizije koja jer odgovorna za procjenu provođenja internih kontrola. U isto vrijeme, aktom o sistematizaciji se internim revizorima dodjeljuju odgovornosti za izvršavanje internih kontrola. Oni zapravo dobivaju inspekcijske zadatke od direktora fonda za ex-post kontrole finansijskih transakcija i javnih nabavki.

• MUP Kantona Sarajevo je uspostavio radno mjesto interne kontrole koja obuhvata ex-post kontrolu finansijskih transakcija MUP-a i njegovih decentraliziranih jedinica (policijske stanice). Ovo radno mjesto, međutim, nije popunjeno i ex-post kontrolu vrši rukovodilac odjela za finansije MUP-a.


9

• MF Kantona Sarajevo ima Odjel za budžetsku inspekciju sa sedam uposlenih, uključujući četiri inspektora, koji je odgovoran za kontrolu svih 167 direktnih budžetskih korisnika Kantona (ministarstva, agencije, škole, i sl.).

• Općine su autonomne i nisu pod kontrolom kantonalnih budžetskih inspekcija, osim po zahtjevu skupštine općine. Ne postoji radno mjesto za internu kontrolu u Općini Ilidža.

Komentari ispitanika. Ispitanici su naveli da „se interne kontrole ne vrše“ u njihovim institucijama, dok je faktičko stanje da su kontrole uspostavljene, ali ne postoji lice ili struktura koja bi bila odgovorna za osmišljavanje, održavanje i evaluaciju sistema internih kontrola. Pravi se zabuna između „internog kontrolora“ (odnosno lica/strukture koja vrši interne kontrole) i „odgovornog za sistem internih kontrola). Općenito, ispitanici ne shvataju da su interne kontrole stalne aktivnosti koje se izvršavaju u vidu kontinuiranog niza radnji kroz poslovanje institucije. Čini se da oni izražavaju veću zabrinutost zbog nepostojanja inspekcijske funkcije. Pojmovi „interna kontrola“, „interna revizija“ i „inspekcija“ se brkaju. Međutim, oni shvataju da nedostatak obuke za uposlenike i nedostatak svijesti rukovodilaca predstavljaju razloge za ovu konfuziju i za nepostojanje adekvatnih struktura interne kontrole.

Zaključak. Primarno zakonodavstvo, u principu, pokriva potrebu za identificiranjem odjela ili službenika odgovornog za internu kontrolu u svakoj instituciji. Međutim, ova odredba se općenito ne provodi. Sekundarno zakonodavstvo nije adekvatno. Nastojanja da se stvore strukture za internu kontrolu bila su neuspješna ili se brkaju sa internom revizijom s jedne strane i inspekcijom s druge. Naročito na kantonalnom nivou preovladava sistem inspekcije, dok su općine, čini se, potpuno nesvjesne potrebe za ovakvom kontrolom. Sadašnje zakonodavstvo je potrebno unaprijediti, te je potrebno izmijeniti opise radnih mjesta, što međutim samo po sebi ne riješava problem. Obuka rukovodilaca je hitno potrebna; njihovi opisi radnih mjesta bi trebali biti ažurirani na način da uključe odgovornosti za internu kontrolu, pri čemu je ovo neophodno uzeti u obzir i kod procjene njihovog posla.

4 Upravljanje rizikom Svrha. Cilj ovog dijela je analizirati do kojeg stepena se provodi upravljanje rizikom što se tiče identifikacije rizika, njegove procjene, procjene tolerancije rizika i pripreme reakcija na rizik. Zakonska osnova. • Zakon o internoj revizijiu javnom sektoru Federacije BiH propisuje u članu 3 da su interni revizori

ovlašćeni da obavljaju sistematsku kontrolu i procjenu upravljanja rizikom i internih kontrola. “Internirevizoriprocjenjivat ćeadekvatnostiefikasnostsistemafinansijskogupravljanjaikontroleusmisluidentifikacijerizika, procjenerizikaiupravljanjarizikomodstrane upraveorganizacije”. Smjernice za uspostavu i jačanje interne kontrole kod budžetskih korisnika definiraju procjenu rizika kao “opći pregled podložnosti određene funkcije ili aktivnosti na greške, nepravilnosti, neovlaštenu uportrebu ili neodgovarajuće rezultate programa. Ova procjena se koristi kako bi se utvrdilo koliko je vjerovatno da će doći do neželjenih dešavanja i koliko su ozbiljne posljedice takvih dešavanja. Rukovodilac ili komisija koju odredi rukovodilac za izradu Pravilnika o internim kontrolama-internim kontrolnim postupcima će, na osnovu navedenog, utvrditi stepen rizika (visok, srednji i nizak) poaktivnostima i predložiti eventualne mjere za sprečavanje nastajanja neželjenih dešavanja.”


10

Provedba upravljanja rizikom u institucijama. • MRISP:Pravilnik za interne kontrole sadrži odredbu za obavljanje procjene rizika, ali se ista ne

provodi zbog nedostatka znanja o tome na koji način je provesti. • DRRne vrši procjenu rizika u odnosu na ciljeve institucije, već samo osnovnu finansijsku procjenu

rizika, pri čemu rizik proizilazi iz problema sa likvidnošćuTrezora kojima se onemogućava dodjela ugovora putem tendera ili iz problema u postizanju tržišne cijene za robe zbog vremenskog kašnjenja u postupcima javnih nabavki.

• MUPKantona Sarajevo ne vrši procjenu rizika, navodeći da problemi u likvidnosti Trezora uzrokuju da planiranje (pa prema tome i procjena rizika u odnosu na ciljeve) zastarijeva.

Zaključak. Upravljanje rizikom se ne provodi ni u jednoj instituciji. • Postojeće zakonodavstvo ne definira jasno šta su rizici, naime rizici koji ugrožavaju ostvarivanje

ciljeva organizacije. Zbog nepostojanja strateških planova i jasnih ciljeva u većini budžetskih institucija, očigledno je da se takva analiza rizika ne može kako treba provesti.

• Pored općenitog pomanjkanja shvatanja ciljeva i s njima povezanih rizika, postoji i nekoliko ograničenja koja planiranje i procjenu rizika čine zastarjelim:

o problemi sa likvidnosti (upravljanje gotovinom od strane Trezora) o nefleksibilna alokacija budžetskih sredstava uz duge postupke javnih nabavki o općenito neadekvatna priprema budžeta

5 Kontrolne aktivnosti

5.1 Ex-ante kontrola finansijskih transakcija s Svrha – Cilj ovog dijela je da se procijene procedure ovlaštenja i odobravanja i da se verificira da li kontrolu legalnosti obavljaju finansijski kontrolori ili druge osobe koje imenuje rukovodilac organizacije Zakonska osnova. Procedure za izvršenje budžeta definirane su

• Zakonom o budžetu FBiH • Zakonom o trezoru FBiH • Zakonom o izvršenju budžeta FBiH • Zakonom o računovodstvu i reviziji u FBiH8 • Uredbom o računovodstvu budžeta u FBiH9 • Pravilnikom o knjigovodstvu budžeta u FBiH10 • Računovodstvenim postupcima za federalne budžetske korisnike i Trezor11 • Uputsvom o izvršenju budžeta sa Jedinstvenog računa trezora12

Opći koncept.22 od 62 budžetska korisnika na nivou FBiH i većina kantonalnih budžetskih korisnika (za izuzetke vidi naredni paragraf) su povezani na ISFU.

8Službene novine FBiH, br. 83/09 9Službene novine FBiH, br. 87/10 10Službene novine FBiH, br. 1/11 11 Od januara 2011 . godine 12Službene novine FBiH, No94/07


11

• U onim budžetskim korisnicima koji su povezani na sistem ISFU-a, sveinterne kontrole (koje se odnose na nabavke, raspoloživu aproprijaciju, alokaciju i plaćanje) obavljaju se na nivou budžetskih korisnika. Glavna odgovornost za uspostavu sistema internih kontrola je, stoga, na budžetskim korisnicima. Na nivou Trezora ne provodi se nikakva ex-ante kontrola.

• U onim budžetskim korisnicima koji nisu povezanina sistem ISFU-a, kontrole usklađenosti sa zakonskim proposima (npr. u pogledu javnih nabavki) se vrše u institucijama, dok se kontrola raspoložive aproprijacije, alokacije i plaćanjavrši na nivou Trezora (koji unosi transakcije u ISFU na osnovu obrazaca koji se podnose u papirnatom obliku).

Kontrola budžetskih ograničenja. Aproprijacije se određuju godišnjim zakonom o budžetu. Budžet se izvršava na osnovu Godišnjeg plana dinamike rashoda (Operativni plan) razloženog na mjesečnoj osnovi po ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji. Ove planove

1. priprema svaka budžetska institucija, 2. odobrava MF FBiH (sektor za budžet), 3. registrira informacioni sistem finansijskog upravljanja (ISFU)

Predloženi operativni budžeti pokrivaju troškove i vrijeme nastanka izdataka. Sa druge strane vrijeme realizacije prihoda je zasnovano na predviđanjima prihoda za određeni mjesec.Na osnovu ovih podataka se utvrđuje mjesečnaili kvartalna13alokacija raspoloživih budžetskih sredstava za svaku instituciju. Ove alokacije postavljaju mjesečna/kvartalna ograničenja za rashode koje može napraviti budžetska institucija po ekonomskoj klasifikaciji. Ugrađene kontrole u sistemu trezora ne dozvoljavaju da potrošnja prelazi ta ograničenja. Rezervacija obaveza. Informacioni sistem finansijskog upravljanja Trezora omogućava registriranje naloga za plaćanje i rezervisanje obaveza. Primjećeno je da kao posljedicu ovoga FBiH koristi sistem rezervacija obaveza, što je pozitivno: Prema Računovodstvenim postupcima za federalne budžetske korisnike i trezor, budžetski korisnici su obavezni izvršiti rezervaciju obaveza u ISFU-u za sve transakcije javnih nabavki roba i usluga (osim za plaće, komunalije i hitne nabavke od registriranih dobavljača) i čini se da se ove obaveze pridržavaju općenito svi budžetski korisnici. Među posjećenim institucijama, samo DRR ne koristi rezervaciju obaveza, a to je povezano sa specifičnosti poslovanja DRR-a. Rezervacija obaveza se vrši nakon okončanja tenderskog postupka i nakon odabira dobavljača. Ovlašćivanje rashoda. Proces rashoda se provodi uz kontrole koje se uglavnom dešavaju na decentraliziran način u budžetskim institucijama: Alokacija budžetskih sredstava koristi se za kontrolu izvršenja usvojenog budžeta putem sistema Glavne knjige Trezora. Odgovarajuće kontrole su integrisane u informacioni sistem finansijskog upravljanja čime se sprečava prekoračenje raspoložive alokacije od strane budžetskog korisnika. 1. „Rezervacija obaveza” se registrira, ako je potrebno 2. Unosom naloga za plaćanje, smanjuje se raspoloživa aproprijacija 3. Plaćanja: kada je faktura primljena, cijela kontrola se provodi decentralizirano.Zahtjevi za plaćanje se

podnose na dva različita načina:

13Neke institucije, npr. DRR primaju kvartalne alokacije kako bi imale veću fleksibilnost pri trošenju.


12

a) Budžetski korisnici koji su povezani sa sistemom ISFU-a unose zahtjeve za plaćanje u ISFU. Prateća dokumentacija se čuva u budžetskoj instituciji, a Trezor ima pravo da zahtijeva pristup istoj. Trezor provjerava raspoloživost sredstava (alokacija). Zadaci i uloge koji se odnose na pokretanje, odobrenje i obračun zahtjeva za plaćanje se utvrđuju se u skladu sa pravilnicima o budžetskim institucijama (provjera pravilnosti plaćanja, provjera isporučene robe i usluga, provjera poštivanja postupaka nabavke.

b) Budžetski korisnici koji NISU povezani sa sistemom ISFU-a dostavljaju zahtjeve za plaćanje u papirnatom obliku sa pratećom dokumentacijom Trezoru (ili ogranku Trezora) koji izvršava provjere usklađenosti (potrebni potpisi budžetskih korisnika), unosi zahtjeve za plaćanje u ISFU i odobrava transakciju.

Izvršenje plaćanja. Nalozi za plaćanje pripremaju se i šalju komercijalnim bankama na osnovu odobrenih zahtjeva za plaćanje. Zbog problema sa likvidnosti, Trezor je uveo sistem upravljanja novčanim sredstvima kroz planove novčanih tokova. Prioriteti za plaćanja se postavljaju u skladu sa Zakonom o izvršenju budžeta, kako slijedi: (1) otplate kamata i inozemnog duga FBiH (pridržane na JRT-u); (2) transfer za boračke invalidnine, druga boračka davanja i invalidnine za neratne invalide i civilne žrtve rata, (3) transfer za poljoprivredu i razvojni projekti; (4) transfer za raseljene i izbjegle osobe, (5) plaće i naknade troškova svih zaposlenih,(6) tekući transferi kantonima i nižim nivoima vlasti, javnim preduzećima i kapitalne investicije, (7) ostalo. Plaćanje se vrši na račune komercijalnih banaka sa transakcijskih računa JRT-a. U cilju poštivanja pravila upravljanja novčanim tokovima, rukovodilac odjela za trezor vrši svakodnevni pregled liste zahtjeva za plaćanje koji čekaju unutar ISFU-a u odnosu na gotovinu koja je na raspolaganju u JRT-u, koju priprema rukovodilac odjela za kontrolu i izvršenje (jedinica unutar Odjela za trezor). Na kraju, ministar potpisuje dnevnu listu plaćanja koja treba da se izvrše. Obrada plaća. Isplatu plaća državnim službenicima obavlja Trezor.MF FBiH osnovalo je Jedinicu za centralizirani obračun plaća za obračun i isplatu plaća svim budžetskim korisnicima koja koristi centraliziranu aplikaciju za plaće. Na nivou Trezora postoji određena centralizirana kontrola ulaznih informacija koje pružaju budžetski korisnici, obzirom da su isti obavezni Trezoru podnijeti dokaz o zaposlenju i prekidu radnog odnosa za sve uposlenike čije se plaće finansiraju iz budžeta. Detaljne procedure o ovome propisuje MF FBiH. Institucije koje posluju izvan trezorskog sistema. Na kantonalnom nivou, neke srednje škole i univerziteti posluju izvan sistema JRT-a, pa shodno tome, nisu povezani na ISFU Trezora. Isto se odnosi i na sve općine i izvanbudžetske fondove, iako u skladu sa izmjenama i dopunama Zakona o izvršenju budžeta iz 2009. godine, oni su bili obavezni da uvedu trezorsko poslovanje do maja 2011. godine. Ove institucije imaju račune u komercijalnim bankama u kojima primaju transfere od Kantonalne vlade. Obrada njihovih izdataka ne podliježe nikakvim kontrolama niti pravilima upravljanja gotovinom Federalnog Trezora, već oni jednostavno podnose kvartalne izvještaje o utrošku sredstava. Ne postoje elektronska plaćanja na općinskom nivou; nalozi za plaćanje se fizički donose u banku radi izvršenja. Zaključak. Decentralizirana organizacija finansijske kontrole znači da je glavna odgovornost za uspostavu sistema internih kontrola na budžetskim institucijama, a one nemaju još uvijek efikasne sisteme interne kontrole. Međutim, informacioni sistem finansijskog upravljanja Trezora glavni je faktor koji osigurava odgovarajuće procese ovlašćivanja i odobravanja što se tiče kontrole rashoda, čime se osigurava da budžetske institucije ne pređu raspoloživu aproprijaciju i alokaciju za određeni period.Rezervacija obaveza se, općenito, vrši i sistem finansijskih kontrola se, stoga, može smatrati kvalitetnim. Međutim, neadekvatno planiranje budžeta i predviđanje prihoda dovodi do problema u likvidnosti zbog čega je


13

potrebno upravljanje novčanim sredstvima kroz planove novčanih tokova. Općine i izvanbudžetski fondovi još uvijek funkcioniraju izvan sistema JRT-a, te stoga i izvan kvalitetnog sistema kontrola.

5.2 Sistem dvostrukog potpisa i razdvajanje dužnosti Svrha. Cilj ovog dijela je da verificira - da li se u institucijama implementira sistem dvostrukog potpisa prema kojem se ne može preuzeti

finansijska obaveza niti se može izvršiti plaćanje bez potpisa rukovodioca i odgovornog računovođe, te

- da li je uspostavljeno razdvajanje dužnosti na način koji ne dozvoljava jednom službeniku da u isto vrijeme ima odgovornost za ovlašćivanje, izvršenje, obračun i kontrolu

Zakonska osnova. Na osnovu Zakona o budžetu u FBiH, Člana 61, te Zakona o trezoru u FBiH, Člana 30, MF FBiH je donijelo Uputstvo o izvršenju budžeta sa JRT-a kojim se reguliše proces stvaranja finansijskih obaveza kako slijedi:“Odgovornost za planiranje i stvaranje obaveza, u okviru odobrenog budžeta, [odnosno fondovskog finansijskog plana,] isključivo je na ovlaštenom licu korisnika budžeta, odnosno fonda. Odgovornost za pravilnost i tačnost unosa podataka je na licu koje je ovlašteno da vrši unos. Ovjeravanje i potpisivanje knjigovodstvenih isprava na osnovu kojih se vrši unos podataka, vrši rukovodilac korisnika budžeta,odnosno fonda, ili lice koje on pismeno ovlasti.” Detaljne procedure usvajaju se na nivou budžetske institucije, kojima se reguliše rezervacija i odobravanje obaveza te utvrđuje odgovorno lice. Ponovo, zasebne procedure je usvojio Penzioni fond14. Općine imaju drugačije postupke za izvršenje budžeta koje proizilaze iz činjenice da one nisu povezane sa ISFU Trezora. U Općini Ilidža, osnova za izvršenje budžeta je Odluka o izvršenju budžeta koju je donijelo Općinsko vijeće Ilidža i povezani unutrašnji postupci (Odluka o potpisivanju dokumenata i o blagajničkom poslovanju). Razdvajanje dužnosti u vezi sa ovlašćivanjem, izvršenjem, obračunom i kontrolom finansijskih transakcija rezultira iz odredbi gore pomenutih Uputstava i konfigurirano je u Informacionom sistemu finansijskog upravljanja Trezora. Unos, odobravanje i izvršenje transakcije u budžetskim korisnicima koji su povezani sa ISFU-om, obavljaju različiti korisnici koji koriste različite korisničke adrese, lozinke i različito korisničko pravo, gdje je, za svaki zadatak, odgovorna osoba definirana internim propisima. Prava pristupa daje isključivo Trezor koji upravlja informacionim sistemom finansijskog upravljanja Trezora. Stoga je osigurano da jedna osoba ne obavlja i evidentiranje i odobravanje transakcija. Međutim, događa se u nekim budžetskim institucijama da uposlenici razmjenjujukorisničke adrese i šifre, te tako jedna osoba obavlja sve korake u finansijskoj transakciji. Isti princip se primjenjuje na budžetske korisnike koji nisu povezani sa ISFU-om (i podnose obrazce u papirnatom obliku Trezoru), pri čemu unos transakcije s jedne strane i odobrenje i izvršenje s druge strane vrše dva različita korisnika u Trezoru. Naloge za plaćanje pripremaju ovlašteni trezorski službenici. Svaki nalog za plaćanje mora potpisati Ministar i Premijer (!) ili Zamjenik ministra, odnosno lice koje

14Postupci za stvarenje obaveza (2005), Postupci za evidentiranje i plaćanje faktura (2005), Postupci za gotovinsko poslovanje (2005),


14

ovlasti Premijer. Praksa podnošenja naloga za plaćanje Premijeru lično je stvarno stanje, odnosno ovo ovlaštenje se obično ne prenosi ! U trezoru je trenutno zaposleno šest lica koji obavljaju provjere usklađenosti podataka podnesenih u papirnatom obliku i unose transakcije u ISFU Trezora nakon što iste budu potvrđene. Principi potpisivanja i unosa podataka. Internim procedurama koje su uglavnom identične za svaku budžetsku instituciju određuju se osobe koje su ovlaštene za odobravanje finansijskih transakcija na sljedeći način: • Plaćanje obaveza: barem dva potpisnika su potrebna od kojih jedan mora biti ministar ili zamjenik

ministra, načelnik i direktor (u nekim slučajevima sekretar ministarstva ili rukovodilac finansijskog odjela15)

• Nabavka roba i usluga: Zahtjev za nabavku mora potpisati (1) rukovodilac jedinice koja šalje nalog; (2) dva potpisnika definirana za plaćanje obaveza (vidi gore); (3) mora biti registriran u Glavnoj knjizi i potpisan od strane osobe koja je unijela podatke, kao i od strane rukovodioca finansijskog odjela, te konačno odobren od strane ovlaštene osobe;

• Obračun plaća i naknada mora odobriti rukovodilac odjela za finansije, a sve izmjene i rekapitulacije u vezi sa obračunom mora potpisati ministar, zamjenik ministra ili sekretar ministarstva

• Blagajničko poslovanje (zahtjev za podizanje gotovine) je regulisano posebnom priručnikom i mora ga odobriti i potpisati ministar, zamjenik ministra ili sekretar ministarstva, te lice koje izdaje gotovinu.

• Odobravanje putnih troškova, troškova reprezentacije i telefonskih troškova reguliraju posebni pravilnici, uputstva i odluke na nivou svake budžetske institucije. Putni troškovi se isplaćuju na račun korisnika, osim za Penzijsko-invalidski fond gdje se putni troškovi isplaćuju u gotovini.

Primjeri. Dolje navedeni primjeri ilustriraju da razdvajanje dužnosti jeste realizirano, ali broj kontrola može biti prevelik: Primjer 1– Plaćanje fakture za robe u MPBIOOR-u. Potrebno je pet potpisa: 1. Kreiranje transakcije: jedinica koja na terenu primi robu 2. Odobrenje 1: od njegovog direktno nadređenog 3. Odobrenje 2: od rukovodioca odjela za budžet 4. Odobrenje 3: od rukovodica finansijskog odjela 5. Odobrenje 4: od ministra Primjer 2 - Plaćanje fakture za robe uDRR (koja nije povezana sa ISFU-om): Potrebno je pet potpisa: 1. Kreiranje transakcije: jedinica koja na terenu primi robu 2. Odobrenje 1: u odjelu za računovodstvo od strane likvidatora 3. Odobrenje 2: od rukovodioca finansijskog odjela 4. Odobrenje 3: od direktora 5. Obrada transakcije: službenik za unos podataka korištenjem obrazaca u papirnatom obliku koje je

propisao Trezor, zajedno sa pratećom dokumentacijom (faktura, ali bez detalja o ugovoru) Primjer 3– Plaćanje fakture za robe u MUP-u Kantona Sarajevo: Potrebno je pet potpisa: 1. Kreiranje transakcije: jedinica koja na terenu primi robu

15Pomoćnik ministra za pravno i finansijsko poslovanje


15

2. Odobrenje 1: od rukovodioca finansijskog odjela koji vrši provjere usklađenosti (ugovor, obaveza/narudžbenica, primopredaja robe, faktura).

3. Odobrenje 2: od rukovodioca odjela koji izdaje nalog 4. Odobrenje 3: od rukovodioca finansijskog odjela ili ministra ili rukovodioca policijske uprave 5. Obrada transakcije: finansijski službenik u finansijskom odjelu unosi transakciju u ISFU Primjer 4 – Plaćanje materijalnih izdataka koje se vrši na mjesečnoj osnovi (komunalije) u MUP-u Kantona Sarajevo: 1. Odobrenje 1: od rukovodioca MUP-a 2. Odobrenje 2: od rukovodioca jedinice za računovodstvo 3. Odobrenje 3: od rukovodioca odjela 4. Obrada transakcije: službenik za unos podataka Primjer 5– Plaćanje faktura u Općini Ilidža: u skladu sa odlukom o potpisivanju dokumenata, potrebno je šest potpisa: 1. Kreiranje transakcije:zahtjev za plaćane priprema službenik u jedinici koja prima robu 2. Odobrenje 1: od zamjenika rukovodica tog odjela 3. Odobrenje 2: od načelnika 4. Odobrenje 3: od finansijskog službenika u finansijskom odjelu za obradu, koji priprema nalog za

plaćanje 5. Odobrenje 4 (naloga za plaćanje): od zamjenika rukovodioca finansijskog odjela, 6. Odobrenje 5 (naloga za plaćanje): od zamjenika načelnika ili od načelnika. Gotovinske transakcije. U skladu sa Zakonom o trezoru, bilo koji budžetski korisnik (federalni, kantonalni ili općinski) je ovlašten da otvori račune u komercijalnim bankama.Gotovinske transakcije se, na primjer, koriste za dnevnice, putne troškove i izuzetno za isplatu plaća kada bankovni transfer nije moguć. Ministar je jedino lice sa pravom potpisivanja za povlačenje gotovine. Zaključak.Princip dvostrukog potpisa i razdvajanja dužnosti je dobro implementiran u svim institucijama i za sve finansijske transakcije, kako u institucijama koje su povezane sa ISFU-om, tako i u onima u kojima se ovaj proces zasniva na papirnatim primjercima obrazaca. Međutim, pretjeran je broj zahtjeva za potpisima, i to na dva načina: broj traženih potpisa je prevelik, a i kvalitettraženog potpisa (nivo potpisnika) je previsok (premijer, ministar, načelnik). Kako su ispitanici potvrdili, to rezultira nedostatkom odgovornosti i, na kraju, kontrole. Štaviše, postoji značajno administrativno opterećenje koje uzima dosta vremena, i košta. Ove prakse treba preispitati u pogledu uvođenja stepenovanog sistema (slično kao u bankama) gdje su broj i kvalitet traženih potpisa ovisni od iznosa transakcije (opciono u kombinaciji sa drugim kriterijima koji se odnose na rizik, poput vrste transakcije). Sekundarno zakonodavstvo pruža mogućnost prenosa ovlaštenja, što se i primjenjuje u nekim od institucija.

5.3 Kontrola transakcija nabavke


16

Zakonska osnova. Zakonska osnova za javne nabavke je Zakon o javnim nabavkama za Bosnu i Hercegovinu16i povezani podzakonski akti. Uputstvo o primjeni Zakona o javnim nabavkama BiH nalaže da svaka budžetska institucija mora sačiniti sopstvene interne procedure za javne nabavke i njima su utvrđene odgovornosti komisija za nabavke koje se uspostavljaju u budžetskim institucijama.

Odobravanje transakcija za nabavku. Prema ovim procedurama, metod obavljanja transakcije za nabavku ovisi od vrste: formira se komisija za nabavku za veća kapitalna ulaganja, ali sukcesivne nabavke radi jedan službenik.

Odobravanje zatjeva za nabavkom generalno potpisuju tri osobe: • Rukovodilac organizacione jedinice koja izražava potrebu za nabavkom; • Rukovodilac finansijskog odjela; • Ministar/direktor agencije/načelnik ili njihovi zamjenici. U Penzionom fondu, Upravni odbor mora

odobriti nabavke čija vrijednost je veća od 10,000 KM, a u suprotnom je Direktor ovlašten za potpisivanje.

Decentralizirana nabavka. Nabavka je decentralizirana. Ovo važi i za kantone, u kojima svako ministarstvo vrši vlastitu nabavku.Neke institucije imenuju komisiju za nabavku za period od godinu dana (MPBIOOR, MRISP, Općina Ilidža), dok druge imenuju komisiju za pojedinačne nabavke (DRR, MUPKantona Sarajevo). Postoje institucije koje su imenovale službenika za nabavke ili uspostavile Jedinicu za javne nabavke koja je odgovorna za primanje robe (Penzioni fond). Male nabavke u općinama vrši Služba za zajedničke poslove poštujući proceduru za javne nabavke, dok se za veće uspostavlja komisija za javne nabavke. Sva dokumentacija koja se odnosi na javne nabavke ostaje na nivou budžetskog korisnika. Ne postoji centralizirana stalna kontrola transakcija javnih nabavki. Ex-post kontrolu radi Federalni ured za reviziju, a vrijedi pomenuti da se većina opservacija Federalnog ureda za reviziju odnosi na nedostatke procesa javne nabavke (npr. direktni sporazumi). U nekoliko institucija, uključujući Penzioni fond i MPBIOOR, Odjel za internu reviziju također vrši inspekciju transakcija nabavki. Zaključak. Budžetske institucije nisu provele specifične interne kontrole u vezi sa javnom nabavkom. Naročito, ne postoji procjena vrijednosti-za-novac (uključujući procjenu spoljnog revizora). Preporučuje se jačanje funkcije interne revizije u vezi sa procjenom procedura za javnu nabavku u njihovim institucijama, uključujući jačanje njihovih kapaciteta i kapaciteta spoljnih revizora za obavljanje revizija učinka. S druge strane, praksu da interni revizori obavljaju inspekciju nabavki treba ukinuti.

5.4 Pravila za pristup sredstvima i informacijama Zakoni za zaštitu podataka. Zakon o zaštiti povjerljivih podataka na državnom nivou17se također primjenjuje i na Entiete i regulira sistem za klasificiranje javnih podataka, pristup ovim podacima i zaštitu od neovlaštenog korištenja. Zaštita pristupa informacionom sistemu Trezora u MF FBiH: Članom 17 Zakona o trezoru MF FBiH je dodijeljena odgovornost za reguliranje IT sistema i procedure funkcionalne sigurnosti za ISFU Trezora. 16Službeni glasnik BiH, br. 49/04…24/06 17Službeni glasnik BiH, 54/05


17

Pristup informacionom sistemu za finansijsko upravljanje Trezora zaštićen je korisničkim adresama (korisničko ime), šiframa i specifičnim korisničkim pravima koja daje Trezor. Uputstva MF FBiH definiraju procedure. U pogledu fizičke zaštite, pristup serveru u MF FBiH je zaštićen ulaznom šifrom.Ne postoji centar za rješavanje poremećaja sistema (engl. center for dissaster recovery system), niti čak postoji rezervni (back-up) server, a ni plan za oporavak sistema od poremećaja.

• Odjel za informacione tehnologije je bio sastavni dio Sektora za trezor, ali je nedavno premješten u Sektor za ekonomske, finansijske i opšte poslove. Komunikacija između Trezora i Sektora za IT je otežana. Naime, ukoliko postoje problemi u trezorskom sistemu ili na nivou korisnika, Sektor za trezor je dužan da se pismenim putem obrati Sektoru za IT navodeći problem. Obično je potrebno više od tri dana da bi IT regaovao i djelovao.

Fizički pristup sistemu nije precizno regulisan u pismenom obliku. Korisnici često razmjenjuju korisničke adrese i šifre, što je Federalna vrhovna revizorska institucija i navela u svom izvještaju kao nepravilnost. Zaštita podataka u drugim institucijama. Kanton Sarajevo: Sever se nalazi unutar zgrade kantonalnog MF-a i zaštićen je video nadzorom. Fizičku zaštitu zgrade obezbijeđuju pripadnici policijskih snaga i uposlenici na obezbjeđenju. Radne stanice sa pristupom ISFU-u Trezora nisu posebno zaštićene. Zaštita podataka u Penzionom fondu je osigurana kroz korisnička imena i lozinke za svaku radnu stanicu. Pohranjivanje (back-up) podataka se vrši svakodnevno. Pristup sistemu u Općini Ilidža je osiguran kroz korisnička imena i lozinke. Svi uposlenici iz Odjela za finansije imaju pristup sistemu. Pohranjivanje (back-up) podataka se vrši sedmično. Spisi i dokumenti u papirnatom obliku se čuvaju u posebnoj arhivi sa sigurnosnim sistemom. Komentari ispitanika. U svim institucijama postoji generalna potreba za boljim sigurnosnim sistemima za informatičku opremu i pohranjivanje podataka. Upravljanje i zaštita podataka nisu osigurani i praćeni na zadovoljavajući način. Nedostaju sefovi za čuvanje povjerljivih datoteka. Zaštita od požara i krađe nije na zadovoljavajućem nivou. Zaključak. Fizička zaštita informatičke opreme i medija za pohranjivanje podataka je vrlo slaba, naročito kod informacionog sistema za finansijsko upravljanje Trezora. Korisničkim pravima pristupa informatičkom sistemu za finansijsko upravljanje se dobro upravlja, dok se fizička zaštita mora unaprijediti.

5.5 Procedure potpunog, tačnog, preciznog i brzog obračuna svih transakcija Svrha – Ciljovog dijela je da analizira postoji li potpun, tačan, precizan i brz obračun svih transakcija, kao i pravila za dokumentiranje svih transakcija koje su povezane sa djelatnošću organizacije


18

Izvodi računa Jedinstvenog računa Trezora (JRT). Svi prihodi na federalnom i kantonalnom nivou se sakupljaju i registriraju na Jedinstvenom računu Trezora i striktno se moraju poštovati procedura i operacije JRT. Svaki nivo uprave ima vlastite depozitne račune,na kojima se prikupljaju prihodi od poreza. Stanje sa ovih računa se na kraju dana prenosi na transakcijske račune u komercijalnim bankama (odakle se izvršavaju rashodi) ili na namjenske račune u slučaju donacija. Komercijalne banke i Centralna banka šalju izvode sa računa Trezoru radi dnevnog sravnjenja. Općine nisu dio JRT sistema i imaju račune u komercijalnim bankama na koje prikupljaju prihode iz vlastitih sredstava, primaju uplate i izvršavaju rashode. Uputstvo o otvaranju namjenskih računa i Uputstvo o namjenskojpotrošnji sredstava, oba izdata od strane MF FBiH obavezuju korisnike da podnesu kvartalne izvještaje MF-u FBiH o trošenju sredstava sa ovih računa.

Prihod iz vlastitih izvora mora se također planirati budžetom i prikupljati preko JRT-a: • Budžetske institucije moraju podnijeti izvještaj o prihodima prikupljenim iz vlastitih izvora MF-u FBiH

i moraju da podnesu dokaz o prikupljanju. Prihodi iz vlastitih izvora se takođe prikupljaju preko depozitnih računa. Ovaj proces je pod kontrolom Federalne komisije koja je uspostavljena u okviru MF FBiH koje utvrđuje da li se prikupljeni prihodi smatraju prihodima iz vlastitih izvora i koje izdaje propise o trošenju istih.

• Slični propisi postoje i na kantonalnom nivou (kantonalne Uredbe o trošenju prihoda): prihod iz vlastitih izvora se može potrošiti ukoliko je predviđen budžetom i ukoliko se dostavi dokaz o prikupljanju istog. Ukoliko budžetska institucija prikupi više prihoda nego što je planirano u godišnjem budžetu, ti prihodi se prenose u budžet naredne godine.

Računovodstvo i izvještavanje regulirani suZakonom o budžetu, koji propisuje da budžetski prihodi i rashodi budu registrirani korištenjem modificirane obračunske osnove i Pravilnikom o finansijskom izvještavanju i godišnjem obračunu budžeta u Federaciji BiH.MF FBiH je odgovorno za uvođenje jedinstvenih računovodstvenih procedura, te za utvrđivanje knjigovodstvenih propisa, način finansijskog izvještavanja za budžetske korisnike i lokalne vlade. Pravilnik o finansijskom izvještavanju je trenutno predmetom izmjena i dopuna sa aspekta usklađivanja izvještaja na svim nivoima vlasti. Očekuje se da će FBiH uvesti IPSAS do 2015. godine. Nove računovodstvene politike su izdate u januaru 2011. godine u cilju usklađivanja sa novim Kontnim planom objavljenim u decembru 2010. godine. Izvještaje o izvršenju budžeta priprema Trezor na dnevnoj, mjesečnoj i godišnjoj osnovi korištenjem ISFU-a. Konsolidirani mjesečni izvještaji, koji uključuju kantone (ali ne općine) se podnose Vladi. Zakon o trezoru propisuje u Članu 25 da su kantoni obavezni uskladiti svoje zakonodavstvo o trezorskom poslovanju sa odredbama Zakona o trezoru. Ovo, međutim, još nije provedeno i izvještaji kantona i općina još uvijek nisu usklađeni sa Federalnim nivoom, obzirom da koriste različite Kontne planove. U toku je usklađivanje, a također i općine su obavezne koristiti novi unificirani Kontni plan objavljen u decembru 2010. godine. Penzioni fond priprema izvještaje na kvartalnoj osnovi, a ovi izvještaji također nisu u skladu sa unificiranim Kontnim planom koji se koristi na Federalnom nivou, ali je provedba novog Kontnog plana u toku.

Evidentiranje osnovnih sredstavaregulirano jeUredbom o računovodstvu budžeta u FBiH i Pravilnikom o knjigovodstvu budžeta u FBiH i s tim u vezi Pravilnikom o popisu sredstava koji sadrži odredbe o


19

popisivanju sredstava i evidentiranju obaveza, kao što su imovinska potraživanja. Ne postoji podrška IT-a u okviru ISFU-a za evidentiranje stalnih sredstava. MF FBiH ne vodi kompletnu evidenciju stalnih sredstava. Budžetski korisnici ručno vrše popis sredstavai koriste interni software za evidentiranje stalnih sredstava. Agencija za zajedničke poslove je nekada čuvala jedinstvenu evidenciju, ali je sa ovom aktivnosti prestala 2010. godine.

Postoji plan da se implementira ORACLE modul za stalna sredstva do kraja 2012. godine. MUP Kantona Sarajevo, kao i druga kantonalna ministarstva, evidentira sredstva godišnje prikupljanjem dokaza u papirnatoj formi od svih organizacionih jedinica kroz internepopisne komisije. Podaci se, zatim, šalju kantonalnom MF-u. Razna pitanja koja se odnose na zalihe i evidentiranje stalnih sredstava.Postoji niz pitanja koja se odnose na evidentiranje stalnih sredstava: • neriješena imovinsko-pravna pitanja i potraživanja nastala iz istih (npr. u DRR i Penzionom fondu) • penzioni fond vodi izvanbilansnu evidenciju o objektima koji se ne nalaze u posjedu Fonda, već su

izgrađena sredstvima institucija-prethodnika Penzionog fonda. Donacije su regulisane Uputstvom o donacijama, koju je izdalo MF FBiH i iste moraju biti predviđene u budžetu. Izuzeci se prave u slučajevima primanja neočekivanih donacija tokom budžetske godine. U ovim slučajevima, moraju se donijeti Odluke da bi donacije bile stavljene na raspolaganje kao prihod, te da bi mogle biti potrošene. Donacijama se upravlja preko namjenskih računa u okviru JRT-a. Budžetske institucije moraju podnositi kvartalne izveštaje MF FBiH o potrošnji donatorskih sredstava.

Revizijski tragovi čuvaju se u informacionom sistemu za finansijsko upravljanje Trezora i omogućavaju identificiranje svake transakcije – ko ju je unio, ko ju je odobrio i ko ju je izvršio. Zaključak.Naplata i evidentiranje budžetskih prihoda, kao i izvršenja rashoda, na JRT-u je transparentno i sveobuhvatno zahvaljujući informacionom sistemu za finansijsko upravljanje Trezora. Prihodi iz vlastitih izvora i donacije su uključeni u planiranje i izvršenje budžeta i njihovo trošenje je strogo regulirano i praćeno. Evidentiranje i pravilno računovodstvo stalnih sredstavaje samo u papirnatom obliku i treba ga propisno regulirati i provesti. Problemi: • Općine i izvanbudžetski fondovi nisu uključeni u sistem Trezora. • Nije u potpunosti primjenjen unificirani kontni plan, ali je provedba u toku.

5.6 Procjena vrijednosti-za-novac Svrha –Cilj ovog dijela je procijeniti da li se redovno vrši pregled učinka poslovanja prema setu standarda procjenjivanjem efikasnosti i efektivnosti transakcija Za analizu ovog područja korisno je pogledati status implementacije strateškog planiranja i programskog budžetiranja. Strateško planiranje. Neki indikatori ciljeva budžetskih institucija i njihovih projekata dati su u Okviru srednjeročnih rashoda (dokument okvirnog budžeta) u skladu sa Srednjeročnom razvojnom strategijom


20

FBiH i drugim strateškim dokumentima koje je odobrila Federalna vlada i relevantne kantonalne Vlade. Međutim, uočeno je da je priprema sektorskih strategija još uvijek u ranoj fazi.Međutim, na primjer, Općina Ilidža je usvojila strateški plan. Zakoni o programskom budžetiranju. Na nivou FBiH, programsko budžetiranje propisano jeZakonom o budžetu u FBiH i Zakonom o izvršenju budžeta. Član 12, Zakona o budžetima propisuje da programi moraju uključivati: naziv programa, opis općih i neposrednih ciljeva, sredstva neophodna za provedbu, broj uposlenih koji je potreban za izvršenje programa i praćenje učinka i procjenu rizika. Budžetski korisnici moraju priložiti svoje programe uz budžetske zahtjeve, uključujući i definiciju pokazatelja učinka. Međutim, budžet se ne usvaja po programima, nego se programi samo uključuju kao objašnjenje u Nacrt budžeta. U fazi planiranja budžetski zahtjev se u određenoj mjeri odnosi na programe i ciljeve budžetskog korisnika, izdata je podregulativa, ali je provedba još uvijek vrlo slaba. Prema budžetskim uputstvima 2010, dokumentacija programskog budžeta treba uključivati: • “strateški cilj institucije; • opis svakog programa i operativne ciljeve; • sredstva alociranana svaki od programa; • rezultate koje treba postići sredstvima dodijeljenim za svaki program" Implementacija.Neki budžetski korisnici su definirali programe (npr. Kanton Sarajevo, MRISP), ali ovi programi često samo predstavljaju administrativne kategorije koje su povezane s ciljevima institucija (ako su uopće ti ciljevi i definirani). Primjer MUP-aKantona Sarajevo uključuje kako slijedi: • Program 1: Obuka za kadete • Program 2: Policijska oprema – uniforme • Program 3: Kupovina vozila • Program 4: Kupovina rezervnih dijelova i materijala za stalna sredstva Navodno, neke budžetske institucije nisu provele uputstva u skladu sa instrukcijama koje je izdalo MF FBiH. Naime, oni nisu definirali programe ili ciljeve, odnosno očekivane rezultate svjih programa. Programi se često poistovjećuju sa projektima. Prema Federalnom revizorskom uredu, programsko budžetiranje nije adekvatno provedeno. Budžetske institucije se formalno pridržavaju procesa pripreme budžeta, ali provedba programa navedenih u tabeli nije obezbijeđena, dok se praćenje učinka ne provodi. Ključni indikatori učinka. Analiza budžetskih podnesaka institucija s kojima se razgovaralo pokazuje da koncept "programa" nije shvaćen. Nisu uspostavljeni pokazatelji učinka u posjećenim institucijama. Može se zaključiti da se budžetsko planiranje uveliko, još uvijek, provodi na osnovu funkcionalne i ekonomske klasifikacije, a programsko budžetiranje još uvijek ne funkcionira. Stoga nisu provedeni koncepti orijentacije ka učinku i vrijednosti-za-novac, a vrijednost-za-novac se ne može procijeniti. Izvještavanje o učinku. Izvještaji o učinku budžetskih institucija šalju se Vladi FBiH. Međutim, ovi izvještaji uglavnom pokrivaju izvršenje budžeta prema ekonomskoj klasifikaciji i ne uključuju procjenu i status programa i postignutih ciljeva. Izvještaji o aktivnostima nisu povezani sa izvještajima o izvršenju budžeta. Primjeri iz posjećenih institucija (komentari ispitanika).


21

• U MRISP, veze između projekata s jedne strane i finansijskih pokazatelja s druge, nisu dobro definirane.

• Nepostojanje definiranih pokazatelja i očekivanih rezultata programa (MPBIOOR) • Neke institucije počele su programsko budžetiranje po prvi put 2011. godine, a do sada nisu imale

čak ni osnovu za praćenje izvršenja budžeta po programima. • MUP Kantona Sarajevo: programsko budžetiranje još uvijek nije adekvatno provedeno. Programi i

aktivnosti budžetskih korisnika nisu definirani na odgovarajući način te se ne odražavaju u odobrenim iznosima budžeta.

• Općina Ilidža ispunjava i podnosi programske tabele Kantonalnom MUP-u, ali oni ne vrše praćenje statusa programa i ostvarenih ciljeva.

Informatička (IT) podrška. Ne postoji informatičko-tehnološka podrška unutar informacionog sistema za finansijsko upravljanje Trezora za programsko budžetiranje. Izvršenje budžeta ne izvodi se po programima, a izvještaji nisu dizajnirani za praćenje napretka u provedbi programa. To je jedan od razloga zašto se ni u jednoj instituciji čija je procjena urađena ne prati izvršenje budžeta na osnovu programa. Komentari. Opća posmatranja i evaluacija statusa provedbe programskog budžetiranja uglavnom ukazuje na sljedeće: • Fokus je, još uvijek, uveliko na ulaznim troškovima koji su dati u narativnom obliku, umjesto

fokusiranja na rezultate koje treba ostvariti i ciljeve strateške politike. • Budžetske institucije ne prave jasnu razliku između ciljeva poslovanja (programskih ciljeva) i

strateških (dugoročnih) ciljeva. • Mjere koje se tiču učinka nisu propisno definirane, jer budžetski korisnici nemaju historijske podatke

o direktnim rezultatima aktivnosti (zbog nedostatka internih sistema praćenja) ni statističke podatke koji bi im omogućili praćenje postizanja finalnih rezultata pojedinačnih programa (počev od podataka o stanovništvu, ekonomskim kretanjima, stopama kriminala itd).

• Samo je finansijsko osoblje bilo uključeno u izradu programa koji se odnose na cijelu instituciju, iako je potrebno aktivno učešće svih rukovodilaca i osoblja unutar institucije.

Zaključak. Trenutno ne postoji osnova za provedbu procjene efikasnosti i efektivnosti transakcija, jer definicija ciljeva, ishoda, indikatora i mjera učinka nije još uvijek dobra. Koncepti nisu u potpunosti shvaćeni, čak, ustvari posebno, na nivou rukovodstva. Preko projekta tehničke pomoći (TA project) obezbijeđena je obuka (DFID je finansirao projekat SPEM), ali ne na održiv način (obučeno osoblje ili je otišlo ili je penzionirano). Još jedan nedostatak je da ne postoji podrška za programsko budžetiranje i praćenje indikatora učinka u informacionom sistemu za finansijsko upravljanje Trezora.

5.7 Procedure praćenja Svrha – Cilj ovog dijela je da se provjeri da li se periodično rade pregledi poslovanja, procesa i aktivnosti kako bi se osiguralo da su u skladu sa trenutnim propisima, politikama, procedurama ili ostalim uslovima.. Ex-post pregled poslovanja, procesa i aktivnosti obavlja se preko:


22

• funkcije interne revizije u budžetskim institucijama; • spoljne revizije od strane Ureda za reviziju FBiH; • stalnog praćenja unutar budžetske institucije. Zakonska osnova za funkciju interne revizije. U skladu sa Zakonom o internoj revizijiu javnom sektoru FBiH18, budžetske institucije počele su uspostavu jedinica interne revizije i zapošljavanje certificiranih revizora. Zakon određuje da sve institucije sa preko 200 zaposlenih, s budžetom koji prelazi 10 miliona KM ili ukupnim godišnjim transakcijama koje prelaze 15 miliona KM, trebaju uspostaviti jedinicu interne revizije, dok će ostale institucije koje ne ispunjavaju ove kriterije biti predmetom interne revizijeMF FBiH. Pravilnik o internoj reviziji budžetskih korisnika19 , u članu 10 uređuje da je jedna od osnovnih funkcija interne revizije vršenje procjene i davanje ocjene o ekonomičnosti, dostatnosti i efikasnosti poslova sistema intenih kontrola, upravljačkih kontrola i računovodstvenog sistema i davanje preporuka rukovodiocu budžetskog korisnika da poboljša sistemske kontrole. Član 5 propisuje da jedinica za internu reviziju također nadgleda funkcionisanje sistema internih kontrola; izvještavanje o rezultatima, i davanje preporuka rukovoditelju budžetskog korisnika, te praćenje provedbe preporuka. Pravilnikom se odgovornost za provedbu preporuka IR-a dodjeljuje rukovodiocu institucije. Implementacija.Do danas je imenovano ukupno 13revizora u 11 budžetskih korisnika na nivou FBiHa prema kriterijima (na osnovu budžeta i uposlenika) još je dodatnih9institucija koje trebaju uspostaviti internu reviziju. Pored toga, 5 revizora je imenovano u Kantonima20, a 4 u Penzionom fondu. Iako je zakonodavstvo za internu reviziju moderno i sveobuhvatno, napredak u implementaciji je veoma spor. Neki primjeri iz posjećenih institucija: • u MPBIOOR-u interni revizor vrši inspekciju transakcija javnih nabavki; • u Penzionom fondu, odjel interne revizije, koji broji 5 uposlenih, vrši inspekcijske usluge, uključujući

i u kantonalnim ograncima Fonda. Rukovodilac Jedinice interne revizije prisustvuje sastancima Nadzornog odbora i podnosi izvještaje.

• u MRISP-u sistematizacijom je predviđeno radno mjesto internog revizora; međutim, isto nije do danas popunjeno. Jedinica za internu reviziju još uvijek nije uspostavljena.

Interna revizija na kantonalnom nivou. • Kanton Sarajevo nema funkciju interne revizije u bilo kojem od svojih ministarstava. Odjel budžetske

inspekcije je uspostavljen u MF Kantona Sarajevo, sa zadatkom da vrši inspekciju 167 direktnihbudžetskih korisnika Kantona(ministarstva, agencije, škole, itd.), a na osnovi zakona o inspekciji, ali ne izdaje bilo kakve sankcije (iako je to utvrđeno Zakonom). Bez obzira na to, pravilnik za internu reviziju je već usvojen u kantonalnom MF-u na osnovu modela koji je na snazi u Federaciji. Međutim, akt o sistematizaciji, u kojem je utvrđeno radno mjesto internog revizora, još nije usvojen.

• U drugim kantonima u kojima su imenovani revizori, oni još uvijek ne obavljaju svoje dužnosti, obzirom da obavljaju druge zadatke.

• Ne postoji funkcija interne revizije u Općini Ilidža, niti u bilo kojoj drugoj općini.Da bi se uspostavila funkcija interne revizije u općini, potrebno je da Općinsko vijeće donese odluku.

18Službeni glasnik BiH, broj. 27/08 19Službeni glasnik FBiH, broj 8/07 20 Sarajevo, Central-Bosnia Canton, Tuzla, Gorazde, Zenica


23

• Kantoni i općine podliježu Zakonu o internoj reviziji. Međutim, potvrđeno je da bi uspostavljanje jedinice interne revizije u svim ministarstvima koja ispunjavaju kriterije na kantonalnom nivou bilo neefikasno (u Kantonu Sarajevo, 10 ministarstava ispunjava kriterije za uspostavu vlastite jedinice za internu reviziju). Pitanje je podneseno na diskusiju Vladi Federacije BiH i mogućnost transformisanja Odjela budžetske inspekcije u veliki Odjel za internu reviziju koji bi obuhvatio sve direktne budžetske korisnike Kantona se trenutno razmatra na Vladi, na čiju se odluku još čeka.

Izvještavanje o sistemima interne kontrole. Ni u jednoj od posjećenih institucija nisu sačinjeni bilo kakvi izvještaji o internim kontrolama. Praćenje finansijskih procesa pomenuto je u Članu 12 Zakona o trezoru, prema kojem je Ministarstvima finansija kantona dodijeljeno pravo da“vrše kontrolu računovodstvenih dokumenata nadležnih ministarstava, budžetskih korisnika i izvanbudžetskih fondova. U skladu sa instrukcijama Federalnog ministarstva, korisnici budžeta čuvaju računovodstvene evidencije i dokumentaciju koji se odnose na ugovorene obaveze, narudžbenice, fakture i ovlaštenja za plaćanja. Računovodstvene i druge evidencije o financijskim transakcijama i događajima se čuvaju u skladu sa politikom koju odredi Federalno ministarstvo”. Detaljna uputstva o tome na koji način se vrši kontrola računovodstvene dokumentacije izdaje MF FBiH. Ista odredba je navedena u Članu 55 Zakona o budžetima u FBiH. Spoljna revizija. Ex-post spoljnu reviziju poslovanja i učinka obavlja Ured za reviziju FBiH. Praćenje učinka. Kako je naprijed opisano, još uvijek ne postoji osnova za praćenje i reviziju učinka, zbog nedostatka jasno definiranih ciljeva, ishoda, indikatora učinka i metoda mjerenja. Ispitanici su također pomenuli da nedostaje sekundarno zakonodavstvo koje se bavi praćenjem učinka. Zaključak. Ex-post praćenje do danas skoro isključivo obavlja Vrhovna institucija za reviziju, jer je interna revizija u budžetskim institucijama daleko od funkcionalne. Stalno praćenje obavlja se na zadovoljavajući način, bar što se tiče izvršenja budžeta. Samoprocjene interne kontrole su upitne zbog načina na koji se provode. Ne postoji praćenje učinka.

5.8 Рrосеdurе za upravljanje ljudskim resursima Svrha – Cilj ovog dijela je procjena kvaliteta upravljanja ljudskim resursima. Institucionalni aranžmani. Ne postoji zakonodavstvo koje obavezuje uspostavljanje Odjela za ljudske resurse. Pitanja koja se odnose na ljudske resurse rješava Odjel za opće poslove koji je uspostavljen u svakoj od institucija, a njegove nadležnosti su ograničene. Zapošljavanje, upravljanje obukom i procjena su odgovornost Federalne agencije za državnu službu (osim instruktora koje angažuje Federalni zavod za zapošljavanje) koji vodi evidenciju državnih službenika na svim nivoima (entiteti, kantoni, općine). Funkcija Odjela za opće poslove je ograničena na, evidentiranje radnog vremena, održavanje evidencije uposlenika i imenovanje učesnika u datim obukama. Obračun plaća vrši Služba za zajedničke poslove na osnovu ulaznih informacija koje daju Odjeli za opće poslove institucija.


24

Zakonodavstvo o upošljavanju državnih službenika je različito na federalnom i kantonalnim nivoima. Svaki od kantona ima vlastito zakonodavstvo i vlastite nadležnosti (autonomni ogranci Federalne agencije za državnu službu). Obrada plaća se vrši u kantonalnom MF-ima i u odjelima za finansije općina. Orijentacija na učinak u upravljanju ljudskim resursima. Zakon o državnoj službi u FBiHreguliše prava i odgovornosti državnih službenika, upošljavanje i napredovanje, kao i plaće i naknade. Ovaj zakon omogućava evaluaciju koja se zasniva na procjeni rada uposlenika, ali nije fleksibilan u pogledu bilo kakvih podsticaja za izuzetan radni učinak. Opisi poslova nisu orijentirani prema rezultatima, te evaluacija radnog učinka uposlenika zasnovana na ciljevima, prema tome, nije moguća. Trenutne evaluacije se zasnivaju na ispunjavanju aktivnosti i odnosima među uposlenicima. Eksterni revizori nisu obuhvaćeni ovim Zakonom. Zakon daje mogućnost povećanja plaća za najviše 20% u slučaju izvanrednog radnog učinka, a za inspektore ovo povećanje može biti čak za 30%. Opisi poslova za pozicije interne kontrole. Trenutni akti sistematizacije u većini institucija ne nude opise poslova koji pokrivaju funkcije vezane za internu kontrolu. To je jedna od glavnih prepreka pri pravilnoj uspostavi sistema interne kontrole. Nepravilnosti u politici vezanoj za osoblje i upošljavanje je područje interesa u izvještajima spoljnih revizija. Postoji značajan broj uposlenika u svim budžetskim institucijama koji su angažirani po ugovorima o djelu na tri mjeseca koji se, potom, kontinuirano produžavaju do dvije godine i više (npr. Ministarstvo kulture Kantona Sarajevo ima 1500 uposlenika koji su angažirani po ugovorima o djelu). Razlog za ovo je što zbog obustave upošljavanja državnih službenika nije moguća sistematizacija novih radnih mjesta, a postojeća radna mjesta svojim opisima ne zadovojavaju ove uvjete (kao što su uvjeti za interne revizore, što predstavlja novo radno mjesto). Upravljanje obukom. Zakon o radu21zahtijeva od poslodavca da obezbijedi obuku i edukaciju. Agencija za državnu službu je tijelo odgovorno za odabir državnih službenika za obuku, a ona, također, organizira obuke za iste. Organizacija specijaliziranih obuka je odgovornost budžetskih institucija, ali za ove obuke ovlaštenje mora dati ADS. Za stručne obuke angažiraju se instruktori izvan institucija (npr. Udruženje računovođa), a troškove snose budžetski korisnici. Ne postoji zahtjev za kontinuiranom stručnom obukom za državne službenike u FBiH. Primijećeno je da obuka u području finansijskog upravljanja nije ni dovoljna ni adekvatna. Uposlenici uglavnom obučavaju jedni druge na poslu. Zaključak. Trenutni sistem opisa poslova koji daje samo listu aktivnosti umjesto definiranja ciljeva i rezultata koje treba postići je prepreka bilo kakvoj evaluaciji koja je orijentirana na učinak, te tako postizanju rezultata koji služe ciljevima institucije. To je u skladu sa nefleksibilnom politikom o plaćama. Činjenica da nadležnosti odjela za ljudske resurse u budžetskim institucijama jesu ograničene doprinosi lošem upravljanju obukom i razvoju ljudskih resursa. Nepravilnosti u procedurama zapošljavanja ne doprinose motiviranju uposlenika.

21Službene novine FBiH Br. 43/99


25

5.9 Rješavanje prevara i nepravilnosti

Borba protiv korupcije. Nova Strategija za borbu protiv korupcije 2009-2014 i relevantni Akcioni plan su usvojeni, ali provedba ove strategije još nije počela. Razlog tome je nepostojanje funkcionalne antikorupcione agencije.

Antikorupciona agencija. Zakon o agenciji za sprečavanje korupcije i saradnju u borbi protiv korupcije usvojen je 30.12.2009. On regulira uspostavu i pravni status agencije. Korupcija je definirana kao “zloupotreba ovlasti povjerenih javnom službeniku ili osobi na političkom položaju koji može voditi privatnoj koristi". Ciljevi agencije koja je odgovorna Parlamentarnoj skupštini BiH sastoje se od: a) identificiranja i eliminiranja uzroka korupcije; b) obeshrabrivanja ljudi da čine krivična djela u vezi s korupcijom; c) obezbjeđenja pravnog okvira za sprečavanje korupcije; d) podsticanja na učešće civilnog društva u sprečavanju korupcije; e) podizanja nivoa svijesti javnosti o korupciji i aktivnom učešću u njenoj prevenciji; g) promocije transparentnih i odgovornih institucija i organa. Agencija je uspostavljena zakonom, ali još uvijek ne funkcionira. Spoljna revizija je po službenoj dužnosti obavezna da informira Ured tužitelja o nalazima o nepravilnostima ili prevarama. Odgovornosti internih revizora. Zakon o internoj reviziji propisuje da su interni revizori obavezni “informirati rukovodioca organizacije ukoliko postoji sumnja o nepravilnostima i/ili prevari koje mogu rezultirati krivičnim aktivnostima, kršenjem propisa ili disciplinskim procedurama, te informirati organe tužilaštva u slučaju nepravilnosti ili prevare”. Pored ovoga ne postoje, prema onome što su rekli ispitanici, sistematske strukture za sprečavanje i otkrivanje nepravilnosti; nema koordinacije relevantnih informacija. Ne postoje detaljne procedure o izvještavanju na nivou institucije. Ne postoje efikasne preventivne i detektivne kontrole.Izvještaji o radnom učinku koji se izrađuju za rukovodioce ne iznose korektivne mjere, nego samo opisuju situaciju. Otkrivanje nepravilnosti i obavještavanje pravosuđa odvijaju se isključivo kroz spoljnu reviziju.

Zakon o državnoj službi i sekundarno zakonodavstvo koje je s njim povezano regulira pitanja koja se odnose na disciplinsku odgovornost, disciplinske radnje, disciplinske postupke i provođenje disciplinskih mjera za državne službenike u FBiH institucijama.

Područja nepravilnosti. Područja u kojima je primijećeno najviše nepravilnosti u izvještajima spoljne revizije su javne nabavke; upošljavanje i stimulacije državnih službenika; putni troškovi; troškovi transporta, goriva i održavanja vozila; telefonski troškovi, troškovi gostoprimstva (iako su ova područja regulirana specifičnim uputstvima na nivou svake budžetske institucije). Zaključak. Ne postoje strukture niti procedure za sprečavanje i otkrivanje nepravilnosti i prevara u budžetskim institucijama.


26

ANEKS: Spisak posjećenih institucija

Institucije FBiH Naziv institucije

Ime(na) sagovornika Datum sastanka

Direkcija za robne rezerve FBiH

Gospodin TončoBavrka, direktor Gospođa AmraRizvan, pomoćnik direktora za finansijsko poslovanje

21.02.2011.godine

Ministarstvo finansija – Sektor za trezor

Gospodin PeroIvošević, pomoćnik ministra za trezor Gospođa AlmedinaMadžak, Gospođa AzraHadžiahmetović, savjetnikzametodologijuiračunovodstvo Gospođa MirsadaArambašić, šef odjela za računovodstvo Gospođa Slavica Žujo, šefodsjekazaupravljanjenovčanimsredstvimaikontroluizvršenjabudžeta

22.02.2011.godine

Gospođa Sabina Jelić, rukovodilac jedinice za IR Gospodin Emir Silajdžić, rukovodilac odjela za budžet Gospodin SalihSalaga, rukovodilac odjela za IT

5.07.2011.godine

Federalno Ministarstvo rada i socijalne politike

Gospođa VeselinkaMarjanović, rukovodilac odjela za ekonomske, finansijske i opće poslove Gospođa SnježanaKapić, savjetnik za pitanja rada i zapošljavanje

23.02.2011.godine

Federalni zavod za PIO/MIO

Gospodin Zoran Zovko, Direktor centralne administrativne službe Gospodin Muhidin Subašić, Zamjenik direktora centralne administrativne službe Gospođa Anica Krešić, Šef ekonomsko-finansijskog sektora

25.02.2011.godine 4.07.2011.godine

Federalno ministarstvo za pitanja boraca I invalida odbrambeno oslobodilačkog rata

Gospođa Nermina Spahalić, Pomoćnik ministra za finansije i informacioni sistem Gospodin Mensur Avdić, Interni revizor

28.02.2011.godine

Ured za reviziju institucija u Federaciji BiH

Gospođa Mirsada Janjoš, Rukovodilac sektora za reviziju JP Gospodin Munib Ovčina, Rukovodilac sektora za reviziju korisnika budžeta FBiH

7.03. 2011.godine

Agencija za državnu službu FBiH

Gospodin SeadMaslo, direktor Gospodin FeridKulovac, Gospođa ZinkaSalihagić, sekretar

5.07. 2011. godine


27

Kantoni Naziv institucije


Ministarstvo finansija Kantona Sarajevo

Gospodin HasibGibanica, Pomoćnik ministra za trezor Gospodin MuhamedKozadra, ministar finansija Gospodin HidajetArnautovic, pomoćnik ministra za budžetsku inspekciju

7.03. 2011. godine 4.07.2011.godine

Ministarstvo unutrašnjih poslova KS

Gospođa Amra Silajdžić, Načelnik Gospođa Amra Ćurovac, Saradnik u usmjerenju, nadzoru i kontroli materijalno-finansijskog poslovanja Gospodin Rešad Hadžić, Stručni savjetnik za plan i analizu Gospođa Ifa Smječanin, Stručni savjetnik za plan i analizu Gospođa Senada Idrizović, Stručni savjetnik za ekonomska pitanja Gospođa Sabina Vlačić, Načelnik odjela komercijalnih poslova Gospođa Amela Mešić, Komercijalista

24.02.2011. godine

Općine Ime institucije


Općina Ilidža

Gospođa Azra Stambolić, Pomoćnica načelnika za finansije

21.02.2011. godine 8.07.2011. godine

podrŠka uvoĐenju javne interne finansijske kontrole …fmf.gov.ba/chj/fmc gap analysis fbih final...

Documents