politica comercial uniandes
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UNA PROPUESTA PARA LA ORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA COMERCIAL COLOMBIANA EN UN CONTEXTO DE EFICIENCIA Y EQUIDAD
HERNÁN VALLEJO G.1
Resumen
Este documento plantea que el objetivo principal y de largo plazo de la política comercial colombiana debe ser llegar al libre comercio internacional. Dado que Colombia es un país pequeño con poco poder para promover la liberalización multilateral del comercio, el camino para lograrlo puede ser el de los acuerdos preferenciales de comercio, siempre y cuando dichos acuerdos sirvan como base y no como obstáculo para llegar al libre comercio de bienes y servicios. En este caso, los esfuerzos se deben enfocar en consolidar ALCA y alcanzar un acuerdo preferencial de comercio con la Unión Europea, dado el potencial de comercio que estos pactos tienen para Colombia. Este documento también plantea que los efectos distributivos del libre comercio, al igual que los efectos distributivos de la mayor parte de las decisiones de los agentes privados y públicos, se deben tratar con una orientación más precisa y eficiente de la política fiscal. La evidencia muestra que en esta área Colombia puede mejorar. Palabras Clave: Política comercial, integración económica. Clasificación JEL: F13
1 Facultad de Economía – CEDE, Universidad de los Andes, [email protected]. Documento presentado el
16 de mayo de 2001 en el foro "La Internacionalización de Empresas Colombianas". Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen en nada la posición de las entidades con las cuales trabaja. El autor agradece los comentarios hechos por los participantes en el foro en el que se presentó, y en el seminario de investigación del CEDE. Todos los errores y las omisiones que quedan son del autor.
CEDE
DOCUMENTO CEDE 2004-08 ISSN 1657-7191 (Edición Electrónica) FEBRERO DE 2004
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A PROPOSAL FOR THE ORIENTATION OF
COLOMBIA´S TRADE POLICY IN A CONTEXT OF EFFICIENCY AND EQUITY.
Abstract
This paper argues that the main long run objective of Colombia’s trade policy must be to reach free trade. Given that Colombia is a small country with little bargaining power at the multilateral level, the road to reach free trade may be that of preferential trade agreements, as long as those agreements are used as instruments and not as obstacles towards reaching free trade of goods and services. In this sense, it is shown that efforts should concentrate on consolidating the Free Trade Area of the Americas and reaching a free trade agreement with the European Union, given the trade potential that these have for Colombia. This document also argues that the distributive effects of free trade, as the distributive effects of most of the decisions of private and public agents, should be dealt with a more precise and efficient use of fiscal policy. The evidence suggests that in Colombia there is room for improvement in this area. Key words: Trade policy, economic integration. JEL Classification: F13
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I. INTRODUCCIÓN
Este documento explora el entorno económico colombiano en el año 2001 y
retoma unos cuantos fundamentos teóricos para analizar algunas de las falacias
que han rodeado la discusión sobre política comercial en Colombia en el pasado
reciente. El documento analiza también algunas razones de teoría para alejarse
del libre comercio y señala los beneficios de eliminar las barreras al comercio de
bienes y servicios, recalcando que el libre comercio no es la panacea. Teniendo
este marco de referencia, se propone un objetivo de mediano y largo plazo para la
política comercial colombiana, y se presenta una estrategia factible para alcanzar
dicho objetivo. El documento también considera los impactos distributivos de la
política comercial y los mecanismos para hacerle frente a estos impactos.
II. EL ENTORNO ECONÓMICO
Colombia está pasando la peor crisis económica de las últimas décadas, la cual ha
sido causada por un problema de demanda agregada. Los colombianos, y el
sector público en particular, vivimos por encima de nuestras posibilidades durante
la década de los 90. Para poder hacerlo nos endeudamos, pero ese proceso llegó
a su fin cuando el volumen de la deuda y el servicio de la misma alcanzaron
niveles tales que ya pocos agentes estuvieron dispuestos a prestarnos más. A
partir de ese momento fue necesario hacer ajustes radicales, con altos costos en
términos de desempeño económico. La situación se vio agravada por un deterioro
en las expectativas de los consumidores y los inversionistas y por el hecho de que
4
en 1999 el Banco de la República erró significativamente por debajo la meta de
inflación. Como resultado de todo lo anterior, Colombia enfrentó una fuerte caída
en el PIB y una tasa de desempleo que alcanzó a superar el 20%. Es importante
tener en cuenta que la política comercial poco o nada tuvo que ver con la crisis
económica colombiana de fines del siglo XX y principios del siglo XXI.
La difícil coyuntura económica ha generado confusión y desesperación entre los
agentes, y ese clima ha sido campo propicio para que se den señales erráticas
desde el punto de vista de la política económica en general y desde el punto de
vista de la política comercial en particular.
III. FUNDAMENTOS TEÓRICOS
Antes de analizar la política económica en un ambiente de confusión, es útil
recordar los objetivos de la misma, al igual que algunos conceptos básicos del
comercio internacional.
El objetivo de la política económica debe ser maximizar el bienestar social. Y el
bienestar social es generado por el consumo de bienes y servicios, tales como el
bien justicia social, la cultura, el acceso a un medio ambiente sano y, por
supuesto, el consumo de bienes y servicios convencionales.
Una exportación, de otro lado, es la utilización de factores y tecnologías escasos
para producir bienes y servicios que se consumen en otro país. La pregunta que
5
hay que hacerse en este contexto es: Si el bienestar lo genera el consumo de
bienes y servicios, y las exportaciones son producción que se consume en otros
países, entonces ¿por qué exportamos y para qué promovemos las
exportaciones?
La respuesta es sencilla pero poderosa: La única razón de fondo por la cual
exportamos es para poder importar, ya que las exportaciones generan bienestar
gracias al consumo de bienes y servicios que ellas permiten importar.
El empleo generado por las exportaciones no es más que un mecanismo para
producir importaciones indirectamente, y el uso de las exportaciones para pagar
créditos en divisas no es más que comercio inter-temporal, es decir, exportamos
hoy para pagar importaciones hechas con anterioridad.
Otro aspecto importante a tener en cuenta es que las exportaciones y las
importaciones van de la mano. Como se puede observar en el gráfico 12, aunque
las exportaciones y las importaciones rara vez son iguales, y aunque la brecha
entre las mismas está íntimamente relacionada con la brecha entre el ahorro
nacional y la inversión, las exportaciones y las importaciones van de la mano en el
mediano y largo plazo. Si un país exporta más, puede importar más. Si un país
importa más, genera los incentivos para exportar más (y de esa forma poder pagar
el mayor valor de las importaciones).
2 Las cifras presentadas corresponden a Colombia, pero resultados similares se observan cuando se estudian las
series de exportaciones e importaciones totales de otros países.
6
Gráfico 1
Teniendo claro que lo que genera bienestar es el consumo de bienes y servicios,
que la única razón de fondo para exportar es poder importar, y sabiendo que las
exportaciones y las importaciones van de la mano, podemos proceder a analizar
una serie de falacias con respecto a la política comercial, las cuales han resurgido
en el medio colombiano probablemente debido a la situación de confusión y
desesperación generada por la crisis económica.
IV. FALACIAS SOBRE EL LIBRE COMERCIO
Una falacia muy popular es aquella que afirma que abrirse al libre comercio lleva a
que los países más productivos y avanzados, como Estados Unidos y Canadá,
arrasen la economía nacional. La idea es atractiva pues el nivel tecnológico y las
tasa de inversión en investigación y desarrollo son mucho más altas en esos
países que en Colombia. Sin embargo, ser arrasados comercialmente por países
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F u e n t e : D e p a r t a m e n t o N a c i o n a l d e P l a n e a c i ó n
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4 0 0 0
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más productivos es económicamente imposible. Por más que aumentaran las
importaciones de esos países, habría que pagar por ellas. Y para poder pagar una
avalancha de importaciones, tendríamos que generar una avalancha de
exportaciones. Ello necesariamente implica que en Colombia algunos sectores en
la agricultura, la industria y/o los servicios tendrían que sobrevivir con mucho éxito.
El lado opuesto de esa misma moneda muestra los temores de algunos
trabajadores en países desarrollados a integrarse con países en desarrollo como
Colombia. Después de todo, los salarios en Colombia son mucho más bajos y,
según algunos, eso es competencia desleal. Tanto este planteamiento como el
anterior son muestras de desconocimiento del principio de la ventaja comparativa,
que dice que gracias a las diferencias tecnológicas entre países, y a las
diferencias salariales, todos los países del mundo tienen ventaja comparativa en
algunos sectores, y que al abrirse al libre comercio y especializarse en esos
sectores en los cuales se tiene ventaja comparativa, la producción mundial de
bienes y servicios aumenta, y todos los países pueden ganar con el comercio
internacional. Por lo tanto, el comercio internacional no es un juego de suma cero.
Las ganancias de unas naciones no son a costa de las pérdidas de otras. Antes de
acoger como propia una de las dos falacias anteriores, es importante estudiar y
entender bien el concepto de ventaja comparativa3.
3 Según Krugman y Obstfeld (1999), Paul Samuelson (Premio Nobel en Economía en 1970), considera el concepto
de la ventaja comparativa como "el mejor ejemplo de un principio económico que aun siendo indiscutiblemente cierto no es obvio para personas inteligentes".
8
La segunda falacia común es aquella que considera ideal exportar tanto como se
pueda e importar tan poco como sea posible. Este concepto es el eje del llamado
pensamiento mercantilista de los siglos XVI y XVII y David Hume y Adam Smith
descubrieron en el siglo XVIII que dicho planteamiento no resiste el más leve
análisis económico. Una forma de entender los planteamientos de Hume y Smith
es que si las exportaciones son mayores que las importaciones, se acumulan
divisas, la moneda local se revalúa y las exportaciones caen, hasta que se nivelan
con las importaciones. De hecho, esta falacia desconoce el principio que dice que
las exportaciones y las importaciones van de la mano. Y peor aun, desconoce que
la única razón de fondo por la cual un país exporta, es para poder importar.
Fomentar exportaciones y buscar el acceso de nuestros productos a otros países,
sin dar acceso a los productos de otros países a nuestros mercados, es como
conducir un vehículo acelerando y frenando al mismo tiempo. Sobra recordar que
dos ejemplos contemporáneos de políticas mercantilistas son el ATPA y las
preferencias andinas de la Unión Europea4.
Otra falacia popular es que el proteccionismo es una buena manera de estimular
el empleo. La idea es que al des-estimular las importaciones, se facilita el aumento
en la producción del sector que compite con importaciones, y este a su vez
emplea más mano de obra. El problema de esta falacia, es que al des-estimular
las importaciones se reduce la demanda por divisas y esto revalúa la moneda local
4 Con este planteamiento no se sugiere eliminar el ATPA y las preferencias andinas de la Unión Europea, y
tampoco se rechaza profundizar el alcance y la cobertura de dichas preferencias. Simplemente se señala la importancia de convertir esas preferencias en un tratado formal de libre comercio de doble vía, por tiempo indefinido y abarcando la gran mayoría de los bienes y servicios.
9
ceteris paribus5, lo cual des-estimula las exportaciones, reduciendo el empleo en
este último sector. En otras palabras, usar el proteccionismo para generar empleo
simplemente crea empleos de duración incierta en el sector que compite con
importaciones a costa de destruir empleos de buena calidad y mayor duración en
el sector exportador y en el sector importador.
De otro lado, al bajar las barreras al comercio se induce mayor competencia en el
sector que compite con importaciones. Esa mayor competencia no siempre lleva a
que las industrias que la enfrentan desaparezcan. De hecho, las cifras muestran
que en los sectores en los que hay competencia imperfecta el comercio tiende a
ser de tipo intra-industria6, es decir, hay productores que sobreviven
eficientemente a la competencia, a tal punto que ellos también exportan. Como se
puede observar en el gráfico 2, el comercio intra-industrial colombiano ha
aumentado, por lo menos en el período 1994 a 1998, es decir que existen
productores colombianos que han enfrentado competencia de importaciones y no
solo han sobrevivido, sino que lo han hecho exportando.
5 El término ceteris paribus hace referencia a mantener todas las demás variables relevantes constantes. 6 El término comercio intra-industria se refiere a una situación en la cual en un mismo sector se presentan tanto
exportaciones como importaciones. El grado de comercio intra-industria se mide convencionalmente con el índice de Grubel y Lloyd, que fluctúa entre 0 y 1, en donde 1 quiere decir 100% comercio intra-industria (monto de
10
Gráfico 2
Se afirma con frecuencia que la creación de acuerdos de libre comercio con
países vecinos, que tengan mercados similares en tamaño y desarrollo, estimula
el comercio intra-industria. La evidencia muestra que eso es cierto, incluyendo el
caso de Colombia con la Comunidad Andina de Naciones - CAN, presentado en el
gráfico 2. Pero ese no es el único camino para lograr un mayor comercio intra-
industria. Las cifras para la Unión Europea sugieren otra alternativa. El comercio
intra-industrial de esa región con los países en desarrollo ha venido aumentando
significativamente en los últimos veinte años. Una explicación económica de este
fenómeno es que entre más capital físico y humano acumulan los países en
desarrollo, más parecida se vuelve su dotación relativa de factores a la de los
países desarrollados, y más intra-industria se vuelve el comercio entre los mismos,
tal y como se puede observar en el gráfico 3.
exportaciones igual al monto de importaciones en un determinado sector) y 0 quiere decir 100% comercio inter-industria (o sólo se exporta o sólo se importa en un determinado sector).
C O M E R C I O I N T R A - I N D U S T R I A D E C O L O M B I A :C á l c u l o s d e l a u t o r b a s a d o e n D a t a i n t a l v . 2 . 0 2 d í g i t o s , 9 9 s e c t o r e s
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M u n d o C A N
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Gráfico 37
Otro factor rara vez reconocido, es que como el libre comercio vuelve a los
mercados más competitivos, en sectores monopólicos y/o oligopólicos se puede
inducir a los productores a vender a precios más bajos. Esos menores precios
llevan a que la demanda por esos productos se incremente, y la producción y el
empleo en el sector que compite con importaciones ¡puede aumentar
eventualmente! Según la Organización Mundial de Comercio - OMC (2001), un
fenómeno de este tipo se dio en la industria automotriz de los Estados Unidos.
Es también común el temor a que el libre comercio condene a los países en
desarrollo a tener trabajos que exigen poco nivel de calificación. Sin embargo, ese
temor olvida que la ventaja comparativa es dinámica. En la medida que el stock de
7 PECE(5). Incluye Hungría, Polonia, Rumania, la República Checa y Eslovaquia. "Otros OECD" incluye Australia, Canadá, Islandia, Japón, Corea, México, Nueva Zelanda, Noruega, Suiza,
Turquía y los Estados Unidos. El “Resto del Mundo” consiste principalmente de países en desarrollo y economías en transición diferentes a las
del PECE(5). Para todo el período observado, el Comercio Intra-UE se refiere a el comercio entre los 15 miembros actuales.
C O M E R C I O I N T R A - I N D U S T R I A D E L A U N I Ó N E U R O P E A F u e n t e : J a n s e n ( 2 0 0 0 )
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0 . 1
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I n t r a - U E P E C E ( 5 ) o t r o s O E C D R e s t o d e l M u n d o
12
capital humano aumenta, y que la capacidad empresarial y de ingeniería de un
país mejora, el patrón de comercio va cambiando y se vuelve más intra-industria
(los países desarrollados y los hoy países en desarrollo tienden a exportar y a
importar los mismos bienes), tal y como se aprecia en el gráfico 3.
Relacionado con lo anterior está la obsesión por la producción de bienes y
servicios con un mayor valor agregado por trabajador. Al respecto y tal y como lo
señalan Krugman y Obstfeld (1999), es bueno recordar que los sectores con
mayor valor agregado por trabajador son por lo general los sectores más
intensivos en capital, y por consiguiente, los sectores con menor valor agregado
por unidad de capital. Por lo tanto, dichos sectores no necesariamente son los que
más aportan al PIB. De otro lado los sectores con mayor valor agregado por
trabajador no necesariamente son los de mayor tecnología. Finalmente, si hay
sectores con mayor valor agregado, la intervención del gobierno debe estar
sustentada claramente en una falla del mercado que impida que los recursos
privados se dirijan libremente hacia ellos. De lo contrario dicha intervención, por
bien intencionada que sea, puede disminuir la producción total de bienes y
servicios de una nación.
Otro tema que vale la pena tener en cuenta es el de la obsesión con el concepto
de la competitividad del país. Al hablar de ello es esencial no perder de vista que
el comercio internacional no es un juego de suma cero. No competimos con otros
Fuente: UNSD, Base de Datos de Comtrade. Los índices de Grubel y Lloyd fueron calculados sobre flujos de
comercio en 69 ramas manufacutreras (SITC Rev.2, 2 dígitios).
13
países como si las ganancias de unos fueran a costa de las ganancias de otros.
Lo que realmente importa es la productividad. Si el enfoque de competitividad
sirve para mejorar la productividad, bienvenido sea. Pero el comportamiento hacia
arriba o hacia abajo de la competitividad de una nación no se puede volver una
excusa para el proteccionismo.
Es también común escuchar el argumento según el cual no tiene sentido que los
países en desarrollo eliminen sus barreras al comercio si los países desarrollados
no hacen lo propio. Lo que este argumento no considera es el costo en términos
de asignación de recursos y de bienestar que el proteccionismo de algunos
sectores, particularmente del sector agrícola, tiene para los países desarrollados8.
Proteger nuestras industrias porque los países desarrollados protegen sus
industrias es imitar a los países desarrollados precisamente en aquellos aspectos
en los que no debemos.
Un elemento que genera incertidumbre en la opinión pública es que en la década
del 60 y del 70 el crecimiento de los países latinoamericanos era más alto que el
crecimiento obtenido en la década del 90. Ello ha llevado a algunas personas a
pensar que tal vez un regreso a las políticas del pasado puede ser una solución a
los problemas de crecimiento de largo plazo de nuestros países. Sin embargo, ese
tipo de asociaciones simples pueden llevar a confusión pues no tienen en cuenta
el impacto de otra serie de variables en el crecimiento económico, como por
8 Kenen (1994) cita a Kelly y otros (1992), quienes estiman que el costo de la protección al sector agrícola era en
1990 US $ 405 por habitante para la entonces llamada Comunidad Europea y US $ 295 por habitante para los Estados Unidos.
14
ejemplo el tamaño y la eficiencia del sector público, el funcionamiento de las
instituciones, la aplicación del régimen de la ley, el clima de inversión, y la
cantidad y calidad de la educación.
Para solucionar ese problema, se han hecho una serie de estudios que controlan
por los factores más importantes que afectan el crecimiento9. Y lo que la evidencia
muestra es que los países con menos barreras al comercio crecen más que los
que tienen barreras más altas. Algunos estudios muestran efectos positivos sobre
el crecimiento mayores que otros. Pero no hay evidencia seria que indique que el
libre comercio sea malo para el crecimiento de largo plazo de los países. De otro
lado, no se debe olvidar que buscar el libre comercio no es sólo un problema de
crecimiento, es también un problema de bienestar.
Otra falacia popular dice que quienes defienden el libre comercio (a veces
llamados neo-liberales) defienden los intereses de los capitalistas, mientras que
quienes defienden el proteccionismo (a veces llamados socialdemócratas)
defienden los intereses de los trabajadores. Ese planteamiento está totalmente
alejado de la realidad. Los defensores del proteccionismo defienden los intereses
de los trabajadores y los capitalistas vinculados al sector que compite con
importaciones, a costa de los trabajadores y los capitalistas vinculados a los
sectores exportador, importador y productor de bienes y servicios no comerciados,
y por encima de todo, a costa de los consumidores, que somos el ciento por ciento
9 Esos estudios incluyen a Barro y Sala-i-Martín (1995), Sala-i-Martín (1997) y Edwards (1998).
15
de los colombianos. El libre comercio no es más que un ejemplo de una política
económica en la cual el bienestar general está por encima del bienestar particular.
V. RAZONES DE TEORÍA ECONÓMICA QUE PODRÍAN DAR SENTIDO A
ALGUNA FORMA DE PROTECCIONISMO
La teoría económica nos enseña que hay toda una serie de circunstancias en las
cuales un país puede encontrar apropiado alejarse del libre comercio desde el
punto de vista del bienestar.
Por ejemplo, la teoría de los aranceles óptimos señala que si un país es grande, al
colocar aranceles reduce la demanda por bienes importados y eso mejora los
términos de intercambio pues el precio de las importaciones cae. Si ese es el
caso, colocar un arancel puede mejorar el bienestar de un país grande. Sin
embargo, Colombia es un país pequeño10 y esa misma teoría muestra que el
arancel óptimo para un país pequeño es cero.
También existen casos particulares, como por ejemplo el de "especialización
perversa", en el cual un país termina produciendo cantidades pequeñas de un bien
que tiene economías de escala. Este caso, sin embargo, es más teórico que
práctico o se da en sectores muy particulares, ya que según el Banco Mundial
(2001) en 1998 sólo 3 países tenían más del 5% del PIB mundial, sólo 9 países
10 Colombia puede ser considerado un país grande a nivel mundial en algunas de sus exportaciones, como el café,
las esmeraldas, las flores y los narcóticos. Pero en general, Colombia es un país pequeño en sus importaciones.
16
tenían más del 2% y Colombia tenía el 0.34%, lo cual implica que para la gran
mayoría de países del mundo el mercado internacional está en condiciones de
absorber la producción que los países pequeños estén en capacidad de ofrecer.
Igualmente se puede dar el caso de comercio intra-industria en productos
idénticos y pérdida eventual de bienestar para las naciones si los costos de
transporte son muy altos. Una vez más, este es un caso particular y no aplica para
la gran mayoría de bienes y servicios que se comercian internacionalmente.
Existen, por supuesto, razones de seguridad nacional que llevan a los países a
restringir el comercio de armas, material radioactivo y otros. Estas razones aplican
a la gran mayoría de naciones del mundo (sino a todas) y por lo tanto, referirse a
liberar el comercio hace alusión a liberar el comercio de casi todos bienes y
servicios. De igual forma, existen las medidas anti-dumping que buscan prevenir la
competencia desleal por parte de productores y/o gobiernos extranjeros. En este
último caso es esencial evitar que las políticas anti-dumping se conviertan en
instrumentos proteccionistas.
La existencia de mercados de capitales pequeños y el problema de la
apropiabilidad también son citados como razones para utilizar barreras al
comercio. En estos casos, sin embargo, el proteccionismo no necesariamente es
la política más eficiente. Un mejor desarrollo de los mercados de capitales,
permitiendo la participación de fondos de pensiones y de entidades financieras
internacionales en ese sector, y promoviendo una mayor competencia, o
17
eventualmente facilitando la inversión extranjera en sectores que requieren
volúmenes grandes de capital, pueden ser políticas que logren los mismos o
mejores resultados, a un menor costo. En el caso del problema de apropiabilidad,
un sistema de patentes y de protección al desarrollo de nuevos productos o a los
derechos de autor, también puede ser más eficiente que utilizar medidas
proteccionistas, que corrigen una distorsión a costa de generar otra distorsión en
el consumo de bienes y servicios.
En general, el proteccionismo no es la mejor política para corregir fallas del
mercado. De otro lado, el libre comercio es una buena opción de política desde el
punto de vista práctico, pues evita las dificultades técnicas inherentes al diseño de
instrumentos óptimos de política, el problema de aplicación de políticas
ineficientes por presiones de grupos de interés pequeños pero influyentes, y
finalmente evita la retaliación por parte de otras naciones que pueda llevar a una
guerra comercial que deje a todos los países involucrados peor que antes, desde
el punto de vista del bienestar.
VI. BENEFICIOS DEL LIBRE COMERCIO
Tal y como se señaló anteriormente, el libre comercio no es más que un ejemplo
de una política económica en la cual el bienestar general prima sobre el bienestar
particular. Al separar la producción del consumo y permitir la especialización de
cada país en los bienes en los que se es relativamente más eficiente, el libre
18
comercio aumenta la disponibilidad total de bienes y servicios de una economía, y
por lo tanto, el bienestar general del país aumenta.
El libre comercio también permite la explotación de economías de escala tanto en
la producción nacional como extranjera y aumenta el número de variedades de
bienes y servicios para consumidores, y de insumos y bienes de capital para
productores.
Al bajar el precio de bienes, servicios, insumos y bienes de capital, el libre
comercio da acceso a un mayor número de consumidores y productores a los
bienes importados. El libre comercio es, por consiguiente, más “democrático” que
el proteccionismo.
Tal y como se mencionó antes, el libre comercio hace más disputables los
mercados, y por lo tanto, independientemente del número de participantes, hace
más competitivos a los mercados monopólicos y ologopólicos, reduciendo precios,
mejorando el servicio, aumentando el consumo y, eventualmente, incrementando
el empleo en esos sectores.
Al hacer más competitivos los mercados, el libre comercio estimula la
investigación y el desarrollo y da pie a la diferenciación de productos. Estos
estímulos han sido señalados como fuente de crecimiento económico de largo
plazo por autores como Grossman y Helpman (1991).
19
Pero el libre comercio tiene otras ventajas. Por un lado, reduce el riesgo
regulatorio. Un país que restringe su comercio internacional puede ser propenso a
firmar todo tipo de acuerdos de integración comercial con toda clase de países y
regiones. Eso cambia sistemáticamente las reglas de juego y da señales erráticas
a los productores nacionales y extranjeros, eventualmente induciéndolos a que
inviertan su capital en sectores que no tienen potencial, e induciendo a los
trabajadores a que adquieran destrezas que pueden quedar obsoletas más
rápidamente que otras.
De otro lado, el libre comercio es la herramienta más contundente para acabar el
contrabando y colocar en igualdad de condiciones a los hoy comerciantes ilegales
con los hoy comerciantes del sector formal. De esta forma, el libre comercio ahorra
costos de administración y represión del contrabando.
Habiendo señalado los principales beneficios del libre comercio, es necesario
recalcar que el libre comercio no es la panacea. De poco le sirve a un país tener
libre comercio si no se respetan la vida, honra y bienes de sus ciudadanos, o si el
gasto en educación y salud es ineficiente, dado que estos últimos son los
principales determinantes de la productividad de los trabajadores, y por lo tanto,
los determinantes últimos del nivel de vida de los habitantes de un país. De poco
sirve el libre comercio si las instituciones no funcionan, o si el clima de inversión es
adverso. Es por ello que la política comercial no es ni bebe ser la herramienta
principal para lograr el desarrollo de un país.
20
VII. LA IMPORTANCIA DE TENER OBJETIVOS CLAROS EN EL DISEÑO
DE LA POLÍTICA COMERCIAL
Si bien el libre comercio no es la panacea, es esencial que quienes estén a cargo
de la política comercial tengan claridad sobre los objetivos de corto, mediano y
largo plazo.
Esa claridad le permite a los encargados de diseñar la política comercial ser
proactivos y no reactivos. También evita adquirir compromisos con los socios de
diversos acuerdos comerciales, que eventualmente se vuelvan los obstáculos que
impidan más adelante el acceso a los mercados con verdadero potencial.
Tener claridad sobre los objetivos evita el desperdicio de capital humano escaso
en los organismos encargados de diseñar políticas y permite focalizar los
esfuerzos en aquellos acuerdos que tienen más significancia desde el punto de
vista comercial. También evita desperdiciar recursos desarrollando instituciones
costosas y con poca capacidad de coerción, cuando en contextos más amplios
esas instituciones podrían constituirse con menores costos y mayor capacidad
para hacer respetar los acuerdos.
Finalmente, tener claridad sobre los objetivos de la política comercial evita que esa
política se vuelva una administradora y asignadora de rentas entre pequeños y
poderosos grupos de interés.
21
VIII. OBJETIVO DE LA POLÍTICA COMERCIAL COLOMBIANA
Teniendo en cuenta lo expuesto hasta el momento, este documento plantea que la
meta de mediano y largo plazo de Colombia debe ser llegar al libre comercio de
bienes y servicios. El argumento fundamental es que el libre comercio maximiza
el bienestar de los colombianos y es una política en la que el bienestar general
prima sobre el bienestar particular.
Adicionalmente, el libre comercio reduce el riesgo regulatorio, dando señales
claras y estables a productores y trabajadores para que inviertan sus recursos y
adquieran destrezas en aquellos sectores en los cuales Colombia tiene verdadero
potencial.
Por las razones anteriores, este objetivo no debería ser una política de partido sino
una política de estado. Y dado que el libre comercio no es algo que se logrará de
la noche a la mañana, anunciarlo desde ahora evitará que en unos años se hagan
acusaciones sobre la aplicación apresurada de la apertura comercial.
IX. DEFENSORES DEL LIBRE COMERCIO
Una propuesta como la que se hace en este documento probablemente
encontrará detractores. Algunos sectores que compiten con importaciones y que
prefieren dedicar sus recursos a mantener sus rentas más que a volverse
eficientes, probablemente se opondrán.
22
Por lo tanto, es importante que el libre comercio sea defendido por sus
beneficiarios. Las asociaciones de consumidores, encabezadas por la
Confederación Colombiana de Consumidores, deben incluir entre sus funciones la
defensa activa de los consumidores en aspectos como las barreras al comercio,
ya que son los consumidores quienes asumen el costo más alto del
proteccionismo.
El sector comerciado, encabezado por la Asociación Nacional de Comercio
Exterior11 y por los demás gremios de exportadores e importadores, también
debería ser defensor activo del libre comercio, pues más importaciones generan
un mayor incentivo para exportar.
Los productores y los trabajadores que compiten con importaciones, que tienen
visión de largo plazo y que no desean ser inducidos artificialmente a invertir en
sectores que no tienen potencial, también deberían defender el libre comercio.
Aquellos gobiernos y partidos políticos interesados en maximizar el bienestar de
los colombianos, y que ven la política como un instrumento en el que el bienestar
general prima sobre el bienestar particular, deben ser defensores de primera línea
del libre comercio.
11 Analdex, antes conocida como Asociación Nacional de Exportadores.
23
Finalmente, los académicos independientes tienen una función en esa defensa y
en particular, en aclarar las falacias que abundan en los medios de comunicación,
difundidas por personas más interesadas en influir en el diseño de la política
comercial que en estudiar y en entender los fundamentos de la teoría y la
evidencia empírica del comercio internacional.
X. MECANISMOS PARA LLEGAR AL LIBRE COMERCIO
Tener un objetivo claro para la política comercial es esencial, pero no menos
importante es tener una estrategia accesible para llegar a dicho objetivo.
Una opción son las negociaciones multilaterales por medio de la OMC. Aunque
Colombia debería apoyar y acoger todas las iniciativas para reducir barreras al
comercio a nivel mundial por medio de este mecanismo, es importante tener en
cuenta que Colombia es un país muy pequeño y tiene poca capacidad para fijar el
contenido y la velocidad de dichos acuerdos.
Otra opción es hacer una apertura unilateral. Colombia ya hizo un esfuerzo en ese
sentido a principio de la década de los 90. La ventaja de este esquema es que no
requiere consenso con otras naciones. Sin embargo, el problema de la apertura
unilateral es que no mejora el acceso a otros mercados.
La opción que queda es la de los acuerdos preferenciales de comercio. La tabla 1
basada en un estudio previo del autor, muestra que después de controlar por las
24
características estructurales de todos los países del mundo, si se logra consolidar
ALCA, Colombia tendría entre el 76% y el 83% de su comercio potencial fluyendo
libremente. Y si fuera de eso se logra consolidar un acuerdo de libre comercio con
la Unión Europea, entre el 90% y el 95% del comercio potencial colombiano fluiría
sin barreras de política. Alcanzar un acuerdo de libre comercio con la Unión
Europea no parecería ser tan difícil después de consolidar ALCA, pues por lo
menos en el caso mexicano, dicha Unión dio claras muestras de no querer
quedarse atrás en términos de integración comercial una vez México se integró
con los Estados Unidos y Canadá.
Tabla 1
El otro 5% o 10% del comercio potencial colombiano incluye a miembros no
americanos de la Organización de Cooperación de Asia Pacífico, que es por
principio un acuerdo que busca bajar barreras al comercio de forma no
discriminatoria. Por lo tanto, una vez firmado ALCA y consolidado el acuerdo
preferencial de comercio con la Unión Europea, llegar al libre comercio estaría
fácilmente al alcance del país. De esta forma, Colombia podría estar preparada
P O T E N C I A L D E L O S A C U E R D O S P R E F E R E N C I A L E S D E C O M E R C I O P A R A C O L O M B I A F u e n te : V a l l e jo ( 1 9 9 9 )
D A T O S D E D A T O S D E D A T O S D E LA C U E R D O C O L O M B I A A .L . M U N D O
A L C A 8 3 .8 2 % 7 6 .9 6 % 7 6 .2 9 % N A F T A 7 1 .8 3 % 6 0 .8 7 % 5 0 .3 1 % C A N 6 .2 6 % 7 .7 4 % 1 3 .6 9 % M E R C O S U R 4 .0 0 % 6 .3 0 % 7 .8 9 % O T R O S 1 .7 3 % 2 .0 5 % 4 .4 0 %U E 1 0 .7 2 % 1 4 .2 3 % 1 4 .0 5 %R M 5 .4 6 % 8 .8 0 % 9 .6 6 %
25
con años de anticipación al libre comercio que eventualmente se podría alcanzar
con largas rondas de negociación en la OMC.
Lo esencial al seguir la estrategia de los acuerdos preferenciales de comercio es
que los compromisos adquiridos sean siempre consistentes con la meta y la
estrategia seguida, y que por ningún motivo se vayan a volver barreras para poder
llegar al libre comercio. Es decir, el diseño de los acuerdos debe servir de base y
no de obstáculo para llegar al libre comercio, como lo ha planteado Jagdish
Bhagwati (1991).
XI. EFECTOS DISTRIBUTIVOS DEL COMERCIO INTERNACIONAL
Como ya se ha señalado, la apertura comercial tiene efectos distributivos. En
general, ganan los consumidores, los exportadores, los importadores y los
productores de bienes no comerciados, y pierden quienes compiten con
importaciones.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que todas las decisiones de los
agentes, en particular las del gobierno, tienen impactos distributivos. Aunque el
ideal sería poder aplicar medidas mitigadoras cada vez que se toma una decisión
de política, desde el punto de vista práctico ello es inmanejable.
Lo importante es tener en cuenta que unas medidas benefician a unos grupos y
otras medidas benefician a otros grupos, y que por lo tanto lo sensato es evaluar
26
permanentemente la evolución de la miseria, la pobreza y la distribución del
ingreso y tomar medidas sobre los efectos agregados. Al hacer la evaluación
desde el punto de vista de distribución del ingreso, como se aprecia en el gráfico
4, durante los años 60, 70 y 80 hubo un mejoramiento de esa variable en
Colombia12. Dicha tendencia se reversó durante la década de los 90, como se
puede apreciar en el gráfico 5. Sin embargo, antes de atribuirle dicho impacto a la
política comercial, es importante tener en cuenta que al principio de la década de
los 90 se hicieron una gran cantidad de reformas al funcionamiento del estado,
entre otras modificaciones al sistema de cambios internacionales, regulación de la
inversión extranjera, ajustes al mercado laboral, cambios en el sector financiero y
la apertura comercial, tal y como lo señala Montenegro (1998). Por lo tanto, para
poder determinar el impacto de una de esas políticas sobre la distribución del
ingreso, es necesario controlar por el impacto que las otras políticas tuvieron sobre
esa misma variable. Al tratar de hacer eso, los economistas han encontrado
resultados ambiguos.
12 El coeficiente de Gini fluctúa entre 0 y 1, en donde valores más cercanos a 0 reflejan un mejor distribución del
ingreso.
27
Gráfico 4
Gráfico 5
Por ejemplo, Behrman, Birdsall y Szekely (2000) encontraron que los principales
factores que aumentaron la brecha salarial entre los trabajadores calificados y no
calificados en América Latina fueron las reformas al sistema financiero, la
liberación de la cuenta de capitales y las reformas tributarias, y que el impacto de
la apertura comercial fue insignificante.
D I S T R I B U C I Ó N D E L I N G R E S O N A C I O N A L P A R A C O L O M B I A 1 9 6 4 - 1 9 8 8
F u e n t e : J u a n L u i s L o n d o ñ o ( 1 9 8 9 )
0 . 5 7
0 . 5 4
0 . 5 3
0 . 5 5
0 . 5 7
0 . 5 1
0 . 4 9
0 . 4 7
0 . 4 5
0 . 4 4
0 . 4 6
0 . 4 8
0 . 5
0 . 5 2
0 . 5 4
0 . 5 6
0 . 5 8
1 9 6 4 1 9 7 0 1 9 7 1 1 9 7 2 1 9 7 3 1 9 7 4 1 9 7 8 1 9 8 4 1 9 8 8C O E F I C I E N T E G I N I P o l i n ó m i c a ( C O E F I C I E N T E G I N I )
C O E F I C I E N T E G I N I P A R A C O L O M B I A 1 9 9 1 - 2 0 0 0F u e n t e : D e p a r t a m e n t o N a c i o n a l d e P l a n e a c i ó n
0 . 5 4 8
0 . 5 6 2
0 . 5 4 4
0 . 5 5 5
0 . 5 6 3
0 . 5 5 6
0 . 5 6 6
0 . 5 3
0 . 5 3 5
0 . 5 4
0 . 5 4 5
0 . 5 5
0 . 5 5 5
0 . 5 6
0 . 5 6 5
0 . 5 7
1 9 9 1 1 9 9 3 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0
C O E F I C I E N T E G I N I P o l i n ó m i c a ( C O E F I C I E N T E G I N I )
28
Núñez y Sánchez (1998) encontraron que la apertura colombiana explica buena
parte del aumento en la brecha salarial entre trabajadores calificados y no
calificados. Galiani y Sanginetti (2000) encontraron un resultado similar para
Argentina. Aunque estos impactos pueden incidir negativamente en la distribución
del ingreso, estos resultados pueden interpretarse como señales del mercado
dando estímulos para que la mano de obra se capacite. Hasta cierto punto, un
resultado contrario sería desafortunado, pues reduciría los incentivos para
educarse.
Independientemente de si los estudios anteriores lograron controlar por todas las
variables por las que debían controlar, y medir correctamente todas las variables
que debían medir, y asumiendo que los resultados son aceptables, la solución al
problema distributivo no es reversar las reformas. La solución está en hacer un
uso más eficiente y más efectivo de la política fiscal, para servir de complemento a
las señales del mercado, en vez de luchar en contra de ellas.
Al observar el comportamiento del gasto público no financiero como porcentaje del
PIB presentado en el gráfico 6, observamos que de 1990 a 2000 dicha
participación aumentó significativamente, mientras que en el mismo período la
distribución del ingreso se deterioró. Algunos analistas podrían pensar que gracias
a ese aumento del gasto, la distribución del ingreso no empeoró aun más.
29
Gráfico 6
Sin embargo, dado que en ese periodo el gasto público como porcentaje del PIB
aumentó en más de un 65%, en este documento se plantea como hipótesis que
los colombianos hemos estado recibiendo poco valor por nuestros impuestos
desde el punto de vista de la redistribución del ingreso. Y esa hipótesis está
basada por lo menos en tres conjeturas.
La primera conjetura es que vivimos un conflicto armado y ello implica mayores
gastos en armas y en defensa que los que se tendrían en épocas de paz. Eso a
su vez reduce el volumen de recursos para gasto social e incide negativamente en
la distribución del ingreso. Pero la guerra también destruye y desplaza al exterior
capital humano, físico y financiero, y eso hace que la producción y el ingreso que
hay para redistribuir sea menor13. Si los colombianos realmente queremos una
13 Esa pérdida en ingreso se puede ver compensada, por lo menos en parte, por las remesas generadas por los
factores colombianos en el exterior, pero no por ello la situación es deseable.
G A S T O D E L S E C T O R P Ú B L I C O N O F I N A N C I E R OC O M O P O R C E N T A J E D E L P I B
F u e n t e : D e p a r t a m e n t o N a c i o n a l d e P l a n e a c i ó n
2 0 . 32 1 . 6
2 3 . 22 4 . 3
2 6 . 1
2 8 . 1
3 2 . 7
3 4 . 1 3 3 . 9
3 6 . 4
3 4 . 8 3 3 . 5
2 0 . 0
2 2 . 0
2 4 . 0
2 6 . 0
2 8 . 0
3 0 . 0
3 2 . 0
3 4 . 0
3 6 . 0
3 8 . 0
1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1
G A S T O D E L S E C T O R P Ú B L I C O N O F I N A N C I E R O
30
sociedad con una mejor distribución del ingreso, debemos encontrar una fórmula
para acabar pronto con nuestro conflicto interno.
La segunda conjetura es que un estado al crecer como proporción del PIB
interviene más, y al intervenir más, una mayor parte de los recursos se puede
desviar vía corrupción. Es decir, los recursos públicos pueden terminar en los
bolsillos de las personas equivocadas. En un estudio cualitativo y cuantitativo de
este problema, la consultora Martha Elena Badel estima que los costos de la
corrupción como porcentaje del PIB aumentaron en un 53% entre 1991 y 1996, tal
y como se puede apreciar en el gráfico 7. Aunque estas cifras tienen las
limitaciones inherentes a este tipo de fenómenos, los resultados están de acuerdo
con la intuición económica. De otro lado, un aumento injustificado en burocracia
es otra forma de inducir a que los recursos públicos terminen en los bolsillos de las
personas equivocadas.
Gráfico 7
C O R R U P C I Ó N C O M O % D E L P I B E N C O L O M B I A 1 9 9 1 - 1 9 9 6 F u e n t e : B a d e l ( 1 9 9 9 )
0 . 6 0 %
0 . 6 5 %
0 . 7 0 %
0 . 7 5 %
0 . 8 0 %
0 . 8 5 %
0 . 9 0 %
0 . 9 5 %
1 . 0 0 %
1 . 0 5 %
1 . 1 0 %
1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6
C O R R U P C I Ó N C O M O % D E L P I B
31
La tercera conjetura es que aunque parte de los recursos públicos han estado
llegando a las actividades a las que deberían llegar, no se han estado usando tan
eficientemente como se podría. Los gráficos 8 y 9 nos muestran que con el mismo
gasto como proporción del PIB podríamos alcanzar mayores niveles de cobertura
en educación y de eficiencia en salud, que los que tenemos en este momento.
Según la revista Semana No. 994, algunos de los mejores colegios de Bogotá
están suministrando educación de alta calidad a estudiantes de bajos recursos por
un costo inferior al costo de los esquemas tradicionales.
Gráfico 8
Gráfico 9
G A S T O P Ú B L I C O E N E D U C A C I Ó N 9 3 - 9 6 ( % P I B ) v s . T A S A D E C O B E R T U R A S E C U N D A R I A 9 7
F u e n t e : E c h e v e r r y ( 2 0 0 1 ) c o n b a s e e n H D R U N D P
3 0
4 0
5 0
6 0
7 0
8 0
9 0
2 . 0 3 . 0 4 . 0 5 . 0 6 . 0 7 . 0 8 . 0
G a s t o e n E d u c a c i ó n ( % P I B )
Cob
ertu
ra e
n E
duca
ción
P E R UC H I L E
U R U G U A YA R G E N T I N A
C O L O M B I A
M É X I C OB R A Z I L
B O L I V I AE C U A D O R
G A S T O P Ú B L I C O E N S A L U D ( % P I B ) v s .I N D I C A D O R E S D E E F I C I E N C I A E N S A L U DF u e n t e : E c h e v e r r y ( 2 0 0 1 ) c o n b a s e e n H D R U N D P
0 . 3
0 . 4
0 . 5
0 . 6
0 . 7
0 . 8
0 . 9
1 . 0
0 . 5 1 . 0 1 . 5 2 . 0 2 . 5 3 . 0 3 . 5 4 . 0 4 . 5G a s t o e n S a l u d ( % P I B )
Indi
cado
r de
Efi
cien
cia
en S
alud
P E R Ú
C H I L E
U R U G U A Y
A R G E N T I N AC O L O M B I A
M É X I C OB R A S I L
B O L I V I A
E C U A D O R
V E N E Z U E L A
M E J O R E S
32
Una aclaración interesante14 es que el gasto social aumenta el potencial de las
personas para salir de la pobreza, pero dicho efecto se ve sólo unos cuantos años
después. Esa hipótesis no se pudo explorar pues no fue posible contar con cifras
comparables sobre el tamaño del gasto público en los años 60, 70, 80 y 90. Sin
embargo, las conjeturas presentadas en este trabajo hacen pensar que en
Colombia no estamos sacando el mejor provecho de nuestro gasto público desde
el punto de vista de redistribución del ingreso. Y que si deseamos tener una
sociedad más justa en 15 o 20 años, debemos concentrarnos en estudiar el gasto
público y los instrumentos para lograr que el mismo le llegue con mayor precisión
a la población que vive en la miseria y la pobreza, y diseñar mecanismos para que
dichos recursos sean de mejor calidad.
Ahora, hacer que el gasto público llegue con más precisión a quienes
verdaderamente lo necesitan no es tarea fácil. Es necesario quitarle privilegios a
algunos beneficiarios presentes para dirigir ese gasto a quienes están en la
miseria y en la pobreza. Y como si eso fuera poco, es necesario diseñar incentivos
para que las personas salgan de la miseria y de la pobreza, y no para que se
queden o se incorporen a ella. El proceso es complejo, y durante muchos
gobiernos se han hecho esfuerzos en esa dirección. Pero ese es el reto y es un
reto que vale la pena enfrentar. Quienes deseamos sinceramente que Colombia
tenga una mayor justicia social, deberíamos hacer de éste último un propósito
nacional.
14 Agradezco a Carlos Medina por haber sugerido esta aclaración.
33
XII. CONCLUSIONES
El objetivo de la política comercial colombiana debe ser alcanzar el libre comercio,
y ese objetivo debe ser una política de estado anunciada con anticipación. Este
objetivo se puede alcanzar si se logra conformar ALCA y se firma un acuerdo
preferencial de comercio con la Unión Europea. Una vez se haya logrado lo
anterior, llegar al libre comercio estará fácilmente a nuestro alcance.
A la vez que se busca el objetivo de libre comercio, es importante mejorar la
orientación y la efectividad de la política fiscal a nivel nacional y regional. Quienes
estamos genuinamente interesados en tener un país con mayor justicia social,
debemos estudiar y proponer mecanismos para garantizar que una mayor
proporción del gasto público le llegue a quienes realmente lo necesitan. Este
objetivo también debería ser un propósito nacional.
Finalmente, es importante recordar que Colombia NO necesita proteger algunos
sectores de la producción. Lo que Colombia SI necesita es proteger algunos
sectores de la población, particularmente aquellos que viven en la miseria y la
pobreza.
XIII. BIBLIOGRAFÍA
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