politica residuos

República de Panamá

Autoridad Nacional del AmbienteOficina de Planificación y Política Ambiental

Política Nacional de

Gestión Integral de

Residuos No Peligrosos

y Peligrosos

2007

ISBN 978-9962-609-44-5

Derechos de propiedad intelectual 2013Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)República de Panamá

Está autorizada la reproducción total o parcial y de cualquier otra formade esta publicación para fines educativos o sin fines de lucro, sin ningúnotro permiso especial del titular de los derechos, bajo la condición quese indique la fuente de que proviene. La ANAM agradecerá que se leremita un ejemplar de cualquier texto cuya fuente haya sido la presentepublicación.

No está autorizado el empleo de esta publicación para su venta o paraotros usos comerciales.

Elaborada por:Autoridad Nacional del Ambiente, con la asistencia técnica de Arden& Price Consulting Group.

Coordinación general:Roberto De La CruzAntonio ArmasRaúl Pinedo

Todas las fotograf ías que aparecen en este documento, salvo que se in-dique lo contrario, han sido tomadas por funcionarios de la ANAM.

Diseño gráfico:Editora Novo Art, S.A.Pedro Argudo, diagramación y portadaMontserrat de Adames, edición de textos y estilo

Impreso en Colombia por Quad Graphic Colombia, quién solo actúacomo impresor, para Editora Novo Art, S.A., en Panamá.

Reimpresión, 20131,000 ejemplares

Esta política fue impresa en papel producido a partir del bagazo de lacaña de azúcar; en su proceso productivo, se ejerce un control estrechosobre emisiones sólidas, líquidas y gaseosas, razones por las que se leha calificado como “Amigo de la Naturaleza”.

Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Decreto Ejecutivo 34, que aprueba la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos . . . . . . . . . . . . 7

1. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.2. La experiencia internacional en la gestión de residuos y desechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151.3. Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1.3.1. Residuos domiciliarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171.3.2. Rellenos sanitarios y disposición final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181.3.3. Desechos y residuos de la industria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191.3.4. Desechos hospitalarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.3.5. Planes, programas y organización municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.3.6. Inventarios e información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221.3.7. Disposición final y deterioro sanitario y ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221.3.8. Recuperación de materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221.3.9. Sistema tarifario y aspectos económico-financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231.3.10. Aspectos institucionales y legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

1.4. Criterios respecto de la unificación de los proyectos de ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

2. Plan de acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292.1. Estrategia de implantación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292.2. Vínculos de los componentes con un modelo de esquema de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292.3. Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.4. Habilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.5. Sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2.5.1. Sistema de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312.5.2. Sistema de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2.6. Personal de apoyo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312.7. Estilo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312.8. Estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2.8.1. Plan de adecuación de los instrumentos interinstitucionales de coordinación . . . . . . . . . . . . . . 322.8.2. Plan de acción por objetivo específico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Glosario de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Glosario de términos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Presentación

Atendiendo al cumplimiento de la Ley No. 41 del 1 de julio de 1998, que crea la Autoridad Nacional del Am-biente y la faculta en la función de “formulación de la política nacional del ambiente y el uso de recursos natu-rales, cónsona con los planes de desarrollo del Estado”, se despliega un conjunto de políticas ambientalesespecíficas logradas con la participación de la sociedad civil.

A lo largo de su existencia, la ANAM, ha formulado una serie de políticas en el ámbito ambiental que recogenlos principios, objetivos y lineamientos sobre los diversos tópicos del quehacer de nuestro entorno. Es por estarazón que ha buscado recopilar un abanico de nueve políticas nacionales en materia ambiental, mismas que sefundamentan en principios que recogen las voluntades sociales y económicas de las grandes mayorías del país,compiladas en los talleres de consulta pública, cuyo objetivo principal se centra en el mejoramiento de la calidadde vida y la preservación de los importantes ecosistemas del país para el bien de las presentes y futuras gene-raciones.

Es por ello, que con motivo del proceso iniciado de la implementación del Sistema Interinstitucional del Am-biente (SIA), este número significativo de políticas ambientales, coadyuvará con el objetivo de facilitar la laborde esta importante colectividad de instituciones, para establecer un marco de coordinación interinstitucionalque permitirá la armonización de sus planes, programas, proyecto o acciones dentro de los parámetros esta-blecidos en la Ley General de Ambiente.

La armonización de estas políticas ambientales relacionadas a recursos hídricos, cambio climático, producciónmás limpia, supervisión, control y fiscalización, gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos, infor-mación ambiental, descentralización de la gestión ambiental, biodiversidad y forestal, con las políticas secto-riales, propias de las instituciones públicas que conforman el SIA, corresponde a una de las tareas másimportantes que enfrenta esta agrupación interinstitucional.

Finalmente, con la emisión de estas políticas la Autoridad Nacional del Ambiente espera contribuir con la di-vulgación de estos instrumentos, a los miembros de la sociedad civil, empresa privada, universidades, acadé-micos, ONG, consultores y todo aquel interesado en la gestión ambiental del país.

SILVANO VERGARA VÁSQUEZAdministrador General

Gaceta Oficial Digital 25,764, de miércoles 4 de abril de 2007.

REPÚBLICA DE PANAMÁMINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS

DECRETO EJECUTIVO No. 34(De 26 de febrero de 2007)

“Por el cual se aprueba la Política Nacional de Gestión Integralde Residuos No Peligrosos y Peligrosos, sus principios,

objetivos y líneas de acción”

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICAEn uso de sus facultades constitucionales y legales,

CONSIDERANDO:

Que el Artículo 3 de la Ley 41 de 1998, “General de Ambiente de la República de Panamá”, establece que co-rresponderá al Órgano Ejecutivo aprobar la Política Nacional del Ambiente, como parte de las políticas públicaspara el desarrollo económico y social del país.

Que la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, los antecedentes que hansido considerados para su elaboración, los principios en los cuales esta se sustenta, sus objetivos y líneas de ac-ción para su posterior implementación, constituyen el marco orientador de las actividades desarrolladas por elsector público y la sociedad civil en su conjunto, para que la gestión ambiental aplique progresivamente la mi-nimización de la contaminación en su origen, y el manejo adecuado y ambientalmente racional de los residuosy desechos, aplicando las mejores prácticas, técnicas, y tecnologías disponibles.

Que la presente política enfrenta el tema de la contaminación industrial desde un enfoque integral preventivo, através de una estrategia de gestión ambiental y empresarial aplicable tanto a los servicios y productos como a los

procesos productivos. El desaf ío puesto por delante esel de avanzar para concretar, al más breve plazo, las ac-ciones necesarias que permitan desplegar un conjuntode acciones tendientes a desarrollar una estrategia parala “gestión integral de residuos no peligrosos y peligro-sos”; orientada a minimizar su generación y a un ma-nejo ambientalmente racional y al menor costo socialposible, adecuado a la realidad panameña, con mirasa contribuir a mejorar la calidad ambiental y de vidade las personas, propiciando el desarrollo sostenible.

Que el éxito en la aplicación de esta política debe re-sultar a partir de su puesta en práctica, pero en con-cordancia con los objetivos de la Política Nacionalde Producción más Limpia, ya que esta se orienta apropiciar la reducción de la contaminación y los re-siduos en origen, además de incrementar la eficien-cia y competitividad de las empresas. Para ello, losproyectos de Producción más Limpia abarcan me-didas de uso eficiente de insumos y energía, preven-ción y control de la contaminación y reducción deresiduos, lo que constituye un claro apoyo para eléxito en la disminución de estos, y un soporte clavepara el éxito de la Política Nacional de Gestión Inte-gral de Residuos no Peligrosos y Peligrosos.

Que en la medida que se propicie la reducción de losresiduos generados, las empresas pueden bajar suscostos de tratamiento y manejo de estos residuos,además de optimizar el uso de las materias primas einsumos. Ello es totalmente coherente con los prin-cipios y objetivos de la presente política.

Que los países que han logrado los mayores avancesen la región en materia de manejo ambientalmenteadecuado de residuos sólidos urbanos, son justa-mente aquellos países que, aun sin haber logrado im-plementar políticas sectoriales, han podido elevar eltema y ponerlo en discusión al momento de analizarlas políticas y los planes nacionales en el ámbito dela salud, del medio ambiente y del desarrollo social,como ha sido el caso de Brasil, Colombia y Chile. Sinlugar a dudas, la presente política se contextualizaen un esfuerzo explícito de Panamá por abordar in-tegralmente los temas mencionados, lo que auguraavances sostenidos en el plano del manejo ambien-talmente racional de los residuos y desechos.

Que como consecuencia de lo expuesto anterior-mente, en la República de Panamá se encuentranpresentes aquellos componentes legales e institucio-nales básicos que permiten vincular de manera for-mal y planificada los esfuerzos nacionales deaumento de productividad y calidad, precisamenteen función de un mejoramiento de su competitivi-dad, se han dado pasos importantes en el diseño deinstrumentos y legalización de los mismos para in-centivar y estimular la adopción de sistemas de ges-tión, y el recambio tecnológico favorable al uso detecnologías más limpias, con un alto impacto en lareducción y minimización de residuos.

Que la Política Nacional del Ambiente, en materiade residuos no peligrosos y peligrosos, pone un claroénfasis en la estimulación y promoción de compor-tamientos sostenibles y el uso de tecnologías limpias,así como en dar prioridad y favorecer los instrumen-tos y mecanismos de promoción, estímulos e incen-tivos, en el proceso de conversión de los sistemasproductivos hacia estilos compatibles con los prin-cipios, normas y estándares consagrados en la Ley41 de 1998 o que se deriven de esta.

Que además de dar expresa prioridad a mecanismose instrumentos orientados a la prevención de la con-taminación y la restauración ambiental, lo cual in-volucra tanto al sector público y privado, y enfatizala necesidad de divulgar información oportuna parapromover el cambio de actitud hacia la prevencióny restauración.

Que los principios, objetivos y lineamientos de la Po-lítica Nacional de Producción más Limpia dancuenta de la adopción y aceptación mayoritaria delsector gubernamental y la sociedad civil en general,del marco conceptual y futuras acciones que deberánimplementarse para la sustentabilidad ambiental apartir del uso de tecnologías y prácticas de produc-ción más limpias, con miras a prevenir y minimizarla contaminación.

Que dichos niveles de consenso surgen a partir delhecho que la Autoridad Nacional del Ambiente haformulado la presente política con la activa colabo-ración y participación del sector público y la socie-

Autoridad Nacional del Ambiente8

dad civil relacionada, recogiendo y buscando armo-nizar adecuadamente desarrollo con sostenibilidadambiental.

DECRETA:

ARTÍCULO 1º: Aprobar la Política Nacional de Ges-tión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos,los principios en que se sustenta, el objetivo generaly los objetivos específicos a alcanzarse, y líneas deacción destinadas a enmarcar las actividades que de-berán desarrollarse para su implementación, cuyotexto es del siguiente tenor:

I. PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA

La presente política ha discurrido sobre la base delos siguientes principios o lineamientos fundamen-tales, a partir de los principios de política previstosen la Ley 41 de 1998, en su aplicación específica alámbito de la gestión integral de residuos no peligro-sos y peligrosos, adicionando principios más espe-cíficos identificados para este ámbito particular.Estos principios se ven reflejados implícita o explí-citamente en los objetivos, líneas de acción y posterio-res actividades a ser desplegadas para la aplicación deesta política:1. PRINCIPIO DE PREVENCIÓN: Este principio

tiene por objeto promover el concepto de incen-tivar y adoptar mecanismos e instrumentos orien-tados a anticipar los efectos adversos de lasactividades generadoras de residuos no peligrososy peligrosos, con miras a evitar o disminuir la con-taminación ambiental y prevenir efectos negativosen la salud humana. Este principio es aplicable nosolo a los generadores, sino a todas las actividadesasociadas a las distintas etapas del ciclo de vida delos productos (manejo, recolección, transporte,segregación, disposición final y tratamiento).

2. PRINCIPIO DE EQUIDAD: El Estado debe gene-rar y promover condiciones de igualdad que ga-ranticen que toda la población nacional tengaacceso a los servicios de gestión integral de los re-siduos no peligrosos y peligrosos. Asimismo, debeasegurar que su manejo y disposición final noatenten contra la calidad de vida de la poblacióny el ambiente, velando para que todos los actores

asuman el pago de los costos de las externalidadesnegativas generadas.

3. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PÚBLICA:Todo actor es responsable de promover el cambiode actitud para la prevención de la contaminación.Por lo tanto, se debe promover y garantizar lasalud pública y ambiental, a través de la gestiónintegral de los residuos no peligrosos y peligrosos,implementando los mecanismos necesarios paraque estos sean manejados, tratados y dispuestosde manera sanitaria y ambientalmente adecuada.

4. PRINCIPIO DEL USO DE LAS MEJORES TÉC-NICAS DISPONIBLES, MEJORES PRÁCTICASAMBIENTALES Y LA MEJOR TECNOLOGÍADISPONIBLE: Este principio se orienta a estimu-lar y promover comportamientos ambientalmentesostenibles, al uso de las mejores técnicas dispo-nibles, a la aplicación de tecnologías limpias y aldesarrollo de mejores prácticas ambientales parala gestión integral de residuos no peligrosos y pe-ligrosos, como también para la implementaciónde procesos de producción más limpia. Se orientaen este contexto al fortalecimiento de los procesosinnovadores, los que si bien pueden implicar ma-yores inversiones, se asocian a una mayor renta-bilidad y ventajas de competitividad.

5. PRINCIPIO DE VIABILIDAD Y FACTIBILIDAD:La gestión integral sustentable de los residuos nopeligrosos y peligrosos debe ser ambientalmenteracional, socialmente aceptable y económica-mente viable.

6. PRINCIPIO DE LA PARTICIPACIÓN Y RES-PONSABILIDAD COMPARTIDA: Tiene por ob-jeto promover mecanismos de participación yresponsabilidad compartida que garanticen laconfluencia mancomunada de todos los actoresde la sociedad civil en la gestión integral de resi-duos no peligrosos y peligrosos, ya que todos losactores sociales son responsables de su efectivodesarrollo y promover que el costo de manejo delos residuos debe recaer en sus generadores. El Es-tado debe propender a crear condiciones adecua-das para la aplicación de este principio.

7. PRINCIPIO DE QUIÉN CONTAMINA PAGA:Todos los actores deben aplicar las medidas deprevención y mitigación ambiental de la contami-nación por residuos o desechos, asumiendo sus

Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos9

costos; y reparar el daño ambiental causadocuando este se produzca. En aplicación de esteprincipio, los fabricantes, importadores y usua-rios de productos son responsables por los dañoscausados al ambiente, y a la salud de la pobla-ción, por los residuos y desechos generados ensus procesos productivos. El costo de manejo delos residuos debe recaer en sus generadores. Loscostos del manejo de los residuos deben aso-ciarse a la recolección, transporte y disposiciónfinal, así como a la cantidad y calidad de los re-siduos generados. Además, son responsables dela implementación de las medidas de mitigacióny control de la contaminación, así como tambiénde la reparación y compensación del daño a lasalud humana y al ambiente.

8. PRINCIPIO PRECAUTORIO: La falta de cer-teza científica frente a la sospecha fundada deriesgo de daño grave e irreversible a la salud y/oal ambiente, derivado del manejo, recolección,transporte, tratamiento y disposición final de losresiduos no peligrosos y peligrosos, no debe pos-tergar la intervención del actor en la adopciónde medidas eficaces que tiendan a impedir el po-sible daño a razón de altos costos.

9. PRINCIPIO DE MINIMIZACIÓN O REDUC-CIÓN, REUTILIZACIÓN, SEGREGACIÓN YRECICLAJE DESDE LA FUENTE: Se refiere ala conveniencia de adoptar medidas y mecanis-mos orientados a concientizar e incentivar a lapoblación en reducir o minimizar la generaciónde residuos no peligrosos y peligrosos desde suinicio, a través de actividades tanto dentro delproceso productivo, como en la posterior co-mercialización. Concienciar a los generadores arealizar actividades productivas tendientes a re-ducir, reutilizar y reciclar sus residuos a travésde: mejora de los métodos, reemplazo de insu-mos, nuevo diseño del producto, aumento de lavida del producto; y apoyar e incentivar los mer-cados de reciclaje y reutilización de residuos,como medio para la valoración y reducción delos niveles de acumulación de estos.

10. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA DE LA IN-FORMACIÓN: El Estado debe garantizar el de-recho de la población a la información sobre elpotencial de degradación ambiental, los efectos

a la salud de la población proveniente de un ma-nejo inadecuado de residuos no peligrosos y pe-ligrosos, sobre los beneficios emanados de suadecuada gestión y manejo a lo largo del ciclo devida, así como de la gestión de las autoridades enesta materia.

11. PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y EFICACIA:Tiene por objeto racionalizar y optimizar los re-cursos en el proceso de gestión integral de resi-duos no peligrosos y peligrosos, de tal forma quelas acciones realizadas por los diferentes actoreslogren el mayor impacto ambiental positivo, conel menor riesgo a la salud humana y al menorcosto social, ambiental y económico posible.

12. PRINCIPIO DE CICLO TOTAL DEL PRO-DUCTO: Es hacerse responsable desde la fabri-cación, importación y generación del producto osustancias peligrosas, hasta su disposición final.

13. PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD: La existenciade una alta heterogeneidad de situaciones im-plica que parte importante de las solucionesdeben ser aplicadas de acuerdo a las particulari-dades territoriales específicas, con instrumentosdiferenciados y flexibles que puedan ser opera-dos en forma descentralizada, de manera que serealice una gestión integral adecuada de los re-siduos no peligrosos y peligrosos.

14. PRINCIPIO DE GRADUALIDAD: Implementargradualmente los instrumentos que se derivende la política para la gestión integrada de resi-duos no peligrosos y peligrosos; en la ejecuciónde los planes y programas, los cuales requierenser desarrollados, acorde a las diversas realidadesterritoriales según su urgencia y capacidad degestión, y cónsonos con los términos estableci-dos en la normativa vigente y los tratados yacuerdos nacionales e internacionales.

II. OBJETIVO GENERAL

Lograr una gestión integral de los residuos no peli-grosos y peligrosos de forma ambientalmente racio-nal y sostenible, para asegurar la conservación delambiente en el territorio nacional y eliminar los efec-tos negativos sobre el ambiente y la salud de la po-blación, que sea social y que sea económicamenteeficiente y viable.


III. OBJETIVOS ESPECÍFICOS SEGÚN ÁMBITOY LÍNEAS DE ACCIÓN

OBJETIVO 1. EN EL ÁMBITO DE LA GESTIÓNDE LOS RESIDUOS Y DESECHOS PELIGROSOSY NO PELIGROSOS: Promover el manejo ambien-talmente racional y sostenible de los residuos no pe-ligrosos y peligrosos con un enfoque integral; queincorpore la minimización, la valorización, la reuti-lización, la segregación, el reciclaje, el uso de mejorestécnicas disponibles, el desarrollo de mejores prác-ticas ambientales, la producción más limpia y el usode tecnologías eficaces, eficientes y acordes con larealidad nacional.

Líneas de acción:

1. Minimizar la generación de residuos no peligrososy peligrosos, a través del desarrollo de programasde reducción, reciclaje y reutilización.

2. Establecer programas de producción más limpiade acuerdo a las políticas orientadas a tal objetivo,a través del manejo y aprovechamiento de materiaprima con alternativas tecnológicas apropiadas, laaplicación de las mejores técnicas disponibles y eldesarrollo de mejores prácticas ambientales, conmiras a minimizar la generación de residuos y de-sechos.

3. Implementar mecanismos y tecnologías ambien-talmente adecuadas para el manejo, disposiciónfinal y tratamiento de los desechos y residuos pe-ligrosos y no peligrosos, desarrollando mejoresprácticas ambientales.

OBJETIVO 2. EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL:Fortalecer las capacidades de gestión de los sectorespúblicos, privados y municipales con competencia,injerencia o intervención en la gestión integral de re-siduos no peligrosos y desechos peligrosos, tanto delnivel central, sectorial y local.

Líneas de acción:

1. Fortalecer las capacidades institucionales y munici-pales, tanto técnicas, económicas, administrativas yde recursos humanos, para planificar adecuada-mente e implementar programas tendientes a me-

jorar el manejo integral de los residuos no peligrososy peligrosos, por parte de las autoridades competen-tes del nivel central, sectorial y municipalidades.

2. Fortalecer los mecanismos de coordinación entreagentes públicos, privados y sociedad civil, para laimplementación de la gestión integral de residuosno peligrosos y peligrosos.

3. Destinar y gestionar los recursos técnicos y eco-nómicos necesarios para fortalecer las capacidadesinstitucionales y privadas para el desarrollo de losdiferentes planes y programas, aplicación de in-centivos y subsidios en materia de residuos no pe-ligrosos y peligrosos.

OBJETIVO 3. EN EL ÁMBITO NORMATIVO: For-talecer la legislación dictando un marco normativoque regule integralmente la gestión de los residuosno peligrosos y peligrosos.

Líneas de acción:

1. Fortalecer el marco regulatorio e institucional parala gestión integral de los residuos no peligrosos ypeligrosos y la normativa técnica necesaria y apro-piada orientada a este objetivo, considerando loscompromisos contraídos en los convenios e ins-trumentos internacionales.

2. Fortalecer los aspectos punitivos, sancionatoriosy de incentivos por el incumplimiento de la nor-mativa legal en materia de residuos no peligrososy peligrosos y los aspectos de responsabilidad civil,por el daño que se ocasione al ambiente y a lasalud de las personas.

3. Fortalecer las capacidades y los recursos necesa-rios para ejercer una adecuada fiscalización, vigi-lancia, control y sanción de parte de lasautoridades competentes en materia de residuosno peligrosos y peligrosos.

OBJETIVO 4. EN EL ÁMBITO DE LA CAPACITA-CIÓN E INVESTIGACIÓN: Promover la investiga-ción científica y tecnológica, así como la formaciónde cuadros científicos y técnicos necesarios para eldesarrollo de los programas relativos a la gestión in-tegral de residuos no peligrosos y peligrosos; y for-talecer los programas de educación formal y noformal en esta materia.


Líneas de acción:

1. Desarrollar programas de capacitación técnica enla gestión integral de los residuos no peligrosos ypeligrosos.

2. Desarrollar programas y proyectos de investiga-ción relativos a técnicas de tratamiento, reduc-ción, reutilización, reciclaje y disposición final deresiduos no peligrosos y peligrosos.

3. Fortalecer los programas existentes de capacita-ción en las escuelas primarias, secundarias y uni-versidades, sobre el tema de residuos no peligrososy peligrosos.

4. Fortalecer las acciones y programas de educaciónno formal, a través de talleres, seminarios, charlasilustrativas, conferencias y aquellas iniciativas deaprender haciendo sobre el tema de residuos nopeligrosos y peligrosos.

OBJETIVO 5. EN EL ÁMBITO DE LA PARTICIPA-CIÓN CIUDADANA: Promover la participación,integración y responsabilidad de todos los sectoresciudadanos en la gestión integral de residuos no pe-ligrosos y peligrosos.

Líneas de acción:

1. Integrar, sensibilizar y promover la participaciónde la comunidad, del sector público y privado enla gestión integral de los residuos no peligrosos ypeligrosos.

2. Responsabilizar a los generadores en la implemen-tación de programas para el tratamiento, reutili-zación, reducción y/o reciclaje de los residuos nopeligrosos y peligrosos generados por sus activi-dades y sus productos.

3. Involucrar a la comunidad en la evaluación y con-trol de la gestión integral de los residuos no peli-grosos y peligrosos realizada por los generadores.

OBJETIVO 6. EN EL ÁMBITO DE LA INFORMA-CIÓN AMBIENTAL: Incorporar al o a los sistemasde información ambiental la información relevantepara el proceso de decisiones en torno a la gestiónintegrada de residuos no peligrosos y peligrosos.

Línea de acción:

1. Establecer mecanismos que incentiven la genera-ción, intercambio y divulgación de informaciónque sea útil para la planificación, el diseño de pro-gramas y el control de las actividades relativas alsector y que aseguren acceso y transferencia de lainformación recopilada o generada a la ciudada-nía.

ARTÍCULO 2°: El presente Decreto entrará en vi-gencia a partir de su promulgación.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Dado en la ciudad de Panamá, a los veintiséis (26)días del mes de febrero de dos mil siete (2007).

MARTIN TORRIJOS ESPINOPresidente de la República

CARLOS A. VALLARINOMinistro de Economía y Finanzas


Diagnóstico

1. DiagnósticoDiagnóstico

1.1. Introducción

Dentro de los problemas ambientales que priorita-riamente deben ser abordados en el ámbito de la ges-tión ambiental en Panamá, se encuentra el manejoambientalmente racional de los residuos no peligro-sos y desechos peligrosos, desde una perspectiva in-tegral; esto es, abarcando el ciclo completo de vidade los residuos y desechos.

La Estrategia Nacional del Ambiente identificó, en1999, que el manejo y la disposición de los residuosy desechos sólidos constituye uno de los principalesproblemas en el marco de las temáticas relacionadascon la calidad ambiental.

Los datos del Censo de Población y Vivienda Año2000 indican que la población panameña observa unincremento en la tasa de crecimiento de alrededorde un 2%; de igual manera, el volumen de los dese-chos generados por la población va en aumento. Losdesechos generados en el país alcanzaron aproxima-damente las 1,463.53 tonelada/día, en el año 20011.En lo que respecta a la cobertura de los servicios derecolección de los desechos sólidos no peligrosos(domésticos), se estima que en las áreas urbanas cu-bren el 75%, mientras que en las áreas o comunida-des rurales abarca un 40 al 50%. Sin embargo, paralos distritos de Panamá y San Miguelito, la coberturade la recolección ha mejorado, ubicándose en elorden del 92 al 100%.

La problemática de los residuos no peligrosos, a nivelnacional, incluye la recolección, transporte, disposi-ción final y gestión administrativa, como los puntosmás importantes a resolver. En muchos casos, losmunicipios cobran tasas muy bajas por la prestaciónde los servicios, lo cual ha traído como consecuenciaun inadecuado manejo de los residuos sólidos, faltade cobertura en el servicio de aseo, y falta de recur-sos económicos y humanos para enfrentar la aten-ción de este servicio2.

En el ámbito de los residuos industriales, la situaciónno es menos deficitaria. Las empresas generadorasde residuos industriales, y entre estos aquellos cali-ficados como desechos peligrosos, por los factoresde riesgo al ambiente y a la salud de la población queles son inherentes, no poseen sistemas de tratamien-tos propios y en la mayoría de los casos se circuns-criben a enterrar los desechos, sin ningún controlambiental.

El comportamiento de las empresas en estas áreas essensible a las normas y estándares, incentivos y desin-centivos. Estos instrumentos de política pública tie-nen, sin lugar a duda, un lugar; como por ejemplo,en la incorporación de materias primas recicladas(propias o externas) en el proceso productivo, o enla estandarización de embalajes para facilitar su reu-tilización. Sin embargo, las empresas responden pri-mordialmente a sus clientes. Para que estos puedaninfluir, se requiere una adecuada información sobre

1 OPS/OMS, División de Salud y Ambiente. 2001. Análisis sectorial de residuos sólidos dePanamá.

2 APROSAC. 2003. Programa de Manejo Integral de Desechos Sólidos (PROMIDS) en 22municipalidades de la República de Panamá. Panamá.

los impactos ambientales de cada producto a lo largode su ciclo de vida, expresados de una manera inte-ligible, junto a la aplicación de instrumentos norma-tivos y económicos sobre los productos que lapoblación adquiere y consume.

Es por ello que la Autoridad Nacional del Ambiente(ANAM), en conjunto con el Ministerio de Salud(MINSA), han acometido el desaf ío de avanzarpara concretar al más breve plazo las acciones ne-cesarias para desplegar un conjunto de accionestendientes a desarrollar una estrategia para la “ges-tión integral de residuos no peligrosos y desechospeligrosos”, orientada a minimizar su generación ya un manejo ambientalmente racional y al menorcosto social posible, adecuada a la realidad pana-meña, con miras a contribuir a mejorar la calidadambiental y de vida de las personas, propiciando eldesarrollo sostenible.

En este contexto, la presente Política Nacional deGestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peli-grosos constituye un hito clave para orientar las ac-ciones que actualmente están desarrollándose y paralas que posteriormente se implementen a partir desu elaboración.

Ya desde la promulgación de la Ley 41, en 19983, sereconoce legalmente y desde una perspectiva gene-ral, que es: “Deber del Estado, a través de la autori-dad competente, regular y controlar el manejodiferenciado de los residuos y desechos domésticos,industriales y peligrosos, en todas sus etapas, com-prendiendo; entre estas, las de generación, recolec-ción, transporte, reciclaje y disposición final. Estadisposición faculta al Estado para establecer las tasaspor estos servicios”.

Considerando este mandato, es que han venido desa-rrollándose algunas acciones relevantes, en el con-texto del proceso de despliegue de la gestiónambiental, con miras al mejoramiento de la calidadambiental y de vida para la población.

Primeramente, cabe destacar la Estrategia Nacionaldel Ambiente, adoptada mediante Decreto de Gabi-nete 36 de 1999, orientada a fijar un marco único,concertado y coherente de políticas y acciones quepermitan abordar adecuada y sistemáticamente losprincipales problemas ambientales de Panamá. Esimportante señalar que la misma se generó dentrode un proceso de concertación y consenso, para locual se llevaron a cabo importantes esfuerzos paraintegrar a todos los actores de la gestión ambientalde manera de incorporar los distintos análisis y po-siciones. El mismo proceso de participación tambiénse aplicó frente al marco de la Ley 41, General deAmbiente, de julio de 1998.

En este contexto, la ANAM dio inicio a la ejecucióndel Programa Ambiental Nacional (PAN-01222) conel apoyo financiero del Banco Interamericano deDesarrollo, concebido como un programa que finan-cia un porcentaje de las acciones establecidas dentrode la Estrategia Nacional del Ambiente. En el con-texto del Programa Ambiental Nacional, durante elaño 2002 se formuló el Plan Estratégico Participativodel Sistema Interinstitucional del Ambiente de Pa-namá (PEP-SIA), uno de cuyos objetivos específicoses precisamente la elaboración de la política para elmanejo de residuos y sustancias peligrosas y no pe-ligrosas, promoviendo a la vez, por su relación coneste tema, el establecimiento de objetivos, y final-mente la elaboración de la Política de Producciónmás Limpia en Panamá.

Inspección en atención a denuncia por contamina-ción de fuentes hídricas (excretas de cerdos).


3 Ley 41 de 1 de julio de 1998, Gaceta Oficial 23,578 de 3 de julio de 1998, “Por lo cual sedicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Na-cional del Ambiente”.

Igualmente, y en coordinación con ANAM, el Minis-terio de Salud ha venido elaborando diversas normasatingentes a la materia, destacando el anteproyecto deley sobre el “Marco Regulatorio e Institucional para laGestión de Desechos Peligrosos”, remitido al ÓrganoLegislativo para su discusión y consulta respectiva;como asimismo la preparación del borrador de ante-proyecto de ley referido al “Marco Regulatorio e Ins-titucional para la Prestación del Servicio de Manejode Residuos Sólidos no Peligrosos”.

Sobre esta base, y los estudios preparatorios para eldiseño de esta política, es que se proponen en los pá-rrafos siguientes los lineamientos conceptuales y ob-jetivos de una Política Nacional de Gestión Integralde Residuos No Peligrosos y Peligrosos.

Finalmente, cabe consignar que la elaboración de estapolítica forma parte de una estrategia más amplia deformulación de políticas ambientales, orientadas ensu conjunto a seguir transitando por la senda del de-sarrollo sustentable, conciliando desarrollo econó-mico, equidad social y conservación ambiental.Políticas tales como la de Producción más Limpia,mencionada anteriormente, junto con las políticas deDescentralización de la Gestión Ambiental, Informa-ción Ambiental, Supervisión, Control y FiscalizaciónAmbiental, constituirán factores claves para la cabalimplementación de la presente política.

1.2. La experiencia interna-

cional en la gestión de

residuos y desechos

La preocupación ambiental ha tenido desarrollos yénfasis diferentes en los diversos países; sin embargo,es posible afirmar que por regla general, de todos loscomponentes del saneamiento ambiental, ha sido elmanejo adecuado de los residuos sólidos el que hasido abordado más tardíamente y que los países in-dustrializados son los que han logrado implementarpolíticas de residuos sólidos más exitosas, más sos-tenidas en el tiempo y coherentes con el resto de suspolíticas ambientales; pero, sin lugar a dudas, asu-miendo, conscientemente, un costo económico im-portante derivado de su implementación.

También ha sido común a todos los países la progre-siva incorporación, en las últimas décadas, de losproblemas derivados del manejo inadecuado de losresiduos sólidos urbanos y del manejo de los dese-chos peligrosos como una cuestión prioritaria den-tro de la problemática sanitario ambiental, debido,fundamentalmente, al crecimiento explosivo de lacantidad de residuos sólidos urbanos a manejar y, enel caso de los residuos peligrosos, al incremento desu cantidad y peligrosidad. La cantidad de residuossólidos urbanos a manejar ha crecido no solo comoconsecuencia del crecimiento de la población ur-bana, lo que desde ya plantea un dif ícil desaf ío paramuchos países, tomando en cuenta el acelerado pro-ceso de migración rural-urbana que ha experimen-tado en especial América Latina, sino que tambiénse constata un aumento sostenido de la cantidad quegenera, en promedio, cada individuo, cosa que esfácil de entender si se considera que la producciónde residuos es un fenómeno inherente al desarrolloy que en la medida que se incrementa el nivel de vidade la población se incrementa paralelamente el con-sumo y, en consecuencia, la generación de residuos.

Por otra parte, la introducción de nuevos insumosen la actividad productiva ha significado que tantolos residuos sólidos urbanos como los residuos in-dustriales hayan incrementado su peligrosidad y supotencial contaminante.

En lo que se refiere a las políticas diseñadas por lospaíses para dar cuenta de los fenómenos antes des-critos, es posible identificar una gran proporción deelementos comunes en sus diferentes formulaciones.Sin embargo, es también preciso reconocer que elénfasis puesto a esos elementos difiere largamentede un país a otro, ya sea en forma explícita en la for-mulación de la política o en los hechos, a medida quedichas políticas se han tratado de implementar. Re-sulta dif ícil. Sin embargo, identificar experiencias in-tegralmente exitosas, ya que la práctica demuestraque usualmente los éxitos y aciertos se dan en deter-minados aspectos de la gestión, quedando otros pos-tergados o en franca carencia. Similarmente, loséxitos o fracasos en estas materias, muchas veces nose distribuyen homogéneamente dentro del territo-rio de un país, pudiendo apreciarse logros importan-


tes en ciertos estados, provincias o ciudades, simul-táneamente con grandes falencias en otros.

En general, en los países de la región de América La-tina no se ha reconocido hasta ahora a los residuossólidos y a los residuos peligrosos como a un sector,similar, en muchos aspectos, al sector agua potable,lo que ha dificultado, en muchos casos, la implemen-tación de políticas sectoriales nacionales, pese a losesfuerzos hechos en ese sentido por algunos países.

El enfoque tradicional en los países latinoamericanosha sido el de considerar que el manejo de los resi-duos sólidos urbanos era una cuestión de competen-cia exclusivamente municipal; sin embargo, hoy endía está claro que la gestión de los residuos es unproblema complejo que requiere enfoques y solucio-nes en la que necesariamente deben participa múl-tiples sectores de la administración y en donde serequiere la intervención y el aporte de variadas dis-ciplinas, en particular cuando, dando un acertadoenfoque integral, en la gestión de los residuos sólidosse incluyen los desechos peligrosos.

Manejo de desechos hospitalarios.

Los países que han logrado los mayores avances en laregión, en materia de manejo ambientalmente ade-cuado de residuos sólidos urbanos, son justamenteaquellos países que, aun sin haber logrado implemen-tar políticas sectoriales, han podido relevar el tema yponerlo en discusión al momento de analizar las po-líticas y los planes nacionales en el ámbito de la salud,del medio ambiente y del desarrollo social, como hasido el caso de Chile, Brasil y Colombia.

Por otra parte, el asumir que la gestión de residuos só-lidos urbanos es un componente esencial del sanea-miento básico que determina, en gran medida, elestado de salud de la población y en especial de sussectores más desposeídos, conlleva la necesidad deasumir también que la provisión de estos servicios re-quiere de la intervención del Estado y que tal provisióntiene un costo económico que es necesario asumir, ha-ciéndolo recaer sobre los usuarios que tengan capaci-dad de pago y buscando alternativas de subvenciónpara aquellos sectores de la población que no disponende los recursos suficientes para solventar su costo.

Por otra parte, la antigua percepción según la cual, aldar disposición final a los residuos sólidos urbanos seestaba enterrando una fuente de riquezas, ya se ha re-velado como carente de toda base y hoy en día estámeridianamente claro que la recuperación y reciclajede materiales de entre los residuos sólidos urbanos, sise quiere hacer sin poner en riesgo la salud de los re-cuperadores y salvaguardando la calidad ambiental, re-quiere asumir los costos a ello asociados.

No obstante, al encontrarse los países latinoameri-canos en etapas diversas respecto de la gestión de losresiduos peligrosos generados en sus territorios, seencuentran también en un momento privilegiadopara adoptar anticipadamente políticas tendientes aasegurar una gestión ambientalmente adecuada detales residuos e implementar programas que apun-ten a prevenir la ocurrencia de las situaciones adver-sas de daño ambiental y de riesgo para la salud de lapoblación, como las que han debido enfrentar a pos-teriori la mayoría de los países industrializados.

Finalmente, la experiencia internacional en materia dedesechos peligrosos demuestra que la única posibili-dad de éxito al abordar el problema que plantea su ma-nejo ambientalmente adecuado, se da mediante laaplicación de un enfoque de gestión, que apunte a laminimización, al rehúso y reciclaje, lo cual requiere delestablecimiento de políticas de mediano y largo plazocoherentes con ese enfoque y de la implementación deinstrumentos legales, económicos y políticos quehagan recaer efectivamente sobre el generador la res-ponsabilidad sobre los costos asociados al manejo desus residuos y a los daños que ellos causen.


1.3. Situación actual

1.3.1. Residuos domiciliarios

Según estudios realizados por el Ministerio de Salud,los residuos domésticos generados en las viviendasubicadas en las áreas urbanas están compuestos ensu mayoría por restos orgánicos, plásticos, papel,césped y madera. En atención a lo anterior, se estimaque la tasa de generación ponderada de aquéllos esde 0.59 kg/persona/día, cifra que es derivada de losvalores más altos obtenidos del estudio: “Plan de Ma-nejo de los Desechos Sólidos para el Municipio dePanamá”, realizado por la Agencia de CooperaciónInternacional de Japón (JICA), en el istrito de Pa-namá del 2001 al 2003.

En gran medida, la cantidad de residuos sólidos ge-nerada la determina la condición socioeconómica delas familias.

En términos de la composición de residuos, los sec-tores de menores ingresos económicos (bajos y po-pulares) generan desechos con menor contenido demateriales eventualmente reciclables, en contrastecon los sectores residenciales de niveles económicosaltos, cuyos desechos poseen una proporción mayorde papel, cartón, plástico, metales y, en general, ma-teriales de embalaje.

Con relación a los distritos de Panamá, San Migue-lito y Arraiján, el “Plan de Manejo de los DesechosSólidos para las Municipalidades” realizado por lafirma consultora JOBEFRA-SANIPLAN, señala quepara el año 2002 la generación de desechos domés-ticos ascendió a 978.1 toneladas/día. Para la muni-cipalidad de Panamá, el mismo estudio define quelos desechos están compuestos en un 25% de papely cartón, 17% de plásticos, 6% de vidrio, 4% de me-tales, 46% de desechos alimenticios y de jardín, yotros en un 2%.

Con relación a los vertederos, estos en general estánubicados en zonas de alto riesgo (a orillas de man-glares, playas, ríos, quebradas) generando un im-pacto negativo, tanto para el ambiente como para la

salud de la población. Otra consecuencia de lo ante-rior es la contaminación de los suelos y, en muchoscasos, de las aguas superficiales y subterráneas.

Acumulación de residuos peligrosos.

En atención a lo indicado, se debe impulsar, cuandolos costos de transporte lo permitan, la construcciónde rellenos sanitarios que atiendan a más de una lo-calidad urbana, ya que sería demasiado oneroso cons-truir rellenos en todos los municipios. Por otra parte,la promoción del reciclaje puede ser una actividad pa-ralela, que puede ser complementada con la instala-ción de sistemas para la captación y aprovechamientodel biogás que generen los rellenos sanitarios.

En general, las autoridades municipales no percibenque el buen manejo de los residuos sólidos tiene di-recta relación con el estado de salud de la población,con las condiciones ambientales imperantes local-mente y con la calidad de vida de las comunidades,apareciendo la privatización de los servicios más comouna forma de liberarse de una gravosa obligación, quecomo una forma de asegurar una mejoría en la calidadde los servicios otorgados y de incrementar la eficien-cia en su operación. Igualmente, en términos genera-les, las autoridades municipales no reconocen lagestión de los residuos sólidos urbanos como un sis-tema o sector que merece un desarrollo institucionalbasado en la administración municipal, por esenciadescentralizada, pero dotado de una necesaria estruc-turación que asegure la coherencia de los objetivosplanteados a nivel local con los objetivos sanitarios,ambientales y socioeconómicos nacionales.


Respecto de la privatización de los servicios de aseourbano, se aprecia a este respecto una carencia im-portante de directrices que permitan uniformar losprocedimientos utilizados para ponerla en prácticay que aseguren, además, que tal privatización efec-tivamente conduzca a que la población disponga deservicios eficaces, oportunos y eficientes.

Particular atención deberá prestarse, en lo sucesivo,a aspectos tales como la claridad respecto de los re-querimientos técnicos con que debe prestarse el ser-vicio privatizado, la transparencia del proceso detraspaso o concesión, la precisión del contenido delas cláusulas contractuales, los procedimientos decontrol por parte del municipio y de las autoridadessanitarias y ambientales del cumplimiento de nor-mas y reglamentos y la forma de prestación de losservicios en áreas marginales.

Recolección de derrame.

1.3.2. Rellenos sanitarios

y disposición final

De los 75 municipios del país, 31 requieren de ser-vicios de manejo de residuos sólidos, según el “Aná-lisis Sectorial de los Residuos Sólidos en Panamá”, enoctubre del año 2001. De estos 31 municipios, tresde ellos realizan una disposición final con algúngrado de control, aplicando parcialmente las técnicasde un relleno sanitario, uno de estos es el relleno sa-nitario de Cerro Patacón, en la provincia de Panamá,y los dos restantes son rellenos de localidades ubica-das en la provincia de Chiriquí (Boquete y David).

Actualmente, se encuentran en proyecto los estudiosy la elaboración de los diseños para la construcciónde gran cantidad de rellenos sanitarios en el país, conel apoyo de agencias de cooperación internacional,entre los cuales pueden mencionarse:

Provincia de Colón: Relleno sanitario mancomu-nado para los municipios de Portobelo y Santa Isa-bel, distrito de Colón (AGUASEO). Este proyectoya fue ejecutado y se encuentra en su segunda fase.Provincia de Chiriquí: Relleno sanitario para el mu-nicipio de Río Sereno, obra ejecutada por el muni-cipio de Renacimiento, con el apoyo financiero dela ANAM, a través del FOIAMBI, por B/.75,000(que representa el 80% de la obra) por ejecutar en12 meses. Esta obra se inició en el mes de noviem-bre 2003.Provincia de Darién: Relleno sanitario para la co-munidad de Santa Fe, financiado por el Programade Desarrollo Sostenible del Darién.Comarca Guna Yala: Relleno sanitario para la co-munidad de Gardi Sugdub.Provincia de Herrera: Relleno sanitario para el mu-nicipio de Santa María.Provincia de Bocas del Toro: Relleno sanitario parala comunidad de Isla de Bocas. Financiado por el Pro-grama de Desarrollo Sostenible de Bocas del Toro.

El vertedero de Cerro Patacón es el único sitio, par-cialmente controlado, disponible para la disposiciónfinal de los desechos municipales de los distritos dePanamá y San Miguelito (desechos domésticos, co-merciales, institucionales de mercados y barridos decalles); en el resto del país, con excepción de Boquetey David, los desechos municipales se disponen enbasurales a cielo abierto y mediante otras prácticasno adecuadas.

La problemática que hoy se expresa en el vertederode Cerro Patacón, es consecuencia, en buena me-dida, del manejo que tradicionalmente le han dadoa los desechos sólidos las municipalidades de Pa-namá y San Miguelito, ya que, como se consigna enlos antecedentes disponibles, no existían planes bá-sicos para el manejo de los desechos sólidos, hastala realización del “Estudio sobre el Plan de Manejode los Desechos Sólidos para la Municipalidad de Pa-namá”, realizado por JICA de 2001 al 2003.


Inspección para tratamiento de derrame.

El manejo que se realiza actualmente, correspondea la recolección diaria de los desechos mixtos delárea urbana y su depósito en forma bastante precariaen el vertedero, recibiendo este diariamente 1,200toneladas de desechos, de los cuales 734.1 t/día co-rresponden a desechos municipales, siendo el restodesechos industriales y hospitalarios, lo que eviden-cia la necesidad de implementar planes integralespara el manejo de los desechos urbanos y de promo-ver una gestión integral de los desechos peligrosos,a través de soluciones que tiendan al aprovecha-miento de materiales considerados antes sin valor.

Cabe destacar que en diferentes municipios del paísse han formulado “Planes para el Manejo de los Dese-chos Sólidos” desde el enfoque de gestión integralseñalado. De hecho, durante 1999 el Ministerio deEconomía y Finanzas, otrora Ministerio de Planifi-cación y Política Económica, contrató los serviciosde consultoría para la realización del estudio “Diag-nóstico, Plan Maestro, Caracterización de Activos yEvaluación de Alternativas de Participación del Sec-tor Privado en el Manejo de Desechos Sólidos parael Área Metropolitana de Panamá, San Miguelito,Colón, Arraiján, Capira, La Chorrera y San Carlos”.Entre otros resultados, estos municipios cuentan,por lo mismo, con planes maestros para el manejode desechos sólidos elaborados, aun cuando no sehan ejecutado. Ello constituye un avance, ya quedado que los planes integrales para estos siete mu-nicipios existen, solamente hay que actualizarlos yponerlos en práctica.

Actualmente los desechos industriales, peligrosos yno peligrosos, los comerciales y los desechos de es-tablecimientos de salud, son llevados al vertedero deCerro Patacón, en el cual no se efectúa mayor fisca-lización sobre las características de los desechos queson entregados por los vehículos y la basura domés-tica es mezclada con los desechos peligrosos.

Las propuestas de leyes marco, una para manejo in-tegral desechos y sustancias potencialmente peligro-sas y la otra para el manejo de residuos sólidos nopeligrosos, en actual elaboración, persiguen entreotros objetivos, precisamente dar solución a los pro-blemas indicados. Asimismo, entre otras iniciativas,se está en proceso de dar en concesión administra-tiva el manejo de los desechos peligrosos proceden-tes de establecimientos de salud, así como demedicamentos vencidos y otros desechos peligrosos.Igualmente, han sido aprobadas dos importantesnormas: la norma para rellenos sanitarios de seguri-dad y las normas para rellenos sanitarios de 300 to-neladas métricas o más para residuos sólidos nopeligrosos.

Lo anterior evidencia un avance en la gestión inte-gral de residuos no peligrosos y desechos peligrososque debe ser tenido en cuenta, dado que son inicia-tivas que se enmarcan bajo los conceptos fundamen-tales que esta política pretende instaurar y desplegar.

1.3.3. Desechos y residuos

de la industria

El manejo de los desechos peligrosos en Panamá, nose rige por criterios de una gestión ambientalmentesegura y limpia. Existen reducidas empresas o insta-laciones dedicadas a la disposición final o trata-miento y no se cuenta con una estructura pública losuficientemente capacitada con los recursos finan-cieros y técnicos necesarios para la gestión de talesresiduos.

Las empresas generadoras no poseen sistemas detratamientos propios y en la mayoría de los casos selimitan a enterrarlos, sin ningún control ambiental.La práctica más generalizada corresponde a aquellaya descrita para el caso del vertedero de Cerro Pata-


cón, situado en la ciudad de Panamá, que consisteen el depósito conjunto de los desechos de tipo do-méstico con los desechos peligrosos, creándose si-tuaciones de franco riesgo sanitario y contribuyendoa la degradación del ambiente.

Esta práctica de disponer indiscriminadamentetanto los desechos peligrosos como los residuos nopeligrosos en vertederos, en la mayoría de los casosmal ubicados, cercanos a manglares, ríos, quebradasy/o poblados, crea situaciones de riesgo sanitario yde deterioro ambiental que pueden poner en peligroel desarrollo de actividades económicas locales y,muy especialmente, el de la industria del turismo.Frente a esta situación, se hace prioritario el desarro-llo de un catastro de la generación de desechos peli-grosos a nivel nacional y la implementación de unsistema de seguimiento de sus movimientos hasta sutratamiento y disposición final. Asimismo, se hacetambién prioritario dar suficiente jerarquía y forta-leza a la estructura del Ministerio de Salud, de talmanera que pueda fortalecer el ejercicio de sus fun-ciones, en el ámbito de los residuos no peligrosos ydesechos peligrosos.

Otro aspecto relevante que se ha identificado, es elvertimiento directo de desechos peligrosos líquidosy de lodos al sistema de alcantarillado y a los caucesde los ríos que atraviesan el distrito de Panamá, loque agrava la contaminación de la bahía de Panamáy el ambiente en general.

El transporte de desechos peligrosos, así como el deinsumos y productos peligrosos, es un tema que sedebe considerar, dado su carácter de actividad de altoriesgo para la salud y la seguridad de las personas ypara el ambiente, abordaje que debe incluir la formu-lación de planes de contingencia y mitigación parahacer frente a la ocurrencia de situaciones de emer-gencia. Cabe señalar que actualmente el transporte dedesechos peligrosos es ejercido por varias empresas ytransportistas autónomos de materiales en general, endonde no existe especialización de las empresas, ca-pacitación del conductor ni una licencia para trans-porte de este tipo de materiales, todo lo cual tambiénes necesario para el desarrollo de un sistema de ma-nifiesto o registro de este tipo de carga.

En el área metropolitana existe un alto número de en-tidades que transportan materiales peligrosos ajustán-dose a la normativa vigente. Sin embargo, coexiste unporcentaje de transportistas que funcionan fuera delsistema, sin contar con las autorizaciones pertinentesy sin que se adopten las medidas adecuadas de segu-ridad. Esta situación se presenta en todo el país.

Gestión de derrame.

Asimismo, la ausencia de un programa de educaciónambiental específico y la aplicación inadecuada de lasnormativas y directrices se conjugan para que el alma-cenamiento de los desechos peligrosos no reúna lascondiciones mínimas necesarias, ya que no existen enel mercado nacional almacenes seguros y licenciadospara uso colectivo en esta actividad. El país no lleva acabo acciones sistematizadas o planeadas para el con-trol de los desechos y residuos peligrosos industriales,y no existe una política ambiental de estímulo a la ges-tión de los desechos por los generadores, que incenti-ven el reciclaje de materiales recuperados y/o elaprovechamiento energético de los residuos, entreotras formas de administrar los desechos.

El sector privado tampoco tiene claridad sobre la le-gislación y la normativa que se le aplica al manejo delos residuos generados por las actividades producti-vas y, en consecuencia, tampoco tiene asumidas lasresponsabilidades que le respectan como generador,si bien identifica a MINSA y ANAM como las prin-cipales instituciones con las cuales debe relacionarseen lo referente al manejo de los residuos sólidos que


genera. Igualmente, considera que la gestión queestas instituciones realizan es insuficiente y no estácorrectamente orientada, identificando como lamayor carencia existente en la materia, la falta deuna política nacional de residuos y desechos sólidos.

Un aspecto conveniente de destacar es la aparentedesvinculación con que el sector privado percibe laimplementación de iniciativas de gestión de ambien-tal íntimamente relacionadas entre sí, como lo sonla creación de una bolsa de residuos o la aplicaciónde programas de producción más limpia, lo cual pro-bablemente es consecuencia de una insuficiente co-ordinación entre las instituciones nacionales quetienen responsabilidades respecto de este tipo de ini-ciativas, situación que debe ser encarada adecuada-mente por las autoridades ambientales y sanitarias

1.3.4. Desechos hospitalarios

Según antecedentes de la Sección de Desechos Peli-grosos del Ministerio de Salud, en la región metro-politana de Panamá y San Miguelito los desechoshospitalarios son recolectados en vehículos que nocuentan con las condiciones mínimas establecidasen el Decreto Ejecutivo 111, de 23 de junio de 1999,siendo llevados estos desechos al vertedero de CerroPatacón, en donde no reciben un manejo adecuado.En el resto del país, los desechos hospitalarios sonrecolectados por el servicio de aseo municipal y semezclan con los residuos sólidos no peligrosos (do-mésticos) provenientes de los hospitales, clínicas y/ocentros de salud y posteriormente depositados envertederos a cielo abierto, sin ningún tipo de trata-miento. En algunos casos, estos residuos son incine-rados en instalaciones precarias, para luego llevar lascenizas al vertedero municipal.

1.3.5. Planes, programas y

organización municipal

Un porcentaje importante de municipios carece deplanes o programas respecto del manejo de los resi-duos sólidos de su competencia, diluyéndose en lapráctica su responsabilidad al concesionar el servi-cio. Esta ausencia de planificación y programación,más allá de la concesión de los servicios, es cohe-

rente con el hecho que un alto porcentaje de muni-cipios carece de una unidad administrativa que seocupe del medio ambiente. Existe asimismo unaclara y marcada carencia de recursos humanos anivel municipal y de capacitación de los recursos hu-manos involucrados en el manejo de los residuos só-lidos urbanos, tanto a nivel municipal como a nivelde las empresas concesionarias, aspecto clave parafortalecer la gestión ambiental descentralizada, enespecial en el ámbito de los residuos y desechos.

De acuerdo a lo señalado, la capacitación técnica delos recursos humanos involucrados en el manejo yla fiscalización, con relación a los residuos sólidosurbanos y desechos peligrosos, se revela como unanecesidad que deberá abordarse a gran escala y conprioridad si se quiere avanzar en el efectivo mejora-miento de las condiciones actuales, diseñando planesde corto y mediano plazo destinados a crear opor-tunidades de capacitación dirigidas tanto al sectormunicipal, como al sector privado, que desarrolla ac-tividades en estas materias.

En lo referente a los recursos humanos de las insti-tuciones rectoras, la situación parece ser distinta,según se trate del nivel central o de los niveles loca-les. A nivel central, se dispone de recursos humanostécnicamente capacitados, que no existen a nivellocal: por lo que la función fiscalizadora se ve fran-camente resentida y, en algunos casos, casi inexis-tente, dado que a nivel local el personal es escaso,requiere ser capacitado y no dispone de recursos su-ficientes para el desarrollo de sus labores.

En conclusión, existe la clara necesidad de fortalecera los municipios o gobiernos locales en cuanto a suestructura, recursos económicos y humanos, que lepermitan atender el papel que deben de tener en estetema. Aun cuando a nivel de las instituciones recto-ras existen dotaciones funcionarias capacitadas,igualmente cabe consignar la necesidad de fortalecersus capacidades para dictar políticas planes y pro-gramas, que mejoren los niveles de soporte que ental calidad deben brindar a la gestión integral de re-siduos no peligrosos y desechos peligrosos, desple-gada por otros agentes públicos y privados, especial-mente los municipios.


El fortalecimiento de las capacidades locales, insertoen una estrategia destinada a estos efectos, no puedeformularse aisladamente en el ámbito de la gestiónde residuos, sino que en el contexto de la Política deDescentralización de la Gestión Ambiental que estáimpulsando ANAM; como asimismo de otras polí-ticas y estrategias, especialmente la referida a pro-ducción más limpia.

1.3.6. Inventarios e información

En términos generales, los municipios conocen lacantidad de residuos sólidos urbanos generados en laslocalidades de su jurisdicción, a través de la informa-ción proporcionada por las empresas concesionarias,ya que son ellas las que estiman las cantidades reco-lectadas y transportadas hasta los sitios de disposiciónfinal. Sin embargo, en lo referente a los residuos peli-grosos y a los residuos hospitalarios, las autoridadesmunicipales no disponen de información sobre su ge-neración, ni conocen de la existencia de inventarios alrespecto. Este es uno de los aspectos que deberá serabordado por la política, previendo, para los recursoshumanos involucrados en las labores de planificacióny de manejo de residuos, su capacitación en metodo-logías de generación y de proceso de información, yaque la única manera de estar en condiciones de dimen-sionar las necesidades de recursos humanos y mate-riales para abordar el manejo de estos residuos y depoder planificar las necesidades futuras, es sobre labase de información fidedigna y confiable.

Un punto importante a destacar en este tema, es lafalta de conocimiento por parte de los municipios,de directrices respecto de la forma de abordar el ma-nejo de los residuos hospitalarios, lo que se traduceen enfoques diversos y, en la mayoría de los casos,en un desentendimiento del problema; haciendodescansar su resolución en las empresas concesio-narias, sin que exista, de parte de los municipios, unamayor preocupación mayor respecto de cómo esemanejo se está realizando o de si ello se realiza con-forme a alguna directriz emanada de otra autoridad.La ciudad de Panamá escapa a la descripción ante-rior, ya que allí se está aplicando progresivamente elDecreto 111/99, que prescribe la segregación y la re-colección diferenciada.

1.3.7. Disposición final y deterioro

sanitario y ambiental

La disposición final sanitaria y ambientalmente ade-cuada de los residuos es un área deficitaria en las dis-tintas circunscripciones municipales. Sobre elparticular, 11 municipios (73%) señalan disponer losresiduos a cielo abierto; y 3 (20%) señalan hacerlo envertederos en los que se supone habría algún gradomayor de control de las condiciones sanitario am-bientales4.

Lo anterior permite suponer la existencia de pobla-ción expuesta directa e indirectamente a factorescapaces de poner en riesgos su salud; en particular,en el caso de aquellas personas que se dedican a laslabores de recuperación de materiales de entre losdesechos. También es posible colegir la existenciade impactos negativos sobre el medio ambiente, ex-presados en contaminación de suelos; contamina-ción de masas y cursos de agua, superficial ysubterránea; contaminación del aire y deterioro delpaisaje. Esto último es particularmente importanteen aquellas zonas que, por su ubicación y confor-mación geográfica, tengan un potencial turísticoque explotar.

Un aspecto relevante tiene relación con la presenciay proliferación de vectores de interés sanitario en losvertederos a cielo abierto y en sus zonas aledañas, loque indudablemente representa un riesgo para lasalud tanto del personal que desarrolla actividadesen el propio vertedero, como para la población quehabita en zonas cercanas, aspecto que debe ser abor-dado en las estrategias que se deriven de la imple-mentación de la presente política.

1.3.8. Recuperación de materiales

En lo referente a la recuperación de materiales reci-clables de entre los desechos, en términos generalesno existen, a nivel municipal, programas en desarro-llo al respecto, aunque siete municipios planean im-plementar programas de reciclaje. Esto es relevante,


4 Encuesta desarrollada por el consorcio Arden & Price – CH2-Mhill a 19 municipios.

por cuanto, por una parte, se percibe la recuperaciónde materiales como una posible fuente de recursoso ingresos y, por otra parte, la experiencia interna-cional señala que tanto en los países industrializadoscomo en los países en desarrollo, el reciclaje en des-tino de residuos sólidos urbanos resulta caro si serespetan las mínimas condiciones de higiene y segu-ridad para los recuperadores. Este es un punto res-pecto del cual corresponderá poner especialatención al momento de implementar la presentepolítica.

1.3.9. Sistema tarifario y aspectos

económico-financieros

En lo que concierne a la aplicación de un cobro alusuario por el servicio de aseo urbano, en generallos municipios aplican dicho cobro, ya sea respectode un servicio privatizado, o proporcionado por lapropia municipalidad. Sin embargo, uno de los pro-blemas que deben ser resueltos por la presente po-lítica es la falta de pago por parte de los usuarios.Este es otro aspecto importante a abordar, ya queconforme a la experiencia de los países latinoame-ricanos en materia de servicios de saneamientoesenciales, es probable que haya que introducirconsideraciones especiales para aquella fracción dela población que definitivamente no tiene capaci-dad de pago. Las alternativas para enfrentar esteproblema son variadas y van desde el estableci-miento de subsidios cruzados hasta la entrega, porparte de entidades estatales, de subsidios directosal operador de los servicios. Sin embargo, lo que noparece adecuado, es que aquellos usuarios que efec-tivamente carezcan de capacidad de pago quedenfuera de los beneficios de un servicio tan determi-nante en su estado de salud y bienestar.

Los municipios cuentan con modelos de sistemas ta-rifarios que contemplan el pago diferenciado por losservicios de aseo urbano; lo que significa un claroavance en el abordaje del problema, que representala existencia de estratos socioeconómicos con dife-rentes capacidades de pago. Sin embargo, se debecuidar que estos sistemas diferenciados puedan en-mascarar distorsiones al momento de aplicar las ta-rifas.

1.3.10. Aspectos institucionales

y legales

En general, es posible afirmar que el actual marcolegal y reglamentario aplicable a la gestión de dese-chos se encuentra disperso y carece de una sistema-tización que facilite su efectiva aplicación. Se tratade normas generales y técnicas, que regulan el temade los residuos sólidos de manera independiente ydiferenciada, sin integrar sus contenidos, provo-cando en algunos casos, confusión y dualidadesentre las entidades relacionadas con la temática.

Igualmente, la normativa establece diversas compe-tencias administrativas, generando instancias de co-ordinación interinstitucional, pero sin entrar aesclarecer la forma en que dicha coordinación seoperativizará; salvo respecto de la normativa para elmanejo de los desechos peligrosos hospitalarios, ma-teria en la cual existe una legislación específica, quefue aprobada a través del Decreto Ejecutivo 111, de23 de junio de 1999.

El resto de las normas no presenta de forma clara lasetapas, métodos y sistemas de manejo que se debenimplementar desde la producción misma de los de-sechos en las distintas fuentes, hasta su efectiva dis-posición y rehúso para aquellos casos en que lamateria lo permita, ni menos establece instrumentosespecíficos para una adecuada gestión integral de re-siduos y desechos.

La gestión de residuos no peligrosos y desechos pe-ligrosos se realiza, en términos generales, de formasectorial bajo un principio de coordinación interins-titucional, en virtud del cual el Ministerio de Saludes la autoridad competente (Código Sanitario y Ley41 de 1998, artículo 58) que debe coordinar con laANAM medidas técnicas y administrativas, a fin deque las alteraciones ambientales no afecten la saludhumana, como asimismo los municipios, en sus res-pectivas áreas de jurisdicción administrativa. En lalegislación vigente, se han identificado algunas ins-tancias específicas de operativización de dicha co-ordinación, a saber:

Red Nacional de Residuos Sólidos (organismo mul-tisectorial público-privado, conformado por el Mi-


nisterio de Salud, Ministerio de Gobierno y Justicia,Ministerio de Educación, Ministerio de Economíay Finanzas, Ministerio de Vivienda, Instituto deAcueductos y Alcantarillado, Autoridad Nacionaldel Ambiente, Ministerio de Comercio e Industrias,Universidad Tecnológica de Panamá, Universidadde Panamá, un representante de las universidadesprivadas, uno de las asociaciones de municipios,uno de las ONG interesadas, y uno de los gremiosempresariales). Esta red se estableció a través delDecreto Ejecutivo 197 de 1996, del Ministerio deSalud.Acuerdo de coordinación MIDA/MINSA sobreplaguicidas, establecido a través del Decreto Ejecu-tivo 19, que reglamenta el artículo 70 de la Ley 47de 1996.Programa conjunto MINSA/ANAM, para la no im-portación, distribución o uso de residuos peligrososen Panamá.Seguimiento del programa PLAGSALUD al inte-rior del Ministerio de Salud. Los instrumentos parala gestión de los residuos no peligrosos y desechospeligrosos incluyen la elaboración de normas5 y lasupervisión, fiscalización y control ambiental, a tra-vés de competencias sancionadoras e inspeccionesprincipalmente6.

En términos generales, la normativa vigente enfatizalos aspectos de fiscalización y control; sin desarrollar,por ejemplo, mecanismos orientados a desincentivarla producción de desechos, tanto a nivel de los ho-gares, como de los sectores públicos y privado. Eneste mismo sentido, se observa una falta de disposi-ciones orientadas a fomentar una efectiva recupera-ción de materiales desde sus fuentes de producción,fomentando el reciclaje y la reutilización de materia-les. Igualmente, no existen fortalezas normativas enel plano de las sanciones como, asimismo en el esta-blecimiento de tarifas relativas al manejo de los dese-chos y regulaciones respecto de otros instrumentoseconómicos, salvo en lo concerniente a la facultaddel Estado de fijar tasas por los distintos serviciosasociados a la gestión de residuos, reconocida en laLey 41, Ley General de Ambiente, de julio de 1998,

en forma expresa, y lo dispuesto en la Ley 106 de 8de octubre de 1973 y la Ley 52 de 12 de diciembrede 1984 que la modifica, la que en su artículo 17, nu-meral 8, permite establecer impuestos, contribucio-nes, derechos y tasas, de conformidad con las leyes,para atender a los gastos de la administración, ser-vicios e inversiones.

En concordancia con lo anterior, y como instru-mento esencial para la posterior aplicación de estapolítica, el anteproyecto de ley que ha preparado elMinisterio de Salud en materia de desechos peligro-sos y sustancias potencialmente peligrosas, pugnapor una gestión integral de los desechos, optandopor un esquema similar al de la más modernas leyesambientales; por ejemplo, el de la Ley General deAmbiente, que define de manera explícita los instru-mentos de gestión con que cuenta la autoridad pararealizar el manejo de los desechos, incluyendo entreestos los siguientes:

La autorización, permiso y fiscalización de las ac-tividades económicas contaminantes.El inventario de desechos peligrosos y sustanciaspotencialmente peligrosas.El sistema de manifiesto y rastreo de desechos pe-ligrosos.Los planes para la gestión de los desechos indus-triales.El sistema de información para la gestión de dese-chos peligrosos.Los programas, incluyendo sus metas, y los infor-mes ambientales.La educación ambiental.Programas de producción más limpias.Las auditorías ambientales.La certificación ambiental.La medición y la evaluación de los impactos am-bientales.Los programas adecuación y manejo ambiental.Los incentivos que estimulen las prácticas de pre-vención de la contaminación y la minimización delos desechos peligrosos generados.Las penas y sanciones.

En los últimos tres años, se ha logrado la elaboracióndel Decreto Ejecutivo 116, de 18 de mayo de 2001, queaprueba el manual nacional para el manejo de los


5 Ley 41 de 1998, artículos 32 y 36.6 Ley 41 de 1998, artículo 40.

desechos internacionales no peligrosos en los puertosaéreos, marítimos y terrestres; y la Ley 30, de 12 juliode 2000, que promueve la limpieza de los lugares pú-blicos y dicta otras disposiciones. El Ministerio deSalud adelanta acciones para la aprobación de cinconormas sanitarias sobre residuos sólidos:

Norma para rellenos sanitarios con capacidadmayor o igual a 300 toneladas métricas por día,para residuos sólidos no peligrosos.Norma sanitaria para la ubicación, construcción yoperación de estaciones de transferencia, plantasde recuperación y tratamiento, bodegas, centros de

acopio y plantas de reciclaje y reutilización de resi-duos sólidos.Normas sanitarias, requisitos y procedimientospara la aprobación de proyectos y la ubicación,construcción y operación de rellenos sanitarios deseguridad y se dictan otras disposiciones. Se en-cuentra en revisión de estilo, para posteriormenteser enviado para la firma de la Presidencia.Normas sanitarias para la obtención del permisode construcción y sanitario de operación.Norma sanitaria para la vigilancia de los sistemasde incineración y consideración.


Cuadro 1. Instituciones competentes y disposiciones asociadas

Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental.

Instituciones Marco legal relevante

• Decreto de Gabinete 1 de 1969.• Código Sanitario de Panamá, 1947, artículo 5.• Decreto Ejecutivo 1194 (Protección Radiológica).• Resoluciones 276 y 334, ambas de 1998.• Ley 41 de 1998, artículo 59.

• Ley 41 de 1998.• Resolución AG -0070-2002, sobre la elaboración de las propuestas de normas de calidad am-

biental sobre desechos peligrosos y la conformación del Comité Técnico de Normas sobre De-sechos Peligrosos.

• Constitución Nacional, artículo 230.• Código Sanitario de Panamá, 1947, artículos 88 y 96.• Ley 41 de 1999, por medio de la cual se municipaliza el servicio de aseo urbano, artículos 36 y 60.• Decreto Ejecutivo 58 de 2000, por el cual se reglamenta el procedimiento para la elaboración

de normas de calidad ambiental, artículo 42.

• Ley 106 de 1973, modificada por el Decreto Ley 21 de 1986, artículo 17, numeral 14; y por laLey 52 de 12 de diciembre de 1984.

• Ley 105 de 1973, en concordancia con los artículos 224 y 225 de la Constitución.

• Decreto 7 de 1998, competencias en materia de prevención de la contaminación del mediomarino.

• Ley 23 de 1997.• Ley 47 de 1996, sobre control de plaguicidas y fertilizantes: registro, aplicación, actividad y ser-

vicios. • Ley 77 de 2001, sobre la entidad responsable de la gestión del tratamiento de las aguas resi-

duales.

Ministerio de Salud (MINSA)

Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)

Municipios

• Concejos Municipales

• Juntas Comunales

• Autoridad Marítima de Panamá• Ministerio de Comercio e Industrias

(Dirección General de Normas y TecnologíaIndustrial)

• Ministerio de Desarrollo Agropecuario• Instituto de Acueducto y Alcantarillados

Nacionales (IDAAN)

NIVEL CENTRAL

NIVEL LOCAL

OTROS ORGANISMOS RELACIONADOS

La actual sectorialización de la gestión ambiental, enel ámbito de los residuos no peligrosos y desechospeligrosos, desde la perspectiva institucional, puedegraficarse en el cuadro 1, que identifica a los princi-pales organismos con competencias sobre la materiay sus respectivas fuentes normativas:

1.4. Criterio respecto de

la unificación de los

proyectos de ley

Una observación importante es el hecho de quefrente a una propuesta de política “integral” de ges-tión de residuos no peligrosos y desechos peligrosos,nos encontramos ante propuestas normativas sepa-radas, lo cual necesariamente no se corresponde conel sentido de integralidad de la política.

En este sentido, se sugiere a la autoridad competentevalorar la ventaja de fusionar ambos documentos enuna sola ley general de residuos y desechos; lo cualimplicaría, además de la ventaja normativa, una ven-taja de orden práctico al facilitar la aprobación porla Asamblea Legislativa, por tratarse de un solo es-fuerzo de cabildeo legislativo. Adicionalmente, latécnica legislativa comparada indica que la tendenciaes la de generar estatutos jurídicos lo más completosposibles, para contribuir a la racionalización y dis-minución del número de leyes ambientales.

Por ejemplo, existen a nivel internacional preceden-tes de leyes marco regulatorias de los residuos enforma integral, siendo uno de los ejemplos más re-cientes la Ley General para la Prevención y GestiónIntegral de los Residuos de México, de octubre de2003. En atención a lo anterior, sugerimos que el es-fuerzo de fusionar ambos proyectos de ley tome


Quema de llantas en el vertedero de Santiago, Veraguas.


Cuadro 2. Propuesta esquemática de fusión de proyectos de ley sobre gestión de desechos peligrosos y no peligrosos


TÍTULOS CAPÍTULOS

• Capítulo Único: Objeto y ámbito de aplicación de la Ley.

• Capítulo Único: Atribuciones de las instancias de gobierno y coordinación interinstitucional.

• Capítulo Único: Fines, criterios y bases generales.

• Capítulo I: Programas para la prevención y gestión integral de los residuos.• Capítulo II: Planes de manejo y contingencia.• Capítulo III: Participación ciudadana.• Capítulo IV: Derecho a la información.

• Capítulo I: Disposiciones generales.• Capítulo II: Generación de residuos peligrosos.• Capítulo III: De las autorizaciones.• Capítulo IV: Manejo integral de los residuos peligrosos.• Capítulo V: Responsabilidad acerca de la contaminación y remediación de sitios.• Capítulo VI: La prestación de servicios en materia de residuos peligrosos.• Capítulo VII: Importación y exportación de residuos peligrosos.

• Capítulo Único: Disposiciones generales.

• Capítulo I: Visitas de inspección.• Capítulo II: Medidas de seguridad.• Capítulo III: Infracciones y sanciones administrativas.• Capítulo IV: Recursos y acción pública.

Título PrimeroDisposiciones generales.

Título SegundoDistribución de competencias y coordinación.

Título TerceroClasificación de los residuos.

Título CuartoInstrumentos de la política de prevención ygestión integral de los residuos.

Título QuintoManejo integral de residuos peligrosos.

Título SextoDe la prevención y manejo integral de residuossólidos urbanos y de manejo especial.

Título SéptimoMedidas de control y de seguridad, infraccionesy sanciones.

Disposiciones transitorias

como insumo referencial las disposiciones de lamencionada ley mexicana; la cual, en sus contenidos,se encuentra muy alineada con la política propuestapara Panamá, producto de la presente consultoría.A continuación, se presenta de forma esquematizadala forma en que sugerimos se plantee el proyecto de

ley fusionado, obviamente como una propuesta pre-liminar y que se orienta a lograr más bien una uni-formidad de criterio en torno a esta “fusión deproyectos”, siguiendo los criterios estructurales decontenido de la Ley General para la Prevención yGestión Integral de los Residuos de México citada.

2.1. Estrategia de

implantación

La estrategia de implantación de la Política Nacionalde Gestión Integral de Residuos no Peligrosos y Pe-ligrosos busca integrar los cuatro componentes de laestrategia en un todo sinergético, tal y como lo re-presenta el siguiente esquema, sugiriendo una se-cuencia para la realización de las tareas específicasrequeridas para su ejecución. Esta cronología de ac-tividades no responde al ordenamiento secuencialde un componente, a continuación de la culminación

de otro; sino, más bien a la vinculación de las activi-dades y tareas específicas que se realizan continua-mente en un espiral creciente de resultados,orientados a la consecución de indicadores cada vezmás positivos (proceso de implementación). De talmanera, que estos cuatro componentes se irán re-troalimentando de los resultados generados, para es-tablecer mecanismos de ajuste y, a su vez, sugerirnuevas metas a alcanzar.

A su vez, en esta estrategia se integra el plan de ade-cuación y estructura propuesto en la Actividad C2.2:Desarrollo de instrumentos interinstitucionales, conlos otros tres componentes de la misma. De formasimilar, se contempla el proceso de elaboración de laestrategia de promoción y difusión.

2.2. Vínculos de los compo-

nentes con un modelo

de esquema de negocio

Para la implantación de toda política, se requiere deun cambio organizacional que considere la interac-ción de varios y distintos factores. La figura 2 mues-tra el esquema referencial7 considerado para elanálisis y propuesta de implantación.

En el centro del esquema se presentan las metas quedesean alcanzarse, en este caso con la ejecución dela política. Pero, a su vez, queda claro que la formu-

Instrumentoslegales

Mecanismos de difusión y

promoción

Instrumentosinterinstitucionales

Instrumentoseconómicos y

financieros

Estrategiade

implantación

Figura 1. Estructura del plan de acción de la política

Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. 7 Mintzberg, Henry y James B. Quinn. 1991. El proceso estratégico. Conceptos, contextos

y casos.

lación de una estrategia de implantación no garan-tiza la consecución de las metas esperadas, ya quedepende de otros factores esenciales.

Los componentes presentados en esta sección cu-bren cinco de los seis factores detallados en el es-quema; quedando el estilo gerencial como el únicofactor faltante, pero vital para el logro de las metas.A continuación profundizamos en cada uno de ellos.

2.3. Estructura

Las secciones anteriores presentan las estructuras su-geridas para los instrumentos interinstitucionales ypara los mecanismos de difusión y promoción de lapolítica. No obstante, consideramos apropiado recal-car la diferenciación propuesta en los niveles de tomade decisiones, tal y como lo muestra la figura 3.

En el nivel estratégico, ubicamos al Ministerio deSalud (MINSA) y a la Autoridad Nacional del Am-biente (ANAM). Su rol es el de establecer los linea-mientos y visión a largo plazo en este tema de losresiduos no peligrosos y desechos peligrosos. Es porello que sus decisiones tienen un alcance de alrede-dor de los dos a cinco años; fijando políticas, leyes,estructuras y demás recursos.

En el nivel táctico de toma de decisiones, con un ordenmás regional y con un alcance de corto plazo (de unmes a un año), están los Comités Consultivos Regio-nales. De manera tal que faciliten la ejecución de lastareas y actividades de la política; y, a su vez, empujenla consecución de los objetivos específicos en su región.

Finalmente, en un nivel operativo están los gruposde proyectos regionales (GPR). Sus acciones estánorientadas a la ejecución de la mayoría de las activi-dades y tareas de la política.

2.4. Habilidades

El logro de las metas requiere que se mantenganciertas habilidades a lo largo de la implantación y eje-cución de la política. Estas habilidades son comunesen todos los niveles y son:

Toma de decisiones.Conocimientos técnicos de residuos no peligrososy desechos peligrosos.Comunicación efectiva.Trabajo en equipo. Proactivos.

Lo que varía de nivel a nivel, es la importancia decada una de las habilidades para el éxito. A manerade referencia, en el Nivel Operativo debe contarsecon un dominio profundo en la materia de residuosno peligrosos y desechos peligrosos (conocimientotécnico), no tanto así a Nivel Estratégico.


Estructura

Estrategia Sistemas

Metas

Personalde apoyo

Habilidades Estilo

Figura 2. Estrategia de implantación


En este diagrama mostramos tres niveles de toma de decisiones que asociamosa elementos de las estructuras existentes y propuestas

MINSAANAM

Nivelestratégico

CCR Nivel táctico

GPR Nivel operativo

Figura 3. Nivel de toma de decisiones


2.5. Sistemas

Para el logro de las metas, se requiere de diversos sis-temas que apoyen la realización de los procesos. Den-tro de los principales sistemas a incorporar estaríanel de comunicación, el de información, de capacita-ción, el de toma de decisiones, entre otros. Estos estáninterrelacionados con los demás elementos del es-quema de negocios presentado anteriormente. Paraefectos de esta política, solo mencionaremos los sis-temas de comunicación y de información, ya que exis-ten políticas específicas orientadas a presentarrecomendaciones en las otras áreas.

2.5.1. Sistema de comunicación

La comunicación efectiva es un requisito básico parael logro de las metas, esta se realiza tanto a lo internocomo a lo externo. Para el logro de una comunica-ción efectiva, a lo externo se crearon los “mecanis-mos de promoción y difusión” de la política.Mientras que para garantizar una comunicaciónefectiva a lo interno se presentaron “mecanismos decoordinación interinstitucional”.

Los pasos a seguir para una comunicación externafueron esquematizados tal y como lo indica la figura4. En ella, se presenta la secuencia de actividades quedeben realizarse, iniciando con una clara identifica-ción del público a quien va dirigido el mensaje, hastala evaluación de su efectividad.

Para la comunicación a lo interno, se diseñaron me-canismos de coordinación interinstitucional, los cua-les sugirieron modificaciones a la estructuraexistente; al igual que cambios estructurales orien-tados a facilitar el flujo de la información, como tam-bién el de apoyar en su recolección.

2.5.2. Sistema de información

El sistema de información está muy relacionado conel de comunicación. Es por ello que, tanto en los “me-canismos de coordinación interinstitucional” y los“mecanismos de difusión y promoción”, se presentansistemas para la recolección de la información, análisisde la misma y la toma de decisiones correspondiente.

2.6. Personal de apoyo

Toda la estructura debe estar orientada al logro delas metas, a través de la implantación efectiva de lapolítica. Esta es una política de Estado, y no de go-bierno, por lo que es un proyecto a largo plazo, querequiere de un administrador con las capacidades,habilidades y responsabilidades correspondientes. Espor ello que se sugiere en los “mecanismos de coor-dinación interinstitucional” una figura formada pormiembros del Nivel Estratégico (ANAM y MINSA).

2.7. Estilo

El estilo gerencial define la cultura y clima organiza-cional, el cual es determinado por las acciones de laalta administración. Debido a la reciente transición degobierno, debe procurarse una pronta y clara identi-ficación con las políticas, de manera tal que los nivelesoperativos cuenten con comunicación efectiva.

2.8. Estrategia

La estrategia presenta la secuencia en la cual sugeri-mos la implementación de la política para el logrode las metas. Esta la hemos dividido en tres etapas,de manera análoga, como se presenta en el “Plan deadecuación de los instrumentos interinstitucionalesde coordinación”.


Figura 4. Proceso de elaboración de la estrategia de promoción y difusión


Identificación delpúblico meta

Fijación deobjetivos

Canal decomunicación

Evaluación dela comunicación


2.8.1. Plan de adecuación de los instrumentos interinstitucionales de

coordinación


ÁREA COMPONENTEETAPA

I II III

Aprobación ejecutiva y le-gislativa.

Recursos humanos.

Equipos y herramientas.

Gestión administrativa

Instrumentos legales.

Instrumentos económicosy financieros.

Instrumentos interinstitu-cionales de coordinación.

Mecanismo de difusión ypromoción.

Instrumentos interinstitu-cionales de coordinación.

Mecanismo de difusión ypromoción.

Instrumentos interinstitu-cionales de coordinación

Mecanismo de difusión ypromoción

Consecución de aproba-ción ejecutiva.

Designación de enlace deANAM y de los represen-tantes de cada instituciónen los GPR.

Selección y capacitacióndel personal en mecanis-mos de comunicación.

Capacitación de los CCRen mecanismos y técnicasde difusión y promoción.

Equipos de comunicaciónbásicos. Informes manuales.

Adecuación de página deInternet de ANAM y MINSAcon vínculos. Presentar in-formación de DyRPNP.

Estructura matricial orienta-da a proyectos. Supervisióndirecta descentralizada. Vi-sitas de inspección y coor-dinación. Ajustes al sistema.

Selección y designacióndel coordinador del pro-yecto de implantación depolítica.

Consecución de aproba-ción ejecutiva.

Desarrollo de descripcio-nes de puestos que con-templen el manejo deDyRPNP.

Capacitación de los GPRen mecanismos y técnicasde difusión y promoción.

GPR con equipo informá-tico, envío de informaciónvía Internet.

Administración basada enindicadores de gestión.Mejoras al sistema. Estan-darización de resultados.

Establecer vínculos conONG, Gremios y Universi-dades para el desarrollode mecanismos de comu-nicación conjuntos.

Consecución de aproba-ción legislativa.

Consecución de aproba-ción legislativa.

Plan de contingencia de-sarrollado y en ejecución,para garantizar la conti-nuidad del recurso hu-mano capacitado en losdistintos GPR.

GPR con equipos consoftware de gestión enla-zado con ANAM.

Estandarización de proce-sos.

Medición de efectividadde mecanismos de difu-sión y promoción.

Ajustes a mecanismos depromoción y difusión.


2.8.2. Plan de acción por objetivo específico

OBJETIVO ESPECÍFICO 1.

EN EL ÁMBITO DE LA GESTIÓN DE LOS RESIDUOS Y

DESECHOS PELIGROSOS Y NO PELIGROSOS:

Promover el manejo ambientalmente racional y sostenible de los residuos no peligrosos y desechos peligrososcon un enfoque integral; que incorpore la minimización, la valorización, la reutilización, la segregación, el re-ciclaje, y el uso de mejores técnicas disponibles el desarrollo de mejores prácticas ambientales, la producciónmás limpia y el uso de tecnologías eficaces, eficientes y acordes con la realidad nacional.

LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META

1. Minimizar la generación deresiduos no peligrosos ydesechos peligrosos, a tra-vés del desarrollo de pro-gramas de reducción,reciclaje y reutilización.

1. Impulsar programas dirigi-dos al reciclaje y aprove-chamiento de residuos,como compostaje y lombri-cultura.

2. Elaborar diagnósticos, cuan-do no los haya, o actualizarlos existentes, sobre las can-tidades de residuos y dese-chos generados, tanto a nivelmunicipal como industrial.

3 Desarrollar programas sobretecnologías y procesos deproducción más limpia, paraminimizar la generación deresiduos y desechos.

4. Establecer la viabilidad y di-señar, de acuerdo a ello, losmecanismos que permitanimplementar una bolsa deresiduos.

5. Establecer la normativapara implementar progra-mas dirigidos a la reutiliza-ción, minimización y aprove-chamiento de residuos anivel nacional.

6. Desarrollar programas pi-loto de minimización y reu-tilización de residuos enmunicipios.

7. Crear incentivos relaciona-dos a la minimización, reu-tilización, reciclaje y aprove-chamiento de residuos.

• Número de programas de re-ciclaje y aprovechamientofuncionando.

• Número de municipios condiagnósticos actualizados delos residuos y desechos ge-nerados.

• Número de programas desa-rrollados para minimizar lageneración de residuos ydesechos.

• Fecha o días transcurridospara la realización de estu-dios de viabilidad.

• Normativa para implementarprogramas dirigidos a la reu-tilización, minimización yaprovechamiento realizadas.

• Número de municipios conprogramas pilotos de minimi-zación y reutilización de resi-duos.

• Fecha o días transcurridospara la creación de incentivos.

• Fecha o días transcurridos parala aprobación de incentivos.

• Que cada GPR tenga, por lomenos, un programa en fun-cionamiento al cabo del pri-mer año, y tres para el se-gundo.

• Quince principales munici-pios con diagnósticos reali-zados o actualizados al cabodel segundo año.

• Un programa en operaciónen cada uno de los cincoprincipales municipios al finaldel segundo año.

• Desarrollo de estudio de via-bilidad de bolsa de residuosal cabo del primer año.

• De ser viable, generación deindicadores al cabo del se-gundo año.

• Normativa realizada al cabodel tercer semestre.

• Cinco municipios con pro-grama piloto al cabo del se-gundo año.

• Incentivos creados al cabodel primer año.

• Incentivos aprobados al cabodel segundo año.


LÍNEAS DE ACCIÓN

OBJETIVO ESPECÍFICO 1 (continuación)

ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META

2. Establecer programas deproducción más limpia, deacuerdo a las políticasorientadas a tal objetivo, através del manejo y aprove-chamiento de materia primacon alternativas tecnológi-cas apropiadas, la aplica-ción de las mejores técnicasdisponibles y el desarrollode mejores prácticas am-bientales, con miras a mini-mizar la generación deresiduos y desechos.

1. Promover e incentivar laparticipación de la empresaprivada en el aprovecha-miento de biogás; con mirasal desarrollo de tecnologíapara la utilización de bio-masa (residuos y desechos,animales y otros), para ge-neración de biogás y deenergía; por ejemplo, parala cocción de alimentos,promoviendo especialmentesu aplicación en las comu-nidades rurales.

2. Crear incentivos para eldesarrollo de programas deminimización de residuosen origen y mediante el me-joramiento en la eficienciade los procesos.

3. Desarrollar programas deinvestigación para la pro-ducción más limpia y mejo-res técnicas disponibles.

4. Fortalecer la implementa-ción de programas de pro-ducción más limpia ymejores técnicas disponi-bles en las empresas, paraefectos de minimizar la ge-neración de residuos.

5. Divulgar los beneficios delos programas de produc-ción más limpia y mejorestécnicas disponibles.

6. Promover la creación deleyes que incentiven elaprovechamiento de lasenergías renovables.

• Número de industrias y deunidades de actividad econó-mica que utilizan biogáscomo fuente de energía enalguno de sus procesos.

• Fecha o días transcurridospara la creación de incenti-vos.

• Número de programas de in-vestigación en ejecución.

• Número de programas de in-vestigación realizados.

• Recursos asignados a losprogramas de producciónmás limpia.

• Número de programas deproducción más implementa-dos.

• Número de empresas partici-pantes en eventos de divul-gación de los programas deproducción más limpia.

• Número de leyes que incen-tiven el aprovechamiento deenergías renovables en vi-gencia.

• Articular con la Política Na-cional de Producción másLimpia.

• Incentivos desarrollados alcabo del tercer trimestre.

• Cinco programas de investi-gación en ejecución al cabodel primer año y 10 al cabodel segundo.

• Cinco programas de investi-gación ejecutados al cabodel segundo año.

• Diez por ciento de las empre-sas de los cinco principalessectores al cabo del primeraño.

• Diez por ciento de las empre-sas de los cinco principalessectores al cabo del primeraño.

• Se han establecido las vigen-tes al cabo del tercer año.


LÍNEAS DE ACCIÓN



3. Implementar mecanismos ytecnologías ambientalmenteadecuadas para el manejo,disposición final y trata-miento de los desechos yresiduos peligrosos y no pe-ligrosos, desarrollando me-jores prácticas ambientales.

1. Realizar diagnósticos de lasituación actual del manejode los residuos, en los mu-nicipios que todavía no lostienen.

2. Priorizar los problemas conrelación a la gestión integralde los residuos no peligro-sos y desechos peligrosos.

3. Levantar información de lossitios que son aptos para laubicación de los rellenossanitarios para residuos nopeligrosos y desechos peli-grosos y el estatus de losterrenos (municipales o pri-vados).

4. Elaborar programas y pro-yectos específicos en mate-ria de gestión integral deresiduos no peligrosos ydesechos peligrosos.

5. Promover e incentivar eldesarrollo de mercados paralos residuos reciclables.

6. Promover el consumo deproductos reciclables y fo-mentar la formulación e ins-trumentación de planes demanejo para el acopio yenvío a reciclado.

7. Establecer mecanismos deaprovechamiento de gasque se genera en los relle-nos sanitarios, para la gene-ración de energía eléctrica.

8. Apoyar la creación de pro-gramas de investigaciónpara el desarrollo de tecno-logías ambientalmente ade-cuadas para el manejo,disposición final y trata-miento, de los desechos yresiduos peligrosos y no pe-ligrosos.

• Número de diagnósticos rea-lizados.

• Informe de prioridades elabo-rados.

• Número de municipios consitios definidos.

• Número de programas y pro-yectos elaborados.

• Número de mercados esta-blecidos para diferentes resi-duos reciclables.

• Número de planes de ma-nejo formulados y en opera-ción.

• Mecanismo de aprovecha-miento de gas elaborado.

• Número de programas de in-vestigación ejecutados y enejecución.

• Diagnósticos realizados alcabo del cuarto año.

• Un informe realizado en elprimer mes de cada año.

• Cinco principales municipioscon sitos definidos al cabodel primer año, 10 al cabodel segundo, y todos al cabodel quinto.

• Al menos dos programasdesde el segundo año.

• Poder comprador establecidopara los 15 principales muni-cipios al cabo del tercer año.

• Cinco planes al cabo delquinto año.

• Un plan piloto en operaciónpara el final del segundo añoy dos unidades en operaciónal final del quinto año.

• Tres programas en ejecuciónal cabo del tercer año.



EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL:

Fortalecer las capacidades de gestión de los sectores público, privado y municipales, con competencia, injerenciao intervención en la gestión integral de los residuos peligrosos y los desechos peligrosos, tanto del nivel central,sectorial y local.


1. Fortalecer las capacidadesinstitucionales y municipa-les, tanto técnicas, econó-micas, administrativas y derecursos humanos, paraplanificar adecuadamente eimplementar programastendientes a mejorar el ma-nejo integral de los residuosno peligrosos y desechospeligrosos, por parte de lasautoridades competentesdel nivel central, sectorial ymunicipalidades.

2. Fortalecer los mecanismosde coordinación entre agen-tes públicos, privados y so-ciedad civil, para laimplementación de la ges-tión integral de los residuosno peligrosos y desechospeligrosos.

1. Consecución de recursoseconómicos y recurso hu-mano capacitado en planifi-cación.

2. Desarrollar manuales deprocedimientos operativosnormalizados, aplicables anivel nacional, para el ejer-cicio de sus funciones porparte de los organismos delEstado que intervienen enla gestión integral de resi-duos y desechos peligrososy no peligrosos; y entreestos y los agentes priva-dos.

3. Preparar y ejecutar progra-mas, planes y proyectosencaminados a brindar ase-sorías técnicas a los muni-cipios en materia de gestiónintegral de los residuos nopeligrosos y desechos peli-grosos.

4. Incorporar al sector privadoy otros agentes de la socie-dad civil en el proceso deplanificación de la gestiónintegral de los residuos nopeligrosos y desechos peli-grosos.

1. Divulgación de la política.

2. Identificar la responsabili-dad de cada uno de los sec-tores involucrados.

3. Elaborar procedimientos in-terinstitucionales y protoco-los de coordinación, para laimplementación de la ges-

• Manuales de procedimientosoperativos desarrollados.

• Número de municipios conprogramas preparados y enejecución.

• Número de representantesdel sector privado y otrosagentes civiles.

• Documento de política comu-nicado a los sectores públicoy privado.

• Sectores involucrados en co-nocimiento de sus responsa-bilidades.

• Número de protocolos enoperación.

• Todos los necesarios al cabodel tercer año del proyecto.

• Durante el primer año, pre-parados. Desde el segundoaño, asesorías en ejecución.

• Desde del primer año estruc-turar, en base a mecanismospropuestos de integración yparticipación.

• Mejorar comprensión de al-cances de la política y susbeneficios.

• Respuesta de sectores me-diante implementación deprogramas (GIR, P+L, etc.).

• Procedimientos elaboradosal cabo del primer año, enejecución al cabo del se-gundo.


LÍNEAS DE ACCIÓN



3. Destinar y gestionar los re-cursos técnicos y económicosnecesarios para fortalecerlas capacidades instituciona-les y privadas para el desa-rrollo de los diferentes planesy programas, aplicación deincentivos y subsidios en ma-teria de residuos no peligro-sos y desechos peligrosos.

tión integral de los residuosno peligrosos y desechospeligrosos.

4. Elaborar procedimientos yprotocolos de coordinación,con el sector privado y so-ciedad civil, para la imple-mentación de la gestiónintegral de los residuos nopeligrosos y desechos peli-grosos.

1. Identificar fuentes de finan-ciamiento.

2. Identificar necesidades segúnproblemas priorizados.

3. Identificar programas y pro-yectos orientados a la crea-ción de incentivos y subsi-dios en materia de residuosno peligrosos y desechospeligrosos.

4. Incluir los recursos financie-ros necesarios en el presu-puesto de la nación para eldesarrollo de las diferentesplanes y programas, aplica-ción de incentivos y subsi-dios.

• Procedimientos y protocoloselaborados.

• Fuentes de financiamientosidentificadas para el fortale-cimiento de capacidades.

• Necesidades identificadas deproblemas priorizadas.

• Número de programas y pro-yectos identificados.

• Montos asignados y efectiva-mente destinados al desarro-llo de planes, programas,incentivos y subsidios.

• Procedimientos elaboradosal cabo del primer año.

• Al cabo del primer año, revi-sión cada dos años.

• Necesidades identificadas alcabo del primer año, proble-mas priorizados al cabo delsegundo año.

• Montos asignados al presu-puesto al cabo del segundoaño y en adelante.



EN EL ÁMBITO NORMATIVO:

Fortalecer la legislación dictando un marco normativo que regule integralmente la gestión de los residuos nopeligrosos y de los desechos.


1. Fortalecer el marco regula-torio e institucional para lagestión integral de los resi-duos no peligrosos y dese-chos peligrosos y la nor-mativa técnica necesaria yapropiada orientada a esteobjetivo, considerando loscompromisos contraídos enlos convenios e instrumen-tos internacionales.

2. Fortalecer los aspectos pu-nitivos y sancionatorios porel incumplimiento de la nor-mativa legal en materia deresiduos no peligrosos ydesechos peligrosos y losaspectos de responsabili-dad civil por el daño que seocasione al ambiente y a lasalud de las personas.

1. Promover la promulgaciónde un marco regulatoriopara la gestión integral deresiduos no peligrosos ydesechos peligrosos.

2. Complementar la reglamen-tación vigente para asegu-rar la cabal implementaciónde los convenios internacio-nales relativos a los resi-duos y desechos peligrososy otros residuos.

3. Establecer una norma téc-nica sobre reducción, reci-claje y reutilización.

4. Crear una comisión interins-titucional, con la participa-ción de la sociedad civil,para los efectos de la regla-mentación de las leyes san-cionadas.

5. Promover y difundir la regla-mentación entre las autori-dades, empresas y particu-lares, para su cumplimiento.

6. Apoyar a los municipios enel desarrollo de aplicaciónde normativas locales.

1. Capacitar a los niveles ope-rativos de las autoridadescompetentes, en el manejode la reglamentación, expe-dientes y mecanismos desanción.

2. Registrar los casos en unsistema que permita su se-guimiento y vigilancia.

3. Crear un sistema que per-mita la recepción y manejode denuncias, en cuanto ainfracciones a la gestión in-

• Acciones necesarias a niveldel Legislativo.

• Reglamentación comple-mentada con los conveniosinternacionales.

• Norma técnica sobre reduc-ción, reciclaje y reutilizaciónelaborada.

• Comisión interinstitucionalcreada.

• Número de acciones de difu-sión realizadas.

• Número de autoridades, em-presas y particulares alcan-zados con las acciones depromoción y difusión.

• Número de municipios quehan recibido apoyo.

• Porcentaje de personal delnivel operativo capacitado.

• Sistema de registro opera-tivo.

• Sistema de recepción y ma-nejo de denuncias creado.

• Ley o leyes sobre residuosno peligrosos y desechos pe-ligrosos promulgadas.

• Reglamentación comple-mentada con los conveniosinternacionales.

• Norma técnica sobre reduc-ción, reciclaje y reutilizaciónpuesta en marcha y aplicada.

• Reglamentación debidamenteconsensuada entre los acto-res intervinientes en la Comi-sión (representativos de sec-tores).

• Mejorar el conocimiento de al-cances de la normativa legaly reglamentaria, con miras amejorar sus niveles de imple-mentación y cumplimiento porparte de los agentes privados,y fiscalización por los agentespúblicos.

• El 100% del personal capa-citado al cabo del primeraño.

• Este debe coincidir con lapolítica del sistema de infor-mación.

• Este debe coincidir con lapolítica del sistema de infor-mación.


LÍNEAS DE ACCIÓN



3. Fortalecer las capacidadesy los recursos necesariospara ejercer una adecuadafiscalización, vigilancia, con-trol y sanción de parte delas autoridades competen-tes en materia de residuosno peligrosos y desechospeligrosos.

tegral de residuos no peligro-sos y desechos peligrosos.

4. Promover la capacidad dedenuncia de la comunidad,ante la autoridad compe-tente, de infracciones detec-tadas.

5. Establecer figuras delictivaspara aquellos eventos de in-fracciones graves a la legis-lación sobre gestión integralde residuos y desechos pe-ligrosos y no peligrosos.

1. Evaluar las capacidades yniveles de fiscalización, vi-gilancia y control.

2. Divulgación de la legisla-ción vigente en materia defiscalización, vigilancia ycontrol.

3. Fortalecer la coordinación yla colaboración entre lasinstituciones involucradasen el tema de fiscalización,vigilancia y control.

4. Crear los protocolos y pro-cedimientos para llevar acabo actividades de fiscali-zación, vigilancia y control.

5. Destinar los recursos huma-nos, técnicos y financierosnecesarios para ejecutar lastareas de fiscalización, vigi-lancia y control.

6. Promover la implementa-ción de la norma sobre re-ducción, reciclaje y reutili-zación

7. Establecer un programa desupervisión y vigilancia paragarantizar el cumplimientode la norma sobre reduc-ción, reciclaje y reutilización.

• Porcentaje de incremento dedenuncias por año.

• Leyes tipificando el delito envigencia.

• Creación de sistema de eva-luación de las capacidades yniveles de fiscalización, vigi-lancia y control.

• Número de acciones de di-vulgación realizadas.

• Número de personas alcan-zadas en las actividades dedivulgación.

• Acciones necesarias ejecuta-das.

• Protocolos y procedimientosde las actividades de fiscali-zación, vigilancia y control re-alizados.

• Recursos humanos, técnicosy financieros, efectivamenteasignados.

• Avances en la implementa-ción de la normativa.

• Programa de supervisión yvigilancia para garantizarcumplimiento de la normacreado.

• Articular con la política delsistema de información.

• Articular con la política delsistema de información.

• Definición de acciones nece-sarias al cabo del primer se-mestre. Plan de ejecuciónpara su fortalecimiento en eje-cución al cabo del primer año.

• Establecimiento de protoco-los al cabo del primer año.

• Definición de requerimientosal cabo del primer año. Asig-nación del recurso humanoal cabo de tercer trimestre.

• Al menos cinco municipiosimplementando la política alquinto año.

• Al menos doce inspeccionesal quinto año.



EN EL ÁMBITO DE LA CAPACITACIÓN E INVESTIGACIÓN:

Promover la investigación científica y tecnológica, así como la formación de cuadros científicos y técnicos ne-cesarios para el desarrollo de los programas relativos a la gestión integral de residuos no peligrosos y de desechospeligrosos; y fortalecer los Programas de Educación Formal y No formal en esta materia.


1. Desarrollar programas de ca-pacitación técnica en la ges-tión integral de los residuosno peligrosos y desechos pe-ligrosos.

1. Aplicar técnicas educativas ytecnológicas en vías delaprovechamiento máximo delos recursos.

2. Promover programas de edu-cación ambiental orientadosa la minimización y reutiliza-ción de residuos y a la mini-mización de desechos.

3. Integrar a las entidades guber-namentales y no gubernamen-tales, sector académico,privado y otros organismos es-pecializados en el desarrollode programas educativos con-cernientes del tema de la ges-tión integral de residuos ydesechos, peligrosos y no pe-ligrosos, desarrollando me-jores prácticas ambientales.

4. Dotar de recursos técnicos yeconómicos, necesarios y apro-piados, para el desarrollo deactividades de capacitación enmunicipios y otras entidadesque lo requieran, y diseñar pro-gramas hacia a estos fines.

5. Fortalecer el establecimientode convenios con organismosde cooperación internacional ynacional, destinados a la capa-citación y transferencia tecno-lógica en la gestión integral deresiduos y desechos sólidos,peligrosos y no peligrosos.

6. Recopilar y diseñar el mate-rial educativo a transmitir enlos distintos niveles de inter-vención.

7. Fortalecer el desarrollo deprogramas de capacitaciónen gestión integral de resi-duos no peligrosos y dese-

• Técnicas educativas y tecnoló-gicas aplicadas.

• Número de acciones de pro-moción realizadas.

• Número de personas alcanza-das en las actividades de pro-moción.

• Número de entidades guberna-mentales y no gubernamentalesy demás integrados.

• Número de actividades de ca-pacitación realizadas.

• Número de convenios estable-cidos y en operación.

• Material educativo diseñado.

• Programas de capacitacióndesarrollados en universida-des y/o centros de capacita-ción.

• Definición de técnicas al cabodel primer trimestre.

• Diez acciones de capacitaciónrealizadas durante el segundoaño y quince en los años si-guientes.

• No menos de doscientos líde-res alcanzados con las activi-dades de promoción.

• Cinco entidades gubernamen-tales integradas al cabo delsegundo año.

• Ocho entidades gubernamen-tales y dos no gubernamenta-les al cabo del segundo año.

• Cinco unidades con recursosal cabo del primer año y diezal cabo del segundo.

• Al menos dos convenios a par-tir del primer año.

• Material diseñado al cabo delprimer año.

• Al menos dos programas alcabo del segundo año


LÍNEAS DE ACCIÓN



2. Desarrollar programas y pro-yectos de investigación relati-vos a técnicas de tratamiento,reducción, reutilización, reci-claje y disposición final de re-siduos no peligrosos y dese-chos peligrosos.

3. Fortalecer los programasexistentes de capacitación enlas escuelas primarias, se-cundarias y universidades,sobre el tema de residuos nopeligrosos y desechos peli-grosos, orientados a la com-prensión y toma deconciencia de los problemasambientales asociados a lainadecuada gestión de resi-duos y desechos y a incorpo-rar la integración de valores yel desarrollo de hábitos yconductas que tiendan a pre-venirlos y resolverlos.

chos peligrosos, desde lasuniversidades y centros decapacitación.

1. Establecer convenios conuniversidades y centros deinvestigación para que gene-ren y desarrollen proyectosde investigación, relativos ala gestión integral de resi-duos no peligrosos y dese-chos peligrosos.

2. Coordinar, entre las diferentesinstituciones, la optimizaciónde los recursos destinados a lainvestigación.

3. Acreditar laboratorios en elámbito nacional, para el aná-lisis de residuos no peligrososy desechos peligrosos.

1. Preparar material pedagógicoque incorpore transversal-mente, en la malla curricular deescuelas primarias y secunda-rias, materias específicamenterelacionadas con la gestión in-tegral de residuos no peligro-sos y desechos peligrosos, deacuerdo a los requerimientosde cada nivel académico.

2. Incorporar, en la malla curri-cular de centros universita-rios y de formación técnica,unidades y módulos directa-mente relacionados con lagestión integral de residuosno peligrosos y desechos pe-ligrosos.

3. Fortalecer la utilización, tantoa nivel primario, secundariocomo universitario, el uso detecnologías de la información,con miras a respaldar adecua-damente el fortalecimiento deconocimientos y técnicas demanejo y gestión integral deresiduos no peligrosos y de-sechos peligrosos.

• Número de convenios firma-dos con universidades.

• Acciones de coordinación rea-lizada.

• Número de laboratorios acre-ditados.

• Material educativo diseñado.

• Material incorporado en lamalla curricular.

• Unidades y módulos diseña-dos e incorporados en la mallacurricular.

• Centros de enseñanza conprogramas de capacitaciónsobre gestión integral de resi-duos no peligrosos desechospeligrosos.

• Tres convenios firmados alcabo del primer año.

• Acuerdo interinstitucional es-tablecido al segundo año.

• El 100% de los laboratoriosacreditados al quinto año.

• Material educativo diseñado alcabo del primer año.

• Material incorporado al cabodel tercer año.

• Material educativo diseñado alcabo del primer año.

• Material incorporado al cabodel tercer año.

• Al menos cinco a partir del se-gundo año.



EN EL ÁMBITO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA:

Promover la participación, integración y responsabilidad de todos los sectores ciudadanos en la gestión integralde residuos no peligrosos y desechos peligrosos.


1. Integrar, sensibilizar y pro-mover la participación de lacomunidad, del sector pú-blico y privado en la gestiónintegral de residuos no peli-grosos y desechos peligro-sos.

2. Responsabilizar a la em-presa privada en la imple-mentación de programaspara el tratamiento reutiliza-ción, reducción y/o reciclajede los residuos no peligro-sos y desechos peligrosos,generados por sus activida-des y sus productos.

3. Involucrar a la comunidaden la evaluación y controlde la gestión integral de losresiduos no peligrosos ydesechos peligrosos reali-zada por los generadores.

1. Desarrollar campañas desensibilización y educaciónambiental dirigidas a los ac-tores para la gestión am-bientalmente racional de losresiduos no peligrosos ydesechos peligrosos.

2. Promover campañas de mi-nimización, reutilización yreciclaje con la participaciónde las empresas privadas

1. Incentivar planes de pro-ducción más limpia, y mejo-res técnicas disponibles enel sector privado para lagestión integral de los resi-duos no peligrosos y dese-chos peligrosos.

2. Promover la participacióndel sector privado en el es-tablecimiento y desarrollode empresas orientadas almanejo, almacenamiento,tratamiento y disposiciónfinal de residuos no peligro-sos y desechos peligrosos.

3. Promover la creación de cen-tros de acopio, reutilización yreciclaje para la integraciónde la comunidad y empresaprivada a la gestión integralde los residuos no peligrososy desechos peligrosos.

1. Asegurar el acceso de laciudadanía a la informacióny desarrollar procedimien-tos orientados a garantizarel libre ejercicio de sus de-rechos y deberes para ejer-cer una efectiva evaluacióny control de la gestión delos residuos.

• Número de campañas desensibilización realizadas.

• Número de población alcan-zada con las campañas.

• Acciones de promoción rea-lizada.

• Número de industrias o uni-dades productivas que estándesarrollando planes de pro-ducción más limpia.

• Proporción de residuos ydesechos manejados por laempresa privada.

• Número de centros en ope-ración.

• Procedimientos de acceso ala información operativos.

• Diez acciones en el segundoaño, quince anuales a partirdel tercero.

• Diez acciones en el segundoaño, quince anuales a partirdel tercero.



• Al menos tres al quinto año.

• Articular con la Política Na-cional de Información Am-biental.



EN EL ÁMBITO DE LA INFORMACIÓN AMBIENTAL:

Incorporar al o a los sistemas de Información ambiental la información relevante para el proceso de toma dedecisiones en torno a la gestión integral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos.


1. Establecer mecanismos queincentiven la generación deinformación que sea útil parala planificación, el diseño deprogramas y el control de lasactividades relativas al sec-tor y que aseguren acceso ala misma.

1. Conocer la cantidad y situa-ción de sitios de disposiciónfinal de los residuos no peli-grosos y desechos peligro-sos en el país.

2. Establecer y mantener actua-lizado inventarios de los resi-duos no peligrosos y dese-chos peligrosos en el país.

3. Establecer la definición, ca-racterísticas, procedimientosde identificación, clasifica-ción y listado de desechospeligrosos, aplicado a la ge-neración, tratamiento y aná-lisis de desechos.

4. Crear un sistema de infor-mación para la captura, re-gistro y procesamiento delinventario de residuos no pe-ligrosos y desechos peligro-sos que se integre al SINIA.

5. Establecer convenios conlas ONG para la generacióny el intercambio de informa-ción relacionada con la GIR.

6. Mantener actualizada la in-formación sobre la situaciónde los sitios de disposiciónfinal de los residuos no peli-grosos y desechos peligro-sos en todo el país.

7. Dotar de capacitación yequipos adecuados a losmunicipios para desarrollarsistemas de información res-pecto de la gestión integralde residuos no peligrosos ydesechos peligrosos.

8. Generar y publicar periódi-camente información actua-lizada relacionada con lagestión integral de residuosno peligrosos y desechospeligrosos.

• Inventario de sitios de dispo-sición final de los DyRPNP re-alizado.

• Inventarios operativos y ac-tualizados.

• Definición, características,procedimientos y listados ofi-cializados y difundidos.

• Sistema de información crea-do.

• Integración de sistema de in-formación con SINIA.

• Número de convenios perfec-cionados.

• Catastro realizado y actuali-zado.

• Número de municipios bene-ficiados con actividades decapacitación.

• Publicaciones periódicas rea-lizadas.

• Inventario realizado al cabodel primer año.

• Monitoreo anual del inventa-rio.

• Definición establecida al cabodel primer año.

• Articular con la Política Nacio-nal de Información Ambiental.


• Cinco municipios principalesal cabo del primer año y 15 alcabo del segundo.


Glosario de siglas

ANAM Autoridad Nacional del AmbienteCCR Comités Consultivos RegionalesDyRPNP Desechos y residuos peligrosos y no peligrososFOIAMBI Fondo de Inversiones AmbientalesGPR Grupos de proyectos regionalesJICA Agencia Japonesa de Cooperación InternacionalMICI Ministerio de Comercio e IndustriaMIDA Ministerio de Desarrollo AgropecuarioMINSA Ministerio de SaludOMS Organización Mundial de la SaludOPS Organización Panamericana de la SaludPEP-SIA Plan Estratégico Participativo del Sistema Interinstitucional del AmbienteP+L Producción más limpia

Glosario de términos

Para los efectos de la presente política, se entenderá que las expresiones y términos que se in-dican tendrán la siguiente acepción:

Material, elementos u objetos de características f ísicas sólidas cuyo generadorelimina, se propone eliminar o está obligado a eliminar por las leyes y reglamentos vigentes.

Conjunto de residuos sólidos generados por las actividades propiase inherentes a un conglomerado urbano y que conforme a la actividad o proceso que los generepueden presentar o no una o más características de peligrosidad. Incluye a los residuos sólidosno peligrosos de origen residencial, comercial, industrial, especial, institucional, de interés sa-nitario y los provenientes del barrido de vías y áreas públicas, así como a los desechos peligrosos,de interés peculiar y especial.

Cualquier material só-lido, putrescible o no putrescible, generado en los pro-cesos de extracción, beneficio, transformación,producción, consumo, utilización o tratamiento cuyacalidad no permite incluirlo nuevamente en el procesoque lo generó, como son los residuos residenciales, re-siduos comerciales, residuos industriales asimilables alos residenciales, residuos institucionales, los proce-dentes del barrido de vías y áreas públicas, restos dejardinería y los de establecimientos de interés sanitario.

Material resultante de las actividades hu-manas que deja de ser útil, funcional o estético paraquien lo genera, pudiendo encontrarse en estado só-lido, semisólido, líquido o gaseoso, debiendo serconfinado o almacenado en sitio autorizado para sueliminación.

Desechos por sus caracterís-ticas de peligrosidad, implican un riesgo inmediatoo potencial para la salud humana u organismos vi-vientes, para el medio ambiente o la seguridad pa-trimonial, si no fuere manejado adecuadamente.Incluye productos usados, obsoletos, vencidos y pro-hibidos, que contengan sustancias peligrosas o pre-senten características de peligrosidad y losclasificados como desechos peligrosos en los conve-nios internacionales ratificados por la República dePanamá o en leyes y/o normas especiales.

Sitio en el cual se practica la disposiciónfinal de residuos sólidos, en terreno, sin cumplir latotalidad de las exigencias de un relleno sanitario.

Proceso mediante el cual se separa materialesde los residuos sólidos, los cuales son reparados o nopara su reutilización.

Aprovechamiento de los residuos através de procesos de reuso o reciclaje.

Actividad mediante la cual determinadosresiduos sólidos son separados, recogidos, clasifica-dos y procesados para reincorporarlos al ciclo devida doméstico, comercial o industrial.

Acción de confinar o eliminarcon carácter permanente residuos y desechos, en si-tios autorizados y bajo las condiciones aprobadaspor las autoridades competentes.

Todo elconjunto de actividades y operaciones dirigidas adarle a los residuos y desechos, la recolección, trans-porte, almacenamiento, tratamiento, disposiciónfinal y evaluación más adecuada, de acuerdo con susfuentes generadoras, características y cantidades ge-neradas; abarcando la totalidad de su ciclo de vida,desde su generación hasta su disposición final. In-corporando y desarrollando para ello, en la medidade lo posible, programas de la minimización, la va-lorización, la reutilización, la segregación, el de re-ciclaje, en la fuente generadora; así como aplicandoy el uso de mejores técnicas disponibles, para el desa-rrollo de mejores prácticas ambientales, la produc-ción más limpia y el uso de tecnologías eficaces,eficientes y acordes con la realidad nacional.


APROSAC. 2003. Programa de manejo integral de desechos sólidos (PROMID) en 22 municipalidades de la República de Panamá. APROSAC, Panamá.

Arden de Price. 2004. Everest CH2-Mhil, a 19 municipios. Consorcio Arden de Price, Panamá.

Mintzberg, Henrry y Jammes Quinn. El proceso estratégico. Conceptos, contexto y casos.

OPS/OMS. 2001. Análisis sectorial de residuos sólidos de Panamá. Ministerio de Salud, Panamá.

República de Panamá. 1998. Ley 41 General de Ambiente de la República de Panamá, de 1 de julio de 1998.Gaceta Oficial 23,578 de 3 de julio de 1998.

politica residuos

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