política y economía: ¿autónomos entre sí?

Política y Economía: ¿Autónomos entreSí?

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24/05/2007Política Nacional

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Este artículo trata sobre la relación existente actualmente entrepolítica y economía, tema de gran relevancia en Latinoamérica hoy,donde una parte importante de los países han vivido ajustesestructurales que han configurado sistemas económicos de mercado,y en los cuales, a su vez, se han experimentado transiciones a lademocracia luego de períodos marcados por el autoritarismo.

La pregunta a la que intentamos dar respuesta es: Dado el desarrollodel sistema de mercado ¿se ha autonomizado la economía enrelación a la política? En términos más específicos, nos interesasaber si en el actual escenario las instituciones democráticas tienenalgo que decir ante los nuevos procesos economía o si, efectivamente,éstos operan de manera autónoma, siendo la polít ica un campoimpotente ante el impacto de los procesos económicos sobre laciudadanía.

Autorreferentes

Los desarrollos llevados a cabo por la teoría de sistemas indican que,dados los procesos de creciente diferenciación y complejización social,los diversos subsistemas de la sociedad se tornan autónomos entres í , de sar ro l l ando l óg i ca s prop ia s y auto rr e fe r ent es .

Este modelo de análisis ha sido aplicado con ciertos matices a larealidad latinoamericana, específicamente por Cousiño y Valenzuela(1994), qu ienes afirman que con los ajustes estructuralesimplementados en América Latina, es decir, con la implementaciónde un sistema de mercado, nos enfrentaríamos ante un proceso deautonomización del sistema económico respecto a los restantessistemas sociales, incluyendo el sistema político.

Para que esta autonomización de la economía se materialice, esnecesario el desarrollo de una economía de mercado en la cual elEstado renuncie a su rol planificador. Es por ello que los autoresidentifican en los procesos de ajuste estructural el despegue de la"economía monetaria" en América Latina, de tal modo que la aperturade las economías nacionales que se origina con los ajustes estructuralespermitiría la configuración de un sistema económico autónomo delsistema político "al romperse el carácter cerrado de la economía. Lacoordinación ya no puede ser política, en tanto las variables decisivas,

Informe N° 608

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Novedades

como el tipo de cambio, no pueden ser arbitrariamente manejadas por el Estado, puesto que dependendel comportamiento de otras monedas"(Cousiño y Valenzuela; 1994:128).

A su vez, estas transformaciones económicas irían acompañadas de un proceso paralelo en la esferapolítica, ya que ésta, en la medida que va perdiendo su control sobre la esfera económica, también seautonomiza.

En otras palabras, plantean que la institucionalización de una economía monetaria, basada en laautorregulación del sistema de precios, liberaría a la economía del control político, lo que también serefleja en la tendencia a la tecnocratización de la administración económica. La tecnocratización se expresaen la alta profesionalización de los equipos a cargo de la política económica del gobierno, lo que mantendríala administración económica relativamente inmune del control político. Esto último, de alguna forma, sepuede ver en el alto grado de autonomía y el marcado perfil técnico que han tenido los ministros dehacienda en nuestro país durante los últimos años.

¿Y las Personas?

Sin embargo, esta lógica deja fuera del análisis a los sujetos. La implementación de reformas orientadasa la liberalización de la economía, es una opción política, implica la búsqueda de cierta finalidad valorizadapor quienes toman la decisión de realizar las reformas.

Una visión planteada también desde la sociología es la de Manuel Antonio Garretón, quien, si bien compartela apreciación respecto a que los ajustes contribuyeron a generar grados de autonomía entre amboscampos, no pierde de vista que éstos responden a opciones políticas y que no permiten explicar de maneradefinitiva una separación radical entre economía y política: "Los ajustes estructurales resolvieron algunosproblemas de corto plazo y agravaron otros, prepararon el terreno para un nuevo modelo de desarrolloen el largo plazo y contribuyeron a autonomizar la economía de la política. Pero siempre estas medidasfueron postuladas e impuestas ideológicamente como modelos definitivos y, en todos los países, hansignificado un aumento de la pobreza y un aumento de las desigualdades, lo que es el punto clave deun modelo de desarrollo a largo plazo. Las nuevas fórmulas de relación entre el Estado, la política y laeconomía, por lo tanto, entre sus actores sociales y políticos, están lejos aún de haber sido definidos"(Garretón; 2000: 21).

Más allá de las valoraciones que hace el autor respecto al modelo económico imperante, nos pareceinteresante que problematice las nuevas relaciones entre política y economía, a diferencia de Cousiño yValenzuela, qu ienes plantean una relac ión defin itiva de autonomía entre ambos campos.

Política y Economía: una Relación Bidireccional

De alguna forma, la hipótesis de la autonomización de la economía respecto a la política en el marco deun sistema de mercado, negaría la posibilidad de hablar de una economía política. Sin embargo, estaafirmación es discutible, siguiendo el planteamiento de autores como Sebastián Saiegh y Luciano Tomáis

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Informe N° 608 Política Nacional

(1998), quienes plantean más bien una relación bidireccional entre el campo económico y el campo político.Desde el enfoque de la Nueva Economía Política (NEP), estos autores critican la tesis de la autonomización,ya que esta nueva corriente "…no ve a la economía como un mecanismo que se autosustentaindependientemente del entorno social más amplio del cual ésta es parte. Entre otras cosas, la NEP prestaparticular atención a la determinación de las políticas económicas, reconociendo que las mismas no sonllevadas a cabo por planificadores omniscientes y benevolentes, sino que son el resultado de complejasinteracciones entre múltiples actores con intereses, información y creencias particulares, en el contextode determinados marcos institucionales" (Saiegh y Tommasi;1998:10).

En otras palabras, podemos decir que la NEP considera en su análisis los sujetos concretos que desarrollantanto la actividad económica como política, así como también el contexto en que opera la economía.

Neo-institucionalismo

Una de las corrientes de la Nueva Economía Política que más influencia ha ganado en los últimos añosha sido el Neo-institucionalismo, cuyo análisis se centra en las relaciones entre la institucionalidad políticay el desarrollo económico.

Si dirigimos nuestra mirada a la función que cumplen los marcos institucionales actualmente en laseconomías de mercado encontramos las primeras luces que nos permitirían refutar o al menos problematizarseriamente la tesis de la autonomía de la economía respecto a la política. El académico chileno LeonardoLetelier plantea que en un marco de economía de mercado, donde hay permanente competencia entreactores privados, es papel de la política a través de la elección de gobernantes y representantes entregarun marco que regule la competencia entre estos múltiples competidores privados: "Por una parte, tenemosun conjunto de votantes que delega en el gobierno y en el Parlamento el beneficio de decidir por ellossobre un conjunto de materias. Por la otra, el reconocimiento de que los individuos son esencialmenteoptimizadores pone a los ciudadanos ante la necesidad de establecer normas institucionales que resguardenel cumplimiento de los mismos objetivos para los cuales tales representantes han sido elegidos" (Letelier;2003: 42)

En este sentido la regulación institucional del escenario en que se desarrollarán los procesos económicossigue siendo producida desde la política. El Estado cumple cada vez menos el rol de competidor, peromantiene centralidad como agente regulador. En este punto cobran gran relevancia los aportes del PremioNobel de Economía 1993, Douglass North, quien plantea que es el Estado (es decir, la política) el quegenera el marco institucional que determinará el desarrollo económico en un sistema de mercado: "Elmarco institucional es un compuesto de reglas, restricciones formales (normas de comportamiento yconvenciones) y sus características en términos de enforcement. Todos juntos definen las restriccionesque determinan la interacción humana. Son las reglas del juego, y por tanto definen la manera en quese juega. Las organizaciones que surgirán consecuentemente, reflejarán las oportunidades disponiblesen este conjunto institucional. Esto es, las restricciones inst itucionales, junto con las restriccionestradicionales (ingreso, tecnología), definen las oportunidades potenciales de maximización de riqueza delos entrepreneurs ('emprendedores o empresarios' políticos o económicos) de las organizaciones" (North;1998:109)


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Credibilidad y Confianza

Kenneth Shepsle (1998), por su parte, nos señala que las instituciones políticas, al proporcionar reglasdel juego claras, y mecanismos que obliguen a ceñirse a ellas, estableciendo de manera correcta losderechos de propiedad, le entregan credibilidad a los actores que participan del juego económico, siendode esta manera facilitadoras del desarrollo económico. Shepsle nos dice que las instituciones políticasson las llamadas a generar confianza entre los distintos actores que participan en el campo económico.

En Chile, el ex Ministro de Economía, Jorge Marshall, coincide con los autores antes citados, en cuantoa lo determinante que es la institucionalidad política para el desarrollo económico de los países: "Eldesempeño económico que alcanza una sociedad depende de las conductas y decisiones de cada uno desus miembros, las que, a su vez, dependen del sistema de incentivos que ofrecen los arreglos institucionales.Si los sistemas de incentivos funcionan bien, estaremos en presencia de un círculo virtuoso: hay reglasdel juegos que favorezcan la eficiencia, y las organizaciones exitosas, eficientes e innovativas refuerzandichas reglas" (Marshall; 1998:192).

Desde esta perspectiva, se puede afirmar que las instituciones son las encargadas de generar los incentivosy las reglas del juego para los actores económicos, y, en la medida que las instituciones son generadaspolíticamente, no podemos hablar de un sistema económico autónomo respecto al sistema político.

Las Cuatro Funciones del Estado

Dentro del marco general de la Nueva Economía Política nos encontramos con otra corriente específicaque nos permite analizar la relación entre economía y política, y también cuestionar la tesis de la autonomíaentre estos dos campos: se trata de la Teoría de la Elección Pública.

Esta corriente se enmarca en la idea general de relación bidireccional planteada por Saiegh y Tommasi,en la medida en que toma parte del instrumental desarrollado por la ciencia económica para analizar laactividad de los agentes políticos. Samuelson y Nordhaus plantean que en los sistemas económicos delibre mercado el Estado debería intervenir cumpliendo cuatro funciones básicas (Samuelson y Nordhaus;1992: pp. 880 a 882):

- Establecer el marco jurídico de la economía de mercado, es decir, fijar las reglas del juego económicoa las que deben someterse todos los actores económicos incluido el propio Estado. En este sentidopodemos encontrar un cruce con el enfoque neoinstitucionalista.

- Estabilización macroeconómica, función que se asocia básicamente con la necesidad de establecercorrecciones frente a ciertos problemas originados por los ciclos económicos, tales como el desempleocrónico, la inflación o el estancamiento en el crecimiento. Para estos fines el Estado contaría conherramientas como la política monetaria y la política fiscal.

- Asignación de recursos, para cumplir de manera óptima esta función: el Estado debería interveniren busca de una asignación socialmente deseable de los recursos, ya que el mercado autorreguladono siempre permite una asignación de los recursos que satisfaga el interés colect ivo.


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- Redistribución de la renta, destinada a contrarrestar las distribuciones demasiado desiguales quepuede generar el mercado autorregulado. El Estado debería llevar a cabo esta función principalmentea través de recaudación de impuestos entre quienes perciben mayores rentas, los que luego seredistribuyen a través de prestaciones entre quienes tienen menos.

Siguiendo este esquema tenemos que el Estado sería el encargado de canalizar los intereses colectivosen el marco de una economía de mercado. Sin embargo, tanto Samuelson y Nordhaus (2002) comoLetelier (2003), sostienen que el Estado no siempre logra canalizar el interés colectivo de manera eficiente,vale decir que así como el mercado tiene ciertas fallas (que el Estado debería corregir) el Estado tambiénpresenta falencias a la hora de intervenir en el proceso económico.

Letelier nos indica que los actores concretos que administran el Estado no siempre actúan siguiendo elinterés colectivo.

Los Límites para el Estado

Por su parte, Samuelson y Nordhaus nos advierten de las limitaciones de la intervención estatal en laeconomía desde la perspectiva de la eficiencia: "…las decisiones colectivas pueden dividirse en trescategorías generales: perjudiciales, redistributivas y eficientes….esta distinción entre los tres tipos deresultados es de suma importancia pues, como veremos, la acción colectiva no puede construir conseguridad reglas que siempre mejoren el bienestar de todo el mundo" (Samuelson y Nordhaus; 1992:pp 886-887).

En este sentido es necesario dejar en claro que si bien desde el enfoque de la elección pública es necesarioque el Estado intervenga en la economía de mercado, no existen garantías de que siempre lo haga demanera correcta, entendiendo que lo co rrecto sería la sat isfacción del interés colect ivo.

A pesar de esto último, tenemos que más allá de las fallas que puede tener la intervención estatal en lapráctica, la Teoría de la Elección Pública asume que en el marco de una economía de mercado el Estadodebe intervenir en el proceso económico (a través de las cuatro funciones antes señaladas).

Si partimos del supuesto que el Estado debe intervenir en la economía de mercado, y que detrás de estasintervenciones hay un proceso deliberativo, es decir, una discusión política tenemos que más allá del realgrado de representatividad del interés colectivo y del nivel de eficiencia que alcancen estas intervenciones,estas siempre tienen una raíz política, por lo cual desde este enfoque también podemos criticar la tesisde la autonomización de ambos campos.

En la actualidad nos encontramos con que en la gran mayoría de los países latinoamericanos cuentan conun mecanismo de elección pública de carácter netamente político: la democracia representativa, en lacual se eligen las autoridades y representantes. Estos deliberan políticamente acerca de las intervencioneseconómicas que llevará a cabo cada Estado, es decir, definirán la política económica del país, la que siguesiendo decisiva para el éxito o fracaso económico de una nación.

En síntesis, podemos decir que más allá de los altos grados de autorregulación que pueda alcanzar la


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economía de mercado, ésta presenta ciertas fallas que requieren la intervención estatal. Detrás de estasintervenciones, independientemente de su eficacia, siempre existe un proceso de deliberación política,por lo cual desde el enfoque de la elección pública también se hace impensable la plena autonomizaciónentre economía y política.

Conclusiones

En el presente trabajo se analizó la relación existente entre política y economía, dado el actual desarrollode la economía de mercado en América Latina. El punto de partida de la reflexión fue la tesis desarrolladapor Cousiño y Valenzuela, según la cual a partir de la implementación del sistema económico de mercadoen nuestro continente, luego de los ajustes estructurales de mediados de los ochenta y principios de losnoventa, la economía se vuelve un sistema autónomo respecto a la política.

Si bien esta tesis es interesante en la medida en que da cuenta de ciertos procesos de autonomizacióneconómicos que se ven en la práctica, como la creciente autorregulación de precios y la tendencia a latecnocratización de la administración económica, presenta falencias. En primer lugar la radicalidad de suplanteamiento, ya que si bien efectivamente la economía se ha autonomizado del control político en ciertosaspectos, tampoco existe una desconexión absoluta.

En este sentido planteamos que esta tesis excluye de su análisis a los sujetos concretos que implementaronlas reformas estructurales, obviando que la liberalización de la economía es una opción política, que buscaun fin valorizado por los sujetos que toman la opción.

Para discutir la tesis de la autonomía de la economía respecto a la política utilizamos el marco conceptualde la Nueva Economía Política, el que, a nuestro juicio, sí toma en cuenta a los sujetos que planifican yejecutan las políticas económicas. Este enfoque plantea la existencia de una relación bidireccional entreambos campos.

Analizando los argumentos desarrollados por los enfoques específicos de la Nueva Economía Política,tenemos que el Neo-institucionalismo nos permite afirmar que el marco institucional es el encargado degenerar las reglas del juegos, los incentivos y fundamentalmente la confianza entre los actores económicos.En tanto las instituciones son generadas políticamente, no podemos entender a la economía como unaesfera completamente autónoma respecto a la política. Por el contrario, están vinculadas en la medidaque la pol ít ica es la proveedora del ma rco ins ti tucional para la ac ti vidad económica.

La Teoría de la Elección Pública, por su parte, nos muestra que la intervención estatal es necesaria y dehecho sigue existiendo en la economía de mercado. En este sentido el Estado vendría a ser el canalizadordel interés colectivo. El punto vinculante entre economía y política en este enfoque especifico, es que enlas sociedades democráticas la definición de este interés colectivo, así como la elección de representantesy autoridades, remiten necesariamente a un proceso de deliberación política. En síntesis, las decisionescolectivas que se materializan en las intervenciones estatales (como es la política económica de un país),son tomadas a través de un sistema o mecanismo político, por lo cual desde la Teoría de la Elección Públicatampoco podemos pensa r a la econom ía como un campo p lenamente autónomo.


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A manera de conclusión general, podemos señalar que las instituciones, así como los mecanismos yprocesos propios de la política, siguen siendo relevantes para los procesos económicos de los países, porlo que para proyectar metas ambiciosas de desarrollo económico, los países latinoamericanos debennecesariamente pensar paralelamente en fortalecer la institucionalidad democrática, de manera degarantizar transparencia, incentivos y confianza entre los actores económicos, como también para lograruna representación eficaz del interés colectivo de la ciudadanía.

Esteban Geoffroy: sociólogo, candidato a magíster en Ciencias Políticas de la Universidad de Chile

BIBLIOGRAFÍA:

- Cousiño, C. & Valenzuela E., Politización y monetarización en América Latina. Cuadernos delInstituto de Sociolog ía de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago, 1994.

- Garretón, M.A., Política y Sociedad entre dos épocas, Homo Sapiens, Argentina, 2000.

- Letelier, L. Estado Política y Gobierno: El aporte de la ciencia económica, en Revista EstadoGobierno y Gestión Pública, Vol II, Nº5, 2003-2004, Santiago, INAP U. de Chile, págs. 35-48.

- Marshall J., Orientaciones para la acción reguladora del Estado, en Revista Estudios Públicos, Nº71, Invierno de 1998, Santiago, págs. 191-201.

- North, D., Una Teoría de la política basada en el enfoque de los costos de transacción en Saiegh,S. & Tomassi, M, compiladores, La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones, EUDEBA,Buenos Aires, 1998. págs. 97-112

- Saiegh, S. & Tomassi, M, compiladores, La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones,EUDEBA, Buenos Aires, 1998. Introducción págs. 9-34.

- Samuelson, P. & Nordhaus, W, Economía, decimotercera edición, México, Mc Graw Hill, 1992.

- Shepsle, K., Discrecionalidad, instituciones y el compromiso del gobierno en Saiegh, S. & Tomassi,M, compiladores, La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones, EUDEBA, Buenos Aires,1998. págs. 113-138.


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