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Políticas de protección social y programas de transferencias
condicionadas en América Latina y el Caribe
Claudia RoblesDivisión de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
SEMINARIO “GLOBALIZACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS Y COHESIÓN SOCIAL”Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 10-11 de noviembre, 2011
Índice
1. Protección social y programas de transferencias condicionadas (PTC)
2. Panorama de los PTC en América Latina y el Caribe
3. Impactos de los PTC
4. Tipología de PTC
5. Principales desafíos de los PTC
Los PTC forman parte de la protección social no contributiva
• Protección social no contributiva: conjunto de programas de transferencias y subsidios públicos, financiados mediante impuestos a los ingresos generales bajo el principio de solidaridad
• No se relaciona con la existencia de contribuciones previas
• Dirigida generalmente a quienes viven en extrema pobreza, pobreza y vulnerabilidad. Puede ser también de corte universal
• Su objetivo es cubrir las necesidades básicas, proveyendo ingresos mínimos o deteniendo la caída de ingresos
Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina
• Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano
• Nacen a fines de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la presente década
• Diseño básico común– Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a
cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud)
– Papel central de las mujeres
– Focalización geográfica y comprobación de medios
Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe
País Programa Año incio
Argentina Asignación Universal por Hijo para Protección Social 2009-
Bolivia (Estado Plurinacional de) Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla 2006- / 2009-
Brasil Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros) 2001-
Chile Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar 2002- / 2011-
Colombia Familias en Acción / Red Unidos 2001- / 2007-
Costa Rica Avancemos 2006-
Ecuador Bono de Desarrollo Humano 1998-
El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria) 2005-
Guatemala Mi Familia Progresa 2008-
Honduras Bono 10.000 2010-
Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH) 2002-
México Oportunidades (ex Progresa) 1997-
Panamá Red de Oportunidades 2006-
Paraguay Tekoporâ / Abrazo 2005-
Perú Juntos 2005-
República Dominicana Programa Solidaridad 2005-
Trinidad y Tobago Conditional Cash Transfer Programme (CCTP) 2006-
Uruguay Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria 2008- / 2006-
El crecimiento de los PTC ha sido continuo
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES)
5.7
13.5
17.619.2 19.3
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
2000 2005 2008 2009 2010
Cobertura de los PTC, 2000-2010
(en porcentaje de la población total)
Inversión en los PTC, 2000-2009
(en porcentaje del PIB)
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
0.190.24
0.340.40
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
2000 2005 2008 2009
Cobertura de los principales PTC (1998-2010)
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
3.6
6.6
8.7
11.0 11.0
10.6
12.412.6
1.6
2.3 2.5
3.1
4.2 4.2
5.0 5.0 5.0 5.0 5.0 5.25.6
0.10.3 0.4
0.3 0.50.7
1.6 1.8
2.6 2.6
1.2 1.2 1.2 1.20.8 0.9 1.0
1.01.0
1.2 1.2
-1.0
1.0
3.0
5.0
7.0
9.0
11.0
13.0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Millones de familias
Bolsa FamíliaProgresa (1997-2001) / Oportunidades (2002-)Familias en AcciónBono Solidario (1998-2002) / Bono de Desarrollo Humano (2003-)
El crecimiento de los PTC se ha dado en un marco de aumento de la inversión pública social
0
5
10
15
20
25
30
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Bra
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ana
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ador
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1990-1991 1994-1995 1997-1998 2000-2001 2004-2005 2007-2008
Promedio simple (21 países) como % del PIB
2007-2008 14.2
2004-2005 12.8
2000-2001 12.4
1997-1998 11.3
1994-1995 11.0
1990-1991 9.5
Promedio ponderado (21 países) como % del PIB
2007-2008 18.0
2004-2005 15.9
2000-2001 15.5
1997-1998 14.7
1994-1995 14.4
1990-1991 12.2
18.0
12.2
Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina 2011
AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL EN RELACIÓN CON EL PIB Y DEL GASTO SOCIAL PER CÁPITA
(En porcentaje del PIB)
Los PTC cubren 25 millones de familias (cerca de 113 millones de personas) en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de transferencias condicionadas.
89.0
81.0
70.5
60.6
52.2 50.7
38.7
25.2
84.6 84.6
62.8
56.5
51.7
46.4 46.3
39.5 39.7
21.217.4
32.4
17.113.9
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
Beneficiarios PTC / Población indigente y pobre
Porcentaje de la población indigente
Porcentaje de la población pobre
> 100
...
> 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100
En varios países el número de beneficiarios de los PTC supera al número de personas indigentes
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009
(En porcentaje de la población indigente y pobre) a
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.
0.88
0.52 0.51 0.47 0.45
0.40 0.39 0.39 0.36
0.33 0.32
0.240.22 0.20 0.19
0.140.11
0.020.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
1.40
1.17
Promedio ponderado: 0.40
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010(En porcentaje del PIB)
La inversión en PTC promedia el 0,40% del PIB
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Los PTC constituyen una de las inversiones sociales con mayor efecto redistributivo
AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO,
1997-2008a
(En porcentajes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.
a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.
0
10
20
30
40
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70
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100
0 20 40 60 80 100
Porcentaje acumulado de población
Po
rce
nta
je a
cum
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do
de
ga
sto
Salud
Educación
Gasto público social b/
Seguridad social
Ingreso primario
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0 20 40 60 80 100
Porcentaje acumulado de población
Por
cent
aje
acum
ulad
o de
gas
to Chile Solidario (Chile, 2006)
Total asistencia social
Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 2008)
Oportunidades (México, 2008)
Familias en Acción
(Colombia, 2008)
Ingreso primario
El impacto de los PTC (1)
• Alivio más que superación de la pobreza– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad
(buena focalización)
– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México)
Montos mínimos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)
Dólares % línea indigencia
% línea pobreza
% déficit mensual indigentes
% déficit mensual pobres
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
6 11 12 5 7 28 31 14 17
Montos máximos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)
Dólares % línea indigencia
% línea pobreza % déficit mensual indigentes
% déficit mensual pobres
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
16 29 35 15 20 81 98 40 53
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS
DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009
(En porcentaje)
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.
Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de recursos de la población indigente
respecto a la línea de indigencia
El impacto de los PTC (2)
• Reducción de la desigualdad– Impacto se observa en Brasil y México; muy menor en
Chile
• Aumento consumo alimentos y compra vestuario• Literatura muestra impactos positivos de los PTC
sobre indicadores intermedios de capital humano (matrícula y asistencia escolar, controles médicos)– Especialmente para las familias más pobres y en países
donde las barreras de acceso son más altas
– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano
El impacto de los PTC (3)
• Generación de ingresos e inserción laboral– No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral– Existen sinergias positivas entre transferencias y
empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo
– Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes
• Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y asistencia escolar
• Empoderamiento de las mujeres: incremento autoestima y posición mujeres en las comunidades, pero escasa consideración estrategias conciliación
Imagine que tuviera que elegir alguna de estas dos opciones: eliminar los planes sociales sin reemplazarlos por otros planes o dejarlos tal como están ¿qué opción elegiría?
Argentina, 2007
Fuente: Cruces y Rovner (2008), sobre la base de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS).
28%
6%
16%
50%
Dejar los planes tal como están
NS / NCEliminar los planes
sin remplazarlos
Ninguna
¿Los planes sociales funcionan bien así y deben seguir como están?Argentina, 2007
Fuente: Cruces y Rovner (2008), sobre la base de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS).
21%
6%
58%
15%
En desacuerdo / Muy en desacuerdo
NS / NCDe acuerdo / Muy
de acuerdo
Ni en acuerdo ni en desacuerdo
¿Cree Ud. que quienes reciben planes deberían hacer algo a cambio?
Argentina, 2007
Fuente: Cruces y Rovner (2008), sobre la base de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS).
1%4%
2%
93%
Sí
NS / NC
No
Depende
Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un
modelo único
• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país – Actores políticos y entorno institucional local
• Surgimiento de diseños alternativos – Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en
especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.• Heterogeneidad de experiencias
– Diversos enfoques y aspectos operacionales
Las prestaciones de los PTC van más allá de las transferencias en efectivo
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Acompañam.
familiar Talleres
educativos
Infraestructura Inserción laboral
Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales
1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda– Enfocados en la transferencia de ingreso
1. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte– Enfocados en el desarrollo humano
1. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades – Enfocados en la conexión al sistema de protección social
PTC tipo 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda
Transferencia monetaria
Actúa como suplemento
de un ingreso
Cálculo en base a valor canasta de
alimentos
Condiciones
Refuerzan y protegen el
capital humano
Monitoreo y sanciones laxas
Resultados esperados
Disminución pobreza y
desigualdad
Indicadores pobreza y desigualdad
ingreso
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
PTC tipo 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte
Transferencia monetaria
Actúa como incentivo
Cálculo costo oportunidad
Condiciones
Generan cambio de
comportamiento
Monitoreo y sanciones fuertes
Resultados esperados
Desarrollohumano
Indicadores intermedios de
salud y educación
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades
Transferenciamonetaria
Actúa para cubrir costos
de vinculación
Residual
Condiciones
Corresponsabili-dades
negociadas (compromiso
familiar)
Acordadas con apoyo psicosocial
Resultadosesperados
Mejoramiento dimensiones trabajadas
Índices multidimensionales
de pobreza
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Desafíos institucionales de los PTC
• Complejas coordinaciones institucionales– Los PTC dependen de lo que hagan otros sectores sociales, pero
hay fragmentación en diversas instituciones; es necesaria coordinación entre sectores y distintos niveles territoriales
• Disponibilidad de oferta de servicios sociales– PTC son incentivo a la demanda, suponiendo que hay oferta; en
pocos casos, hay incentivos a la oferta
• Riesgos de clientelismo y corrupción– Estudio denuncias en programa Jefes y Jefas de Argentina entre
2002-2007 muestra abusos en inscripción, pago (directo/ tarjeta magnética) y pedido de tareas bajo amenaza de perdida de beneficio
– Denunciados: coordinadores del plan, empleados municipales, bancarios pagadores, políticos
– Trabajo en empresa, trabajo domestico, acoso sexual, participación en reuniones políticas o manifestaciones (Gruenberg y Pereyra Iraola 2009, en Franco 2009)
Desafíos operacionales de los PTC
• Focalización y registro de beneficiarios– Riesgo tensiones en las comunidades entre beneficiarios y no
beneficiarios– En áreas de elevada pobreza, la focalización geográfica podría ser
suficiente– Es necesario un registro dinámico porque la pobreza no es estática– Considerar limitaciones sistemas estadísticos nacionales
• Control de corresponsabilidades– Uno de los aspectos más demandantes de los PTC en comparación
con otros programas sociales; importante cantidad de recursos para las actividades monitoreo de corresponsabilidades
• Reglas de egreso– Generalmente, los PTC prevén que salgan del programa los que no
están cumpliendo las condiciones y/o los que llegaron al plazo máximo de vinculación establecido; riesgos de que no se logren los objetivos de largo plazo
Desafíos para la participación local
• Los PTC son centralizados administrativamente y por diseño ofrecen escasas oportunidades de participación (Adato y Hoddinott, 2007)
• ¿Las comunidades pueden jugar un papel en la selección de los beneficiarios de los PTC?– Esto podría aumentar la aceptación de los programas, ya que
frecuentemente los mecanismos de focalización no son transparentes
– Asambleas en Perú (Juntos) y México (Oportunidades), Consejos sociales en Brasil (Bolsa Família)
• ¿Puede la participación comunitaria reducir los errores de inclusión y exclusión de los PTC?– No necesariamente, ya que la participación en las asambleas es
voluntaria y no toda la comunidad es representada -> los participantes podrían no saber quién es más necesitado (Cohen y Franco, 2006)
Avanzar hacia una perspectiva de derechos
• Fortalecer la interculturalidad– Participación y consultas con las comunidades indígenas;
información en idiomas nativos; oferta apropiada educación y salud
• Cambiar los paradigmas de género– No reforzar los tradicionales roles de género según los cuales es la
mujer la única persona responsable del cuidado de los niños al interior del hogar
• Pacto social basados en derechos – Familias pobres: ciudadanos con derechos a un mínimo nivel de
bienestar y actores del desarrollo– Decidir qué bienes y servicios constituyen umbral mínimo; cuáles
grupos de edad son prioritario; qué porcentaje de la población debiera ser prioritaria
– Garantizar recursos públicos
Factores institucionales que favorecen la sostenibilidad y efectividad de los programas (1)
• Política de Estado y financiamiento propio• Marcos legales e institucionales claros y
específico• Sinergias entre apoyos políticos, capacidades
técnicas y disponibilidad de recursos
Factores institucionales que favorecen la sostenibilidad y efectividad de los programas (2)
• Mecanismos de rendición de cuentas y participación ciudadana– Auditorías, evaluaciones externas, contraloría social,
sistemas de quejas y denuncias
• Transparencia registros beneficiarios– Cautelar datos privados
• Articulación y colaboración intersectorial
Claves para que los PTC contribuyan a la reducción de la pobreza
• Alinear el programa a los objetivos de política social y condiciones del país
– Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así como nivel y características de la pobreza
• Políticas sociales: visión integral, coordinación, gestión basada en los resultados (enfoque en los impactos), énfasis en la oferta de calidad
• Política: sólida estabilidad institucional y acuerdos nacionales de largo plazo
• Economía: crecimiento y productividad, con generación de empleo
– En períodos de crisis hay que proteger los programas sociales que demuestren eficiencia e impacto
El desafío es mantener objetivos claros e integrar los PTC en los sistemas
de protección social
• Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades• Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”
• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social• Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente
excluidas de la protección social• Las personas pueden graduarse de determinados
programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social
Para profundizar: algunas referencias bibliográficas
• Cohen, E. y R. Franco (2006), Transferencias con corresponsabilidad: una mirada latinoamericana, SEDESOL/FLACSO, México D.F.
• Fiszbein, A. y Schady, N. (2009), Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty, The World Bank: Washington D.C.
• International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG) (varios años): www.ipc-undp.org
• Cecchini, S. y Madariaga, A. (2011), Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe, CEPAL
• Robles, C. (2009), Pueblos indígenas y programas de transferencias con corresponsabilidad. Avances y desafíos desde un enfoque étnico, CEPAL