polÍticas pÚblicas e desenvolvimento rural: … · ... (1997 e 1998) sobre o novo ......
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Revista Olhares Sociais / PPGCS / UFRB, Vol. 03. Nº. 02 – 2014/ pág. 86
POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO RURAL:
ESTUDO DE CASO SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS
IMPLEMENTADAS POR MEIO DAS SUAS
REPRESENTAÇÕES SINDICAIS EM MUNICÍPIOS DO
BAIXO PARAGUAÇU
Gerinaldo da Silva Lima1
RESUMO
A pesquisa avalia a eficiência do Estado brasileiro na aplicação de determinadas políticas
públicas, como as agrícolas, agrárias, pesqueiras e de promoção humana ou
desenvolvimento rural, implementadas por meio dos Sindicatos dos Trabalhadores
Rurais, que engloba assalariados, pequenos e médios agricultores, parceiros,
arrendatários, meieiros e pescadores artesanais. A avaliação se deu nos municípios
baianos de Cachoeira, São Félix e Maragogipe, na região denominada Baixo Paraguaçu, e
tentou mensurar os efeitos das políticas sobre os beneficiados, os sindicalizados, quanto à
melhoria da qualidade de vida, ao aumento da produtividade e adoção de novas
tecnologias. Trata-se de uma pesquisa empírica, utilizando questionários, com base em
amostra de sindicalizados. Os dados sugerem que as políticas são compensatórias, no que
se refere à renda e que não demonstraram eficiência no aumento da produção.
Palavras-chave: Políticas públicas; Desenvolvimento rural; Sindicatos Rurais
Abstract: The study evaluates the efficiencyof Brazilian state in the implementation of
certain policies, such agricultural, fisheries and human development or rural development
policies, implemented by Trade Union of Rural Workers, which includes employees,
small and medium farmers, partners, tenants, meieiros and fisherfolk. The evaluation
took place in the Bahia municipalities of Cachoeira, Sao Felix and Maragogipe, in the
region called Low Paraguaçu, and tried to measure the effects of policies on
beneficiaries, unionized, in improving the quality of life, increased productivity and
adoption new technologies. It is an empirical research using questionnaires, based on a
sample of unionized. The data suggest that policies are compensation, in relation to
income and did not demonstrate increased efficiency in production.
Key-words: Public policy; rural development; Rural unions
1 Mestre em Ciências Sociais PPGCS/UFRB
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INTRODUÇÃO
As políticas públicas são intervenções feitas pelo Estado com vistas a promover o
crescimento econômico e o bem estar, no seu sentido mais amplo. As políticas de
aumento da produção, denominadas produtivistas, e de geração de bem estar e promoção
humana no meio rural têm como formuladores os Ministérios da Agricultura, Pesca e
Desenvolvimento Rural. Na medida em que são os sindicalizados rurais os beneficiários
diretos das políticas públicas para o meio rural intermediadas pelas associações sindicais,
é de absoluta pertinência a investigação do quanto estas políticas estão mudando seus
sistemas produtivos e melhorando as condições de vida.
Surge assim a necessidade de verificar quais políticas públicas agrícolas,
pesqueiras, agrárias e de promoção social têm sido ofertadas pelo Estado brasileiro, ao
meio rural, tendo os Sindicatos como parceiros permanentes, principalmente a eficiência
das mesmas no meio rural.
Para tal análise foi fundamental o diagnóstico socioeconômico dos municípios
envolvidos na pesquisa, o que possibilitou uma visão geral dos diversos aspectos
referenciais das políticas dos ministérios acima citados, pois ao iniciar-se a pesquisa
empírica já se tinha visão de cada município na sua individualidade, e quais políticas
públicas estão presentes em cada um deles.
Os Sindicatos Rurais por sua vez são organizações sociais, que se dedicam a
defender os interesses de seus associados, interesses econômicos, culturais, públicos e
sociais nas diversas esferas públicas. Seus principais interesses se voltam para a defesa da
categoria a qual representa, pensando no bem comum e na organização coletiva.
Por meio dos Sindicatos Rurais, muitos dos programas e projetos do Governo
Federal são aplicados ao meio rural, com vistas ao aumento da produção e obtenção de
melhorias nas condições de vida de toda uma população que está em atividade no campo.
REFERENCIAL TEÓRICO
Na execução da pesquisa levou-se em consideração dois tipos de abordagem teórica: 1)
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estudos sobre a as políticas agrícolas e agrárias e sobre a relevância dadas a elas pelo
Estado brasileiro e 2) pesquisas recentes sobre a diversidade do rural, focalizando a
categoria trabalhador rural, que inclui assalariados, pequenos e médios agricultores,
parceiros, arrendatários, meieiros e pescadores artesanais.
No que toca à política pretende-se abordar as contribuições de Lafer, (1970) sobre
o nascimento do Estado interventor no Brasil, bem como examinar a natureza do mesmo
após a Revolução de 1930. Em continuação examinar-se-á a trajetória da intervenção
voltada para o meio rural, por meio dos enfoques de Mellor (1967), Araújo, et alii (1983)
e Paiva (1973).
Em continuação discutir-se-á as mudanças ocorridas no Estado interventor após a
crise dos anos 80 com Offe (1984), continuando com Guimarães (1990), Affonso (1990)
na análise do caso brasileiro. Serão objeto de reflexão as tentativas, na esteira da onda
neo-liberal, de redefinir papéis do Estado, com Osborne e Gaebler (1994) . A visão da
intervenção dirigida para o desenvolvimento agrícola nos anos oitenta será abordada em
Delgado (1985), A leitura da intervenção dirigida para o desenvolvimento agrícola nos
anos noventa será feita via Kageyama, (1990), Baiardi (1966) e Finalizar-se-á a
abordagem sobre políticas para o meio rural focalizando dos anos noventa até a
contemporaneidade, marcada pela criação do Ministério do Desenvolvimento Agrário, as
contribuições de Paulillo (1997), Barros (1998), Graziano da Silva (1998), Baiardi (1998)
Abramovay, R e Veiga, J.E. ( 2001).
No que se refere à diversidade da pluralidade do rural, a abordagem inclui desde
Chayanov (1974), Kautsky (1974) e Lênin (1973) buscando as raízes da natureza do
trabalho familiar agrícola e sua inserção no mercado, passando por Tepicht (1970) até
chegar a Abramovay (1992) focalizando os tipos contemporâneos no Brasil e no exterior
de organização produtiva no capitalismo avançado. As contribuições de Angela
Kageyama (1987), sobre a formação dos Complexos Agroindustriais, CAIs, cuja gênese e
evolução passou a ser chamada ‘caificação serão de utilidade porque na região predomina
a verticalização na produção de aves
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Os recentes trabalhos de Graziano (1997 e 1998) sobre o novo rural têm o grande
mérito de apresentar, sistematicamente, aquilo que já era evidente para muitos analistas
dentro e fora do mundo acadêmico e que já era captado pelas estatísticas dos órgãos
oficiais: parte considerável da capacidade de trabalho da família rural está hoje
comprometida com atividades não agrícolas.
Aprofundar este conhecimento e mostrar o potencial da pluriatividade nas várias
formas combinantes da atividade agrícola com a pequena indústria, caseira ou não, com o
artesanato, com serviços diversos e com o turismo rural compatível com a agricultura
sustentável, ou o da tridimensionalidade (eco-agro-turismo), é missão de suma
importância. Por meio dela é possível orientar as expectativas de amplos segmentos da
população rural - produtores assentados e não assentados, trabalhadores sem terra
organizados ou não no MST e uma ampla faixa de agricultores que operam na escala
familiar, média e patronal – que vêem nesta diversificação rural não agrícola a
possibilidade de ascender a estratos de renda mais elevados e, conseqüentemente,
melhorar a condição de vida.
A adaptação à polivalência ou pluriatividade não se dá de forma igual entre os
estabelecimentos integrantes desta ampla categoria que é a agricultura familiar brasileira
Baiardi (1999). Dependendo de quanto mais articulada com o mercado esteja e do quanto
menos imperfeito seja este mercado, a agricultura familiar tende a assumir fisionomia
diversa. Este amplo esforço de revisão permitirá um rigor maior na conceituação e na
representação da diversidade encontrada nos sindicatos
CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS
A região do Baixo Paraguaçu é formada pelos cinco principais municípios banhados pelo
rio antes da Foz, que são: Cabaceiras do Paraguaçu, Muritiba, São Félix, Cachoeira e
Maragogipe. Do ponto de vista físico, é possível detectar os mesmos três ecossistemas: o
denominado como de Mata Atlântica, hegemônico e caracterizado por vegetação
remanescente densa e por um clima úmido, o Litorâneo de Manguezais e o de Transição
para o Semi-Árido.
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São Félix fica à margem direita do Rio Paraguaçu, sua população estimada em
2009 era de 16.208 habitantes e sua área territorial compreende 96 Km (IBGE/2009). É
bastante conhecida pela sua historia que caminha de mãos dadas com Cachoeira. Sua
principal atividade é agropecuária, a pesca é desenvolvida apenas como meio de
subsistência para a população de baixa renda, principalmente no trecho estuário dado à
presença de extensas áreas de manguezais.
Cachoeira fica a margem esquerda do Rio Paraguaçu, sua população estimada em 2009
era de 33.782 com área territorial que compreende 398 Km (IBGE/2009).Bastante
conhecida por seu valor histórico à cidade de Cachoeira tem como principal característica
seus antigos casarões e sua principal atividade além do turismo são a pecuária e
agricultura.
Maragogipe fica, exatamente, no ponto de encontro do Rio Paraguaçu com o Rio
Guaí, sua população estimada em 2009 era de 43.29 (IBGE/2009) e sua área territorial
compreende 436 Km . É bastante rica no que diz respeito aos recursos naturais,
apresentando um ótimo potencial para o desenvolvimento de atividades ligadas ao
turismo ecológico, rural e principalmente o turismo náutico, incluindo a pesca desportiva.
O território do Baixo Paraguaçu foi incorporado ao circuito internacional de
comércio devido a atividades extrativistas, denominadas também de economia do saque.
Estas atividades desenvolveram-se principalmente na Mata Atlântica e há registros de
extração do “Pau Brasil” e de outros produtos vegetais, além de minerais e animais. O
extrativismo é parte da participação das regiões periféricas no movimento mundial de
acumulação de capital, mediante formas predatórias de captação de recursos naturais que
são estabelecidas por agentes econômicos financiados e ligados ao comércio
internacional e sem compromissos com a economia futura (PEDRÃO, 1998).
Ao extrativismo, segundo Tavares (2001), segue-se a partir do século XVI a
produção de açúcar, atividade que combinava a agricultura com o processamento
industrial da cana, constituindo o denominado complexo açucareiro. As demais
atividades econômicas nesta fase colonial da história regional eram subsidiárias à
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produção açucareira, entre elas a criação
extensiva de bovino, que se estendia pela zona de transição para o semi-árido, a mata fina
ou agreste, e entrava no semi-árido. Raízes e tubérculos como a mandioca, frutas, poucos
cereais e posteriormente fumo e algodão, estes últimos também se constituindo
mercadorias do comércio internacional, integravam o elenco de atividades conduzidas no
período pelos agentes econômicos que participavam do extrativismo, tinham aí obtido
uma acumulação primitiva, e que utilizavam mão de obra escrava e por pequenos
produtores independentes. Estas outras atividades não chegaram, contudo, a ter o peso da
cana de açúcar, que pela sua hegemonia, moldou no Nordeste brasileiro relações de
produção e uma sociedade que viria a ser a marca do Brasil, influenciando a construção
do conjunto de instituições, de mentalidades e de valores.
Estes componentes da superestrutura, ou da base espiritual de uma sociedade,
pesaram muito na formação da sociedade rural regional e na definição dos papéis sociais
e produtivos, levando a que no Baixo Paraguaçu a classe patronal tivesse um
entendimento diferente do que deveria ser a relação capital-trabalho após a abolição da
escravidão, o que exigiu do nascente operariado rural e urbano uma longa batalha para
obter direitos que já haviam se generalizado em outras partes do país. Tentativas de re-
escravização, de servilismo e de controle racial com baixos salários foram as condutas
mais comuns tomadas pela classe de senhores de engenho e pelos empresários de outros
setores, não lhes ocorrendo buscar a viabilidade econômica na modernização produtiva,
gerencial e em relações de produção estritamente capitalistas, é o que sugere Cunha
(2004).
No momento ainda se percebe na sociedade rural traços da sociedade patriarcal
escravista, sobretudo no distanciamento de uma mentalidade mais próxima à burguesa,
em termos de assunção de riscos capitalistas e menor dependência do Estado. Os
trabalhadores rurais do Baixo Paraguaçu, uma categoria ampla que engloba assalariados,
pequenos e médios agricultores, parceiros, arrendatários, meieiros e pescadores artesanais
ainda exibe em termos de padrões culturais uma certa herança desse passado.
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METODOLOGIA
A avaliação das políticas citadas anteriormente foi procedida por meio de uma pesquisa
empírica com aplicação de questionários amostra probabilística e não probabilística de
associados nos municípios selecionados.
A metodologia utilizada foi composta por sete passos principais como: a) Coleta
da relação do rol de sindicalizados como a diretoria dos Sindicatos, constando apenas os
nomes dos que mantêm em dias suas atividades junto ao respectivo sindicato. b) Contato
inicial com os atores locais pesquisados, sendo feito levantamento dos seguintes dados:
localização, telefone de contato, melhor forma de acesso e de comunicação preliminar,
Nesta etapa também, foi melhor identificada cada localidade, verificando distâncias entre
a sede e os principais espaços de concentração de sindicalizados c) Identificação dos
Atores Locais em que se aplicariam as pesquisas, já definido antecipadamente neste caso
os sindicalizados, d) Em seguida foram realizadas as entrevistas previamente selecionada
pela estratificação utilizando o software Excel, e guiadas por um questionário
estruturado, com espaço para coleta de dados por meio de um roteiro previamente
construído e referenciado à teoria constante da literatura consultada. e) Após a realização
das entrevistas foi feita a revisão e a formação do banco de dados utilizando planilhas do
software Excel. f) Em seguida procedeu-se a transformação dos dados em tabelas e
indicadores e validando os dados junto às comunidades pesquisadas. g) Finalizando
foram construídos os relatórios finais e artigos em grupo.
Ressalta-se que previamente à elaboração dos questionários e dimensionamento
da amostra a equipe aprofundou conhecimento da realidade por meio de trabalhos já
elaborados e realizará leituras e re-leituras consideradas de utilidade para melhor
entendimento do objeto e sua representação. Os questionários foram aplicados nos
municípios que integram a área de estudo e com base na análise e coleta dos dados
levantados que posteriormente constituiu um banco de dados que viabilizou ulteriores
tabulações, tratamento dos dados e redação do relatório final.
DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
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As análises realizadas nestes municípios tiveram como principal foco a verificação da
efetiva aplicação das Políticas públicas disponibilizadas pelo diversos Ministérios, assim
como observação acurada da eficiência das mesmas, e em que medida tem sido mudada
as realidades destes produtores rurais, partindo o pressuposto que estas políticas possuem
uma de melhorar significativamente as produções agrícolas e agrárias.
Coube ainda nesta análise, observar como estes beneficiários compreendem as
potencialidades que podem contribuir para aumentar a receita, melhorando sua produção,
assim como o incentivo à cooperação. Pode-se notar que grande número de produtores
eximiu-se de respostas sobre questões que indicariam a compreensão desta proposta.
Diversas políticas contemplam estes municípios, os Sindicatos são efetivamente
os mediadores legais para que haja liberação. Entretanto não se observou maior apelo à
cooperação. Os sindicalizados são muito individualizados, o que sugere resultados pouco
positivos na produção, e que se promova incentivo a criação de espaços de discussões
permanentes de melhorias de aplicação destas Políticas.
As tabelas apontam de maneira mais definida os resultados. Em diversos
momentos a ausência de respostas, não favorece a leituras sobre a realidade encontrada e
revelada pelos entrevistados.
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Fica evidenciado pela tabela 1 um alto número de casos em que os entrevistados figuram
com mais de 4 (quatro) filhos, o que indica serem as famílias do mundo rural maiores que
as da cidade. Este fenômeno está associado a baixos índices educacionais, ausência de
planejamento familiar e também extratos sociais de renda mais baixos.
Tabela 2. Distribuição de renda da população investigada dos municípios estudados
Constata-se nessa tabela, que a faixa 510-800 reais é a que apresenta maior incidência de
respostas, o que provavelmente revela que os programas de distribuição de renda estão
contemplando mais de um membro por família do mundo rural, à exceção do município
de Cabaceiras do Paraguaçu.
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Observa-se de acordo com a Tabela 3 que a condição educacional de obtenção
incompleta do ensino fundamental é a de maior freqüência. Observa-se também que esta
condição é quase o dobro da condição de “não alfabetizados” e de fundamental
Completo, o que sugere um índice de evasão elevado do Ensino Fundamental, que é uma
condição freqüente no mundo rural.
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Os dados da Tabela 4 revelam que a condição de pequeno produtor destaca-se em relação
às demais e que quando se soma essa categoria à de meeiro/parceiro conclui-se que a
renda real da população, incorporando a produção própria seguida do alto consumo, é
mais elevada que a renda nominal.
A análise da Tabela 5 revela que entre os entrevistados na maioria absoluta se considera
gestor ou responsável pelas atividades produtivas. A tabela revela também que são
inexpressivos os casos de cooperação para produção, o que poderia sugerir baixa
incidência de cooperação na produção, o que não significa inexistência de outros tipos de
cooperação.
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A Tabela 6. Demonstra que entre as políticas de apoio à produção o maior destaque vem
do PRONAF, com exceção para o município de Maragogipe que não houve registro de
investimentos. Isto significa que é o MDA o maior provedor de políticas para essa
categoria de homens do campo. Não foi mencionada a utilização do crédito de custeio
que é essencial no meio rural, pois visa custear as atividades agrícolas, pecuárias e de
beneficiamento ou industrialização de produtos agropecuários.
Dentre as políticas de seguridade o maior destaque é o Seguro Especial Rural. Há
que se levar em conta que sendo beneficiado pelo SER o pequeno produtor poderá
subjetivamente e objetivamente estar sendo estimulado a investir na pequena produção e
propriedade.
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No que concerne às políticas de benefícios sociais há uma maior incidência do programa
Bolsa Família na região. Em segundo plano aparecem diversos tipos de auxílios, tais
como Auxílio Maternidade e Auxílio Doença. Chama atenção a inexistência do acesso à
política de Segurança Alimentar. Também merece destaque a inexistência de benefícios
da LOAS/BPC, que provavelmente ocorre em função da acessibilidade do SER.
De acordo com a Tabela 8 observa-se que na população investigada as políticas de
fomento à produção não repercutiram de modo esperado constatando-se até redução da
área cultivada em Cachoeira e Cabaceiras do Paraguaçu, porém aumento ainda que pouco
expressivo em Marogogipe. Esta informação está de certa forma condicionada ao elevado
número de “não respostas”, o que pode relativizar esse entendimento.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
O meio rural brasileiro evolui permanentemente, inclusive em conseqüência das diversas
políticas públicas que vêm sendo implementadas há décadas, resultando em alguns casos
em benefícios em termos de qualidade de vida e melhoria significativas na produção. Há
em certos casos também o registro da adoção de novas tecnologias. As intervenções do
Estado brasileiro por meio de Políticas públicas específicas ao meio rural, principalmente
programas como o PRONAF criado em 1995, remodelam a agricultura, especificamente
os grupos de agricultores excluídos socialmente e que desenvolvem atividades
tipicamente familiares, que contribuem para manter as populações no campo reduzindo o
êxodo rural e contribuindo para aumento da oferta de alimentos e matérias primas. Não
fora estas intervenções do Estado certamente o quadro de carências e de pobreza seria
maior do que é atualmente.
A intermediação sindical de alguma forma conferiu normas que atendiam
requisitos para ter acesso a tais políticas, principalmente para se conseguir
financiamentos, Nestes casos os sindicatos operaram como “avalistas” da condição de
trabalhadores rurais, uma categoria ampla que engloba assalariados, pequenos e médios
agricultores, parceiros, arrendatários, meieiros e pescadores artesanais.
O Sindicalismo Rural que foi instituído no Brasil no início da década de sessenta
do século passado pelo Presidente João Goulart jogou e joga um papel essencial ao
mediar estas políticas, se bem que não se pode excluir que esta intermediação também
seja um fator de consolidação de grupos que se mantêm por tempo indeterminado á frente
destas organizações. Infelizmente esta foi uma realidade detectada na pesquisa quando se
verificou que algumas diretorias sindicais tentaram manter os associados inacessíveis aos
entrevistadores.
A pesquisa revelou que cada município possui características peculiares de como
estas políticas são aplicadas, e nem sempre seus resultados são alcançados de modo a
justificar os recursos aplicados, cabendo se propor estudos mais minuciosos, na tentativa
de compreender que fenômenos ou razões concorrem para se ter um quadro não tão
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favorável, em termos de retorno.
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