políticas públicas para a sustentabilidade em ambientes de

Revista Produção e Desenvolvimento, v.1, n.2, p.1-14, mai/ago, 2015

http://revistas.cefet-rj.br/index.php/producaoedesenvolvimento RPD

Revista Produção e Desenvolvimento

López Netto e Assis (2015) ISSN: 2446-9580 1

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A SUSTENTABILIDADE EM AMBIENTES

DE MONTANHA NO BRASIL

A. López Netto1*

; R.L.Assis2

1 Programa de Pós-graduação Ciência, Tecnologia e Inovação Agropecuária, Universidade Federal Rural do Rio

de Janeiro – Embrapa Agrobiologia - Núcleo de Pesquisa e Treinamento de Agricultores de Nova Friburgo

(NPTA), 23891-000, Seropédica-RJ, Brasil

2 Pesquisador, Embrapa Agrobiologia - NPTA, 23891-000, Seropédica-RJ, Brasil

* [email protected]

Artigo submetido em 17/08/2015 e aceito em 25/08/2015

RESUMO As montanhas apresentam grande diversidade biológica,

essencial para a sobrevivência do ecossistema no planeta,

e fornecem recursos fundamentais para o ser humano,

como a água e depósitos genéticos para a segurança

alimentar. O Brasil encontra-se entre os países que

apresentam maior área de montanhas do planeta; sendo

signatário de documentos elaborados em convenções

ambientais globais, em que o fomento a sustentabilidade

em ambientes de montanha é firmado; tendo-se como

exemplos, a Agenda 21 Global; Plano de Aplicação das

Decisões da Conferência Mundial sobre Desenvolvimento

Sustentável; e O Futuro que Queremos. O objetivo deste

trabalho é analisar se as ações públicas brasileiras

promovem a sustentabilidade em ambientes de montanha,

conforme preconizado nas convenções ambientais

globais. Isto foi realizado através de levantamento e

análise crítica de dados secundários, onde se observou

que o governo brasileiro não apresenta ações públicas

onde o tema focal sejam as montanhas, verificando-se

apenas temas transversais a nível federal, regional e

estadual que atingem esses ambientes. Dentre essas

políticas, destaca-se o pagamento por serviços ambientais

que poderá ser base de reflexão para ações públicas que

fomentem o desenvolvimento rural sustentável nos

ambientes de montanha brasileiros.

PALAVRAS-CHAVE: Ação pública, desenvolvimento rural sustentável, pagamento por serviços ambientais.

PUBLIC POLICIES FOR SUSTAINABILITY IN MOUNTAIN

ENVIRONMENTS IN BRAZIL

ABSTRACT The mountains encompass a great biological diversity,

essential to the survival of the ecosystem on the planet,

and key resources for humans, such as water and deposits

for genetic food safety. Brazil is among the countries

with largest area of mountains on the planet. The country

is a signatory of documents prepared for global

environmental conventions, in which the fostering

sustainability in mountain environments is signed, taking

as examples Global Agenda 21; Plan of Implementation

of the World Summit on Sustainable Development, and

The Future We Want. The objective of this study is to

analyze whether the Brazilian public actions promoting

sustainability in mountain environments, as

recommended in the global environmental conventions.

This was done through a survey and critical analysis of

secondary data, where it was observed that the Brazilian

government has no public actions where the focal theme

are the mountains, checking only transversal issues at the

federal, regional and state levels that affect these

environments. Among these policies, there is the

payment for environmental services that can be basis for

considering public actions that promote sustainable rural

development in mountain environments Brazilians.

KEYWORDS: Policies; sustainable rural development; payments for environmental services.

mailto:[email protected]





1. INTRODUÇÃO

Os ecossistemas de montanha ocupam, aproximadamente, a quarta parte da superfície

terrestre e são a base direta de sustento de quase 12 % da população mundial, proporcionando bens

e serviços básicos para mais de 50% da humanidade (NAÇÕES UNIDAS, 2009).

Aproximadamente 10% da população mundial vivem em áreas montanhosas de altas

encostas e cerca de 40% da humanidade ocupam as áreas de bacias hidrográficas que se localizam

nas baixas e médias montanhas (NAÇÕES UNIDAS, 1992).

Os ambientes de montanha são importantes locais de lazer, esporte, turismo (UNEP-

WCMC, 2002) e centros de patrimônio étnico, cultural e com significado espiritual para várias

sociedades (MILLENIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005).

Convenções ambientais globais preconizam políticas públicas para a sustentabilidade em

ambientes de montanha. A partir da Agenda 21 Global, capítulo 13, denominado “Gerenciamento

de Ecossistemas Frágeis: Desenvolvimento Sustentável das Montanhas”, as Nações Unidas,

principalmente através da Food and Agriculture Organization (FAO), incentivam a reflexão das

lideranças de países de todos os continentes sobre a sustentabilidade em ambientes de montanha

(NAÇÕES UNIDAS, 2009).

O capítulo 13 da Agenda 21 Global (NAÇÕES UNIDAS, 1992) orienta que os países

desenvolvam políticas oferecendo incentivos a agricultores e habitantes locais para que adotem

medidas conservacionistas e tecnologias apropriadas aos ambientes de montanha. O pagamento por

serviços ambientais (PSA) é um dos mecanismos que pode ser utilizado para seguir essa orientação.

O objetivo deste trabalho é analisar se as ações públicas brasileiras promovem a

sustentabilidade em ambientes de montanha, conforme recomendado nas convenções ambientais

globais.

As montanhas apresentam ambientes com características próprias, como, declividade e

altitude, que determinam grande variabilidade de ambientes com certa proximidade, além de

produzirem considerável quantidade de recursos hídricos, sendo dessa forma, importantes na

produção de serviços ambientais. O Brasil encontra-se entre os vinte países que apresentam a maior

área montanhosa do planeta, considerando-se as altas, médias e baixas montanhas (UNEP-WCMC,

2002). Cultivos de café, citros, maçã, uva, olericultura, e pecuária leiteira, representam exemplos de

sucesso de atividades agropecuárias praticadas nas montanhas brasileiras. Porém, ações antrópicas

inadequadas podem provocar a degradação desses ambientes, como desmatamento e degradação do

solo. As organizações governamentais brasileiras, de forma geral, não perceberam a importância de

trabalhar os ambientes de montanha em contexto integrado, criando condições para que as

populações que vivem em regiões montanhosas do país tenham qualidade de vida, assim como as

comunidades de terras baixas que dependem de recursos fornecidos pelas terras altas, como, por

exemplo, a água. É necessária a implantação no Brasil de políticas públicas direcionadas

especificamente aos ambientes de montanha, possibilitando assim, o desenvolvimento sustentável

dessas regiões.

2. MATERIAIS E MÉTODOS

O estudo foi realizado através de levantamento e análise crítica de dados secundários,

obtidos através de pesquisa bibliográfica e documental, que foi realizada a partir de artigos de

periódicos científicos, livros, teses, relatórios técnicos e legislação (GIL, 2010).





Inicialmente, define-se o que são ambientes de montanha, apresentando suas características

intrínsecas, fornecendo assim base para a discussão de políticas públicas adequadas ao

desenvolvimento rural sustentável dessas regiões. A seguir se estabelece discussão sobre

desenvolvimento rural e sustentabilidade, conceitos que geram divergências de opinião, mas que

são utilizados em documentos elaborados em convenções ambientais globais. Logo após

apresentam-se as convenções mais relevantes para o tema sustentabilidade em ambientes de

montanha, e a atuação do Brasil nesse contexto. Também, definem-se “políticas públicas”,

enfatizando-se “policies”/“ação pública”; para então analisar ações públicas brasileiras direcionadas

aos ambientes de montanha.

Observa-se que apesar da inexistência de ações públicas específicas para os ambientes de

montanha brasileiros; existem programas focados em temas transversais, como o pagamento por

serviços ambientais (PSA), que atingem esses ambientes. Em programas de PSA, o manejo e a

conservação do solo e da água se fazem presentes, como um dos condicionantes para que o produtor

rural seja remunerado. Em ambientes de montanha práticas conservacionistas são essenciais para

sua sustentabilidade, possibilitando assim, a continuidade de fornecimento de produtos vitais para a

humanidade, como por exemplo, a água.

3. RESULTADOS E DISCUSSÃO

3.1 Ambientes de montanha e suas particularidades

Existem várias definições para montanha. Neste trabalho entende-se montanha conforme

classificação de Kapos et al (2000), utilizada pelas Nações Unidas através da United Nations

Environment Programme – World Conservation Monitoring Centre, (UNEP-WCMC, 2002) e o

Millenium Ecosystem Assessment (2005). De acordo com essa classificação, os ambientes de

montanha são definidos pelos critérios de altitude, relevo relativo e declividade, sendo que acima de

2.500 metros é considerada apenas altitude (Tabela 1). A partir dessa definição, 27% da superfície

terrestre são consideradas área de montanha.

O Brasil encontra-se entre os quatro países com maior área de montanhas na América

Latina. No Brasil, as regiões com altitudes iguais ou superiores a 600 metros representam 16,91%

(1.439.838 km2) do território nacional (CRESCENTE FÉRTIL, 2002).

Tabela 1- Classificação de Kapos et al. (2000) relacionando as montanhas com altitude, altura e

declividade.

Classe Altitude

(metros) Altura (relevo relativo) Declividade

1 Acima de 4.500 Não considerada Não considerada

2 3.500 – 4.500 Não considerada Não considerada

3 2.500 – 3.500 Não considerada Não considerada

4 1.500 – 2.500 Não considerada ≥ a 2˚ (4,5%)

5 1.000 – 1.500 Declividade ≥ a 5˚ (11%) ou altura > 300 metros,

considerando raio de 7 km

6 300 – 1.000 Altura > que 300 metros, considerando raio de 7 km

Fonte: UNEP-WCMC, 2002; MILLENIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2005.





Da mesma forma que existem várias definições para montanha, há para o termo ambiente,

que pode ser definido como uma "visão das relações complexas e sinérgicas gerada pela

articulação dos processos de ordem física, biológica, termodinâmica, econômica, política e

cultural" (BOEIRA, 2002). Para Correa (2008) o ambiente é dinâmico, abrange e interage com o

ser humano. Já Dulley (2004) observa que ambiente é a natureza conhecida pelo ser humano e que

deve ser relacionado ao espaço e ao tempo. Enquanto Brailovsky e Foguelman (1997) definem

ambiente como o resultado das interações entre sistemas ecológicos e socioeconômicos, suscetíveis

a provocarem efeitos sobre os seres vivos e as atividades humanas.

Devido às distintas definições e classificações de montanha e ambiente, será considerada a

seguinte definição para ambientes de montanha: a classificação para montanhas de Kapos et al.

(2000), como base conceitual e a definição de ambiente como as interações dinâmicas dos sistemas

ecológicos com os sistemas econômico, político, cultural, espiritual e social, relacionando espaço e

tempo. Portanto “ambientes de montanha” são áreas, onde estão localizadas montanhas – de classes

1 a 6 – onde comunidades humanas estão presentes, considerando-se seus valores, expressões e

atividades de forma geral em determinado contexto de tempo e o ambiente natural do entorno. Ressalta-se o conceito antropocêntrico dessa definição, onde o ser humano é considerado agente

essencial no contexto.

Devido às características intrínsecas das montanhas, como altitude, declividade e altura

relativa, esses ecossistemas apresentam grande diversidade biológica. As montanhas são ilhas

ecológicas de endemismo por seu isolamento e verticalidade. De acordo com a Alianza para las

Montañas (2010) e a UNEP-WCMC (2002), as montanhas são depósitos de diversidade genética.

Os ecossistemas de montanha são a base para as bacias hidrográficas e para a boa qualidade

da água (MARTINELLI, 2007). Grande parte das nascentes localiza-se nas regiões altas do planeta.

As montanhas são conhecidas como “torres de água”. A descarga hídrica proveniente das

montanhas pode contribuir de 32% a 95% da descarga total dos recursos hídricos de uma bacia

(MESSERLI, DROZ, GERMANN, 2003). Além da contribuição das montanhas para a segurança

alimentar da humanidade; sua grande diversidade biológica e ainda ser fornecedora de água; o ser

humano usufrui de descanso e das atividades de lazer, esporte e turismo disponibilizados nas

regiões montanhosas.

3.2 Desenvolvimento rural e sustentabilidade

Com o passar dos anos, os ambientes de montanha estão cada vez mais vulneráveis devido à

demanda maior por água e por recursos naturais; aumento do turismo, mineração e agricultura

inadequados; êxodo rural e as mudanças climáticas. Esses fatores representam problemas aos

ambientes de montanha que necessitam de atenção urgente e esforços organizados para solucioná-

los. As Nações Unidas (2005) observam que cada vez mais países reconhecem a importância do

desenvolvimento sustentável nas áreas de montanha para a erradicação da pobreza. O

gerenciamento adequado dos recursos dos ambientes de montanha, visando à sustentabilidade e

políticas públicas adequadas com o objetivo de promover o desenvolvimento rural sustentável se

fazem necessárias (NAÇÕES UNIDAS, 1992).

Com a publicação do Relatório Brundtland, em 1987, surgiu uma definição para o conceito

de desenvolvimento sustentável que é “desenvolvimento que atende às necessidades do presente

sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atender suas próprias necessidades”

(COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991).

Definição que gerou e ainda gera críticas e polêmicas (VEIGA, 2005, MATIAS e PINHEIRO,





2007). Verifica-se, porém, que a definição de desenvolvimento sustentável comporta alguns

elementos importantes. Como, por exemplo, o fato de que, para gerar sustentabilidade, é necessário

combater a pobreza com o desenvolvimento econômico; um compromisso entre gerações; e a ideia

de que o planeta dispõe de uma quantidade limitada de recursos e de uma capacidade limitada de

dar condições à vida. Embora esses elementos, em conjunto, possam ser considerados como a

corrente principal do desenvolvimento sustentável existe controvérsia sobre o tema. Isto porque,

para alguns, o conceito de desenvolvimento sustentável é impreciso e comporta várias

interpretações, muitas vezes carregadas de utopia, e que as várias teorias que o circunscrevem se

correlacionam a ideologias políticas diferentes.

Muitas correntes ambientalistas aderiram ao movimento do desenvolvimento sustentável e

inúmeras lhe fazem severas críticas por motivos variados. As correntes ecocêntricas apontam o fato

de que o movimento é antropocêntrico no seu âmago e não representaria uma mudança profunda ou

de espécie, na relação dos seres humanos com os demais seres vivos e elementos da natureza, mas

apenas uma mudança de grau, caracterizando uma abordagem meramente reformista. Uma das

maiores críticas vem do fato de ser esse movimento impulsionado pelas grandes empresas

multinacionais, que antes haviam boicotado a proposta do ecodesenvolvimento; sinônimo de

proposta que para Sachs (1993) postula uma visão solidária em longo prazo, abrangendo toda a

humanidade. A ênfase nesse caso deve recair sobre os espaços de autonomia local, seu ponto de

partida e lugar por onde deveriam passar obrigatoriamente os movimentos políticos para conduzir

essa nova concepção de desenvolvimento. Certamente é um conceito com muitos defensores e

críticos; e um tema sobre o qual não há acordo (MATIAS; PINHEIRO, 2008).

Apesar de todas as controvérsias o termo desenvolvimento sustentável continua sendo

utilizado em convenções ambientais globais, assim como nos documentos elaborados a partir dessas

reuniões, e nas políticas públicas de países de todos os continentes, inclusive sobre as montanhas. A

questão do termo “desenvolvimento rural” também pode gerar controvérsias por causa do termo

“rural”, devido aos debates existentes sobre o que é rural e o que é urbano.

Existe na sociedade, de forma geral, uma associação do rural com a agricultura. Então a

atividade agrícola torna-se a referência para qualificar o espaço rural. Mas é importante lembrar que

o rural não se restringe a atividade agrícola. A ruralidade é um processo dinâmico com elementos

da cultura local, com a incorporação de novos valores, hábitos e técnicas (CARNEIRO, 1998).

Portanto ao se analisar “desenvolvimento rural” neste trabalho, o foco será o rural nos

ambientes de montanha, onde a agricultura é a atividade econômica principal, mesmo com a

presença de outras atividades geradoras de emprego e renda, onde existe, portanto, pluriatividade.

Os ambientes de montanha proporcionam uma gama ampla de bens e serviços para toda a

sociedade, consequentemente existindo uma interdependência das terras altas e baixas. A promoção

da sustentabilidade das montanhas pode desempenhar uma importante função no benefício das

terras baixas ao garantir o abastecimento adequado de água e alimento, estabilidade ambiental,

conservação da biodiversidade, cultura, lazer, entre outros aspectos.

Para garantir a sustentabilidade dos ambientes de montanha é imprescindível reduzir a

pobreza, a marginalidade e a desigualdade, pois considerações sociais desfavoráveis contribuem

para a deterioração dos recursos naturais dos ecossistemas de montanha.

No mundo verifica-se um estado generalizado de pobreza e perda do conhecimento

autóctone entre os habitantes das montanhas. Mas as Nações Unidas (2005) observam que cada vez

mais países reconhecem a importância do desenvolvimento sustentável nas regiões montanhosas

para a erradicação da pobreza.





3.3 Brasil e os ambientes de montanha no contexto das convenções ambientais globais

De forma geral as convenções ambientais globais apresentaram em sua pauta as montanhas.

Mas dentre essas convenções, algumas colocaram o tema montanhas em maior destaque: a

Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada em 1992

no Rio de Janeiro, conhecida como Rio 92; a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável

em Joanesburgo, na África do Sul, em 2002, também conhecida como Cúpula de Joanesburgo; e a

Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável ou Rio+20, realizada em 2012,

no Rio de Janeiro. As convenções ambientais globais tornaram-se espaço de reflexão sobre a

importância do ambiente e sua influência na qualidade de vida. Espaço, que em nível mundial,

contextualiza o ambiente com questões sociais, políticas e econômicas.

A temática montanha foi ponto focal de documentos importantes elaborados na Rio 92,

como a Agenda 21 Global, capítulo 13, denominado “Gerenciamento de Ecossistemas Frágeis:

Desenvolvimento Sustentável das Montanhas”. Este capítulo é um instrumento político direcionado

as esferas nacionais e internacionais. Aborda o desenvolvimento rural, a segurança alimentar,

recursos hídricos, diversidade biológica, florestas, mudança climática, cultura, conhecimentos

tradicionais, turismo, entre outros, que devem ser considerados quando o tema principal é a

montanha. Os principais aspectos do capítulo 13, que são essenciais para o desenvolvimento

sustentável dos ambientes de montanha são: conscientizar os povos dessas áreas e apoiar seus

esforços para deter o processo de degradação dos seus ecossistemas; e criar instituições

responsáveis pelas montanhas, além de formar instituições nacionais, regionais e mundiais que

tenham como principal objetivo o desenvolvimento sustentável das montanhas (PRICE;

MESSERLI, 2002). Em setembro de 1993, as Nações Unidas designaram a FAO como

coordenadora setorial do capítulo 13 da Agenda 21 Global. As responsabilidades atribuídas a FAO

foram: motivar e apoiar iniciativas em relação às montanhas; facilitar a cooperação de instituições e

manter informada a Comissão das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (PRICE,

1998).

A Agenda 21 Global é um dos principais resultados da Rio 92. O Brasil, signatário de

acordos oriundos dessa conferência, assumiu compromisso de elaborar e implantar sua própria

Agenda 21, conforme suas peculiaridades. A incorporação do conceito de desenvolvimento

sustentável às ações do governo motivou a criação da “Comissão de Políticas de Desenvolvimento

Sustentável - CPDS” e da Agenda 21 Nacional. A Elaboração da Agenda 21 Brasileira (1997-

2002), conduzida pela CPDS, teve como objetivo redefinir o modelo de desenvolvimento do país,

introduzindo o conceito de sustentabilidade e qualificando-o com as potencialidades e as

vulnerabilidades do Brasil, inclusive no quadro internacional. A Agenda 21 Brasileira procura

englobar a complexidade do País e de suas regiões no conceito de sustentabilidade ampliada, a

partir de seis temas centrais: agricultura sustentável, cidades sustentáveis, infraestrutura e

integração regional, gestão dos recursos naturais, redução das desigualdades sociais, e ciência e

tecnologia para o desenvolvimento sustentável (SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE DO

ESTADO DE SÃO PAULO, 2012). Porém os ecossistemas de montanha, apesar de sua

importância, não foram incorporados na Agenda 21 Brasileira. E isto, apesar dos ecossistemas de

montanha estar contemplados no capítulo 13 da Agenda 21 Global.

A Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), assim como a Agenda 21 Global, foi um

dos principais resultados da Rio 92. A Conferência das Partes (COP) é o órgão supremo decisório

no âmbito da Convenção. As reuniões da COP são realizadas a cada dois anos em sistema de

rodízio entre os continentes e dá as diretrizes para a CDB. A CDB estabelece regras para uso e

proteção da diversidade biológica em cada país signatário como é o caso do Brasil (MINISTÉRIO

DO MEIO AMBIENTE, 2013). A biodiversidade das montanhas foi considerada ponto focal pela





CDB (MARTINELLI, 2007). A COP em sua sétima reunião, na Malásia em 2004, adotou a

Decisão VII/27 - Mountain Biological Diversity (CDB, 2004). As metas para as montanhas foram:

proteger a diversidade biológica das montanhas; fomentar a utilização sustentável; aperfeiçoar o

marco jurídico, institucional, econômico e de políticas; desenvolver trabalhos para a identificação

da diversidade biológica das montanhas; aperfeiçoar conhecimentos e métodos de avaliação e

supervisão precisas da diversidade biológica das montanhas e desenvolver base de dados; aumentar

a pesquisa, cooperação técnica e científica sobre a diversidade biológica das montanhas; aumentar a

educação pública sobre o tema; entre outras.

A Cúpula de Joanesburgo foi convocada com o objetivo de estabelecer um plano de ação

que acelerasse e fortalecesse a aplicação dos princípios aprovados no Rio de Janeiro. A década que

separa as duas conferências confirmou a dificuldade em se executar as recomendações da Rio 92

(LAGO, 2006).

Os mais significativos resultados da Cúpula de Joanesburgo incluem a fixação ou a

reafirmação de metas sobre a erradicação da pobreza; água e saneamento; saúde; produtos químicos

perigosos; pesca; e biodiversidade. Também a inclusão de dois temas de difícil progresso em

inúmeras negociações anteriores, energias renováveis e responsabilidade corporativa; e a decisão

política de criação de fundo mundial de solidariedade para erradicação da pobreza. No que se

refere aos ambientes de montanha, o parágrafo 42 do Plano de Aplicação das Decisões da

Conferência Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, de Joanesburgo, e os Objetivos do

Milênio, de 2008, auxiliaram a consolidar a importância da montanha no contexto do

desenvolvimento sustentável (NAÇÕES UNIDAS, 2009).

No mesmo ano que ocorreu a Cúpula de Joanesburgo, 2002, a FAO instituiu o “Ano

Internacional das Montanhas”, e organizou diversos eventos que possibilitaram a consolidação do

capítulo 13 da Agenda 21 Global; onde se apoiou a criação de 78 comitês nacionais para realizar

atividades no nível de países. Além da criação dos comitês, também se fortaleceram associações

interessadas em questões relacionadas às montanhas. O ponto culminante do “Ano Internacional das

Montanhas - 2002” foi a criação da “Alianza para las Montañas” na Cúpula de Joanesburgo em

2002. “Alianza para las Montañas” congrega mais de 160 participantes, entre governos,

organizações não governamentais (ONGs) e instituições governamentais. A sede é na FAO (Itália)

e tem escritórios no Canadá, Peru, Nepal e Áustria. Seu principal objetivo é melhorar a qualidade de

vida das populações que vivem nas regiões montanhosas e conservar essas áreas (NAÇÕES

UNIDAS, 2009).

Dez anos após a Cúpula de Joanesburgo se realizou no Rio de Janeiro, mais uma convenção

ambiental global, denominada Rio+20. Em relatório apresentado na Assembleia das Nações Unidas

(2011) colocou-se que a Rio+20, constituiria oportunidade propicia para se colocar o

desenvolvimento sustentável dos ambientes de montanha em lugar proeminente na agenda mundial,

considerando-se a mudança climática, crescentes desastres naturais, escassez de água, desertificação

e as crises alimentar e energética. Isto ocorreu, já que no documento final aprovado na convenção,

“O futuro que queremos”, as montanhas ocupam lugar de destaque – artigos 210, 211 e 212.

O documento “O futuro que queremos” (CNUMAD, 2012) reconhece, entre outros aspectos

que: os benefícios derivados das regiões de montanha são essenciais para o desenvolvimento

sustentável da humanidade; os ecossistemas de montanha desempenham um papel crucial no

fornecimento de água; e que são ecossistemas frágeis e particularmente vulneráveis aos efeitos

adversos da mudança climática; desmatamento; mudança do uso da terra; degradação do solo; e

desastres naturais. O documento também destaca que as montanhas são, muitas vezes, o lar de

diversas sociedades, incluindo povos indígenas e comunidades locais, que desenvolveram usos

sustentáveis de recursos provenientes das montanhas. Essas comunidades são, no entanto, muitas





vezes marginalizadas, sendo necessário contínuo esforço para enfrentar a pobreza, insegurança

alimentar e nutricional, exclusão social e degradação ambiental. No documento, os Estados são

solicitados a fortalecer a ação cooperativa com efetivo envolvimento e partilha de experiências de

todos os interessados no tema montanhas. Além de reforçar mecanismos já existentes, como

acordos e centros de excelência para o desenvolvimento sustentável das montanhas, bem como

explorar novos arranjos e acordos, quando apropriado. Solicitam-se também maiores esforços para

a conservação dos ecossistemas de montanha, incluindo sua biodiversidade, e se encoraja os

Estados a adotarem uma visão de longo prazo, com abordagem holística - inclusive incorporando

políticas específicas para as montanhas - na estratégia nacional de desenvolvimento sustentável.

Nas convenções ambientais globais anteriormente citadas, os países signatários, inclusive

Brasil, aceitaram seguir as orientações de documentos como a Agenda 21 Global; parágrafo 42 do

Plano de Aplicação das Decisões da Conferência Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável; “O

futuro que queremos”. Orientações direcionadas ao desenvolvimento sustentável das montanhas,

assim como a conservação de ecossistemas montanhosos. Para isto ocorrer são necessárias ações

públicas para o cumprimento desses acordos.

3.4 Ação Pública

Políticas adequadas são elementos fundamentais para o desenvolvimento sustentável das

regiões montanhosas (NAÇÕES UNIDAS, 2007). A seguir será definido o que são “políticas

públicas”, enfatizando “ação pública”, já que este trabalho concentra-se nessa esfera.

Política abrange simultaneamente a esfera da política (“polity”); da atividade política

(“politics”) e da ação pública (“policies”). A primeira faz a diferença da política e da sociedade

civil; sendo que a fronteira entre uma e outra poderá ser tênue, dependendo das épocas e locais

analisados. A atividade política refere-se à atividade política em geral, tendo-se como exemplos,

debate partidário; competição por nomeações de cargos públicos; as diversas formas de

mobilização, entre outros. E por último, o termo que designa o processo pelo qual são elaborados e

implementados programas. Estes são dispositivos políticos administrativos coordenados, em

princípio, em torno de objetivos explícitos (MULLER; SUREL, 2004).

As políticas públicas podem apresentar caráter: distributivo, regulatório, redistributivo e

institucional. Tem-se como exemplos de política pública de caráter distributivo, o crédito rural e

programas de equivalência-produto na devolução de empréstimos. Exemplos de políticas públicas

de caráter regulatório são os preços mínimos, liberalização ou proibição de produtos importados e a

redução/isenção de impostos. As de caráter redistributivo são a reforma agrária e transferência de

renda. E por fim, exemplos de políticas públicas de caráter institucional, a estrutura administrativa

dos Ministérios e Secretarias do Governo Estadual, e as arenas, como os Conselhos Municipais e

Estaduais de Desenvolvimento Rural. As políticas institucionais estão ligadas ao exercício dos

direitos dos cidadãos; e com as regras e a organização da prática política e governamental

(ROMANO, 2011).

Portanto, teoricamente a política pública denominada “ação pública” (“policies”), são

programas onde as ações governamentais podem ser observadas e avaliadas de acordo com seu

desempenho pela população. São as políticas onde programas podem repercutir na vida do cidadão

de forma concreta. De forma geral, entre as políticas públicas de mais fácil percepção para a

sociedade, encontra-se a “ação pública”, com seus programas e projetos.





3.4.1 Ações públicas brasileiras direcionadas aos ambientes de montanha

O Brasil possui área representativa de montanhas a nível mundial; é signatário de

documentos elaborados em convenções ambientais globais, onde a temática montanha recebe

destaque; porém ações públicas, que apresentem como tema focal os ambientes de montanha, não

são prioridade no país.

A Comissão Nacional de Biodiversidade (CONABIO) aprovou a Deliberação n° 57 de 28 de

outubro de 2008, criando a Câmara Técnica para a elaboração de proposta do Programa Nacional

sobre Ecossistemas de Montanha (PNEM) para sugerir, entre outras questões:

“ações para a conservação e o uso sustentável de ecossistemas de montanha; o manejo

integrado de fauna e flora conciliado ao manejo integrado de bacias hidrográficas, expansão

urbana e agricultura em áreas de montanha, identificando as melhores práticas para evitar a

degradação e garantir a estabilidade e a manutenção dos serviços ambientais”.

Como também, “a capacitação de atores envolvidos na conservação e uso sustentável dos

ecossistemas de montanhas no Brasil”.

Em 2009, a CONABIO indicou o Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro –

Centro Nacional de Conservação da Flora (JBRJ – CNCFlora) para coordenar um seminário para a

elaboração do PNEM. O programa foi aprovado na íntegra e por unanimidade em Brasília, na 43ª

reunião CONABIO, realizada em 2 de março de 2011 (JBRJ, 2011), porém não foi implementado.

Mas a aprovação do PNEM pela CONABIO é um marco referencial para as políticas públicas das

regiões montanhosas brasileiras.

Apesar de sua importância, no Brasil não existem ações públicas específicas para ambientes

de montanha, verificam-se apenas temas transversais a nível federal, regional e estadual que

atingem esses ambientes. Têm-se como exemplos, programas direcionados ao turismo rural;

Indicação Geográfica; e PSA que atendem indistintamente tanto as terras baixas, quanto as terras

altas, não observando as características particulares das montanhas.

Embora não existam programas governamentais específicos para as terras altas brasileiras, a

seguir serão apresentados exemplos de ações públicas que podem servir como base de reflexão para

políticas públicas direcionadas ao desenvolvimento rural sustentável em ambientes de montanha.

Serão destacados exemplos relacionados ao PSA no Brasil.

3.4.2 Pagamento por serviços ambientais

A Agência Nacional de Águas (ANA) é uma autarquia, com autonomia administrativa e

financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de implementar, em sua

esfera de atribuições, a Política Nacional de Recursos Hídricos, integrando o Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hídricos. A ANA foi criada pela Lei Federal no 9.984/2000 e

regulamentada pelo Decreto Federal nº 3.692/2000 (ANA, 2013). A ANA desenvolve o Programa

Produtor de Água a nível nacional. Idealizado em 2001, o objetivo do programa é estimular a

política de PSA através de projetos voltados à proteção de recursos hídricos com foco na

conservação do solo, propiciando dessa forma a melhoria da qualidade, ampliação e regularização

da oferta de água em bacias hidrográficas estratégicas para o Brasil. Nas sub-bacias são elaborados

arranjos locais, com objetivo de criar um mercado para o pagamento pelos serviços ambientais.

Nesses arranjos são identificados aqueles que se beneficiam dos serviços, bem como os provedores

de serviços ambientais; os que se beneficiam devem estar dispostos a contribuir no pagamento para

a conservação do solo e da água; e os provedores de serviços ambientais, estarem dispostos a dar





continuidade a esses serviços originários em suas propriedades, mediante pagamento de incentivos

financeiros.

O público alvo do Programa são produtores rurais, que por adesão voluntária ao programa,

adotem manejo conservacionista do solo e da água, tais como: construção de terraços e bacias de

infiltração; readequação de estradas vicinais; recuperação e proteção de nascentes; reflorestamento

de APP e reserva legal; saneamento ambiental, entre outros. O Programa Produtor de Água ocorre

em parceria com Comitês de Bacias Hidrográficas (CBH); Estados e Municípios; Organizações Não

Governamentais; empresas de saneamento e de geração de energia elétrica; e agentes financeiros.

Remunerando os participantes conforme benefícios gerados em suas propriedades rurais, além de

contemplar os participantes com a marca “Produtor de Água” (ANA, 2013).

Verificam-se exemplos de projetos do Programa Produtor de Água em: Extrema em Minas

Gerais; Bacia Hidrográfica do Piracicaba, Capivari e Jundiaí (BH PCJ) em São Paulo; Produtor no

Espírito Santo; Pipiripau no Distrito Federal; Apucarana no Paraná; Guandu no Rio de Janeiro;

Camboriú em Santa Catarina e Guariroba no Mato Grosso do Sul. Em 2012 iniciou-se o processo de

licitação para implantação do Programa Produtor de Águas na bacia hidrográfica do alto curso do

rio Macaé no Estado do Rio de Janeiro (CBH MACAÉ E OSTRAS, 2012).

O Programa, iniciado em 2005, em Extrema ganhou repercussão a nível nacional e

internacional, recebendo vários prêmios, entre eles, em 2013, o Prêmio Internacional de Dubai para

Boas Práticas. Em Extrema os parceiros da ANA para a implantação do Programa foram: Prefeitura

Municipal de Extrema, The Nature Conservancy, Instituto Estadual de Florestas (IEF) e Governo do

Estado de Minas Gerais (ANA, 2013). O município de Extrema localiza-se no extremo sul de Minas

Gerais, integrando a BH PCJ, através da sub-bacia dos rios Jaguari e Jacareí. Esta sub-bacia é

responsável por 22 m³/s, dos 33 m³/s, de água destinada ao abastecimento da região metropolitana

de São Paulo, via Sistema Cantareira, beneficiando assim, aproximadamente, nove milhões de

pessoas (KFOURI; FAVERO, 2011).

O município de Rio Claro, estado do Rio de Janeiro, através de parceria entre o Instituto

Terra, o Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Guandu, a ONG internacional TNC (The Nature

Conservancy) e os governos municipal e estadual viabilizou o programa Produtores de Água e

Floresta que tem por objetivo remunerar proprietários rurais pelas práticas de restauração e

conservação de florestas, principalmente aqueles situados em cabeceiras e margens de rios, visando

à proteção e manutenção da Bacia do Rio Guandu, responsável pelo abastecimento de água de

aproximadamente sete milhões de pessoas na região metropolitana da cidade do Rio de Janeiro

(DIÁRIO DE TERESÓPOLIS, 2010).

Vários estados e municípios estão implantando o PSA e promulgando legislação pertinente

ao tema. O estado do Amazonas implantou o programa Bolsa Floresta, que prevê o PSA às

comunidades tradicionais das Unidades de Conservação pelo uso sustentável, conservação e

proteção dos recursos naturais, bem como incentivo a políticas voluntárias de redução do

desmatamento. Em Montes Claros, Minas Gerais os produtores rurais que conservam as APPs e a

reserva legal recebem ecocréditos para pagarem impostos municipais e serviços que a prefeitura

poderá prestar como capina e horas de máquina (VILAR, 2009).

O Comitê da Bacia Hidrográfica Lagos São João, no Estado do Rio de Janeiro, através do

Fundo de Boas Práticas Socioambientais em Microbacias (Funboas), fornece equipamentos e mudas

para pequenos e médios produtores rurais que desenvolvam práticas socioambientais em suas

propriedades (COMITÊ DE BACIA LAGOS SÃO JOÃO, 2010). O Espírito Santo promulgou a Lei

nº 8.995/2008 (ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, 2008) onde delibera que parte dos royalties do





petróleo, do gás natural e do setor elétrico, multas ambientais, do orçamento público municipal,

estadual e federal; e de doações; e transferências, serão destinadas ao PSA aos produtores rurais.

No Estado do Rio de Janeiro, o decreto estadual nº 42.029/2011 estipula que os

investimentos do programa PSA deverão priorizar as áreas rurais e de mananciais de abastecimento

público, observados critérios a serem aprovados pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos. O

Decreto também considera a necessidade de promoção da integridade e conservação ambiental das

bacias hidrográficas, com inclusão social da população rural em situação de vulnerabilidade e da

melhoria das condições de uso e ocupação do solo em áreas relevantes para a conservação dos

recursos naturais (ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2011).

A Lei Federal no 12.651/2012 (BRASIL, 2012) em capítulo específico sobre Programa de

Apoio e Incentivo à Preservação e Recuperação do Meio Ambiente, inclui em suas linhas de ação o:

“pagamento ou incentivo a serviços ambientais como retribuição, monetária ou não, às

atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços ambientais tais como,

isolada ou cumulativamente:

a) o sequestro, a conservação, a manutenção e o aumento do estoque e a diminuição do

fluxo de carbono;

b) a conservação da beleza cênica natural;

c) a conservação da biodiversidade;

d) a conservação das águas e dos serviços hídricos;

e) a regulação do clima;

f) a valorização cultural e do conhecimento tradicional ecossistêmico;

g) a conservação e o melhoramento do solo;

h) a manutenção de Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito;”

Os incentivos as práticas conservacionista do solo e da água, como já ocorre no Programa

Produtor de Águas, são fundamentais em programas de pagamento por serviços ambientais

realizados em ambientes de montanha. Devido ao relevo, solos rasos e variabilidade geológica, as

regiões montanhosas podem tornar-se suscetíveis sem manejo adequado, podendo ocorrer

deslizamentos e escorregamentos. Nesse contexto, o planejamento ambiental das unidades

produtivas torna-se ferramenta estratégica para manter a capacidade de sustentação dos

agroecossistemas e a conservação dos serviços ecossistêmicos. Neste modelo, em programas de

PSA, incentivo a práticas agroecológicas poderão ser contempladas. A agroecologia é uma ciência

que resgata o conhecimento agrícola tradicional, que se encontra adaptado às condições ambientais

(ASSIS, 2002). O agroecossistema é a unidade fundamental dessa ciência, nos quais os ciclos

minerais, as transformações energéticas, os processos biológicos e as relações socioeconômicas são

vistas e analisadas em seu conjunto. Sob o ponto de vista da pesquisa agroecológica, o objetivo é

aperfeiçoar o agroecossistema como um todo; o que significa a necessidade de uma maior ênfase no

conhecimento, na análise e na interpretação das complexas relações existentes entre as pessoas, os

cultivos, o solo, a água e os animais (ALTIERI, 1999). A agroecologia considera a complexidade

dos ecossistemas e, no caso dos ambientes de montanha, que apresentam características tão

marcantes, como a altitude e o relevo; essa ciência é importante para que a agricultura esteja em

equilíbrio com o ambiente. Por isso, as práticas agroecológicas podem ser consideradas em ações

públicas direcionadas ao PSA em ambientes de montanha.





4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Apesar da grande extensão que as terras altas ocupam no território brasileiro, as

organizações governamentais, de forma geral, não perceberam a importância de trabalhar os

ambientes de montanha em um contexto integrado, criando condições para que as populações que

vivem em áreas de montanhas possuam qualidade de vida, assim como as comunidades das terras

baixas que dependem de recursos fornecidos pelas terras altas, como, por exemplo, a água. Isto

apesar do Brasil ser signatário de importantes documentos como Convenção sobre Diversidade

Biológica (Decisão VII/27 - Mountain Biological Diversity) e a Agenda 21 Global (capítulo 13:

“Gerenciamento de Ecossistemas Frágeis: Desenvolvimento Sustentável das Montanhas”).

O discurso do governo brasileiro, quando se relaciona os documentos provenientes das

convenções ambientais globais, é antagônico as suas ações; já que ações públicas não foram

direcionadas ao desenvolvimento sustentável dos ambientes de montanha brasileiros. Nas arenas de

poder a nível nacional pouco se realizou frente às necessidades específicas das terras altas, inclusive

não se implantando o PNEM.

No Brasil são necessários programas e projetos específicos para as características

encontradas nos ambientes de montanha brasileiros. Mas já existem trabalhos bem sucedidos em

ambientes de montanha, como programas de PSA, que podem servir como objetos de análise e

reflexão, e também como projetos pilotos, a serem adequados à realidade das terras altas brasileiras.

Ações públicas de PSA poderão incentivar o planejamento ambiental das unidades produtivas,

incluindo práticas agroecológicas em ambientes de montanha, promovendo sua sustentabilidade.

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