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Universidad Autónoma del Estado de México UAEM Dirección del Servicio Profesional de Carrera

Políticas Públicas y Educación Superior. Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior - ANUIES.

Compilador: José Antonio Contreras Camarena joseacontreras.net miaulavirtual.com

28/06/2004 1 http://www.joseacontreras.net/

Políticas Públicas y Educación Superior

Colección: Biblioteca de la Educación Superior

Alejandro Mungaray Lagarda

Giovanna Valenti Nigrini

Coordinadores

Hoy en día, la conducción de procesos de cambio en los sistemas educativos se orienta por la necesidad de satisfacer dos aspectos centrales: elevar las oportunidades de acceso a la educación y garantizar que la enseñanza que se recibe sea de calidad.

En este sentido, diversos analistas y expertos de organismos internacionales han realizado reportes encaminados a conocer el estado actual de la educación en varios países del mundo, quienes, en el caso particular de América Latina, opinan que son tres los elementos bajo los cuáles se orientarán las futuras políticas en materia de educación superior: equidad, evaluación e integración.

Así, los ensayos contenidos en este libro: Políticas Públicas y Educación Superior, vienen a contribuir al enriquecimiento de un campo de investigación relativamente nuevo en México, al mismo tiempo que en cada uno de los textos se busca identificar un problema específico, desarrollarlo y en algunos casos proponer soluciones mediante el establecimiento de políticas alternativas.

A lo largo de capítulos se abordan temas como Estado y mercado en la educación superior, reformas recientes de los sistemas de educación superior a nivel internacional, la política educativa en México de 1989 a 1995 y la perspectiva de los organismos multilaterales BM, OCDE, CEPAL, BID, por mencionar algunos.

D.R. 1997. ANUIES Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior Dirección de Servicios Editoriales Tenayuca No. 200, Col. Sta Cruz Atoyac, 03310 Delegación Benito Juárez, México D.F. ISBN 968-7798-21-1

Impreso en México



Índice

I. LA POLÍTICA EDUCATIVA SUPERIOR EN MÉXICO DE 1989 A 1995.................................................5

A. NUEVAS ORIENTACIONES DE LAS POLÍTICAS DE LAS UNIVERSIDADES EN SU RELACIÓN CON LAS EMPRESAS .....................................................................................................................................................5 1. Introducción ...........................................................................................................................................5 2. Las políticas públicas para la vinculación universidad-empresa..........................................................6 3. Las políticas de vinculación en las universidades públicas.................................................................10 4. Tendencias en las políticas para la interacción de las IES con la empresa ........................................13 5. Reflexiones finales................................................................................................................................15 6. Bibliografía ..........................................................................................................................................16

B. LA POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN LA DÉCADA DE LOS 90: GRANDES ESPERANZAS E ILUSIONES PERDIDAS ..................................................................................................................................18 1. La década perdida ...............................................................................................................................18 2. El estado de la educación superior......................................................................................................21 3. Políticas, planes y programas..............................................................................................................23 4. Política de partidos..............................................................................................................................28 5. Otros modelos académicos ..................................................................................................................29 6. La difusión de la evaluación ................................................................................................................30 7. El sector de investigación ....................................................................................................................37 8. La UNAM, ¿adentro o afuera del sistema?..........................................................................................42 9. Cambios en la periferia........................................................................................................................46 10. El financiamiento del sistema ..............................................................................................................50 11. Nota sobre las fuentes periodísticas ....................................................................................................55 12. Biblografía ...........................................................................................................................................55

C. EVALUACIÓN, ACREDITACIÓN, CERTIFICACIÓN: INSTITUCIONES Y MECANISMOS DE OPERACIÓN.............58 1. Introducción. ........................................................................................................................................58 2. Evaluación de instituciones..................................................................................................................63 3. Acreditación de instituciones ...............................................................................................................64 4. Evaluación de programas académicos ................................................................................................64 5. Acreditación de carreras profesionales ...............................................................................................66 6. Acreditación de programas posgrado..................................................................................................66 7. Evaluación de proyectos para asignar recursos económicos ..............................................................67 8. Exámenes generales de ingreso a bachillerato y a licenciatura y exámenes generales de calidad

profesional ...........................................................................................................................................68 9. Evaluación del personal académico para acceder a estímulos ...........................................................70 10. Reconocimiento internacional de la certificación profesional ............................................................71 11. Regulación de las profesiones..............................................................................................................72 12. Hacia un sistema nacional de evaluación y acreditación de la educación superior ...........................72 13. Reflexión final ......................................................................................................................................74


II. LA PERSPECTIVA DE LOS ORGANISMOS MULTILATERALES SOBRE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. BANCO MUNDIAL, OCDE, CEPAL, UNESCO, BID.......................................................... 76

A. EL CAMBIO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL: LAS PREPUESTAS DE LA UNESCO .................................................................................................................................................... 76 1. Introducción......................................................................................................................................... 76 2. La influencia de los organismos internacionales ................................................................................ 77 3. El debate sobre la cooperación internacional..................................................................................... 78 4. El papel de la UNESCO en la cooperación internacional .................................................................. 81 5. Modalidades en acción de la UNESCO............................................................................................... 82 6. Financiamiento .................................................................................................................................... 83 7. El programa Unitwin y de cátedras UNESCO en América Latina y el Caribe................................... 84 8. La construcción de una nueva estrategia de cooperación internacional para la educación superior de

América Latina y el Caribe.................................................................................................................. 86 9. Bibliografía.......................................................................................................................................... 88

B. EL EXAMEN DE LA OCDE SOBRE LA POLÍTICA MEXICANA DE EDUCACIÓN SUPERIOR .............................. 90 1. Introducción......................................................................................................................................... 90 2. El examen de la OCDE; razón de ser y objetivos................................................................................ 91 3. El reporte de los examinadores ........................................................................................................... 92 4. Las prioridades cuantitativas .............................................................................................................. 99

a) Equidad ...................................................................................................................................................................... 100 b) Pertinencia.................................................................................................................................................................. 100 c) Diferenciación y flexibilidad...................................................................................................................................... 100 d) Calidad ....................................................................................................................................................................... 101 e) Perfeccionamiento del personal.................................................................................................................................. 101 f) Recursos financieros .................................................................................................................................................. 101 g) Estructura y conducción del sistema .......................................................................................................................... 102 h) La organización federal .............................................................................................................................................. 102

5. El sistema y las instituciones ............................................................................................................. 102 6. Implicaciones del reporte en la actual coyuntura ............................................................................. 102 7. Conclusión ......................................................................................................................................... 104


I. La Política Educativa Superior en México de 1989 a 19951

A. Nuevas orientaciones de las políticas de las universidades en su relación con las empresas

Rosalba Casas. Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM.

1. Introducción2

Los planteamientos de vinculación entre las instituciones de educación superior y el sector productivo han estado presentes en diferentes ejercicios de formulación de las políticas públicas, tanto por lo que se refiere a la educación superior, como las específicamente diseñadas para la ciencia y la tecnología. Dichos planteamientos, desde los años sesenta, han variado en su concepción, así como en los mecanismos diseñados para llevar a la práctica el enlace entre la esfera académica y la productiva, desde la competencia gubernamental.

Hacia fines de la década de los ochenta se observa un cambio importante en los planteamientos de la política económica, en el papel que se asigna al conocimiento y a la innovación tecnológica en el desarrollo económico y en la necesidad real de establecer relaciones más estrechas entre las universidades y centros generadores de conocimientos con el sector productivo.

Las políticas educativas y científicas sufrieron a fines de los ochenta cambios importantes enmarcados en el nuevo contexto mundial. Estas nuevas orientaciones en el campo de la educación superior se han plasmado en estrategias de política educativa, en criterios de evaluación y de financiamiento y en incentivos para aumentar la productividad, alcanzar la excelencia académica y crear la infraestructura científica y tecnológica en la cual apoyar el desarrollo socioeconómico.

Las políticas de ciencia y tecnología en México, constituyen el principal marco en el que se ha desarrollado el concepto de vinculación entre las IES y la empresa. Los paradigmas que han sido adoptados en la formulación de políticas de ciencia y tecnología en México, con especial atención a la vinculación entre los centros de investigación y el sector productivo, coinciden con aquéllos que se han observado en la política científica en otros países, a los que Ruivo (1994) ha llamado, los paradigmas de la política científica. En cuestión de tiempos, puede afirmarse que los paradigmas en México han estado rezagados con respecto a los momentos en que se han dado en los países desarrollados. Es así que el pragmatismo se dio en los países de la OCDE entre 1955-1967 (Salomon, 1977), el enfoque hacia la innovación tecnológica como la opción económica en los Estados Unidos se produjo entre 1970-1980 (Averch, 1985), la etapa de las nuevas instituciones tales como los parques tecnológicos conectados a las universidades se da en Suecia a fines de los setenta (Elzinga, 1988) y la idea de la ciencia concebida como una fuente de oportunidades estratégicas se plantea en Holanda a principios de los ochenta (Blume, 1985). Es decir, que en el ámbito internacional se perciben desfases, en el marco de los cuales México llega a los noventa con planteamientos que en algunos otros países se dieron veinte años antes. En el caso de México es a fines de los ochenta que se enfatiza la idea del pragmatismo y del papel que se le asigna a la innovación tecnológica en la política económica y es también en ese momento que se retoma la idea de instrumentos de política tales como los parques tecnológicos, que se genera en Europa desde finales de la década de los setenta.

Las nuevas políticas para la vinculación universidad-empresa han provenido de diferentes ámbitos. Desde luego el sector público ha sido uno de los principales promotores de esta relación, sin embargo, 1 Advertencia. Faltan de integrar los Capítulos I y II de la obra, denominados: Capítulo I. Estado y mercado en la educación superior y

problemas teóricos. Capítulo II. Reformas recientes de los sistemas de educación superior. La experiencia internacional. 2 El análisis que se presenta en este capítulo está basado en los resultados de una investigación colectiva realizada en el Instituto de

Investigaciones Sociales de la UNAM, de la cual se han extraído los elementos referidos a la formulación de políticas públicas y las que se han diseñado en el marco de las universidades. Se ha complementado el análisis con información obtenida más recientemente, sobre experiencias específicas de vinculación entre las universidades y las empresas de las que se desprende el análisis de las tendencias de esa relación. Véase: Casas, Rosalba y Matilde Luna (Coord.) Gobierno, Academia y Empresas en México. Hacia una Nueva Configuración de Relaciones, IIS-UNAM/Plaza y Valdés, México, (en prensa).


el sector privado ha mostrado un gran interés en los últimos años por elaborar planteamientos generales de política en este renglón (Luna, 1997a). Las universidades públicas por su parte, y en concordancia con las políticas públicas, han ensayado políticas y mecanismos para acelerar esa relación. Además de lo anterior otro tipo de acciones que provienen del ámbito internacional, impulsadas por el acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y Canadá, han dado, lugar a nuevas tendencias en la vinculación, en las que interactúan, gobiernos e iniciativa privada con universidades públicas y/o privadas. En este capítulo se analizan las características actuales de estos ámbitos de políticas. En el primer apartado se sintetizan las ideas sustentadas en las políticas de educación, ciencia y tecnología durante la presente década, que enfatizan la vinculación entre las IES y la empresa. Se consideran tanto los planteamientos referentes a la política de educación, que marcan un cambio importante en cuanto a la relación entre las IES y el sector privado, los planteamientos y acciones relacionados con la educación tecnológica, los objetivos de la política industrial, así como los mecanismos de política tecnológica, que marcan condiciones importantes para la vinculación entre las instituciones de educación superior y las empresas. En el segundo apartado se analizan con mayor detalle las políticas que han sido puestas en práctica en los últimos años en las IES, tanto para adecuar la formación de recursos humanos a las demandas del mercado de trabajo, como para propiciar el desarrollo tecnológico y la innovación. Se discuten los mecanismos que han promovido la comercialización de la academia así como la comercialización en la academia en la UNAM, la UAM y algunas universidades privadas. En el tercer apartado se alude a casos concretos de vinculación en universidades públicas, que sirven para caracterizar una serie de tendencias que se observan actualmente como producto de un incremento de las interacciones entre esos dos sectores. Finalmente se elaboran reflexiones en torno a las implicaciones de la relación con el sector privado para las IES y las tendencias que se prevén para un futuro próximo en las políticas de vinculación.

2. Las políticas públicas para la vinculación universidad-empresa

Durante la administración salinista se buscó alcanzar la excelencia del sistema de educación superior, promoviéndolo mediante evaluaciones para determinar el monto del financiamiento. Asimismo la filosofía que imperó fue la de estimular una actitud emprendedora hacia el trabajo y la producción. La política de modernización de la educación superior, tanto a través de la SEP como de la ANUIES, presionó para que las universidades diversificaran sus fuentes de financiamiento, mediante la celebración de convenios de colaboración con los sectores productivos, la venta de servicios y el aumento de las cuotas escolares, generando así un incremento en los ingresos provenientes de fuentes externas. La diversificación de las fuentes de financiamiento tuvo también como propósito el que las instituciones de educación superior se abrieran y vincularan con los sectores de la producción, el social y el de servicios. Con esta política se planteó romper con el aislamiento en el que se encontraban las universidades y al mismo tiempo generar el interés de los sectores productivos por desarrollar proyectos compartidos con las universidades.

Los planteamientos de política por lo que a la relación entre la educación y la empresa se refiere, son claramente percibidos en las políticas referentes al sistema nacional de educación tecnológica (SNET). Este sistema, que se ha venido construyendo a través de varias décadas, y que es heterogéneo y complejo, recibió atención durante el período salinista. Un indicador de esta política fue la firma en febrero de 1990 de un convenio de concertación entre la Secretaría de Educación Pública, las Confederaciones de Cámaras de Industria y Comercio y los organismos empresariales cúpula, con el propósito de lograr una vinculación más estrecha entre las instituciones de educación superior y el sector productivo. Como parte de este convenio se integraron Comités Locales de Vinculación, concebidos como órganos de consulta de la SEP en materia de educación tecnológica y capacitación para el trabajo que estarían presididos por empresarios destacados. Entre las acciones emprendidas por estos comités figura la creación de nuevos servicios de educación tecnológica, creación de bolsas de trabajo, programas de actualización e incremento del equipo en talleres y laboratorios, con una importante aportación del sector productivo, concertación de programas de prácticas profesionales bajo un modelo de residencias industriales, capacitación de personas del aparato productivo.

Un programa colateral en este terreno ha sido la modernización de las estructuras de vinculación de los planteles de educación tecnológica, incorporando órganos institucionales de vinculación con una amplia


participación del sector productivo y en régimen más flexible para la captación y administración de recursos derivados de la vinculación con el sector productivo (Talán, 1994).

Otra de las políticas para apoyar la formación técnica a altos niveles durante el régimen pasado, para responder a las demandas del sector productivo, fue la creación de una Red de Universidades Tecnológicas, como mecanismo independiente del SNET, cuyo propósito es formar recursos humanos necesarios para el desarrollo económico e industrial regional, para lo cual se crearon en 1991 las primeras de estas universidades en Nezahualcóyotl, Tula y Aguascalientes. A la fecha este sistema cuenta con 13 universidades distribuidas en el territorio nacional. Su objetivo es preparar técnicos superiores, que implica la formación de puestos de mando medio, lo que genera que los alumnos se formen altas expectativas laborales, que para ser alcanzadas requieren de experiencia laboral, antigüedad y otras habilidades (Villa Lever, 1997). De su análisis Villa Lever concluye que las Universidades Tecnológicas se están enfrentando a diferentes tipos de problemas, entre los que sobresalen, la incipiente cultura de cooperación e inversión de los empresarios mexicanos en la academia, el bajo estatus social y económico que tiene el técnico superior en el mercado de trabajo y el hecho de que dichas universidades deben atender a un espectro muy amplio de la producción.

El nuevo Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 refrenda en el capítulo de desarrollo social, en el que se inscriben las políticas generales por lo que se refiere a educación media superior y superior, la importancia del conocimiento como factor determinante del desarrollo. Se reiteran los planteamientos relativos a una educación media y superior de calidad, a la necesidad de contar con profesionistas y técnicos que tengan una buena preparación para hacer más competitiva internacionalmente la industria y los servicios, así como fortalecer el sistema de educación tecnológica, mediante la elevación de la calidad académica y la pertinencia de las opciones formativas que ofrece. Se propone avanzar en la flexibillización curricular y en estrechar la vinculación de la educación tecnológica con los requerimientos del sector productivo y, en especial, de las economías regionales.

En el capítulo de crecimiento económico del nuevo Plan, se argumenta que resulta estratégico impulsar las oportunidades de formación técnica y capacitación de los trabajadores del país. Para lograr este propósito, se plantea vincular de manera sistemática la planta productiva y la comunidad académica, acentuando la oferta de servicios y capacitación técnica a las necesidades de la planta productiva, en materia de recursos humanos, sin descuidar la formación integral de las personas (P.N.D.1995: 153). La política zedillista en materia de formación técnica y capacitación mantienen vigentes las tendencias planteadas en el sexenio anterior, les asignan vital importancia para que el país alcance la competitividad internacional, por lo cual de manera implícita se sugiere la continuidad de las medidas adoptadas a fines del régimen salinista.

En cuanto a la política industrial, el giro que en la práctica tomó durante la pasada administración fue la de una política horizontal, que no definió directrices, ni objetivos por sectores ni por ramas y que permaneció en un nivel de generalidad tal, que prácticamente la hicieron inexistente. El balance respecto a la misma es que la política industrial durante la administración salinista fue desmantelada, dada la desactivación que ésta experimentó, al recortarse drásticamente los subsidios crediticios para la industria y la agricultura hasta quedar suprimidos, y la desaparición gradual de los programas de apoyo para sectores especiales (OCDE, 1992: 159-165).

No obstante, en el plano conceptual se planteó que uno de los principales instrumentos que constituirían la nueva política industrial gubernamental sería la modernización tecnológica, aspecto que es tomado de los planteamientos de la OCDE, y que se argumenta que es esencial para mantener una posición dinámica de competitividad. En efecto entre las medidas de cambio se dio un giro de 180 grados, tal como lo afirma Sánchez Ugarte (1994), respecto a la transferencia tecnológica, el cual ha llevado de un énfasis en la regulación a concentrarse en la promoción de este insumo estratégico. El planteamiento que se hace dentro de la política industrial es que la innovación tecnológica debe darse conforme a las necesidades de la industria y no conforme a la voluntad de las instituciones de investigación (Sánchez Ugarte, 1994: 84). Lo que se requiere no es desarrollar nuevas tecnologías, sino productos que puedan ser más eficientes que nuestros competidores (Chico Pardo, 1994: 124).


Con estos planteamientos el argumento gubernamental sostenido en los últimos años como base de una política industrial, fue que la empresa necesitaba, o bien generar sus innovaciones tecnológicas o aprovechar la existencia de tecnologías ya dadas, para difundirlas en ciertos sectores y mejorar la productividad y la competitividad. Es decir, se planteó una política en la que éstas dos opciones fueron vistas como complementarias y no como contradictorias, tal como lo han hecho ver diferentes posiciones sostenidas en torno a las estrategias de las opciones tecnológicas para los países en desarrollo.

Cabe afirmar, que a pesar de la importancia otorgada en el discurso gubernamental a la innovación tecnológica, como eje fundamental de la política industrial, las características actuales de ésta, entre las que sobresalen la falta de definición de estrategias sectoriales y la opción por dejar que las fuerzas del mercado determinen las políticas industriales específicas, han sido una seria limitación para la definición de una estrategia tecnológica, que requiere de largos plazos para el desarrollo de capacidades y de innovaciones que puedan ser empleadas por las empresas. La política económica que abrió la posibilidad a las importaciones para el sustento de la industria nacional, desmotivó las inversiones en innovación al interior de las empresas. Es así que a fines de la pasada administración se planteó la necesidad de definir políticas sectoriales, a las que Unger (1994: 79) denomina políticas sectoriales diferenciadas, es decir, la distinción entre sectores industriales y empresas de diferente naturaleza a partir de la calidad tecnológica relativa de cada industria y favorecer las que son intensivas en conocimiento. Esta situación se torna aún más imperativa dada la crisis que enfrenta el sector empresarial y la necesidad de que los empresarios desarrollen una cultura de innovación que les permita acceder a la competitividad.

Contrariamente a la falta de definición de una política industrial, los últimos ocho años han sido importantes en cuanto al diseño y puesta en operación de mecanismos, programas y creación de instituciones para el fomento de la modernización tecnológica como un elemento sustantivo de la política industrial, a pesar de que esta última tuvo serias limitaciones, como se ha visto con anterioridad. La creación de estos mecanismos de dio en diferentes ámbitos gubernamentales, algunos fueron concebidos dentro de la esfera del CONACyT, otros fueron instituídos en el contexto de la política industrial por la SECOFI, en tanto que otros mecanismos e instituciones fueron producto de la concertación entre el gobierno, el sector privado y las instituciones de educación superior y tecnológica.

La política del gobierno en materia tecnológica durante la administración pasada fue de tipo catalizador, buscando atraer fondos concurrentes de las empresas, compartiendo aportaciones y riesgos. De hecho la aplicación de los mecanismos de la política de modernización tecnológica se inician en 1992. El conjunto de estos mecanismos fueron diseñados mayoritariamente en la esfera del CONACyT, aunque algunos otros fueron competencia de la Subsecretaría de Educación Tecnológica de la S.E.P. y en otros casos fueron definidos en el marco de la SECOFI o de NAFIN. Por lo que a vinculación entre la academia y la industria se refiere, y que el CONACyT reporta como un programa específico en sus estadísticas, en 1991 se invirtieron 2,767.4 millones de dólares, cifra que creció en 1992 hasta los 6,681.5 millones de dólares, decreció en 1993 a 4,224 millones de dólares para experimentar una fuerte reducción en el último año de la administración llegando esta cifra a niveles más bajos que en el primer año: 1,977.7 millones de dólares (SEP/CONACyT, 1994: 85). En términos porcentuales, considerando el conjunto de programas específicos del CONACyT, el gasto en este programa representó en 1991 el 2.60% con respecto al gasto total en otros programas, en 1992 se incrementó al 3.3%, en 1993 decreció al 1.74% y en 1994 significó solamente el 0.80%. No obstante lo anterior, del análisis de los mecanismos de vinculación puestos en operación puede afirmarse que dicho gasto es difícil de definir, dado que diferentes programas del CONACyT tuvieron entre sus objetivos la vinculación, o influyeron en ella de manera indirecta.

A pesar de lo complejo de los mecanismos que se pusieron en práctica con el propósito de concertar la participación de los tres actores en la política tecnológica, y los logros específicos de algunos de ellos, los resultados globales son poco satisfactorios. La modernización tecnológica está muy lejos de ser alcanzada y uno de los objetivos que se requiere alcanzar es el de la cooperación entre investigación y producción.


La política económica, basada en la apertura al comercio internacional, una mayor liberalización de la inversión extranjera, un proceso de privatización de las empresas públicas y la eliminación de subsidios a la industria, aunado a una política industrial que descansa en el principio básico de los mercados competitivos, otorga una importancia fundamental a la capacitación y a la formación de recursos humanos, así como a la generación de tecnología. Esto marca un cambio muy sustancial, ya que se ha pasado de un enfoque de política que fomentó la oferta de ciencia y tecnología a la generación de condiciones que propicien la demanda y la participación de las empresas en el desarrollo tecnológico y en la innovación.

En esta nueva situación de mercado, la política de educación y capacitación tecnológica, la política industrial y la política tecnológica, demandaron de las instituciones de educación superior su participación como actor importante en la producción. Estos planteamientos se reiteran en el Programa Nacional de Desarrollo 1995-2000, en el cual el gobierno argumenta en torno a la importancia de las IES como actores del desarrollo económico, y por ende las orienta hacia la denominada segunda revolución académica, es decir, a jugar un papel en representación del Estado como un agente importante de dicho desarrollo. Por lo anterior, el actual modelo de políticas gubernamentales sustentado en el mercado, asigna a la constitución de un sistema de innovación tecnológica un papel central para la producción, sistema que debe considerar la participación equilibrada y la interacción del gobierno, las instituciones de educación superior y las empresas privadas. Es decir, que el PND define nuevamente la conformación de un nuevo modelo de política gubernamental para el crecimiento económico, sustentado en una relación trilateral y un nuevo papel para cada uno de los actores que la integran.

Hacia fines de 1994 la política gubernamental, en particular la política de educación tecnológica y de ciencia y tecnología, había tendido una red de mecanismos, programas, leyes y regulaciones para fomentar la innovación tecnológica, teniendo como objetivo la competitividad internacional. No obstante la existencia formal de esa red para generar vínculos entre empresas, organismos estatales y universidades, aún no se manifiestan las condiciones necesarias para permitir una interconexión ágil entre sus partes, ya que esto implica la participación coordinada y el establecimiento de redes entre los actores que en ella intervienen.

La forma como fue definida e instrumentada la política industrial en la administración salinista, sujeta a las oportunidades en los mercados, no fue congruente con las posibilidades de respuesta del sistema educativo, científico y tecnológico, que hasta ahora se ha regido por una lógica diferente en cuanto a los tiempos que requiere la generación del conocimiento. Esto plantea la necesidad de definir estrategias de mediano y largo plazos, que deben ser consideradas por la política industrial, si se pretende que el sector de educación, ciencia y tecnología contribuya al logro de sus objetivos.

Cabe señalar que durante la administración salinista, efectivamente el gobierno, a través de sus distintas políticas sectoriales, logró diseñar un conjunto de mecanismos de política tecnológica, que dieron pie a condiciones formales para crear un sistema de innovación y capacitación tecnológica concertado entre los actores, es decir: las empresas, las instituciones de educación superior y el gobierno. Sin embargo, la operación de dichos mecanismos se hace difícil desde una perspectiva nacional. Es así que la política industrial y su apoyo en una política tecnológica que considere la participación de diversos actores, deberá repensarse sobre la base de consideraciones más específicas de desarrollo económico y adoptar una perspectiva federal o regional para diseñar estrategias en estos niveles.

De hecho, se cuenta ya con condiciones planteadas por mecanismos definidos en estos niveles, tales como la Red de Centros SEP-CONACyT, los Sistemas Regionales de Ciencia y Tecnología del CONACyT, las políticas regionales que impulsa la ANUIES, además de las acciones que a nivel regional están desarrollando las cámaras y asociaciones empresariales, elementos que podrían apoyar una estrategia de esa naturaleza.

México se encuentra inserto en un nuevo modelo de coordinación de políticas en el que la tendencia dominante es hacia las necesidades del mercado (Casas y Luna, 1996). Sin embargo, no se cuenta aún con una clara definición del papel específico que jugará el gobierno en este nuevo modelo y la forma como interactuarán con él las instituciones de educación superior y las empresas privadas, sobre todo


por lo que se refiere a la definición de una política industrial. Se observa que la orientación de mercado no plantea consigo un repliegue del Estado, sino más bien una participación dinámica de éste en la promoción del mercado mismo. Por su parte, las instituciones de educación superior, se enfrentan al problema de cómo participar en una estrategia de desarrollo económico, basada en el mercado, tal como lo demanda el gobierno, sin abandonar sus principios de universalismo, autonomía y libertad de docencia e investigación.

3. Las políticas de vinculación en las universidades públicas

El énfasis dado a las relaciones entre las IES y el sector privado en el marco de las políticas públicas a partir de la administración salinista y refrendado por el actual gobierno de Ernesto Zedillo, ha sido impulsado también desde las mismas IES que han introducido políticas y mecanismos que han generado una intensificación en las relaciones entre esos dos sectores, a través de medidas que a su vez han llevado a cambios importantes en las estructuras organizativas de esas instituciones de educación.

La relación con la empresa no es un fenómeno reciente en las IES, y desde siempre se han dado intercambios a través de consultorías, servicios y mediante la ayuda filantrópica de organismos privados, tales como fundaciones, laboratorios, industrias, etc. Ahora esta relación ha cambiado, debido a presiones externas a las universidades, pero también a su apertura interna, dada la percepción de las nuevas oportunidades que plantea la vinculación (Casas y de Gortari, 1997). La nueva relación entre universidad y empresa radica en que se trata ahora de un fenómeno propiciado desde la academia y desde el sector privado, es decir de un tránsito de relaciones espontáneas, informales y personales a relaciones inducidas, de carácter estratégico y formales, que involucran en diversos grados, el concurso activo de la academia, el sector privado y el gobierno y el establecimiento de compromisos puntuales entre ellos (Casas, Luna y Varela, 1997). Es decir, las universidades se han transformado hacia un nuevo paradigma de política por lo que a la vinculación se refiere, generándose en el marco de estas instituciones una nueva cultura que basa muchas de sus actividades en valores de tipo empresarial (Etzkowitz, 1989; Hill y Turpin, 1994). Las nuevas formas de relaciones con la empresa producen la comercialización de las actividades universitarias en dos sentidos: la comercialización en la academia, que es promovida por las universidades mismas, mediante la adopción de políticas y mecanismos para intensificar su relación con el sector privado y la comercialización de la academia, que son las políticas promovidas por la empresa y que tiene como característica la participación directa y formal de los empresarios en organismos o mecanismos creados al interior de las universidades, para orientar sus actividades hacia las necesidades del sector productivo.

De un análisis realizado recientemente sobre la UNAM (Casas y De Gortari, 1996) y la UAM (Luna, 1997b), dos de las mayores instituciones públicas de educación superior, se desprenden una serie de consideraciones acerca de las tendencias de la vinculación en estas universidades y las transformaciones que están generando en las estructuras universitarias.

Por lo que a la UNAM se refiere, si bien durante los últimos años ha enfatizado su relación con el sector privado, es importante resaltar que sigue manteniendo un espectro muy amplio de relaciones con diversos sectores de la sociedad, representando las relaciones con las empresas una proporción menor de esa vinculación más amplia con la sociedad (Casas y De Gortari, 1997).

La intensificación de las relaciones entre la UNAM y la sociedad, a partir de mediados de los años ochenta, muestra el surgimiento de una nueva cultura académica que sustenta muchas de sus actividades de formación de recursos humanos y de investigación en una relación de oferta y demanda con diversos sectores de la sociedad. Esto conlleva implícitamente una noción de empresarialidad, dado que diferentes ámbitos de la UNAM obtienen recursos financieros mediante la venta de proyectos, programas de formación y capacitación o de servicios muy específicos. Esta nueva cultura académica no solo se expresa en las relaciones con el sector privado y la empresa, sino que es el eje de las colaboraciones con otros sectores, tales como el gubernamental, los organismos internacionales y las fundaciones, entre otros. En este sentido la idea de empresarialidad está siendo asumida por la universidad y los académicos en su conjunto. La práctica empresarial está íntimamente relacionada con la política económica de los últimos seis años y sus efectos sobre las políticas educativas, que se han


sustentado en conceptos tales como excelencia, calidad y competitividad y que han permeado todos los programas al interior de la Universidad.

Es en el ámbito de las relaciones específicas con el sector privado y la empresa que se observan más claramente los cambios a nivel normativo y organizacional, y que aún se limitan a ciertos sectores o dependencias universitarias. Entre los cambios normativos está el surgimiento de un nuevo papel de la universidad en el desarrollo económico y entre los organizacionales destaca el problema de la propiedad intelectual y de las patentes y su licenciamiento. El proceso de vinculación con el sector privado está aún en marcha en las universidades públicas, pero ya se perciben cambios organizativos importantes y cambios de valores que afectan la organización del trabajo académico, las estructuras tradicionales de decisión y la utilización de fondos.

Los mecanismos de vinculación con el sector privado en la UNAM y la UAM, si se les compara con las diferentes formas que ha adoptado la vinculación en países desarrollados, encontramos que privilegian las formas tradicionales (consultorías y contratos), así como la creación de organizaciones de intermediación, dando un salto a formas más modernas representadas por las incubadoras de empresas de base tecnológica (para el caso de la UNAM), que implican una mayor inversión para suministrar los apoyos necesarios para el surgimiento de nuevas empresas basadas en tecnología.

La vinculación en la UNAM ha pasado de una tendencia centralizadora, que se manifiesta a mediados de los años ochenta, sobre todo con la creación del Centro para la Innovación Tecnológica, a un proceso descentralizador, en el que las dependencias universitarias, sobre todo las que guardan más relación con el mercado de trabajo del sector privado y con el desarrollo tecnológico, han establecido o creado sus propios mecanismos y programas para formalizar la relación con dicho sector y atender a las necesidades que éste les plantea. En el caso de la UAM su estructura descentralizada ha favorecido una relación más expedita con el entorno y orientada a las comunidades locales, como es el caso de Iztapalapa y Azcapotzalco, por lo que una parte importante de las empresas con las que se vincula están localizadas en las zonas en las que se encuentran ubicadas sus unidades universitarias, mismas que entran en contacto a través de las asociaciones empresariales, lo cual distingue a la UAM de las experiencias de la UNAM (Luna, 1997b).

La nueva cultura académica en la UNAM basada en la empresarialidad, se da por dos vías: a) el desarrollo de investigación e innovación tecnológica y b) la formación y capacitación de recursos humanos. Además se observa un tercer objetivo orientado a la creación de una base normativa universitaria que respalde las acciones jurídicas que resulten de lo anterior (Casas y De Gortari, 1997). Por cuanto a la UAM, su organización divisional con un esquema departamental y el perfil de investigador-docente de sus académicos, son rasgos institucionales que parecen favorecer el concurso de diversas disciplinas y una vinculación de carácter integral orientada simultáneamente por objetivos de investigación y formación profesional o capacitación (Luna, 1997b).

En cuanto al objetivo de investigación e innovación tecnológica es importante destacar, que el juego de actores que intervienen en ese proceso es muy complejo e implica la participación de nuevos actores, tales como los gestores de tecnología y los especialistas en planes de negocios. Una característica de las vinculaciones para la innovación tecnológica es que los académicos juegan un papel muy activo en la promoción y gestión de apoyos y de financiamientos, actividad que rebasa los límites del ámbito académico y que se sitúa en el contexto de la empresarialidad, originándose con ello un nuevo actor al que podría denominarse el académico-empresario.

Como resultado de los convenios y contratos de investigación, la UNAM privilegia hasta ahora un modelo de relaciones bilaterales con diversos actores, en tanto que las relaciones trilaterales entre el gobierno, las empresas y la universidad parecen ser menos frecuentes. Lo anterior no es parte de una política deliberada, pero sí expresa las dificultades aún existentes para concertar proyectos que involucren a los tres actores en el proceso de innovación tecnológica.

Por cuanto al objetivo de la vinculación referido a la formación y capacitación de recursos humanos, los mecanismos puestos en práctica están generando un proceso de comercialización de la UNAM, adecuándolos a las necesidades actuales de la empresa, mediante una amplia participación de


representantes del sector privado en los cuerpos y órganos colegiados de numerosas facultades quienes inciden en la definición y revisión de los programas de estudio.

Un ámbito de interés de las empresas es la formación de recursos humanos en las instalaciones universitarias en programas de posgrado y estancias breves en áreas de interés, definidas a través de visitas recíprocas y de los programas universitarios de educación continua. Resalta aquí una diferencia con otras etapas de la vinculación, es decir el paso de la oferta de las universidades a la atención de las demandas del sector productivo. También destaca la formación de recursos humanos de la UNAM y la UAM en las instalaciones de empresas, a través de periodos sabáticos de profesores e investigadores en las empresas y la creación de programas de becas de licenciatura y posgrado en México y el extranjero cuyo financiamiento está a cargo de las propias firmas.

Es importante resaltar el papel que han jugado, en el caso de la UNAM, las asociaciones o agrupaciones de egresados o de profesionistas en estos mecanismos y programas, constituyéndose en un nuevo actor en el proceso de vinculación. Los programas de prácticas de verano, son un mecanismo de vinculación que se ha extendido ya a diversas facultades.

Aunque la UAM no cuenta con un desarrollo similar al de la UNAM en cuanto a mecanismos institucionales de vinculación, sí es posible observar algunos patrones similares tales como un impulso inicial a la investigación a través de proyectos específicos mediante convenios con empresas estatales, particularmente con agencias gubernamentales, una relación directa relativamente temprana con grandes empresas privadas, una intensificación significativa de convenios y contratos con diversas empresas y un acercamiento estratégico de la institución a las asociaciones empresariales (Luna, 1997b).

Un aspecto de las políticas de vinculación que es importante resaltar, y que se palpa al analizar los convenios y contratos en el Subsistema de la Investigación Científica en la UNAM, es la preocupación que existe en las dependencias universitarias por atender y solucionar diversos aspectos de la problemática social, mediante su relación con empresas pertenecientes a diferentes sectores económicos. Este es el caso del Instituto de Investigaciones Biomédicas y del Instituto de Biotecnología que ofrecen aportaciones a la sociedad en las áreas de alimentación y salud, en tanto que el Instituto de Investigaciones en Materiales, aunque se orienta a la solución de la problemática industrial, lo hace mediante la solución de problemas con sentido social.

Otro aspecto que destaca del análisis de los convenios en la UNAM al igual que en la UAM es el carácter multidisciplinario de las áreas en las que se establece la vinculación, lo que en muchos casos ha dado lugar al nacimiento de grupos de investigación, que van formando redes y relaciones muy fuertes con la empresa y que fomentan la apertura de nuevas líneas de investigación. Este proceso va generando un cambio en donde la vinculación con la empresa que inicialmente se originó por la oferta universitaria, pasa posteriormente a atender las demandas del sector productivo. Estas dos concepciones de la vinculación basadas en la oferta universitaria o la demanda de la industria están presentes de manera simultánea en ambas universidades.

Por cuanto a las características de las empresas con las que se vinculan estas dos universidades destaca la variedad de las empresas que participan, por cuanto a su giro, tamaño y origen de capital (Casas y De Gortari, 1997 y Luna, 1997b). Entre los sectores industriales se percibe una gran variedad, figurando la industria química, la alimentaria, la farmacéutica, la eléctrica y electrónica, la metalmecánica, la automotriz y la de materiales de construcción.

Las nuevas formas de organización en el desarrollo del conocimiento han conducido a medidas de orden legislativo mediante las cuales los conocimientos se pueden compartir. Las cláusulas de confidencialidad, propiedad intelectual y secrecía varían dependiendo del tipo de empresa con la que se establece la vinculación. En relación con los convenios de transferencia de tecnología y licenciamiento de uso de marcas en la UNAM, en algunos casos, se reconoce la titularidad sobre los derechos de propiedad industrial en caso de que la empresa explote comercialmente la tecnología objeto del convenio, y en otros se comparte. Para ello, la universidad asesora a la empresa en la instalación y puesta en marcha de la infraestructura necesaria, previéndose la confidencialidad expresa de ambas partes y por escrito. En otros convenios la transferencia de la tecnología, implica la entrega de la


información de los procesos, el adiestramiento del personal y la asesoría para la asimilación de la tecnología, siendo la empresa responsable de su implantación en la planta. Por ello, la empresa aporta una cantidad establecida además de un porcentaje por regalías en las ventas netas. Sin embargo, se perciben diferencias significativas en el asunto de las patentes y a nombre de quien se tramitarán, lo que depende del tipo de empresa y del tipo de desarrollo que se haga. En general, puede observarse que se concede licencia exclusiva de la patente a la empresa con quien se estableció el convenio (Casa y De Gortari, 1997).

Lo anterior muestra que las relaciones entre universidad y empresa conllevan a una privatización del conocimiento a la cual la academia no estaba acostumbrada. Sin embargo, en la UNAM, ésta queda generalmente como propietaria de los descubrimientos. Una posibilidad que surge de estos procedimientos de tipo legal es que se limite la difusión de los resultados de las investigaciones y que el investigador no esté en posibilidad de contar con productos tangibles de su trabajo, lo cual es un elemento indispensable para la evaluación de su trabajo académico. Sobre este aspecto se hace necesario desarrollar una indagación más profunda.

Esta nueva relación entre universidad y empresa ha dado lugar al surgimiento de cambios en la generación del conocimiento y en relación con su pertenencia y utilización, de ahí que términos como exclusividad y confidencialidad, comunes en los ámbitos industriales comiencen a estar presentes en las universidades.

Es así que las políticas de vinculación en la UNAM y la UAM están propiciando fuertes cambios como resultado de la intensificación de sus relaciones con la empresa, pero también como resultado de una interacción más fuerte con la sociedad. Estas dos instituciones están jugando un papel en el desarrollo económico, atendiendo a una formación de recursos más adecuada a las necesidades de la empresa, promoviendo investigaciones de interés para la industria y proveyendo servicios para solucionar problemas específicos de diversos sectores de la sociedad. Esto ha llevado al establecimiento de un nuevo contrato social y a la capitalización del conocimiento que se genera en las universidades.

El proceso de vinculación tiene repercusiones en dos direcciones: los valores empresariales están permeando a las universidades, a la par que el conocimiento y las innovaciones generados en ésta, se están internalizando en la empresa y podrían adquirir un peso importante para el desarrollo económico e industrial.

4. Tendencias en las políticas para la interacción de las IES con la empresa

Al observar el panorama más general de la vinculación entre las IES y las empresas, pueden detectarse tendencias en las políticas de estas instituciones que es importante discutir, políticas que están influídas por el acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos y Canadá y que tienden a generar otro tipo de consecuencias para las IES mexicanas.

En México persisten aspectos que limitan la vinculación entre universidad y empresa. Entre otros, una baja inversión en investigación y desarrollo en el país y una bajísima inversión en estas actividades por parte de las empresas. Es por ello que para el caso mexicano es aún más relevante, que para otros países desarrollados, diseñar políticas para que las universidades sean un recurso que pueda ser valorizado para la innovación industrial, tanto por lo que se refiere a la utilización de recursos humanos formados en las universidades como a las capacidades de investigación por ellas generadas.

Una de las políticas más innovadoras por lo que la vinculación gobierno, universidad, empresa se refiere, es la que se enfoca desde una perspectiva regional. Ejercicios de esta naturaleza se están llevando a cabo en México, promovidos por el CONACyT, a través de sus sistemas de investigación regionales y los centros SEP/CONACyT, por la ANUIES mediante sus programas regionales de vinculación y por algunas asociaciones empresariales que operan en los planos regionales. La idea implícita en estos ejercicios de política es la de contribuir al desarrollo económico regional, mediante la utilización del conocimiento.


Paralelamente a los intentos por aplicar un enfoque regional para la vinculación en México, cuyos resultados aún no han sido evaluados**, se perciben acciones provenientes del exterior que se orientan en esa misma dirección. Las políticas definidas por el gobierno y las universidades en México se conjugan con acciones promovidas desde el exterior por universidades o empresas privadas que buscan desarrollar empresas de base tecnológica conjugando capitales extranjeros con nacionales, apoyos de cámaras extranjeras, capacidades científicas generadas en las universidades mexicanas y experiencia acumulada por instituciones de educación superior en los Estados Unidos. Se trata de políticas que plantean una nueva organización de enlace con proyección internacional, que provienen de empresas extranjeras, que promueven vínculos con universidades y gobiernos locales en México para formar empresas de base tecnológica en el país y que se sustentan en la idea de creación de empresas para el desarrollo económico de una región.

Un ejemplo de esto es el proyecto realizado a iniciativa de Tambourine Technologies, que es una spin-off de la Universidad de Northwestern en Illinois, que realizó un proyecto en el estado de Campeche para la acuacultura del pámpano (Wad, 1996). Explica Wad que se trata de un pez con alto valor en los Estados Unidos y por lo tanto con un amplio mercado en ese país y que los pescadores mexicanos no atrapan ya que es un pez individual que viene en la pesca lateral del camarón y el huachinango. La empresa americana se asoció con una empresa privada mexicana y se contó con una inversión 50% mexicana y 50% americana, integrándose con investigadores de Yucatán y de Florida para desarrollar alimentos, diseño de rejas y acceso legal al agua para la acuacultura del pámpano. La tecnología se desarrolla en Florida y será transferida a México. La Universidad de Yucatán facilitó instalaciones para hacer pruebas, control de calidad y entrenamiento y capacitación de los trabajadores en la acuacultura. Se trata de una asociación internacional de capitales y de universidades que tiene como propósito la exportación de un recurso, empleando para ello la mano de obra calificada que existe en las universidades mexicanas. Los beneficios visibles para la Universidad de Yucatán se plasmaron en salarios para los profesores, viáticos, intercambio con profesores de Illinois y de Florida, elaboración de tesis doctorales, vinculación con una empresa americana y otra mexicana. Quedaría por analizar si los beneficios para ambas partes han estado equilibrados y el uso que se da, por parte de las empresas extranjeras a los recursos altamente calificados con los que cuentan las universidades mexicanas, lo cual parece ser un punto de tensión en el establecimiento de estos acuerdos.

Otro ejemplo de esta proyección internacional para la vinculación entre las IES y las empresas, que tiene como propósito atender demandas para el desarrollo regional, es la que estableció el CINVESTAV-Irapuato con la empresa transnacional Montsanto, quien transfirió a la primera la tecnología genética para producir papa resistente a virus y que ha sido documentada por Commandeur (1996). Se trata de una colaboración entre una instancia privada internacional con una pública, cuya iniciativa fue promovida por el CINVESTAV para acceder a dicha tecnología. Gran parte del acuerdo consiste en el entrenamiento de personal del CINVESTAV en la empresa, para lo cual se cuenta con el apoyo de la Fundación Rockefeller, quien aportó 350,000 dólares para salarios y gastos de viaje. En este ejercicio de vinculación participan además otros actores como el International Service for Acquisition of Agri-Biotech Applications, el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias quien realiza las pruebas de campo en gran escala y distribuye las papas resistentes a pequeños agricultores, así como instancias gubernamentales mexicanas encargadas de la bioseguridad. Además de las ventajas científicas y técnicas para el CINVESTAV, el impacto socioeconómico previsto es poder extender la accesibilidad de papas trasgénicas a los pequeños agricultores, que puedan ser empleadas como semillas (Commandeur, 1996: 14-18).

Estos dos ejemplos de vinculación que rebasan las fronteras nacionales, muestran una tendencia que se está extendiendo en diversas universidades del país en la que intervienen tanto IES públicas como

** Actualmente la autora de este trabajo en colaboración con otros investigadores del Instituto de Investigaciones Sociales han iniciado una investigación para documentar un análisis sobre modelos regionales de colaboración entre gobierno, academia y empresas en México, que considerará el estudio de casos en diferentes regiones del país, atendiendo a campos específicos del conocimiento y su relación con distintos sectores económicos. Este estudio busca indagar sobre la forma como se construyen las relaciones entre los tres actores y las implicaciones que ello tiene para la formación de recursos humanos y la innovación tecnológica.


privadas y que repercuten en la actualización y capacitación de recursos humanos, en el desarrollo tecnológico y en la atención a desarrollos regionales.

Al adoptar un enfoque de análisis nacional y con ello una perspectiva por regiones, puede observarse que los distintos tipos de IES en el país van generando distintos modelos o patrones de vinculación. Algunas de ellas tienen como misión principal vincularse a los sectores productivos de la región. Este sería el caso de los Institutos Tecnológicos Regionales y de las universidades estatales, que tienen como misión preparar recursos humanos a nivel superior y de posgrado para atender las necesidades de los estados en los que se encuentran ubicados. Cabe mencionar aquí como ejemplo el proyecto para la producción de poliestireno (láminas de unicel para la construcción de casas y edificios), para lo cual el Instituto Tecnológico de La Laguna diseñó una planta automatizada a demanda de los productores de Dilsa quienes lo elaboraban en forma artesanal y cuya importación encarecía mucho los costos. El principal beneficio ha sido el autoabastecimiento de ese material, mejores costos y satisfacción de las características específicas que demanda la constructora (Guzmán Peña, 1996: p. 8).

Otras relaciones se dirigen a satisfacer demandas de otro tipo de productores como serían los agrícolas, aprovechando para ello los apoyos de organismos internacionales, con propósitos ambientalistas y de beneficio a pequeños agricultores. Tal es el caso de la producción de bioinsecticidas por parte de la Universidad de Colima, con apoyo de la Fundación Rockefeller y el Consejo Británico para ofrecer a los productores regionales, incluyendo a los que practican la agricultura de subsistencia, alternativas para el control de plagas, que resultan mucho más económicas y que no contaminan de residuos tóxicos a los cultivos (López Suárez, 1996).

En suma estas experiencias que se observan a nivel regional en México plantean distintos tipos de relación con el exterior que van desde la investigación cooperativa, el intercambio de información o la transferencia de tecnología, pasando todas estas formas de interacción por etapas que contribuyen a la formación de recursos humanos, principalmente de los nacionales.

Estos ejemplos aislados de vinculación plantean el reto de indagar a profundidad y en distintas regiones del país las formas que está adoptando la relación gobierno, academia y empresa, el papel que en esto juega la colaboración internacional y analizar el papel que está jugando cada uno de los actores en la promoción de las interacciones. Asimismo surge la necesidad de profundizar en el análisis del nuevo papel que están jugando las IES en México en la promoción del desarrollo económico y social en el contexto regional, determinar el tipo de empresas o de productores con los que están colaborando, el papel que en esta colaboración están teniendo instituciones internacionales y los impactos de esta relación en el plano regional. En suma se requiere valorar los efectos que la cooperación internacional están teniendo, tanto en la formación y capacitación de recursos humanos, como en las posibilidades de generar una cultura innovadora en el país.

5. Reflexiones finales

La intensificación de las relaciones entre las IES y la sociedad, a partir de mediados de los años ochenta, muestra el surgimiento de una nueva cultura académica que sustenta muchas de sus actividades de formación de recursos humanos y de investigación en una relación de oferta y demanda con diversos sectores de la sociedad. Esto conlleva implícitamente una noción de empresarialidad, dado que diferentes ámbitos de las universidades obtienen recursos financieros mediante la venta de proyectos, programas de formación y capacitación o de servicios muy específicos. Esta nueva cultura académica no solo se expresa en las relaciones con el sector privado y la empresa, sino que es el eje de las colaboraciones con otros sectores, tales como el gubernamental, los organismos internacionales y las fundaciones, entre otros. En este sentido la idea de empresarialidad está siendo asumida por las universidades y los académicos en su conjunto.

La práctica empresarial está íntimamente relacionada con la política económica de los últimos seis años y sus efectos sobre las políticas educativas, que se han sustentado en conceptos tales como excelencia, calidad y competitividad y que han permeado todos los programas al interior de las universidades.

Los cambios descritos en este capítulo en las políticas públicas de las universidades y su instrumentación en diversos mecanismos apuntan a legitimar un nuevo rol de estas instituciones, a


través de un contrato o contratos sociales, con diversos actores, persistiendo el contrato con el gobierno federal, que coexiste con contratos específicos con el sector privado, las empresas y aún el sector social. Todos estos contratos generan una tendencia cada vez mayor de las instituciones de educación superior a jugar un papel más activo como agente del desarrollo económico.

Es en el ámbito de las relaciones específicas con el sector privado y la empresa que se observan más claramente los cambios a nivel normativo y organizacional, y que aún se limitan a ciertos sectores universitarios. Entre los cambios normativos está el surgimiento de un nuevo papel de la universidad en el desarrollo económico y entre los organizacionales destaca el problema de la propiedad intelectual y de las patentes y su licenciamiento. El proceso de vinculación con el sector privado está aún en marcha en las universidades mexicanas, pero ya se perciben cambios organizativos importantes y cambios de valores que afectan la organización del trabajo académico, las estructuras tradicionales de decisión y la utilización de fondos.

Las instituciones de educación superior experimentan fuertes cambios como resultado de la intensificación de sus relaciones con las empresas, pero también como resultado de una interacción más fuerte con la sociedad. Del panorama y la información proporcionada en este capítulo se desprende que las instituciones de educación superior están jugando un papel en el desarrollo económico, atendiendo a una formación de recursos que responde a las necesidades de la empresa, promoviendo investigaciones de interés para la industria y proveyendo servicios para solucionar problemas específicos de diversos sectores de la sociedad. Todo ello la ha llevado al establecimiento de un nuevo contrato social y a la capitalización del conocimiento que se genera en la Universidad.

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B. La Política de la Educación Superior en la Década de los 90: Grandes Esperanzas e Ilusiones Perdidas

Gonzalo Varela Petito. Profesor-investigador del Depto. de Política y Cultura. UAM-Xochimilco.

1. La década perdida

Los años setenta fueron una época de gran expansión del sistema de educación superior en México, tanto como de importantes expectativas de desarrollo cualitativo del mismo, expresadas en las políticas orientadas desde el gobierno. Pero muchas de estas aspiraciones, asociadas a una previsión de crecimiento económico sostenido del 8% anual (SEP-ANUIES, 1981) habrían de desvanecerse en la primera mitad de los años ochenta al enfrentar el país una severa crisis económica con pocos antecedentes en el siglo. Se abrió un periodo de retracción de la educación superior, en varios sentidos: recortes financieros, escasas iniciativas gubernamentales, una caída drástica de los salarios reales de trabajadores académicos y administrativos e incluso, en algún año, la reducción en números absolutos de la matrícula, fenómeno inusitado en un sistema que hasta entonces no había cesado de crecer y en un país que no vivía ni un envejecimiento importante de su población ni una cobertura satisfactoria de sus necesidades educativas.

Sintomáticamente hubo también un paulatino descenso de los movimientos de protesta intelectuales, estudiantiles o sindicales que durante los años setenta habían sido cotidianos en las universidades públicas. En parte ello se debió a factores exógenos a las casas de estudio, pero también influyó quizás el hecho de que la crisis trajera una abrupta reestructuración de los parámetros en que se había desarrollado la cultura política universitaria.

La vida de las instituciones de educación superior pareció entrar en una etapa de hibernación. A esto ayudaron también los cambios de enfoque en las políticas estatales. La importancia atribuida a los mecanismos de mercado como forma de dinamizar la economía y los servicios públicos, probablemente pesó en la atonía oficial, en no menor medida que la idea por entonces sostenida en distintos países que habían vivido durante la posguerra una importante apertura de sus sistemas de educación superior, del limitado beneficio social del elevado gasto gubernamental en esta materia3.

No obstante algunos cambios se insinuaron, anunciando embrionariamente nuevas tendencias. Debido a que el impulso dado a fines de los años setenta a la planeación de conjunto de la educación superior se hallaba estancado tanto por problemas internos de las casas de estudio como por la falla en las predicciones macroeconómicas asociadas a su ejecución, durante el sexenio 1982-1988 el Programa Nacional de Educación Superior (PRONAES) y sobre todo el Programa Integral de Desarrollo de la Educación Superior (PROIDES) marcarían un limitado intento de acotar el ejercicio de la planeación al cumplimiento efectivo de metas precisas. Hubo también medidas selectivas que buscaron moderar la pérdida del capital científico del país, como la puesta en marcha del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) en 1984, atendiendo a un reclamo de la élite científica vehiculizada por la Academia de la Investigación Científica4. La caída de los ingresos académicos acarreaba la deserción de muchos investigadores del ámbito educativo mexicano, incluida una impresionante fuga de cerebros hacia el extranjero en el área de ciencias exactas y naturales. Por medio del SNI, los investigadores que lograran tener una evaluación periódica positiva de su actuación por un comité de pares, aseguraban un significativo complemento salarial. En términos de desarrollo académico, así como el PRONAES y el PROIDES buscaban afianzar la planeación por medio de un vínculo obligado entre financiamiento

3 La opinión de un alto funcionario ya bien entrada la década de los noventa es demostrativa de esta creencia: “La educación básica es más rentable, socialmente, que la educación superior, pues ésta tiene una rentabilidad privada al beneficiar de manera directa a quienes concluyen un grado de licenciatura o posgrado” (Subsecretario de Servicios Educativos para el Distrito Federal; uu, 10/X/1993). [Sobre la forma de citar las fuentes periodísticas, ver nota al final del trabajo]. 4 Actualmente Academia Mexicana de Ciencias.


gubernamental y cumplimiento de metas, el SNI tendía a afirmar la importancia de la evaluación individual de la actividad de investigación por medio del lazo de esta actividad con el financiamiento.

Pero en términos más generales, y dado su significado y su amplia repercusión, también es necesario observar un intento particular de reforma universitaria ensayado durante la década crítica en una institución con características muy peculiares. A mediados de los años ochenta un diagnóstico y una propuesta de soluciones con valor para todo el sistema de educación superior fue impulsado desde la Rectoría de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

Para sostener esta interpretación debemos recordar algunos rasgos de la implementación de la política de educación superior en México por un lado, y por otro lado el papel singular que juega la UNAM. En el primer aspecto, dado que el sistema de educación superior se compone fundamentalmente por instituciones jurídicamente autónomas, la relación entre la práctica académica y los objetivos gubernamentales de desarrollo de la educación superior se da sobre todo por condicionamientos financieros y también por las relaciones políticas formales e informales que las autoridades de las universidades públicas sostienen con el gobierno.

Por otra parte no es necesario abundar sobre el influyente papel que la UNAM tiene dentro de este sistema, debido tanto a su tamaño, como a su tradición y a su capital intelectual. Durante muchos años esta institución ha sido un parámetro para el desarrollo de otras similares en todo el país, hasta un punto en que, parafraseando una reflexión usada para otros contextos podríamos preguntarnos si verdaderamente es ella parte del sistema de educación superior o de su entorno, o sea de aquella esfera en que se definen las condiciones para la existencia y el derrotero de otras instituciones.

La situación política y económica de mediados de los años ochenta, marcada por la escasa actividad gubernamental en materia educativa indicaba que el cambio debía venir desde el interior de las universidades públicas, asegurando la renovación académica y también nuevas vías de financiamiento. Al ser asumido el proyecto más ambicioso de cambio (y de hecho casi el único para la época) por la más importante universidad pública del país, era viable pensar que aquello que se probaba en la UNAM, en caso de funcionar, tendría un sentido de ejemplaridad.

El primer aspecto llamativo de la reforma intentada en la Universidad Nacional en 1986 era la liberación de una información que la mayoría de las casas de estudio no suelen divulgar en forma oficial, y que publicitaba rasgos muy críticos del desempeño universitario. Esto, unido al carácter de las medidas de solución propuestas y también a la celeridad y al grado de centralización con que las mismas se vieron en principio aprobadas por las instancias correspondientes, acarrearía un elemento de irritación que acabaría por despertar el movimiento estudiantil más importante vivido por México desde 1968, conduciendo en último término a que abortara el proyecto (Varela, 1989). Pero independientemente de su fracaso, la reforma planteada contenía elementos de diagnóstico y de solución que de alguna forma permearían visiones oficiales y propuestas de política en años posteriores5.

El diagnóstico del rector ponía el acento en una serie de indicadores que resaltaban otros tantos problemas de desempeño.

En materia de alumnos se señalaban como problemas el que hubiera ingresos a la universidad con calificaciones menores de 6, baja eficiencia terminal y titulación, muy baja graduación en posgrados, mucha repetición de exámenes extraordinarios y muy baja aprobación en los mismos.

En cuestión de profesores se señalaba ausentismo, inexistencia de programas de trabajo y de informes anuales de tareas, así como de evaluaciones en los casos en que estos reportes eran presentados. También había un retraso en métodos pedagógicos, y profesores de carrera que debido a los bajos sueldos acumulaban medios tiempos o tiempos completos en otras instituciones, aún cuando la legislación universitaria se los prohibiera.

5 Para un resumen de este proceso del punto de vista de diversos actores, ver Del Río Grimm (1988) y Ruiz Massieu (1990). Nos hemos basado también en dos amplias reseñas periodísticas: Rafael Moreno, La reforma universitaria de Jorge Carpizo, en Exc., 10-21/II/1989, e Ivonne Melgar, Fortalezas y debilidades de la UNAM, 10 años después, en uu, 7-9/VIII/1996.


En cuanto a la institución vista en términos globales se señalaban insuficiencias de infraestructura, malos servicios de orientación, servicio social no generalizado y reducido a mero trámite, planes de estudio atrasados con poca conexión entre carreras afines, planeación y evaluación asumidas como formalidades burocráticas, y difusión cultural poco sistematizada y aislada de las otras funciones claves de docencia e investigación.

La investigación se veía poco vinculada al desarrollo institucional, pues en gran medida se realizaba en forma individual y atomizada. Y en cuanto a la administración, se acusaban problemas de ineficiencia y burocratización, en gran medida condicionados por el excesivo tamaño organizacional. También se criticaba una excesiva politización de la vida universitaria y la inseguridad en las instalaciones.

Como remedio se proponían reformas. En materia de alumnos, el pase reglamentado (popularmente conocido como “pase automático”) entre los niveles medio superior y superior de la UNAM debería quedar reservado a aquellos que obtuvieran una calificación de 8 ó más al concluir la educación media superior, sólo se admitiría una presentación a exámenes ordinarios, se adoptaría sistemáticamente la calificación numérica para la evaluación de conocimientos, y se determinaría un número máximo de materias reprobadas en cada ciclo de estudios para poder continuar estudiando en la institución.

En cuestión de aprendizaje, se demandaba preparación de material de autoaprendizaje y de autoevaluación, cursillos optativos sobre hábitos de estudio, entrega de bibliografía básica de cada materia a los estudiantes, aplicación de exámenes departamentales, actualización y formación de personal académico, y reforzamiento de la orientación vocacional en el bachillerato.

En materia de planes de estudio se proponía seriar las materias, revisar y actualizar planes y programas y reestructurar los estudios de posgrado.

En materia de personal académico se anunciaba que se sancionaría con la baja a quienes cobraran sin trabajar y que se impediría la acumulación de tiempos completos en varias instituciones, se vigilaría la impartición obligatoria del número de horas de docencia establecido, se evaluarían los informes de labores de los profesores y sus programas de trabajo, y se demandaría la participación regular en la docencia a los investigadores.

En lo que respecta al financiamiento se anunciaban también alzas del costo de los servicios y de cuotas en los niveles de posgrado.

También se preveían otras medidas de distinto alcance, como revisión y actualización de la política de investigación, diálogo con el sector productivo, mayor representatividad de consejeros universitarios y técnicos, y elección por medio de la Junta de Gobierno de los miembros del Patronato Universitario.

La idea central del plan podemos sintetizarla bajo el término que se generalizaría años más tarde en el ámbito de la educación superior de búsqueda de la excelencia académica, con el objetivo de subsanar viejos defectos y de actualizar la enseñanza universitaria a la realidad de un país que estaba sufriendo grandes transformaciones. Pero de acuerdo con la percepción que existía (no sólo en la UNAM) de que había pasado la época del mero enunciado retórico de metas y que debían asegurarse resultados, el énfasis fue puesto en el establecimiento de un sistema de verificaciones y sanciones claras: mejores filtros académicos, no admisión de la reiteración de conductas antirreglamentarias, amenazas de baja, etc. Si bien mucho de esto podía fundarse en disposiciones de la normatividad universitaria, iba sin duda en contra de una práctica de tolerancia que se había extendido desde tiempo atrás en las universidades públicas y que algunos efectos de las sucesivas crisis económicas y políticas habían contribuido a institucionalizar de forma sui generis.

Aparte del tono acusatorio y a ratos amenazador del informe del rector y las habituales preocupaciones que trae en cualquier organización de gran tamaño y complejidad el anuncio de cambios globales e inminentes, lo que resultó a la postre particularmente conflictivo fueron dos puntos: los cambios en los criterios para la aplicación del pase reglamentado del nivel medio superior al superior, y la probabilidad de un alza siquiera limitada de las cuotas y servicios que pagan los estudiantes.

La respuesta de los adversarios del plan, abundantes sobre todo entre los estudiantes, a parte de enfocar el derecho al libre acceso a la universidad para un gran número, habría de poner el acento en


otra cuestión permanente en los debates internos de las universidades públicas. Dado que el tamaño, la heterogeneidad social y los conflictos de muchas de estas instituciones han llevado con el tiempo al desarrollo de densos grupos de control burocrático que constituyen un problema en sí mismo, el punto débil de toda gestión universitaria pública es la tensión latente o manifiesta entre administradores y administrados que políticamente se expresa como una lucha entre la racionalidad administrativa y la demanda de participación democrática. Y siendo precisamente la UNAM una institución paradigmática en este sentido, el impasse sería resuelto en lo inmediato apelando a un mecanismo democrático, la convocatoria a un congreso de amplia representación donde se habría de tratar una vasta agenda de temas en torno a la transformación de la institución. Pero las esperanzas cifradas en este evento difícilmente podían disimular el hecho de que se había caído en un empate de fuerzas con pocas probabilidades de resultados, porque el plan de reformas había quedado redimensionado como una pugna entre la preferencia por una distribución de recursos académicos al alcance de un gran número pero sin control de calidad por un lado, y la exigencia de calidad percibida como amenaza de exclusión y de sanción, por otro lado.

De este dilema había mucho que aprender, para uso de otras casas de estudio y de las autoridades educativas del país.

2. El estado de la educación superior

Una revisión somera de las cifras publicadas o comunicadas a los medios de prensa6 por distintas fuentes oficiales nos da la pauta de los problemas educativos de México sobre todo en el periodo 1990-1995 en lo que concierne a la educación superior (y por reflejo, a la educación en general). Estos datos muestran serios problemas que se arrastran del pasado, carencias educativas fruto de una inequitativa distribución del ingreso, de un gasto en educación históricamente bajo (aunque con evidentes mejoras en algunas épocas como la que estudiamos) y de políticas educativas que no han logrado asentar tendencias evolutivas firmes.

En el aspecto educativo básico, México contaba en 1990, según reveló el censo de población, un 12% de analfabetos y sólo un 66% de su Población Económicamente Activa con educación primaria completa. A su vez, en el otro extremo de la pirámide educativa y en el año final del quinquenio mencionado (1995) un 50% de la Población Económicamente Activa había cursado educación media básica y 20% estudios superiores.

En 1989 había en el país 708 instituciones de educación superior, universitarias, tecnológicas o normales, con un total de 1’134,760 estudiantes inscritos, de las cuales 381 eran públicas y 327 privadas7.

Sólo 10% de los matriculados en el sistema educativo nacional en una cohorte dada llegaban al nivel superior. A medida que se ascendía de grado en el sistema educativo, mayor era proporcionalmente el índice de reprobación, y mayor también el peso de la educación privada en la matrícula, lo cual si no es un indicador riguroso de mala calidad de la educación pública, por lo menos sí lo es de una desconfianza de muchos usuarios en el servicio público que constituye una suerte de evaluación popular negativa8. Esta es por lo demás una tendencia creciente en el largo plazo, pues entre 1980 y 1995 la matrícula de educación superior bajo control público creció 49% y la privada 177.3%9. En 1995,

6 Las cifras de esta sección provienen de fuentes de prensa, excepto cuando se indica lo contrario. 7 Puede haber discrepancias acerca del número exacto de instituciones de educación superior, dada la proliferación de centros privados. Nuestras cifras están tomadas de Martínez Rizo (1993) quien se basa en información de ANUIES. 8 Debido a las barreras socioeconómicas que determinan la movilidad educativa ascendente, cuanto más elevado es el nivel educativo hay proporcionalmente más usuarios con capacidad de costearse una educación privada. También inciden, por supuesto, en la preferencia por el sector privado, ciertos rasgos de la política educativa oficial y el gasto que se dedique a la educación pública. Pero dadas todas estas circunstancias, el hecho de que muchos educandos opten por una educación cara antes que por una oferta pública económica y a veces prácticamente gratuita, no deja de ser un indicador de desconfianza respecto del sistema público. 9 La gran diferencia de porcentajes de aumento de matrícula se debe también a que el subsistema privado crece a partir de una base mucho más reducida que la del público, pero ello no deja de ser revelador de la tendencia social que señalamos.


77% de la matrícula de las instituciones de educación superior se ubicaba en el sector público y 23% en el privado (ANUIES, 1996).

A nivel nacional había en 1989 un índice de 50% de deserción en universidades e institutos tecnológicos de acuerdo con la Secretaría de Educación Pública (SEP), porcentaje que en el nivel de licenciatura se había abatido a 40% en 1995. En las instituciones de educación superior la eficiencia terminal era de 52%, el número de egresados en el sexenio 1988-1994 osciló entre 11% y 13% del total de inscritos en educación universitaria y tecnológica (ANUIES, 1996) pero según el Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática (INEGI) de los 1’200,000 estudiantes que cursan estos estudios actualmente, únicamente se titula al año el 4% (LJ, 30/III/1997). En coincidencia con ello, la Dirección General de Profesiones de la SEP informaba en 1994 que ejercían sin cédula profesional 800,000 universitarios (Exc., 17/VIII/1994).

El INEGI también reportaba en 1990 que había en el país 1’897,000 profesionistas, de los que sólo 30.7% de los hombres y 27.3% de las mujeres declararon como ocupación principal el ejercicio de su profesión10. El 40% de estos profesionistas se agrupaban en cinco carreras: Contaduría, Medicina, Derecho, Administración e Ingeniería Mecánica e Industrial; 90% se ubicaba en 20 ciudades, lo que de por sí era una exagerada concentración, pero además 57.3% vivía en una sola ciudad, la capital del país (INEGI, 1993).

En septiembre de 1994 la matrícula de educación superior había crecido 2.1% en relación con el año anterior, mientras a comienzos del sexenio, en 1989, lo hacía en 0.8% respecto al año de 1988. En el ciclo 1988-1989 había un total de 1’085,200 estudiantes de licenciatura, y en 1995-1996 la misma cifra era de 1’234,600. El aumento absoluto había sido de 149,400 matriculados, a un promedio de cerca de 15,000 nuevos inscritos anuales. En términos porcentuales la matrícula aumentó 14% en todo el sexenio (Zedillo 1995)11. Dos años después, en septiembre de 1996, 68% de los inscritos se ubicaban en universidades, 21% en la educación tecnológica y 11% en la educación normal. La educación tecnológica, en particular, estaba poco desarrollada.

Había otras desproporciones en la educación superior. En 1993 cuatro instituciones tenían más de 50,000 alumnos matriculados cada una, mientras que 196 contaban con menos de 500. En 1995 cerca del 40% de la matrícula de licenciatura se agrupaba en cuatro carreras: Contaduría, Derecho, Administración y Medicina (ANUIES, 1996). Además, a partir de 1982 se dio un enlentecimiento del crecimiento de la matrícula de educación superior e incluso, como ya adelantamos, un decrecimiento absoluto entre 1986 y 198712. El efecto de disminución absoluta de las inscripciones, como es sabido, se dio en todo el sistema educativo con distinto grado de intensidad según el nivel de que se tratara. La matrícula de educación superior volvió a crecer luego de 1986-87, pero en 1992-1993 se registró un nuevo descenso absoluto de –1.7%, atribuido por las autoridades a medidas de racionalización13.

En el Distrito Federal la captación y distribución de la matrícula tiene sus problemas peculiares. La demanda se orienta de preferencia a la UNAM y en menor medida al Instituto Politécnico Nacional (IPN). Una institución como la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), que fue creada expresamente en los años setenta para contribuir a paliar este problema, pese a haber ganado prestigio como la segunda universidad pública más importante del país no ha logrado captar en forma sostenida el máximo de 45,000 alumnos para los que fuera programada14. Así se tiene una sobredemanda de ingreso acompañada de conflictos de variado tipo en la UNAM, mientras otra institución con cupo ha quedado 10 Aunque esta cifra que fue reproducida por la prensa es preocupante, debe tomarse con cierta reserva, porque sólo registra como profesionistas a aquellos que ejercen en forma independiente su trabajo y no a los asalariados, por muy elevado que sea su puesto. 11 Estas cifras no incluyen a la educación superior normal y con respecto a 1988-1989 son un poco mayores que las que da ANUIES (1996). 12 47,000 inscritos menos en educación universitaria y tecnológica respecto al año anterior (Zedillo 1995). 13 20,000 inscritos menos en educación universitaria y tecnológica respecto al año anterior, según Zedillo (1995). Esta fuente, que es la de los informes presidenciales, está elaborada con base en información de la SEP. En cambio ANUIES (1996) no reporta disminución en ningún año a nivel de la matrícula total, aunque sí un estancamiento entre 1986 y 1987. En todo caso las tasas de crecimiento anual de la educación superior ya venía decreciendo desde inicios de la década de los setenta, pese al gran incremento en números absolutos y relativos de la matrícula en esos años (Varela Petito, 1996, pp. 52-53). 14 Sumaba 38,506 estudiantes en 1995, según ANUIES (1996).


subutilizada durante años. Aunque también es posible que como resultado de las medidas de crecimiento planificado o espontáneo del sistema de educación superior en los últimos veinticinco años, parte de la demanda originalmente destinada a la UAM se haya quedado en las universidades de los estados o haya derivado a lasa universidades privadas.

Si comparamos a México con sus socios del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), Estados Unidos y Canadá contaban respectivamente a principios de esta década con 9 y 5.5 estudiantes de educación superior por cada cien habitantes, mientras en México la misma cifra era de 1.5. En los dos primeros países la educación superior atendía en 1991 a 63% y 55.5% del grupo de edad correspondiente, mientras México captaba al 10.4%. Hay sin duda distintas variables explicativas de la brecha existente, pero entre ellas resalta el hecho de que en 1990 México dedicara 0.37% de su PIB a la educación superior en comparación con 2.7% de EE.UU. y 2.2% de Canadá15. Otras fuentes dan un grado de captación mayor del grupo de edad de 20-24 años por parte de la educación superior mexicana equivalente al 15%, pero en relación con una cifra también mayor en EE.UU. (76%) y en otros países latinoamericanos como Argentina (43%) y Chile (20.7%)16.

3. Políticas, planes y programas

A fines de los ochenta la economía mexicana entró en un periodo de recuperación, debido sobre todo al sostenido ingreso de capitales extranjeros. Gracias a ello y a la venta de empresas estatales, el gobierno volvió a contar con recursos frescos que le permitieron satisfacer las demandas financieras de los servicios públicos sin incurrir en déficits fiscales. En esas circunstancias, el reavivamiento de la política educativa no era contradictorio con el mantenimiento de las metas macroeconómicas17.

Financiamiento, planeación y evaluación, compondrían la tríada que, retomando algunos elementos ya ensayados en la segunda mitad de los ochenta, sostendrían una política que generalizada a todo el sistema de educación superior marcaría el rumbo a partir del cambio de gobierno de 1988. Por lo demás el enlentecimiento del crecimiento y a veces incluso la disminución absoluta de la matrícula de educación superior, si bien conformaban un hecho de valor social discutible, eran también un indicador de estabilidad que permitía apuntar con más calma a los relegados objetivos cualitativos de desarrollo de la educación superior.

El sexenio gubernamental de 1988 a 1994 se inició, en materia educativa (como en otras políticas sectoriales) con una invocación a la modernización y dentro del programa de modernización la calidad se erigió como punto principal. Acerca de la necesidad de mejorar la calidad de la educación superior se venía hablando por lo menos desde los años setenta, sin que se hubieran tomado medidas eficaces. Sin embargo, luego del reajuste general de políticas provocado por la crisis, y a partir del lanzamiento del PRONAES, la planeación de la educación superior se había guiado por instrumentos encaminados a asegurar la asignación de fondos atada al cumplimiento de metas precisas. Aunque no todos estos programas sucesivos (PRONAES y PROIDES, y luego FOMES y SUPERA hasta llegar actualmente al PROMEP) tuvieran la misma importancia ni modalidades administrativas y financieras, marcarían una progresión en la búsqueda de una planeación realmente existente, con resultados relativamente transparentes y por ello mismo controlables.

PRONAES y PROIDES se habían visto constreñidos por la situación de los años ochenta, pero el giro de la economía hacía prever un importante aumento de los apoyos financieros del gobierno a la educación superior. Las propuestas de la nueva política venían acompañadas de esta promesa, que junto a cierto apaciguamiento de las tensiones políticas entre gobierno y universidades permitía suponer

15 Cifras citadas por Exc., 4/VI/1994, a partir de una investigación de Sylvie Didou. 16 Ref., 18/IX/1996, sobre datos de UNESCO y ANUIES. 17 El gobierno vinculó expresamente la realización de la política educativa al resultado de las privatizaciones. El Presidente afirmó que se privatizaría la compañía estatal de teléfonos porque “su modernización cuesta 10 mil millones de dólares. Esto es lo mismo que cuesta modernizar el sistema educativo en México. Iremos por la modernización de la educación y venderemos la compañía de teléfonos” (declaraciones al semanario estadounidense Newsweek, reproducidas por Exc., 9/X/1989; en un tenor similar el Secretario de Hacienda, Exc., 7/VI/1994).


que se encontraría una respuesta favorable de las instituciones educativas a las políticas gubernamentales.

La posición oficial se orientó a dos extremos, por un lado un diagnóstico crítico de la situación de la educación superior, y por otro la propuesta de una política centrada en la calidad y por tanto en la evaluación.

Quizás por el hecho de sentirse más dispuestas a aumentar el gasto en educación superior, las autoridades se sentían también más libres para hacer señalamientos negativos acerca del estado de la educación superior, en aspectos tales como eficiencia terminal, deserción, empleo de los egresados y calidad. Son en este sentido típicas las expresiones del subsecretario de educación superior designado en 1988, al diagnosticar que las universidades públicas tenían un gran rezago en materia de formación científica y tecnológica y que en materia humanística eran buenas, pero para preparar“ a profesionales que no consiguen trabajo, pues de cada cien jóvenes que ingresan a las universidades públicas, 40 terminan y sólo 20 encuentran empleo” (LJ, 10/IV/89); o que sólo 13% de los universitarios del país eran hijos de obreros y campesinos, por lo que la educación superior financiaba a la clase media alta. La conclusión era que debía haber una reforma, porque las instituciones de educación superior “al parecer no han cumplido su misión” y se requería ”una reconceptualización de la universidad profesionalizante, ya que la actual ha dejado de tener vigencia y choca con la realidad del desempleo” (LJ, 20/V/1989)18. Además, la próxima firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte recordaba la necesidad del desarrollo tecnológico. La globalización económica y el TLC generarían una nueva división del trabajo y una comunicación entre economías que requeriría de un nivel educativo más elevado.

Algunos aspectos necesarios de la modernización de la educación superior fueron resumidos por la Asociación Nacional de Universidades e Institutos de Educación Superior (ANUIES) en 1989: a) impulso a la investigación científica y tecnológica ligada al desarrollo del posgrado; b) actualización de planes, programas y métodos pedagógicos; c) incentivo al uso de la computación y las técnicas informáticas en la educación superior; d) adecuación de los laboratorios de enseñanza para estimular la creatividad; e) mayor simplificación y eficiencia de la administración de las casas de estudio; f) mayor integración del sistema de educación superior en lo normativo y en lo funcional; g) regionalización del sistema de educación superior; h) formación de investigadores y de profesores; i) mejoras presupuestales para salarios y gastos de operación (Exc., 14/IV/89).

La ANUIES en coordinación con la SEP también tomó los resultados de los primeros ejercicios de evaluación demandados a las instituciones de educación superior para advertir que las deficiencias y situaciones adversas del sistema universitario eran estructurales y de carácter funcional, habiéndose agravado en la mitad de los ochenta. Con base en este diagnóstico pesimista, la ANUIES presentó a la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES) diez tareas prioritarias que requerirían recursos adicionales a fin de corregir la problemática identificada, así como cinco programas interinstitucionales de alcance nacional. Las metas prioritarias serían: actualización de programas y mejora en la formación de profesionistas, docentes e investigadores; revisión y readecuación de la oferta educativa entendida como atención al número de matrícula; oferta de carreras según necesidades regionales; cierre de programas innecesarios; actualización de la infraestructura académica (en cuestión de bibliotecas, sobre todo); definición de investigación y posgrado con base en una visión nacional; reordenamiento administrativo y normativo de las instituciones; creación de un sistema moderno de información académica (carencia endémica en el sistema de educación superior); diversificación de las fuentes de financiamiento y participación de los sectores sociales y productivo en las tareas de la educación superior; establecimiento de estímulos académicos y deshomologación 18 Entonces y después menudeaban los comentarios alarmantes acerca del empleo de los egresados de la educación superior pública. Se hablaba de avisos de ofertas de trabajo profesional en que instaba a egresados de la UNAM u otras universidades públicas a abstenerse de presentarse. O (tema preferido de los estudios de las élites políticas) de la creciente presencia de egresados de la educación superior privada en los principales puestos de gobierno. Sin embargo, los escasos estudios empíricos (Muñoz Izquierdo, 1996, Valenti et al 1995) no parecen ratificar el temor de que exista un desempleo masivo entre los egresados de la educación superior pública, aunque en el mediano plazo este es un poco más elevado que el que corresponde a las instituciones privadas (Muñoz Izquierdo, 1996). La opinión de especialistas como Lorey (1993) es que las universidades públicas tienen en general un grado importante de ajuste de su oferta de programas y egresados con la demanda del mercado de trabajo, indicador que por sí sólo no garantiza la calidad uniforme de sus servicios educativos ni la actualización de sus planes de estudios, pero sí pone en duda la suposición de que se encuentren disociadas de la realidad laboral.


salarial; y mejoramiento del procedimiento para otorgar subsidios. Estos programas se implantarían paulatinamente y de acuerdo con las condiciones de cada centro de estudios (uu, 21/IV/91).

Por su cuenta la SEP proponía metas similares: a) rigor en los mecanismos de admisión, b) revisión periódica de planes y programas de estudio, c) deshomologación de salarios con base en criterios de productividad y calidad, d) áreas de docencia e investigación relacionadas con necesidades sociales, e) reconceptualización de la difusión cultural, f) no gratuidad de la educación superior en ninguna de sus modalidades, g) regulación de la administración de las instituciones de educación superior a efectos de desburocratizarlas y reducir sus gastos, h) que los cargos directivos universitarios se asignaran por méritos académicos y que la toma de decisiones recayera en cuerpos colegiados (LJ, 6/VI/1993). También se sugería ampliar la duración de los rectorados extendiéndolos a plazos más largos de los habituales cuatro años y cambiar la forma de designación por voto directo, cuando esta existiera, dado que otorga fuerza a cuerpos menos experimentados como los estudiantes (U2000, 27/XI/1992).

También el CUPIA (Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines) reclamó en 1994 la constitución de un Consejo de Educación Superior para encarar la planeación a nivel nacional de la educación superior. La necesidad de una superestructura política y administrativa para el sector se había planteado desde fines de los años ochenta. Se rumoreó la posibilidad de constituir una Secretaría de Educación Superior, pero al igual que la hipótesis de crear una Secretaría de Ciencia y Tecnología la medida fue descartada posiblemente debido al temor de crear un nuevo ente burocrático inoperante. El CUPIA también demandó federalizar la educación superior, dando más participación a los gobiernos locales en la gestión de la educación superior, así como incrementar a 1.5% del PIB el presupuesto del sistema, racionalizar el peso excesivo de la nómina en los presupuestos, mejorar los sueldos y el nivel de estudios de los profesores y descentralizar el sistema tecnológico (Exc., 14/XI/1994). Algunas de estas medidas habrían de ser establecidas siquiera de forma parcial. La fórmula de la federalización, en particular, que había cobrado vigencia como solución a los problemas de la educación básica y cuyas relaciones de afinidad o de diferencia con la descentralización administrativa no son claras, empezó a aplicarse formal o informalmente en aspectos como la política de ciencia y tecnología o por la intervención de algunos gobernadores en la solución de los problemas de las universidades de sus respectivos estados.

Un tema no abordado en estas estrategias era el de las relaciones laborales en las universidades, sobre todo en lo relativo al personal administrativo, que suele animar los sindicatos con mayor fuerza en el ámbito de la educación superior. Pero en ocasión de las dos prolongadas huelgas que sostuvo el sindicato de la UAM en 1994 y 1996 surgió en la SEP y en ANUIES la opinión de que sería conveniente adecuar el marco normativo laboral de las universidades con base en la idea de que puede haber contradicción entre el derecho de huelga y el derecho a la educación. A mediados de 1996, un fallo de la Suprema Corte de Justicia sobre un litigio sindical en la Universidad de Guadalajara (UdeG) abrió la posibilidad de que la libertad de sindicalización fuera consagrada a nivel nacional, lo que no fue bien recibido por algunos líderes sindicales universitarios, pese a que por lo común éstos son críticos del corporativismo oficial, el más afectado en principio por el fallo.

En el correr de los años noventa también los organismos internacionales tuvieron algo que decir sobre la educación superior mexicana, en una escala que no tenía precedentes. En 1991 se expidió el informe “Estrategia para mejorar la calidad de la educación superior en México”, que el gobierno federal había solicitado al Consejo Internacional de Desarrollo Educativo (ICED) presidido por Philip Coombs, un experto que ya había sido influyente en las reformas educativas impulsadas en México en los años setenta. El ICED criticó el concepto de autonomía tal como se practica en las universidades mexicanas, considerándolo exagerado y favorable a los grupos de interés que se oponen al cambio. La autonomía no podía ser total, porque las instituciones debían rendir cuentas a los contribuyentes. Para esto era necesario establecer un sistema de acreditación y evaluación independiente del gobierno y de las instituciones mismas. En la base de ello estaría el cambio de una estrategia cuantitativa a otra cualitativa condicionando la entrega de dinero a las instituciones a la realización de transformaciones académicas.


En otros temas el ICED recomendaba reconsiderar el pase reglamentado19 y criticaba la excesiva diferenciación entre instituciones educativas públicas y privadas en aspectos de gestión, desarrollo académico y cuerpo de profesores. En las universidades públicas había un exceso de profesores de asignatura y los sueldos eran demasiado bajos. También proponía el establecimiento de un examen nacional de ingreso a las universidades, la subdivisión de las macrouniversidades buscando un tamaño ideal de 20,000 matriculados, el cambio en la UNAM de un modelo de facultades a otro departamental, y la creación de un sistema de actualización a distancia para profesores de la enseñanza media superior.

El Banco Mundial propuso también diversificar la educación superior y aumentar los cobros de colegiaturas y servicios prestados por las instituciones públicas. Luego del ingreso de México a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) este organismo también comenzó a hacer estudios y recomendaciones sobre la educación superior y el desarrollo científico y económico del país, como lo hace regularmente con todos los países miembro. Previendo la continuación de la demanda social de educación superior en México, en razón de la extensión de la educación básica a contingentes mayores de población, la OCDE recomendó también redefinir la autonomía de las universidades y crear un sistema nacional de educación media con reglas comunes; implantar examen de admisión para todos loa aspirantes a la licenciatura y apelar a nuevas formas de financiamiento para que las instituciones de educación superior moderaran su dependencia casi exclusiva del subsidio federal; flexibilizar las licenciaturas y acercar las normales a las universidades; mejorar la formación de profesores y hacer el mayor énfasis en la evaluación y acreditación.

Las estrategias puestas en marcha por la SEP y ANUIES coincidieron con algunas de las anteriores recomendaciones, incluso a veces antes de que los documentos de los citados organismos fueran emitidos. La CONPES animó desde 1990 los trabajos del Programa de Modernización Educativa 1989-1990, encomendándolo a nuevos organismos como la Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA) o el Consejo del Sistema Nacional de Educación Tecnológica (COSNET). La política para la educación superior en la primera mitad de los noventa se centró en gran medida en la institucionalización de un sistema de evaluación de la educación superior. (De ello hablaremos detenidamente más adelante). También se estableció el FOMES, o Fondo para la Modernización de la Educación Superior, consistente en la aplicación de recursos extraordinarios que el gobierno otorga en función de las tareas que propongan las instituciones educativas, de acuerdo con las metas de la política de desarrollo de la educación superior. El FOMES tenía varias tareas asignadas, pero se ocupó particularmente de proyectos de mejora de infraestructura. Así mismo el programa SUPERA buscó atender a lo que con el tiempo se convertiría en un segundo eje fundamental de la política de educación superior: la mejora del profesorado.

A la sombra del TLC, en septiembre de 1993 se realizó en Vancouver una primera reunión trilateral, a efectos de relacionar los sistemas de educación superior de los signatarios. Los acuerdos de acción inmediata a que se llegó fueron: 1) establecimiento de una Red Norteamericana de Educación a Distancia e Investigación (NADERN); 2) formación de mecanismos trilaterales educación-empresa que examinen asuntos de movilidad y certificación de habilidades e intereses comunes en educación técnica y aplicada; 3) programas de relación entre administradores y académicos de los tres países para acción en áreas prioritarias; 4) confección de una base de información electrónica para la cooperación trilateral (U2000 15/X/1993). Otras reuniones similares están previstas, pero por alguna razón la información sobre la primera estuvo rodeada en México de ambigüedades y desmentidos oficiales.

Al iniciarse un nuevo sexenio, en 1994, se elaboró un nuevo Programa Educativo 1995-2000, bajo las consignas de equidad, calidad y pertinencia de la educación. Además, se busca incrementar la matrícula del sistema tecnológico hasta un número de 750,000 estudiantes, a partir de la base actual de 400,000 para el año 2000 y aumentar el número de profesores con posgrado en la educación superior. También incrementar la matrícula total en 27%, incluida la duplicación de los alumnos de posgrado.

19 El debate en torno a la pertinencia del también llamado “pase automático” ha sido una constante por parte de todos los actores de la educación superior, a pesar de que (o tal vez debido a que) afecta más que nada a una sola universidad, la UNAM. El rector de esta institución electo a fines de 1996 declaró que, al igual que el tema de las cuotas, es esta una de las prácticas que la Universidad Nacional debe revisar.


El Programa 1995-2000 propuso crear un Sistema Nacional de Formación del Personal Académico de las Instituciones de Educación Media Superior y Superior, fortalecer el Sistema Nacional de Evaluación, impulsar un Padrón Nacional de Licenciaturas de Alta Calidad y un Sistema Nacional de Becas y evaluar y reestructurar el FOMES para que atienda al sistema tecnológico con recursos adicionales.

Existe una evidente concordancia entre el Plan 1995-2000 y las recomendaciones de la OCDE. Esto se verifica en detalles como la promoción de los estímulos académicos, la búsqueda de la igualdad de oportunidades en el ingreso, la flexibilización de los programas, la creación de nuevas instituciones como las universidades tecnológicas, y particularmente la recomendación de sustituir la vinculación estrecha entre educación media superior y superior que es un rasgo único de México, mediante la generación de un sistema de educación media superior similar al de otros países, homogéneo y diferenciado del nivel superior, con normas a nivel federal y con participación de los estados. Se prevee para ello la integración de órganos de planeación, evaluación y coordinación entre instituciones para que con un Sistema Nacional de Información de la Educación Media Superior y Superior se tomen decisiones para ampliar y mejorar la educación superior.

En 1995 el presidente de la República consideraba que la matrícula universitaria se hallaba estancada, al no lograr rebasar el tope de 1’200,000 inscritos, por lo que había que mejorar la calidad, actuando sobre la infraestructura, la actualización de los programas y la preparación de los profesores. El desarrollo del país debía basarse en aumentos de productividad, lo que demandaba relacionar la economía con en el conocimiento (LJ, 19/V/1995).

Quizás este fue el marco de pensamiento que movió en 1996 al lanzamiento de la iniciativa última y más importante para la educación superior, el Programa de Mejora del Profesorado de las Instituciones de Educación Superior (PROMEP) que pretende lograr la superación del profesorado como eje articulador del sector, por medio de procesos planeados por las propias instancias académicas de las instituciones de educación superior y con una concepción integral que además de mejorar las condiciones individuales, desarrolle grupos académicos y propicie mejores ambientes de trabajo. Se plantea mejorar la calidad del profesorado mediante actividades que tengan una continuidad de diez o doce años por lo menos, que arraiguen a los académicos efectivamente a las instituciones y que aseguren elementos más confiables de evaluación de la calidad de los cuerpos académicos (Confluencia, septiembre de 1996). Este plazo superior a un sexenio tiene como objetivo el de asegurar una política de estado no sujeta a los vaivenes sexenales, con lo que se respondería a las quejas de algunos rectores de universidades que han deplorado públicamente la incertidumbre que genera el constante cambio de los parámetros educativos cada vez que ingresa un nuevo equipo de gobierno.

Funcionarios y académicos de la UAM tuvieron una participación destacada en la concepción del PROMEP. El rector general de esta institución declaró que los grupos académicos –que serían aquellos privilegiados por el programa- son los que dan fortaleza a la universidad y están integrados por profesores-investigadores multidisciplinarios o disciplinarios que trabajan un campo de estudio y presentan como rasgos la adscripción (cuando la institución crea el ambiente y la infraestructura para mantenerlos ligados a la universidad) y la habilitación por medio de los posgrados o de una alta especialización y de las redes de intercambio que los relacionan con otros sistemas académicos. El PROMEP busca realizar así el propósito vigente desde los años ochenta de no limitarse a la entrega de recursos financieros, sino a planear la preparación del profesorado y la dotación de infraestructura de acuerdo con las necesidades reales de las universidades (U2000 11/XI/1996). Con él se pretende que para el año 2006 se cuente con 50,500 profesores de tiempo completo con grados de maestría, doctorado o especialidad, con una etapa intermedia de realización verificable en el año 2000.

Sin desafiar la autonomía de las universidades públicas o privadas, el PROMEP tiene un diseño ambicioso que involucra dentro de la SEP no sólo a la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) sino también a la Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológica (SEIT) y al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) ya que está orientado a las universidades tanto como a los institutos tecnológicos, los centros de posgrado y las universidades tecnológicas y de manera indicativa también a las instituciones privadas.


El PROMEP se superpone en parte y en parte sustituye a SUPERA, pero mientras éste era manejado por ANUIES el PROMEP será administrado directamente por la SEP, lo que da la impresión de un interés del gobierno de tomar más firmemente en sus manos la principal guía de desarrollo de la educación superior en los próximos años. Los fondos de SUPERA se reconducirán al PROMEP y se preveen convenios entre la SEP y cada institución, para acordar apoyos para formación de profesores, reincorporación de becarios, mejoras de infraestructura y apoyos académicos. Esto determinará compromisos concretos de ambas partes en cada convenio, que le permitirán a la SEP controlar aspectos del desempeño de la educación superior. Se apoyará a los académicos y a su contexto institucional, para favorecer a las instituciones y no sólo a los individuos, que de otra forma desertarían o no dedicarían toda su capacidad adquirida a su centro de trabajo. La unidad de planeación estará centrada por tanto en las escuelas y en los departamentos académicos. Además de promover los estudios de posgrado se crearán en algunos casos plazas de tiempo completo.

Algunos funcionarios de universidades han criticado el hecho de que si bien el PROMEP se enfoca a los profesores, no se contemplan aumentos de salarios que serían necesarios en algunas instituciones, independientemente de los programas de estímulos económicos.

El PROMEP se interesa en cambiar la realidad del profesorado por considerarlo como es obvio base de una educación de calidad. En México actualmente sólo el 31% de la planta de profesores de educación superior es de tiempo completo, mientras en otros países esta cifra llega a 90%. Se plantea como importante que todos los maestros de licenciatura cuenten con un posgrado, incluido un mínimo de 22% de doctores (ahora estos son el 11%) alcanzándose un número de 20,000 doctores en todo el país en 2006, al culminar el programa. Para ello se deberían graduar 2,000 doctores al año alcanzando la matrícula de posgrados de buen nivel un número de 120,000 estudiantes, pasando así el cociente medio alumno-profesor en el sistema de 29 a 22. Los dos elementos centrales del programa serían la profesionalización de la planta de profesores y la elevación de su nivel, llegando los académicos de tiempo completo a ser el 70% del total. Estos deberían hacerse cargo de los cursos básicos mientras que los docentes de asignatura deberían asumir los cursos de tipo práctico o taller.

El promedio de profesores de las instituciones de educación superior en México pasa de 40 años, por lo que se tiene también que preveer un remplazo de buena calidad para el futuro, a efectos de evitar que se improvisen masivamente profesores, como sucedió en el pasado. Se incorporará al sistema una nueva generación de educadores que asumiría la adquisición del doctorado como una expectativa normal, e incluso como una expectativa inicial y no retardada de su carrera.

Concluida la instancia de planeación de instituciones y programas que serán financiados por el PROMEP, éstos recibirán apoyo de los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior o CIEES (U2000, 24/II/1997).

Es muy pronto para juzgar este nuevo programa, pero aparte de cierta incógnita en torno a su evolución y las diferencias entre instituciones a causa de las remuneraciones académicas, existe la duda de si el PROMEP producirá un cambio en la calidad y no solamente un nuevo énfasis en la cantidad, por ser esta una dimensión relativamente más controlable y a la que se ha orientado tradicionalmente la planeación educativa.

4. Política de partidos

Una materia delicada, por lo menos desde los años sesenta y setenta, ha sido la de la relación entre los partidos políticos y la vida interna de las instituciones de educación superior. En el período de los noventa, sin embargo, se fueron estabilizando relaciones y prácticas, probablemente también debido a que el reconocimiento de la oposición por un sistema electoral más competitivo contribuyó a dar a los partidos antes excluidos o muy limitados en sus posibilidades de acción, un sentido de responsabilidad dentro del sistema político.

En consonancia con estos cambios, las instituciones trataron (sobre todo en los últimos años) de plantear nuevos criterios de relaciones abiertas pero claramente delimitadas con los partidos. En el Instituto Politécnico Nacional (IPN) y en la UNAM se ha consagrado últimamente la idea de que la actividad partidista en las instalaciones académicas es permisible, siempre que ellas mismas no se


conviertan en arena política. Se considera que las instituciones deben estar abiertas a la realidad social y permitir una labor de información de los partidos que es positiva para la formación de los estudiantes. En fecha muy reciente el rector de la UNAM llamó a la comunidad universitaria a participar en el proceso electoral nacional y a los partidos a que concurran a informar con responsabilidad y respeto (Ref., 7/II/1997).

Un hecho nuevo fue también que el IPN felicitara en un desplegado la nominación de un egresado suyo como candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI) a la presidencia de la República (si bien el comunicado tuvo el cuidado de no hacer mención expresa del nombre del partido; Exc., 30/III/1994). Más llamativo aún fue que el mismo candidato sostuviera una reunión con funcionarios de ANUIES y rectores de todas las universidades públicas (exceptuada la UNAM) que le hicieron saber sus inquietudes acerca del desarrollo de la educación superior. Es la primera reunión de este tipo de que se tenga noticia (Exc., 15/IV/1994 y LJ, 24/IV/1994).

5. Otros modelos académicos

El principal modelo alternativo a las tendencias predominantes en la educación superior es el de las universidades privadas. Estas no son nuevas en el panorama educativo mexicano, pero al igual que en otros países latinoamericanos su crecimiento acelerado así como el prestigio creciente de algunas de sus instituciones es un fenómeno relativamente reciente. Así como existe el CUPIA para las instituciones del sector público, los centros privados son congregados por la FIMPES (Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior). Esta pretende consolidar un sistema de créditos para cuarenta de sus instituciones afiliadas, así como impulsar la investigación –que tiene escasa presencia en estas instituciones que han preferido en general acentuar su competitividad en el terreno docente- y crear un Padrón de Excelencia de Licenciaturas para atraer buenos estudiantes, afianzado por medio de un sistema de evaluación permanente. Las instituciones privadas han expresado coincidencias con el Plan Nacional de Desarrollo Educativo 1995-2000, sobre todo en lo relativo a la conexión entre los sectores público y privado de la educación superior. Sin embargo prefieren, mientras pueden, obviar las complejidades políticas del sistema gubernamental de evaluación de la educación superior. Algunas de ellas ya ensayan su propio sistema de autoevaluación, pero la idea central de la evaluación del subsistema y de la constitución de su propio Padrón de Excelencia es que las instituciones privadas compitan entre ellas y que el financiamiento al canalizarse por medio de créditos que manejen los estudiantes constituya un apoyo al individuo y no a la institución. Se trata de una idea individualista de privilegiar a la demanda y no a la oferta, que veremos aparecer también en el contexto de los proyectos sobre financiamiento de la educación superior pública.

Por otro lado, con un enfoque de vinculación teórica y práctica enderezada a las tareas de la actividad productiva, se creó desde inicios de los años noventa una nueva modalidad de institución de educación superior pública, la Universidad Tecnológica, que imparte carreras estrechamente enlazadas a la productividad y al desarrollo económico. Se trata de una nueva opción para egresados de bachillerato que deseen una buena formación técnica en un breve lapso. A los estudiantes se les requiere dedicación intensiva en aulas, laboratorios y talleres. El objetivo es el de formar técnicos de acuerdo con las necesidades que plantea la modernización y la apertura internacional de la economía, con capacidad de ayudar a los empresarios a resolver problemas de actualización tecnológica. Los cursos intensivos se desarrollan en dos años luego de los cuales el interesado puede ingresar al mercado de trabajo o continuar estudios de licenciatura en otras instituciones. Se pretende lograr así un egresado de mejor preparación que la que es usual en el promedio de la educación superior.

Las universidades tecnológicas se generan en determinados puntos del país, en contacto con empresas y según las expectativas de mercado de trabajo para sus egresados. El sector empresarial ofrece bolsas de trabajo para el desempeño del servicio social y prácticas profesionales. Representantes de las empresas participan en los órganos de dirección, planeación y evaluación de estas universidades y ofrecen sus plantas para uso de equipo y apoyo financiero para programas y proyectos determinados.

Ya hacia mediados de la década las universidades tecnológicas configuran un modelo relativamente consolidado, aunque sin el mismo prestigio que las otras universidades. Según el Plan Nacional de Desarrollo Educativo 1995-2000, atienden actualmente al 0.3% de la matrícula de educación superior


(4,900 alumnos), pero se espera que para el año 2000 atiendan al 1%, o sea que tengan un aumento de 400% y 18,000 alumnos en total (U200 22/IV/1996). En el correr de pocos años se han fundado dieciséis de estas instituciones y se espera que para el año 2000 sean cuarenta.

La preocupación por la ciencia y la tecnología tiene lógicamente que ver con la perspectiva de un incremento de la competencia comercial a la que está expuesto el país desde la entrada en vigencia del TLC. Dentro de este renglón surgió el temor de que animadas por las perspectivas del libre comercio las universidades estadounidenses pudieran establecer filiales en México, compitiendo con las mexicanas. Pero es esta una perspectiva que hasta el momento no ha tenido un desarrollo importante.

En cambio empezaron a organizarse las primeras experiencias de “universidad virtual” sobre todo en algunas universidades privadas como el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM). La universidad virtual vehiculiza la práctica educativa por medio de las tecnologías más modernas de comunicación (satélites, internet, videoenlaces, videoconferencias y multimedias) y sus repercusiones más importantes a futuro se dan en dos aspectos. El primero es el de la matrícula, pues surge la posibilidad de llegar a grandes distancias en varios lugares simultáneos, multiplicando el número de estudiantes atendidos. El segundo es el del impacto sobre el profesorado pues de afianzarse este modelo cambiaría el carácter de la docencia en lo relativo a la calidad y la cantidad de los docentes que se requirieran. Naturalmente esto reaviva un viejo temor, presente desde los inicios de la era contemporánea, que es el de la sustitución de hombres (en este caso docentes) por máquinas (en este caso medios). Sin embargo, lo embrionario de la experiencia no permite asegurar que ello se vaya a dar en una escala significativa. Si los medios pueden llegar a más personas, ello podría también motivar más demanda de profesores20, aunque es cierto que el carácter profesional de éstos cambiaría.

6. La difusión de la evaluación

Al iniciarse el sexenio de 1988-1994, el presidente de la República, en consonancia con el Plan de Modernización Educativa, declaró que en la calidad de la educación estaría la batalla decisiva de toda la política educativa. Pero el terreno privilegiado para ensayar la medida fue la educación superior universitaria, quizás por el hecho de tratarse del sector educativo con más elevada preparación intelectual y mayores financiamientos per cápita, a la vez que con menor control político directo del Estado.

En octubre de 1989, al presentarse el Programa Nacional de Educación en la ciudad de Monterrey se afirmó que la modernización de la educación superior se lograría con base en los diagnósticos y programas presentados por las propias universidades, conteniendo una evaluación sistemática de su actividad y buscando la diversificación en la formación de sus estudiantes para generar profesionistas con características flexibles, orientación multidisciplinaria y una actitud emprendedora hacia el trabajo y la productividad. En él convergerían todas las acciones de evaluación de la educación superior que se realizaran en el país, integradas en cinco líneas: desempeño escolar, proceso educativo, administración educativa, política educativa e impacto de los servicios educativos y sus egresados en el entorno económico y social.

El argumento oficial a favor de la evaluación fue el de que las universidades –autónomas o no- rindieran cuentas a la sociedad. Los recursos oficiales deberían entregarse sobre la base de evaluaciones y ya no con base en la simple buena fe. En una dimensión muy práctica, además, la evaluación permitiría a las universidades lograr nuevos apoyos financieros del gobierno, incrementando las remuneraciones de los académicos y mejorando el funcionamiento escolar.

Como es lógico para la SEP la evaluación no debía ser sólo un ejercicio de información, sino también de gestión y toma de decisiones, por lo cual debía implicar cambios institucionales. Consideradas las casas de estudio por separado, la que primero tomó el desafío de la institucionalización de la evaluación fue la UAM, desde inicios de 1989 (Valenti y Varela, en prensa). Pero también otras universidades empezaron a estudiar y a establecer sus propios sistemas de evaluación institucional o individual. A la evaluación

20 Por ejemplo, un videoconferencista puede necesitar ser apoyado por capacitadores, in situ, en los distintos lugares a donde llega la conferencia.


individual de académicos se empezaron a condicionar los aumentos más significativos de las remuneraciones personales, convirtiéndose así la evaluación en un instrumento de la deshomologación salarial propuesta por la SEP. Para algunos críticos esto respondía a la intención de crear una suerte de mercado interno en las universidades. Pero en realidad este sistema de ingresos monetarios ligado a la evaluación funciona porque no hay un mercado laboral strictu sensu, en las universidades públicas, lo que sólo podría darse si se aplicara el principio de libre contratación de su personal.

Según la Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA) fundada en 1989, la evaluación debía reposar sobre tres grandes fuerzas: inducción nacional por parte del gobierno, inducción de los directivos universitarios y retroalimentación de ambas instancias con las células académicas actuantes en las universidades. A partir de la atribución de fondos ligados a evaluaciones, las universidades debieron empezar a presentar reportes anuales acerca de cómo se gastaban los fondos adicionales obtenidos. Los fondos serían utilizados para solucionar dos problemas críticos de las universidades públicas: la masificación de la enseñanza y la falta de recursos para retener al personal más calificado.

La CONAEVA fue creada con el consenso de las instituciones, pero en los hechos constituye parte de un sistema más o menos asimétrico de negociación y acuerdo entre instituciones de educación superior y gobierno, por medio del que se ha regido el diseño y la ejecución de la política de educación superior en el largo plazo. Formalmente funciona con base en tres niveles: autoevaluación de las propias instituciones, evaluación de programas por parte de los CIEES y evaluación del conjunto del sistema de educación superior por parte de las SESIC y el COSNET.

Para los especialistas que apoyan la adopción de la evaluación, ésta debe determinar criterios de ascenso y gratificación de académicos para acabar con la inamovilidad que favorece la irresponsabilidad laboral. La definitividad laboral debe sujetarse al cumplimiento de funciones académicas y la evaluación ligarse a programas de superación académica para que su aplicación constituya una vía para la identificación y corrección de errores y no una práctica punitiva.

Por otro lado los críticos, que se expresan especialmente en los foros sindicales universitarios, alegan que la evaluación individual incentiva la cantidad más que la calidad (un señalamiento que también ha sido anotado por algunos estudiosos del tema), que genera canibalismo académico debido al pago de estímulos diferenciados que son fuente de conflictos entre los docentes, y que lejos de motivar una mejora de todo el sistema favorecería una diferenciación permanente entre universidades buenas, malas y hasta pésimas. Además, estos pagos que no se hacen a título de sueldos, a pesar de que sufren ciertos gravámenes fiscales no generan derechos jubilatorios (excepto en la UNAM, donde se prevee cierto grado de incorporación de los estímulos a los sueldos). Los sindicatos reclaman estabilidad en el empleo, asignación de los estímulos a la productividad mediante mecanismos bilaterales de negociación laboral y la revisión de la actual situación en que los salarios básicos han perdido peso frente a las remuneraciones resultantes de la evaluación individual.

Para los sindicatos la evaluación resulta problemática porque sale de su esfera de control. Los fondos ejercidos como resultado de la evaluación de académicos no son considerados sueldos por las autoridades y por tanto sortean los mecanismos habituales de negociación bilateral, cobrando implicaciones políticas que van más allá de la sola cuestión de la calidad académica. En las huelgas de la UAM de 1994 y 1996, la demanda de que los estímulos académicos fueran reconsiderados como salarios e ingresaran a la agenda de negociación contractual estuvo en el tapete de la discusión sin que se llegara a ningún acuerdo. Otro capítulo es el de la evaluación del trabajo administrativo –un área laboral en que el dominio de los sindicatos suele ser más sólido- donde es posible que las autoridades universitarias aceptaran que una asignación diferencial de pagos con base en calidad se realizara con cierta fiscalización y participación sindical. Pero aparte del sindicato de la UNAM, ningún otro ha aceptado por el momento esta posibilidad.

Sin embargo, las previsiones apocalípticas de los adversarios de la evaluación no se han cumplido. Si bien la atribución de fondos de acuerdo con la evaluación individual de académicos ha seguido criterios de diferenciación salarial que favorecen a las categorías académicas más elevadas, parte de los


mecanismos de estímulos han sido pensados en cómo alcanzar a un vasto número de profesores, por lo que no se ha producido una protesta académica decisiva contra el nuevo sistema21.

Por otra parte, como se comprueba también en el caso de la UAM, el pago de estímulos no depende sólo de pautas académicas sino además de la capacidad financiera de la institución, por lo que no constituye un derecho adquirido y puede ser cancelado por razones de indisponibilidad financiera. Esto se explica por la volatilidad de la economía nacional, pero también por el carácter experimental y aún inestable del sistema de evaluación. Si éste repercutiera en una asignación masiva y constantemente al alza de ingresos, podría encontrar un tope, ya sea por razones de falta de fondos o de contradicción con la política general antiinflacionaria del gobierno. Por otra parte parece evidente que, ya sea por motivos financieros o políticos, o debido a la fase experimental en la que todavía se encuentra la evaluación de la educación superior, sus impulsores directos o indirectos quisieron reservarse un importante margen de maniobra, no comprometiéndose a establecer una durabilidad o frontera de expansión ilimitada de la nueva estrategia. Pero desde otro punto de vista esto lleva a una paradoja: el límite de la remuneración que los académicos de universidades públicas puedan obtener por evaluación individual de sus actividades no está solamente determinado por su productividad y calidad en el trabajo, o por los topes de remuneración establecidos, sino también por la disponibilidad de fondos. ¿Quiere decir que si se cumpliera el objetivo fundamental de la política de evaluación –que la gran mayoría de los académicos mejorara de forma sostenida y comprobable su rendimiento laboral- se llegaría a un punto en que la política se haría inviable por falta de dinero? La respuesta sólo podrá darse en el futuro en función de sucesivas redefiniciones de la política educativa y del sistema de evaluación, pero sobre todo de la evolución de la economía mexicana.

Mientras tanto, desde el sexenio pasado, la SEP otorgó recursos del Programa para la Modernización de la Educación Superior, adicionales al subsidio tradicional, si las propuestas de las universidades se inscribían en el nuevo plan. Para ello los rectores se comprometerían a cumplir diez tareas o líneas prioritarias de acción coincidentes con las recomendaciones ya expuestas del ICED. Esto se hace mediante la autoevaluación institucional: las casas de estudio entregan un informe anual sobre desempeño académico y administrativo, con un compromiso anexo de corregir deficiencias. A partir de una consideración de los proyectos presentados por iniciativa de las universidades, las autoridades correspondientes de la SEP eligen aquellos objetivos que les parecen más adecuados para financiar y descartan otros.

Esto es lo que se conoce como inducción gubernamental: aunque no obliga formalmente, el gobierno presiona y condiciona, basado en el supuesto de que la autonomía (en el caso de las universidades públicas) debe ser académica, pero no financiera22.

Pero las líneas prioritarias de acción dentro del esquema de la política de evaluación no son remunerativas (aunque esto sea lo que más ha llamado la atención) sino que están fijadas en otras metas como la actualización de planes de estudio, la formación de profesores especialmente por medio del posgrado, la formación de investigadores, la regulación de la matrícula y la creación o cancelación planificada de programas de licenciatura, de investigación o de posgrado, la actualización de la infraestructura académica (laboratorios, bibliotecas y centros de información), la racionalización administrativa, la modernización de los sistemas de información, la diversificación de fuentes de financiamiento, y los convenios de vinculación productivos.

Por lo demás no han faltado las críticas a las posibilidades del ejercicio de la evaluación, provenientes de las autoridades educativas o de las mismas universidades. En el inicio de estos ejercicios, un

21 Las huelgas de la UAM ya mencionadas no parecen haberse debido principalmente al factor de diferenciación salarial provocado por el pago de estímulos, pues tuvieron escaso apoyo del personal académico. En esta universidad, que posee el sistema más amplio y diversificado de pagos al rendimiento académico individual, algunos de los mecanismos más usuales benefician a cerca del 50% de los académicos con derecho a solicitarlos y otros, hasta al 80% de los mismos (Valenti y Varela, en prensa). 22 Esto es lo que, unido a la conflictividad latente en el uso de la evaluación, hace que las universidades privadas, no dependientes del financiamiento oficial, se muestren reacias a entrar en el esquema de evaluación gubernamental. ¿Para qué hacerlo sino recibirían el mayor beneficio que es precisamente el de los subsidios? A efecto de certificar su calidad han preferido impulsar sus propios mecanismos de evaluación.


documento de ANUIES (uu, 28/VII/91) señaló entre otros obstáculos políticos que la evaluación encontraba en las universidades: atomización institucional, compadrazgo, grupos de interés y mecanismos arcaicos de legitimación. Otras críticas han provenido de altos funcionarios de la SEP que señalaron que en sus primeros reportes las universidades desvirtuaban el ejercicio de la autoevaluación, convirtiéndolo en numerología, con largas listas de carencias y demandas. No se ponderaban cualitativamente los trabajos de los académicos y esto no beneficiaba a aquellos más productivos. Unas 15 instituciones entre las que presentaron reportes, simplemente extrapolaron el modelo de evaluación de la UAM, tomándolo como ejemplo por ser el más desarrollado. ANUIES consideró que faltaban modelos confiables de evaluación que involucraran participativamente a profesores y alumnos (uu, 31/VII/1991).

Paralelamente al programa de estímulos en funcionamiento, la SEP anunció en 1992 que se empezarían a otorgar recursos del programa de Carrera Docente del Personal Académico, a fin de que los 20,000 maestros de tiempo completo del sistema de educación superior accedieran a estímulos económicos, provenientes de un fondo preliminar de 150 millones de pesos, por vía de la evaluación de la calidad y productividad de su trabajo. Estos fondos serían parte del subsidio federal de 1993 y deberían complementarse con ingresos propios de las universidades y aportes de los gobiernos estatales, permitiendo romper la barrera de los titulares “C” (que es hoy el cargo más alto al que puede acceder un académico) para crear nuevas categorías “D” y “E” que contrapesaran la propensión de muchos académicos del máximo nivel a buscar puestos burocráticos en las instituciones como forma de elevar sus ingresos una vez que acceden al tope salarial que significa el puesto de Titular “C”. Por tanto, al igual que el de los estímulos, este plan satisface la necesidad de recuperar una auténtica dedicación exclusiva de los académicos por medio del alza de ingresos, pero va más allá, pues responde a la vez a las ansiedades generadas en torno a la inestabilidad financiera del sistema de estímulos, pues las nuevas categorías laborales permitirían un alza efectiva de los salarios básicos.

La UAM era una de las instituciones indicadas para probar esta nueva estrategia, dada la madurez que en ella habían adquirido los ensayos de evaluación individual. Sin embargo, un primer intento de establecer en esta institución la carrera académica fue suspendido al obtener resultados negativos en una consulta realizada en 1993 por medio del voto secreto del cuerpo académico de la institución. Es de suponer que el temor principal de los consultados radicara en el hecho de que por un lado el establecimiento de nuevas categorías de titulares contribuyera a “devaluar” las categorías de Titular “A”, “B” y “C” a las que pertenecen actualmente cerca del 50% de los 3,700 profesores de la UAM, al alejarlas de la cúspide académica. Por otro lado el acceso a las nuevas categorías se volvía incierto, pues una de las hipótesis consultadas era la de que no se hiciera por los sistemas habituales, sino por métodos de evaluación externa más rigurosos.

Precisamente una crítica insistente de los funcionarios de la SEP (El Universal, 13/III/1993) era que la evaluación de la educación superior se centraba excesivamente en la autoevaluación y que faltaba una evaluación externa o “desde la sociedad”, terminología asociada a ese dar cuentas que es, como ya vimos, uno de los puntos de justificación de la política de la evaluación. Ciertas universidades públicas como la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP) o la UNAM, siguiendo en esto los pasos de lo que ya hacían algunas instituciones privadas como el ITESM, respondieron a ello recurriendo de mutuo propio a evaluaciones externas de algunos de sus programas por parte de prestigiosos organismos internacionales como el ICED, la UNESCO o la National Academy of Sciences de Estados Unidos. Pero lo más ambicioso en esta materia fue la aprobación en mayo de 1993 por parte de la Asamblea de ANUIES de la aplicación de un Examen General de Calidad Profesional (EGCP) y de un Examen Nacional Indicativo previo a la Licenciatura (ENIPL) como formas de evaluar el desempeño de las instituciones de educación media superior y superior enfocándose a sus productos, los alumnos.

ANUIES había estimado, desde inicios de la década, que en vista de los desafíos del TLC los exámenes de ingreso a la educación superior deberían en el futuro ajustarse a patrones internacionales. El proyecto de aplicar ambas pruebas incluía la formación de un organismo no gubernamental, El Centro Nacional de Evaluación (CENEVAL) resultante de un acuerdo entre la SEP y las instituciones de educación superior. El CENEVAL es una asociación civil constituida en abril de 1994 con la participación


del gobierno federal, la ANUIES y otras instituciones, con la finalidad de calificar y acreditar los logros académicos de las instituciones educativas, los estudiantes y los profesionales.

El ENIPL fue diseñado como un examen voluntario, pero en la confianza por parte de la SEP y ANUIES de que con el mismo se protegerían “los derechos de los potenciales consumidores del servicio educativo mediante un discreto pero exacto manejo de la información (…) y [fomentando un sano régimen de competencia entre instituciones (uu, 10/IV/1993). El EGCP también sería voluntario, pero se suponía que, de generalizarse, el hecho de no haberlo presentado se convertiría en una certificación negativa para los egresados en busca de trabajo. Desde 1992 la Academia Nacional de Medicina había realizado certificaciones similares por medio de 43 consejos de otras tantas especialidades médicas y el secretario de Salud propuso al IMSS y al ISSSTE sólo contratar especialistas avalados por estos consejos (Página uno, suplemento de uu, 18/IV/1993). El espíritu de esta política es que los exámenes generales de este tipo se deberían aplicar en forma sistemática en todos los distintos escalones de ingreso a la educación media superior y superior, incluido el posgrado. También es establecerían en el futuro exámenes periódicos de ratificación de conocimientos profesionales para los egresados ya integrados al mercado de trabajo.

El ENIPL fue presentado como un paso hacia la eliminación del pase reglamentado (Exc., 30/IV/1993). Esto provocó de inmediato suspicacias, por entendérselo como violatorio de la autonomía universitaria. Los reclamos motivaron una marcha atrás al confirmarse que sólo sería voluntario. Sin embargo la progresiva desaparición del debatido “pase automático”, consentida de una forma u otra por las casas de estudio que aún lo mantienen, parece replantearse, como luego veremos, a partir de la aplicación del Examen Único obligatorio de ingreso al bachillerato, por primera vez en 1996.

La XXV Asamblea General de ANUIES aprobó la aplicación del EGCP a los egresados de Medicina, Odontología, Veterinaria, Enfermería, Sicología, Ingeniería Civil, Derecho y Contaduría. En esta reunión se aclaró que cada institución haría el uso que encontrara conveniente del ENIPL, por lo que éste no implicaría la eliminación del pase reglamentado. Pero hubo indecisión en torno a si el EGCP sería sólo un sistema de información o de acreditación para obtener la cédula profesional, como sucede en Estados Unidos y Canadá23. Por su parte la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES) anunció que preparaba su propio Examen Unificado y normas para evaluar a sus egresados, por lo que en su interior se expresaron opiniones contrarias al EGCP. Estas instituciones privadas tienen como ya vimos un Sistema de Evaluación Interinstitucional que regula la entrada y permanencia en ellas (uu, 9/VI/1993).

La primera etapa de funcionamiento del CENEVAL dio pocos frutos, salvo mostrar resultados preocupantemente bajos de los exámenes aplicados. Sin embargo, se aclaró que esto no podía usarse como un indicador de la calidad de los sistemas de educación media superior y superior, dado que no podía considerarse que quienes acudían conformaran una muestra representativa de los egresados. Dado el carácter voluntario de las pruebas, sólo un 30% de los egresados se sometían a ellas y en el poco tiempo de existencia del CENEVAL el mercado de trabajo no parecía conocer ni exigir la presentación de dichas acreditaciones.

Pero hubo un giro a mediados de 1996, cuando el CENEVAL diseñó y aplicó el primer Examen Único obligatorio de ingreso al bachillerato, por disposición de la Comisión Metropolitana de Instituciones Públicas de Enseñanza Superior (COMIPENS) un consorcio de nueve instituciones del área metropolitana de la Ciudad de México (incluida la SEP) que imparten educación media superior. Este examen no está estructurado de acuerdo con una lógica de “aprobado-reprobado”, sino de ubicación de estudiantes en instituciones de docencia de acuerdo con una curva normal de distribución de frecuencias que surge de los resultados de la prueba contrastados con la preferencia de asignación institucional expresada por el alumno y las calificaciones obtenidas en su desempeño escolar anterior. El examen ha sido diseñado para que la mayoría quede en la medida de 50% de aciertos. Las autoridades se proponen asegurar a todos los postulantes el acceso a la educación media superior por

23 También en este caso un conocido jurista opinó que ello sería violatorio de los arts. 5 y 21 de la Constitución (uu, 15/V/1993).


lo que no habrá ya “rechazados” sino en todo caso “asignados” inconformes con su ubicación institucional.

Aparte de racionalizar el ingreso a la educación media superior y propiciar al menos una atenuación de los efectos negativos del posterior “pase automático”, esta medida busca probablemente también dispersar la conflictividad que se genera cada año en la zona metropolitana en torno al acceso al bachillerato, concentrada excesiva e injustamente en la UNAM. Pero en esta primera ocasión el conflicto no dejó de todos modos de manifestarse antes y después de la aplicación del Examen Único. Sin embargo, la protesta, aunque importante por sus repercusiones y duración, fue minoritaria en relación con el total de postulantes examinados24. Esto se debió a dos razones. En primer lugar, ante la demanda de ingreso, las instituciones convocantes accedieron a aumentar el cupo de matriculados, abriendo 48,900 nuevas plazas (+28%), con lo que prácticamente se eliminó la escasez de oferta de educación media superior pública que se había presentado en otros años. En segundo lugar, la mayoría de los más de 200,000 examinados parece haber quedado conforme o al menos resignada con la asignación que le correspondió de acuerdo con el examen, seguramente debido a que el 56.7% fue ubicado en la primera opción de escuela que había marcado (sobre un total de 30 opciones) y 70% en alguna de las cinco primeras opciones (LJ, 1/VIII/1996).

Inicialmente la oferta (que luego tuvo que ser ampliada) fue de 243,170 lugares y la demanda de 262,308 (Ref., 18/VI/1996). Pero finalmente sólo 231,311 postulantes encontraron cupo, puesto que los demás no habían cubierto los créditos de educación secundaria necesarios para ingresar a la educación media superior25. La UNAM y el IPN fueron elegidos como primera opción por el 65% de los examinados, pero ambas instituciones recibieron respectivamente 25,000 y 15,000 solicitudes menos que el año anterior, lo que se atribuyó a la mejora en el sistema de información sobre opciones y en todo caso es una muestra de los efectos racionalizadores del examen (LJ, 1/VIII/1996).

Según algunos críticos el resultado de la primera aplicación del Examen Único mostró que en una escala convencional de 1 a 10 el 78% de los examinados reprobó. Sin embargo, los representantes del CENEVAL explicaron que en un examen de esta índole una calificación promedio de 50.6% no es sinónimo de reprobación sino de buen resultado (LJ, 21/VIII/1996 y 16/I/1997). Ello deja en todo caso expuesto un aspecto no menos polémico del Examen Único: el hecho de que se haya planificado con un criterio de asignación diferenciada pero totalmente incluyente, sin preveer la posibilidad de la reprobación, lo que parece contradictorio con la meta de calidad pregonada26. Ello fue justificado en términos estratégicos como parte de un procedimiento de implantación gradual de este tipo de prueba, por el cual sería aplicada inicialmente con mayor flexibilidad y posteriormente, una vez plenamente institucionalizada, con mayor rigor. Quizás por seguir esta lógica, para la segunda edición del examen, a realizarse en junio de 1997, la COMIPENS ha anunciado más exigencias.

Aparte del Examen Único de ingreso al bachillerato en la Zona Metropolitana, en otras veintiocho entidades de la República se aplica el Examen Nacional de Ingreso a la Educación Media Superior (EXANI). En cuanto al EGCP, se aplica actualmente a los egresados de siete carreras: Contaduría, Administración, Ingeniería Civil, Odontología, Enfermería, Turismo y Veterinaria Zootecnia. Próximamente se propone extenderlo a Psicología, Ingeniería Mecánica, Ingeniería Eléctrica e Ingeniería Electrónica. A pesar de que es voluntario, algunas instituciones empiezan a considerar la

24 Los descontentos presentaron incluso una queja ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) pero ésta se declaró incompetente por considerar que la educación media superior y superior no son obligatorias, y por tanto tampoco son jurídicamente exigibles. Por lo demás los resultados del examen no negaron acceso al bachillerato a nadie, si no que sirvieron para asignar lugares que a veces no satisfacieron a los interesados. Los inconformes según la CNDH eran el 9% del total de los examinados y las razones de su reclamo eran la lejanía de la escuela asignada en relación con el domicilio, o la adscripción a una modalidad de bachillerato por la que no había optado (LJ, 5/IV/1997). 25 Pero en definitiva hubo 55,000 de los postulantes iniciales esfumados, ya sea por no presentar examen, o por haber desertado hacia el mercado de trabajo, o por haber optado por instituciones privadas, o por no acreditar secundaria, o por otras causas residuales (U2000, 20/I/1997). 26 Es sabido que desde hace décadas las universidades públicas admiten una mayoría de estudiantes con calificaciones reprobatorias; en la UNAM entre 1976 y 1985 esta cifra de reprobados admitidos era de 92.4% (Pablo Latapí, ¿Cuánto aprenden nuestros alumnos?, en Proceso, 4/X/93).


posibilidad de tomarlo como una forma de titulación alternativa a la tesis o al examen profesional, lo que terminaría dándole cierto tinte de obligatoriedad, pero no absoluta sino dentro de una gama de opciones (U2000, 3/III/1997).

A su vez, en 1993 el CONACyT convocó a las revistas científicas a presentarse para ser acreditadas y así “tener medios más objetivos para considerar las publicaciones de investigación que aparecen en México” (uu, 18/IV/1993). Las revistas debían tener arbitraje nacional e internacional y contar con un cuerpo editorial de reconocido prestigio nacional e internacional. Esto, a la par que permite que las revistas mexicanas clasificadas como de nivel internacional puedan recibir apoyos del mismo CONACyT, respondía quizás a críticas e interrogantes en torno a los criterios de evaluación de las publicaciones en revistas nacionales, a raíz de demandas como la del SNI, que exige a sus miembros publicar “en revistas con arbitraje de circulación y nivel internacional”27.

Así la evaluación, a pesar de altibajos y cuestionamientos, ha penetrado en distintos campos de la educación superior, como la evaluación de proyectos, posgrados y revistas por el CONACyT; de programas, también por los CIEES28, de alumnos, por el CENEVAL; de profesores, por los mecanismos de estímulos; de instituciones, por evaluación externa o por autoevaluación de las propias casas de estudio. La evaluación institucional es quizás la más heterogénea, pues depende de cada institución y no se sabe bien que consecuencias tiene, excepto en casos específicos publicitados, como el de la Unidad Azcapotzalco de la UAM29.

El aspecto aparentemente menos desarrollado de los tres niveles de evaluación previstos por la CONAEVA es el del conjunto del sistema de educación superior, aunque además de otras iniciativas valen en este sentido los informes de organismos técnicos o multilaterales como el ICED y la OCDE30. La presencia de estos organismos –en particular la OCDE- obliga a revisiones periódicas del sistema y limita el grado de discrecionalidad de las políticas nacionales en ciencia y tecnología y educación superior, y también el margen de arbitrariedad en el funcionamiento de las propias casas de estudio.

ANUIES ha anunciado que en 1997 pondrá en marcha un Sistema de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior que funcionará mediante una instancia colegiada del más alto nivel académico, no gubernamental y de carácter externo (LJ, 7/XI/1996). Es difícil en este contexto saber si quien está evaluando es realmente “la sociedad” (pues ¿quién la representaría con total legitimidad y autenticidad?) pero en términos más realistas y ubicables dentro de la estrategia gubernamental para la educación superior, la tendencia a la implantación de exámenes aplicados por el CENEVAL, junto con las actividades ya desarrolladas por el ICED, la OCDE, la CONAEVA y el CONACyT implican una densa trama favorable al desarrollo de la evaluación externa de las instituciones de educación superior.

Más allá de defectos o de efectos no buscados que dan pie a las críticas y a resistencias circunstanciales, no hay duda de que la extensión de la evaluación, especialmente aquella ligada al pago de incentivos a los académicos, ha tenido un impacto sin precedentes en las instituciones en que se aplica. Ello, unido a las presiones que trajo consigo la globalización de la economía mexicana, hace actualmente un poco más real la posibilidad de una planeación de la educación superior que trascienda la fragmentación del sistema, el ejercicio meramente retórico o la inercia burocrática. En 1991, a poco de iniciados los trabajos de la CONAEVA, un académico que contemplaba sin simpatía la implantación de la evaluación individual, no dejaba de reportar un cambio de grandes proporciones: “Como por arte

27 Ver, por ejemplo, los formularios del Informe anual de actividades del SNI. En relación con esta interrogante hubo necesidad de aclarar que revista de nivel internacional no es sinónimo de revista extranjera. Sin embargo, el SNI no acepta formalmente el Padrón de Revistas de Excelencia establecidas por el CONACyT. 28 En el correr de 1993 se terminaron de integrar y activar los ocho comités de CIEES. En cuanto a las evaluaciones de las administraciones universitarias, se anunció que se había cubierto ya el 30% de las instituciones de educación superior, cifra que comprende a la mitad de las universidades estatales (uu, 31/XII/1993). 29 En la UAM-Azcapotzalco, como consecuencia de un proceso de evaluación institucional externa solicitada por la misma unidad, 22 de un total de 53 áreas de investigación fueron juzgadas inviables y suprimidas. 30 Como hemos visto, la crítica de estos organismos se concentra en la exageración de la autonomía, en la impartición de educación media superior por parte de las instituciones de educación superior, en la falta de profesionalización y de capacitación a nivel de posgrado de la mayoría de los profesores, en la vigencia del pase reglamentado, y en la escasa vinculación entre educación superior e industria.


de magia, decenas, tal vez centenares de miembros del personal académico de todas o casi todas las universidades del país se dieron a la tarea de multiplicar cursos, estudiar posgrados, asesorar tesis y escribir enormes legajos que (…) quedan cual mudos testigos de una ‘productividad‘ sin precedentes en el ámbito académico (…)“ (…) los programas de estímulos (…) desataron un proceso impresionante de movilización digámosle burocrático-intelectual, que ha sacudido la modorra de quienes llevaban años con pobres informes sobre su cumplimiento de las tareas docentes y de investigación (…) “El ser universitario desde 1957 (…) y luego de haber seguido de cerca en la UNAM, ya por dos años consecutivos, el complejo mecanismo de estímulos (…) lo capacitan a uno para afirmar que sin duda existe un proceso de cambio en la Universidad Nacional, cuya profundidad no es fácilmente detectable, como tampoco lo es la definición del rumbo que está tomando la educación superior como un todo”31.

7. El sector de investigación

Al hacer el balance de 26 años de existencia del CONACyT, un científico observaba que dicho organismo sostuvo en ese lapso a más de 45,000 becarios, pero tanto en el país como en el extranjero sólo había 4,000 doctores mexicanos en todas las ciencias32. La cuantiosa derrama financiera no había tenido efecto decisivo sobre el progreso nacional. Por lo demás, debido a errores en el sistema de información y seguimiento de su actividad de formación de recursos humanos, el Consejo perdió prácticamente gran parte de la información que tenía, de modo que al paso de los años no podía reconstruir las cifras pormenorizadas de número, especialidad, ubicación y desempeño de sus becarios (Exc., 17/VI/91)33. Esto tiene que ver con el hecho de que en los años inmediatos a su fundación (años setenta y principios de los ochenta) no hubo una política firme y clara en materia de Ciencia y Tecnología, ni un interés gubernamental profundo por desarrollarla. Quizás el sector de Ciencia y Tecnología siguió derroteros de burocratización e ineficiente asignación de recursos parecidos a los del sector educativo (en ese entonces ubicado bajo control de una secretaría distinta a aquella en que se insertaba el CONACyT). Pero mientras el problema educativo era una cuestión de real preocupación para el gobierno, lo mismo no puede decirse –fuera de las declaraciones- en relación con el desarrollo científico y tecnológico.

En algunos periodos CONACyT llegó a consumir 60% de su presupuesto en gastos de administración. Los científicos quedaron fuera del manejo de la política en ciencia y tecnología hasta que a principios del sexenio de 1988-1994 el presidente de la República creó el Consejo Consultivo de Ciencias, con el objetivo de asesorar al ejecutivo en la definición, operación y evaluación de la política, sirviendo de enlace entre la presidencia y la comunidad científica. Este consejo se compone de cuarenta miembros distinguidos que se reúnen unas cuatro veces al año, formulando propuestas en materia de Ciencia y Tecnología que son elevadas a la presidencia. En dos años a partir de su creación, más de dos tercios de tales proposiciones fueron puestas en práctica. De ahí surgieron la creación de los fondos presidenciales especiales, así como la reestructuración burocrática del CONACyT (Exc., 28/XI/91).

En 1991, aprovechando la situación fiscal favorable, la presidencia de la República generó cuatro fondos especiales dirigidos a asegurar otros tantos objetivos de interés estratégico. Los llamados Fondos Presidenciales34 se referían a:

1. Fortalecimiento de la infraestructura científica y tecnológica que permitiría al sector adquirir equipamientos modernos por primera vez en años.

2. Retención y repatriación de científicos mexicanos residentes en el exterior.

31 En Exc., 16/V/1991. 32 Ruy Pérez Tamayo, La carrera de investigador científico / I, en LJ, 22/I/1996. 33 Ello no impide, sin embargo, que en publicaciones como CONACyT–SEP (1994), OCDE (1994) y Zedillo (1995) aparezcan series históricas con cifras sobre becarios del CONACyT. 34 Actualmente rebautizados como Fondos para el Desarrollo Científico de México.


3. Financiamiento de cátedras patrimoniales de excelencia, que no sólo evitarían la deserción de científicos hacia otros ámbitos sino que también permitirían afincarlos en los estados, vinculándolos a una estrategia de descentralización territorial de las actividades de ciencia y tecnología.

4. Fortalecimiento de capacidades científicas y tecnológicas estratégicas por medio del impulso al enlace de academia y empresas productivas.

También en 1991 se creó el Fondo de Investigación y Desarrollo para la Modernización Tecnológica de México (FIDETEC) con la finalidad de apoyar la etapa de mayor riesgo de los proyectos de modernización tecnológica. FIDETEC es un fideicomiso constituido por CONACyT y Nacional Financiera, orientado a financiar proyectos de modernización tecnológica de la planta productiva, que no alcanzan apoyo de la banca comercial, cubriendo así la ausencia de un sector de inversión de riesgo en el sistema bancario mexicano, que ha llevado a que, aunque avalados por CONACyT, muchos proyectos no sean aceptados por la banca.

Además de estas medidas, en el sexenio de 1988-1994 el CONACyT fue despegado de la extinta Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) para ser integrado a la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) dependiente de la SEP, buscando lógicamente acercar la política científica a la del desarrollo de la educación superior, y respondiendo a la realidad de una investigación que a nivel nacional se desarrolla sobre todo en universidades y no en empresas o en organismos de gobierno35.

La excesiva concentración de la investigación en instituciones de educación superior –aunque sea de buen niveles siempre un síntoma de insuficiencia en el desarrollo científico y tecnológico. Pero en México ello se agrava por la excesiva concentración en una sola universidad, la UNAM, que en los años 90 realiza alrededor del 50% de toda la investigación del país36. Por otra parte, la investigación universitaria tiene un impacto social limitado, debido a su escasa vinculación con los sectores productivos público o privado (Exc., 1/III/91).

Esto también tiene que ver con una grave escasez de matriculados y de egresados de posgrado. Según estimaciones, su número debería ser quintuplicado en un breve plazo, para poder cubrir las necesidades nacionales. Pero el problema es circular, pues muchas veces las plantas de posgrado se ven obligadas a funcionar con profesores que no tienen el grado respectivo. Debido a fallas seculares de la planeación de la educación superior y del sector de ciencia y tecnología, ha habido falta de estímulos para realizar la carrera de investigador. Los posibles candidatos tradicionalmente desertan hacia actividades de otra índole o, particularmente en la década de los ochenta, hacia instituciones de investigación del extranjero que les ofrecían mejores condiciones de infraestructura y remuneración.

Así México en 1989 sólo poseía 0.6 investigadores por cada 10,000 habitantes y no todos ellos asociados a actividades de investigación y formación de recursos humanos en posgrados. El SNI sólo tenía 4,666 investigadores en relación con una planta nacional de unos 100,000 académicos de educación superior. Los investigadores del nivel más alto eran 247 en todo el país. El 62% de los programas de posgrado, y el 42% de los estudiantes del mismo nivel estaban concentrados en el Distrito Federal. La matrícula no coincidía con temas prioritarios para el desarrollo nacional, padecía de problemas como una débil relación con la licenciatura y con el sector productivo, rigidez de los programas, escasez de profesores y elevada deserción. Representaba sólo 3% de la matrícula de educación superior, comparado con 16% en Alemania y Canadá, 30% en Estados Unidos, 46% en Inglaterra y 50% en Francia (Exc., 6/X/89 y uu, 16/XII/90).

Desde 1989 el gobierno federal se propuso vincular más activamente la educación a la investigación y a la producción apoyando más decididamente a los posgrados. Entre otras medidas la SESIC trabajó para revertir la fuga de cerebros. En veinticinco años, constataba, el país había perdido 94,200 investigadores que se fueron al extranjero. De 100,000 posgraduados becados en ese cuarto de siglo,

35 Con importantes excepciones como los institutos de investigación del sector salud o el Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares. 36 Esta alta concentración en la UNAM también es observable en el elevado número de integrantes del SNI que posee, especialmente aquellos de mayor calificación, los llamados niveles II y III del SNI.


5,800 permanecían en México y 600 investigadores trabajaban en áreas exclusivamente científicas (Exc. 5/XII/90).

A lo perdido por fuga de cerebros había que agregar los efectos de la mala selección de programas y de candidatos apoyados con becas, y la falta de seguimiento del rendimiento de los becarios del CONACyT. Según uno de los más altos funcionarios del organismo, más de 60% de los programas de posgrado a los que se había acudido para la formación de investigadores de excelencia carecían de calidad. Esta observación era válida tanto para los posgrados del extranjero37 como de México, puesto que en el país muchas universidades dedicaban recursos mínimos a la investigación, y por tanto sus programas no formaban realmente investigadores. Ello motivaría a partir de 1991 la confección, por parte de los comités evaluadores de CONACyT, de un padrón de posgrados de excelencia, ya sea de México o del extranjero, a los que el Consejo estaba dispuesto a enviar a sus becarios mexicanos38.

En la primera convocatoria que hizo el CONACyT para integrar su padrón de posgrados de excelencia en 1991, se recibieron 684 peticiones, de las cuales 413 fueron rechazadas, 106 fueron aceptadas en forma condicionada y sólo 165 (alrededor del 24%) merecieron el rango de excelentes. 577 de los programas presentados pertenecían a universidades públicas. De estos el CONACyT rechazó 354, condicionó 82 y aprobó 141. Las instituciones privadas presentaron 107 programas, de los que 59 fueron rechazados, 24 se condicionaron y 24 se aprobaron.

De acuerdo con estos resultados, medido por el número de posgrados aceptados, el centro de calidad de los posgrados nacionales lo constituyen la UNAM y el Centro de Investigación y Estudios Avanzados (CINVESTAV). Por otro lado se observó, también en este rubro, la ya conocida preeminencia del Distrito Federal por encima de las otras entidades federales: el 61% de estos posgrados están en la zona metropolitana (U2000, 9/X/1995). El 50% de los centros de investigación y la mitad de los proyectos financiados por el CONACyT se ubican también en el área metropolitana de la ciudad de México, que junto con los estados de Nuevo León y Jalisco reune al 62% de la matrícula de posgrado.

Así, en 1995 de 1,219 programas de posgrado en todo el país, sólo el 22% (N=267) estaba en el Padrón de Excelencia del CONACyT; y de 9,483 investigadores en todas las universidades, sólo 33.7% (N=3,198) estaba en el SNI. La mayoría (70%) de los posgrados de excelencia eran maestrías y no doctorados (U2000, 9/X/1995).

Entre 1985 y 1995 la matrícula de posgrado pasó de 37,000 a 65,000 estudiantes; y en el sexenio de 1988 a 1994, en que se aplicó la nueva política, los estudiantes de posgrado pasaron de 39,000 a 55,000 (ANUIES, 1996). Pero la observación de las instituciones de educación superior, si hacemos abstracción de la UNAM, da un resultado muy disparejo en materia de cumplimiento de las nuevas metas de doctorados fijadas en los años noventa, pues los egresados de este nivel crecieron sólo 5.6%, por lo cual sólo 3% del cuerpo académico de educación superior posee doctorado. Esta es una de las razones que motivó la creación del PROMEP, con su propósito de lograr una aceleración en el ritmo de la titulación en posgrados y especialmente en doctorados.

A principios de la década de los noventa, las inversiones en Ciencia y Tecnología apenas representaban 0.4% del PIB y por ello el CONACyT se propuso que llegaran al 1% para el año 2000. El 85% de este presupuesto lo daba el gobierno, y la participación privada era mínima. La industria mexicana sólo invertía el 0.4% de su capital en investigación y desarrollo. De las cinco economías más importantes de América Latina, México es por tanto la que menos grado de vinculación ha logrado entre academia e industria. Sólo 7.2% de los recursos destinados a investigación y desarrollo vienen del sector privado,

37 “(…) muchos investigadores nacionales se formaron en el extranjero ‘al vapor’. Fueron a instituciones de segunda. Costaron mucho al país. Y (…) son dueños de posgrados de ‘papel’.” (Exc., 23/IX/91). 38 Este método no deja de tener sus problemas. En relación con los posgrados nacionales, el CONACyT puede tener más elementos objetivos de juicio, al solicitar a los propios programas una información que es sometida a sucesivas evaluaciones; pero respecto de los posgrados extranjeros el aval de CONACyT, aunque suscite tal vez menos polémica, puede ser a veces según se ha señalado más dudoso, no porque se incluyan forzosamente posgrados de menor calidad, sino porque al no estar directamente estos programas en contacto con el CONACyT, la inclusión se puede dar por hechos relativamente casuales, como la fama pública o la participación de egresados de los mismos en los consejos asesores del organismo. Por eso la lista de posgrados de excelencia del extranjero no tiene la misma obligatoriedad, en los dictámenes de becas, que el que tiene el padrón nacional.


frente a 84% del gobierno (Exc., 14/IV/1992). La UNAM era una de las pocas instituciones académicas dinámicas en este sentido, habiendo realizado alrededor de 240 ó 250 transferencias tecnológicas a la industria en la segunda mitad de los ochenta y principios de los noventa, que le habían reportado ingresos de $150 millones, equivalentes a cerca del 10% de su presupuesto anual a inicios de esta década (Exc., 24/IX/91). Pero a nivel global, en 1995 sólo 3% de la tecnología que se usaba en el país se originaba en los laboratorios y talleres universitarios (U2000, 9/X/1995). Los estudiantes interesados en temas de ciencia y tecnología eran pocos y con tendencia a decrecer, por lo que el promedio de la comunidad científica era de una edad de 40 años, en comparación con 32 años en Estados Unidos, pese a que México es un país más joven por su población (Exc., 17/VI/91). Brasil, una nación latinoamericana con características similares, cuenta con un investigador cada 5,000 habitantes, mientras México tiene uno cada 15,000 habitantes.

En cuanto al gasto del CONACyT, se anunció en 1991 que este organismo reduciría presupuesto administrativo de 20.7% de sus recursos a 10.3%, meta que ya había sido lograda con creces para 1992 (Exc., 20/V/91 y 1/IV/1992). Al igual que en el rubro de educación, el gasto federal en ciencia y tecnología fue incrementado en forma sistemática, subiendo del 0.27% al 0.44% del PIB entre 1988 y 1994, aunque sin llegar a rebasar el histórico tope de 0.46% logrado en 1981 (CONACyT-SEP, 1994).

Pero el problema central es que, al igual que en el caso que trataremos más adelante del financiamiento de la educación superior, en ciencia y tecnología el gasto reposa excesivamente en el Estado. Mientras en México hacia fines del sexenio de 1988-1994 el 79% de estas erogaciones provenían del Estado, en Japón la misma cifra era de sólo 20% y en España de 48.5% (uu, 15/37/1993). En esa época, los países líderes en tecnología invertían 2% de su PIB en investigación; los de alta tecnología, 1.5%, los de tecnología intermedia, entre 0.6% y 0.9% y los de baja tecnología o.5% o menos. México se encontraba entre estos últimos y por ello su índice de científicos per cápita era de los más bajos del mundo. El 66.5% del gasto federal en ciencia y tecnología es consumido por el sector educativo y 40% del mismo rubro por la UNAM y el sistema de investigación conocido bajo el nombre de SEP-CONACyT, que reúne a otras 30 instituciones de alto nivel (Confluencia, septiembre de 1996 y OCDE, 1994).

La Academia de la Investigación Científica estimó que frente a los retos competitivos de la globalización, México necesitaba duplicar aceleradamente su planta científica (Exc., 5/XI/1993). Antes del fin de siglo, el ingreso de México a la OCDE le demandaría invertir 1% de su PIB en desarrollo científico y tecnológico, para mantenerse al nivel de la competitividad de los otros países miembros.

Últimamente la postura del gobierno es la de que para fines del sexenio 1994-2000 se duplicará el gasto en Ciencia y Tecnología, pasándose del promedio anual de 0.36% del PIB en 1990-1994 a 0.7% en el año 2000 (Ref., 19/IV/1996). Según el CONACyT los propósitos principales de este gasto incrementado serán: avanzar en el desarrollo científico y tecnológico, establecer una colaboración más estrecha entre el Gobierno y la empresa pública y privada, estimular el desarrollo científico acentuando la federalización de la actividad, vincular los resultados de la investigación más directamente a la sociedad y mejorar la coordinación de las actividades públicas en ciencia y tecnología.

En cuanto a logros, en seis años (1988-1994) el número de miembros del SNI pasó de 3,774 a 5,879, con un promedio de edad de 42 años. En el SNI en 1994 había 377 integrantes del nivel III (el más elevado) y 807 del nivel II. 55.6% radicaban en el Distrito Federal y 45.4% en los estados. De los integrantes del nivel III, 285 vivían en el Distrito Federal y 92 en los estados; para el nivel II las cifras eran, respectivamente, 559 y 248. Sólo el 14% (N=834) de los investigadores del SNI pertenecían a las universidades públicas de los estados. En cambio las instituciones de educación superior de la zona metropolitana de la Ciudad de México reportaban 48% de los integrantes del SNI (CONACyT-SEP, 1994 y U2000, 18/III/1994).

En el mismo año el Director Adjunto de Investigación Científica del CONACyT estimaba que era todavía imposible lograr un avance tecnológico sustantivo con ese número de investigadores nacionales. Se requería que la cifra se duplicase para el año 2000 y se triplicase para la primera década del siguiente siglo. Un caso próximo para la comparación era el de España que sólo luego de 10 años de esfuerzo pudo duplicar su número de investigadores. Pero para no caer en una situación de dependencia extrema con sus dos socios del TLC, México debería quintuplicar el número de investigadores y tener


30,000 de éstos y tres millones de titulados universitarios en relación con una población económicamente activa de 30 millones de personas (Exc., 9/VIII/94).

Del total de miembros del SNI, el 99% se emplea en instituciones académicas o en el gobierno, y sólo 0.97% en las empresas productivas privadas, lo que es también lógico resultado de la poca preocupación que hasta el momento muestran las empresas por el avance tecnológico y la innovación. El CONACyT a partir de los años noventa, trató de rectificar estas limitaciones al establecer la obligatoriedad de que los proyectos financiados por el organismo tuvieran aplicación industrial asegurada, lo cual obliga a que cada proyecto de investigación tecnológica sea avalado por un empresario dispuesto a adoptarlo (Exc., 1/IV/1992).

El problema se refleja también en materia de producción de ingenieros, una disciplina que está muy vinculada al desarrollo tecnológico: mientras en Estados Unidos, a mediados de la década de los ochenta se registraban 60 investigadores e ingenieros por cada 10,000 habitantes, en México sólo había 5.5 (uu, 18/IV/1992).

La SEP por su lado trató de avanzar en el camino de la vinculación entre educación superior y sector productivo por medio de la reforma y la ampliación de la educación tecnológica. Durante el sexenio de 1988-1994, la matrícula de ese tipo de instituto creció en más de 50%, pasando de 90,000 a 145,000 inscritos. También fue una iniciativa importante la creación del Sistema de Universidades Tecnológicas a partir de 1991. Su idea ya estaba contenida en el Programa de Modernización educativa de 1989-1994, y era la de que no sólo bastaba con mejorar la calidad de la educación superior, sino que también había que generar nuevas modalidades de educación superior en relación con las necesidades del desarrollo.

CONACyT estimó también como muy baja la productividad científica promedio en México. Mientras a nivel internacional un científico produce uno o uno y medio artículos al año, en México este número es de 0.28 al año. La productividad es particularmente baja en el área de ciencias sociales y humanísticas, donde a principios de la década el 70% del presupuesto correspondiente de CONACyT para financiamiento de investigación quedaba sin utilizar (páginauno, suplemento de uu, 8/III/1993). Por eso, y respondiendo a críticas que señalaban la preferencia del CONACyT por los proyectos de las áreas de ciencias exactas y naturales, el Consejo anunció que ya no habría prioridades disciplinarias en los financiamientos de proyectos de investigación, que serían adjudicados sólo con base en criterios de calidad (Exc., 9/XI/1992).

Un capítulo de la política en ciencia y tecnología que se dio prácticamente por terminado fue el de la fuga de cerebros, que tan aguda había sido en la década de los ochenta. Según reconocieron las autoridades del CONACyT, este fenómeno concluyó con la guerra fría y el recorte del gasto militar de las grandes potencias, así como con el desmantelamiento de gran parte de la planta científica de Europa Oriental que sobrevino al derrumbe del bloque soviético, generando desempleo en un sector de investigación que antes consumía enormes presupuestos y atraía a científicos e ingenieros. El CONACyT no sólo estuvo en condiciones de repatriar a científicos mexicanos (616 desde que empezó a funcionar este programa hasta 1994) sino también de atraer a México a cierto número de científicos extranjeros (sobre todo del antiguo bloque soviético) que habían quedado desocupados o subocupados a raíz de los grandes cambios de 1989 en adelante.

Otro programa del CONACyT con buenos resultados fue el de las cátedras patrimoniales de excelencia, que pasaron de 18 a 446 en el curso del mismo sexenio.

El Consejo también promovió la creación de un sistema académico de investigación consolidado, que por su tamaño pudiera competir con el de la UNAM. En 1992 el antiguo sistema SPP-CONACyT se convirtió en SEP-CONACyT tratando de dar mayor unidad y comunicación al conjunto de las 29 instituciones que lo integran en 1997. El sistema SEP-CONACyT emplea criterios unificados de evaluación sin precedentes y distribuye los fondos disponibles con base en la competencia entre las instituciones miembro. Ya en 1993 agrupaba a 2,400 investigadores y poseía alrededor del 10% de los miembros del SNI, además de 2,000 técnicos y personal de apoyo. Más del 60% de sus investigadores radicaban fuera del área metropolitana de la Ciudad de México.


El mejoramiento de las relaciones entre el gobierno y la comunidad científica, aunado a un manejo relativamente más eficiente del CONACyT a partir de 1988 le haría ganar elogios a este organismo, incluso por parte de académicos tradicionalmente críticos de la gestión oficial. En 1994 uno de estos haría el elenco de los logros del Consejo en el sexenio que estaba por concluir, celebrando la reducción de la burocracia, la incorporación de científicos a prácticamente todos los niveles de las actividades sustantivas del CONACyT, el fortalecimiento del Sistema Nacional de Investigadores, las cátedras patrimoniales que ayudan a llevar la ciencia a los estados, el impulso a la internacionalización de la ciencia mexicana, el haber hecho más transparente el proceso de la evaluación científica e incrementado el apoyo financiero a los proyectos, el aumento del número de becarios y, sobre todo, el avance en la descentralización del sistema científico a los estados39.

8. La UNAM, ¿adentro o afuera del sistema?

Hemos señalado que la UNAM es un parámetro para otras instituciones de educación superior, lo que hace que en cierta medida podamos considerarla un sistema en sí mismo, más que una parte del sistema de educación superior.

Hay muchas razones para ello. En primer lugar las dimensiones demográficas, financieras y de infraestructura hacen de la UNAM un microcosmos. En segundo lugar, ha heredado una tradición intelectual que (aunque el tema sea objeto de discusión) se remonta siglos atrás. En tercer lugar, ha sentado patrones para la organización y el funcionamiento del conjunto de las universidades públicas, también ha tenido un papel central en la formación de las élites públicas y privadas del país y sin duda merece por parte del gobierno una atención incomparable con otras instituciones. Por si todo esto fuera poco, hasta el día de hoy en la UNAM se realiza la mayor parte de la investigación científica de México y también gran parte de la aún embrionaria (a nivel nacional) investigación en ciencia y desarrollo. Además, contiene esa peculiaridad típica del sistema de educación superior de México que consiste en que muchas universidades (públicas o privadas) se hagan también cargo de la educación media superior.

Por todo lo anterior la UNAM juega un rol simbólico difícil de igualar en el ámbito de la educación superior. Ello sin embargo le genera costos. Dado que lo que se hace en la UNAM tiene, como señalaba un rector, una extensividad casi automática a otras instituciones (Exc., 5/III/1993), desde hace décadas la Universidad Nacional ha sido espacio no sólo de distintas experimentaciones en materia de desarrollo de la educación superior, sino también de las tensiones políticas asociadas a ellas. Esto concierne tanto al gobierno como a la oposición (fundamentalmente de izquierda) que muchas veces han ventilado sus diferencias en torno a la política de educación superior (u otros tópicos) en el escenario de la UNAM.

Pero también es cierto que el papel excepcional de la Universidad Nacional le permite tener un puesto en la política y la cultura nacionales, que le hace difícil rechazar su corona. Resulta muy tentador ser a la vez institución señera del sistema, gozar de una consideración particular del gobierno (por más que contrapesada por tensiones frecuentes) tener algunas funciones que en otros países se encomiendan a una secretaría de cultura, contar con la mayor matrícula de estudiantes de educación media superior y superior del país y un presupuesto de dimensión descomunal40, amén de poder emitir opiniones que son especialmente atendidas por los medios de comunicación.

La UNAM oscila así entre extremos intelectuales, políticos, económicos y demográficos que complican sus posibilidades de cambio41. Ello se visualizó en el fallido intento de reformas de 1986. A partir de esta frustración, un sentimiento pesimista empezó a difundirse, tanto en el gobierno como en núcleos intelectuales de la misma UNAM, acerca de las perspectivas de modernización de la institución. La

39 LJ, 8/VIII/1994. 40 Con $3,435’160,000 la UNAM contaba en 1995 con un presupuesto superior al de veintiocho estados de la República y al de varias secretarías del gobierno federal, duplicando incluso el presupuesto de la Secretaría de Gobernación; y todo ello a pesar de que en el año mencionado del subsidio federal había caído 38.5% en términos reales (Ref., 2/V/1996). 41 Una muestra de estos extremos es que, a pesar de contener el mayor capital intelectual del país, la UNAM es también una de las instituciones de educación superior con menor eficiencia terminal (U2000, 26/II/1993).


atención oficial se orientó a favorecer a otras casas de estudio de estructura más flexible y posibilidades de cambio menos conflictivas. Sin embargo ello no privó a la UNAM de su papel singular, y tal vez la paz sui generis lograda luego de la suspensión de las polémicas medidas aprobadas por el Consejo Universitario en 1986 permitió que por medio de estrategias llevadas adelante discretamente y concentradas en objetivos acotados, la institución siguiera siendo un campo de experimentación y de cambio.

En los años inmediatamente posteriores a 1986, primó el efecto de freno recíproco entre fuerzas enfrentadas. Si bien la institucionalidad surgida de los acuerdos que pusieron fin al conflicto de aquel año constituyó una sofisticada construcción para canalizar los distintos intereses, no es menos cierto que dio un escenario para que las distintas fuerzas organizadas se trabaran mutuamente sin lograr mayor avance. El Congreso Universitario, realizado a mediados de 1990, poco pudo resolver en términos prácticos, fuera de la creación de Consejos Académicos de Área en distintos campos disciplinarios y de un Consejo Académico similar para el Bachillerato42. Estos Consejos tendrían funciones de orientación académica y fiscalización de currícula y al fungir como cuerpos intermedios entre los núcleos académicos como escuelas, facultades, centros e institutos, y el Consejo Universitario, buscarían una mayor participación de los cuerpos colegiados en la gestión cotidiana, aspecto particularmente significativo en una institución administrativamente tan centralizada como la UNAM, que muchas veces no ofrece suficiente espacio de participación colectiva en la toma de decisiones importantes.

Un intento de volver sobre uno de los puntos en torno a los cuales se había gestado el conflicto de 1986 fue el proyecto de elevación de cuotas promovido en 1992, que al igual que el anterior fracasó. De hecho, en épocas recientes este es el tercer aumento de cuotas abortado en la UNAM, que en la actualidad cobra a sus estudiantes colegiaturas simbólicas de $0.20 que no han variado en medio siglo43. La última iniciativa fue abruptamente suspendida por decisión del rector. El hecho fue llamativo por cuanto el incremento había sido en principio aprobado por las comisiones de Legislación Universitaria, de Presupuestos y de Trabajo Académico del Consejo Universitario, lo que parecía la antesala de una resolución definitiva. Los medios de prensa interpretaron que la suspensión se debía a presiones políticas generadas desde el gobierno del Distrito Federal, afirmación indemostrable44 pero expresiva de la fuerte conexión que existe entre la vida interna de la UNAM y los hechos de la política nacional.

Sin embargo, los trabajos previos a la detención del proceso mostraron que se estaba dando en la institución una importante elaboración del polémico tema de la participación de los estudiantes y sus familias en el financiamiento universitario, dado que el proyecto de modificación del Reglamento General de Pagos incluía puntos claves como el escalonamiento de montos de cuotas de acuerdo con las capacidades económicas de los educandos y también al desempeño académico de los estudiantes, la recepción de información al respecto por medio de mecanismos voluntarios y basados en la buena fe, y la previsión de que nadie quedaría excluido de recibir educación en la UNAM por razones de insolvencia, puesto que un sistema de becas ayudaría al 90% de los inscritos al pago de las colegiaturas en un monto variable según la situación económica de las familias45.

Momentáneamente el aumento de cuotas fue sustituido por una campaña de aportaciones voluntarias destinada al mejoramiento del servicio de bibliotecas de la universidad. Pero mientras la cuestión del aumento se estancaba, en otros aspectos relacionados con el financiamiento la UNAM también marcó rumbos. En cuestiones de vinculación de las universidades con las empresas como ya se ha dicho, si

42 Entre los principales temas del congreso universitarios se contaron el ingreso, la permanencia y la titulación; las condiciones materiales de estudio; el gobierno de la UNAM; su marco jurídico; el presupuesto; la declaración de principios; los mecanismos de aplicación e implementación de la reforma y las demandas específicas de cada escuela, facultad o instituto. 43 Las cifras monetarias de este trabajo están expresadas en nuevos pesos, incluso cuando corresponden a fechas en que el nuevo peso no había entrado aún en vigencia. 44 El comunicado del rector sólo mencionaba “elementos que podrían hacer que la discusión sobre el Proyecto de Cuotas generara un desgaste gravoso” (Exc., 1/VII/1992). 45 Ver Proyecto de Reglamento de Cuotas de la Universidad Nacional Autónoma de México (Exc., 16/VI/1992).


bien es poco lo que se hace a nivel nacional, mucho de ese poco viene de la UNAM y tiene un impacto significativo en su presupuesto. Otro acontecimiento significativo –pues responde a la política de que las universidades incrementen sus ingresos propios- fue la creación de la Fundación UNAM, una asociación civil fundada en 1992 a instancias del rector, integrada por egresados y encargada de allegar recursos y financiar becas de estudiantes destacados46.

Otras iniciativas se registraron en el nivel de la docencia. Entre fines de los años ochenta y principios de los noventa se inició un vasto proceso de revisión de los planes de estudio (coincidente con una de las principales consignas impulsadas por ANUIES en ese sexenio) que a fines de 1993 registraba importantes avances, si bien el cambio efectivo en este rubro en que hay programas con un atraso que a veces llega a los cuarenta años es lento y pesado, pues los mecanismos de esta y otras universidades públicas hacen de la actualización de los currícula un procedimiento penoso y prolongado (por lo cual a veces se corre el riesgo de que al aprobarse el nuevo programa ya esté nuevamente en vías de tornarse obsoleto).

También se pusieron en marcha programas especiales de apoyo académico y financiamiento a estudiantes de alto rendimiento, de acuerdo con un proyecto de mejora de la calidad académica por medio de la acción sobre los alumnos. El mismo tenía antecedentes en experiencias impulsadas por facultades como Medicina, que empezara desde años antes a regular la demanda estudiantil para impedir una saturación de la estructura docente, o como Ingeniería que estableció una jerarquización de grupos de atención docente, distribuyendo profesores y escalonando horarios de grupos de clase según el rendimiento más o menos positivo de los estudiantes.

Paralelamente se actuó también sobre los docentes e investigadores, por medio de un programa de estímulos económicos (PRIDE) asociado a la evaluación de desempeño individual, que al igual que en otras universidades públicas empezó a funcionar en los años 90 a efectos de lograr cierta mejora en lo salarial. Sin embargo, en comparación con la UAM y con algunas universidades públicas seleccionadas de los estados, la UNAM se ha visto menos favorecida financieramente por la distribución de fondos a que ha dado lugar la política de pago por estímulos al trabajo académico. Podemos suponer que esto se debe a ciertos criterios de la política oficial, como el de dar impulso a un desarrollo del sistema universitario que no siga alimentando la macrocefalia representada por la UNAM; pero también posiblemente al descontento del gobierno por los sucesivos bloqueos de los proyectos de alza de cuotas estudiantiles en la Universidad Nacional.

No obstante, en un punto relacionado con la evaluación de académicos la UNAM registró ventaja frente a las instituciones por la inclusión del pago por estímulos en las percepciones definitivas de los académicos de carrera. Además del salario tabular se paga una prima al desempeño asociada a la categoría y al nivel de cada académico, que se otorga según la dedicación, pertinencia y calidad de la labor en la institución. Ello busca frenar la fuga de cerebros hacia otras instituciones, hecho que se había vuelto frecuente debido al estancamiento de los salarios básicos y al monto comparativamente menor de estímulos que paga la UNAM.

También los ya mencionados Consejos Académicos de Área pusieron en marcha sistemas de evaluación de la docencia.

La UNAM emprendió por otra parte una ofensiva para mejorar su imagen ante la iniciativa privada, tratando de contrarrestar la competencia de las universidades privadas y las campañas –reales o imaginarias- de desprestigio de la universidad pública. Aparte de promover visitas de empresarios a la institución para dar a conocer su funcionamiento y facilitar el empleo de los egresados, se instalaron en distintas facultades los Consejos Asesores Externos integrados en parte por representantes empresariales y de colegios profesionales. La creación de la Fundación UNAM actuó en el mismo sentido, pues de ella son miembros destacados egresados que ocupan en la actualidad puestos importantes tanto en el gobierno como en la iniciativa privada. Con todo esto se trató de tender un

46 El Gobierno Federal hizo un aporte inicial de $10 millones de pesos a la vez que declaró los donativos a la Fundación deducibles de impuestos. A fines de 1995, tres años después de creada, la Fundación UNAM contaba con 600 asociados y había logrado reunir $167 millones en efectivo (Gaceta UNAM, 16/VII/1992 y 11/XII/1995).


puente de comunicación con las empresas para disminuir la brecha que se había abierto a partir de los conflictos de los años setenta.

En otro aspecto la Universidad Nacional se ubicó en este período a la cabeza de los cambios en las universidades públicas, en lo concerniente al trato con su personal administrativo. En general suele ser este un punto de fricción en muchos centros de estudio y parte del problema radica en una insuficiente remuneración y preparación del personal administrativo, que impide el diseño y la aplicación de una carrera funcionarial que repercuta en una profesionalización y mejor gestión de esta actividad. En la UNAM no se ha resuelto este problema, pero se ha dado sin embargo, una progresiva estabilización de las relaciones entre las autoridades y el sindicato titular del contrato colectivo de los administrativos, que fructificó en un acuerdo por medio del cual es ésta la primera universidad pública en que funciona un sistema de estímulos económicos especiales para el trabajador administrativo, paralelo al ya existente para los académicos47. Sin embargo, se considera que para mejorar el nivel de salarios y aumentar la productividad, además de mejorar la capacitación también se debería reducir la planta burocrática, que es de 23,000 empleados administrativos que insumen 25% de la nómina de salarios, una cantidad superior al promedio de otras universidades públicas (uu, 23/V/1993).

La UNAM logró también por primera vez un préstamo directo del BID de 230 millones de dólares como parte de un importante plan de equipamiento e infraestructura (LJ, 8/III/94).

Sin embargo, la señal de la extrema exposición de la Universidad Nacional a los problemas sociales y políticos de la educación media superior y superior volvió a encenderse durante los últimos meses de 1995 e inicios de 1996, al estallar dos conflictos sucesivos, uno relacionado con la admisión de estudiantes sobre todo al nivel medio superior, que generó un "Movimiento de Estudiantes Excluidos de la Educación Media Superior y Superior”, y luego otro debido al cambio del programa de estudios del Colegio de Ciencias y Humanidades (CCH).

Como hecho llamativo, durante el conflicto del CCH se usó, al igual que durante las ya mencionadas huelgas de la UAM de 1994 y 1996 y como en el caso del incremento de cuotas en la Universidad de Sonora (UNISON), del que hablaremos más adelante, un nuevo mecanismo de consulta plebiscitaria de estudiantes o de académicos en favor de las autoridades de la universidad. En el CCH se trató de la convocatoria a cursos de extramuros en protesta por la ocupación de los locales escolares que habían hecho los opositores al nuevo plan de estudios. Hacia diciembre de 1996 en distintas declaraciones y desplegados las autoridades del CCH y la Rectoría podían mostrar haber logrado la inscripción extramuros de unos 50,000 estudiantes, o sea más del 80% de los alumnos regulares de esa dependencia de la UNAM. Como en la UNISON, este registro ponía en evidencia que los descontentos eran minoría frente al conjunto del estudiantado48. El nuevo plan del CCH fue finalmente aprobado en julio de 1996.

La resonancia de todo hecho importante que sucede en la UNAM quedó una vez más en evidencia al motivar este acontecimiento una opinión experta (aunque no referida explícitamente a la UNAM) acerca del derecho al acceso a la educación superior, elaborada por autoridades de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (Madrazo y Beller, 1995). Los autores llegaron a la conclusión de que la educación superior no tiene el mismo grado de exigibilidad que la educación básica. El argumento reposaba sobre una distinción entre derecho a la educación y derecho al acceso a la educación superior. El acceso a una institución dada, o incluso a todo el sistema de educación superior, se decía, puede ser negado a un aspirante por razones de capacidad intelectual; las universidades jurídicamente autónomas tienen toda la libertad para determinar sus normas de acceso, aunque respetando el principio de igualdad de oportunidades y de publicidad de los resultados; las instituciones de educación superior deben brindar

47 Consiste en un pago de un bono semestral por un monto que oscila entre uno y cinco salarios mínimos, según el desempeño de cada trabajador. Un capítulo importante dentro de esta negociación fue el compromiso de la institución de retirar a trabajadores de confianza (no sindicalizados) de trabajos que corresponden por contrato a los sindicalizados (uu, 28/X/1993). Esto tiene que ver con el problema de la reducción de personal, de que se habla enseguida. 48 En las huelgas de la UAM (sobre todo en la de 1994) el expediente usado fue la publicación de desplegados firmados por académicos que llamaron primero a la moderación y luego al levantamiento inmediato de la huelga. No se trataba de un número mayoritario pero sí muy significativo en términos estadísticos de varios cientos de firmantes.


servicio al máximo de sus posibilidades, pero nunca al precio de deteriorar la calidad de la educación. Del punto de vista jurídico lo más importante de este dictamen era que recogía el elemento de calidad como condicionante del ejercicio de derecho, dejando a salvo el objetivo central de la política educativa para la educación superior.

Estos acontecimientos revelan que el nivel medio superior es por el momento el núcleo más conflictivo dentro de la Universidad Nacional lo que explica la adhesión de la UNAM a la COMIPENS. La COMIPENS, basada en un acuerdo entre distintas instituciones educativas, tiene la finalidad de generalizar el examen único para el ingreso a la educación media superior en instituciones públicas de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. Si bien ello no deja de generar conflictos, alivia sin duda la presión sobre la UNAM –quizás la principal interesada por eso mismo en el desarrollo de este nuevo sistema de admisión- dado que por el compromiso virtual de la COMIPENS y las autoridades educativas de asegurar cupo a todos los demandantes, elimina prácticamente el problema de los rechazados. Pero lo más importante es que las presiones se derivan ahora más hacia la COMIPENS que hacia la propia UNAM. Parece este un intento de la propia institución por ser considerada parte del sistema de educación superior y no de su entorno –parte del sistema y no un sistema en sí mismo- problema que afecta profundamente no sólo al desarrollo de la UNAM sino también de todo el conjunto de la educación superior pública.

A ello se debe también que la idea de descentralizar la gestión de la UNAM y aún de “federalizar” a la institución, que de hecho realiza actividades dispersas en distintas partes del territorio nacional, haya sido puesta entre los temas principales en la agenda de los rectores. Por un lado por la imposibilidad creciente de administrar de otro modo la gran cantidad de infraestructura, recursos y conflictos, y por otro lado, por la necesidad de modernización del desempeño académico difícil de realizar con mecanismos centralizados.

En conclusión observamos en la historia reciente de la UNAM un viraje desde un intento fallido de cambios globales a otro de cambios parciales pero estratégicos. Los problemas principales sin embargo persisten. La descentralización se propone cada vez con mayor énfasis como solución. También hay quien afirma que la UNAM es diferente, por su tamaño, funciones y posición intelectual y política, y que por eso cabe medir bien el costo social de una elevación de cuotas que finalmente significaría poco en el total de su presupuesto. Pero el problema de las cuotas no es sólo financiero, sino un síntoma de la dificultad de emprender reformas en la Universidad Nacional.

9. Cambios en la periferia

En las universidades públicas de los estados, una tendencia reconocible en estos años fue la de conceder la autonomía jurídica a las pocas casas de estudios que aun no la tenían: la Universidad de Guadalajara (UdeG), la Universidad Veracruzana (UV) y la Universidad de Guanajuato (UG). Otras, como la Universidad Autónoma de Aguascalientes (UAA) trataron de consolidar una dinámica de crecimiento, financiamiento y desarrollo académico que les permitiera escapar al modelo de captación de grandes números de matrícula con recursos limitados y bajos niveles de eficiencia y de exigencia escolar, que está en el centro de la crisis de la educación superior desde los años sesenta.

Una variante de este último modelo que ahora pareció entrar en decadencia definitiva fue el de la llamada “universidad pueblo”, opción que permeó durante más de dos décadas a universidades públicas de varios estados como Guerrero, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Zacatecas, pero que también tuvo ramificaciones en experiencias acotadas a ciertos ámbitos de las más importantes universidades públicas como la UNAM o la UAM. Sus rasgos más característicos fueron la tendencia al aumento de matrícula con pocas restricciones; una estructura institucional marcada por la inexistencia de junta de gobierno; elección del rector y a veces de otras autoridades por voto secreto o público de toda la comunidad universitaria; integración paritaria de estudiantes y profesores en el Consejo Universitario y en los consejos técnicos; un ejercicio del cogobierno que buscaba realzar la participación estudiantil en la toma de decisiones; la realización de asambleas para ratificar o revocar planteamientos de las


autoridades; y la participación de trabajadores administrativos en algunas funciones de gobierno49. Algunos rectores que se apoyaron en esta dinámica se tornaron luego críticos, señalando que el modelo llevaba a una política limitada al activismo, la acción contestaria y la agitación; o, dicho de otra forma, a la hiperpolitización, el subdesarrollo académico y la reiteración de una cultura del conflicto en el interior de las universidades (uu, 14/VIII/90).

Una dinámica tal parece el resultado de la condensación de una problemática más general de las universidades tradicionales hipertrofiadas, que hizo crisis desde mediados de los años sesenta, al conjuntarse los problemas sociales y técnicos que se desprenden del manejo de grandes números de personas, con la escasez de recursos y una ideología y una mentalidad poco preocupadas por (sino abiertamente hostiles a) la filosofía del logro y la eficiencia. A esta práctica la experiencia de la llamada universidad pueblo le añadió dos proyectos que en la práctica funcionaron no como proyectos sino como utopías, es decir, ideales que justifican una acción que visiblemente no conduce a esos ideales. Por un lado, el cambio radical de la sociedad, impulsado por un compromiso político y moral de los universitarios con las causas de la nación. Por otro lado el ideal simultáneo (y en parte indistinguible del anterior) de construir una universidad alternativa que conjugara tanto innovaciones científicas como compromisos sociales, entre estos últimos la apertura sin restricciones de la matrícula a la demanda social y un criterio de distribución de los recursos humanos y materiales de que dispone cada institución, con prescindencia de parámetros de calidad.

Esto último lleva a una contradicción, pues la lógica de la distribución de recursos se contrapone al logro de las metas académicas. Sin embargo es necesario ver en ello también variables económicas y políticas de contexto, que pueden explicar algunas diferencias de desempeño entre las distintas universidades que optaron por esta perspectiva. En el caso de estados con graves carencias sociales (Guerrero es el prototipo) donde la cerrazón del sistema político hace que la oposición de izquierda al régimen se refugie en las casas de estudio, la universidad sintió más que otras la tentación de hacer una suerte de política social por medio de la admisión masiva de estudiantes de educación media superior y superior (finalmente incursionó también en la educación normal) y el manejo descontrolado de los recursos económicos, con los efectos inevitables de clientelismo, corporativismo y conflictividad entre subgrupos que luchan por los recursos y el poder, que siempre encierra este tipo de política. Paradójicamente, sin embargo, por razones de financiamiento la viabilidad y durabilidad de estas prácticas estaba muy condicionada por la tolerancia o los cálculos políticos de aquellos a quienes la “universidad pueblo” hacía objeto de sus críticas más acerbas, o sea los gobiernos federal y local.

En los años setenta, cuando el modelo de la universidad pueblo se extendió a varios estados, la política oficial fue –por medio de la insistencia verbal en el respecto a la autonomía de las universidades- la de ceder en gran medida a la izquierda universitaria la gestión del cambio acelerado provocado por el estallido demográfico y político de la educación superior. De paso se le cedía también a la izquierda en general –que a partir de 1968 había cobrado por primera vez un peso significativo- un espacio político sui generis fuera del cerrado sistema político nacional.

Todo ello llevaba a encarar pragmáticamente en el corto plazo los problemas de la administración del crecimiento, pero no la gestión de la calidad y la eficiencia ni la transparencia en el uso de los recursos. Por el contrario, en más de una universidad se favoreció una atomización del funcionamiento y dificultades profundas en la relación de las Rectorías con el gobierno, que sería uno de tantos obstáculos para la generación de un sistema de planeación universitaria conjunta. Estas universidades quedarían además sometidas a los vaivenes de la relación entre gobierno e izquierda a nivel nacional y muy determinadas en su funcionamiento por un sistema político interno muy descentralizado, que conduciría incluso en algunas instituciones educativas al choque violento entre grupos, o a repetidas situaciones de crisis institucional en los períodos de cambio de rectores. Conjunto de fenómenos que acabó por generar en varias instituciones una situación de entropía, por el encierro creciente de la

49 Tal vez por la importancia que cobran en estas organizaciones con un sistema de poder muy descentralizado, las elecciones directas como mecanismo de regulación de las relaciones entre grupos, es que en la Universidad Autónoma de Guerrero se diera el fenómeno que observa un rector, de que su legislación interna “Fuera una legislación prácticamente referida a procesos electorales” (uu, 21/IX/1991).


comunidad en un círculo vicioso en que no se resolvían los problemas académicos ni se producían a nivel nacional o estatal los grandes cambios sociales esperados.

Unido el desgaste interno a la restricción de fondos gubernamentales que sufrió la Universidad Autónoma de Guerrero (UAG) de 1984 en adelante –que el gobierno federal decidió por razones específicas y coyunturales, pero obviamente también con sentido ejemplarizante para otras universidades- se marcó una declinación de estas experiencias, si bien no una extinción completa de las mismas, dado que no siempre hubo una sustitución radical de las creencias ni de las personas u organizaciones que las habían alentado. Pero la viabilidad y la adhesión de distintos sectores universitarios al modelo quedaron en cuestión. Desde mediados de los años ochenta, por otra parte, la rotación periódica de gobernadores favoreció en algunos estados la llegada al poder de funcionarios que buscaron relaciones de conciliación con las universidades de izquierda, encontrando una respuesta positiva. Hubo inclusive casos como los de la UAG o la BUAP en que se dio un viraje político de franca identificación con el gobierno50. Ello no impidió que volviera a plantearse en la UAG en 1996 el típico conflicto de fracciones al cambiar la Rectoría; pero es sintomático que la solución haya sido arbitrada finalmente por el gobernador del estado y no por ANUIES, una posibilidad que hubiera sido impensable años atrás.

Otra respuesta a las presiones del cambio en las universidades públicas de los estados fue la que se dio también a principio de los años noventa en la Universidad de Sonora. El detonante fue la crisis financiera de la universidad, pero ésta fue sólo un motivo para una reforma más general de la institución. Coincidiendo con el acceso de un nuevo gobernador al poder, en seis semanas el congreso del estado decidió primero auditar las finanzas de la UNISON para conocer la causa de su estado crítico y luego aprobar una nueva ley orgánica de la universidad.

El conflicto se había desatado porque el Consejo Universitario y la Comisión de Asuntos Hacendarios de la universidad trataban de impedir una auditoría de las finanzas de la institución que el rector ya había aceptado. La UNISON para entonces tenía una deuda acumulada de $10’192,000 y un déficit estimado de $6’915,000 correspondiente a 1991. Si la situación continuaba incambiada la deuda alcanzaría en pocos años cantidades siderales. Un juez había autorizado el embargo del subsidio de la universidad para satisfacer el requerimiento de pago de uno de los bancos acreedores (Exc., 4/V/1992). El congreso local autorizó al gobierno del estado para que fuera aval de la universidad en obligaciones contraídas hasta por $2’400,000 para cubrir la nómina de sueldos.

Algunos problemas se arrastraban desde 1967, “según la prensa”, pero la UNISON había alcanzado al inicio de los noventa un presupuesto que duplicaba al de la ciudad de Hermosillo con sus 700,000 habitantes. En lo académico cada alumno podía tener hasta seis oportunidades de rendir una materia y se daba una indiferenciación en la evaluación de estudiantes buenos y malos que imposibilitaba subir el nivel intelectual. Mientras la universidad pública del estado era corroida por sus problemas, crecía la competencia de otras universidades e institutos tecnológicos privados, pero muchos de los estudiantes que no podían pagarse una educación privada revertían el efecto de salida a un efecto de voz, reclamando o aceptando los cambios que el gobierno y el congreso locales quisieran imponer a la UNISON (Exc., 7/XI/91). El aislamiento de los partidarios del statu quo dentro de la universidad era tal que en el congreso local la auditoría de sus finanzas fue votada también por la izquierda (aunque no así la subsiguiente nueva ley universitaria). El caso de la UNISON era en este sentido típico de una dinámica política interna que lleva a una situación de ensimismamiento que hace a las casas de estudio más dependientes que nunca de la voluntad de un gobierno del que proviene casi todo su financiamiento51.

50 Al principio de la década el rector en funciones de la UAG declaró ante el gobernador del estado y funcionarios de la SEP que esta universidad “se ha sujetado al marco constitucional, lo que rompe con una tradición, con un pasado de confrontación entre el estado y la universidad (uu, 21/IX/91); y años más tarde, que Gracias al Gobernador (…) la Universidad Autónoma de Guerrero ha iniciado el proceso de desarrollo para ser una de las mejores del país” (Exc., 7/IX/1995). Por su parte el Consejo Universitario de la BUAP derogó la vigencia del voto universal, directo y secreto que regía desde 1981 para la elección de rector (uu, 21/VIII/91). 51 A diferencia de gran parte de las Universidades de los estados, que reciben la mayoría de su presupuesto del gobierno federal, en Sonora el 60% del dinero de la universidad provenía entonces del gobierno local.


Las quejas de los descontentos con la reforma apuntaron a que la nueva ley proponía cambios como el de la implantación de una Junta Universitaria que desconocía al Consejo Universitario y también desautorizaba derechos laborales, y que incrementaba el cobro de cuotas, así como que había sido consultada en el congreso local con la iniciativa privada y otros grupos no universitarios. Pero de hecho las protestas fueron escasas y la aprobación en el congreso se dio casi por unanimidad.

La ley preveía la sustitución del Consejo Universitario y la Comisión de Asuntos Hacendarios de la UNISON, por una nueva institucionalidad encabezada por una Junta Universitaria como órgano de gobierno, un Colegio Académico encargado de los aspectos propios del desarrollo académico y curricular, y un Consejo de Vinculación Social que cuenta entre sus integrantes con representantes de la iniciativa privada, y que tiene entre otros objetivos el de buscar apoyos financieros para la universidad52. Además se adoptaba un sistema de organización académica departamental, apartándose así del modelo UNAM de escuelas y facultades y siguiendo el que rige en pocas universidades públicas como la UAM, la Universidad Autónoma de Aguascalientes o la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez. Por esta normatividad la UNISON se convierte también en la primera universidad mexicana que tiene legislada en su ley orgánica la obligatoriedad y la estructura de sus procedimientos de evaluación académica.

Los cambios incluían un nuevo esquema de pagos que incrementaba las cuotas que se habían mantenido fijas por veinticinco años. El gobierno del Estado declaró que para preservar el carácter popular de la universidad el monto resultante de este aumento no rebasaría el equivalente del 90% del subsidio. Se preveían topes máximos de aportación por estudiante y una indexación de las cuotas según el salario mínimo. El gobierno también dispondría de un amplio sistema crediticio para que nadie quedara sin estudiar y quien apelara al crédito debería pagarlo una vez que se incorporara al mercado de trabajo. Además, los estudiantes con promedio mayor de 8 gozarían de reintegros sobre las cantidades que pagaran, en montos que irían de 50% a 100% según el promedio de calificaciones obtenidas.

También se creaba un Fondo Universidad de Sonora, administrado por el instituto de crédito educativo del estado para apoyar el cumplimiento de funciones sustantivas de la universidad, además de las aportaciones regulares que realizara el gobierno del estado por vía del subsidio (Exc., 6/V/1992).

Del punto de vista de la política interna de la universidad, la reforma también tenía el efecto de desplazar drásticamente, por vía legal, una vieja estructura de poder concentrada en el Consejo Universitario, la Comisión de Asuntos Hacendarios y un sistema “consejista” de alumnos y profesores a estos asociado. En su lugar se realzaba la figura del rector, que había quedado mediatizada en el anterior esquema. Se daba también una respuesta a la cuestión financiera, y en el conjunto este proceso aparecía como un reverso exitoso de intentos de cambio que habían fracasado en la UNAM o en otras universidades. La respuesta de los opositores fue limitada, y aunque se convocara al alumnado a no inscribirse bajo el nuevo sistema de pago de cuotas, el llamado no tuvo éxito. Una marcha estudiantil de protesta a la capital contó con escasos participantes y para hacerse oir en la Ciudad de México debió sumar su fuerza con otros movimientos de protesta no universitarios.

Este conflicto mostró un contraste entre el uso de los mecanismos tradicionales de protesta por parte de los descontentos –ocupación de locales, marchas, asambleas o presión sobre el gobierno federal- y el recurso de las autoridades universitarias a formas plebiscitarias que convocan a una “mayoría silenciosa” por medio de procedimientos individualizados de voto o similares. En la UNISON, al procederse al cobro de las cuotas incrementadas, se ofreció a los inconformes o simplemente a quienes no contaran con medios económicos suficientes, una opción de diferir pagos. Sobre 15,578 inscritos para el semestre que iniciaría en septiembre de 1992, el 94.1% se acogió al nuevo sistema de pagos. Sólo el 5.9% restante optó por el pago diferido. Las autoridades se apresuraron a hacer públicos los resultados (uu, 3/X/1992).

52 Es interesante comparar estos aspectos de la reforma, con un intento parcialmente similar que fue rechazado en la Universidad Autónoma de Nuevo León en los tempranos años setenta, motivando la renuncia de un gobernador (Varela Petito, 1996, pp. 147-149).


Un poco antes los estudiantes de la UNISON que acampaban en señal de protesta en el zócalo de la Ciudad de México, habían llegado a un acuerdo con el gobernador del estado (en una reunión auspiciada por el Jefe del Departamento del Distrito Federal) para retornar a Sonora a exponer sus puntos de vista ante la Junta Universitaria, en un reconocimiento tácito de la nueva institucionalidad de la universidad. Como en Guerrero, los dos ejecutivos locales (el de Sonora y el del D.F.) pasaban a ser una pieza importante en la solución del conflicto universitario.

10. El financiamiento del sistema

De 1980 a 1992 el gasto en educación superior cayó de 0.79% a 0.45% del PIB, mientras que la UNESCO recomendaba emplear 2.5% del PIB para este objetivo y 8% para todo el sector educativo (uu, 15/IV/1992). Sin embargo hubo un principio de polémica al respecto, pues un alto funcionario de la SEP afirmó que en los ochenta no se sacrificó el gasto público en educación superior, que pasó del 2% al 3.4% del gasto programable entre 1980 y 1990 y al 4.2% en 1991, y que los problemas financieros de las universidades se debieron entre otras cosas a que a menudo hicieron crecer su planta de trabajadores más allá de su matrícula. Sin embargo ANUIES ha sostenido que entre 1982 y 1990 el subsidio a las universidades públicas de los estados disminuyó en 17% (páginauno, suplemento de uu, 26/IV/1992).

Pero no cabe duda de que el 90% de la educación superior se financia con recursos fiscales provenientes de impuestos ni que ha crecido la dependencia financiera de estas instituciones respecto del gobierno federal, pues si en 1970 los recursos federales que recibían eran iguales al 23% de sus presupuestos, en la actualidad constituyen el 75%. No sólo es baja en general la participación de los gobiernos estatales en los presupuestos de la educación superior, sino que los ingresos propios de las universidades son aún más magros, lo que es indicativo del escaso desarrollo de los programas de vinculación entre universidad y empresas, pese al interés que el gobierno y las propias casas de estudio han puesto en ellos. Inclusive los fondos presidenciales especiales para ésta y otras actividades de ciencia y tecnología, si bien son por el momento insustituibles, contribuyen a aumentar la participación del gobierno de la República en el financiamiento de la educación superior. Sin embargo, la ANUIES consideraba hacia fines del sexenio de 1988-1994, que pese a los aumentos del período, el subsidio oficial para el sector educativo era aún insuficiente (uu, 11/IV/1993).

Las universidades, por lo demás, suelen tener presupuestos desequilibrados en materia de sueldos. Para dar sólo algunos ejemplos, la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca (UABJO) en 1992 destinaba 90% de su presupuesto a salarios, la UNAM en 1983 les dedicaba 84% y la BUAP en 1997, 95%53.

De acuerdo con la nueva coyuntura económica y el impulso a la modernización de la educación, el gobierno se comprometió a dar un incremento al sector educativo, que hacia 1993 significaba, según datos oficiales, un alza del 80%, habiéndose así pasado de un gasto educativo del 3.6% al 5.5% del PIB. En cuanto al gasto en ciencia y tecnología, que como hemos visto beneficia en gran medida a la educación superior, pasó de su nivel más alto de 0.46% del PIB en 1981, a 0.27% en 1988 como efecto de la crisis y a 0.44% en 1992 (uu, 5/VI/1993 y CONACYT-SEP, 1994).

Pero se buscaba también cambiar los criterios de asignación de fondos de modo de adecuarlos a una lógica de control de resultados y de responsabilidad compartida. La SEP anunció que los subsidios a las universidades ya no se darían en forma indiscriminada ni con criterios burocráticos. Si bien el gobierno se comprometía verbalmente a seguir financiando la educación superior pública, también declaraba que quienes se beneficiaran de la universidad deberían pagar cuotas “razonables y acompañadas de buenos sistemas de becas” (uu, 6/X/91). Esto tenía que ver con un debate en torno al financiamiento de la educación superior producido a nivel internacional, sobre la base de que la utilidad social de la misma es comparativamente menor que la de la educación básica, siendo no obstante sus costos unitarios más elevados y el beneficio para los individuos que la reciben mayor. De donde se derivaba el concepto de

53 En estos dos últimos ejemplos se ha informado que el peso de la nómina en el correr de los años noventa cayó, respectivamente, a 74% y 53% (uu, 23/V/1993 y U2000, 24/II/1997).


que el individuo debía contribuir al pago. Esto se daría sustituyendo la política de subsidios por otra de becas de distinto porcentaje en relación con el costo unitario total, al alcance de los menos pudientes y mejores estudiantes y asegurando créditos educativos para el resto (la mayoría) de los educandos.

Este planteamiento surgido a nivel internacional fue aterrizado en México. Un alto funcionario del Banco Mundial hizo ver que movilizando la capacidad de pago de los particulares el estado podría mejorar en un 35% real los recursos destinados a la educación superior pública (uu, 27/VI/92). Un estudio del mismo Banco estimaba que el 40% de todas las familias podrían pagar cuotas universitarias y que el 30% de las familias más ricas de México podrían pagar alrededor del 60% de los costos totales de la educación superior. Los mecanismos a usar deberían ser los aumentos de cuotas, los sistemas de créditos y las becas, siguiendo un principio de asignación de las cargas financieras a cada usuario del servicio, individualizando por tanto los costos. Otro experto observaba que debido a la injusticia fiscal en México los menos pudientes pagaban en proporción más que en Estados Unidos, y al presentar el informe del ICED Philip Coombs recomendaría a las universidades mexicanas desarrollar un espíritu empresarial para allegarse más fondos (LJ, 18/I/1992).

La cuestión del financiamiento también concernía, como es lógico, al financiamiento de ANUIES. Para apoyar la autonomía funcional de la Asociación las instituciones miembro debieron incrementar el costo de sus aportes. Se decidió que durante el primer trimestre de 1992 cada afiliada debería entregar $3,000, más $1,000 por cada voto que su titular ejerciera en ANUIES más $0.30 por cada alumno inscrito54. En total, ANUIES recibiría por este concepto y en esta fecha alrededor de $944,000 (uu, 9/XI/1991).

El gobierno prometía seguir aumentando aportes en la medida en que continuara la recuperación económica, pero presionaba para que las universidades aseguraran fuentes complementarias de ingresos. Más dado que las universidades son autónomas, dejaba que cada institución decidiera de acuerdo con su situación cómo y cuánto cobrar, sabiendo que era este un duro problema político en el cual el gobierno federal no quería involucrarse directamente. En ANUIES se hablaba de establecer colegiaturas de un mínimo de $50 ó $60 mensuales sin detrimento de los estudiantes que no pudieran pagar, que serían ayudados con becas y créditos. Las universidades que percibían cuotas más bajas de sus estudiantes por entonces eran la UNAM y la UdeG, con cobros de $0.20 y $1.20 respectivamente.

En el IPN las cuotas representaban menos del 1% del costo de la educación de los alumnos (Exc., 23/VIII/1991, 7/X/1991 y 18/II/1992).

Algunas instituciones, ya sea por la reducción de los subsidios gubernamentales o, en un caso como el de la UAG, por la suspensión de la entrega de los mismos, se habían endeudado gravemente en el curso de los años ochenta (Exc., 14-15/XI/1990). La UAG tomó créditos por $3’850,000; la BUAP se fue endeudando progresivamente de modo que a principios de los años noventa tenía fuertes obligaciones con una casa de bolsa, que habían sido contraídas para saldar deudas anteriores (este pasivo fue finalmente enjugado por el gobierno del estado, ante la imposibilidad de que la misma universidad lo hiciera). El estado financiero de la UNISON fue motivo suficiente para que los partidos representados en el congreso local aprobaran la realización de una auditoría por unanimidad.

Puestas entre la espada y la pared, las universidades buscaron incentivar sus ingresos propios, cobrando cuotas voluntarias, fomentando la creación de patronatos y fundaciones con padres de alumnos o con exalumnos y tratando de romper el hielo con la iniciativa privada. La posibilidad del alza de las cuotas también se planteó, provocando distintos grados de conflictividad o de consenso en cada institución. También otros servicios que las universidades prestan a los estudiantes (certificados, credenciales, inscripciones a exámenes, etc.) sufrieron aumentos.

Hacia 1992 cerca de la mitad de las universidades públicas habían aumentado hasta en 10,000% sus cuotas y otras estudiaban posibles incrementos. En la BUAP las colegiaturas pasaron de $0.25 a $50; en la Universidad Autónoma de Zacatecas, de $0.88 a $70 (para la licenciatura); en la Universidad Autónoma de Baja California Sur variaron, para el pago de la licenciatura, de $1 en 1988 a $10 en 1991;

54 De este modo la UNAM debió entregar a ANUIES más de lo que recibe por las esmirriadas cuotas estudiantiles que cobra.


algunas universidades estatales como las de Colima y Sonora fijaron sus colegiaturas en salarios mínimos (4 sm en licenciatura y 3 sm en preparatoria en el caso de Colima); en la Universidad Autónoma de Chihuahua el semestre pasó a valer $300 (Exc., 2/VII/1992). No se trataba por lo general de montos excesivos, pero sí de grandes saltos porcentuales, lo que da la pauta de lo reducido (y a veces de la gratuidad virtual) de los pagos anteriores.

Otras instituciones que no osaron subir sus cuotas crearon la figura de “cuotas de recuperación” como aportes para biblioteca, laboratorios, materiales, etc., con lo cual en universidades como la de Baja California o la de Coahuila el estudiante de licenciatura pagaba en promedio, ya a principios de la década, $300 al semestre y en el posgrado hasta $800 (LJ, 30/IX/1991).

Al igual que las universidades de los estados, en la capital la UAM subió las cuotas a sus alumnos, indexándolas de acuerdo con el salario mínimo, sin sufrir mayor resistencia. Sin embargo, un intento posterior, en 1993, de elevar los cobros por servicios como emisión de constancias y certificados, reposición de credenciales, pruebas de recuperación, etc., provocó un conflicto con los estudiantes, y el patronato que fiscaliza los aspectos económicos de la institución prefirió aplazar la iniciativa.

Tanto por razones simbólicas como por ser la universidad con cuotas más reducidas, los mayores debates en torno al alza se dieron en la Universidad Nacional, que desde fines de 1991 comenzó a plantearse la posibilidad de un aumento. La UNAM obtenía a principios de la década por pagos diversos que efectuaban los estudiantes, $65,000. Suponiendo un costo unitario de $3,600 al mes por estudiante, el total de lo recaudado por la institución alcanzaba para educar durante un mes a sólo 18 de los 270,000 matriculados55. La UNAM ejercía en 1991 un presupuesto de $1,600 millones, de los cuales el 90% eran de subsidio federal y sólo $100,000 de ingresos propios. Entre 1976 y 1991 su presupuesto se había reducido en términos reales en 50%, y el poder adquisitivo de sus salarios en 70%, produciendo una fuerte fuga de cerebros y una diversificación laboral creciente de los académicos que permanecían en sus puestos (Varela Petito 1991).

Según un especialista, el aumento podría permitir una mejora de entre 10% y 15% del presupuesto (Exc., 18/II/1992). La rectoría por su parte estimó que 25% de los estudiantes provenían de familias con ingresos de dos o menos salarios mínimos al mes; bastaría con cobrar $200 por semestre al 75% que está por encima de este rasero para lograr un aporte presupuestal considerable56.

Una Comisión del Consejo Universitario estudió a las “preparatorias populares”, que con escasos recursos atienden a estudiantes rechazados de la educación media superior y que con base en presiones han obtenido desde años que la UNAM les conceda una suerte de “pase automático” anual a la licenciatura, para una cantidad determinada de sus egresados. De nueve de estas instituciones estudiadas por la comisión, cinco cobraban colegiaturas de unos $600 anuales, lo que parecía irónicamente respaldar la suposición del Banco Mundial y de otros partidarios del alza de cuotas, de que si hay necesidad y exigencia, los educandos son capaces de elevar considerablemente sus pagos (uu, 25/VIII/91).

En contra del aumento de las cuotas se esgrimen no obstante argumentos como el que se estableció en 1948 cuando el pago de $0.20, equivalía a $1,500 de la actualidad. Pero en esa época la universidad tenía una composición social elitista y ahora los dos tercios de los estudiantes pertenecerían a familias que no ganan más de $1,680 al mes. Si todos los matriculados en la UNAM pagaran $100 de cuota semestral, sólo sumaría el 1% del presupuesto de la institución y a cambio muchas familias sufrirían la erogación. Para costear un alza del 7% de los salarios de los profesores, los educandos deberían pagar $1,600 cada uno57.

Otro punto central de la discusión recae sobre lo jurídico. Para los detractores del alza de cuotas un impedimento sería el art. 3o. de la Constitución, que establece que toda educación que imparta el estado será gratuita. Pero para los juristas favorables al incremento la universidad como organismo 55 Las cifras y cálculos de este párrafo son extraídas de Arnaldo Córdova, Las cuotas en la UNAM, en (uu, 11/XI/1991). 56 Ibid. 57 Hugo Sánchez Gudiño, Liberación de cuotas en la UNAM, en (Exc., 24/III/1992).


autónomo no es parte del estado tal como lo concibe la Constitución, porque la autonomía supone una personalidad jurídica distinta. La Ley Federal de Educación, reglamentaria del art. 3o. constitucional, circunscribe la órbita del Estado exclusivamente a la Federación, las entidades federales y los municipios58. También se alega que la fracción VII del mismo artículo, al facultar a la universidad a gobernarse a sí misma, constituye una norma especial que le confiere entre otras cosas la atribución de fijar cuotas de pago. La educación a cargo del Estado sería sólo la que imparte la SEP, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y a la Ley Federal de Educación59.

Cabe señalar que, conscientemente o no, se están manejando en estos alegatos dos argumentos distintos. Uno sería que la universidad no es parte del Estado. Otro que, aunque lo fuera, tendría la facultad de cobrar sus servicios en función de una norma particular –la fracción VII del art. 3o. constitucional- que derogaría la norma general del mismo artículo de que la educación que imparta el Estado será gratuita. Pero en todo caso ambos abonan la misma idea.

En la UNAM la Comisión de Legislación del Consejo Universitario llegó a la misma conclusión, tomando en cuenta que la Suprema Corte de Justicia no acepta que corra el recurso de amparo contra actos emanados de la Universidad, por no considerar que ésta sea una autoridad del Estado (uu, 21/VI/92). Pero una resolución más reciente de la Suprema Corte causó alarma entre las autoridades de las instituciones universitarias, al dejar latente la posibilidad de que proceda el recurso de amparo en contra de decisiones de las universidades públicas autónomas, lo que implicaría reconocerlas como autoridades del Estado, abriendo nuevamente la puerta al debate acerca de la legalidad del cobro de colegiaturas por el servicio público de educación superior (LJ, 24/III/1997)60.

Hay detrás del asunto de las cuotas una competencia entre universidades por los fondos de la SEP, dado que el gobierno promete aumentar asignaciones financieras a las casas de estudio que suban el cobro de colegiaturas. En la mayoría de las universidades el alza fue manejada con distintos porcentajes, pero sin mayores conflictos. Esto generaba una presión desde la periferia, obligando a la UNAM a encarar el problema. Pero las cuestiones sociales se plantean en esta institución con una carga valorativa distinta, en parte por razones cuantitativas (el gran número de estudiantes afectados por cualquier decisión que se tome) pero también por motivos políticos, pues la UNAM es formal o informalmente una pieza fundamental del sistema político. Por eso la discusión acerca de los criterios de cobro adquiriría allí mayor profundidad: si hacer diferencia por carreras y por estatus económico de los estudiantes; o si aceptar pagar a cambio de precisar los derechos de los educandos, la calidad de la educación y el destino preciso de los fondos (bibliotecas, salarios de los profesores, cierto tipo de infraestructura, etc.). Hay cierto consenso en torno a que la utilidad del aumento no sería el de mejorar el presupuesto en general, pero sí el de financiar obras o adquisiciones específicas. Si bien es evidente que el costo de las colegiaturas en la UNAM es ridículo, al calor de la discusión muchas veces no queda claro, para los actores, cual es el sentido verdadero del alza: si se determinaría por una necesidad de financiamiento global de la universidad (cosa dudosa, porque dado lo elevado de sus costos de operación y la multiplicidad de las funciones que realiza sólo podría ser financiada por el Estado) o de financiamiento acotado a asignaciones precisas; o si se trata de racionalizar el gasto de acuerdo con la escala social (que paguen los que puedan para que con su dinero se beque a los que no tienen posibilidades); o si, más sofisticadamente aún, habría detrás del aumento una razón de disciplina académica, suponiendo que entre los jóvenes que paguen habrá más conciencia del costo del servicio educativo y estarán por eso más interesados en observar a los profesores y a los administrativos para que cumplan con su deber.

Ya vimos como el proyecto de elevación de cuotas en la UNAM fue suspendido en 1992 cuando parecía que faltaba poco para su aprobación. En su lugar la institución seguiría probando otros caminos, como las cuotas voluntarias, los ingresos por vinculación con la industria o la Fundación UNAM, que recaba 58 Sergio García Ramírez, “Cuotas, un tabú en la UNAM”, en Exc., 18/II/92. 59 Ignacio Burgoa Orihuela, “En defensa de la UNAM”, en Exc., 24/VI/92. 60 Este fallo se refería a la reclamación de un académico de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. La exigencia del demandante no fue satisfecha, pero el sólo hecho de haberla atendido bajo la forma de solicitud de un recurso de amparo suponía aceptar que la universidad correspondiente era una autoridad del Estado.


fondos para programas de apoyo económico para alumnos de alto desempeño, o para jóvenes profesores e investigadores.

Este tipo de estrangulamientos en que coinciden tanto los problemas financieros como los de calidad académica, llevan a que se haya planteado en México como ya vimos –al igual que en otras partes del mundo- la cuestión del financiamiento de la educación superior (y por extensión de otras ramas del sistema educativo) por medio de criterios individualizados. El principio operativo sería el de financiar al consumidor (estudiante) y no a la organización (universidad). El economista Milton Friedman ha propuesto que para mejorar el sistema educativo mexicano habría que privatizarlo, empezando por regresar impuestos a los que pagan educación privada, evitándoles la “doble tributación” (Exc., 2/XI/91). Dentro de esta lógica se ha hablado de implantar un sistema de pago por bonos transfiriendo el manejo del subsidio a los consumidores, aunque no siempre esta propuesta esté asociada a un plan de transición hacia la privatización, como en el pensamiento de Friedman.

Frente a esto se generan temores en los ámbitos universitarios, por la probabilidad de que se caiga “en la lógica del mercado y de la privatización”. Tanto la hipotética (y poco probable) privatización, como el pago mediante bonos, el alza de cuotas o la concesión de becas y créditos, responden con variantes a una lógica de individualización (parcial o total) del gasto en educación superior, que para los defensores de estas medidas permitiría hacerlo más transparente y manejable. Sin embargo otros expertos opinan que los créditos educativos, no menos que los subsidios, podrían generar un efecto regresivo en el acceso social a la educación (uu, 12/IV/1992).

La posible repercusión negativa de los subsidios se puede dar también por los recortes: en los ochenta la matrícula creció en 23% mientras los subsidios se redujeron en 26% (uu, 12/IV/1992). Pero según las cifras oficiales (Zedillo 1995), el gasto en educación volvió a subir en los noventa, pasando de 4.3% del PIB en 1990 a 6.2% en 1995. Los recursos federales en este lapso crecieron en 90%. En el gasto programable, la educación pasó del 14% al 22.4% a principios de los noventa (uu, 2/XI/1993). Según la SEP, el crecimiento real acumulado del Gasto Educativo fue de 86% entre 1988 y 1993. Pero como resultado de la nueva crisis económica declarada en diciembre de 1994, en 1995 el gasto educativo volvió a caer a 5% del PIB (Ref., 13/IX/1996).

Un estudio destaca que las crisis económicas recurrentes han impedido un crecimiento sostenido de los financiamientos educativos (U2000, 7/X/1996). Se pasó de 3.4% del PIB en 1988 a 5.4% en 1994, se bajó a 5% en 1995 y se volvió a alrededor de 5.3% en 1996. El gasto en educación superior aumentó 10.6% en 1989; 42.4% en 1990 (coincidiendo con el lanzamiento de la política de pagos salariales por estímulos a los académicos y otras medidas); 41% en 1991; en 1992 empezó su descenso al ser el aumento de sólo 34%, en 1993 de 26.1% y en 1994 de 24.5%. Con el nuevo sexenio los aumentos han sido de 22.2% en 1995 y de 10.4% (estimado) en 199661.

ANUIES ha estimado que además de estímulos y becas se requiere elevar los salarios básicos de la educación superior (uu, 8/III/94). En la UNAM las remuneraciones personales disminuyeron 12.6% entre 1988 y 1995, mientras las prestaciones, becas y estímulos subieron en 58.2%. Con los estímulos, el personal de carrera de la UNAM y la UAM puede llegar a triplicar sus ingresos, pero no así el 80% del profesorado de la primera institución (o de otras universidades) que es de asignatura y no gana lo suficiente (LJ, 19/II/1995 y 3/V/1996). Empero las primas al desempeño han logrado el efecto buscado de deshomologación de sueldos, creando en los hechos una variedad de ingresos que están determinados por la categoría del académico, su productividad y a veces la antigüedad.

Por lo demás persisten desequilibrios en el ejercicio presupuestal 20% del presupuesto total de la SEP para el ejercicio de 1996 y, dentro de éste, 44% del presupuesto de educación superior se destina a tres instituciones de educación superior: la UNAM, el IPN y la UAM. 67% de los recursos de FOMES se concentraban al final del sexenio anterior en 26 universidades públicas de las 38 que hay, pero sólo siete de éstas recibieron apoyos de más de $10 millones y el grupo más numeroso, de 14 universidades, obtuvo menos de $7 millones (U2000, 4/II/1994 y 4/XII/1995). En el último año han

61 Hay alguna discrepancia en estas cifras y la del párrafo anterior, por provenir de fuentes distintas.


decrecido los presupuestos de educación superior y del CONACYT, lo que se hace sentir en las universidades públicas de los estados, mientras instituciones del área metropolitana como la UNAM y la UAM han tenido un crecimiento al menos nominal de sus fondos (Ref., 10/I/1997). Posiblemente ello se base en distintas capacidades estratégicas de desarrollo, pero el hecho no deja de subrayar las agudas disparidades existentes y nunca resueltas en el interior del sistema de educación superior.

Las universidades privadas frente a la crisis han buscado retener y ampliar su clientela mediante un sistema más sólido de financiamiento por crédito para sus estudiantes. Acusadas de elitistas y amenazadas por la inestabilidad económica, algunas de ellas como el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) han dejado saber que su sistema de ayudas financieras alcanza de una forma u otra a más del 30% del alumnado. Las instituciones privadas han defendido el principio de que no debería haber en la educación una diferencia entre público y privado, sino entre buen y mal servicio. Pero al igual que en el capítulo de la evaluación, saben, en el terreno de las finanzas, que al desarrollar sus propios sistemas preservan a su modo la autonomía del Estado que les es característica.

11. Nota sobre las fuentes periodísticas

Las fuentes periodísticas consultadas se enumeran a continuación. El nombre de cada una va acompañado de la abreviación usada para representarlas en las citas que se intercalan en el texto o en las notas al pie de página. En el caso de las publicaciones periódicas, se optó por reproducir el nombre completo en las citas.

Diarios Publicaciones periódicasExcélsior= Exc. Confluencia= idem

La Jornada= LJ Gaceta UNAM= idem

Reforma= Ref. Proceso= idem

Uno más uno= uu U2000= idem

La gran mayoría de la información usada en este artículo proviene de estas fuentes, por lo que una mención abundante de las publicaciones y las fechas de donde se tomaron los datos recarga el texto. Hemos tratado de reducir en lo posible este tipo de referencia, pero muchas fueron dejadas a efectos de aclarar el origen de informaciones que requieren precisión o pueden resultar polémicas.

12. Biblografía

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C. Evaluación, acreditación, certificación: instituciones y mecanismos de operación

Javier Mendoza Rojas. Coordinador de Asesores. Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior y profesor titular de la UNAM.

1. Introducción.

La década de los noventa ha sido calificada por algunos estudiosos de la educación superior como la década de la evaluación. en México, al igual que en otros países, las orientaciones de la política educativa sufrieron un desplazamiento del vértice planificador al vértice evaluador. Las nuevas condiciones del país en el marco de su inserción al mundo globalizado, junto con las también nuevas condiciones de producción y transmisión del conocimiento en el contexto de la revolución científico-tecnologíca, llevaron a enfatizar los aspectos cualitativos de la educación. La reforma del Estado también modificó la relación entre el aparato gubernamental y las instituciones de educación superior, con la aplicación de nuevas estrategias para su financiamiento.

La evaluación ha sido colocada en el centro de la estrategia para el desarrollo de la educación superior. El aseguramiento de la calidad educativa se ha constituido en eje orientador de las políticas institucionales y gubernamentales, para lo cual se han establecido dispositivos específicos que se han añadido a los que tradicionalmente han existido en las universidades, como son las evaluaciones que se practican a los estudiantes desde el ingreso hasta el egreso de una carrera profesional. Cada vez más, el énfasis se pone en la evaluación de los resultados y en la evaluación externa a las casas de estudio, y vemos aparecer instancias, organismos y agencias especializadas para realizar actividades de evaluación y acreditación en muy distintos ámbitos: desde el ámbito del individuo hasta el ámbito de las instituciones.

No sin razón, hemos visto incrementarse significativamente en los últimos años la literatura enfocada a esta materia de política educativa. La Revista de la Educación Superior de la ANUIES es un fiel ejemplo de ello, al presentar muy variadas colaboraciones que reflejan la gran diversidad de interpretaciones sobre este tema. En torno a él, en el seno de las comunidades académicas, se ha desatado una gran polémica: mientras que para unos actores los dispositivos de la evaluación creados recientemente han reforzado las prácticas educativas de la calidad, para otros son instrumentos de control sobre las actividades de las universidades de los académicos. Sin duda, estamos ante un asunto que ha concentrado la atención de muy diversos actores y estudiosos de la educación en nuestro país, y sobre en cual se pronuncian seguidores y detractores de esta nueva política.

Y es precisamente de lo que se trata: de una nueva política en la educación superior mexicana. Si bien la evaluación es práctica inherente a los procesos educativos (se evalúan alumnos al ingreso, a lo largo de su proceso formativo y al egreso; se evalúan proyectos de investigación; se evalúan a los profesores para el ingreso y la promoción académica), en los noventas se constituye en el instrumento estratégico central de política pública para la realización de transformaciones en las universidades, en el contexto de un país en acelerado proceso de cambio, no sin contradicciones, como ha sido evidenciado por la crisis de mediados de la década (levantamiento armado en Chiapas, crisis económica iniciada a finales de 1994, asesinatos políticos, inestabilidad social y política, etc.).

Como en los otros capítulos de este libro se analiza, en la primera mitad de la década se perfila una nueva política a nivel mundial y nacional en materia de educación superior: la calidad, la eficiencia, la pertinencia y la equidad son tópicos presentes en documentos internacionales y nacionales; en planes y programas educativos; en el discurso hegemónico de los gobiernos y en los proyectos de desarrollo de las universidades. Esta política de modernización universitaria, tiene como referencia obligada el nuevo contexto mundial. Signado por la globalización y la naturaleza estratégica de la ciencia y la tecnología en el desarrollo de los países; los procesos de integración regional de mercados y la exigencia del


aumento de la competitividad del aparato productivo; la actitud vigilante de la sociedad civil hacia las instituciones que prestan servicios públicos, entre ellos los educativos, y el imperativo de a calidad62.

En el Programa para la Modernización Educativa 1989.1994, se plantea a la evaluación como el medio idóneo para precisar el concepto de calidad, concepto que pase a ser tan utilizado, se ha caracterizado por su carácter más bien retórico, por su dificultad de aprehensión y por su indefinición operativa. Se ha dicho que precisamente la ambigüedad del concepto era el atributo del consenso63. No es extraño, pues, que en el momento en que se establecen estándares de calidad educativa, mecanismos y procedimientos de evaluación, se pierde el consenso y el tema se abre al más amplio debate al interior de las comunidades académicas y al exterior de las instituciones.

Como la política pública, sin embargo, la evaluación no es un elemento aislado; se articula a otros elementos que juntos conforman una distinta forma de proceder del Estado hacia la educación superior: entre ellos sobresalen la competencia por el financiamiento y su diversificación; la apertura de las universidades a la revisión externa; la vinculación con el sector productivo; la innovación organizativa y la reordenación administrativa64. Se ha apuntado que en estos años surge un nuevo modelo de relación entre el Estado, la universidad y la sociedad, en el que la evaluación incluso pasa a formar parte de la designación de un nuevo modelo de Estado: el Estado evaluador65.

Si bien este concepto es objeto de debate entre los teóricos de la organizaciones, y algunos califican este nuevo modelo como un Estado controlado más que avaluador, en México se establecen una serie de medidas derivadas de una redefinición del rol del Estado en el apoyo y financiamiento de la educación superior, entre las que sobresalen la deshomologación salarial por medio del establecimiento de programas de estímulos; la conformación de fondos específicos sometidos a concurso entre las instituciones como es el caso de los fondos que maneja el CONACyT y el Fondo para Modernizar la Educación Superior (FOMES), que han modificado el esquema incrementalista de asignación; la diversificación de las fuentes de financiamiento y la ampliación de los ingresos propios de las instituciones; el establecimiento de procesos de evaluación en distintos niveles: instituciones, programas, personal académico y estudiantes, a cargo de distintos organismos; el inicio de trabajos en materia de acreditación y el establecimiento de criterios comunes de certificación de profesionales en el marco del Tratado de libre Comercio de Norteamérica,

En esta contexto, adquiere significación el impulso a mecanismos específicos de evaluación, acreditación y certificación en la primera mitad de la década de los noventa en México. Antes de revisar las instituciones y los mecanismos que se pusieron en operación, es necesario precisar el significado

62 En el debate sobre la educación superior mexicana de mediados de la década, los documentos de organismos. Se pueden citar los

siguientes: CEPAL-UNESCO, educación y conocimiento: eje de la transformación productiva para el Cambio y el Desarrollo en la Educación Superior; ed. UNESCO, París, 1995, Banco Mundial, La enseñanza superior: Las lecciones derivadas de la experiencia, ed. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial, Washington, EE.UU, 1995, y “Examen de la Política Educativa de México”, Informe de los examinadores de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Doc. preliminar, México, 1995.

63 Cf. Hernández Yañez, Ma. Lorena, Kactores y Políticas para educación superior; 1950-1990. Superior. Su implementación en la Universidad de Guadalajara, ed..ANUIES, México, 1996,p.103.

64 cf. Javier Mendoza R., “El proyecto de modernización universitaria: continuidades e innovaciones”, en Revista de la Educación Superior, Vol. XXI, Núm.84, ed. ANUIES, México. Oct-dic de 1992.

65 Algunas modalidad de coordinación de los sistemas de educación superior mediante la evaluación estatal ha surgido en prácticamente todos los países en los años recientes. La tendencia apunta a configurar sistemas regidos por una regulación flexible que permita al Estado ejercer un control a distancia sobre un sistema descentralizado y conformado por instituciones autónomas y diversas. El estilo de conducción estatal hace uso de instrumentos de incentivos, de la información y de contratos con las instituciones para la canalización de recursos, en una lógica competitiva. Se pretende, con ello, a que la sociedad cuente con una “diversificación educación superior eficiente, de calidad y que tienda a la equidad, a través del establecimiento de normas para la creación y el funcionamiento de las instituciones, de instancias técnicas autónomas que vigilen el cumplimiento de las regulaciones generales y los fines y objetivos institucionales, de mecanismos de evaluación y acreditación que aseguren la calidad y eficiencia de las instituciones y que den fe pública de su desempeño, y de política públicas para la promoción de la educación superior”. Universidad Ecuatoriana. Misión para el siglo XXI, ed. MEC-CONUEP, Quito, julio de 1994,p.31.


que otorgamos a estos tres conceptos, mismos que se toman del documentos de la ANUIES en que propone consolidar u sistema nacional de evaluación:66

Evaluación: Es un proceso continuo, integral y participación que permite identificar una problemática, analizarla y explicarla mediante información relevante. Como resultado proporciona juicios de valor que sustentan la consecuente toma de decisiones. Con la evaluación se busca el mejoramiento de lo que se avalúa y se tiende a la acción; tiene un carácter relativo a cada institución, al tener como eje sus propios objetivos y metas, así como las políticas y estrategias para conseguirlos. Existen autoevaluaciones, evaluaciones externas y evaluaciones mixtas.

Acreditación: Es un procedimiento, usualmente sustentado en un autoestudio, que tiene como objetivo registrar y confrontar el grado de acercamiento del objeto analizado con un conjunto de criterios, lineamiento y estándares de calidad convencionalmente definidos y aceptados. Implica el reconocimiento público de que se cumple con determinado conjunto de cualidades o estándares de calidad. La acreditación se realiza ante un organismo especializado y depende, en última instancia, de un juicio externo a la institución. La acreditación se practica tanto a instituciones como a programas académicos.

Certificación: Es el acto mediante el cual se hace constar que una persona posee los conocimientos, habilidades, destreza y actitudes exigidos para el ejercicio de una profesión determinada. Puede tener un carácter legal (como es el caso de la expedición de la cédula profesional) o social (como es el caso de certificados de calidad de valor moral). La certificación se refiere a individuos.

La Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior (CONAEVA) como campo para el desarrollo de la política de evaluación

Para entender los procesos de evaluación realizados en el lustro, se tiene que partir de la forma en que se constituyó el campo de políticas en la materia, la forma en que los distintos actores acordaron las estrategias de evaluación y los lineamientos que acotaron ámbitos y atribuciones.

Uno de los lineamientos estratégicos del Programa para la Modernización Educativa fue la evaluación permanente de los procesos y resultados de la educación, con el propósito de orientar su actividad y encaminar la reordenación interna de las instituciones. Para la educación superior, se propuso impulsar un proceso nacional de evaluación, con el propósito de determinar sus actuales niveles de rendimiento, productividad, eficiencia y calidad. Dicho proceso debía ser conducido a nivel técnico por una comisión específica, surgida de la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES), que basara su actuación en un conjunto de normas y directrices claramente establecidas, con la participación de la instituciones educativas. Se indicó que los resultados de las evaluaciones serían considerados para la determinación de las prioridades de desarrollo de la educación superior67.

Para dar respuesta a varios de los lineamientos del Programa, en noviembre de 1989 fue reinstalada la CONPES, en cuyo seno se instalaron seis comisiones, de las cuales sólo una continuó trabajando con posteridad a su primer año de funcionamiento y se constituyó en la articuladora de las políticas públicas de la primera mitad del sexenio 1988-1994: la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior (CONAEVA). Esta Comisión se entendió –teniendo por objeto la evaluación- como “instancia de concertación entre dependencias del gobierno federal e instituciones de educación superior, cuya función es llegar a puntos de convergencia y acuerdos sobre los criterios y lineamientos generales de acción, los grandes objetivos, políticas y prioridades en los relativo a las funciones y tareas de la

66 ANUIES. “La Evaluación y Acreditación de la Educación Superior en México. Estado del arte y sugerencias para la consolidación de un

Sistema nacional de Evaluación y Acreditación”, Documento aprobado por la Asamblea General de la ANUIES en su XXVII Sesión Ordinaria, celebrada los días 5, 6 y 7 de noviembre de 1996, en la Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca. Edo.de México.(en prensa).

67 Poder Ejecutivo Federal, Programa para la Modernización Educativa 1989-1994,p.141. En el Programa se le dio tal importancia a la evaluación, que incluso se le dedicó un capítulo completo a este tema.


educación superior, los cuales constituirán marcos de orientación o programas indicativos para el desarrollo nacional de dicho nivel educativo68.

La CONAEVA se constituyó como una instancia de concentración entre dependencias del gobierno federal e instituciones de educación superior, para llegar a puntos de convergencia y acuerdos sobre los criterios y lineamientos generales para el establecimiento de un sistema nacional de evaluación de la educación superior. La comisión tuvo como presidente al Secretario de Educación Pública y se integró, por parte del gobierno federal, con cuatro Subsecretarios: uno de la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto, y tres de las Secretaría de Educación Pública: Coordinación Educación, Educación Superior e Investigación Científica y Educación E investigación Tecnológica. Como representantes de las instituciones, se nombraron a los rectores de las universidades de Guadalajara, Veracruzana y Nacional Autónoma de México, y al Secretario General Ejecutivo de la ANUIES.

Para el desarrollo de la CONAEVA, se estableció un grupo de trabajo con representantes de sus miembros y se nombró como secretario técnico a un funcionario de la SESIC, encargado de coordinar operativamente los trabajos y las reuniones de seguimiento y evaluación.

La CONAEVA se propuso dos objetivos: primero, impulsar un proceso nacional de educación del sistema de educación superior, para lo cual se establecerían criterios y directrices de carácter general para las instituciones de educación superior y para las instancias y organismos relacionados con la misma y, segundo, proponer a los organismos e instituciones correspondientes las políticas y acciones tendientes a superar las deficiencias y mejorar las condiciones de la educación superior69.

Como lineamientos generales se establecieron los siguientes: concebir y articular un proceso de evaluación de la educación superior en el país; sentar las bases para dar continuidad y permanencia al proceso de evaluación; proponer criterios y estándares de calidad para las funciones y tareas de este nivel educativo; atender las cinco líneas de evaluación señalada en el para la Modernización Educativa (desempeño escolar, proceso educativo, administración educativa, políticas educativas e impacto social de los egresados y los servicios) y apoyar a las diversas instancias responsables de la evaluación para que la lleven a cabo mediante los mecanismos más apropiados.

En ese momento era clara la intencionalidad de diversos actores vinculados con la educación superior en torno a la evaluación. se trataba de institucionalizar un proceso que no había sido complementario, de manera adecuada e intencional, a lo realizado en materia de planeación durante más de una década. La centralidad de la política educativa en torno a ala planeación, particularmente desde 1978 con el establecimiento de un sistema nacional de planeación de la educación superior, había relegado a un segundo plano una práctica que, frente a las nuevas circunstancias, se consideraba vital: la evaluación de las estructuras, de los procesos y de los resultados educativos.

No obstante que con anterioridad se habían formulado estrategias y políticas de evaluación (particularmente las acordadas por la ANUIES en 1984), se reconocía que no se había dado continuidad a los procesos iniciados, y menos se había logrado impulsar una evaluación de la educación superior a nivel nacional, que involucrará a todas las instituciones públicas, tanto tecnológicos como universidades. Se apuntaba la idea de avanzar hacia la conformación de un sistema permanente de evaluación que pudiera rebasar los sexenios y a los actores inmediatos que impulsaban esta tarea.

El proceso de concertación para impulsar un proceso nacional de evaluación no fue sencillo: se formularon diversas versiones en el seno del grupo técnico de la CONAEVA, y la ANUIES realizó una asamblea extraordinaria, celebrada en Tampico en 1989, para acordar el punto. A lo largo de este proceso, que duró varios meses, se mostraron diferentes formas de entender y practicar la evaluación. una vez obtenido el consenso en los objetivos a alcanzar, surgieron diferencias en el nivel de las estrategias a seguir, ante las diversas alternativas planteadas. Ello se explica por la ubicación

68 Secretariado Conjunto de la CONPES, Lineamientos para el funcionamiento de las Comisiones de la CONPES, Documento interno de

trabajo, 1990 69 Comisión Nacional para la Evaluación de la Educación Superior, Lineamientos Generales y Estratega para Evaluar la Educación Superior;

Cuaderno de Modernización Educativa No.5ed..SEP, México, 1991.p.30.


institucional de los actores en el gobierno o en las universidades, quienes sostenían distintas perspectivas. Sin embargo, se acordó, como premisa fundamental, que “el trabajo de la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior, lejos de constituir una acción unilateral de implantación de prácticas, habrá de consistir en la inducción y apoyo de un proceso gradual de evaluación y de cambio autodirigido. En dicho proceso, las propias instituciones de educación superior habrán de ser los actores fundamentales. Esta premisa ha sido asumida en consideración a la naturaleza e identidad particular de las casas de estudio. También, en consideración a la evidencia empírica de que el patrón de penetración de la evaluación es generalmente gradual, acumulativo y altamente sensible ala nivel de aceptación que logre generar”70.

Para el establecimiento de un Sistema Nacional de Evaluación, se acordó realizar tres procesos: a) evaluación institucional, a cargo de las propias casas de estudio; b) estudios sobre el sistemas de educación superior en su conjunto, a cargo de especialistas; y c) evaluación interinstitucional sobre servicios, programas y proyectos en las diversas funciones y áreas de la educación superior, mediante el mecanismo de evaluación de pares.

La evaluación institucional se consideró como el análisis valorativo sobre la organización, funcionamiento y resultados de los procesos académicos y administrativos, a nivel de cada una de las instituciones de educación superior, tomando en consideración los resultados de las evaluaciones de las dependencias y unidades académicas. Se acordaron tres propósitos inmediatos: 1) la toma de decisiones institucionales para el mejoramiento, fortalecimiento y, en su caso, reforma de la institución; 2) la proposición a la SEP, al gobierno estatal respectivo, o a ambos, de programas especiales para la solución de problemas y la atención a necesidades urgentes e importantes, así como para el desarrollo de proyectos prioritarios y 3) la formulación de acciones institucionales concretas para lograr el reordenamiento de áreas específicas de las casas de estudio.

La evaluación del sistema de educación superior se visualizó como el análisis valorativo de los aspectos básicos de la problemática general de la educación superior y de sus tendencias de desarrollo. Las decisiones derivadas de estas evaluaciones se traducirían en política y en el establecimiento de prioridades para la consolidación y el desarrollo del sistema de educación superior.

La evaluación interinstitucional se situó en el ámbito del quehacer sustantivo de las instituciones, en un área específica del conocimiento, para conocer y valorar las condiciones de operación y la calidad de los procesos y resultados.

Esta evaluación tendría que ser realizada fundamentalmente entre los pares de la comunidad académica, y para ser efectiva debía sustentarse en grupos colegiados, interinstitucional, cuyo integrantes fueran del más alto nivel académico y que contaran con la legitimación de la propia comunidad académica nacional.

Antes de referirnos a las acciones más relevantes realizadas en el período, cabe señalar que la CONAEVA constituyó un efectivo espacio de concentración entre gobierno y universidades de 1990 a 1992. Su ámbito de acción fueron las universidades públicas. Las instituciones particulares no participaron en este proceso nacional, y el sistema de institutos tecnológicos desarrolló sus propios procesos sin articulación orgánica con dicha Comisión.

El grupo técnico, si bien coordinado por un funcionario de la SESIC, sesionó regularmente y se tomaban acuerdos en su seno. A partir de este año, dejó de sesionar el grupo técnico, y las acciones que con posteridad se realizaron en nombre de la CONAEVA tuvieron otro carácter: otorgar sustento a programas y decisiones de dicha Subsecretaría, particularmente en el marco del Fondo para Modernizar la Educación Superior (FOMES). Pese a que hasta 1996 se siguió haciendo referencia a la Comisión en algunas publicaciones, con el cambio de Secretario de Educación Pública en 1993, se modificó la estrategia de trabajo conjunto gobierno-universidades que se venía dando en el marco de la CONPES y sus comisiones de trabajo. Hasta el fin del período que revisamos continuó la indefinición de las instancias de planeación, en un contexto de continuos cambios de autoridades en el sector educativo y

70 Ibid., p.51.


en el subsector de educación superior, los que afectaron la continuidad de distintos programas en desarrollo, entre ellos algunos de evaluación.

2. Evaluación de instituciones

A partir de 1990 dieron inicio las evaluaciones institucionales en las universidades e institutos tecnológicos públicos. En el caso de las primeras, de 1990 a 1992 entregaron formalmente reportes de evaluación a la CONAEVA, y en los años subsecuentes, entre la documentación solicitada para acceder a los recursos FOMES, se presentaron documentos de autoevaluación. Por vez primera las universidades públicas participaban en un esfuerzo coordinado a nivel nacional en esta materia. Para el sistema tecnológico –que es un subsistema centralizado por la Secretaría de Educación Pública- el Consejo del Sistema Nacional de Educación Tecnológica (COSNET) coordinó las evaluaciones correspondientes. Pase a que en un inicio se buscó coordinar los procesos de autoevaluación de los subsistemas universitario y tecnológico, en la práctica cada uno de ellos desarrolló sus actividades de manea independiente y con una metodología distinta.

Los continuos cambios de funcionarios en la Secretaría de Educación Pública incidieron en la falta de continuidad de la estrategia acordada en 1990 entre el gobierno y las universidades y, como hemos señalado, en la continuidad real del trabajo de la CONAEVA. En los dos primeros dos años se dio un seguimiento cercano por parte de la SESIC y de la ANUIES a los procesos de autoevaluación, celebrándose reuniones de análisis y retroalimentación colectiva a los procesos iniciados. Sin embargo, posteriormente no se continuó este seguimiento conjunto, al asociarse los procesos de autoevaluación al otorgamiento de recursos extraordinarios a las universidades, siendo sólo la SESIC la que conoció los reportes presentados.

Por esta razón, los juicios que se desprenden de los procesos de autoevaluación se refieren básicamente a los realizados de 1990 a 1992m mismos que fueron analizados de manera cercana por la ANUIES, con participación de personal académico de reconocido prestigio71. Se observaron situaciones diversas, que van desde asumir la práctica de evaluación como un requisito a cubrir para acceder al financiamiento del gobierno federal, de acuerdo con los nuevos criterios por él establecidos, hasta hacer de ellas un medio institucionalizado, parte inherente del proceso de planeación y desarrollo universitario. Se presentó una amplia gama de situaciones: para algunas universidades la evaluación institucional no resultó ser práctica novedosa, al haberla venido realizando desde años atrás; para otras, en cambio, resultó un nuevo aspecto de su vida institucional no exento de conflictos y resistencias.

En estos años el debate en torno a la evaluación institucional fue intenso72, pero se identificaron tres grupos de instituciones: uno que tomó a la evaluación como parte de su proceso de planeación y desarrollo institucional; otro compuesto por universidades que mostraron importantes esfuerzos, pero con poca consistencia en los procesos, y uno más que agrupó a instituciones que distaban mucho de hacer de la evaluación una práctica cotidiana.

Sin embargo, en mayor o menor medida, la estrategia de evaluación adoptada fue asumida como la nueva “señal” que el gobierno federal daba a las universidades si querían acceder a apoyos económicos adicionales. Así, había al menos que cubrir las formas y “cumplir” con los acuerdos establecidos, se impulsaran o no efectivos procesos de autoevaluación. Aquí ocurrió como había sido observado en años anteriores con la planeación: las universidades adoptaron, al menos en un principio, más un discurso de modernización que una práctica transformadora en su quehacer sustantivo.

Desde el interior de las comunidades académicas se identificaba, como condición para que la autoevaluación institucional impactara en estos procesos de transformación, la necesidad de impulsar procesos ampliamente participativos en las unidades básicas de la institución (escuelas, facultades,

71 Ver la tercera parte del libro de Huáscar Taborga y Jorge Hanel, Elementos analíticos de la Evaluación del sistema de educación superior

en México, ed. ANUIES, México, 2a.edición, pp.49-61. 72 Al respecto es ilustrativo el artículo de Alfredo Fernández, et.al., “La evaluación institucional. Tropiezos y obstáculos” y las respuestas a un

cuestionario aplicado a Olac Fuentes, Antonio Gago y Sylvia Ortega y publicado con el título “El sentido de la evaluación institucional”, ambos publicados en Universidad Futura, Vol.2,Núm.6.7,ed.UAM-Azcapotzalco,primavera de 1991.


institutos y departamentos), que obedecieran a las dinámica y condiciones internas, más que a tiempos y requerimientos administrativos definidos por la mancuerna SESIC_CONAEVA.

Sin embargo, con todas las limitaciones del caso, estos procesos permitieron un mayor autoconocimiento de las universidades. De manera paralela a la autoevaluación, se conformó un sistema de información con la estadística básica del subsistema de universidades públicas estatales, que permitió un mayor conocimiento de los indicadores básicos de funcionamiento. Además, estos procesos impulsaron a las universidades a definir sus proyectos de desarrollo con una visión más estratégica a mediano plazo y, en algunos casos, a realizar procesos de transformación en los terrenos académico, organizativo y normativo.

3. Acreditación de instituciones

EN México este tipo de acreditación es reciente, si bien desde la década de los cincuenta el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) fue acreditado por la Southern Association of and Schools (SACS), que es una de las agencias acreditadoras regionales de Estados Unidos. La Universidad de las Américas también está acreditada por la SACS y con posteridad otras instituciones, públicas y privadas, se han sumado a este proceso de acreditación.

El caso del ITESM fue muy ilustrativo y ampliamente conocido en el sector, toda vez que, como resultado del proceso de acreditación de finales de la década de los ochenta y para continuar con la acreditación de la SACS, se tuvo que cumplir con los estándares establecidos, principalmente en lo tocante a la formación de posgrado del personal académico. De ello resultó el ambicioso programa de superación del personal académico, por medio del sistema de Educación Interactiva por Satélite73.

En México no existe ningún organismo acreditado para el conjunto de instituciones de educación superior. Sin embargo, se tienen dos experiencias relacionadas con la acreditación institucional: la federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES) se constituyó en 1992 como instancia acreditadora para las instituciones que forman parte de ella, estableciendo el “Sistema para el Ingreso y Permanencia en la FIMPES, a través del Fortalecimiento del Desarrollo Institucional74. Las instituciones afiliadas iniciaron la fase de autoestudio, con vista a su acreditación.

Por su parte, la Asamblea General de la ANUIES aprobó, a inicios de 1996, la definición y contenido del procedimiento para el ingreso y la permanencia a la Asociación, mismos que contienen requisitos de calidad académica que se tienen que cubrir. Durante ese año se integró la información solicitada para proceder a un análisis del conjunto de la situación que guardan en relación con los criterios y estándares de calidad establecidos. Sin embargo, de manera expresa, la Asamblea señaló que este proceso no constituye en sentido estricto un mecanismo de acreditación de las instituciones de educación superior, el cual debe ser distinto y tener como referentes estándares de calidad más elevados.

4. Evaluación de programas académicos

Juntos la evaluación institucional, la CONAEVA acordó impulsar la evaluación interinstitucional de servicios, programas y proyectos académicos, para conocer y valorar sus condiciones de operación y calidad.

Como es tradición en el medio universitario, son los pares académicos quienes están en mejor condiciones de opinar sobre las bondades y deficiencias de un programa que se ubica en su área de conocimiento. Los procesos evaluatorios conocidos como peer review en los países anglosajones, son los que gozan de mayor aceptación y credibilidad entre las instituciones. En México este tipo de evaluación ha sido norma entre las comunidades científicas, principalmente en los ámbitos de la investigación y el posgrado. 73 Esquivel Junco, Fernando, “El Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y su proceso de acreditación por la Southern

Association of College and Schools”, en Evaluación, promoción de la calidad y financiamiento de la educación superior; ed. Secretaría de Educación Pública, México, 1992,pp.109-113.

74 En el manual del proceso para la aplicación del Sistema para el Ingreso y la Permanencia en la FIMPES, se detallan las frases que tiene que cubrir: autoestudio, entrega del reporte, validación por el equipo visitador de la FIMPES y elaboración del reporte de validación.


Bajo este supuesto, y a fin de ampliar estos procesos de evaluación de pares, a partir de 1991 se integraron nueve comités por área de conocimiento y para las funciones de administración y difusión de la cultura. Las áreas son las siguientes: Ciencias Exactas y Naturales, Ciencias Agropecuarias, Ingeniería y Tecnología, Arquitectura, Ciencias Sociales y Administrativa, Educación y Humanidades y Ciencias de la Salud.

Cada comité se integra con nueve miembros del personal académico de reconocido prestigio en su área, y tiene asignadas diversas funciones: la evaluación diagnóstica programas académicos; la acreditación y el reconocimiento de programas al satisfacer criterios y estándares de calidad; dictaminación puntual sobre proyectos que solicitan apoyo y la asesoría a las instituciones. Sin embargo, por decisión de los propios Comités, la evaluación que se ha practicado ha sido de diagnóstico, dejando la acreditación a otros organismos especializados, como más adelante veremos.

Con los comités de pares se inició un proceso novedoso en nuestro medio por la organicidad que se le dio a esta modalidad evaluatoria. Se conformó un cuerpo coordinado y técnico con un amplio rango de autonomía respecto del gobierno y de organismos interinstitucionales como la ANUIES; se conjuntó a expertos en distintasdisciplinas en cada uno de los comités; se realizó un intenso trabajo en materia de enfoques teóricos, metodologías y técnicas de evaluación y se iniciaron evaluaciones detalladas sobre programas académicos con la correspondiente retroalimentación a las instituciones. Los comités vinieron a complementar, principalmente para el nivel de licenciatura, procesos de evaluación de pares sobre proyectos de investigación y programas de posgrado realizados por el CONACYT desde años atrás.

Esta modalidad de evaluación, en general, fue bien recibida por las comunidades académicas, lo que se explica por la naturaleza del trabajo desarrollado, que tiene a lo académico como centro de atención. Las cualidades de los comités de pares hacen éstos tengan autoridad académica y moral, logren una mayor objetividad al ser externos a los programas avaluados y no estar viciados por la cotidianeidad, fomenten la apertura de las instituciones y contribuyan al mejoramiento académico desde una perspectiva formativa.

La coordinación de los CIEES insistió en los propósitos de la evaluación practicada: “la evaluación diagnóstica no califica, ni clasifica ni discrimina, ni premia ni castiga. La evaluación diagnóstica busca, con un enfoque esencialmente constructivo, el conocimiento más sólido posible de los logros y deficiencia de la institución o programa evaluado -y la causa de estos logros y deficiencia- para definir acciones de mejoramiento”75. Con una concepción centrada en la cooperación, más que en la competencia o la rivalidad, los CIEES han pretendido aportar al conocimiento de los programas académicos, desde la experiencia de sus miembros, para el mejoramiento de la calidad educativa. Al no estar asociado el trabajo de los Comités al otorgamiento de recursos económicos, permite una evaluación más fresca y más orientada al quehacer sustantivo.

Sin embargo, el trabajo de los CIEES no estuvo exento de problemas y dificultades de distinto orden. Los Comités tuvieron que aprender de evaluación sobre la marcha. Un buen académico no por ese hecho es un buen evaluador. Algunos juicios que se emitieron tanto en las universidades como por funcionarios de la SEP fueron desfavorables para el trabajo de los Comités, al contrastar los resultados obtenidos con los recursos invertidos, siguiendo una lógica de costo-beneficio. Se formularon cuestionamientos a la metodología seguida ante el enorme universo de programas a evaluar: 3,700 de licenciatura y cerca de 2,000 de posgrado. Hasta febrero de 1996, los CIEES reportaron 225 evaluaciones concluidas con reportes entregados a las instituciones, mismos que tienen casi 4,000 recomendaciones para el mejoramiento de los programas, además de 180 evaluación en proceso, lo que hace un total de 405 programas evaluados en 52 instituciones (7% del universo).76.

Los CIEES, además de las evaluaciones realizadas, han tenido otros resultados importante, como son la conformación de marcos de referencia para la evaluación en cada una de las áreas; la asesoría y 75 Pérez Rocha, Manuel, ”Evaluación, acreditación y calidad de la educación superior, en Revista de la Educación Superior;

No.98.ANUIES,México,abril-junio de 1996,p.40. 76 Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior. “Balance de actividades. Febrero de 1996”.


elaboración de dictámenes sobre proyectos específicos; el impulso de organismos de acreditación en dos áreas (Ingeniería y Medicina Veterinaria y Zootecnia); la conformación de un sistema de información estadística, la elaboración de panoramas de la enseñanza en distintas carreras y la publicación de materiales de apoyo a la evaluación educativa.

En estos años los cambios de funcionarios en la SEP impactaron el trabajo de los Comités, ante su indefinición jurídica y su dependencia de la CONPES, instancias que dejó de operar desde 1994. A ello se aunó el distanciamiento que la operación de los Comités tuvo respecto a la ANUIES, cuando en un inicio esta asociación había tenido una fuerte participación en la integración y funcionamiento de los primeros comités especializados.

El hecho de que los reportes de evaluación no sean públicos, impide tener un conocimiento del Estado que guardan los programas académicos evaluados en su conjunto. Este ha sido un acuerdo inicial por el carácter que tiene la evaluación diagnóstica practicada, pero los resultados solamente son conocidos por los Comités y por las autoridades respectivas de las escuelas y las universidades en que se ubican los programas evaluados.

5. Acreditación de carreras profesionales

En el período que revisa, prácticamente en todas las áreas de conocimiento se realizaron actividades tendientes a constituir mecanismos de acreditación de programas académicos, principalmente correspondientes carreras de licenciaturas.

Se han observado dos estrategias: en algunas carreras se han acordado sistemas de acreditación en el seno de asociaciones de facultades y escuelas, mientras que en otras se han conformado asociaciones civiles para la acreditac77ión. En cuanto a la primera estrategia, pueden mencionarse los trabajos realizados por las asociaciones de facultades y escuelas de Agronomía (AMEAS), Derecho (ANFADE), Medicina (AMFEM) y Psicología (CNEIP). Siguiendo la segunda estrategia, se encuentran los consejos de acreditación ya constituidos en Ingeniería (CACEI, Medicina Veterinaria y Zootecnia (CONEVET) y Contaduría y Administración (CACECA), y los proyectos respectivos en las carreras de Arquitectura (CONAA), Enfermería (SNACE), Farmacia (COMAEF) y Odontología (COMPIO).

En algunos casos, como el CONEVET, se incorpora tanto la acreditación de programas como la certificación de profesionales, con sus comités respectivos. En estos consejos participan los representantes de los diversos sectores relacionados con la formación y la práctica de los profesionales, como son las instituciones de educación superior, la asociación de escuelas respectiva, los colegios de profesionales y la SEP, y cuentan con estándares de calidad y con criterios para otorgarles acreditación, con sustento en los marcos de referencia de los comités respectivos de los CIEES.

Con los sistemas de acreditación, en cualquiera de las modalidades organizativas que se han adoptado, se persiguen distintos objetivos, entre ellos contribuir al conocimiento y mejoramiento de la calidad de los programas y del ejercicio profesional; establecer modelos de enseñanza acordes con los avances de la ciencia y tecnología y con los requerimientos del ejercicio profesional e informar a las instituciones educativas, estudiantes, padres de familia, empleadores y organismos públicos y privados interesados, acerca de las condiciones de la enseñanza de las diversas escuelas del país

6. Acreditación de programas posgrado

El Consejo Nacional de Ciencias y Tecnología (CONACyT) estableció, a partir de 1992, un padrón de programas de posgrado de excelencia para ciencias y tecnología. Como parte de las nuevas políticas establecidas en ese sexenio, los apoyos para la formación de recursos humanos de alto nivel se canalizaron a aquellos programas que, a juicio de pares académicos evaluadores, satisficieran los criterios de calidad establecidos por el CONACyT.

77 Consejo Nacional de Educación de la Medicina Veterinaria y Zootéecnica, “La acreditación y certificación: una respuesta para mejorar la

calidad de la medicina veterinaria y Zootecnia en México”. ed. CONEVET, México, 1996


Si bien el CONACyT estableció criterio e indicadores para la evaluación de los programas de posgrado que son comúnmente aceptados en los medios científicos y tecnológicos internacionales, sobre todo en el primer año de integración del padrón, en las universidades se tuvieron distintas reacciones, algunas de ellas de cuestionamiento al procedimiento seguido. Ello da cuenta de la complejidad de todo proceso de evaluación y, sobre todo, de los intereses encontrados que despierta en las comunidades académicas un proceso de evaluación que está amarrado al financiamiento. El CONACyT otorgó becas a los aspirantes a cursar un programas de posgrado, en el país o en el extranjero, sólo si formaba parte del padrón de programas excelencia. Otro tipo de apoyos otorgados por el Consejo también se canalizaron a los programas comprendidos en el padrón.

La acreditación del CONACyT tuvo un impacto directo en el fortalecimiento de programas de calidad, pero se descuidaron programas de posgrado emergentes que anteriormente recibían apoyos de otras dependencias (como fue la Dirección General de Investigación Científica de la SESIC en su momento), con el propósito de disminuir la enorme brecha que separa a estos programas por instituciones, regiones y entidades federativas. El padrón de CONACyT solamente considera los posgrados que tienen orientación hacia la ciencia y la tecnología. Otros tipo de programas no están comprendidos, independientemente de su calidad, por ejemplo, los que tienen una orientación docente o especialización profesional.

Para subsanar esta limitación, el Programa Nacional de Superación del Personal Académico (SUPERA), iniciado en 1994 y coordinado por la ANUIES, estableció criterios que consideraran otras orientaciones de los posgrados, por lo que habrían de considerarse diversos padrones programas de calidad, que resultaran de procesos de evaluación de pares académicos, además del establecido por el CONACyT78

7. Evaluación de proyectos para asignar recursos económicos

Uno de los ejes de la nueva relación entre el Estado y las universidades que se inauguró en 1990 fue la política de asignación de recursos adicionales al subsidio ordinario, basado en criterios cualitativos. Esta modalidad consistió en la asignación de recursos extraordinarios para proyectos universitarios, resultantes de los procesos de autoevaluación, orientados al mejoramiento de la calidad educativa y que pudieran tener un impacto estructural en las instituciones.

Como resultado del primer ejercicio de autoevaluación practicado en 1990, las universidades presentaron un conjunto de proyectos a la SEP que vendrían a resolver algunos de los problemas estratégicos detectados. De este modo se constituyó el Fondo para Modernizar la Educación Superior (FOMES).

Como resultado también de dicho ejercicio de evaluación, en el marco de la CONPES se establecieron diez líneas de acción prioritaria para el mejoramiento institucional: actualización curricular y mejoramiento de la calidad en la formación de profesionales; formación de profesores e investigadores; revisión y readecuación de la oferta educativa; definición de una identidad institucional en materia de investigación y posgrado, actualización de la infraestructura académica, reordenación de la administración y la normatividad, sistema institucional de información, diversificación de las fuentes de financiamiento, impulso a la participación de los sectores social y productivo en las áreas de la educación superior. Con posteridad se añadió otra línea más de fomento a la difusión de la cultura.

A partir de entonces, las universidades presentaron proyectos estratégicos en estas líneas de desarrollo, sobre los cuales se practicó una evaluación en función de los criterios establecidos para la operación del fondo. Cabe señalar que a partir de 1992 esta evaluación fue practicada por académicos de reconocido prestigio externos a la SEP, buscando una mayor objetividad y transparencia en el proceso de dictaminación.

Los criterios de asignación de recursos del FOMES se dieron a conocer a las universidades para orientar la formulación de proyectos. Si bien con algunas variaciones en cada promoción anual del Programa, se tomaron como criterios centrales apoyar aquellos proyectos que estuvieran

78 Programa Nacional de Superación de Personal académico, en Confluencia, Núm. Extraordinario, ed. ANUIES, México, julio de 1994


académicamente bien sustentados, que se articularan con los procesos de planeación y evaluación institucional, que fueran factibles, que implicaran compromisos de reordenamiento y que estuvieran considerados en los programas de desarrollo institucional79

Para las universidades públicas, esta nueva modalidad de financiamiento ha constituido un apoyo de importancia para el desarrollo de proyectos estratégicos de superación y mejoramiento académico hubieran podido realizar con recursos ordinarios. Los recursos FOMES han representado alrededor del 7% de los recursos de las universidades, sin contar los canalizados a sueldos y prestaciones del personal.

De 1990 a 1994, cerca del 50% de los recursos FOMES se canalizó para la actualización de la infraestructura académica, destacando los gastos en equipamiento de cómputo, telecomunicaciones y equipo para bibliotecas. Le siguieron en orden de importancia los apoyos a las líneas de definición de una identidad institucional en materia de posgrado e investigación, sistema institucional de información y formación de profesores. Se propuso, a partir de 1995, reorientar del fondo canalización del fondo en función de las líneas del nuevo Programa de Desarrollo Educativo 1995.2000 del gobierno recién iniciado.

Sin embargo, en el período que nos ocupa no se realizaron investigaciones sobre el impacto de FOMES en los procesos de transformación universitaria, si bien en 1994 se conformó un proyecto con esta finalidad que, ante los cambios de funcionarios de la SEP, no realizó los estudios evaluativos propuesto.

Entre los rectores y funcionarios universitarios se apreció, en lo general, que FOMES representó una oportunidad para desarrollar proyectos estratégicos, dándose una mayor apertura de la SEP para incorporar en su evaluación a personal académico de las universidades. No obstante este avance, no resultó del todo transparente la asignación del recursos entre las universidades y la relación de los apoyos otorgados con los dictámenes académicos practicados, siendo cuestionada la poca claridad existente en los criterios para asignar el presupuesto ordinario y extraordinario a las universidades.

La Asamblea General de la ANUIES, en 1995, propuso a la SEP lineamientos para una nueva administración de FOMES, como parte del documento “Propuestas para el Desarrollo de la Educación Superior”. Entre ellas destacan las siguientes: continuar e incrementar el fondo dada su indudable contribución al mejoramiento de los servicios que ofrecen las instituciones públicas; asignar los recursos con base en un programa integral de las universidades y no en función de proyectos adscritos a líneas prioritarias, que no lo son necesariamente para todas y cada una de ellas; atender a cada universidad en consideración a su especificidad y desarrollo propio (no buscar uniformar a las instituciones); tener mayor claridad y precisión en los criterios seguidos por los grupos dictaminadores, así como mayor transparencia en los procesos de asignación definitiva de recursos; perfeccionar los procedimientos y ,los criterios de FOMES con la participación conjunta de SEP y de la ANUIES; contar con la relativa seguridad de que se pueda planear a un plazo mayor de un año y considerar más claramente el criterio compensatorio80.

Como en otros ámbitos de evaluación, los cambios de funcionarios en la SEP también afectaron el desarrollo de este programa. En cada cambio se modificaron criterios y procedimientos, en ocasiones con poca claridad para las universidades en las formas de operar, e incluso señales encontradas provenientes de los propios aparatos gubernamentales.

8. Exámenes generales de ingreso a bachillerato y a licenciatura y exámenes generales de calidad profesional

En marzo de 1992 los rectores de las universidades públicas se reunieron con el entonces Secretario de Educación Pública, Ernesto Zedillo Ponce de León, quien externó una serie de juicios sobre la 79 Anualmente se han ido ajustando los criterios y procedimientos para el funcionamientos de Fondos. Véanse las guías anuales de

proyectos FOMES elaboradas por la SESIC-SEP. 80 “Propuestas para el Desarrollo en la Educación Superior”, documento aprobado en la XXVI Sección Ordinaria de la Asamblea General de

la ANUIES (Puebla, julio de 1995), como la aportación de la ANUIES al programa sectorial en materia de educación superior”, en Revista de la Educación Superior, No.95,ANUIES,México,julio-septiembre de 1995,pp.83 y 84.


universidad pública, cuestionó a viabilidad del modelo con que han venido operando en las décadas y propuso avanzar en los procesos de evaluación y llegar a la evaluación no sólo de insumos y procesos, sino de resultados.

Esta iniciativa se sumó a otra que ya se venía trabajando en ANUIES: la formulación y aplicación de un examen nacional indicativo previo al bachillerato y a la licenciatura, con el objetivo de obtener una calificación individual de los estudiantes con respecto a estándares de conocimientos y habilidades básicas.

Los rectores se pronunciaron, luego de una amplia discusión, sobre las políticas que deberían enmarcar el desarrollo de esta modalidad de evaluación. para el examen de ingreso a licenciatura se aprobó establecer en el país un examen nacional para todos los aspirantes a cursas estudios de licenciatura, que evalúe habilidades y conocimientos consideramos básicos para cursar dichos estudios. Este examen no excluye el curso de otros instrumentos de evaluación acordados internamente por cada una de las instituciones, las que valorarán uso de los resultados en la forma que consideren más adecuada, respetando el carácter autónomo de las universidades. Los propósitos centrales son la obtención de una calificación individual de Estado que guarda cada estudiante respecto de los temas contenidos en el examen y obtener información genérica de interés para las universidades y para el sistema de educación superior y media superior en general.

En cuanto al examen de ingreso al bachillerato, se acordó sugerir a las instancias competentes la elaboración de una propuesta de examen general de carácter iniciativo, dirigido a los egresados de la educación media que pretendieran ingresar al bachillerato, con características similares al anterior.

En relación con el examen de calidad profesional, se acordó establecer un examen general dirigido a los egresados de educación superior, con objeto de determinar, si poseen los conocimientos y habilidades mínimos para el adecuado ejercicio de la práctica profesional; informar a la sociedad mexicana acerca de la calidad en la formación académica de los profesionales que preparan; contribuir a la evaluación de la calidad de la educación superior y a la determinación de acciones eficaces para mejorarla e informar al propio sustentante sobre su nivel de formación alcanzado. El examen se aprobó con un carácter complementario a los exámenes que aplican las instituciones, mismas que continuarán expidiendo los títulos profesionales de acuerdo con su legislación, y sus resultados no estarán atados a la expedición de la cédula profesional81.

Para operar estos proyectos, en 1994 se constituyó el Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL), que comenzó a aplicar los exámenes de ingreso al bachillerato y a licenciatura a cerca de 250,000 estudiantes. En el caso de los exámenes de calidad profesional, se inició la aplicación del examen de contaduría y los trabajos técnicos y de integración de organismos colegiados para el diseño y aplicación de exámenes en Medicina Veterinaria y Zootecnia, Medicina, Enfermería, Odontología, Ciencias Farmacéuticas y Turismo.

En 1995 aumento el universo de exámenes aplicados por el CENEVAL: más de 250,000 para ingreso a bachillerato y licenciatura en casi todos los Estados del país y en más de 50 instituciones; aplicación de exámenes de calidad profesional en Contaduría, Medicina Veterinaria y Zootecnia y Enfermería, y diseño de los exámenes correspondientes a Medicina, Ciencias Farmacéuticas, Ingeniería Civil, Administración, Odontología, Turismo y Arquitectura.

Con posteridad a 1995, el CENEVAL inició la realización de otros proyectos, entre los que sobresalió, por sus repercusiones de tipo académico y político, el examen de selección para ingreso a educación media superior de la zona metropolitana de la ciudad de México, por encomienda de la Comisión Metropolitana de Instituciones de Educación Superior. El examen se aplicó por primera vez en junio de 1996 a 260,000 aspirantes, representando una modalidad inédita en materia de ingreso a este nivel educativo con una cobertura regional. Las impugnaciones de algunos sectores a este procedimiento,

81 Los resolutivos de la Reunión de la Asamblea General de la ANUIES respecto a los exámenes nacionales se encuentran en la Revista de la

Educación Superior No.86,abril-junio de 1993,ed.ANUIES,México.


fueron las que dieron a conocer la existencia del CENEVAL a la opinión pública, el que hasta entonces había venido trabajando de manera silenciosa a nivel nacional.

Cabe señalar que el CENEVAL ha atendido fundamentalmente los exámenes de ingreso, en menor medida los exámenes de calidad profesional, los cuales deberían haber constituido el quehacer sustantivo de este centro, de acuerdo con las expectativas originales que se tenía puestas por sus actores centrales. Dificultades de diversos orden(principalmente el carácter voluntario e indicativo de estos exámenes), impactaron, en los primeros años, en el poco número de sustentantes a nivel nacional y, por tanto, en el alto costo que tuvieron.82.

De ahí que la discusión sobre el futuro de los exámenes se haya centrado en su relación con el otorgamiento de la cédula profesional. En anteproyectos de la Ley Reglamentaria del Artículo 5º. Constitucional en Materia de Profesiones, formulados en estos años, se pretendió incorporar el examen general de calidad profesional como una opción para la habilitación profesional, si bien este punto fue muy debatido al interior de las universidades y los organismos gremiales, sin que en el período que analizamos se lograra un consensos al respecto.

9. Evaluación del personal académico para acceder a estímulos

Esta modalidad de evaluación, con un alcance nacional, se estableció en México desde 1984 para una parte del personal académico, con el establecimiento del Sistema Nacional de Investigadores (SIN). Periódicamente los comités evaluadores revisan la producción académica de los investigadores incorporados a él y de los Investigadores que solicitan su ingreso. Anualmente se ha ampliado el número de Investigadores nacionales y de candidato a Investigador nacional, en sus distintos niveles.

En la década de los ochenta las instituciones de educación superior reiteraron la necesidad de establecer programas de distinciones, reconocimientos y estímulos económicos a los profesores sobresalientes, en formas análogas a las del SIN, a fin de retenerlos en la docencia, actividad que en los hechos era considerada de segundo orden frente a la Investigación, función estimulada y recompensada.

En atención a ello, en 1990 el gobierno federal constituyó un fondo especial para iniciar el programa de becas al desempeño académico, llamado después de carrera docente. Con cargo a este programa se definieron becas y estímulos que se aplicaron en las instituciones públicas de educación superior. En los primeros años de funcionamiento, este programa abarcó al 30% del personal de tiempo completo en cada institución, al cual se otorgaron estímulos económicos diferenciales de acuerdo con los resultados de la evaluación practicada por órganos dictaminadores de la propia institución. Por sus parte, las principales instituciones de educación superior establecieron programas internos de estímulos y reconocimientos a su personal. Con ello, se dio de hecho la deshomologación salarial del personal académico y la flexibilización del mercado académico.

Esta modalidad de reconocimiento al desempeño, sin embargo, no estuvo exenta de fuertes debates al interior de las comunidades académicas. Algunas dificultades anotadas fueron la temporalidad corta de las evaluaciones, los procedimientos y los criterios con que se realizan y que han conducido a dispersar la tarea del personal académico en múltiples actividades a las que se les otorguen puntos, los bajos niveles de los salarios tabulares, etc. La diferenciación del trabajo del personal académico en función de los niveles de la producción, el compromiso y los resultados, si bien cada vez fue más aceptada, constituyó uno de los temas centrales de debate al interior de las universidades83. Por sus repercusiones en los ingresos del personal académico esta ha sido, quizá, la evaluación que más atención ha recibido al interior de las comunidades académicas.

82 En otro artículo hago un análisis de los aspectos centrales de la discusión del proyecto de exámenes generales de calidad profesional, entre

los rectores de las universidades en el seno de la ANUIES. Mañana Perspectivas Latinoamericana, ed.CESU-ANUIES,México.1995,ppp.223-224.

83 En el Congreso Latinoamericano de Sociología y en el Congreso de Investigación Educativa celebrados en 1994 en al Ciudad de México, se debatió ampliamente la política de evaluación del personal académico asociada a estímulos. En todas las instituciones esta evaluación ha ocupado un lugar central en el debate sobre políticas públicas en educación superior.


10. Reconocimiento internacional de la certificación profesional

La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en enero de 1994 ha impactado la regulación de las profesiones en nuestro país. Jurídicamente los tratados internacionales tienen rango de Ley Federal. Razón por la cual su observancia es de obligación para todo el país. El TLC contiene dos capítulos relacionados con los servicios profesionales: el XII comercio transfronterizo de servicio y el XVI entrada temporal de personas de negocios. Se negocio que a los proveedores de servicio profesionales de otro país se les otorgue trato nacional y de nación más favorecida y que se procure eliminar gradualmente las restricciones cuantitativas que cada país, Estado o provincia establezca, con el propósito de facilitar la movilidad de profesionales entre tres países.

Con el artículo 1210 se busca que los requisitos y procedimientos que un país mantenga para el otorgamiento de licencias y certificaciones a los nacionales de otro país, no constituya una barrera innecesaria al comercio. Para ello, se indica que estas medidas deberán sustentarse en criterio objetivos y transparentes, tales como la capacidad y aptitud para prestar un servicio.

Además, se acordó que cada uno de los países, en un plazo de dos años, eliminaría todo requisito de nacionalidad o de residencia permanente que mantuviera para el otorgamiento de licencia o certificados a prestadores de servicio profesionales de otros países. De acuerdo con lo pactado, para que un profesionista preste sus servicios en cualquiera de los países firmantes del tratado, bastará con que el país donde ejercerá otorgue una licencia o certificado, temporal o definitivo, lo que requiere de su mutuo reconocimiento, mismo que ha sido negociado por las contrapartes profesionales a partir de la entrada en vigor del Tratado.

Desde la fase de negociación del Tratado, diversas asociaciones de profesionales de México, Canadá y Estados Unidos iniciaron contactos para la búsqueda de elaboración de normas y criterios mutuamente aceptables para el otorgamiento de licencias y certificados a los prestadores de servicios profesionales. Una vez firmado el Tratado, se consideró lo estipulado en su anexo 1210.: acreditación de escuelas o de programas académicos; exámenes de calificación para la obtención de licencias; duración y naturaleza de la experiencia para obtener una licencia; normas de conducta profesional; desarrollo profesional y renovación de la certificación; requisitos sobre el conocimiento de las leyes, el idioma y la geografía local, y protección al consumidor.

Como contrapartes negociadora por México, se conformaron doce “Comités Mexicanos para la Práctica Internacional de la Profesión” (COMPI): Actuaría, Agronomía, Arquitectura, Contaduría, Derecho, Enfermería, Farmacia, Ingeniería, Medicina, Medicina Veterinaria y Zootecnia, Odontología y Psicología. Cada comité se integró por lo colegio y federaciones de profesionales respectivos, la asociación de facultades y escuelas correspondiente y diversas agrupaciones profesionales. La Dirección General de Profesiones de la SEP fue la encargada de coordinar este trabajo84.

En las reuniones sostenidas se compartieron experiencias y se identificaron similitudes, diferencias y desigualdades entre la normatividad y el ejercicio profesional en los tres países85. Las dificultades enfrentadas para el establecimiento de normas profesionales comunes, se derivaron no sólo de las asimetrías existentes, sino de la diferencia en los procedimientos de reconocimiento de los títulos profesionales y la habilitación para el ejercicio laboral: mientras que en México la expedición de la cédula profesional por parte del gobierno es un mero trámite una vez obtenido un título en una institución de educación superior reconocida, en Estados Unidos y Canadá son asociaciones académicas y profesionales las que otorgan estos reconocimientos, mismos son considerados por las autoridades locales para el licenciamiento.

84 Dirección General de Profesiones de la SEP. “Reporte ejecutivo de avances en las negociaciones internacionales de los servicios

profesionales en el marco del TLCAN”, marzo de 1996. 85 En la III Reunión Trilateral sobre la Globalización de la Educación Superior y las Profesiones: el caso de América del Norte, celebrada en

Cancún, en mayo 1994, se presentaron los avances de los encuentros entre colegios de profesionales de México, Canadá y Estados Unidos. Las ponencias están publicadas en Colegios y Profesiones, Núm.2,mayo-junio 1994,ed.SEP,México.


Así, las negociaciones no han sido fáciles. El caso de los ingenieros es muestra de ello: pese a que Estados Unidos y Canadá reconocieron la constitución del sistema de acreditación para las escuelas de ingeniería en México (CACEL), y en junio de 1995 el grupo de trabajo trilateral aprobó un documento de recomendaciones para el reconocimiento mutuo de registro y licencias de ingenieros, al ser sometido éste a los Estados de EU, hubo oposición por el trato preferente que se le daría a los extranjeros, al no exigírseles presentar el examen al que tiene que someterse cualquier nacional de este país cuando cambia de un Estado a otro. En Derecho ocurrió algo similar, manifestándose reservar de la parte de EU, y en el caso de Medicina, a principios de 1996 se desintegró prácticamente el COMPIM, como resultado del desacuerdo entre las asociaciones profesionales académicas mexicanas participantes. Así, para mediados de la década el impacto de estas negociaciones en la movilidad de profesionales era aún incierto.

11. Regulación de las profesiones

De acuerdo con el artículo 5º constitucional, la relativa al ejercicio profesional es competencia de las autoridades estatales. Corresponde a la Ley determinar en cada Estado cuáles son las profesiones que requieren título para su ejercicio así como las condiciones que se deben llenar para obtener, si bien los títulos profesionales expedidos por un Estado tienen validez en los otros Estados de la federación.

La regulación y vigilancia del ejercicio profesional está norma por la ley reglamentaria en materia de profesiones en el Distrito Federal y por las leyes estatales correspondientes existentes en 28 entidades federativas. Sin embargo, por vía de convenios de coordinación entre los gobiernos y la SEP, la Dirección General de Profesiones ha tenido un papel preponderante en materia de registro y regulación. Para obtener la cédula profesional se necesita registrar el título, sin que nadie una evaluación, que verifique las competencias para el ejercicio profesional, entre la titulación y el licenciamiento.

A partir de 1992, la Dirección General de Profesiones de la SEP inició la revisión de la Ley Reglamentaria del Artículo 5º constitucional en materia de profesiones en el Distrito Federal, y se introdujeron algunos cambios para hacerla compatible con los tratados internacionales. Pero además de éstos cambios, se consideró necesario adecuar la regulación de las profesiones a las nuevas tendencias del mercado profesional y al establecimiento de garantías para la actualización permanente, con una mayor participación de los colegios de profesionales. Después de un proceso de análisis y consulta, sin embargo, para mediados de la década no se presentó ningún proyecto de ley al congreso, dada la incierta coyuntura política del país. Solamente se conocieron anteproyectos fueron analizados, principalmente, por los colegios de profesionales.

Desde la perspectiva de la SEP, las profesiones en México no cuentan con “mecanismos formales para regular el acceso a la práctica profesional ni han generado criterios de certificación y competencia para los nuevos profesionales que se incorporan al mercado de trabajo86. En los anteproyectos elaborados se pretendía una mayor participación de la sociedad civil en un sistema de vigilancia del ejercicio profesional, y una mayor responsabilidad de los profesionales en su propia regulación con vistas al mejoramiento de la calidad de sus servicios.

Entre otras innovaciones, se buscó introducir tanto la figura del examen general de calidad profesional, al que podrían someterse voluntariamente los profesionales previo el registro de su título profesional, como la figura del refrendo de la cédula cada cinco años, con la opción de presentar un examen de actualización profesional. La indefinición del futuro de esta regulación, repercutió en el poco interés de los egresados de la educación superior en someterse voluntariamente a los exámenes generales de calidad profesional aplicados por el CENEVAL, como señalamos en el apartado correspondiente.

12. Hacia un sistema nacional de evaluación y acreditación de la educación superior

En la reunión de la Asamblea General de la ANUIES celebrada en noviembre de 1996 en Toluca, se aprobó el documento titulado “La Evaluación y Acreditación de la Educación Superior en México”, cuyo

86 Mariano Herrán Salvatti, “La Globalización de la Educación Superior y las Profesiones: el caso de América del Norte”, ponencia presentada

en Cancún, 18-21 de mayo de 1994, en Ibid.,p.3.


subtítulo indica su alcance “Estado del arte y sugerencias para la consolidación de un Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación”. En tal sentido, lo que las instituciones aprobaron fueron lineamientos y criterios generales para consolidar este sistema, y no una propuesta terminada para su puesta en operación87.

El documento resultó de un acuerdo que se tomó por la misma Asamblea General en su reunión de Puebla de 1995, en el sentido de impulsar

Una política nacional de acreditación. A partir de entonces, se siguió un proceso de análisis a lo largo de más de un año al interior de los organismos colegiados de la ANUIES, en donde se discutieron y acordaron prepuestas iniciales, líneas fundamentales y criterios orientadores para establecer en un futuro un sistema, en el sentido pleno de la palabra, en un campo de actividad caracterizado por procesos desarticulados y parciales.

El diagnóstico que sustenta la propuesta apunta la existencia de diversos procesos en marcha en materia de evaluación, acreditación y certificación de profesionales, que básicamente corresponden a los reseñados en los apartados anteriores. De la revisión de los distintos ámbitos de evaluación acreditación y certificación, se hacen algunas consideraciones y sugerencias que podrían dar pie a la conformación del mencionado sistema.

Se asienta que es necesario partir de los procesos que se están desarrollado, en una perspectiva incluyente , esto es, no se propone sustituir lo existente en aras de establecer procedimiento de evaluación y acreditación a cargo de un organismo centralizado. Sin embargo, se reconoce la necesidad de examinar cuidadosamente estas experiencias para valorar sus posibilidades y capacidad para sustentar lo que pudiera ser un sistema nacional de evaluación y acreditación. En consecuencia se propone, como una de las primeras tareas a realizar, la evaluación de las políticas establecidas en este campo, así como de los resultados obtenidos por las distintas instancias y organismos de evaluación y acreditación. Esto es, se recomienda retornar las experiencias pero con un sentido autocrítico.

Si bien en el documento no se hacen una metaevaluación de la evaluación, se afirma que algunas de las experiencias en este campo se han limitado a cumplir con una formalidad o han sido insuficientes, desarticulados y parciales. Se considera necesario detectar hasta dónde el énfasis que se ha dado a la evaluación en la primera mitad de la década de los noventas, ha producido transformaciones efectivas en los procesos académicos, en una dirección de mejoramiento cualitativo, o hasta dónde sólo ha impactado procedimientos administrativos encaminados a cumplir con requisitos para acceder a recursos adicionales (sea para los profesores, para los programas académicos o para las instituciones). Las asambleas de la ANUIES resolvió realizar una evaluación superior, evaluación insuficientemente practicada en los últimos treinta años.

Los titulares de las instituciones de educación superior manifestaron su preocupación ante algunas tendencias observables sobre todo en materia de acreditación: la adopción acrítica de mecanismos existentes en otros países que obedecen a realidades, culturas y tradiciones educativas distintas a las nuestras, y la creación de organismos acreditadores en respuesta a una lógica de mercado o a intereses políticos. En relación con esto último, se reiteró que de no contar con una política nacional acordada por los diversos actores relacionados con la educación superior, se podría configurar un campo disputado a partir de intereses ajenos a los académicos. Las Asambleas reiteró la necesidad de que evaluación y la acreditación sean procesos que cuenten con la mayor legitimidad académica y credibilidad social.

Para ello, se asumió que el sistema debería tener un carácter no gubernamental, orientándose por los principios de representatividad, participación, concertación y pluralidad. En él estarían representadas todas aquellas instancias, instituciones y organismos relacionadas con procesos de evaluación y acreditación, tanto de programas académicos como de instituciones, que desearan formar parte del sistema y cumplieran con criterios y normas mínimamente acordados.

87 ANUIES. “La Evaluación y Acreditación de la Educación Superior en México”,. Estado del arte y sugerencias para la consolidación de un

Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación”.


Ante la disyuntiva de constituir el sistema a partir de una modificación al marco legal de la educación superior o dentro del existente, se optó por esta segunda opción. En consecuencia, los procesos de evaluación y de acreditación que promoviera el sistema tendrían u carácter voluntario, con un valor moral, y serían complementarios a los que realicen las instituciones educativas y las autoridades educativas federales y estatales.

Para coordinar el sistema, se consideró necesaria la creación de un Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior, como instancia colegiada autónoma del más alto nivel académico. El principal acuerdo de la asamblea General fue que para su reunión de 1997 se presentara una propuesta terminada para su puesta en operación.

De avanzar la propuesta anterior, a partir de 1997 se tendría un nuevo panorama en el ámbito de la regulación de la educación superior. Con el sistema de evaluación y acreditación no gubernamental, la educación superior mexicana avanzaría en la dirección del fortalecimiento de mecanismos de autorregulación con responsabilidad social, sin intervención directa de organismos gubernamentales, con la conjunción de los distintos procesos iniciados.

13. Reflexión final

Las políticas públicas en educación superior de la primera mitad de la década de los noventas impulsaron cambios en el tejido social al interior de las instituciones y entre éstas y el Estado. Las directrices de acción prioritaria impulsadas en el período así lo hacen ver: la evaluación de la educación superior; la asignación de recursos para apoyo a proyectos estratégicos que buscan estimular el logro institucional y mejorar la calidad educativa; la apertura y vincular social de las instituciones; la innovación de las funciones sustantivas; la descentralización y simplificación administrativa; la búsqueda de mecanismos de acreditación, centrados en la sociedad; una nueva articulación con otros países, frente a las nuevas realidades de globalización y constitución de mercados regionales; la revisión de la oferta educativa y la actualización de los contenidos educativos ante los avances de la ciencia y la tecnología.

En este lustro se fue conformando un nuevo modelo de regulación de la educación superior con un distinto rol del Estado –centrado en la evaluación educativa y en la vigilancia del uso y el destino de los fondos públicos canalizados a las instituciones del tercer nivel- junto con la inducción de procesos de transformación universitaria para el mejoramiento de la calidad educativa. La formulación de las nuevas políticas tuvieron gran correspondencia con las políticas aplicadas en otros países, como se da a conocer en otros capítulos del libro.

En el caso de México, este tránsito no se ha dado sin contradicciones, resistencias, debates y a veces imprecisión en las líneas de política. Si bien el papel evaluador del Estado fue adquiriendo importancia, éste no dejó de jugar un papel de entidad no sólo vigilante, sino interventora directa en los procesos de desarrollo de las instituciones de educación superior, sin dejar de lado su connotación fuertemente centralizada y de discontinuidad en el desarrollo de los programas.

Quienes han analizado los nuevos roles de loa Estados nacionales –en el contexto de sociedades modernas con fuerte participación de la sociedad civil-, apuntan que su intervención en la educación debe circunscribirse a la regulación de los aspectos más generales, a la evaluación a distancia, a la supervisión de que se cumplan con las normas de aplicación para todo el sistema, mientras que los aspectos específicos del desarrollo educativo deben dejarse en manos de las casas de estudio, disminuyendo los controles centrales y minuciosos de corte burocrático que en varios países se han tenido en el sector.

Con las políticas centradas en la evaluación y la acreditación, se han dado pasos sin duda importantes en esta dirección, pero se requiere de una participación más articulada de los organismos no gubernamentales, como son las universidades, las asociaciones académicas, los organismos evaluadores y acreditadores y los gremios de profesionales, para conformar u marco autorregulatorio del sistema que responda a las exigencias de la prestación de servicios de mayor calidad e impacto en el mejoramiento de las condiciones del país en los distintos campos.


Como fue reconocido por la ANUIES, en México se requiere conformar un sistema nacional de evaluación y acreditación de la educación superior que responda a las características de la sociedad mexicana y que otorgue mayor coherencia a los diversos procesos que se han venido impulsando a los años recientes. La tendencia a que estos procesos se finquen cada vez más en organismos de la sociedad civil seguramente se fortalecerá en el futuro. En este proceso, tendrán que revisarse algunas de las estrategias implementadas en el lustro revisado, que han producido efectos paradógicos, al poner la competencia por encima de la colaboración, el escalamiento individual sobre el trabajo en equipo y los incentivos económicos ante que el convencimiento en hacer las cosas de in modo distinto. Hay que recordar que todo mecanismo para mejorar o asegurar la calidad es eso, un mecanismo, y no un fin en sí mismo. No se caiga en el error, ya cometido con anterioridad en otros campos como fue el de la planeación, de confundir lo sustantivo con lo instrumental. Las acciones que de cara a un nuevo siglo se realicen en este campo, irán marcando el perfil que se desea para la educación superior del futuro.


II. La perspectiva de los organismos multilaterales sobre la educación superior. Banco Mundial, OCDE, CEPAL, UNESCO, BID.

A. El cambio de la educación superior y la cooperación internacional: las prepuestas de la UNESCO

Axel Didriksson. Investigador titular de la UNAM y coordinador de la Cátedra UNESCO “La Universidad y la integración”. Luís Yarzábal. Director de la CRESALC-UNESCO.

1. Introducción

Para que las universidades e instituciones de educación superior de América latina y el Caribe, puedan desempeñar u papel protagónico en el nuevo proceso de desarrollo que están construyendo sus sociedades, se requiere diseñar una estrategia de cambio que pueda ser correspondida con acciones inmediatas de amplia cobertura, calidad y extensión a nivel continental. Esto no podrá realizarse sin una adecuada cooperación internacional.

El cambio de las instituciones de educación superior, no puede formularse exclusivamente a partir de las compresión de su naturaleza interna. Hoy como nunca, pensar en transformar la misión y la trayectoria de las instituciones de educación superior de manera general y de las universidades en forma más específica, exige la comprensión del marco global en que dicho cambio se gesta. De este modo se hace necesario que el diseño de políticas educativas considere las múltiples contradicciones y potencialidades de dos macroprocesos: la globalización de las economías y la integración de dichas economías a través de diversos instrumentos que regulan los términos de los acuerdos socio-institucionales.

Esto implica la necesidad de realizar el balance de los impactos de ambos macro-procesos en el interior de cada país, para comprender desde una perspectiva global la dinámica de estos macroproceso sin que se descuide el análisis y la determinación de las prioridades del desarrollo nacional.

Durante la década pasada, se vivió una crisis aguda que buscó ser paliada con una apertura de los mercados, con la liberalización comercial, con la integración en bloque regionales y la puesta en marcha de políticas neoliberales. Estas tendencias de reordenamiento económico, sin embargo, no se vieron acompañadas de políticas sociales orientadas a reducir los niveles de pobreza extrema, la marginalidad de millones de personas, los graves problemas de rezago del consumo básico de las mayorías o ampliar la oferta educativa de forma sustancial.

Es por ello que, durante los años que quedan para terminar un siglo, pueden comprobarse condiciones de tensionamiento y recomposición de las fuerzas sociales y políticas, la aparición de nuevos actores que polarizan sus posiciones encontradas, al tiempo que se presentan nuevas demandas, nuevos requerimientos económicos, políticos y sociales, desafíos y esperanzas.

En este trabajo se aborda, entonces, el tema de la cooperación internacional desde la perspectiva de las instituciones de educación superior. No se trata de un problema secundario. En la actualidad la referencia a los componentes de redes de cooperación, agencias multilaterales, organismos internacionales, etc, forma parte sustantiva de una trayectoria de renovación y cambio en estas instituciones y es fundamental para la perspectiva del desenvolvimiento de sus capacidades sustantivas de producción y transferencia de conocimientos.

Es por ello que, abordar los referentes multilaterales de las megapolíticas que están incidiendo en los cambios de este nivel educativo, referencia al debate contemporáneo sobre el rumbo de sus estrategias.

La UNESCO, forma parte de este entramado de referente. Aquí, se abordan sus conceptos, sus programas y proyectos desde enfoque contextual, referido, sobre todo, a la experiencia de la implantación de sus políticas en América Latina y el Caribe. Como se podrá observar, el trabajo no


pretende ser exhaustivo, sino expositivo en los términos de los avances alcanzados y analítico desde el plano de sus propuestas fundamentales. Después vendrá todo lo demás.

2. La influencia de los organismos internacionales

Para toda una corriente intelectual crítica latinoamericana, el neoliberalismo no ha sido una salida propia ni adecuada a la crisis, porque se ha demostrado que las políticas de este corte privilegian el mercado a costa de la regulación y la planeación económica, desde el interés de las minorías enriquecidas por encima de las personas y la colectividad; legitiman los requerimientos de las empresas por sobre los de la sociedad y, consecuencia, están generando un sistema que magnifica la desigualdad social, la mayor explotación de los hombres y las mujeres, de los niños y los ancianos; mantienes los problemas estructurales sin solución; reducen al máximo las opciones políticas y reprimen las diferencias y los deseos de libertad y justicia.

En la educación superior, estas políticas han traído consigo la concepción de que solo un modelo estándar debe ser el dominante para la cultura académica y las prácticas educativas, que la competitividad debe ser el mecanismo para alcanzar el mejoramiento de la calidad del servicio que se ofrece, que la privatización de la educación debe ser estimulada, que el compromiso público de los gobiernos debe contraerse y que el mercado debe regir los cambios institucionales. Estas políticas se han visto acompañadas y reforzadas por un conjunto de medidas, recursos, programas y proyectos auspiciados, conducidos y evaluados por algunos organismos internacionales de cooperación.

Pueden encontrarse, por tanto, grandes similitudes y notables coincidencias en las concepciones de fondo que aparecen en las políticas para la educación superior de muchos países de América Latina con las de organismos el Banco mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo, o con otras agencias financiadoras de países desarrollados, que están auspiciando millonarios programas de préstamos y donaciones para realizar cambios en la educación superior, sobre todo tendientes a: Modificar las estructuras tradicionales de financiamientos vía la reducción de los recursos públicos provenientes del Estado; elevar la importancia de la participación privada; redefinir la función del gobierno en la enseñanza superior; y adoptar políticas que prioricen los objetivos de la calidad desde el plano de la evaluación y la acreditación de acuerdo a estándares internacionales.

Para Carlos Tunerman (1995), estos lineamientos del Banco Mundial, también válidos en lo general para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), tienen el problema de que “en países como los nuestros pueden influenciar la voluntad política de los gobiernos, proclives a atender las recomendaciones del Banco para no arriesgar el acceso a los préstamos. Esto puede conducir a disminuir o cortar significativamente el financiamiento de la educación superior pública, para canalizar estos recursos a los niveles educativos precedentes. Además, es evidente que el Banco se inclina por una política de estímulo a educación superior privada, de suerte que, al ampliarse ésta, el Estado pueda liberar recursos hasta ahora asignados a la enseñanza pública del tercer nivel” (págs.127-128).

Esto quiere decir que detrás de los préstamos y los programas de cooperación internacional se encuentran formulaciones pedagógicas, conceptos, teorías y estrategias de cambio la para la educación superior y no sólo recursos económicos.

Dentro de lo que se ha considerado como el modelo tradicional de cooperación internacional, aparecen como dominantes los conceptos de mercado. En esta concesión, el modelo de mercado es uno en donde los países y las instituciones de educación superior compiten entre sí por demandas de los sujetos y consumidores, por ideas e influencias. Se pone énfasis en los contactos internacionales y las actividades que fortalecen la ubicación de competitividad de la institución académica, sobre todo cuando ésta se refiere a las actividades de investigación o de estudio de alto nivel.

Una percepción diferente de la cooperación internacional, pone el acento en el análisis social desde una perspectiva crítica y e la conciencia y la solidaridad internacional. La prioridad se ubica en la idea de cooperación como un mecanismo efectivo para reducir las inquietudes globales, para evitar el agrandamiento de las brechas entre la salud y la pobreza, de los rezagos educativos y los abismos entre la producción de ciencia y la transferencia de conocimiento y tecnologías.


Para trascender los marcos de la cooperación internacional que refuerza asimetría y desigualdades, y construir alternativas comunes que acompañen los cambios necesarios y pertinentes en la educación superior, se requiere sostener la vialidad de un nuevo paradigma de cooperación horizontal.

3. El debate sobre la cooperación internacional

Desde la pasada década, la cooperación internacional en el ámbito de la educación superior se ha intensificado notablemente. Esto se debe, principalmente a los nuevos requerimientos de la integración geoeconómica de los recursos humanos de alto nivel en mayor cantidad, como una respuesta de las naciones al fenómeno de la interdependencia económica, el cambio tecnológico en la producción, las telecomunicaciones, informática y el nuevo valor que han adquirido los conocimientos.

En los países que están integrándose en bloques regionales y subregionales, como en el caso, por ejemplo, de la Unidad Europea, la cooperación en la educación superior ha buscado construir nuevos programas multilaterales comunes concentrados en el aprendizaje de idiomas, la vinculación universidad empresa y sobre todo en la movilidad académica y estudiantil, de forma variada y multiplicada. El éxito del programa ERASMUS –ahora denominado Sócrates- de la Unidad Europea, se ha debido al requerimiento reconocido de que la movilidad académica regional es un factor clave para elevar los niveles de calidad de los aprendizajes, extender la calidad del servicio y establecer nuevos compromisos interinstitucionales y nacionales.

Esto mismo ha obligado a las instituciones de educación superior a desarrollar políticas de atención a los migrantes estudiantiles y académicos, a mejorar sus sistemas de equivalencias y reconocimiento internacionales para su diplomas, a diversificar sus niveles de formación y de manera más general a situarse en un sistema de adquisición de prestigio tanto internacional como nacional y regional.

Es por ello que, los países miembros de la Unión Europea han invertido de forma cuantiosa en sus programas comunes de educación superior, considerándolos uno de los ejes de sus objetivos políticos y económicos, o lo que se llama una de sus cinco libertades: la libertad de movimiento y del intercambio de ideas (sus otras cuatro libertades esenciales son: el libre movimiento de bienes, de servicios, de capital y de personas) (Sylvie Didou, 1996).

En la región norteamericana, también se han realizado algunos ensayos de cooperación común; éste es el caso de las discusiones, reuniones y acuerdos suscritos por México, Estados Unidos y Canadá en el marco de la suscripción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC o NAFTA). En este sentido, los tres gobiernos han mostrado interés en promover la excelencia académica y la comprensión entre las culturas bajo la idea de una cooperación trilateral.

Durante la primera conferencia trilateral sobre la cooperación en educación superior, celebrada en Wingspread, E.U.A. en 1992, en donde participaron representaciones oficiales del medio académico y gubernamental, los participantes acordaron que: “La internacionalización de la educación superior es la clave de la calidad de la educación y la investigación, el nivel de vida de los ciudadanos y la calidad global de vida de nuestras naciones, así como de una mejor comprensión de nuestras perspectivas e identidades distintas,

Un mejor entendimiento y la aceptación de nuestras realidades características son componentes esenciales de asociaciones más fuertes, de un mayor acceso al vasto potencial norteamericano y de un desarrollo eficaz de las crecientes relaciones de nuestros países.

Una mayor colaboración trilateral en materia de educación superior se basa en las relaciones existentes y beneficia a nuestros tres países. Esta declaración se hace con absoluto reconocimiento de y respecto a la soberanía de nuestras respectivas naciones, las responsabilidades y la autonomía de nuestras instituciones de educación superior; una mayor colaboración otorga un estímulo adicional para una mayor cooperación dentro de nuestros respectivos países y organizaciones multilaterales pertinentes.

El principal espíritu de esta declaración fue el fortalecimiento de la cooperación trilateral como un mérito por derecho propio, comprometida al más alto nivel para alcanzar los siguientes objetivos:


“desarrollo de una dimensión norteamericana en la educación superior; promoción del intercambio de información sobre asuntos y experiencias de interés común; promoción de la colaboración entre las instituciones de educación superior; facilitación de la movilidad de estudiantes y del personal académico; mayor conocimiento y remoción mutuamente satisfactoria de los impedimentos para la movilidad. Promoción de una mayor colaboración entre nuestras respectivas instituciones/organizaciones y autoridades públicas, negocios y otras organizaciones que tienen interés en la calidad de la educación superior, y, exploración y explotación del potencial completo de las actuales y nuevas tecnologías de gestión y transmisión de la información, en apoyo de nuestra declaración de principios”.

Posteriormente a la reunión Wingspread, se organizó una segunda conferencia trilateral en 1993, que contó con la representación de sectores empresariales de los tres países. El propósito de esta conferencia fue crear una Comisión de Trabajo Trilateral, para avanzar en cinco temas de interés común: movilidad de estudiantes y académicos, establecimientos de redes de información e impacto de las nuevas tecnologías, colaboración estratégica, desarrollo del personal académico y de las instituciones y recursos financieros.

En esta reunión se establecieron seis nuevas iniciativas: El establecimiento de una Red norteamericana de educación a distancia e investigación; la formación de un mecanismo trilateral de relación educación superior-empresa; el establecimiento de programas que posibiliten la colaboración del personal académico y de los funcionarios entre los tres países para reunirse y explorar acciones de colaboración trilaterales.

Así como el establecimiento de una base de información electrónica en cada país; el fortalecimiento y la expansión de programas de estudios en Norteamérica; y, el establecimiento de un programa de apoyo al intercambio trilateral intensivo, a la investigación y la capacitación para estudiantes.

Durante la más reciente reunión trilateral, celebrada en la ciudad de Guadalajara, México (1996), a pesar de lo suscrito y de los compromisos establecidos, se pudo comprobar que después de estos años de intentos e intenciones, la realidad de las asimetrías y las indiferencias se impuso, y que lo único que ha prevalecido es la bilateralidad y no la trilateralidad.

Los principales problemas se han referido a:

Al ámbito de aplicabilidad. En relación con la acreditación profesional, el sistema propuesto no ha podido ser ampliamente aplicable al conjunto de las actividades profesionales de los tres países, el objeto considerado: en materia de equivalencias no se ha avanzado de manera definida dado que las asimetrías se imponen para evitar el reconocimiento de los períodos de estudio, y no se ha avanzado en el principio de la confianza mutua.

La ausencia de sistemas nacionales de acreditación de calidad trilaterales; las crisis económicas recurrentes en México, y los vaivenes de la crisis políticas de los Estados Unidos, el proteccionismo impuesto por los Estados Unidos a la transferencia de conocimientos y tecnologías con un valor comercial y la escasa colaboración y compresión entre los sistemas de educación superior de los tres países.

Para México, los acuerdos e intenciones del mercado libre norteamericano, si han generado importantes cambios en diferentes aspectos de la realidad de la educación superior. Esto sobre todo se ha referido a la puesta en marcha de sendos programas de evaluación y acreditación externos a las instituciones de educación superior, y la valorización del ejercicio profesional desde el plano de estándares trilaterales.

Para el caso de la subregión del cono sur la experiencia reciente de cooperación en materia de educación superior, ha sido de igual manera relevante y cuenta con experiencias y avances más concretos.

Las acciones de coordinación entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay (Chile se incorpora en 1996), dan inicio en 1991 y culminan con la reunión de Mercosur Cultural y Educativo en Asunción, Paraguay, a partir de la cual se afirma un acuerdo para cooperar en las siguientes áreas: capacitación de la conciencia ciudadana favorable a la integración; formación para el desarrollo y armonización de los sistemas educativos. Entre sus resultados más importantes, se tiene.


La suscripción del Plan Trienal desde diciembre de 1994 a diciembre de 1997; el reconocimiento de certificados, títulos y estudios. En agosto de 1994, los ministros de los gobiernos respectivos firmaron el protocolo de integración educativa y reconocimiento de certificados, títulos y estudios de nivel primario y medio no técnico. Sumultáneamente, Argentina ha reconocido como válido el título de bachiller de los cuatro países integrantes del Mercosur; para el nivel medio técnico se han puesto las bases de la integración y un sistema de revalidación de títulos y certificados; en la educación superior, las tareas de cooperación se han concentrado en el nivel de posgrado, así como en un sistema de reconocimiento de títulos para la realización de estudios de ese nivel; se ha conformado un sistema de información educativa que permite en lanzar los sistemas de información de los cuatro países; y, se ha avanzado en la enseñanza común de los respectivos idiomas y se han elaborado contenidos comunes de varias asignaturas del nivel elemental y medio, asimismo se han comenzado a establecer mecanismos de cooperación extrazona.

En esta subregión, sin ninguna duda, el avance más importante lo ha constituido la creación de la Asociación de Universidades Grupo Montevideo (AUGM).

Se trata de la expresión del tipo de cooperación horizontal dentro de un esquema de crecimiento regulado por la capacidad de interacción del conjunto.

En agosto de 1991, se firma el Acta de Intención Fundacional refrendada por 8 universidades públicas (5 argentinas, 1 uruguaya y 1 brasileña). Desde 1992, empezaron a organizarse encuentros para avanzar en la cooperación académica en las siguientes áreas: biología molecular, farmacología de productos naturales, matemática aplicada, educación para la integración, desarrollo rural, microelectrónica y química fina. En ese mismo año se firman los estatutos de la AUGM.

En 1993, se crean comités académicos en áreas intedisciplinarias como medio ambiente, salud humana y vegetal, política de integración y aguas y se pone en marcha un conjunto de programas, como las jornadas anuales de investigadores y extensión para jóvenes investigadores, intercambi de docentes e investigadores a través del programa de movilización académica.

En 1994, se propone el programa ESCALA a fin de constituir un fondo para financiar las actividades de la AUGM, integrado con créditos otorgados por cada una de las instituciones miembros.

El objetivo de esta propuesta de cooperación horizontal es promover el desarrollo académico, científico y la capacidad tecnológica de los países de la región, mediante la conformación de sistemas universitarios sugregionales aptos para: Aprovechar solidariamente, para el conjunto, los logros y ventajas de cada institución universitaria, contribuyendo con esto a crear en la subregión una masa crítica de personal altamente calificado; y, encarar el estudio de problemas sugregionales comunes en áreas prioritarias del desarrollo social, la salud, el medio ambiente, la producción, la cultura, etc.

Esto ha sido posible, como señala Brovetto (1996), por el papel de particular importancia que juega, en el abatimiento de los costos globales y por tanto en el éxito de los programas la proximidad geográfica de las instituciones involucradas en la cooperación. Por otra parte, la facilidad de movilización y el ahorro de tiempo en los desplazamientos, juega también un rol promotor del relacionamiento más frecuente entre los académicos, creando, por lo tanto, vínculos estables entre ellos. Esta ventajas materiales se suman a las propiamente académicas, lo que alude directamente a las “perspectivas ciertas de viabilidad” a que se refiere el acta de Intención Fundacional del Grupo Montevideo.

Destaca a su vez el importante grado de descentralización con que operan sus distintos programas. Es el caso, por ejemplo, del funcionamiento de los denominados Núcleos Disciplinarios (ND). Cada ND tiene su centro de responsabilidad en aquella universidad que presenta la máxima fortaleza e interés en el área correspondiente. Dicha universidad se coordina con los centros académicos similares de sus pares y del trabajo conjunto de los integrantes del ND surgen las propuestas de acción que, una vez financiadas, se desarrollan con total independencia del resto de las actividades de la AUGM. La secretaría ejecutiva del Grupo Montevideo coordina estas acciones, procura total o parcialmente su financiamiento y verificar la eficiente utilización de todos los recursos. De esta manera pueden estar aconteciendo –y de hecho ocurren- tantas acciones simultáneas como grupos activos existan.


Otros de los esfuerzos de cooperación horizontal que se han puesto en marcha en la región latinoamericana, es el que desarrollan las universidades amazónicas. En este caso, las universidades e institutos de investigación correspondientes, han desempeñado un papel fundamental en el fortalecimiento institucional de la región. Es por ello que otra de las experiencias importantes a considerar en la perspectiva de la nueva cooperación internacional es la de la Asociación de Universidades Amazónicas (UNAMAZ).

Las dos organizaciones que comprenden la mayor parte de las universidades de Latinoamérica, la Organización Universitaria Interamericana (OUI) y la Unión de Universidades de América Latina (UDUAL), enfrentan muchas veces las realidades sugregionales, bilaterales o nacionales sin poder avanzar en un esquema de funcionamiento de la cooperación de carácter más amplio, lo cual se ha convertido en una de sus principales disyuntivas. La escasa participación directa de universidades, la falta de pago de la afiliación anual o la carencia de recursos, hace que los programas que se emprenden a nivel regional tengan en ciertas ocasiones éxitos parciales, o sólo en algunos de los programas que se emprenden a nivel regional tengan en ciertas ocasiones éxitos parciales, o sólo en algunos de los programas que se generan. No alcanza con la voluntad que cada una de estas supraorganizaciones posee. Sin una toma de decisión hacia la cooperación horizontal por parte de las autoridades universitarias, y sin que esto comprometa también a su comunidad académica, cualquier vinculación será imposible.

Aún así, por ejemplo, para el caso de la UDUAL, se ha avanzado en la construcción de un banco de datos en donde se consigna la información básica de 1000 universidades del área, lo cual ha permitido el intercambio académico y las tareas de difusión entre ellas. Asimismo, ha empezado a proponer nuevos modelos académicos a sus instituciones afiliadas para alcanzar más altos niveles de calidad.

4. El papel de la UNESCO en la cooperación internacional

Desde la perspectiva de la UNESCO, de acuerdo con su Constitución, uno de sus objetivos fundamentales es contribuir a la transferencia y aprovechamiento de investigación compartido del conocimiento mediante el apoyo sostenido a las actividades de investigación, formación y enseñanza. El Programa UNITWIN, por ejemplo, establecido en 1991, apunta al logro de este objetivo a través del fomento de la cooperación interuniversitaria, enfatizando particularmente el apoyo a la educación superior en los países en desarrollo, especialmente aquellos más desfavorecidos.

Esta contribución de la UNESCO, se produce, en el contexto global, cuando ocurre un rápido significativo crecimiento de la educación superior y en circunstancias en que la importancia de este nivel educativo para el desarrollo económico y social y humano, es admitida universalmente. Sin embargo, el aumento del número de estudiantes y el incremento de las demandas y expectativas que quedó sometida la educación superior, no fueron acompañados por el necesario incremento de los recursos destinados a desarrollar adecuadamente sus capacidades. Como consecuencia de ello, la educación superior atraviesa por un período de crisis en todo el mundo.

Esta situación es realmente dramática en los países en desarrollo, incluyendo a los de América Latina y el Caribe, en la mayoría de los cuales, los Estados no han incrementado, proporcionalmente al crecimiento de la tasa de escolarización, los fondos requeridos para sostener sus sistemas de educación superior. La cooperación interuniversitaria, propuesta por la UNESCO, ha sido percibida entonces como un mecanismo idóneo para canalizar el apoyo directo de la comunidad internacional hacia el fortalecimiento de las instituciones de educación superior.

La internacionalización de la educación superior ha avanzado fuertemente, particularmente bajo el impacto de las nuevas tecnologías de la información y comunicación. Sin embargo, como se indica en el Informe Mundial sobre Educación (1993), las leyes que rigen la competitividad del mercado han penetrado profundamente en este campo. Los países industrializados, especialmente aquellos situados en Norte América y Europa Occidental, han implementado programas intergubernamentales de gran escala destinados a promover la cooperación y los intercambios en educación superior, urgiendo a sus universidades a desarrollar actitudes empresariales, y a veces directamente comerciales, en sus relaciones de cooperación con los países en vías de desarrollo. Autores como Philip Altbach (1995) han


señalado que la educación superior constituye una próspera “industria de exportación” para los Estados Unidos de América, y los altos costos de inscripción y de matrícula cobrados por las universidades de los países industrializados han limitado las oportunidades de formación de cuatro niveles antes ofrecidas a los graduados provenientes de los países en desarrollo.

UNITWIN representa una de las repuestas de la UNESCO a esas tendencias de la cooperación internacional en el ámbito de la enseñanza superior, procurando mantenerla y ampliarla, pero orientándola hacia el fortalecimiento de los sistemas e instituciones de educación superior de los países en desarrollo. Tienen como meta favorecer el establecimiento de redes de universidades y otras formas de interrelación entre instituciones de enseñanza superior en los planos subregionales, regional e interregional. Se basa en el principio de solidaridad universitaria, necesaria para poner en marcha un proceso que permita el establecimiento de nexos duraderos entre instituciones educativas del nivel superior y científica en todo el mundo. Insiste particularmente en el establecimiento de vínculos entre instituciones de educación superior de los países en vías de desarrollo (cooperación Sur/Sur), cuya importancia fue descuidada en el pasado.

Las redes y las modalidades de interrelación estables han demostrado plenamente la función que cumplen como medio eficiente para: (a) promover el desarrollo institucional; (b) compartir recursos (humanos y materiales), y; (c) facilitar el intercambio de conocimientos, experiencias, personal y estudiantes.

El Programa se centra en los estudios de prosgrado y la investigación. Mediante ellos se, insiste en la elaboración de estrategias y mecanismos para una rápida y eficiente transferencia de conocimientos y su aplicación a las necesidades específicas de los países en desarrollo y sus sistemas de educación superior. Uno de sus objetivos básicos consiste también en disminuir “la fuga de talentos” de los países en desarrollo.

5. Modalidades en acción de la UNESCO

Abarca una amplia gama de actividades que exigen formas muy flexibles de acción. Esta flexibilidad permite a las instituciones de enseñanza superior discutir, convenir y establecer los tipos de actividad y las formas más apropiadas de acción para los proyectos del Programa.

Su principio fundamental es el de una colaboración auténtica e igualitaria entre instituciones de este nivel, con pleno respeto de la autonomía universitaria y de la libertad académica. En la práctica han surgido, sin embargo, dos tipos de actividades estrechamente interrelacionadas e interdependientes: a) las Redes universitarias y; b) las Cátedras UNESCO.

(a) El tipo de Red que fomenta que fomenta particularmente este Programa consiste en la ampliación gradual de acuerdo bilaterales ya existentes a acuerdos multilaterales que vinculan a universidades de los países en desarrollo entre sí y, de los nodos así formados, con las instituciones de los países desarrollados.

La UNESCO cuenta con una vasta experiencia en el desarrollo y fomento de redes en el campo de la educación superior e investigación. De hecho, la mayor parte de su programa, en los diferentes ámbitos de su competencia, se basa en redes subregionales, regionales e internacionales. Mediante la participación en el Programa se han reforzado redes interuniversitarias y académicas ya existentes y se han establecido otras nuevas mediante acuerdo con las ONGs de enseñanza superior. Acrualmente cubren todas las regiones del mundo y, la mayoría de ellas son interregionales.

(b) Las Cátedras se establecen a través de acuerdos de cooperación firmados entre la UNESCO e instituciones de enseñanza superior y/o asociaciones de universidades, que cubren una gran diversidad de campos académicos. Estos acuerdos apuntan a fomentar el avance de la ciencia y la transferencia de conocimientos mediante la cooperación académica y científica, y aumentar el número de especialistas altamente calificados en disciplinas prioritarias. Su función más inmediata consiste en ayudar a los países en desarrollo a fortalecer sus capacidades de formación e investigación de alto nivel mediante programas internacionales destinados a consolidar o producir enseñanza, formación e investigación en determinadas áreas del conocimiento.


Aunque no son remuneradas, representan mecanismos flexibles y académicamente estimulantes, donde se combinan cargos académicos creados por las instituciones huéspedes como parte de sus estrategias de desarrollo programas de enseñanza e investigación de índole marcadamente internacional. Este carácter internacional se manifiesta a través de: (a) selección y contratación internacional de académicos y especialistas sobresalientes y de reconocido prestigio mundial para los puestos titulares y/o de coordinación de la cátedra; (b) asociación de otros investigadores de prestigio de la institución o del país donde se establece y de otros países al programa; (c) otorgamiento de becas o subvenciones de estudio a estudiantes o investigadores, sobre todo provenientes del países en desarrollo, para participar en el programa; (d) elaboración de programas y cursos de estudio que, al mismo tiempo que respondan a las necesidades de la institución y del país (o Países) que crea la Cátedra, sean lo suficientemente amplios para atender necesidades subregionales y regionales, permitiendo a los estudiantes adquirir una formación reconocida internacionalmente.

La distinción entre Redes y Cátedras utilizadas hasta el presente en el programa ya no es procedente. Con los enormes avances tecnológicos en el campo de la información y las comunicaciones, la tendencia general es que casi todas las Cátedras propenden a conformarse en Red. Si el término de Cátedra UNESCO es utilizado como simple descriptor de todos los proyectos del Programa, debe sin embargo ser claramente definido, a fin de cubrir su enorme diversidad, asegurando su coherencia y unidad con el Programa; el cual puede incluir los siguientes tipos de actividades:

a) Enseñanza a nivel de grado o de posgrado en determinadas áreas académicas que sean pertinentes con el desarrollo humano sostenible. De pendiendo de la naturaleza del proyecto y de los lazos existentes en la universidad receptora, otras facultades y/o departamentos de esa institución pueden asociarse al programa. Los estudios deben ser debidamente acreditados por los órganos competentes tanto del país como de la institución y, si fuera posible, conducir a la obtención de un diploma o título reconocido internacionalmente.

b) Capacitación en las áreas temáticas de la Cátedra, especialmente en el ámbito de la ciencia y la tecnología: ello puede lograrse de diversas maneras, bien sean a través de Talleres, estableciendo vínculos con el sector productivo, empresarial o de servicios o haciendo mayor hincapié en la investigación aplicada, entre otras. La transferencia de conocimientos y de know-how debe ir de par con la actividad de la Cátedra.

c) Investigación, ya que, como se especifica en los documentos programáticos de UNITWIN, los proyectos deberán ir enfocados hacia los estudios a nivel de grado y posgrado, por lo cual, ésta se convierte en un componente imprescindible de las actividades de cada proyecto. Puede decirse que es justamente en esta área donde se han obtenido los mayores logros del Programa. Se constituyeron numerosos equipos de investigación multicéntricos e interdisciplinarios, y el trabajo en Red facilitó el contacto directo entre los investigadores.

Sin embargo, este logro ha sido mayor en los países desarrollados, por lo cual deberá hacerse, en el futuro, mayor hincapié en el incremento de la capacidad de investigación de los países en vías de desarrollo, a fin de lograr gradualmente la constitución y consolidación en los mismos de Centros Internacionales de Excelencia.

6. Financiamiento

Este ha sido y continúa siendo el aspecto más polémico del programa. Desde el inicio, la UNESCO sostuvo que, dado que ella no era una Agencia de Financiamiento, le era imposible asumir por sí sola el financiamiento de un Programa de tal magnitud.

Los gastos destinados a la cooperación en el campo de la educación superior y la investigación fueron progresivamente recortados en los últimos 30 años en casi todos los países del mundo. En los países desarrollados los programas de ayuda en este campo fueron duramente afectados en este período. No fueron discontinuados, pero si drásticamente reducidos y la ayuda que se ofrece está condicionada a la adopción de medidas tendentes a asegurar el auto sostenimiento de estos programas, a través del incremento de la contribución de los beneficiarios directos de la educación superior (pagos de matrícula y privatización de la educación superior). Los países ricos reconocen la importancia de la cooperación


internacional pero dan prioridad a aquellas intercambiada entre ellos mismos o que incluye sólo aquellos países que pueden afrontar sus costos. Pareciera que los días de la solidaridad internacional han desaparecido.

La UNESCO, sin embargo, fiel al mandato de sus Actas Constitutiva, trata de reavivar el espíritu de solidaridad académica internacional, dirigido su acción y sus escasos recursos hacia aquellos países menos favorecidos. La contribución de la UNESCO a este Programa, dentro del marco de su Presupuesto Ordinario y Programa de participación en actividades de los Estados Miembros fue distribuido, entre 1992 y 1995, de la siguiente manera: África: US$1.046.300; América Latina y el Caribe: 654.500; Asia y Pacífico: US$214.000; Europa (incluyendo Europa del Este y Central) o para proyectos cuya iniciativa correspondió a universidades europeas en beneficio de países en vías de desarrollo: US$758,000, y; para los Países Arabes: US$205,000, totalizando los US$2,877.800.

Dada la gran diversidad de proyectos, no existen fórmulas preestablecidas de financiamiento. En este Programa al UNESCO actúa como catalizador de las instituciones y organizaciones interesadas y según la experiencia obtenida se pueden determinar las estrategias de financiamiento que a continuación se detallan:

a) El aporte inicial de la Organización, con cargo a su Programa Ordinario, por modesto que sea es necesario para el despegue de los proyectos y para facilitar las relaciones entre las instituciones participantes. Sin embargo, este aporte inicial, en principio, no es renovable.

b) Las instituciones que proponen proyectos pueden recurrir al Programa de Participación (nacional o regional), a condición de que las respectivas autoridades nacionales le atribuyan un alto grado de prioridad a la solicitud.

c) Todas las instituciones participantes deben aportar su contribución intelectual y material en la ejecución del Programa.

d) Según la pertenencia y calidad del proyecto, hay posibilidades de obtener recursos extra presupuestarios de una extensa gama de fuentes, a saber: instituciones de enseñanza superior de países industrialmente desarrollados; gobierno y organizaciones gubernamentales; organizaciones no gubernamentales de enseñanza superior; donante bilaterales y multilaterales; organizaciones del sistema de las Naciones Unidas; bancos de desarrollo; fundaciones; empresas públicas y privadas; etc.

e) Se está estudiando un sistema de voluntarios universitarios, similar al Programa de Voluntarios de las Naciones Unidas, recurriéndose a distintas categorías de personal de enseñanza superior: a) académicos de alto nivel que durante el año sabático o tras la jubilación desean vincularse al Programa; b) jóvenes académicos que deseen adquirir una útil experiencia internacional en los países en desarrollo como forma de impulsar su carrera académica y, c) bibliotecarios, técnicos de laboratorio y personal técnico necesario para los equipos universitarios en los países en desarrollo.

7. El programa Unitwin y de cátedras UNESCO en América Latina y el Caribe

La UNESCO, a través de sus Oficinas Regionales, particularmente el CRESALC, ORCYT, y la Unidad Regional en Comunicaciones (UNESCO/Quito), ha realizado esfuerzos considerables para contribuir con la puesta en marcha del plan de acción internacional de fortalecimiento de la educación superior en la región de América Latina y el Caribe. Como resultado de estas acciones, se puede destacar en la actualidad la existencia de las siguientes redes y Cátedras en actividad u plenamente operativa:

a) Asociación de Universidades Amazónica (UNAMAZ),

b) Asociación de Universidades Grupo Montevideo (AUGM),

c) Red de Evaluación de Impactos sobre el Ambiente y la Salud en la Amazonia (EISA),

d) Red de Innovación para la Educación Superior a Distancia (RIESAD),

e) Red de Integración y Movilidad Académica (RIMA),


f) Cátedra de Educación Superior, del Centro de Investigaciones en Educación Superior, de la Universidad de los Angeles (Colombia), y.

g) Cátedra de Gestión Universitaria del Centro de Estudios para el Progreso de la Educación Superior (CEPES) de la Universidad de la Habana (CUBA).

h) Sección de América Latina y el Caribe de la Red mundial de Cátedras UNESCO en Comunicación (ORBICOM),

La UNAMAZ, fue una de las primeras creadas por la UNESCO en la región para promover la cooperación entre instituciones de educación superior (IES) de los ocho países signatarios del Tratado de Cooperación Amazónica (TCA). Como resultado de su prolífera actividad alberga en la actualidad un Sistema de Información Amazónica (SIAMAZ) y varias subredes entre las cuales se encuentra la de Evaluación de Impactos sobre Salud Ambiental en la Amazonia, cuya sede de coordinación está ubicada en el CRESALC, y la de Ecología Tropical, coordinada por la Universidad Federal do Para.

La AUGM fue creada igualmente gracias al aporte inicial de CRESALC y ORCYT, para promover la cooperación de un grupo de instituciones de los países pertenecientes al MERCOSUR. Cuenta en la actualidad con un programa de cooperación e intercambio académico ESCALA., la Red de Integración Curricular y Movilidad Académica (RIMA), coordinada por la Fundación MEMORIAL de América Latina (Brasil), con asistencia técnica de la Universidad Católica de Sao Paulo y dos Cátedra de Ecología y Medio Ambiente y de Microelectrónica, cuya coordinación se encuentra en la Universidad Nacional de La Plata y la de Rosario en Argentina, respectivamente . estas actividades involucran a todas las instituciones de educación superior que conforman la AUGM.

En el campo específico de la investigación sobre educación superior, las Cátedra de Educación Superior de Colombia y Cuba han desarrollado importantes actividades, desde la preparación de cursos regionales en la materia, con la destacada cooperación del Instituto Internacional de Planteamiento Educativo IIPE, hasta la realización de un estudio regional sobre algunos de los principales aspectos de la situación actual de este sector en la región, cuyo resultados se presentan en un libro recientemente editado por el CRESALC a la intención de los participantes de esta Conferencia. Asimismo, la Cátedra de gestión Universitaria de la Universidad de La Habana, contribuye con tres documentos de trabajo que han sido analizados en la Comisión III de esta Conferencia que aborda el tema de la gestión de la educación superior.

A partir de 1996, conjuntamente con la Unidad del Programa de Cultura de paz, la División de Educación Superior y la Unidad Regional de Ciencias Sociales y Humanidades, el CRESALC está promoviendo actividades tendientes a la consolidación de un Programa Regional en materia de Cultura de paz. Dos Cátedras nacionales (Venezuela y Panamá) en la materia han sido creadas y existen cuatro proyectos nacionales (Nicaragua, México y Ecuador) y uno subregional (Grupo Montevideo), actualmente en consideración.

Entre las de carácter interregional, cabe mencionar la Cátedra UNESCO/COLUMBUS-CREIVIC que, gracias al aporte del Consejo de Rectores de Universidades Europeas (CRE) y la UNESCO, realizó un importante Curso de Posgrado sobre la contribución de la enseñanza superior a las actividades de Investigación y Desarrollo en la región. Un programa de gestión institucional y formación de recursos humanos en esta área y de capacitación en las nuevas tecnologías de la comunicación y de la información en educación superior se adelantan igualmente en el marco de la cooperación del proyecto COLUMBUS.

En suma, actualmente se cuenta con cincuenta y seis programas (9 Redes y 47 Cátedras) operativas, instaladas en trece países de América Latina, la mayoría con cobertura regional; quince desarrollados conjuntamente con Universidades Españolas, de cobertura inter-regional y cuatro Redes de cooperación entre universidades europeas y latinoamericanas.

En resumen se podría decir que es decir que éste un programa exitoso de la Organización y que, particularmente en América Latina, a pesar de las restricciones financieras que dificultan la extensión del mismo o otra área estratégica para su desarrollo y a otros los países de la región, las instituciones de educación superior han respondido eficiente y innovadoramente al llamado de la UNESCO a la


cooperación interinstituonal. El Programa, atendiendo a sus objetivos, ha favorecido la creación de equipos interdisciplinarios de investigación y apunta a la constitución de Centro de Excelencia Académica (EISA, ESCALA, PROFIMA, RIESAD, etc.) para hacer frente a los retos de la internacionalización de la educación superior. La cooperación Sur/Sur se ha visto incrementada a través de los acuerdos de cooperación establecidos y, con la asistencia de instituciones pertenecientes a algunos países industrializados, ha sido posible el intercambio Norte/Sur a través de algunas de las redes subregionales, tales como UNAMAZ, AUGM, ORBICOM, entre otras.

La difusión del Programa y de sus resultados más importantes, es una de .las prioridades que se ha fijado el CRESALC en la región, contando para ello con el apoyo de la División de Educación Superior de la Organización, y la colaboración con los Organismos Nacionales de Coordinación del Sector Universitario y las Organizaciones No Gubernamentales especializadas. La Conferencia Regional sobre Políticas y Estrategias para la Transformación de la Educación Superior en América Latina y el Caribe, al abordar el tema de la Reorientación de la Cooperación Internacional, hará con seguridad una importante contribución a este Programa con propuestas concretas de orientación y de acción.

8. La construcción de una nueva estrategia de cooperación internacional para la educación superior de América Latina y el Caribe

Una estrategia de cooperación internacional horizontal, debe posibilitar la creación y potencialidad de las capacidades sociales de los países latinoamericanos y caribeños para producir y transferir conocimientos científico y tecnológicos propios a nivel nacional y regional, partiendo del desarrollo de nuevos recursos humanos de alto nivel. Para ello, la cooperación internacional debe concentrarse en apoyar la realización de cambios profundos en las instituciones de educación superior, que sean apoyados por un conjunto de esfuerzos articulados de cooperación académica.

Las políticas encaminadas a trabajar en este sentido, deben promover la transferencia de conocimientos, la apertura de fronteras desde las disciplinas, el intercambio de tecnologías y la formulación de proyectos compartidos, al tiempo que se trabaja en la formación de personal especializado en las tareas de la gestión y la administración de los recursos institucionales e internacionales.

Las instituciones de educación superior, deben por ello, asumir el liderazgo en la conformación de las nuevas pautas de cooperación horizontal, y convertirlas en parte esencial de sus tareas y funciones sustantivas.

En la redefinición y puesta en marcha de esta nueva forma de cooperación internacional bajo el liderazgo de las instituciones de educación superior, se requiere diseñar nuevos instrumentos y concensos para asegurar la efectividad de las acciones a emprender.

Durante los últimos años, se ha replantado seriamente el modelo de cooperación internacional y el papel que juega en el cambio de la educación superior en la perspectiva del futuro próximo.

Desde el punto vista de la UNESCO, el cambio estructural de la educación superior debe tener como componente estratégico la articulación de la cooperación internacional, desde una perspectiva nueva, horizontal, que ponga en el centro el desarrollo de nuevas capacidades para el fortalecimiento nacional, subregional, regional y mundial de los países en desarrollo, dentro de una perspectiva endógena, pertinente y dinámica.

Para la UNESCO (1995), el sentido central de esta cooperación debe ser “lograr invertir el proceso de decadencia de los centros de docentes de los países en desarrollo, y en particular de los menos adelantados”, para lo cuales “esencial que los organismos internacionales y nacionales de financiamiento del desarrollo, las organizaciones y fundaciones no –gubernamentales y la comunidad universitaria en general consideren el apoyo a los centros de educación superior de los países en desarrollo como indispensable para el desarrollo general del sistema educativo y para el fomento de la creación de capacidades endógenas” (pág.42-43).

El propósito fundamental de la cooperación internacional, por tanto, debe fortalecer los componentes claves de la integración y la articulación de los sujetos, institucionales, agencias y recursos para


garantizar un tipo de cooperación horizontal compartida y que eviten sustituir, alterar o dirigir la iniciativa local.

El desarrollo de una capacidad propia o su potencialización local, subregional y regional debe ser el objetivo central de las nuevas formas de cooperación. Ello significa que los actores locales son los principales responsables del diseño y formulación de las propuestas, programas y proyectos de cambio y los actores principales del proceso de implementación de su trayectoria.

Los expertos, administradores, gestores y promotores de la cooperación locales, deben ser los principales actores a ser considerados en la puesta en marcha de los diferentes programas y metas de la cooperación. El papel del experto internacional debe ser complementario, apoyar en tareas y requerimientos específicos y mantener una participación temporal más que permanente.

La cooperación para el cambio no debe ser vista como algo que los países ricos o las agencias donantes hacen para el beneplácito de los gobiernos de los países en desarrollo, sino un proceso de colaboración mutua en proyectos de interés compartido para potenciar un desarrollo sustentable, indógeno y cada vez menos asimétrico.

Esto implica poner en marcha proyectos de gran altura y nivel entre pares, con beneficios y expectativas compartidas. Los principios de desarrollo endógenos y de autodeterminación, de fortalecimiento de las condiciones internas y locales y de la plena participación, son diametralmente opuestos a la idea de imposición de las condiciones de los donantes o los prestatarios, o de la coerción para formular y emprender proyectos que no han sido considerados por los países que requieren de la cooperación internacional. Este enfoque debe considerarse como superado.

Una de las condiciones para que esto ocurra se da cuando haya una plena participación en la formulación de las condiciones del flujo de recursos y en la definición de la trayectoria y los resultados del cambio propuesto. Esto significa una mayor responsabilidad de quienes toman las iniciativas de las cooperación horizontal en los contenidos y la orientación de los programas y los proyectos. Es por ello que se hacen cada vez más indispensable potenciar la capacidad local en la formulación, gestión y desarrollo de proyectos de financiamiento y capacitar al personal encargado de realizarlo desde nuestra instituciones, en estrecha relación con los cuerpos colegiados y las tareas de planeación e innovación de nuestros académicos y estudiantes.

La cooperación internacional no debe entenderse como el factor central del desarrollo o de los cambios, sino como la parte que colabora y apoya la potenciación de la capacidad local y los esfuerzos que se realizan para reducir las brechas educativas, científicas y tecnológicas.

Para llevar a cabo los nuevos caminos de la cooperación internacional para el cambio de la educación superior en América Latina y el Caribe, se requiere poner en marcha una nueva estrategia compartida y concertada entre instituciones claves y agencias como la UNESCO, los actores y sectores interesados de la sociedad civil, los organismos gubernamentales y los no- gubernamentales. Sin una participación articulada será difícil alcanzar el éxito en esta estrategia.

Se requiere del establecimiento de metas claras de impacto al corto y al mediano plazo. Estas metas deben provenir directamente de las instancias colectivas, subregionales y regionales, de discusión de los principales actores de la educación superior, como lo es esta conferencia continental de la Habana. Por lo tanto se propone tomar en cuenta sus resoluciones para definir de forma concreta prioridades que apunten a la realización de acciones en plazo anuales, trienales, quinquenales y decenales a ser apoyadas por instrumentos articulados de una cooperación horizontal de todo tipo. Estas metas deberán ser avaluadas año tras año, país por país, institución, programa por programa. Por las consideraciones previas se entiende que las prioridades a establecer deberán ser aquellas que tengan el mayor impacto en la región, posibiliten el mayor número de participantes, y encierren una mayor pertinencia social desde la perspectiva de favorecer la potenciación de capacidades institucionales, educativas, culturales, científicas y tecnológicas.

En la perspectiva de la construcción de esta estrategia compartida deberá evaluarse el requerimiento del autosustento de los recursos, de tal manera que en el mediano plazo se cuente con más recursos internos, locales e institucionales compartidos que externos o de préstamos. No quiere decir esto que


estos últimos lleguen a ser sustituibles, sino que deben contemplarse como complementarias en la trayectoria de cambio dentro de los nuevos términos de la cooperación.

Deberá considerarse el acercamiento constante y público de las instituciones de educación superior, para resaltar la importancia de los nuevos términos de la cooperación internacional, promover la mutua comprensión, la discusión de los nuevos esquemas de trabajo y promover acercamiento, reuniones y encuentros diversos, de tal manera que pueda irse desarrollando una mayor confianza en los nuevos términos de la cooperación que se propone y una mayor conciencia de sus bondades.

Se pretende, fundamentalmente que las instituciones de educación superior, las comunidades académicas, los sectores organizados de las universidades y demás instituciones, las direcciones de educación superior, los organismos multilaterales regionales, subregionales y nacionales adopten los nuevos términos de la cooperación horizontal como parte de sus actividades permanentes, con el fin de: Fortalecer una política de diálogo e intercambio de información sobre temas y experiencias de interés común para crear un ambiente de colaboración y responsabilidades compartidas, renovado la idea de que la integración latinoamericana desde la educación, las universidades y la cultura es el mejor punto de partida para alcanzar el umbral de una nueva identidad latinoamericana; incrementar el trabajo en redes para propiciar proyectos conjuntos que enlacen a las comunidades académicas y directivas entre sí y con otras regiones del mundo; aumentar el trabajo y los aportes de los organismos multilaterales de la región en la promoción de nuevas formas de cooperación e integración; intensificar la solidaridad internacional y el mutuo reconocimiento.

Facilitar la movilidad académica y estudiantil, acelerando el reconocimiento de créditos, grados, estudios, diplomas, desde la óptica de la confianza mutua y las equivalencias de calidad; promover asimismo programas específicos que tiendan a garantizar el libre tránsito de académicos y estudiante de forma interistitucional y multiplicar los programas de intercambio a todos los niveles; desarrollar mayores lazos de colaboración ya sea a nivel interistitucional, entre asociaciones profesionales, autoridades, empresas u organismos de todo tipo para mejorar las condiciones de enseñanza e investigación; promover la capacitación de expertos y técnicos en la gestión y la administración de recursos multilaterales desde la perspectiva de una cooperación horizontal compartida.

Propiciar reuniones que tiendan a poner en marcha programas de colaboración y suscribir convenios que permitan compartir recursos de todo tipo para articular acciones académicas comunes y promover la participación de las instituciones de educación superior de la región en los foros internacionales, multilaterales, gubernamentales y no- gubernamentales como instancia del bien común para garantizar la vigencia del servicio educativo como responsabilidad de toda la sociedad.

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B. El examen de la OCDE sobre la política mexicana de educación superior

Jorge Bobadilla Martínez. Investigador de la UAM-Azcapotzalco.

1. Introducción

¿Deben deshacerse las universidades de sus bachilleratos? ¿la autonomía universitaria debe ser repensada y en qué sentido? ¿deben incrementarse las cuotas en las instituciones públicas de educación superior? ¿es mejor la universidad privada que la pública? ¿debemos atender la eficiencia terminal antes que la equidad en el acceso a la educación superior? ¿Es nuestro sistema de educación superior adecuado para ala sociedad y economía mexicana de hoy mañana? ¿cuáles son las responsabilidades de las élites con la sociedad en su conjunto? Estas y otras preguntas sugeridas en el documento Examen de la Política Educativa Mexicana 1preparado por un equipo de examinadores de la OCDE, han vuelto a ser discutidas públicamente a raíz de la aparición, a principio de 1997, del repòrte final del estudio. Esa organización, el examen que auspició y los alcances de sus recomendaciones, han generado una reflexión amplia aunque no siempre bien informada que al menos nos recuerda que el ingreso de México a partir de 1994, a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico conlleva una serie de compromisos, pero también de oportunidades, una de ellas, la de poder establecer comunicación con otras visiones, distintas en varios aspectos a las nuestras, sobre temas de gran interés para México con nuestros ahora socios internacionales

Para ello, es importante insertar este documento en el marco actual del debate de las transformaciones de la educación superior mexicana y de los esfuerzos de cambio que, en el contexto de su evolución reciente, han llevado a cabo diversos sectores de la sociedad mexicana, señaladamente, gobierno e instituciones.

En ese marco, es importante recordar que la OCDE, autodefinida como un foro de países comprometidos con la filosofía del libre mercado y la democracia, declara como finalidad el establecimiento de canales de comunicación, el intercambio de experiencias, la intervención en políticas comunes, y, en ciertos casos, la participación en acuerdos formales en temasespecíficos2. Relación con el intercambio de experiencias, una de las tareas más importantes, es la elaboración de estudios específicos, como el que nos ocupa, sobre ciertos sectores de los países miembros o de aquellos con los cuales se establecen relaciones de cooperación.

Así, poco antes de adquirir la calidad de miembros pleno, México solicitó la realización de un estudio acerca del funcionamiento de su sistema de educación superior. Luego del proceso de análisis respectivo, los miembros de un equipo examinador remitieron un reporte que, en línea con la política de la OCDE de difundir este tipo de estudios, comenzó a ser conocido en los círculos especializados a fines de 1996. Dicho reporte identificó una serie de características del sistema mexicano de educación superior, señalo aspectos que requieren atención especial, particularmente aquellos ligados a su equidad y pertinencia, y delineó un conjunto de recomendaciones específicas.

Al margen de las opiniones que los lectores puedan sacar de un análisis profundo del documento, es importante considerarlo como una interpretación adicional a las que se han generado en torno a la educación superior3 y que efectivamente proporcionada no una visión definitiva, sino una panorámica particular que puede enriquecer los procesos de investigación, el diseño de políticas y la toma de decisiones en todos los ámbitos de la educación superior mexicana, tanto los directamente involucrados con la gestión de agencias gubernamentales o de instituciones, como los sectores privados o sociales.

1 Examen de la Política Educativa de México; Informe de los examinadores, OCDE, México, 1997. 2 Documento OCDE, preparado por la División de Prensa de la organización, País, 1996. 3 Por ejemplo, el llamado Informe Coombs, el informe sobre el proyecto de Políticas Comparadas de Educación Superior en América Latina,

editado en 1993 por FLACSO y, desde una perspectiva más general los comentarios sobre México aparecidos en Educación y Conocimiento, Eje de la Transformación Productiva con Equidad CEPAL-UNESCO, Santiago de Chile, 1990; en el documento del Banco Mundial: Educación Superior: Lecciones de la experiencia Washington, D.C., entre otros-


Estas notas tienen como finalidad identificar la razón de ser del estudio y describir su proceso de elaboración; ofrecer una visión sintética del informe y de sus principales conclusiones; contextualizar su papel en el marco de la discusión actual sobre el estado y perspectiva del sistema de educación superior, y avanzar en una muy personal reflexión acerca de las implicaciones que puede tener en torno a los problemas más urgentes de la educación superior mexicana, y de los temas que señala a los investigadores, diseñadores de políticas, instituciones y autoridades. Por supuesto, no pretende ser una síntesis de un texto que por los aspectos que abordan, la metodología de análisis empleada y las recomendaciones que emite, es merecedor de una lectura extensa y cuidadosa, sino apenas una invitación a la consulta de un documento que, como el estudio previo sobre una política científica y tecnológica mexicana, proporciona una visión rica, informada y no exenta de polémica de asunto fundamental para nuestro país.

La estructura del trabajo es la siguiente: una primera sección busca explicitar el significado de este tipo de estudio desde la perspectiva a la ICDE y describir los trabajos de análisis que dieron pie al reporte; la segunda analiza el contenido del documento tomado en cuenta algunos de los aspectos más importantes así como las recomendaciones específicas. En la parte final, se hacen una evaluación general de los trabajos y del informe así como de las recomendaciones específicas. En la parte final, se hace una evaluación general de losa trabajos y del informe así como de la las implicaciones de esta experiencia para nuestro sistema de educación superior.

2. El examen de la OCDE; razón de ser y objetivos

Descendiente de la Organización Europea para la Cooperación Económica, encargada de administrar los recursos del Plan Marshall para la reconstrucción europea, la OCDE nace formalmente en 19961 con la unión de casi todos los países de Europa Occidental más Estados Unidos y Canadá y la incorporación posterior de Japón (1964), Finlandia (1969), Australia (1971), Nueva Zelanda (1073), México (1994) y más recientemente, de la República Checa (1995) y Hungría (1996), con lo cual el total de la membresía es de 27 países. Su vocación declarada es el reforzar las economías de mercado, ampliar el comercio y contribuir al desarrollo de los países industrializados y de las naciones en desarrollo.

Su misión, a diferencia del carácter negociador como el de la ONU o financiador como el Fondo Monetario Internacional, consiste en ser vehículo de comunicación, intercambio de experiencias foro de consulta y coordinación y, solo en casos o temas especiales, espacio para la formalización de acuerdos de cumplimiento obligatorio. Su organización está centrada en un Consejo integrado por representantes de cada país miembros, más un representante de la Comisión Europea, y es encabezada por un Secretario General y tres Secretarios Generales Adjuntos quienes tienen la tarea de instrumentar las decisiones del Consejo y organizar los trabajos de alrededor de doce direcciones (como las de asuntos asuntos económicos; comercio; productos alimentos agricultura y pescas; ciencias, tecnología e industria; o la de educación, empleo, trabajo y asuntos sociales). Una tarea muy importante es la compilación, homogeneización y difusión de información estadística periódica y la realización de investigaciones en temas económicos, financieros, laborales, educativos, medio ambientales y en general de desarrollo económico y social.

El trabajo esencial, como ya se anticipó, es la generación de análisis y propuestas que pueden servir de marco para la toma de decisiones de la propia organización, de los países miembros o de otras instancias multilaterales. Así, el intercambio de información y el estudio de aspectos sectoriales o políticas nacionales o de alcance internacional (como los problemas ambientales o migraciones) son realizados a través de 200 comités ad-hoc. Estos comités están formados por expertos que mantienen relaciones con los funcionarios de más alto rango de los países miembros quienes solicitan, revisan o colaboran con los trabajos que llevan a cabo el Secretariado.

De esta manera, los países miembros están en capacidad de intercambiar información, coordinar políticas o, en el caso que nos ocupa, solicitar la realización de estudio que permitan diagnosticar el estado de un problema o de una política específica y aprovechar experiencias similares de otras


naciones. Un estudio previo solicitado por México a la Dirección de Ciencias, Tecnología e Industria revisó la situación de la política científica y tecnológica4. En el caso del estudio sobre la educación superior de la OECD, a través de la Dirección de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales integró un equipo de cuatro examinadores5 quienes con la coordinación de las autoridades mexicanas de la Secretaría de Educación Pública inicialmente revisaron la información básica contenida en un documento elaborado por especialistas mexicanos6 y posteriormente realizaron dos visitas de estudio: una en junio-julio de 1995 a instituciones localizadas en varios estados y otra en noviembre de ese año a instituciones como la UNANM, la UAM y el Instituto Politécnico Nacional.

Como resultado de sus trabajos se preparó el reporte final que, siendo entregado a las autoridades mexicanas, también dio lugar a que el Secretario de la OCDE recomendase a su Comité de Educación la publicación del mismo, solicitar a las autoridades mexicanas dar cuenta de la acciones emprendidas a partir de las recomendaciones hechas en el informe y que ese segundo informe sea sometido al comité durante su reunión de la primavera de 1998. Esto es muy importante, pues si bien, como se ha señalado los estudios y las conclusiones de la OCDE tienen un carácter consultivo, también constituyen un compromiso por parte de los países para atender sus recomendaciones.

Al decir de sus autores, los exámenes de la OCDE en el campo educativo son distintos de las evaluaciones realizadas por otras organizaciones, en particular aquellas hechas previamente en México, pues “no se limitan a analizar el funcionamiento interno del sistema de educación, a evaluar la calidad de la enseñanza o su eficacia”, sino que su objetivo es “ver en que medida el sistema educativo responde a la necesidades de la economía y de la sociedad actuales y en qué medida puede contribuir a la consecución del desarrollo económico y el progreso social”. En nuestra opinión, atender con mucho cuidado esta delimitación del alcance es importante para los lectores, pues define el tono y la intención del análisis y las conclusiones. Una vez aclarado el origen, mecanismo de elaboración, y objetivos del estudio, a continuación analizaremos algunos de sus aspectos más importantes.

3. El reporte de los examinadores

Seis capítulos constituye la estructura del informe. El primero de ellos, y que sirve de prólogo, se titula “¿Crisis u oportunidad?”. Representa la narración del encuentro de los examinadores con la realidad de una país que les impresionó en dos aspectos: su inmensidad y diversidad, Tanto geográfica como social y cultural.

Identificaron una élite intelectual y profesional en los campos políticos, económicos, empresarial, y educativo, y dentro de éste en los medios académicos y aún entre los estudiantes. Sin embargo señalan que el nivel medio de educación y calificación profesional sigue siendo muy modesto y señalan su impresión de que las clases medias, cuadros intermedios de las empresas y las administraciones públicas no tienen el nivel de formación o de competencia esperables, o por el contrario, no ejercen responsabilidades sociales o empleos donde sus capacidades puedan desarrollarse y ampliarse. Reconocen el proceso de cambio económico y político que se ha desencadenado, pero insisten en las desigualdades sociales y las disparidades sociales, especialmente coinciden en los diagnósticos que señalan la insuficiencia de capital humano que, significativamente, prefieren denominar insuficiencia de la formación de masas y de la cultura técnica. Asimismo, reconocen el gran esfuerzo hecho en materia de escolarización, pero alerta sobre las numerosas generaciones que llegan al mercado de trabajo y dudan que exista un empleo formal para todos. Al respecto, esperan que las microempresas contribuyan a equilibrar ese desbalance.

4 Politiques Nacionales de Science et Technologie: México, OCDE, París, 1994. Publicado en español con el título Políticas Nacionales de la

Ciencia y Tecnología. 5 Claude Pair, Exdirector del Ministerio de Educación Nacional y catedrático del Institut universiraore de formation des maitres, Nancy, Francia;

John Mallea, catedrático y expresidente de la Brandon University, Manitoba, Canadá; Wolfgang Mônikes, Jefe de la División de Educación Superior del Ministerio Federal de Educación, Ciencias, Investigación y Tecnología, Alemana y Eric Esnault, de la Educación, Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales de la OCDE.

6 Políticas de Educación Superior en México, contenido en el volumen del Informe Final.


Al notar que en México conviven la mayor pobreza y la más excesiva riqueza, no se extrañan de la multiplicidad de manifestaciones políticas que caracterizan a la vida política mexicana, pero extrañaron una sociedad civil fuerte, pues un país más desarrollado, más abierto al exterior ya no puede ser regido por una élite “incluso una oligarquía” y requiere una más amplia participación, sobre todo de las clases medidas, que, a pesar de ser los artesanos básicos del desarrollo, también resultaron durante castigadas por las crisis económicas. En ese sentido, es alentadora su posición de que, coincidiendo con otros observadores, aseveran que “la evolución políticas es requisito necesario para una recuperación verdadera”.

Al hacer un breve recuento del desarrollo económico y político señalan que a pesar de que prioridad de las últimas décadas fue el crecimiento, se comenzaron a presentar debilidades como la desatención de la infraestructura, la ausencia de apoyos para la creación de empresas y la insuficiente calificación de los trabajadores. Lo mismo sucedió en el campo de la educación, pues se privilegió la expansión cuantitativa “con tasas de crecimiento extraordinarias” sin que se haya podido llevar a cabo reforma reales del marco existente, sin diversificación, sin diferenciación auténticas, así, señalan que el desafío actual no es tan sólo retomar el crecimiento, sino implantar reformas de fondo, instituciones que estén en correspondencia con el nivel alcanzado por la economía.

Específicamente en el campo educativo, los examinadores identifican un crecimiento extraordinario de la matrícula a todos los nivele7, superior claramente al de la demografía y que en el caso de educación superior permitió un crecimiento “astronómico” pues pasó de 30,000 estudiantes en 1950, a 2`200,000 en 1988 y a 1`250,000 en 1990. En el caso de la educación básica no dejan de señalar los avances pero insisten en que a pesar de ello, aún se está lejos de llevar a todos los alumnos hasta la conclusión de su formación básica si bien las tasas de fracaso y de abandono disminuyen, que crece la duración promedio de los estudios y que desciende la tasa promedio de analfabetismo. Para la educación superior, en una primera aproximación afirman que si bien se ha atendido a estudiantes que no se tenía la costumbre de acoger (entre ellos a la población femenina que ha ganado una gran participación), se debieron reclutar de emergencia a nuevos maestros pero no se modificaron las estructuras de las instituciones ni se redefinieron sus misiones.

Al abordar el “debate político” de la educación superior señalan, contrariamente a lo aseverado por muchos analistas, que debido a razones histórica, la Universidad mexicana no se acerca realmente al modelo napoleónico y que tampoco pueda hablarse de una identidad Universidad-Estado a pesar del carácter eminentemente público del sistema (al menos en sus orígenes), pues pronto hubo divergencias de punto de vista que hicieron que las relaciones fueran extremadamente compleja e incluso tensas. Así por razones históricas y por el acrecentamiento de su peso político, la autonomía se convirtió en un tema tabú. Al respecto, los examinadores observan una interpretación que se ha dado al término: rechazo a toda injerencia externa, sobre todo la del gobierno, por más que las universidades públicas sean financiadas casi exclusivamente por el erario público. Así, como un primer dato de la naturaleza política de la situación de la educación superior y de las relaciones entre las universidades y los poderes públicos, observan que las prioridades de la SEP sólo se comunican a las universidades a títulos de información o recomendación.

Otro dato importante del debate es la presencia de posiciones “populistas” y “modernistas”. Para la primera, las clases sociales, más que los individuos las que deben ser objetivos de la educación superior, es decir, es partidaria del acceso más abierto posible y hostiles a los pagos de derechos y colegiaturas. La concepción modernista se pretende nacional y eficaz sobre todo en la distribución de los recursos y su adecuación a las necesidades del mercado de trabajo, no es hostil a las cuotas de inscripción, y buscan copatrocinios de las empresas contrariamente a la primera visión que rechaza toda injerencia.

Este panorama concluye con una referencia a la crisis entendida como el tránsito de un modelo en que todo se esperaba del estado a otro en el que todo se esperaría del mercado. Otra vez, significativa y alentadoramente, declara que ni un modelo ni el otro es el ideal. Sin embargo, enfáticamente declara

7 Tomando como base 100 la matrícula de 1950, los índices son de 182 para 1960, 346 para 1970, 635 para 1980 y 700 para 1990.


“también la educación superior está en crisis”. En primer lugar de crecimiento, pero también de identidad, pues de ser una institución para las élites, la universidad debe atender la evolución de la sociedad, las necesidades de la economía y de la perspectivas de empleo. Proponen pensar en la crisis también como una oportunidad, como un viraje de la sociedad y la economía en el cual la educación media superior y superior deben desempeñar un papel importante, pero deberá renunciar a cierta forma de poder para convertirse en un elemento de la sociedad civil cuya emergencia puede favorecer. Así, es especialmente importante su llamado a que este nivel, mediante la formación, permita que las clases medias se conviertan en el motor del desarrollo y contribuya a reducir las desigualdades sociales sin renunciar a formar una élite, pero una élite al servicio de todos.

El siguiente capítulo, denominado “Un Conjunto Complejo”, describe algunas de las características más significativas del sistema y destaca algunos rasgos preocupantes como la complejidad, la débil diferenciación, su carácter selectivo y su funcionamiento inequitativo. En razón de ellos, afirman que es necesario un proceso de renovación para contender con las fuertes presiones que, procedente de diferentes frentes, se habrán de encarar en los próximos años.

La complejidad está entendida como la existencia de dos subconjuntos intricados: el medio superior y el superior. En relación con el primero señalan las distintas vías de formación que se ofrecen (la preuniversitaria, la educación tecnológica bivalente y las de formación profesional que prepara el ingreso al mercado de trabajo) observando que la formación preuniversitaria general muestra una estabilidad en la matrícula en los últimos años (en torno al 59% del total) frente a un ligero aumento de la educación tecnológica y una disminución correspondiente de la educación profesional. Una importante observación es que los efectivos de este nivel que optan por las formaciones tecnológicas y profesionales (un 41%del total) son una proporción menor a la que se observa en otros países de la OCDE (Francia, por ejemplo alcanza el 54%, Alemania el 80%, Italia el 71% y Suecia el 74%). Por ello, se pregunta acerca del escaso interés sobre la formación profesional y sugieren que esos diplomas no tienen una valoración social significativa.

Al tocar el tema de las trayectorias de los estudiantes, los examinadores observan la inexistencia de un examen o criterio nacional para el acceso a las formaciones medias y habida cuenta de la gran cantidad de instituciones o de programas con requerimientos distintos, distinguen una fuerte de inequidad en el acceso. Ello, junto con una marcada y reiterada preocupación oficial por la eficacia-eficiencia (que los examinadores analizan críticamente si se toman como un objetivo a alcanzar sin una consideración del contexto social donde se dan los abandonos), así como una visión muy crítica del pase automático en algunas universidades que cuentan con bachilleratos, les permite afirmar que es necesaria la revisión de los procedimientos de ingreso, haciéndolo selectivo en términos tanto de un examen como de los resultados en el nivel medio superior. Ello permitiría controlar –con equidad- los flujos de ingreso y por ende, elevar la proporción de éxito en este nivel. Finalmente, destacan la estructura jerárquica que se presenta en este subsistema, pues además de existir una gran cantidad y variedad de programas y de instituciones tanto públicas como privadas, existen formaciones con más atractivo que otras, lo cual produce un sistema extraordinariamente dispar y atomizado.

Por lo que toca al nivel superior, después de analizar la evolución y estructura de la matrícula, (señalando su extremadamente rápido crecimiento8, el estacamiento de los años ochenta y una tendencia a aumentar en los años venideros, así como la creciente importancia del sector privado) observan que a pesar de sus informes en el sentido de que la eficiencia del sector privado y del público sería prácticamente iguales, las instituciones privadas, se han adaptado más rápidamente a la demanda de las empresas al tiempo que se ha perjudicado la reputación de la segunda, en razón del aumento de la matrícula y su orientación ideológica.

En todos los casos, señalan que la trayectoria de los estudiantes universitarios está encasillada en un esquema rígido por basarse en carreras, que no tienen salidas laterales que permitan que los abandonos no signifiquen un tiempo perdido para lo que se incorporan al mercado de trabajo, (lo que se podría remediar con la obtención de diplomas intermedios), y que, por la escasa comparabilidad de los

8 La cifra de 1`300,000 estudiantes de la educación superior en la actualidad sería 42 veces más que en 1950.


estudios, procedimientos de equivalencias complicados y largos, resulta en una escasa movilidad estudiantil entre instituciones. Asimismo, señala la duración muy larga en promedio de los estudios (que además incluyen la realización de la tesis) y de que en algunos casos, especialmente en el sector tecnológico, la carga semanal de trabajo es muy pesada.

Al revisar la estructura de la matrícula, observan que si bien la proporción de ella que está ocupada por estudiantes de buscan formaciones científicas y técnicas no es significativamente distinta de otros países de la OCDE, ello es debido a que en México la tasa de escolarización del grupo de edad es menor que en aquellos y a que esos países cuentan con sectores no universitarios que proporcionan formaciones más cortas con carácter más práctico y profesional, esto es, más estudiantes tienen una formación no necesariamente universitaria y más adecuada al mercado de trabajo. Por supuesto, destacan la elevada participación de la matrícula en derecho, contabilidad y administración y respaldan los intentos de reorientar la demanda hacia las ciencias y la tecnología. A nivel de la instituciones, reconocen difícil pronunciarse en relación con el carácter de la educación, pero sospechan que ésta es bastante académica, sin la suficiente relación con trabajos prácticos u orientada a la resolución de problemas concretos. Al respecto señalan que es deseable una mayor diferenciación, es decir formaciones con características más profesionales y otras más académicas donde hubiera una mayor vinculación entre docencia e investigación. Ello los lleva a observar que la diferenciación a nivel de las instituciones debería llevar a la definición de una identidad propia. De manera especialmente clara, revisan las implicaciones de los para ellos muy diversos y poco claro procedimientos de titulación, como, la realización de una tesis. Al reflexionar sobre el que la mitad de los egresados no satisfacen ésta última por diversas razones, se preguntan acerca de la utilidad de ese requisito, especialmente en el contexto de que en algunas profesiones el título es fundamental para la práctica profesional.

Finalmente, al pasar revista a la situación del posgrado, los examinadores reconocen su importancia para la investigación y la propia formación de docentes de nivel superior. Al respecto, observan que apenas 13% de los 150,000 egresados anuales de licenciatura alcanzan este nivel, lo hacen en instituciones de públicas y fundamentalmente realizar especializaciones y no un formación de maestría o posgrado. Asimismo al revisar la estructura de la matrícula muestran que en 1992, la medicina es la disciplina dominante en el nivel de especialización, las ciencias sociales y administrativas en maestría (con 15,150 estudiantes que representan el 49% de la matrícula) y en doctorado lo sin las ciencias exactas y naturales. Asimismo, con preocupación señalan que sólo se producen 150 doctores por año y tras considerar otras características de este nivel, como la concentración del 41% de la matrícula en el D.F, o la participación de instituciones públicas con más de tres cuartas partes de la matrícula total, afirman que es necesario desarrollar fuertemente este nivel, (pero no de manera anárquica, donde cada institución decidiera individualmente, sino mediante la instauración de redes), trata de responder a necesidades precisas en materia de investigación y de educación superior y evitar que se dé prolongación onerosa de estudios de por sí muy largo.

En suma, los examinadores tienen una visión de conjunto que presenta rasgos preocupantes. La complejidad señalada, resulto entre otros factores de fronteras poco permeables entre los diversos componentes del sistema, hace difícil la puesta en práctica de estrategias globales, obstaculiza la información para los estudiantes y sus familias, e impide la movilidad de los alumnos y profesores entre instituciones. Paradójicamente, en este sistema heterogéneo y complicado, existe una diferenciación débil, pues además de que hay un número excesivo de ramas en ambos subsistemas, ellas son rígidas y sin salidas intermedias: la educación media superior buscan preparar para la educación superior y las formaciones que no están diseñadas para ello están desvalorizadas en tanto que la licenciatura es la única puerta de salida del nivel superior. En suma, cuando se ingresa al bachillerato se inicia una trayectoria cuya única perspectiva de éxito se tiene luego de ocho años, de los cuales, pasados tres, la orientación es definitiva. Así el modelo de carrera es predominante en instituciones de diferentes tipos y por ello, sería importante diferenciar las instituciones entre aquellas donde la investigación es fundamental, tienen alcances internacionales y están al servicio del desarrollo de otras en el marco de redes y otras más profesionalizadas, muy orientadas al desarrollo regional.

Otro rasgo preocupante es el carácter selectivo del sistema que irónicamente es capaz de separar a los que tienen éxito de aquellos que abandonan sin posibilidad de tener un diploma excepto el del


bachillerato. La selectividad queda demostrada al analizar datos de una generación que inició la primaria en 1976 y concluyó la licenciatura en 1992. Sólo una tercera parte de los 100 alumnos iniciales ingresa a la educación media superior, de la cual, sólo la mitad la termina; uno de cada tres de ellos pasa a la educación superior, uno de cada seis termina la licenciatura y uno de cada doce obtiene el título, es decir 2.5 alumnos sobre cien. Para los examinadores esas cifras producen vértigo y critican a los maestros y responsables de la educación por no tener suficiente conciencia de ello.

Al analizar las causas, y pensando que puedan ser económicas, por las exigencias de escolaridad, el desánimo ante perspectivas de estudios tan largos, o la falta de preocupación por ,los maestros por esos abandonos, concluyen efectivamente, que el sistema operan como si el fin fuese obtener una élite restringida, sin preocuparse por el costo financiero o humano de los abandonos, lo cual no corresponde a las expectativas de la economía y la sociedad actual.

Lo anterior, permite a los examinadores hablar del funcionamiento inequitativo del sistema. Señalan que las diversas preparaciones de las diferentes instituciones tienen un nivel muy desigual y distinto grado de atractivo, por lo cual la selección es más o menos severa según el caso, pero que además de los resultados escolares, está afectada por el lugar de residencia, la información de los alumnos y sus familias, por su capacidad de orientarse en un paisaje complicado. Por ello, las disparidades en el nivel alcanzado por esas instituciones son importantes y la organización –o desorganización del sistema medio superior es un factor que crea disparidades de a manera inequitativa. En ese marco, el hecho de que haya una cierta igualdad en cuestión de sexos en términos del acceso a ambos subsistemas no deja de ser un logro importante.

Por todo lo anterior y por las generaciones que en el futuro inmediato tocarán a la puerta de este sistema, los examinadores hablan de un sistema bajo presión que obviamente será impactado primero en el nivel medio superior (lo cual efectivamente ha sucedido, a juzgar por los recientes acontecimientos en el D.F). Un sistema como tal resulta explosivo, dicen los examinadores, dada las frustraciones de quienes siendo admitidos no pueden finalizar sus estudios y entre quienes habiendo estudios menos prestigiados ven cerrarse las puertas de la educación superior debido a una selección que no consideran justa pues no se aplica a todos. Esos problemas habrán de aumentar.

Así, el sistema actual no sólo es frágil, sino que responde mal a las necesidades nacionales y entonces es necesario avanzar hacia un sistema renovado, más diferenciado y menos complicado que permita romper con el elitismo y mejorar la equidad. Por ejemplo es necesario que las instituciones respondan mejor alas expectativas de la sociedad, de la economía y del desarrollo local, esto es, que verdaderamente desarrollen una mayor pertinencia, pero acompañada por la calidad, la cual descansa a su vez sobre medios, recursos humanos, y recursos financieros. Específicamente, para el nivel superior, parecen esenciales las salidas intermedias y en general una mayor flexibilidad para lo cuales necesario acercar a los subsistemas, siendo importante revistar el concepto de autonomía y mejorar la conducción del sistema. En el caso del medio superior, es necesario reforzar las formaciones tecnológicas y disminuir en este segmento la tasa de abandono, pero sobre todo, crear un sistema nacional de educación media, con finalidad propia y reglas comunes y claras.

De ese modo, retomando tanto las reflexiones generales del capítulo 1, como la caracterización del conjunto expuestas en el capítulo 2, los examinadores abordan las llamadas “Cuestiones Clave” en el tercer capítulo mediante el desarrollo de seis ejes analíticos: flexibilidad, pertinencia, calidad, el personal, las finanzas y el proceso de aprendizaje al que tiene que someterse el sistema en su conjunto.

La flexibilidad está contemplada en tres ámbitos: formaciones en la cual se alcanzarían medidas como la reducción del número de carreras muy específicas, pero muy rígidas y su sustitución con un sistema de créditos y troncos comunes con áreas de especialización acordes al cambiante mercado de trabajo, así como la inclusión de la informática y los idiomas. Ello permitiría una especialización progresiva y permanentemente actualizada dentro de un campo específico, la adecuación de los estudios al ritmo de cada estudiante (especialmente los que trabajan), y, bajo el supuesto de comparabilidad de estudios entre instituciones, y la confiabilidad de las evaluaciones, posibilitaría la movilidad estudiantil tanto dentro de la misma institución como a nivel nacional o internacional.


Ver la flexibilidad como diversificación del os niveles y tipos de formación, implica entender de manera diferente lo que hasta ahora ha sido el ciclo normal de formación medio superior y superior. Así, la calidad y la cantidad de la formación profesional (es decir formación para el mundo del trabajo) no están acordes con las necesidades nacionales, como lo muestra el caso del poco interés de opciones como el CONALEP o la inexistencia de salidas en la universidad. Al respecto, ponderando positivamente la experiencia de las Universidades Tecnológicas, los examinadores recuerdan que formaciones cortas de dos o tres años, con una carácter más práctico y profesional son elemento esencial y de mucho éxito en países como Francia, Estados Unidos, Canadá o Italia. Por todo ello están a favor de formaciones intermedias, pero no con la idea de reducir el número de licenciados, sino de disminuir el número de salidas sin diploma ofreciendo nuevas perspectivas a este segmento de los estudiantes. Aquí reconocen que un obstáculo para lograr esa valorización de las formaciones intermedias es la atracción por los títulos universitarios y que incluso ese fenómeno se presenta en muchos otros países.

Finalmente, la flexibilidad entendida como el paso de un nivel de calificación a oro y la formación a lo largo de la vida implica el establecimiento junto con el mundo del trabajo, de niveles de formación y calificación que sean reconocidos en las empresas que sean socialmente valorados, con posibilidades de pasar a otro nivel: de la capacitación para el trabajo de nivel medio superior, a la formación de técnico. Luego, mediante las formaciones profesionales medias universitarias, a la de técnico profesional, posteriormente al nivel profesional e incluso de éste al posgrado. Todos esos pasos, podrían ser recurrentes, tras periodos de empleos entre niveles. Sin embargo, reconocen que esas rutas pueden ser distintas según se trate de formaciones liberales o de formaciones profesionales. En ambos casos se tiene una formación deductiva e inductiva respectivamente, mismas que podrían caracterizar a instituciones diferentes y en todos, es necesaria una fuerte y eficaz interacción con el mundo del trabajo.

A la noción de flexibilidad, los examinadores añaden la de Pertinencia, es decir el grado de adecuación a las necesidades de la economía y de la sociedad. En el caso de la primera, sugieren la adopción de programas de estudio definidos conjuntamente con los medios profesionales (mediante Comités Nacionales por sector profesional compuestos por profesores y representantes de los sectores económicos), trabajos efectuados por las instituciones para las empresas (para los cuales los Institutos Tecnológicos deberían adecuar su personalidad jurídica), docentes venidos de las empresas y periodos de trabajo en empresas para los estudiantes. Para la pertinencia social, esto es, para conjurar las fracturas sociales y reforzar a la sociedad civil, sería necesario tender puentes con la sociedad y sobre todo con los medios que no envían a sus hijos al a educación superior. De ese modo, recomiendan el uso de becas bajo el principio de que cualquier joven que sea apto no se vea impedido para acceder a la educación superior por razones financieras y de manera muy señalada, reformar el servicio social para que se realice efectivamente entre los sectores sociales más desprotegidos y en su beneficio.

Todas estas relaciones con la economía y la sociedad deben darse conservando, mejorando y garantizando la calidad de la educación. Para ello, en materia de medición de la calidad, estiman importante atender mediante estudios más especializados el tema de la eficiencia interna de las instituciones, el destino de los egresados y la definición de lo que han aprendido. En este sentido, además de recomendar la profundización de los estudios especializados, señalan el importante rol que tendrían referencias nacionales para las competencias de cada rama y hacer evaluaciones sobre esa base, en especial bajo las implicaciones que para el sector significa el Tratado de Libre Comercio. Por ello, recomiendan reforzar el papel del CENEVAL en las tareas de evaluación al ingreso y a a salida del nivel superior. En ese marco, la evaluación al ingreso y a la salida del nivel superior. En ese marco, la evaluación del rendimiento estaría concebida, a lo largo del proceso de formación, como un actividad que debería hacerse de manera colectiva por los profesores del mismo nivel. Si esa evaluación es confiable puede ser un argumento válido para eliminar el requerimiento de la tesis en el proceso de titulación, una propuesta más de los examinadores.

Finalmente, en relación con la evaluación institucional, reconocen el avance logrado mediante instancias como CONAEVA o los CIEES, el proceso de conformación de una cultura de la evaluación, pero mencionan la falta de un sistema de acreditación de las instituciones y sus programas, la necesidad de incorporar una dimensión internacional, cuidar que sea sólo una evaluación interna de la educación superior, y, de manera indispensable, incorporar en esos trabajos a representantes de los medios


económicos. Agregan que si bien es necesario que la evaluación de la calidad de las instituciones tome en cuenta indicadores de resultados como la eficiencia, los conocimientos adquiridos, o el destino de los diplomados, debe también tomar en cuenta un segundo sentido de la calidad, la puesta en práctica de una política para explicar los resultados y ver cómo mejorarlos. Esa política, plasmada en planes y proyectos a nivel institucional válidos no sólo durante un rectorado, sino que además de ir más allá sean conocidos y asumidos por las comunidades estudiantiles y profesionales, se vinculen claramente con prioridades nacionales y objetivos regionales, y señalen una cuidadosa distribución de los recursos y las responsabilidades.

El personal, es otro de los ejes señalados como clave por los examinadores. Luego de una caracterización del profesorado que confirma los rasgos ya conocidos (crecimiento acelerado durante la fase expansiva del sistema, baja proporción de contrataciones de tiempo completo, formación de posgrado en una fracción relativamente pequeña del total, pérdida del poder adquisitivo de sus salarios) señalan como algo vital el fomento de la movilidad entre instituciones, la restitución de la competitividad salarial y precisamente para facilitar esas respuestas, la definición de un marco nacional: Consideran excesiva la proporción de personal administrativo y técnico que se presenta en muchas instituciones, pero en todo caso, alientan su calificación pues también tienen la exigencia de perfeccionarse. Adicionalmente, en el caso del personal de investigación y luego de calificar como impactante la falta de vinculación entre docencia e investigación (lo cual tiene que ver con la separación, vigente en muchas instituciones entre escuelas o facultades y centros de investigación) señalan que el número de investigadores es modesto en relación con el de los docentes.

Los examinadores consideran que las políticas de formación de personal mediante becas para realizar estudios de posgrado y la diferenciación de sueldos a partir de resultados son el método a seguir, pero llaman la atención para equilibrar el privilegio a los mejores y el estímulo a otros para perfeccionarse. En ese contexto, la única justificación que encuentran para la contratación de los profesores temporales (ellos llaman “eventuales”) es que sean personas con otro empleo capaces de significar aportes útiles a la formación. A ese criterio debería estar reservada este tipo de contrataciones y proponer a los actuales, puestos permanentes a cambio de una formación complementaria. Por ello, las contrataciones de nuevos docentes deberían estar limitadas a personas con doctorado o con maestría y en vías de doctorarse. Para todos los docentes actuales, debería perfeccionárseles mediante su formación disciplinaria o pedagógica vía acuerdos formales individuales, o la participación en investigación y transparentar el sistema de promociones vinculándolo a la evaluación. Pero por encima de todo y precisamente por el costo que estas iniciativas implican, reconocer la necesidad de recursos complementarios.

Al respecto, la última sección de este capítulo, las finanzas, mencionan que efectivamente, la mayor parte de los recursos de las instituciones públicas provienen mayoritariamente del gobierno federal y en menor proporción de los gobiernos estatales, califican como acertada la política de asignación vía FOMES pero critican que sólo esté accesible a universidades, y señalan que los recursos propios del as instituciones (alrededor del 8% en 1994) están constituidos en una tercera parte por cuotas y otros gastos pagados por estudiantes y que en la mayoría de las universidades tienden a aumentar si bien sus nivele son muy bajos o virtualmente inexistentes. Se preguntan si habría que continuar por esa vía lo cual sería socialmente equitativo habida cuenta del carácter minoritario del acceso, pero señalan que debería analizarse con la idea de las becas apuntadas anteriormente. De manera general, habida cuenta de la dependencia del financiamiento gubernamental en periodo de contracción presupuestal, los recursos se han reducido, por lo cual no parece que la necesaria reforma dependa sólo de esa fuente, por lo cual el acrecentamiento de las relaciones con la economía y la sociedad debería estar vinculada con la búsqueda de nuevos recursos.

A partir de las anteriores consideraciones, los examinadores renuncian a recomendar llanamente una reorganziación de este nivel como lo hicieron con el medio superior. Mas que ello, reconociendo las complejidades y el proceso general de cambio en todos los ámbitos, hablan de un método inductivo, de direcciones de cambio, más que medidas definidas desde arriba. Por ello retoman las nociones de libertad de cátedra y de autonomía proponiendo pensarlas más en términos de “cómo” que de “porque”. Así, descartan que la primera remita al individualismo, al rechazo de orientaciones o a la rendición de


cuentas y hablan de ella como una evolución donde “la aplicación de reglas preestablecidas cede el lugar a estrategias orientadas por objetivos y una ética”.

En relación con la segunda afirman su importancia par ala libertad intelectual y la flexibilidad, pero que puede llevar a las instituciones a descuidar el estar a la escucha de su contexto económico y social para replegarse sobre sus problemas internos. A la inversa, los institutos tecnológicos deberían poder contar con la posibilidad de tomar en cuenta su contexto económico local o regional. Por lo que hace a las normales, podrían reagruparse en instituciones multipolares, adscribirlas a alguna universidad como escuela profesional entre las otras y organizar un reclutamiento en el transcurso de las carreras. Finalmente, en las escuelas privadas, los examinadores pudieron hallar lo mejor y lo peor y señalan que se les da el reconocimiento de manera excesivamente laxa, si bien algunas instituciones han desarrollado enfoques y espíritus invaluables para el futuro. Si les preocupa el abismo entre las mejores universidades privadas y numerosas instituciones públicas en términos de prestigio y apertura al empleo y seguidamente afirman que en todo este contexto la federalización es otro medio de conciliar la flexibilidad local con reglas nacionales. En principio, las diversas instituciones de un estado deberán coordinarse y llegar a políticas comunes para la admisión de estudiantes y para respuesta a la demanda socioeconómica.

En este amplio y complejo marco, juega un papel fundamental el proceso de aprendizaje para lograr lo que hasta ahora no se ha alcanzado, la conducción del sistema. En la conducción y su continuidad, los poderes públicos federal y estatales tienen un papel importante que desempeñar a través de los presupuestos. Pero también es necesario reflexionar sobre planeación, adjudicación de recursos, evaluación y circulación de información.

Estos temas son abordado en el capítulo cuarto denominado “La Conducción del Sistema”. En él, los examinadores refieren la necesidad de diseñar y aplicar una política nacional tanto a nivel de la educación media superior como de la superior. En ese sentido inicia con la caracterización del sistema que incluye al gobierno federal, las instituciones, los estados y, en ese sentido destaca la ausencia de participación de los agentes sociales y económicos. La definición de la política nacional requiere de estudios estadísticos y perspectivos a ser elaborado por una unidad con suficiente competencia e independencia.

Como puede observarse, el método de exposición es por aproximaciones sucesivas mediante la caracterización de las estructuras y de los problemas, la definición de un diagnóstico y la prefiguración de las sugerencias y recomendaciones correspondientes. Así, el quinto capítulo se denomina escueta pero contundentemente “Recomendaciones”, mismas que en razón de la argumentación previa se entenderán claramente y que se reproducen íntegramente de acuerdo con las líneas fundamentales:

4. Las prioridades cuantitativas

Para el nivel media superior prever un crecimientos de la demanda, aumentar la parte de las formaciones profesionales hasta alcanzar en un primer momento la tercera parte de la matrícula total.

Para la educación superior, prever un aumento de la matrícula a mediano plazo, pero bajo reserva de controlarla mediante prueba de calidad al ingreso y a la salida, de cuidar que disminuyan en forma sensible los abandonos, de acompañarla con los recursos necesarios de personal calificado y medios financieros. Desarrollar prioritariamente los institutos y universidades tecnológicos.

Establecer un plan de reclutamiento de maestros de educación básica y tenerlos en cuenta para determinar el número de lugares en las escuelas normales.

Aumentar la matrícula de las maestrías y los doctorados y reclutar candidatos en la educación superior y entre los miembros del personal en funciones; para ello, conformar redes de instituciones, confiando un papel particular a las instituciones del ámbito federal.


a) Equidad

Admitir en la educación media superior a todos los candidatos que tengan la capacidad de recibirla, garantizar que todos los candidatos de un mismo novel tengan las mismas oportunidades de acceso a las formaciones deseadas.

Implantar para todos los candidatos a ingresar a la educación superior,, un procedimiento de admisión selectiva, basado en un examen y en los resultados obtenidos en el bachillerato, controlar el flujo de ingreso de las salidas profesionales, incitar a las instituciones a agruparse para organizar la admisión.

Desarrollar los servicios de tutoría y de apoyo a la orientación de los escolares y estudiantes universitarios de los niveles medio superior y superior.

Ampliar en forma considerable el sistema de becas de estudio: el principio debería ser que un joven reconocido como apto para ingresar a la educación media superior o superior no se vea impedido de hacerlo por dificultades financieras.

Generar estadísticas sobre el origen social de los estudiantes.

b) Pertinencia

Hacer participar a los representantes de los actores económicos y sociales en las diversas instancias de las instituciones.

Definir los programas de estudio en común con los medios profesionales, en el marco de comités nacionales permanentes –uno por cada sector profesional- compuesto por representantes de los actores económicos y profesores.

Iniciar a las instituciones a efectuar trabajos para las empresas: estudios, investigaciones, realizaciones, formación continua de personal; para los institutos tecnológicos eliminar las dificultades de tipo reglamentario a este respecto, Incitar a las instituciones a involucrarse en el desarrollo económico local y a formar creadores de empresas.

Reclutar para los puestos no permanente personas que tengan además un empleo en una empresa o en la administración pública; para los puestos permanentes de los institutos tecnológicos, dar preferencia al reclutamiento de personas con experiencia profesional en empresa.

Instaurar período de trabajo en empresas para los estudiantes en el marco de los programas de estudios, con un estímulo financiero que se otorgaría a quienes realicen esas prácticas.

Redefinir el servicio social de los estudiante para que se ejerza a favor de los medios desfavorecidos, formar a quienes lo dirijan, determinar en el ámbito local los proyectos con los núcleos de población que podrían beneficiarse de ellos, mediante un trabajo conjunto entre las instituciones de formación y las administraciones estatales.

c) Diferenciación y flexibilidad

Fomentar estudios de licenciatura más flexibles, especialización progresiva; conocimientos comunes (en informática, economía, idiomas), ya sea bajo la forma de un tronco común, o con una adaptación más específica a cada rama; distribución modular en créditos.

Preparar, en particular, una reforma de las escuelas normales que las acerque a las universidades y permita una movilidad de los estudiantes entre unas y otras.

Buscar adaptar la duración de los estudios de licenciatura al ritmo propio de cada estudiante y reducirla en promedio.

Desarrollar considerablemente el nivel de técnico superior, intermedio entre bachillerato y licenciatura, ya sea en el marco de las formaciones existentes, sobre todo en el sector tecnológico, o en instituciones tales como las universidades tecnológicas.


Facilitar la progresión de un nivel de calificación a otro. Instituir ramas con diversos niveles: trabajador calificado, (capacitación), técnico (formación media superior), técnico superior, profesional, posgrado.

Prever el acceso a esta rama en el marco de una formación recurrente. Más generalmente, desarrollar la formación continua y alentar la participación de las instituciones y el personal de la educación media superior y superior en esta formación.

d) Calidad

Elaborar referencias nacionales para los conocimientos y competencias de cada rama, y evaluar en referencia a ellas; respaldar permanentemente los esfuerzos de CENEVAL.

Mantener la política de evaluación de las instituciones de educación superior y hacer participar en ella a los representantes de los medios económicos.

Implantar un sistema nacional de acreditación de las instituciones y sus programas.

Mejorar la confiabilidad de lasa evaluaciones de los estudiantes a fines de semestre y a fin del ciclo, sobre todos mediante exámenes objetivos concebidos por un equipo de decentes, de manera que la evaluación no sea dejada a un solo profesor.

Conocer, en el ámbito nacional y en cada institución, el destino de los estudiantes que se salen a medio camino o que egresan al final de los estudios; estudiar las causas de abandono.

Renunciar, para el otorgamiento del título de licenciatura, fuera del servicio social, a cualquier exigencia complementaria tras la validación final se haga al término de los estudios

e) Perfeccionamiento del personal

Establecer un marco nacional para los docentes que favorezcan su movilidad entre instituciones.

Concertar acuerdos de formación con los docentes en funciones previendo actividades a realizar en pedagogía e investigación, el tiempo dedicado y eventualmente el sobresueldo concedido o la promoción contemplada; implantar unidades de formación y de investigación educativa; hacer más claro los criterios de promoción en todas las instituciones y vincularlos más a una evaluación.

Reservar dentro de la posible las contrataciones de nuevos docentes permanentes en la educación superior a personas titulares de un doctorado, o que hayan obtenido una maestría preparado un doctorado; en éste último caso, la contratación sólo será provisional, pero se c0oncederá tiempo al profesor para terminar sus estudios doctorales y adquirir un complemento de formación pedagógica.

Reservar toda nueva contratación de profesores eventuales a personas que tengan además, fuera del sistema educativo, un empleo, una competencia y una experiencia profesional sobre la cual basar su enseñanza; proponer a quienes dan clase actualmente sin llenar esta condición puestos permanentes a cambio de una función complementaria.

Monitorear y ampliar la aplicación del sistema de estímulos salariales y verificar que no haya un deslizamiento hacia una atribución por antigüedad. Privilegiar el trabajo en equipo de los docentes y ampliar el sistema de estímulos salariales a los equipos; alentar la creación de equipos de docentes-investigadores y revisar la separación entre las estructuras de investigación y de docencia.

Organizar más formaciones de perfeccionamiento para el personal no docente.

f) Recursos financieros

Revisar el procedimiento de adjudicación de monto federales a las instituciones; una parte determinada según reglas aritméticas simples; una parte prevista en el marco del acuerdo formal plurianual entre la SEP y la institución recomendado abajo.

Acrecentar en forma sensible los recursos provenientes de la formación continua, de estudios e investigaciones para las empresas y los municipios e implementar su participación en el desarrollo local; a tales actividades parte del tiempo del personal.


Encarar un aumento de la contribución de los estudiantes al costo de sus estudios, simultáneamente con el desarrollo de las becas

g) Estructura y conducción del sistema

h) La organización federal

Mejorar la calidad de las estadísticas y el conocimiento del proyecto y el destino de los estudiantes, así como de los costos de las formaciones; crear una unidad de estudios estadísticos y prospectivos sobre postobligatoria; desarrollo la investigación al respecto.

Instituir un Consejo Nacional competente para el conjunto de la educación postobligatoria compuesto de personalidades de alto nivel, representantes elegidos por los estados y miembros del gobierno federal.

Organizar la convergencia entre subsistemas, tanto en la educación media superior como en la educación superior, a la larga, revisar la estructura de la SEP, con una Subsecretaría para el conjunto de la educación media superior y otra para el conjunto de la educación superior.

5. El sistema y las instituciones

Crear un Sistema Nacional de Educación Media Superior, que permita una admisión equitativa de todos los candidatos que sean aptos para ella, con objetivos y reglas comúnes definidos a nivel federal; dejar la responsabilidad de la puesta en práctica a los estados, que podrán confiar su realización a diversas instituciones sobre una base contractual.

Incitar a las instituciones de educación superior a revisar su estructura interna para agrupar las escuelas profesionales, cerca de la unidades de estudio y las unidades de investigación, ampliar el campo de acción de los docentes y permitirles una actividad de investigación.

Dar mayor autonomía a los institutos tecnológicos, para favorecer la adaptación de sus actividades a las necesidades del desarrollo local, manteniendo siempre el carácter nacional de los diplomas, el desarrollo de sus actividades de servicios, los acuerdos con las empresas y las autoridades locales. Para las escuelas normales, explorar la posibilidad de agruparlas en instituciones multipolares o de adscribirlas a una universidad.

Exigir que cada institución haga explícita su política en un proyecto que presente sobre todo sus orientaciones pedagógicas, establecido tras una consulta, conocido por el personal y los estudiantes; tal proyecto se utilizará sobre todo para la distribución de los recursos en el seno de la institución.

Celebrar un acuerdo formal plurianual entre la SEP, cada institución y eventualmente el estado donde se ubique, donde se prevea cómo la institución aplicará la política nacional en el marco de su proyecto.

Hacer más riguroso el procedimiento de reconocimiento de las instituciones privadas, pero asociándolas a la estrategia nacional al abrir la posibilidad de celebrar con ellas acuerdos para la puesta en marcha de actividades de formación e investigación.

6. Implicaciones del reporte en la actual coyuntura

La larga exposición y la anterior y la enumeración puntual de las recomendaciones tienen como finalidad mostrar, con las limitaciones propias de una lectura personal, los aspectos más señalados de este estudio pero también permitir que el lector saque sus propios conclusiones. Sin embargo, es importante señalar que las observaciones en el examen, se dan en momentos en que el sistema mexicano de educación media superior y superior vive un proceso de transformación de grandes alcances, y que ha merecido una atención más profunda e informada de la sociedad y obviamente, de los principios actores involucrados.

En efecto, el marco bajo el cual se inscribe el análisis de la OCDE es complejo pero podríamos caracterizarlo bajo los siguientes rubros: las políticas y estrategias, los temas de interés, y el contexto de las transformaciones. En relación con el primero, es claro que en años recientes se han reforzado y afinado las políticas generales trazadas desde finales de los años ochenta. En estos momentos, la


evaluación (en sus diferentes tipos, alcances y actores) se ha convertido en un referente obligado de instituciones y autoridades, líneas de acción apuntadas en el propio reporte como la formación de profesores, la acreditación institucional y de programas, la formación universitaria tecnológica, e incluso la oferta de salidas laterales en el novel superior han sido abordadas desde distintas onstancias.13

Asimismo, los temas de interés, la agenda a desarrollar parece haber alcanzado ciertos grados de consenso si bien existe un profundo debate de cuales son las políticas más adecuadas para atenderlas,. Por ejemplo, es claro que componentes, de sistema comparten la preocupación por temas como la calidad, la pertinencia. La eficiencia, el financiamiento. Todos ello no es gratuito ni espontáneo, como la interpretación que la OCDE demuestra, sino que es resultado precisamente de la evaluación reciente de este complejo sistema y de las profundas implicaciones de los rasgos preocupantes que ha generado. Así, en razón de causas estructurales y no por ser señalado en el reporte, no es extraño que esos temas estén contenidos tanto en el propio Programa Nacional para la Modernización Educativa 1995-2000, como en los programas de acción de muchas instituciones y, naturalmente entre las principales preocupaciones de la sociedad. De hecho, muchos de ellos son parte de lo que se ha dado en llamar las megapolíticas o el proceso de internacionalización de las políticas educación superior.14

Por su parte, el contexto que determina que esto sea así, es particularmente importante. Las transformaciones sociales y económicas que vive el país son en efecto, de una complejidad y una profundidad a veces inaprensible –razón por la cual hemos querido reflejar lo más puntualmente posible las observaciones contenidas en el capítulo 1 del reporte- desde una perspectiva de corto plazo. El análisis de la OCDE tiene el mérito de apuntar una línea posible de acción para establecer una mejor correspondencia entre ese apremiante contexto y el sistema educativo medio superior y superior.

En este sentido, la experiencia del examen aparecen en momento en que el sistema se apresta a profundizar una transformación iniciada hace ya casi una década, si bien debemos reconocer no siempre de manera integral y consistente y organizada ni mucho menos sin fricciones o desacuerdos. Al respecto, es importante reiterar que muchas de las observaciones de la OCDE no son nuevas, y que incluso habían sido observadas con anterioridad desde el interior del sistema, pero que sí han planteado la pregunta del cómo conducir las transformaciones necesarias. Independientemente de que hayan sido o no surgidas por ese estudio. Por ejemplo, es de observase que la propia naturaleza del sistema hace particularmente difícil su conducción hacia nuevos escenarios. El carácter autónomo de muchas de las principales instituciones, más allá del aspecto formal y la dinámica y estructura de las propias universidades plantea el problema de cómo organizar la acción concertada. Este aspecto, en el que la OCDE incluso propone una revisión de los conceptos de autonomía y de libertad de cátedra, sin duda deberá ser analizado a profundidad al interior de las propias comunidades académicas. Así, no cabe duda de que la efectividad de las medidas a tomar esta condicionada por el grado de aceptación y de participación que los diferentes agentes involucrados –autoridad gubernamentales, direcciones institucionales, órganos colegiados universitarios, sindicatos, alumnos, empresarios- decidan adoptar.

Por todo ello, pueden decirse que el informe del examen por si mismo constituye una referencia útil, que sugiere nuevas líneas de investigación y de diseño de estrategias cuya naturaleza y objetivos es diferente al de otras evaluaciones y en esa medida no sustituye, sino que complementa a otras visiones. En el caso de la líneas de investigación que no ha sido atendidas cabalmente o en lo absoluto, precisa tema como origen social, trayectoria y rendimiento escolar y desempeño laboral de los estudiantes,

13 En esa línea, es de mencionarse la adopción del Programa para el mejoramiento del Profesorado anunciado en octubre de 1996, el

Sistema de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior aprobado por ANUIES en noviembre, la ampliación del sistema de Universidades Tecnológica e incluso, el anuncio hecho el 27 de enero de este año por el rector de la UNAM, Francisco Barnés de Castro en el sentido de que esta institución considera seriamente la posibilidad de otorgar certificados intermedios a sus estudiantes de licenciatura.

14 Las megapolíticas es el término referido al conjunto de temas y prescripciones que se han debatido a nivel internacional en relación con la educación superior, como consecuencia de la preocupación de organismos multilaterales de diversos tipo y de las líneas de investigación desarrolladas por equipos multidisciplinarios internacionales. Al respecto véase la nota 3, los diversos artículos contenidos en el número 19 de la revista Universidad Futura, el libro Los temas críticos e la educación superior en América Latina; estudios comparativos, coordinado por Rollin Kent; Flacso/Chile de Cultura Económica/Universidad Autónoma de Aguascalientes; México, 1996 y el artículo de Javier Mendoza Rijas Internacionalización de Política de Educación Superior aparecido el 23 de septiembre de 1996 en la publicación U2000.


estudios prospectivos y del mercado de trabajo e incluso sugiere la creación de un espacio dedicado a esas tareas. Por la parte del diseño de estrategias puntuales a nivel institucional y del sistema, la coordinación necesaria está plasmada en las propias recomendaciones. Es de mencionarse que una sugerencia importante, la creación de un Consejo Nacional que defina políticas ya había sido discutida en México con anterioridad.15

Por lo demás al margen de los aciertos y de las carencias que se han señalado (por ejemplo, la escasas referencia a la bibliotecas, la difusión y la infraestructura, la omisión de los aspectos laborales, o el no tener una visión precisa del futuro del sistema) el estudio contiene aspectos conceptuales importantes como el considerar a la educación media superior como una parte integrante del establecimiento de educación superior, orgánica a todo el sistema educativo y necesariamente funcional al mundo del trabajo, la necesidad de la renovación de un sistema en crisis o su aseveración de que las soluciones no pueden darse ni exclusivamente por el estado ni por el mercado, sino en un marco de la cooperación entre poderes públicos, sociedad y mundo económico.

Finalmente, algo que interesa destacar en estas observaciones y que intentó demostrarse en la primera sección de este trabajo, es la identificación de este examen en su dimensión adecuada. Si bien el documento tiene un carácter oficial que implica compromisos atendibles no sólo por las autoridades federales, sino dada la naturaleza de nuestro sistema, de las propias instituciones y aún del sector privado, no pueden atribuírsele significados más allá de que los explícita e intrínsecamente contiene. A diferencia de otros documentos, interesados en aspectos específicos como el económico y/o de carácter pedagógico o de contenidos curriculares, este examen se mantiene en línea con su intención de establecer el grado de correspondencia entre educación superior, economía y sociedad en un contexto de rezago y urgencia de modernización. Verlos así, como lo han deseado los examinadores, como una visión escrutadora, pero de igual y con una intención constructiva, es hacer la mejor lectura posible.

7. Conclusión

La experiencia de la relación con la OCDE, especialmente en el campo de la educación, no está constreñida a un tutelaje o a una imposición, (ni debemos verla de esta manera) sino que junto con los compromisos, abre la posibilidad de acceder a información internacional comparable y a experiencias o recursos para elevar la calidad en la generación, conducción y evaluación de políticas públicas.16 Por ello, es útil tomar conciencia de ello y sacar todas las ventajas posibles de nuestra pertenencia a la OCDE, no solo desde la perspectiva gubernamental, sino desde la sociedad en su conjunto. Ello no permitirá el diseño, aplicación y monitoreo de políticas públicas más profundas, públicamente discutidas y más sujetas al escrutinio de estudiantes, padres de familia, empleadores. A final de cuentas, esa parece ser la mejor manera de retomar el dictum fundamental de ese informe: reducir las desigualdades, dar un sitio a las clases medias y poner las élites al servicio de todos.

15 Ver Javier Mendoza Rojas: La conducción del sistema de educación superior en la visión de la OCDE; U2000, 29 de abril de 1996. 16 Por ejemplo, los proyectos específicos para elevar la calidad de la educación desarrollados por el Centro para la Innovación sobre la

Educación, de la propia OCDE.

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