Los sismos y la resolución gubernamental. Una observación teórica sobre el Plan DN-III-E1

El presente documento es resultado de una revisión sistemática del Plan de Auxilio a la Población Civil en Casos de Desastre (DN-III), desde su dimensión conceptual hasta la operacional. El trabajo lo motiva la percepción de falta de acciones eficaces y coordinadas entre la sociedad civil y organismos institucionales, como el Ejército Mexicano (ejecutor del DNIIIE), en el contexto de los desastres ocurridos en nuestro el 19 de septiembre del 2017 y se traduce en un ejercicio de evaluación sobre el plan nacional DN-III y la gestión de riesgos.

Para proceder con esta labor, hicimos una revisión de la fundamentación conceptual del plan, sus características formales, así como del contexto histórico que dio pie a su creación. Contrastamos sus especificaciones con la evidencia de instrumentalización práctica del mismo, posterior al sismo, recuperando la experiencia de actores involucrados. Después comparamos estas dos dimensiones de la acción pública (formal y práctica) con los planes de otros países, para finalmente hacer algunas propuestas de mejora en el programa.

Metodología Puntualmente, el método de trabajo que se siguió se expone a continuación.

a) Revisión bibliográfica. Ha sido una herramienta fundamental de trabajo porque permite explorar una amplia variedad de textos, detalle que es esencial para analizar un plan como el DN-III. Esto implica búsqueda, selección y análisis de textos sobre la base de algunas preguntas:

1. ¿Para qué estudiamos el DN-III? 2. ¿Cuáles son los antecedentes históricos, jurídicos y políticos del plan DN-

III?3. ¿En qué consiste el plan DN-III?4. ¿Cómo se aplicó el plan DN-III durante la emergencia del 19 de septiembre

de 20175. ¿Cuáles son las directrices o programa en otros países del mundo con

distintos grados de exposición ante los desastres naturales?1 Areli Maceda, Omar Ramírez B., María Zaira Ruiz, Elsie López Sandoval, Daniel Hernández Trejo, Alan Jiménez Delgado, Erik Gasca Villa, José Eduardo Meza, Fernando Núñez Gálvez, Karen Pérez Chanes, Brenda Segura Pineda, Samanta Soria García, Juan Manuel Vasquez Martínez, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM

Los principales textos encontrados fueron documentos oficiales, entre ellos planes de protección civil de países como Italia, Ecuador, Cuba, Chile, Japón, Colombia y México. Vitales para la realización del análisis comparado.

Se halló una descripción jurídica del plan DN-III realizada por un grupo de estudio de la Facultad de Derecho de la UNAM. Al mismo tiempo, un documento que explica las principales acciones que conlleva la puesta a punto del plan DN-III-E.

Además, se realizó una compilación de noticias que diera cuenta de las principales acciones llevadas por las fuerzas militares y la marina durante el periodo en el cual se aplicó el DN-III-E en el contexto de la emergencia del 19 de septiembre, la actuación que precisamente motivó este ejercicio.

b) Entrevista2. Una vez recopilados los aspectos conceptuales del funcionamiento del Plan DN-III, se consideró necesario contar con información (de primera mano) acerca de cómo se procedió durante el estado de contingencia producido en la Ciudad de México, después del sismo del 19 de septiembre de 2017, de tal forma que con base en la experiencia pudiéramos formular sugerencias al plan de acción en materia de desastres. Para lo anterior se llevaron a cabo entrevistas semiestructuradas, almacenadas en notas de voz y cuadernos de notas. Se entrevistó a personas en el albergue Benito Juárez, a personas del ejército y finalmente a personas de protección civil.

c) Análisis de contenido. Los medios de comunicación son actores con gran incidencia sobre la percepción de los hechos en un estado de contingencia. Se procedió a hacer una revisión exhaustiva de los principales medios escritos en tanto dieran cuenta del fenómeno ocurrido. Los resultados fueron pobres y sesgados, pues la información encontrada correspondía apenas a una parte de la recopilada de manera empírica por el equipo de sociólogos a cargo de esta parte de la revisión del plan.

d) Análisis comparativo. Otro de los ejes principales para proceder a formular sugerencias al Plan DN-III, fue la realización de un ejercicio comparativo entre distintos planes de gestión de riesgos frente a siniestros. Entre los distintos planes que fueron tomados en cuenta estuvieron Japón, Chile, Italia, Colombia y Ecuador. Los primeros tres por compartir con México la característica de alta sismicidad. Los últimos dos con el

2 Se puede consultar el guion de la herramienta en la sección Anexo.

propósito de incluir países que tuvieran un desarrollo económico similar al de México, aunque estos fueron omitidos en última instancia debido a una desproporción en cuanto a la magnitud de desastres naturales que estos presentan. Para este ejercicio debimos tener en cuenta las políticas de protección civil y no el DN-III porque éste es un plan propiamente dentro del contexto mexicano. Las preguntas guía que orientaron esta tarea fueron:

1. ¿En qué casos se activa el plan de emergencia y/o respuesta?2. ¿Qué actores participan?3. ¿Cómo es la organización institucional para generar respuesta ante las

emergencias de estas?4. ¿Qué experiencias se tiene de operación concreta?5. ¿Cuánto es el presupuesto y de donde proviene?6. ¿Cuáles son las especificidades de cada plan?

Finalmente, una vez escritas las respuestas se procedió a una página de conclusiones que consiste en aprendizajes que se pueden recolectar para el Plan Nacional de Protección Civil de México, así como, las fortalezas que tiene este plan frente a los demás.

e) Síntesis en diagrama de flujo. Con el propósito de sintetizar la información analizada del plan se realizó un diagrama de flujo para exponer cada una de las fases a seguir y comparar con lo acontecido durante los sismos del mes de septiembre de 2017.

El plan DN-IIIEEl Plan de Auxilio a la Población Civil en Casos de Desastre, denominado DN-III-E, es un instrumento operativo militar gestionado por la Secretaría de la Defensa Nacional que explicita los lineamientos generales a los organismos del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos para realizar actividades de auxilio a la población civil afectada por cualquier tipo de desastre.

Tras el desbordamiento del Río Panuco en 1966 se elaboraron las bases para la colaboración activa del ejército en todos los niveles (zonas, unidades militares y demás organismos) en coordinación y trabajo en conjunto con los tres órdenes de gobierno (Federal, Estatal y Municipal), para desarrollar eficazmente labores de auxilio a la población afectada por casos de desastres naturales y desastres antropogénicos, siendo los principales fenómenos geológicos (volcánicos y sismos), hidrometeorológicos (sistemas invernales y sistemas tropicales) y fenómenos químico-tecnológicos (incendios)

Dimensión conceptual Desde su dimensión argumentativa, el Plan DN-III se fundamenta en conceptos como los de Estado, Federación, seguridad interior y exterior. (Para entender la concepción de Estado, podemos retomar la definición de Max Weber la cual toma a éste como un cuerpo autónomo que ostenta la jurisdicción dentro de un territorio delimitado, es decir, dentro de este se establece el monopolio sobre los medios de coerción y violencia). En este caso, los medios más eficientes que han encontrado los Estados nacionales para hacer frente a los desastres naturales-sociales ha sido el utilizar la reserva de individuos con un nivel de organización racional jerárquica bien establecida, cuyo objetivo directo es proteger la integridad de los componentes de la nación de manera general.

El concepto de Seguridad Nacional hasta hace algunos años no contemplaba los desastres naturales, fue en el año 2016 que una comisión del Senado de la República aprobó una iniciativa con proyecto de decreto e inclusión de los artículos 5 y 12, que enfatizan en los fenómenos naturales y pandemias, argumentando que estos ponen en peligro la estabilidad, la convivencia armónica y la gobernabilidad.

Contexto jurídico

La justificación interna del Ejército y de las Fuerzas Aéreas como articuladores del plan se sostiene en la Constitución Política de Los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 89 sección VI, donde se habla de las facultades del presidente, en tanto comandante supremo del ejército mexicano, quien tiene la capacidad de poner en ejecución el plan para preservar la seguridad nacional, en este caso ante un fenómeno natural. Por otro lado, de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 29, en sus fracciones VI y XIX, se encarga a la Secretaría de la Defensa Nacional el despacho de los siguientes asuntos [;] planear, dirigir y manejar la movilización del país en caso de guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planes y órdenes necesarios para la defensa del país y dirigir y asesorar la defensa civil. Además, La Ley General de Población, en su artículo 3 fracción XIII, señala como atribución de la Secretaría de Gobernación, dictar, promover y coordinar en su caso ante las dependencias competentes, o entidades correspondientes las medidas necesarias para: “Coordinar las actividades de las dependencias del sector público federal estatal y municipal, así como las de los organismos privados, para el auxilio de la población en las áreas en que se prevea u ocurra algún desastre. Por otra parte, la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en su artículo primero fracciones III y V, señala como misiones generales las siguientes: ‘Auxiliar a la población civil en caso de necesidades

públicas’, y ‘en caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas’”.

Actores y FuncionamientoEl Sistema Nacional de Protección Civil es un organismo que tiene como papel sentar las bases de coordinación y esfuerzos permitiendo la creación de planes de respuesta ante emergencias en distintos niveles de población. Dentro de este marco se inserta el Plan DN-III-E. Se define como un conjunto orgánico que bajo un común acuerdo desarrolla la gestión de la seguridad y la protección poblacional ante desastres. Dentro del Consejo Nacional de Protección Civil se encuentra el titular del Poder Ejecutivo, el Secretario de Gobernación, Subsecretario de protección civil y readaptación social, algunos de los actores políticos que más injerencia tienen en la protección a la ciudadanía. Operativamente, dentro del Estado Mayor de la Defensa Nacional, se designa una instancia de Subsección de Protección Civil, encargada de planear, organizar, coordinar y supervisar todas las actividades generadas a través del programa. De igual manera, se encuentran adjuntados a este organismo los secretarios de Relaciones Exteriores, de la Defensa Nacional, de Marina, de Energía, Comunicaciones y Transportes, Desarrollo Social, Salud y el Jefe de gobierno de la Ciudad de México.

Figura 1. DNIII

Otra perspectiva conceptual

El Programa de la ONU para el Desarrollo señaló en el 2012 qué “muchos países siguen sin invertir de manera suficiente en prevención y preparación, y muchos agentes del desarrollo continúan sin priorizar adecuadamente este tipo de ayuda a los países pobres”. Lo anterior denota la realidad actual: persiste una relación inversamente proporcional entre las grandes desigualdades y los daños generados por el fenómeno natural, es decir, a mayor la desigualdad mayor son las afectaciones sufridas. Desde una perspectiva del desarrollo, la reducción del riesgo de desastres es vital para construir un futuro más equitativo y sostenible. Para ello es necesario lograr que las inversiones en prevención y preparación, incluso a través de ejercicios de la defensa civil, aumenten y formen parte de un esfuerzo sistemático para reforzar la resistencia y acción ante los desastres enfocado mas hacia la prevención que a la respuesta posterior al siniestro.

Se han identificado cinco prioridades para la acción:

1) Hacer la reducción del riesgo de desastres una prioridad nacional y local, y que cuente con una sólida base institucional para la implementaciónn de las medidas necesarias. Es decir, un presupuesto estable e instituciones fuertes que puedan proponer y hacer acompañamiento a las políticas de prevención, auxilio y recuperación.

2) Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastre y mejorar los sistemas de alerta temprana.

3) Usar los conocimientos, la innovación y la educación para crear una cultura de seguridad.

4) Reducir los factores de riesgo subyacentes en materia geológica, hidrometereológica y antropogénica.

5) Fortalecer la preparación para una respuesta y recuperación efectivas a todos los niveles, desde el local al nacional.

Estos pasos implican la resignificación de la acción ante el riesgo, no como un proceso donde sólo existe el Estado a través de la protección civil sino que es necesario incorporar a la sociedad civil, organismos, instituciones, actores privados y la comunidad academica para generar respuestas efectivas ante las emergencias.

“La responsabilidad de la gestión del riesgo de desastres no recae exclusivamente sobre los gestores de las situaciones de desastre, sino que debe implicar a todos, desde los ciudadanos, que deben ser empoderados para tomar decisiones que reduzcan los riesgos, a los líderes políticos, pasando por instituciones gubernamentales, sector privado, organizaciones de la sociedad civil, asociaciones profesionales y organismos científicos y técnicos.”

Descripción del plan. Como se ha mencionado, el plan DN-III es un instrumento operativo militar que establece lineamientos generales a los organismos del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, para realizar actividades de auxilio a la población civil afectada por cualquier tipo de desastre, natural y antropogénico. Para ello, el personal militar, organiza y establece albergues militares; células de búsqueda, salvamento y rescate; células de ingenieros; células de limpieza; células de saneamiento; células de seguridad; células de servicio médico y odontológico; cocinas comunitarias; puente aéreo. El Plan contempla tres fases: prevención, auxilio y recuperación e igualmente actividades en apoyo a la

sociedad como servicio médico y odontológico, aplicación de vacunas, reparación de aparatos electrodomésticos, reparación de aparatos electrónicos, cortes de pelo, servicios de mantenimiento a planteles educativos, trabajos de albañilería, plomería, herrería. La Secretaría de la Defensa Nacional cuenta con personal especializado para desplegar consultorios médicos y odontológicos, peluquerías y células de trabajos de mantenimiento. El servicio es totalmente gratuito y no se requiere de ningún trámite o documento para recibir la atención requerida por la población. En los planteles educativos que lo requieren, se proporciona servicio de aplicación de pintura, herrería, carpintería, plomería, chuponeo y limpieza y arreglo de juegos, con el fin de proporcionar a la población infantil, mayor seguridad, higiene y comodidad durante su estancia en dichas instalaciones. Las actividades son desarrolladas por personal militar especialista, entre los que se encuentran, médicos, enfermeros, plomeros, albañiles, carpinteros y herreros.

Otros modelos El ejercicio de investigación comparativo con otros planes similares a nivel internacional se hizo con el objetivo de tener un marco referencial que muestre tanto las fortalezas como las deficiencias del plan evaluado y que nos permita ver cómo en otras latitudes se organizan frente a la vulnerabilidad.La gestión de riesgos en el país tiene sus bases legales y está organizado también desde la defensa nacional, lo que implica preceptos de orden y una impronta de gobernabilidad para normalizar en un tiempo breve la vida de las personas afectadas en desastres y la dinámicas social diaria.

Sin embargo, la pregunta que apareció fue: ¿ésta es la única forma de afrontar estas situaciones? Para resolverla debimos revisar los planes de otros países cuyos territorios se encuentran en una situación de riesgo y/o vulnerabilidad ante un desastre natural similar a lo que se presenta en México. ChileEl Plan Estratégico Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2018 (PENGRD) de Chile es desarrollado por la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (PENRRD), coordinada por la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (ONEMI), que también se encarga de carabineros, la agencia nacional de inteligencia y la policía de investigaciones, que gestiona su sistema de defensa nacional.El propósito de este plan es operativizar la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres para desarrollar capacidades que generen una cultura de prevención de riesgos, con una sociedad preparada y segura, donde disminuya el

número de víctimas y afectaciones a personas, bienes y el patrimonio del país tras cualquier desastre natural.Este plan cuenta con mesas de trabajo multidisciplinarias donde se considera la participación y compromiso del sector público, privado, organizaciones de voluntariado, sociedad civil, organizaciones con mandato en ayuda humanitaria, el sector académico, ámbito científico- técnico, organismos internacionales, etc.

ItaliaEl país mediterráneo se encuentra en el Mecanismo Europeo de Protección Civil, un instrumento de la Unión Europea creado para responder de manera oportuna y efectiva a las emergencias que ocurren en un territorio interno o externo, a través del intercambio de recursos de todos los Estados Miembros (28 Estados de la Unión Europea y 3 países pertenecientes al Espacio Económico Europeo: Noruega, Islandia y Liechtenstein). El Mecanismo interviene en caso de emergencias causadas por desastres naturales o provocados por el hombre y actos de terrorismo.Además, Italia cuenta con el Piano Nazionale per la Prevenzione del Rischio Sísmico (Plan Nacional para la Prevención del Riesgo Sísmico) donde participan las Fuerzas Armadas, en conjunto con Bomberos, Policía, Cruz Roja, Cuerpo Nacional de los Alpes y Espeleológica de rescate y el Servicio Nacional de Salud.El papel del Ejército, la Fuerza aérea y la Marina en Italia es brindar personal al cuerpo de Protección Civil para las actividades de rescate (Protección Civil es quien gestiona y coordina toda la actividad de prevención y acción), monitoreo, removimiento de escombros entre otras cosas que disponga Protección Civil. Además de ello Brindan apoyo aéreo para el reconocimiento de zonas afectadas, uso de maquinaria pesada para el tratamiento de escombros, uso de drones para el monitoreo e identificación de las zonas afectadas ; el Cuerpo de Policía brinda seguridad a la población y vigila escuelas, albergues, zonas de riesgo latente, bancos, edificios de gobierno, espacios públicos y culturales, también tienen actividades de cuidado a la población se instalan cocinas móviles para brindar alimento a la población afectada.

Japón Este posee un ministerio especializado para la administración de desastres naturales que coordina un gabinete que incluye al principal miembro de la Cruz Roja japonesa, el presidente del Banco de Japón, el Presidente de la corporación telegráfica y telefónica, académicos e intelectuales. Este gabinete tan amplio, junto con los gobiernos locales y los consejos regionales, secretarias o empresas de servicios, mantienen un programa de prevención permanente que se actualiza cada cierto tiempo donde toda la población sepa qué hacer, con responsabilidades sociales y gubernamentales bien definidas.

Japón destina un presupuesto para la administración de desastres naturales de 3 billones de yenes (26.370.000.000 de dólares) el cual representa un 5 % del PIB; ese presupuesto es distribuido en 4 áreas: 1. Investigación y Desarrollo, 2. Preparación para el Desastre, 3. Conservación Nacional de Tierras y 4. Recuperación y Reconstrucción luego de Desastres. Por ende, la prevención de riesgos va más allá de una capacidad de respuesta, sino que implica investigación y conservación nacional de tierras, pero con un presupuesto como el de México resulta bastante complejo realizar investigación. Esto genera que se limite a una capacidad de respuesta inmediata ante las emergencias ambientales o antropogénicas.

Ecuador En el pais sudamericano, en el marco del plan nacional del “buen vivir”, partiendo del conocimiento de la vulnerabilidad geográfica en la que se encuentran los territorios del país, el gobierno central y los GADs (Gobiernos Autónomos Descentralizados) tienen la tarea de atender emergencias, rehabilitación y reconstrucción en caso de desastre, por medio de la Secretaria de Gestión de Riesgo(SGR).La acción está fuertemente atomizada y descentralizada por la SGR, donde se le da la responsabilidad a cada gobierno local, cantonal o regional (incluso parroquial) de generar sus planes de gestión de desastres, partiendo de su particularidad, donde si sucediese que no tienen los elementos necesarios para gestionar un desastre de forma eficiente, el siguiente nivel de gobierno lo apoyará sin ningún problema, se tienen también voluntariados de protección civil para que la ciudadanía pueda coordinarse con los Comités de Gestión de Riesgos (CGR) y colaborar de la mano junto con ONGS y algunos institutos de investigación de sismos o volcanes.El Plan de Emergencia Institucional desarrollado y distribuido por la SGR designa labores y comités al interior de todas las instancias públicas y privadas, así como en casas, mediante una matriz de evaluación de riesgos donde se designan actividades a cubrir por parte de la ciudadanía y empresas.

CubaEn Cuba la gestión de riesgos está dentro del sistema de defensa civil cubano, el cual tiene un plan de reducción de desastres (siguiendo los acuerdos y lineamientos de la ONU) que está integrado orgánicamente a la autoridad del gobierno donde también se propone un aprovechamiento de los recursos materiales ya existentes en cada lugar, este plan está fundamentado fuertemente en una dimensión legal.Cuenta con una movilización conjunta, su meta es hacer de la reducción de riesgo una prioridad nacional, a nivel de aplicación se designan presidentes de

asambleas provinciales y municipales como jefes de la defensa civil en su territorio, quienes elaboran planes específicos de reducción de riesgo. Así el gobierno Cubano descentraliza la responsabilidad de gestión de programas y planes de acción, pero lo coordina muy de cerca, y vincula esto con una participación ciudadana activa, junto con una relación de confianza entre gobierno y población civil.Los presidentes de asambleas regulan el no construir o reconstruir en zona de riesgo, construir viviendas bajo una lógica de que por cada 10 viviendas se haga una en condición de refugio temporal(apostando así por la solidaridad y auto organización de su población), generan estudios de riesgo periódicos obligatorios, cuentan y activan un sistema de alerta temprana (SAT) compuesta por: instituciones científicas, centro de control del consejo de defensa civil, medios de comunicación y la organización de masas, los mantienen una intercomunicación para gestionar la información de forma eficiente, cuentan también con una educación de seguridad y prevención, donde todos reciben capacitación escolar basada en la concientización y comprensión del riesgo, más los 92 centros de gestión en toda la isla, 8 provinciales y 84 municipales.Después de hacer esta revisión podemos concluir que casi todos los planes considera su operación en el marco de una contingencia, su elaboración y gestión depende en cierta medida de los recursos materiales disponibles con los que se cuenten. Sin embargo, también se aprecia que la organización y vinculación de todos y cada uno de los sectores de la sociedad puede hacer la diferencia al momento de una contingencia, al generar una diversidad de espacios de respuesta.

Consideramos que uno de los principales problemas del plan DN-III es precisamente la falta de coordinación entre los distintos sectores de la sociedad, ya que este sólo contempla la participación activa de las fuerzas armadas del país. La descripción de los modelos de otros países son el ejemplo que el trabajo en equipo tanto del sector público y privado, así como de toda la sociedad civil en conjunto posibilitan una estrategia fuerte y organizada. Por supuesto, aunque el modelo sea muy completo en el papel, en la operación todos los planes tendrán alguna deficiencia. Pero en cualquier caso, nos parece que hay un acuerdo en que la participación activa de la sociedad no debe contemplarse únicamente ante la emergencia, sino también en la toma de decisiones para la elaboración de los planes tanto de protección civil como de gestión de riesgos y prevención, ya que la creación de estos debe considerar las múltiples dimensiones de la sociedad (contexto histórico, condiciones materiales y geográficas, etc.) y con base a éstas determinar las necesidades de cada sector de la población ante una emergencia y así poder reducir efectivamente los posibles daños a su mínima expresión. Y como parte de una política más

horizontal y participativa la cual pueda poner al alcance de toda la población la capacitación y conocimiento necesario para accionar correctamente al momento de una catástrofe.

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Revisión de prensa.

Esta revisión se realizó para tener en conjunto con las entrevistas, un marco comparativo para conocer cómo realmente opero el Plan DN-II-E, y así mismo saber si la agenda que se contempla en el mismo plan resulta efectiva y eficiente.

Se comenzó por una consulta específica a través de los periódicos más conocidos o cercanos (La Jornada, La Razón, Excelsior, El Universal, Reforma), pero al no encontrar información específica del tema a tratar, se optó por una búsqueda general en internet del Plan DNIII, su eficacia, protocolos, lugares de concentración, etc. Pero la búsqueda resulto redundante y carente de información. A continuación, se presenta un cuadro en el que se esquematizó la información rescatada de revisión de prensa y los resultados arrojados.

Fuente de información Información relevanteExcelsior10.09.17 http://www.excelsior.com.mx/comunidad/2017/09/19/1189461

La Secretaría de la Defensa Nacional desplegó tres mil 428 efectivos militares para la búsqueda de personas atrapadas entre los escombros

En una búsqueda general de noticias referentes al apoyo del gobierno a través Plan DN-III-E, a cargo de la Secretaría de Defensa Nacional, se encontró que no hay artículos de prensa que afirmen de manera negativa o apunten a las deficiencias que éste tuvo. Por el contrario, encontramos trabajos de fuentes poco conocidas que se encargan de elogiar o mencionar de manera general el plan como labor de rescate, remoción de escombros, vigilancia a zonas de riego y/o repartición de víveres. En todos los documentos revisados, se encuentra una misma cifra de efectivos militares enviados para cumplir con el plan, así como información meramente descriptiva pero que no tiene un análisis crítico.

Fuente de la información Información relevantehttp://www.radioformula.com.mx/notas.asp?Idn=716414&idFC=2017

El plan DNIII colabora con el "Plan Marina". Se desconoce en qué consiste este plan.

Lo que llamó nuestra atención es que las notas consultadas mencionan que el plan DN-III-E "colabora con" o "co-ayuda con" otros programas como el "Plan Marina", "Plan de Apoyo a la Población Civil de la Policía Federal", o los esquemas de "Protección Civil", pero al buscar en qué consiste cada uno, o sus diferencias entre sí, no se halló algo que mencionara más allá de mecanismos de apoyo a ciudadanía en caso de desastres. Mientras que, desde las páginas oficiales de la Secretaría de Gobernación se manejan los mismos esquemas de información que son bastante escasos.

Fuente de información Información relevantehttp://www.protocolo.com.mx/mexico/eficacia-de-la-sedena-en-la-aplicacion-del-plan-dn-iii-e/

Con el fin de atender estas emergencias el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos ha

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aplicado el Plan DN-III-E, que como bien se sabe, es una contribución histórica de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) a los esquemas de Protección Civil, mismo que ha sido fundamental para la respuesta coordinada y efectiva de diversas autoridades federales y estatales, ahora en el marco del Plan MX.

Plan MX: https://www.gob.mx/presidencia/articulos/ya-sabes-que-es-el-plan-mx

Está alineado al Plan DN - III, de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), el Plan de Marina y el Plan de Apoyo a la Población Civil de la Policía Federal, así como los planes de respuesta de dependencias y entidades de la Administración Pública,

Lo recopilado a partir de la anterior documentación nos permite deducir y cuestionar varios aspectos. Acudir a los medios de comunicación (escritos) más populares y de mayor difusión y no encontrar información suficiente del plan de acción permite entrever que la información disponible sobre las acciones militares se manejan un ámbito de confidencialidad porque la población en general no tiene acceso a la información al que tiene la población en general, sobre todo hablando de un tema tan importante como es la seguridad nacional, documentos que deberían ser de conocimiento público.

En este sentido, cabe preguntarse ¿Cómo sabemos si las autoridades están reaccionando de manera adecuada ante las contingencias? ¿Cuáles son las acciones que debe realizar la población ante las catástrofes? ¿Cómo podemos coordinarnos los distintos actores públicos y sociales para hacer más efectivos y eficaces los recursos que aportamos en estos contextos?

No obstante, los resultados de la revisión y el hecho de que nos haya generado más dudas que respuestas, sirve de gran aporte para la pretensión final de este texto, contrastar el Plan DN-III-E con la experiencia real de la puesta de acción del mismo.

Entrevistas y recuperación de experiencias.3

3 Las transcripciones completas de las entrevistas estarán disponibles en el anexo.

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El plan DN-III-E establece los lineamientos generales a los organismos del Ejército y Fuerza Aérea Mexicana para realizar actividades de auxilio a la población civil afectada por cualquier tipo de desastre. Se propuso realizar una serie de entrevistas con el objetivo de obtener la evaluación de la aplicación del Plan DN-III en el sismo del 19 de septiembre. Se diseñaron las entrevistas de acuerdo con dos perfiles:

a. Un guión dirigido al voluntariado que proporcionó ayuda después del sismo del 19 de septiembre.

b. Otro guión dirigido a las autoridades como protección civil, policía federal y militares. 

Fueron entrevistados tres voluntarios, un policía federal y un miembro de protección civil. Las entrevistas arrojaron dos evaluaciones contrapuestas sobre la participación de los militares en la búsqueda y rescate de personas, la evacuación de comunidades en riesgo, la administración de albergues, la seguridad y vigilancia de áreas afectadas. 

En términos generales, los voluntarios desconocían el Plan DN-III y señalaron que la participación de los militares, de alguna manera, obstruía la ayuda proporcionada por la población civil y no trataron unir esfuerzos con la población civil como una ayuda conjunta. Por otro lado, las autoridades tenían pleno conocimiento del Plan DN-III e indicaron que la participación de los militares fue por demás adecuada y coordinada con el trabajo de protección civil y de la policía federal. 

De forma evidente encontramos en las respuestas dadas, tanto por los voluntarios pertenecientes a una organización civil como a las autoridades representantes de alguna institución pública de gobierno, que existe descontento con la participación del Ejército durante las labores de rescate y apoyo a los damnificados por el sismo del 19 de septiembre. Pero a pesar de ser una constante en las entrevistas las inconformidades son distintas.

Tal vez estás inconformidades sean por las diferentes experiencias que cada uno obtuvo y por el papel que desempeño en las labores de rescate y apoyo, sin embargo, se puede observar que sus respuestas se complementan.

Entre las anotaciones hechas por Carlos Cervantes Godoy, director de Protección Civil Azcapotzalco, es que los brigadistas y servidores públicos tienen un desconocimiento de los protocolos hechos, y eso implica que al momento de actuar no se haga de manera adecuada y más si no tienen el entrenamiento adecuado, que por falta de recursos, nos dice Carlos Cervantes, no se puede mantener al personal que renuncia por los malos salarios.

Por otra parte, Christopher nos expone la ineficiencia de los militares en el área operativa, en cuanto aquellos únicamente impedían el paso de brigadistas y ayuda de

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herramientas o víveres a las zonas afectadas. Además de que los militares por su estructura vertical no podían hacer otra cosa que no sea lo que sus altos mandos ordenaban, y en este sentido, aunque las fuerzas armadas atiendan el plan DN-III, por las tareas que se les asignan, no hay forma de que la participación de voluntarios y sociedad civil puedan incluirse. Una fuerza inevitable, pero muy deseable como los miles de personas que salen a realizar tareas humanitarias y de rescate se ven impelidos de hacerlo por la otra fuerza del Estado.

Propuestas para la gestión del riesgo.Después de haber revisado y analizado el plan DN-III-E en el sismo del 19 de septiembre en la zona que tenemos más próxima que es la CDMX decidimos hablar de Gestión de Riesgos en general y no sólo del plan DN-III porque nuestras propuestas van en dos posibles líneas de acción con relación a esto.

Es importante reconocer que la gestión de riesgos en la mayoría de los países es administrada por los organismos de defensa bajo una lógica de estabilidad, control y orden en el momento de la ocurrencia de desastres, sin embargo se puede pensar bajo otras lógicas, como se recoge de los modelos de otros países, pues el caso mexicano parece mostrarnos que demasiados esfuerzos sin estar bien orientados, vinculados y sin una base de reconocimiento y conocimiento social sólido tiene muy limitados alcances.

Dentro de esta referencia se considera que el plan DN-IIIE tiene como principales valores (algunos explícitos), salvaguardar la vida, los bienes y volver a la normalidad lo más pronto posible, reconstruir y de forma inmediata resolver los daños a instituciones gubernamentales y escolares, todo esto administrado por los militares bajo el supuesto de seguridad nacional. Esto nos hace pensar que éste junto con algunos otros planes internacionales están escritos bajo una lógica de gobernabilidad la cual también cae en una serie de mitos muy generalizados a nivel mundial a la hora de hacer planes de gestión de riesgos.

Entendemos la gobernabilidad como las capacidades y funciones del gobierno, considerando a la sociedad como algo que debe ser gobernado y administrado, pues se le ve imposibilitado, desorganizado y que no puede manejar cualquier tipo de situación grave que se le presente […] Es un tipo de relación entre gobernantes y gobernados orientado al orden institucional y ejercicio eficiente de poder dentro del territorio: “El asunto de la gobernabilidad es esencialmente asunto del gobierno, no de la sociedad” (Aguilar, 2006: 71).

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Es aquí donde comenzamos a ver en este presupuesto de orden y gobernabilidad la posible causa del porque el plan, aunque lo tenga escrito no tuvo una vinculación eficiente con los diferentes sectores de la sociedad, con los otros organismos institucionales que también gestionan los diferentes tipos de riesgo en distintos niveles y esferas (policía auxiliar, policía federal, cuerpo de bomberos, topos, protección civil, paramédicos, cruz roja, etc.) de manera local, regional, y con la sociedad civil organizada; hasta cierto punto es entendible que haya este recelo y control de la información acerca del plan y sus funciones, así como, su gestión, pues está dentro de los planes de la Defensa Nacional. Es decir es asunto (por ahora) de seguridad nacional, sin embargo nos parece que es necesario pensar en la gestión de riesgos de una manera distinta, como una constante preventiva, sí, con los mecanismos adecuados para poder actuar a la hora de una contingencia, pero que su gestión permita la construcción bilateral entre instituciones y sociedad de una cultura de prevención y gestión de riesgos en constante actualización y desarrollo, donde todo el grueso de la población sepa qué y cómo actuar, entrando a un tipo diferente de relación entre gobernantes y gobernados el cual podríamos concebir en una perspectiva de gobernanza:

“el arte de organizar en el espacio público la relación entre los intereses de los ciudadanos y entre los niveles locales, nacionales y mundiales. Es también el arte de producir reglas de juego que tienen sentido tomando en cuenta la complejidad de nuestras sociedades y permitiendo el diálogo y la acción colectiva”. (2003., 15).

Es un tipo de relación entre gobernantes y gobernados diferente que nos parece bastante eficiente a la hora de pensar en una nueva gestión de riesgos pues como destaca Juan José Sánchez se piensa la gobernanza como una relación que muestra de primera mano la insuficiencia del gobierno para gobernar las sociedades contemporáneas, aun contando con la máxima capacidad institucional, fiscal y administrativa, pues si no tiene la capacidad suficiente de hacer las conexiones entre los distintos actores junto con su gestión, por muy bien elaborado que esté cualquier plan de gestión de riesgos, este mostrará resultados no benéficos, lo cual podría derivar en una pugna por la actualización y generación de cambio de los planes de gestión. No a todos afecta y les resuelve de la misma forma el plan, se debe pensar en gobernar actores distintos, con necesidades y condiciones distintas, generar un proceso directivo de la sociedad en el que el gobierno es un agente integrante del proceso, no el núcleo pues requiere de la participación de los otros actores involucrados. (Aguilar, 2006: 79).

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Tomando esto en cuenta pasamos a la siguiente consideración en torno a una nueva gestión de riesgos, que son localizar y eliminar algunos de los mitos generalizados sobre los desastres pues pareciese que se desarrollan usando estos mitos a la hora de hacer sus planeaciones.Solo mencionaremos algunos de los mitos que nos parecen pertinentes en el caso del DN-III-E, como por ejemplo : que los fenómenos naturales son una de las causas de los desastres, sin embargo el desastre como tal es el resultado de una mala gestión y/o administración de los riesgos y recursos en una población, no se niega la calidad de imparable y fuerza demoledora de los diferentes fenómenos naturales, solo se recalca la dimensión social que tiene el desastre, al involucrar gestión pública, construcción y regulaciones de la misma, políticas de prevención, o capacitación a la población, desigualdad, urbanización, segregación y desarrollo tecnológico entre otras cosas, Japón por ejemplo elabora sus planes bajo ese entendido que los desastres son sociales.Otro mito en torno a los desastres naturales es que estos afectan de forma azarosa a la población, sin embargo, los más afectados en la mayoría de los casos no son sujetos al azar, sino la población más vulnerable y en situación de pobreza la que normalmente es usada como moneda de cambio político terminan siendo los más golpeados por los fenómenos naturales.La noción de regular la información de pérdidas o de posibles daños posteriores es controlada para no causar pánico y caos, este mito es particularmente importante, pues se piensa que un desastre genera un estado de ingobernabilidad, un caos total, perdida de la seguridad y autoridad de las instituciones, es el mito del pánico en el cual parece que es el supuesto base del plan mexicano, por eso es gestionado por los organismos de la defensa y seguridad, y bajo esta lógica el que no se incluya de una forma relevante a la demás población civil en la planeación y coordinación del plan. Sin embargo, podemos observar, que, aunque si hay saqueos y rapiña (que también sucede en una situación normal) no son la regla. En la mayoría de los casos hay una empatía inmediata y una cohesión de las comunidades para dentro de sí mismas y con sus vecinos, una especie de solidaridad instantánea al grado de arriesgar sus vidas, sobre todo en situaciones como el sismo, donde unas zonas muy afectadas estaban cerca de otras que no pasaron de ningún daño o damnificado físico. Esta solidaridad fue fuerte porque la sociedad lo sintió en carne propia y revivió episodios como el de septiembre de 1985, colaborando a que los tejidos sociales se intensificaran por un lapsus considerable de tiempoSe podría seguir enumerando mitos como el que las inversiones necesarias para mejores planes son altos, o que la presentación de albergues permanentes es una solución, que los medios de comunicación informan conforme los intereses de la

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población(cuando se pudo constatar que no fue así), o que la participación de la ciudadanía y sus afectados entorpece las labores de búsqueda y rescato, así como en las fases de la reconstrucción, el desinterés de la ayuda internacional, o su pertinencia y muchísimas temas más que no nos atañen en este momento. Después de estas consideraciones podemos de la manera más honesta y humilde proponer dos opciones que pueden desarrollarse a posteriori y que podría mejorar nuestra situación en torno a la gestión de riesgos y la convivencia entre los diferentes actores de nuestra sociedad.El primer aporte que podemos dar a partir de lo realizado es que de manera legal, se revalore y se pugne o bien por una revisión y actualización no solo en este momento que está a pocos meses de distancia el sismo, sino también el que se designen fechas periódicas para actualizar constantemente el contenido, se hagan reevaluaciones de daños y posibles daños en la infraestructura física (caminos, casa, edificios, centros comerciales, vías de acceso y puentes).Se actualice las normas correspondientes en torno a la construcción en la ciudad, el desarrollo urbano que avanza sin pausa, se incluya en los planes la forma específica que se tiene o puede vincular la organización civil con la institucional, designar roles más específicos y funciones, también una línea clara de decisiones y planes de acción, pues no olvidemos que aparte del DN-III-E , está la Marina, los planes de protección civil, el plan mx y algunos otros que parecen juntar esfuerzos pero que al aplicarse no queda claro ni para sus elementos el cómo deben actuar y las jerarquías a la hora de coordinar las acciones. Al mismo tiempo, es necesario un trabajo en conjunto con la sociedad civil en beneficio de su regulación y transparencia.Una apuesta más aventurada y un poco ciega a los problemas de corrupción y fuga de dinero que tenemos sería el proponer una instancia especial que se dedique a únicamente a la gestión de riesgos en todo el país, con unidades administrativas que desarrollen sus elementos y contenidos específicos de cada región, contemplando sus características espaciales y culturales. Esta única instancia podría designar y gestionar mesas de trabajo locales, municipales, regionales, federales, que se encarguen de revisar y analizar los contenidos de sus planes específicos de acción, y que estén integrados por tres sectores de la población, sector gobierno (hacienda, agua, CFE etc.). Junto con empresas privadas que pudieran de manera obligatoria prestar sus servicios o ayuda a la población (telefonía, transporte, resguardo, información, alimentación) y el sector de la sociedad civil que aglutine a académicos, representantes de diversos colectivos, vecinos y condóminos organizados para también tomar en cuenta sus necesidades y características que pudiesen ser aprovechados para la generación de una cultura ante el riesgo.

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Es evidente que esta propuesta sólo es una visión muy mínima de lo que implica una instancia de esta naturaleza (o una Secretaría como el caso japonés), que coordine y capacite a su gente para poder gestionar todas las capacidades de la sociedad a la hora de actuar en un desastre (como protección civil de Italia que coordina todos los esfuerzos de los diferentes sectores sociales y a su vez se supedite a protección civil de la Unión Europea, una meta de organismo), tendría evidentemente que hacerse un ejercicio de vigilancia y capacitación y demás tareas nada sencillas de llevar acabo de forma rigurosa, junto con un trabajo paralelo de esta instancia con los diferentes institutos de investigación científica de generación de conocimiento tecnológico, geológico, legal y social para encaminar acciones y programas más conscientes de las condiciones que hay para la realización de los mismo, es decir una forma más eficiente de actuar.Nuestra otra propuesta, la cual consideramos más viable, es que pudiera ser más eficiente generar un texto base de tipo manual que sirva a la población (gobernantes y gobernados) a saber cómo actuar y cómo actúa también las autoridades, desde sus bases legales, hasta las acciones que como ciudadanos que quieren ayudar o reaccionar a alguna contingencia pueda hacerlo con la información más certera y actualizada que se tenga, pues también recordemos que un ejercicio pleno de la gestión de riesgos y su prevención no sólo es obligación de gobierno, sino que debe ser un esfuerzo bilateral para generar una cultura frente al riesgo donde todos generemos y compartamos ese saber para superar las catástrofes sociales generadas por la mala gestión de los fenómenos naturales.En esta dirección, podríamos hablar de una matriz de riesgo en la cual venga una información sintética de qué es lo que pasa en un desastre, quienes actúan, que garantías legales hay para gobernantes y gobernados, pero también una serie de planes y saberes que permitan tener un documento fuerte y complementario a toda acción que se realice, ya sea gubernamental o de la sociedad civil, información sobre vivienda, tipo de suelo por zona, las normas mínimas de seguridad de construcción, conocimiento de vías y rutas de comunicación, así como deterioros anteriores provocados por otro desastre, información básica de rescate y salvamiento, de primeros auxilios, control de daño psicológico, atención a niños, mujeres embarazadas y adultos mayores, manejo de animales, administración de albergues y distribución eficiente en medios alternativos de transporte. Esto implica un esfuerzo multidisciplinario que sume información y análisis a lo que se tiene o que está en construcción, en función de consolidar lo aprendido en la experiencia y obtención de información, procesos claves que si son correctamente sistematizados se pueden traducir en la creación de un documento que sirva como una herramienta de apoyo fundamental para la población, no sólo para prevenir un desastre sino que también

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como lo gestionan las autoridades, y lo que se puede a hacer a nivel individual y colectivo para mitigar al máximo los riesgos.Es una matriz de riesgo que apunta a la solidaridad permanente, a la generación de interés y de una cultura preventiva a los diferentes retos que tenemos que enfrentar como sociedad, donde confiamos en la posibilidad de auto organización de las comunidades a diferentes escalas, en cooperación con las autoridades formales, es evidente que tenemos múltiples problemáticas a nivel institucional, que no podemos negar, pero que no por esto debemos de supeditar todos los esfuerzos a sus formas burocráticas, sino también proponer y aprovechar las capacidades y diferentes saberes de toda la población, incluyendo albañilería, plomería, carpintería, cualquier saber que nos sirva, este texto no es el inicio de esa matriz, es sólo una pequeña revisión de las gestión de riesgos que hay en el país, y algunas recomendaciones que podemos hacer a partir de lo que investigamos y encontramos.

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