politika e mbulimit të kostos në shërbimin e manaxhimit të ... · pdf...

151

Politika e mbulimit të kostos në shërbimin e manaxhimit të mbetjeve të ngurta urbane

konalsi GjOkA

1. Përmbledhje

Ndërkohë që kanë filluar përpjekjet dhe është duke u finalizuar Strategjia Kombëtare e manaxhimit të mbetjeve (SKMM) (draft Prill 2010) dhe Plani Kombëtar për manaxhimin e mbetjeve (PKMM) (draft Prill 2010), rëndësia e rolit proaktiv të pushtetit lokal në ofrimin e shërbimit të manaxhimit të mbetjeve mbetet momenti më kyç dhe sfida e radhës për të pasur një plan të zbatueshëm. PKMM përcakton qartë politikat dhe objektivat që duhen zbatuar në nivel kombëtar për të arritur një manaxhim të qëndrueshëm të mbetjeve urbane. qëllimi është që të krijojmë një sistem të integruar të manaxhimit të mbetjeve të ngurta, i cili deri në vitin 2015 do të riciklojë dhe të kompostojë më shumë se gjysmën e tyre, do të depozitojë në landfill më pak se një të tretën, si dhe të prodhojë energji nga djegia e tyre.

Në anën tjetër, njësitë e qeverisjes vendore (NjqV) me kapacitete të kufizuara njerëzore dhe financiare janë aktualisht në një periudhë tranzicioni, në përpjekje për t`u zhvendosur nga skema të grumbullimit dhe depozitimit drejt manaxhimit të mbetjeve, duke përmirësuar cilësinë e shërbimit dhe duke reduktuar ndikimin që shkakton mënyra aktuale e ofrimit të shërbimit në shëndetin e

152

KAPITULLI II

njerëzve dhe në mjedis. Sot ky shërbim ofrohet ose nga ndërmarrjet bashkiake (departamentet përgjegjëse për mbetjet e ngurta urabne në bashki) ose nga kompani private të kontraktuara nga vetë NjqV. Shërbimi financohet përmes të ardhurave të gjeneruara nga tarifa e shërbimit, nga të ardhurat e tjera vendore, si dhe transfertat e pakushtëzuara nga qeveria qendrore. Mesatarisht sherbimi aktual i pastrimit është i subvencionuar në një masë të konsiderueshme mbi 40%.

Arsyet kryesore përse aktualisht nuk mund të ofrohet një shërbim efikas, efiçient dhe mbi të gjitha i përballueshëm nga NjQV janë se: 1) nuk ekziston asnjë politikë që drejtohet drejt rikuperimit të kostos së shërbimit; 2) standardet e shërbimit mungojnë; 3) kostoja e plotë e shërbimit shpesh herë nënvlerësohet ose nuk njihet; 4) tarifat për kategoritë e ndryshme që përfitojnë shërbimin nuk janë realiste (nuk bazohen mbi normën e gjenerimit dhe llojin e mbetjeve); dhe 5) normat e mbledhjes së tarifave janë në nivele të ulëta. Në kushtet, në të cilat operojnë NjqV, politikat e hartuara në nivelin qendror rrezikojnë të mos gjejnë “terrenin” e duhur për t’u zbatuar në nivelin lokal.

Për të adresuar këtë sfidë, përballë së cilës qëndrojnë NjQV, ky dokument politikash i drejtohet autoriteteve qendrore dhe locale, duke u sugjeruar hartimin dhe zbatimin e sistemeve të manaxhimit financiar dhe mjedisor, të cilat janë të domosdoshme për të ofruar një shërbim të përballueshëm dhe për të siguruar një qëndrueshmëri në terma afatgjata, duke kontribuar në:

• Hartimin e kostos së plotë të shërbimit apo të pjesëve individuale të tij;

• Shpërndarjen e fondeve bazuar mbi nevojat e komponentëve të veçantë të sistemit;

• Matjen e performancës dhe monitorimin e komponentëve të veçantë të sistemit;

• Hartimin e kontratave të drejta dhe të qëndrueshme për sektorin privat;

• Planifikimin e buxhetit dhe lehtësimin në marrjen e

153

A MUNDET SHqIPËRIA TË PËRBALLojË KoSToT E MANAXHIMIT MjEDISoR?

vendimeve financiare për të përmirësuar shërbimin, duke futur elemente të reja në skemën e manaxhimit të mbetjeve urbane;

• Formulimin dhe zbatimin e strategjive të besueshme të rikuperimit të kostos.

Mesazhi kryesor që percjell ky dokument politikash është se për të kaluar nga mënyra aktuale e ofrimit të shërbimit të pastrimit drejt manaxhimit të mbetjeve siç parashikojnë dokumentet strategjike të hartuara në nivelin qëndror, duhet të ndërmerren hapat e mëposhtëm:

• në nivel qendror: të hartohen standardet e ofrimit të shërbimit; të hartohen skenarë të besueshëm për rikuperimin e kostos dhe të gjendet konsensusi në zbatimin e tyre; të hartohet skema financiare e financimit të shërbimit dhe intervalet e tarifave.

• në nivel lokal: të llogaritet kostoja e plotë reale e ofrimit të shërbimit; të planifikohet buxheti i shërbimit bazuar mbi koston e plotë; të përcaktohet tarifa e diferencuar për çdo kategori që përfiton shërbimin; të monitorohet performanca për çdo komponent të veçantë të shërbimit dhe të planifikohet një shërbim më efiçient dhe efikas për të ardhmen.

2. Gjendja aktuale në manaxhimin e mbetjeve të ngurta urbane

Manaxhimi i mbetjeve të ngurta urbane (MMNU) në Shqipëri është në nivele minimale. Aktualisht prodhohen rreth 853.000 ton mbetje të ngurta urbane në vit (INPAEL47 2010), të cilat transportohen në fusha depozitimi të lokalizuara kryesisht në vende të papërshtatshme (shumë afër periferisë urbane), ilegale (keto fusha nuk kanë leje mjedisore) dhe në kushte ekstremisht të

47 INPAEL – Implementation of the National Plan for the Approximation of the Environmental Legislation. Project financed by the European Union as part of the External aid CaRDS 2006 Programme.

154

KAPITULLI II

papërshtatshme dhe në mungesë të plotë të kritereve shëndetësore dhe mjedisore.

Sipas studimit për përcaktimin e normës së gjenerimit dhe të përbërjes merceologjike të mbetjeve urbane në rang vendi (Co-PLAN, 2009), rezulton se:

• Niveli aktual i normës së gjenerimit të mbetjeve urbane është 0.7 kg për banor në ditë ose 256 kg për banor në vit, e cila është gati sa gjysma e normës së gjenerimit të mbetjeve në vendet e EU (500 kg per banor ne vit);

• Potenciali për riciklim i mbetjeve urbane është rreth 50% (letër dhe karton, plastika, tekstil, qelq dhe metale);

• Potenciali për kompostim i mbetjeve urbane është rreth 60% (mbetje organike dhe mbetje të tjera të degradueshme);

• Potenciali për djegie i mbetjeve urbane është rreth 75% (letër dhe karton, plastikë, tekstile, mbetje të tjera që digjen dhe një pjesë e mbetjeve organike).

Megjithëse ekziston një potencial i konsiderueshëm për riciklimin apo kompostimin, këto aktivite kryhen në mënyrë sporadike, në nivele të ulëta dhe jo të organizuara, si dhe të padrejtuara nga politikat e duhura për minimizimin e mbetjeve që në burim.

Organizimi i shërbimit dhe disa nga aspektet financiare të tij që do të paraqesim më poshtë, janë bazuar mbi informacionin e marrë nga vetë bashkitë përmes pyetësorit financiar të hartuar dhe zbatuar nga projekti INPAEL. Pyetësori është qarkulluar në 65 bashki, nga të cilat vetëm 58 janë përgjigjur për plotësimin e pyetësorit.

Bazuar në ligjin nr.8652, datë 31.7.2000, “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore” mbledhja, transporti dhe trajtimi i mbetjeve urbane është përgjegjësi funksionale dhe organizative e NjqV. Shërbimi i MMNU ofrohet nga NjqV ose nëpërmjet drejtorive përkatëse në këto njësi ose duke kontraktuar kompani private.

155


Sistemet për mbledhjen dhe transportin e mbeturinave janë funksionale kryesisht në zonat urbane (territori që është përgjithësisht nën juridiksionin e bashkive), ndërsa në komunat e vogla apo në zona rurale rallë herë mund të gjej një sistem formal grumbullimi mbeturinash. Sistemet e grumbullimit janë të thjeshta dhe kryesisht të tipit “kerbside collection” të përbërë nga kontenierë të përbashkët, të vendosur në anët e rrugëve, të cilët nuk janë të diferencuar, por shërbejnë për të gjitha llojet e mbetjeve dhe në të njëjtën kohë për të gjitha subjektet që përfitojnë shërbimin (banorë, biznese dhe institucione). Mbetjet mblidhen me makina teknologjike ose të hapura në frekuenca të ndryshme. Në përgjithësi shumica e kontenierëve dhe e makinave që grumbullojnë mbeturinat janë të vjetra dhe mjaft të amortizuara e për pasojë ndikojnë edhe ato vetë si një burim shtesë në ndotjen e mjedisit. Në rastet kur shërbimi ofrohet nga një subjekt privat pronësia mbi pajisjet e mbledhjes së mbeturinave (kamionët apo kontenierët) mund të jetë ose e bashkisë ose e kompanisë private.

Në përgjithësi, konstatohet se në të gjitha bashkitë e vendit shpenzimet e propozuara për shërbimin e pastrimit variojnë mesatarisht nga 5 – 20 % të buxhetit vjetor të administruar nga vetë bashkitë. Në grafikun e mëposhtëm paraqitet në përqindje raporti i buxhetit të caktuar për pastrimin në krahasim me buxhetin total të bashkive (a) si dhe mënyra se si ofrohet ky shërbim nga bashkitë në rang vendi (b).

Në përgjithësi, kontratat me kompanitë private nënshkruhen për periudhën 3 deri në 5 vjet, në shumicën e rasteve bazuar mbi një sasi fikse pagese, por ka edhe raste kur mbështeten mbi sasinë e mbetjeve të larguara të raportuara në çdo muaj. Ndërkohë, si pasojë e mungesës së standardeve në ofrimin e shërbimit (që në fakt reflektojnë mungesën e standardeve në nivel qendror), në pothuajse të gjitha kontratat reflektohet mungesa e kritereve që lidhen me performancën e shërbimit të ofruar. Mungesa e standardeve në ofrimin e shërbimit, si dhe përqindja e ulët financiare e parashikuar nga buxheti i bashkive për MMNU, ka sjellë një degradim të

156

KAPITULLI II

mëtejshëm të cilësisë së shërbimit të pastrimit e shoqëruar kjo me pasoja të drejtpërdrejta në cilësinë e jetës së përfituesve të shërbimit (p.sh, mungesa e trajtimit të mbetjeve vë në rrezik banorët që ekspozohen më shumë ndaj ndotjes së ajrit).

0

5

10

15

20

25

>5% 5-10% 10-15% 15-20% >20%

Përqindja që zë buxhe� i pastrimit në buxhe�n vjetor të bashkive - vi� 2008

41.4 %

58.6 %

0

20

40

60

Ndermarrjet Bashkiake Kompani private

Ofruesit e shërbimit të pastrimit

Grafiku 1: Buxheti vendor dhe mënyra e ofrimit të shërbimit të pastrimit.

(a)

(b)

157


Shërbimi financohet përmes të ardhurave të gjeneruara nga tarifa e shërbimit, nga të ardhurat e tjera vendore, si nga transfertat e pakushtëzuara nga qeveria qendrore. Në mënyrë që shërbimi të jetë i qëndrueshëm, efiçient dhe mbi të gjitha i përballueshëm, duhet që të ardhurat e gjeneruara nga tarifat e shërbimit të mbajnë peshën kryesore në financimin e shërbimit dhe të reflektojnë mbulimin e kostos së operimit dhe të mirëmbajtjes.

Aktualisht në vend ekzistojnë tarifa në nivele të ndryshme për kategori të ndryshme të përfituesve të shërbimit (familjarë, biznese dhe institucione). Vendosja e tarifave është e bazuar në ligjin nr. 9632, datë 30.10.2006, “Për sistemin e taksave vendore”, i ndryshuar dhe në ligjin nr. 8652, datë 31.7.200, “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”, i ndryshuar.

Kështu, kategoria “familje” paguan një tarifë të sheshtë. Nivelet e tarifave për këtë kategori janë të ulëta edhe për qendra të mëdha urbane. Për shembull, Vlora dhe Fieri i kanë tarifat në nivelet 500 lekë/familje/vit kurse Korça dhe Durrësi janë në nivelet 1,000 – 1,100 lekë/familje/vit. Tirana ka tarifën më të madhe në nivelin 5,000 lek/familje/vit. Ndërkohë, përsa i përket kategorive të tjera që përfitojnë shërbimin e pastrimit, siç janë bizneset apo institucionet, nivelet e vendosjes së tarifës së pastrimit ndryshojnë shumë. Kriteri i parë për vendosjen e tyre është klasifikimi i aktivitetit (p.sh, biznes i madh dhe i vogël), ndërsa kriteri i dytë që aplikohet është lloji i aktivitetit (ushqimore, restorant, rrobaqepësi, bar, etj).

Këshilli bashkiak apo komunal, bazuar mbi hapësirën ligjore të cituar më sipër, përcakton tipin e tarifës, mënyrën e mbledhjes dhe administrimin e saj, plotësisht mbi baza ad-hoc. Në fakt, për të gjitha kategoritë që përfitojnë shërbimin, niveli i tarifave nuk është i lidhur me sasinë e mbetjeve që ato prodhojnë, pra nuk është i lidhur direkt me nivelin e përfitimit, e për rrjedhojë nuk reflekton konceptin “prodhuesi paguan”. Gjithashtu, tarifat reflektojnë vetëm mbledhjen dhe transportin, apo edhe depozitimin në fusha ilegale të grumbullimit. Ato nuk reflektojnë asnjë përpunim ose trajtim të

158

KAPITULLI II

mbetjeve, apo aq më pak një mbikëqyrje të tyre, ose ndonjë kujdes të mëvonshëm për to, duke mos qenë kështu në harmoni edhe me parimin “ndotësi paguan”. Për më tepër, niveli i tarifave duhet të reflektojë edhe cilësinë e shërbimit të ofruar, por në mungesën e standardeve të ofrimit të shërbimit ky reflektim kthehet në një mision të pamundur.

Nga njëra anë, nuk kemi një lidhje të drejtpërdrejtë midis prodhuesit të mbetjeve dhe cilësisë së shërbimit të ofruar me nivelin e tarifës, nga ana tjetër kemi edhe kufizime në hartimin e tarifave. Kështu, neni 3 i ligjit nr. 10117, datë 23.04.2009, “Për disa ndryshime në Ligjin nr. 9632, datë 30.10.2006, “Për sistemin e taksave vendore”, përcakton se taksa e tabelës, së bashku me taksat dhe tarifat e tjera të aplikueshme (pastrim, gjelbërim, ndriçim) nuk duhet të jetë më shumë se 10% e nivelit tregues të taksës së biznesit të vogël, duke specifikuar kështu një nivel maksimal të ulët për pagësen. Ky nivel maksimal i lejuar mund të luajë një rol frenues në hartimin e vlerës së duhur të tarifave, nëse qëllimi është të arrihet një ekuilibër midis sasisë dhe llojit të mbeturinave të prodhuara dhe sasisë së parave që nevojitet për manaxhimin e tyre.

Tarifat e pastrimit mund të mblidhen nga autoritetet lokale apo nga ndonjë agjent i jashtëm, i cili kontraktohet nga kryetari i bashkisë apo komunës. Për shembull në Tiranë, për kategorinë “familje”, tarifat mblidhen nga minibashkitë kurse në Korçë nga ndërmarrja e ujësjellësit. Në rastin më të përgjithshëm, tarifat e mbetjeve paguhen dy herë në vit për banorët, ndërsa për bizneset një herë në vit. Në grafikët e mëposhtëm paraqitet grafikisht progresi i mbledhjes së tarifës për tre vitet e fundit për dy kategoritë kryesore të përfituesve të shërbimit, banorë (a) dhe biznese (b).

159


6 510

9 106

11 13 13

12 13 11

3 4 6

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2007 2008 2009

Përqindja e mbledhjes së tarifave të mbetjeve nga famijet

< 30% 31-50% 51-70% 71-90% >90%

3 1 2

63 2

1013 14

14 15 17

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2007 2008 2009<50% 51-70% 71-90% >90%

Përqindja e mbledhjes së tarifave të mbetjeve nga bizneset

Grafiku 2: Mbledhja e tarifës nga dy kategoritë kryesore të përfituesve.

(a)

(b)

160

KAPITULLI II

Në grafikun (a) shohim që mesatarisht vetëm rreth 60% e bashkive në nivel vëndi mbledhin më shumë se 70% të tarifës së shërbimit të pastrimit nga kategoria “familje”, pjesa tjeter e bashkive mbledhin më pak se 70%. Ndërsa një situatë krejtësisht të kundërt na paraqet grafiku (b) për kategorinë “biznes”, ku rreth 80% e bashkive në rang vendi mbledhin tarifat mbi nivelet 70%. Ndërkohë që për nivelin e mbledhjes së tarifës nga kategoria “familje”, situata është përkeqësuar në tre vitet e fundit (në vitin 2009 kemi më shumë bashki që mbledhin me pak se 30% të tarifave krahasuar me vitin 2007) për nivelin e mbledhjes së tarifës për kategorinë “biznes” situata ka ardhur duke u përmirësuar (në vitin 2009 mbi 90% të bashkive që mbledhin tarifat mbi nivelet 70%).

Kontrasti në mbledhjen e tarifës për dy kategoritë e përfituesve të shërbimit të shpjeguara më sipër, ndoshta lidhet me faktin që bashkitë për kategorinë “biznes” mund të aplikojnë kufizime administrative për ato subjekte që nuk paguajnë tarifën (si p.sh, rinovimi i liçencës së ushtrimit të aktivitetit), ndërsa për kategorinë “familje” akoma nuk ka një mekanizëm të qenësishëm që të detyrojë pagesën e tarifës.

Grafiku 3: Kontributi i tarifave në të ardhurat vendore.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Berat Peshkopi Durres Elbasan Fier Korça Kukes Lezha Shkoder Tirana Saranda Vlora

Kontribu� i tarifave nga banoret Kontribu� i tarifave nga bizneset

Kontribu� i tarifave të mbetjeve për kategori të ndryshme në totalin e te ardhurave

161


Grafiku i mësipërm na jep një pamje më të qartë mbi kontributin që kanë përfituesit e shërbimit në gjenerimin e të ardhurave nga mbledhja e tarifave për bashkitë kryesore të vendit në vitin 2009. Duket qartë që kontributin më të madh në të ardhurat e gjeneruara nga tarifat, e zënë bizneset me mbi 70%. Kjo vjen kryesisht për dy arsye. E para, bizneset e kanë nivelin e tarifave më të lartë në krahasim me kategoritë e tjera, dhe e dyta, bizneset kanë nivelin më të lartë të mbledhjes së tarifave. Në fakt kategoria “familje”, është ajo që duhet të mbajë peshën kryesore në gjenerimin e të ardhurave nga tarifat, pasi është përfituesi më i madh i shërbimit dhe për më tepër kategorisë �biznes” nuk është se i ofrohet ndonjë shërbim i veçuar apo me ndonjë standard më të lartë.

Grafiku i mëposhtëm paraqet të ardhurat e gjeneruara nga tarifat e mbledhura nga kategoria “familje” në raport me kostot operative të ofrimit të shërbimit.

Grafiku 4: Të ardhurat në raport me kostot operative.

Të ardhurat e gjeneruara nga mbledhja e tarifave për kategorinë “familje” vetëm në disa qytete, si Korça apo Fieri, janë në vlerat mbi 20% (pra arrijnë të mbulojnë mbi 20% te kostove operative), të cilat gjithësesi janë në nivele shumë të ulëta. Të tëra bashkitë e tjera

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Kosto e operimit Te ardhurat nga tarifat per banore

Mbulimi i kostove opera�ve nga të ardhuart e gjeneruara nga tarifat për "familje"

162

KAPITULLI II

kryesore janë nën këto nivele. Në mënyrë që shërbimi i pastrimit të jetë efficient, dhe mbi të gjitha, i përballueshëm, kostot operative duhet të mbulohen nga këto tarifa.

Ndërkohë që NjqV janë në presion për të ofruar një shërbim më të mirë, kur të ardhurat e gjeneruara nga tarifat e pastrimit janë në nivele shumë të ulëta dhe kur qartësisht ky shërbim subvencionohet nga burime të tjera financiare në buxhetet e NjQV, planifikimi i fondeve për mirëmbajtjen apo zëvendësimin e aseteve të infrastrukturës së ofrimit të shërbimit, kur ato të arrijnë amortizimin maksimal, pra, kur përfundojnë ciklin e jetës së tyre, kthehet në një luks për NjqV. Kjo ka çuar në një degradim të mëtejshëm të cilësisë së ofrimit të shërbimit, ku jo vetëm mungojnë fondet për investime kapitale, por edhe ato të mirëmbajtjes dhe operimit janë të pamjaftueshme për të garantuar cilësi të pranueshme shërbimi.

3. Buxheti, tarifat dhe standardet – shkaqe apo zgjidhje të problemit?

Aktualisht, NjqV diskutojnë për ofrimin e shërbimit të pastrimit përmes mbledhjes dhe transportit drejt venddepozitimeve të mbetjeve, ndërkohë që dokumentet e politikave strategjike të hartuara në nivel qendror flasin për MMNU. Pra, përveç elementeve që merren në konsideratë aktualisht nga NjqV, diskutohet edhe për minimizimin, riciklimin apo edhe trajtimin e mbetjeve sipas standardeve të Bashkimit Europian (BE). Në kushtet aktuale të ofrimit të shërbimit dhe të burimeve të kufizuara njerëzore dhe financiare që kanë në dispozicion, a munden sot NjQV të zbatojnë politikat e hartuara në nivel qendror?

Nga ana tjetër, shumica e problemeve që evidentohen gjatë ofrimit të shërbimit të pastrimit janë jo gjithmonë të dukshme në manaxhimin e këtij shërbimi. Kështu për shembull, produktiviteti i ulët i punës, efiçienca e ulët e makinave, apo amortizimi i kontenierëve (dëmtimi i tyre) sikurse edhe mbivendosja e përgjegjësive, janë disa shembuj,

163


të cilët jo vetëm rrisin koston e shërbimit, por edhe ulin ndjeshëm cilësinë e tij.

Për të pasur një zbatim efektiv, efiçient dhe mbi të gjitha, një shërbim të përballueshëm të manaxhimit të mbetjeve, edhe në gjendjen aktuale në të cilën ndodhen NjqV, është e rëndësishme për to që të njohin koston e plotë të ofrimit të këtij shërbimi. Ky informacion është shumë i rëndësishëm kur përgatisim buxhetin vjetor, kur duam të përmirësojmë shërbimin aktual ose kur planifikojmë apo jemi duke vendosur për t’u mbështetur në një strategji të re. Për më teper, ky informacion është përcaktues i një kontrate të suksesshme në rastin kur shërbimi do të kontraktohet nga një sipërmarrje.

Në kushtet aktuale të sistemeve financiare ekzistuese, pothuaj në çdo bashki përcaktimi i kostos së plotë të shërbimit të mbeturinave mund të jetë i vështirë për arsyet e mëposhtme dhe jo vetëm (US EPA48 2009).

1. Këto sisteme shpjegojnë vetëm shpenzime monetare, të pashoqëruara me përshkrim të qartë ndërmjet investimeve në terma kapitale dhe shpenzimeve ditore të operimit. Kostot periodike konsiderohen si shpenzime të nevojshme për operimin dhe mirëmbajtjen e shërbimit. Në fakt, vendimet për financimin e zëvendësimit të pajisjeve kanë tendencën që të merren vetëm atëherë kur është e nevojshme. Këto shpenzime shpesh janë shumë të larta dhe të paparashikuara në buxhet, dhe mund të çojnë në vështirësi financiare dhe deri në mungesë të ofrimit të shërbimit. Eshtë e rëndësishme të bëjmë dallimin ndërmjet këtyre dy tipave të shpenzimeve, në mënyrë që të shpërndajmë koston e plotë të shkaktuar përgjatë një periudhe kohore për shërbimin e ofruar kundrejt të njëjtës periudhë. Për shembull, nën përqasjen tradicionale të hartimit të buxhetit, shpenzimet për një makinë të re të grumbullimit të mbetjeve regjistrohen në atë kohë kur shpenzimet janë bërë, pra kur makina është blerë. Por

48 United Nations Environmental Protection Agency

164

KAPITULLI II

meqenëse makina ofron shërbimin e grumbullimit përgjatë ciklit të jetës së saj (zakonisht 8 – 10 vjet), kostoja e makinës (çmimi i blerjes) duhet të ndahet kundrejt shërbimit të ofruar përgjatë kësaj kohe. Ky aktualizim i kostos kapitale mundet që më pas t`i shtohet kostove vjetore të operimit.

2. Sistemet financiare tradicionale nuk janë të organizuara sipas elementeve kryesore (fushave) të manaxhimit të mbetjeve si p.sh, fshirja dhe larja e rrugëve, mbledhja dhe transporti i mbeturinave etj. Për rrjedhojë, fondet nuk janë të parashikuara tek këto “qendra të buxhetimit apo të kostos” dhe çka është më e rëndësishme të bazuara në kërkesat e tyre individuale. Në këto rrethana, bëhet pothuajse e pamundur për të matur efektin financiar të një ndryshimi apo përmirësimi në skemën operative të ofrimit të shërbimit. Për shembull, SKMM synon të prezantojë elemente të reja në MMNU, si operacionet për minimizimin e mbetjeve, duke propozuar ndërtimin e stacioneve të transferimit, apo operacionet e riciklimit, të kompostimit apo trajtimit final, duke propozuar ndërtimin e impjanteve përkatëse. Aktualisht, në këndvështrimin e formave tradicionale të sistemeve financiare të NjQV, vendimet për të zbatuar elemente të tilla nga autoritetet lokale mund të merren vetëm mbi bazën adhok-ut.

3. Gjithashtu, në sistemet tradicionale financiare shpesh herë nuk bëhet asnjë përpjekje për të bashkuar kostot e shkaktuara nga të gjithë aktorët e përfshirë në një mënyrë apo një tjetër në ofrimin e shërbimit.

Një nga problematikat që ndeshin NjqV në MMNU që u trajtua edhe në pjesën hyrëse, është fakti që pothuajse në të gjitha rastet shërbimi aktual i MMNU (mbledhja dhe transporti drejt venddepozitimeve) është një shërbim i subvencionuar nga autoritetet lokale mesatarisht në nivelet 40%. Në këtë moment tranzicioni, kur NjqV duhet të zbatojnë edhe objektivat e vendosur nga SKMM, pra minimizim, riciklim dhe trajtim final të mbetjeve,

165


politikat që tentojnë rikuperimin e kostos së shërbimit të shtrira në periudha kohore bëhen joshëse dhe të domosdoshme, sidomos kur flasim për ofrimin e një shërbimi efikas, efiçient dhe të qëndrueshëm në kohë.

Në politikat e rikuperimit të kostos hartimi dhe mbledhja e tarifave të pastrimit (të cilat janë të hartuara veçanërisht për të mbuluar koston e shërbimit) nga kategori të ndryshme që e përfitojnë shërbimin, është ndoshta momenti më delikat për t’u fokusuar. Ndër problemet kryesore që ndeshin sot NjqV-të në këtë drejtim janë nivelet e ulëta të tarifave për kategorinë më të madhe që përfiton shërbimin (familjet) si dhe norma e ulët e mbledhjes së tyre. Shpeshherë, NjqV shohin si rrugëdalje ngritjen e tarifave për këtë kategori. Në fakt, kjo rritje jo gjithmonë është e lehtë pasi kërkohet mbi të gjitha një vullnet politik i këshillit bashkiak apo komunal për t’u miratuar. Megjithatë, jo domosdoshmërisht rritja e nivelit të tarifave shoqërohet me rritjen e të ardhurave, pasi ndërmjet të tjerave, mund të ndodhë, që kjo rritje e nivelit të tarifave të shoqërohet me uljen e normës së mbledhjes së tyre.

Në fakt, nivelet aktuale të tarifave nuk kanë asnjë lidhje me nivelin e ofrimit të shërbimit (standardet). Gjithashtu, në të njëjtën kohë ato nuk reflektojnë ndonjë korrelacion me sasinë e mbetjeve të gjeneruara apo edhe llojin e tyre (në rastin e kategorisë “biznes”).

Nëse për kategorinë “biznes” NjqV i kanë instrumentet për t’i mbledhur tarifat (atyre nuk u rinovohet leja e operimit nëse nuk paguajnë gjithë detyrimet financiare, përfshirë edhe tarifat) për kategorinë “famije” NjqV akoma nuk kanë një instrument të tillë. Në këto kushte NjqV duke qenë të sigurta se bizneset do të paguajnë tarifën e shërbimit të pastrimit dhe duke mos pasur asnjë instrument për të detyruar banorët që të paguajnë tarifën, mund të mendohet gjithashtu që ndoshta tarifa e bizneseve mund të jetë e mbivlerësuar.

166

KAPITULLI II

Megjithatë, përpos të tjerave, mënyra e llogaritjes së tarifave nuk është transparente dhe nuk i jep asnjë mesazh përfituesve të shërbimit se ç’pjesë e shërbimit konkretisht varet pikërisht nga pagesa e asaj tarife. Metoda e hartimit të tarifave me pjesëmarrjen e publikut si dhe transparenca e procesit të mbledhjes dhe manaxhimit të saj, është arsyeja kryesore pse NjqV duhet të kenë në qender të vëmendjes rregullimin e kujdesshëm të hartimit dhe grumbullimit të tyre. Kjo lidhet me mënyrën sesi tarifat mund të influencojnë në sjelljen e njerëzve në marrjen e vendimeve për

Në grafikun e mëposhtëm është paraqitur një shembull nga Bashkia e Tiranës, e cila ka arritur të bëjë një rritje progresive të tarifës së pastrimit.

Në vitin 2006 tarifa e shërbimit për kategorinë “familje” ishte 1.400 lekë/vit ndërsa të ardhurat e gjeneruara rreth 36 miljonë lekë. Deri në vitin 2009 tarifa rritet progresivisht dhe arrin në nivelet 4.500 lekë/vit (www.tirana.gov.al, 2010). Ajo që vihet re nga grafiku është se kjo rritje e tarifës është shoqëruar jo me rritjen e të ardhurave, por përkundrazi, me zvogëlimin e tyre. Kjo, ndërmjet arsyeve të tjera mund të ketë ndodhur edhe si pasojë e uljes së nivelit të mbledhjes së tarifës.

0

300

600

900

1200

1500

1800

0

1000

2000

3000

4000

5000

2006 2007 2008 2009

Varësia e rritjes së tarifës kundrejt mbledhjes së saj

Tarifat e sherbimit Te ardhurat nga tarifat

167


manaxhimin e mbetjeve që të përfitojë shoqëria si e tërë, më tepër sesa thjesht ata vetë si individë.

4. Rikuperimi i kostos së shërbimit

‘Mbulimi i kostos’ përfshin një sistem tarifash dhe taksa, të cilat kanë si qëllim specifikisht të mbulojnë disa ose të gjitha kostot e ofrimit të shërbimit të menaxhimit të mbetjeve nga përdoruesit e këtij shërbimi, në përputhje me parimet “prodhuesi paguan” apo “ndotësi paguan”. Avantazhet e sistemit të mbulimit të kostos shpjegohen me faktin, se të gjitha kategoritë e përfituesve të shërbimit njihen me koston e plotë të tij, janë të përfshira në mënyrë më të drejtpërdrejtë me problemet e cilësisë së shërbimit, vlerësojnë peshën që merr pagesa e tarifës së tyre në gjenerimin e të ardhurave, si dhe me mundësitë reale të NjqV-e,për t’u ofuar përdoruesve këtë shërbim.

Në grafikun e mëposhtëm janë paraqitur në një rend progresiv opsionet e mbulimit të kostos (Wilson D. Whiteman A. Tormin A. 2001).

opsioni 1 – Kosto të pambuluara, kur të ar-dhurat janë më të ulëta se shpenzimet direkte operative.opsioni 2 – parashikon vetëm mbulimin e kos-tove operative direkte dhe të mirëmbajtjes (KoDM).opsioni 3 – parashi-kon vetëm mbulimin e KoDM si dhe të intere-sit të kredisë së marrë për të përmirësuar shërbimin.opsioni 4 - parashikon të mbulojë KoDM si

1

2

3

4

5

6

7

Opsionet e mbulimit të kostos së shërbimit të MMNU

i ulet niveli i rikuperimit te kostos i larte

168

KAPITULLI II

Hartimi i politikave të mbulimit të kostos është një përgjegjësi e autoriteteve lokale dhe synon të përcaktojë nivelin e rikuperimit të kostos, që duhet të arrihet për një periudhë të caktuar kohore duke përcaktuar më parë:

• Llogaritjen e kostos së plotë të shërbimit të MMNU.• Planifikimin e buxhetit mbi këtë kosto.• Hartimin e tarifave për kategoritë e ndryshme që përfitojnë

shërbimin bazuar mbi nivelin e rikuperimit të kostos të përcaktuar si dhe

• Procedurat e zbatimit dhe të monitorimit.

Ndërkohë që literatura dhe eksperiena tregojnë shtatë opsionet për objektiva të ndryshme të mbulimit të kostos, në kontekstin shqiptar, NjqV-të duhet të hartojnë objektivat e tyre të rikuperimit të kostos duke vlerësuar më parë kushtet, në të cilat ndodhen (analiza e plotë financiare) si dhe më pas duke u konsultuar në mënyrë të vazhdueshme me ofruesin e shërbimit, për të përcaktuar në mënyrë të qartë çfarë do të thotë kosto e plotë e shërbimit.

Megjithatë, për të ndërtuar një politikë të qëndrueshme dhe mbi të gjitha të zbatueshme të rikuperimit apo mbulimit të plotë të kostos, NjqV-të kanë nevojë për një bashkëpunim me nivelin qendror të politikëbërjes. Kështu, në nivelin qendror duhet të zhvillohen standardet e ofrimit të shërbimit për të pasur një kuptim të përbashkët për të gjitha NjqV-të për nivelin e ofrimit të shërbimit.

dhe pagesën e kredisë dhe të interesave të marra.opsioni 5 – parashikon mbulimin e KoDM, interesin e kredisë, shpenzi-met për amortizimin si dhe parashikimet për investime në periudhën afatgjatë.opsioni 6 – parashikon mbulimin e KoDM të amortizimit (kosto kapitale dhe kthimin e investimeve) si dhe parashikimin e investimeve në peri-udhën afatgjatë (ose kosto marxhinale në terma afatgjatë).opsioni 7 – parashikon mbulimin e kostos marxhinale në terma afatgjatë plus kostot mjedisore (eksternalitetet) të shprehura mundësisht përmes taksës së depozitimit në landfill.

169


Vetëm në këtë mënyrë mund të kemi procedura të standardizuara për monitorimin e shërbimit si dhe nivele të standardizuara (klasa) të krahasueshme në ofrimin e tij. Gjithashtu, duhet të hartohen guida të reja të përgatitjes së buxhetit sipas “qendrave të buxhetimit apo të kostos” për elemente të veçanta të shërbimit të MMNU (grumbullim, transport, larje dhe fshirje rrugësh, riciklim, programe ndërgjegjësimi etj). Vetëm në këtë mënyrë NjqV-të do të kenë mundësi të njohin koston e plotë të shërbimit që ato ofrojnë. Është po aq e rëndesishme që në nivel qendror të identifikohen dhe të analizohen mekanizmat alternative financuese, duke marrë në konsideratë modifikimet e buxheteve ekzistuese dhe prezantimin e skemave (një prej opsioneve që paraqiten në kutinë e mësipërme) të reja të mbulimit të kostos. Një hap tjetër i rëndësishëm është mënyra se me sa kujdes analizohen dhe vlerësohen ndikimet që do të kenë tek përdoruesit dhe tek vetë administratorët e skemave. Është e nevojshme që të lihet dhe një hapësirë kohore për të mbledhur komentet dhe opinionin e publikut.

Përfundimisht, autoritetet lokale mund ta kenë nën kontroll si nga ana teknike, ashtu edhe nga ajo financiare, mënyrën e ofrimit të shërbimit të pastrimit dhe në të njëjtën kohë të kenë mundësi për të marrë vendime për të përmirësuar cilësinë e shërbimit (apo të zhvendosen në një mënyrë të qëndrueshme drejt MMNU-së siç sygjerojnë politikat e këtij sektori) vetëm nëse: 1) fillimisht njohin kostot e vërteta financiare të shërbimit që ato ofrojnë, si dhe planifikojnë buxhetin bazuar mbi koston e plotë të shërbimit; 2) hartojnë tarifat për të mbuluar kostot vetëm pasi është arritur konsensusi për nivelin, për të cilin do arrihet rikuperimi i kostos, si dhe koha përgjatë së cilës do të arrihet ky rikuperim; 3) hartojnë dhe zbatojnë procedurat e monitorimit (në përputhje me zhvillimin e standardeve), duke marrë sinjalet e domosdoshme për të kuptuar nese sistemi funksionon apo jo, apo për ta përmirësuar atë (METAP49 2007).

49 Mediterranean Environmental technical assistance Program

170

KAPITULLI II

5. Rekomandime në nivel politikash per të përmirësuar shërbimin e MMNU-së

Në nivel qendror

Për të pasur një shërbim të qëndrueshëm, efiçient dhe të monitorueshëm duhet që të zhvillohen, standardizohen dhe të miratohen “klasat” e ofrimit të shërbimit për nivele të ndryshme të NjqV-ve. Këto standarde duhet të hartohen nga Ministria e Mjedisit, Pyjeve dhe Administrimit të Ujërave (MMPAU) në bashkëpunim me Ministrinë e Punëve Publike, Transportit dhe Telekomunikacionit (MPPTT) dhe Ministrinë e Shëndetësisë (MSH), si dhe në konsultim të ngushtë me NjqV-të.

Në mënyrë që NjqV-të të kenë mundësi të llogarisin koston e plotë të shërbimit për të ofruar një shërbim të qëndrueshëm dhe të përballueshëm, planifikimi i buxhetit ku fondet janë të përcaktuara sipas “zërave të buxhetimit apo të kostove” (fshirja e rrugëve, larja e tyre, grumbullimi dhe transporti, ndarja e mbetjeve në burim, minimizimi i mbetjeve, trajtimi final i tyre etj.) bazuar në kërkesat e tyre individuale, është një tjetër hap i rëndësishëm në drejtim të përmirësimit të shërbimit. Për këtë arsye, në nivel kombëtar duhet përgatitur një dokument politikash për të identifikuar implikimet me legjislacionin, strukturën institucionale dhe atë financiare të ndryshimeve të nevojshme për mënyrën e re të hartimit të buxhetit, si dhe për prezantimin e konceptit të rikuperimit të kostos.

Gjithashtu Ministria e Financave (MF) në bashkëpunim me MMPAU, MPPTT dhe Ministrinë e Brendshme (MB) duhet të përgatisë një guidë realiste që përfshin hapat e nevojshëm për të arritur këtë ndryshim për NjqV-të si dhe strukturën standarde të llogaritjes së kostos së plotë të shërbimit të MMNU-ve. Llogaritja e kostos së plotë të MMNU-ve është hapi i parë që duhet të ndërmarrin të gjitha NjqV-të. Paraqitja vjetore e kostove kapitale është një tjetër moment thelbësor në drejtim të hartimit dhe llogaritjes së kostos së plotë të shërbimit. Shuma e kostove vjetore të operimit me kostot vjetore të investimeve kapitale është një

171


informacion shumë i dobishëm për gjenerimin e kostove specifike për njësi (p.sh, kostoja e grumbullimit të 1 ton mbeturinash, apo e asgjësimit të 1 ton mbetjesh). Përfundimisht, theksojmë që ky është informacioni bazë për të vlerësuar përballueshmërinë e shërbimit, vlerësimin e efiçiencës së tij, planifikimin në të ardhmen, negocimin e kontratave me sipërmarrësit, si edhe vendosjen e tarifave.

MF në bashkëpunim me MPPTT dhe MMPAU duhet të identifikojnë skemën e rikuperimit të kostos, duke u siguruar që ajo mbështetet nga legjislacioni përkatës dhe që është më e përshtatshme për kushtet aktuale të NjqV-ve. Për shembull, opsioni i dytë ose i tretë (i prezantuar në diagramën e opsioneve të rikuperimit të kostos), nëse NjqV-të arrijnë të sigurojnë kredi për të përmirësuar shërbimin e MMNU-së, mund të ishte një pikënisjeje për të hartuar një politikë të rikuperimit të kostos. Më pas, kjo skemë duhet zbatuar në disa njësi pilot me karakteristika të ndryshme të qeverisjes vendore, duke u monitoruar në mënyrë të detajuar për të evidentuar anët pozitive dhe negative të saj. Përfundimisht, mund të shikohet mundësia e zbatimit në të gjitha NjQV-të duke u modifikuar për të reflektuar çdo konflikt të mundshëm.

MMPAU në bashkëpunim me MPPTT dhe MF duhet të hartojnë në intervale (kufiri dysheme dhe tavan) nivelin e tarifave të ofrimit të shërbimit të MMNU-ve në përputhje me standardet e ofrimit të shërbimit, si dhe bazuar mbi studime të standardizuara, të cilat vendosin një korrelacion sa më të drejtë ndërmjet normës së gjenerimit të mbeturinave që prodhohet nga çdo kategori e përfituesve të shërbimit me tarifën përkatëse.

Në nivel lokal

Fillimisht, të gjitha autoritetet lokale që ofrojnë shërbimin e pastrimit duhet të hartojnë koston e plotë të ofrimit të shërbimit, duke përcaktuar kështu sasinë e fondeve reale për të cilat ato kanë nevojë, në mënyrë që të ofrojnë një shërbim të qëndrueshëm dhe efiçient. Më pas NjQV-të duhet të vlerësojnë pas një analize

172

KAPITULLI II

të mirëfilltë financiare, nëse keto fonde mund të mbulohen nga të ardhurat ekzistuese të tyre apo kanë nevojë për të ardhura shtesë. Përfundimisht, ato duhet të analizojnë të gjitha mekanizmat financiare për të rritur efikasitetin në gjenerimin e të ardhurave.

Në mënyrë që NjQV-të të kenë mundësi të analizojnë efiçiencën dhe efikasitetin e elementeve të veçanta të shërbimit të MMNU-ve çdo funksioni specifik (“zë i buxhetimit apo i kostos”) si fshirja e rrugëve, larja e tyre, grumbullimi dhe transporti, ndarja e mbetjeve në burim, minimizimi i mbetjeve, trajtimi final i tyre. etj., duhet fokusuar nën përgjegjësinë e një eksperti më vete brenda departamentit të MMNU-ve. Kjo përqasje mund të ndihmojë jo vetëm në qartësimin e përgjegjësive dhe kërkesave ndaj stafit, por edhe në qartësimin dhe evidentimin e mënyrës se si rrjedhin të ardhurat dhe kostot të lidhura këto me përgjegjësitë. Kjo, në përfundim do të udhëheqë drejt përmirësimit të cilësisë së shërbimit dhe reduktimit të kostos.

Tarifat e ofrimit të shërbimit duhet të përcaktohen në nivele të arsyeshme, duke reflektuar qartë nivelin e përfitimit (në bazë të sasisë dhe karakteristikave të mbetjeve të gjeneruara), në përputhje me parimet “përdoruesi paguan” dhe “ndotësi paguan” dhe të harmonizuara e në balancë me fondet periodike që vijnë nga burimet e tjera. Studimet pilot në terren për kategori të ndryshme të përfitimit të shërbimit, të cilat kanë për qëllim evidentimin e normës së gjenerimit, tipit dhe karakteristikave të veçanta të mbeturinave që gjenerohen, do të lehtësojnë vendimmarrjen në këshillin bashkiak apo komunal për miratimin e tarifave për çdo kategori që përfiton shërbimin.

Një tjetër përqasje, për të përcaktuar tarifa indirekte të MMNU-ve, është të përdoret një mekanizëm ekzistues siç është për shembull taksa e pushtetit lokal për pronën. Për shembull NjqV-të mund ta paguajnë tarifën si pjesë të taksës, mbi bazën e sipërfaqes së banesës së tyre shumëzuar kjo me një koeficient që lidhet me vlerën apo tipin e pronës. Megjithatë, në këtë rast do të duhej që kjo të reflektohej paraprakisht në legjislacionin për taksat vendore ose me një procedurë të veçantë.

173


Ndërsa përsa i përket maksimizimit të nivelit të mbledhjes së tarifës, NjqV-të mund të rrisin performancën e tyre në këtë drejtim, duke lëshuar një faturë për ofrimin e shërbimit të pastrimit. Kjo mund të jetë një faturë e veçantë vetëm për shërbimin e pastrimit ose një faturë e integruar ku vendosen edhe tarifat apo taksat e shërbimeve të tjera që ofron bashkia. Në këtë kontekst, tarifa e MMNU-ve mund të vendoset në të njëjtën faturë të lëshuar nga ofruesi i një shërbimi tjetër, si për shembull: furnizimi me energji elektrike apo furnizimi me ujë. Në këtë rast, fatura e elektricitetit apo e ujit mund të përdoret si një mekanizëm për të mbledhur tarifën e pastrimit.

6. Referenca

Co-PLAN, 2009. Waste Characterisation Survey in Albania. Final Report 2010

INPAEL April 2010. National Plan of Solid Waste Management Final Draft. Implementation of the National Plan for the Approximation of the Environmental Legislation. Project financed by the European Union as part of the External Aid CARDS 2006 Programme

METAP Regional Solid Waste Management Project 2007. Finance and Cost Recovery Guideline – Key Messages Case Studies and Examples

US EPA 2009. Waste - Resource Conservation – Conservation Tools. Full Cost Accounting web site. http://www.epa.gov/epawaste/conserve/tools/fca/index.htm

Web site of Tirana Municipality 2010. Tarifa e Pastrimit dhe largimit te mbeturinave http://www.tirana.gov.al

Wilson D. Whiteman A. Tormin A. 2001. Strategic Planning Guide for Municipal solid waste management. DFID and World Bank Version 2 March 2001

politika e mbulimit të kostos në shërbimin e manaxhimit të ... · pdf...

Documents