– 297 –

Marek Furmankiewicz

Instytut Geografii i Rozwoju RegionalnegoUniwersytet Wrocławski

Polskie samorządy gminne w organizacjach międzynarodowych

Tworzenie międzynarodowych sieci współpracy samorządów terytorialnych (np. miast, regionów) jest uznawane za proces samoorganizacji jednostek, które osiągają coraz większą niezależność w stosunku do władz państwowych oraz dużą rolę w polityce i gospodarce1. Nowe zjawiska według Ch. Algera obejmu-ją2: (1) dążenia do prowadzenia niezależnej „para-dyplomacji” władz lokalnych w zakresie praw człowieka, ochrony środowiska czy kontroli zbrojeń, (2) wzrost lokalnych wysiłków we wspieraniu inwestycji zagranicznych i handlu (3) tworze-nie wydziałów do spraw współpracy międzynarodowej w urzędach miast (4) two-rzenie nowych regionalnych i globalnych organizacji miast oraz (5) wysiłki władz lokalnych by organizacje te uczestniczyły w podejmowaniu decyzji przez Organi-zację Narodów Zjednoczonych – ONZ lub inne organizacje międzypaństwowe takie jak np. Wspólnoty Europejskie. Organizacje władz lokalnych i regionalnych często są postrzegane jako abstrakcyjne, instytucjonalne „sieci” wymiany dóbr, osób, wiedzy i informacji3. Można zaliczyć do nich formalne organizacje człon-kowskie (takie jak CityNet, Eurocities), sieci organizowane przez ONZ i inne

1 R. Cappelin, The “network concept”. A theoretical approach and analytical instrument for research on transnational regionalism, w: G. Brunn, P. Schmitt-Egner (red.), Grenzüberschreitende Zusamme-narbeit in Europa. Theorie-Empirie-Praxis, Schriftenreihe, Band 3, Baden-Baden 1998, s. 98-109.

2 Ch. F. Alger, The future of democracy and global governance depends on widespread public knowledge about local links to the world, „Cities”, Vol. 16, No. 3, 1999, s. 195-206.

3 J. Murdoch, Actor-networks and the evolution of economic forms: combining description and explanation in theories of regulation, flexible specialization and networks, “Environment and Plan-ning”, 27, 1995, s. 731-757; R. Cappelin, The “network concept”. A theoretical approach..., op.cit; M. Furmankiewicz, Funkcjonalno-przestrzenne sieci współpracy samorządów lokalnych, „Studia Regionalne i Lokalne”, Nr 1 (8), 2002, s. 5-24; K. Miszczak, Tworzenie sieci jako współczesny wyznacznik rozwoju społeczno-gospodarczego, w: B. Miszewska, Furmankiewicz M. (red.), Rozwój regionalny i lokalny a procesy globalizacji, Seria: Przekształcenia regionalnych struktur funkcjonalno-przestrzennych VI, Wrocław 2002, s. 65-73.

– 298 – – 299 –

agencje międzynarodowe, sieci oparte na konkretnych projektach lub tematach, sieci miast siostrzanych (bliźniaczych, partnerskich) i zrzeszenia narodowe powo-ływane przez władze lokalne lub agencje rządowe4. Często koncepcję sieci określa się nowym paradygmatem rozwoju społeczno-gospodarczego5.

Organizacje międzynarodowe miast nie są jednak zjawiskiem nowym. Już w starożytności greckie polis w okresach kryzysu zawierały doraźne sojusze dla zwiększenia ekspansji handlowej lub wspólnej obrony przed najeźdźcami. Przy-kładami takich porozumień były Związek Peloponeski i Ateński Związek Morski. W czasach średniowiecza w Europie istniały hanzy, z których największa, Hanza niemiecka, w okresie swej świetności w XV wieku łączyła blisko 200 miast pod przewodnictwem Lubeki, w tym Wrocław, Gdańsk, Toruń, Elbląg i Kraków. Z Łużyc znany jest powstały w 1346 roku Związek Sześciu Miast Łużyckich, powołany dla ochrony karawan kupieckich przed rycerzami-rabusiami, istnieją-cy formalnie do 1815 roku, do którego należały m.in. Zgorzelec i Lubań. Obie te organizacje reaktywowano współcześnie na nowych zasadach, jednak w oparciu o tradycje historyczne6.

Prawdopodobnie najstarszą organizacją o zasięgu globalnym, opartą na nowoczesnych regułach, jest Międzynarodowa Unia Władz Lokalnych (Interna-tional Union of the Local Authorities, IULA), powstała w 1913 r. w Ghent (Bel-gia), aktualnie z centralą w Hadze (Holandia). Jej celem jest promocja lokalnej autonomii, współpraca dla poprawienia lokalnej administracji, badania obejmują-ce działania i aktywność władz lokalnych, opiekę społeczną obywateli, promocja idei współpracy lokalnych społeczności w sprawach cywilnych oraz nawiązywanie i rozwój międzynarodowego partnerstwa (związków) gmin7.

Na świecie istnieje obecnie wiele organizacji samorządów lokalnych. Przy-kładami najbardziej znanych, poza wspomnianą już IULA, są: Międzynarodo-wa Rada na rzecz Lokalnych Inicjatyw Środowiskowych (International Council for Local Environmental Initiatives, ICLEI), Światowe Stowarzyszenie Wielkich Metropolii (World Association of the Major Metropolises, METROPOLIS), Świa-towe Stowarzyszenie Miast i Władz Lokalnych (World Associations of Cities and Local Authorities, WACLAC), Organizacja Stolic i Miast Islamskich (Organiza-tion of Islamic Capitals and Cities, OICC). Do organizacji o zasięgu kontynen-

4 The UEMRI Guide on City Networks, The Urban Environment Management Research Initiati-ve, Tokyo Institute of Technology, Tokyo, Japan; http://www.gdrc.org/uem/networks/index.html.

5 P. Cabus, The meaning of local in global economy: the “region’s advocacy of local interests” as a necessary component of current global/local theories, „European Planning Studies”, Vol. 9, No 8, 2001, s. 1011-1029; R. Cappelin, op.cit.

6 M. Furmankiewicz, Związki partnerskie sudeckich miast, Pielgrzymy, Informator krajoznawczy poświęcony Sudetom, Wrocław 2001, s. 132-139.

7 Ch. F. Alger, op.cit.

– 298 – – 299 –

talnym należą natomiast takie organizacje jak: CityNet (miasta Azji i Pacyfiku), Eurocities (Europa), Stowarzyszenie Miast Ameryki Łacińskiej (Road de Asso-ciationes de Municipios de America Latina, RAMAL), Unia Miast Afrykańskich (Union des Villes Africaines, UVA), Unia Miast Bałtyckich (Union of the Baltic Cities, UBC), Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (The Congress of Local and Regional Authorities of Europe, CLRAE) oraz Rada Europejskich Gmin i Regionów (Council of European Municipalities and Regions, CEMR). Działalność wymienionych organizacji opiera się przede wszystkim na wymianie informacji i wiedzy poprzez organizacje kongresów i konferencji, lobbingu wobec instytucji międzynarodowych i władz narodowych, a także na realizacji konkret-nych projektów. Ważnym przykładem jest Europejska Karta Samorządu Teryto-rialnego (Lokalnego), będąca kluczowym projektem CLRAE, a obecnie ratyfi-kowana przez większość krajów Europy i regulująca stosunki międzynarodowe podejmowane przez władze lokalne.

Polskie samorządy lokalne, od momentu powstania w 1989 roku, stopniowo w coraz większym zakresie uczestniczą w różnych typach współpracy międzyna-rodowej8. Lista jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.), które w trybie usta-wy z dnia 15.09.2000 r. o zasadach przystępowania j.s.t. do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, uzyskały zgodę na uczestnictwo w tego rodzaju organizacjach, gromadzona jest od 2001 roku przez Minister-stwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na rejestr ten składają się zarówno jednostki, których przynależność została usankcjonowana poprzez przewidzia-ne w ustawie obwieszczenie MSWiA lub w drodze decyzji Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Wykaz tych jednostek zamieszczany jest w dzienniku urzędowym RP „Monitor Polski” (Nr 35 poz. 569 z dnia 18 października 2001 r. i Nr 32, poz. 503 z dnia 25 lipca 2002 roku).

Ponieważ lista opublikowana w Monitorze Polskim nie jest kompletna i do-datkowo zawiera błędy polegające na różnym tłumaczeniu nazw tych samych organizacji międzynarodowych, nie zawsze jest jasne czy chodzi o ten sam pod-miot, czy też inny o podobnym brzmieniu. Dlatego w niniejszym opracowaniu dane uzupełniono w oparciu o badania własne niezależnie od stanu prawnego. Niniejsze opracowanie dotyczy wyłącznie indywidualnego uczestnictwa polskich samorządów lokalnych w formalnych zrzeszeniach międzynarodowych, które nie mają charakteru regionalnego.

8 W. Malendowski, M. Ratajczak, Euroregiony. Polski krok do integracji, Wydawnictwo Atla 2, Wrocław 2000; A. Żelazo, Samorząd gminny w stosunkach międzynarodowych. Pierwsze przybliże-nie, „Polski Przegląd Dyplomatyczny”, T. I, Nr 2 (2), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2001, s. 21-60; M. Furmankiewicz, Aktywność międzynarodowa samorządów polskich miast wojewódzkich, w: J. Słodczyk, Z. Jakubczyk (red.), Zarządzanie gospodarką miejską i prawne podstawy funkcjonowania miasta, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2002, s. 261-278.

– 300 – – 301 –

Zasadniczym celem niniejszej pracy jest określenie głównych przesłanek, dla których władze lokalne zdecydowały się na przystąpienie do ponadregionalnych organizacji międzynarodowych, identyfikacja podstawowych efektów (korzy-ści) osiągniętych w polskich gminach dzięki wymianie w ramach sieci i głów-nych barier współpracy. Ankietę obejmującą wymienione zagadnienia wysłano w połowie 2002 roku do 48 gmin, o których posiadano informację o współpra-cy z organizacjami międzynarodowymi w 2001 roku, uzyskując odpowiedzi z 12 jednostek o przynależności do 9 różnych organizacji (łącznie 16 ankiet). Ankiety wysyłano tylko do gmin, które są indywidualnie członkami ponadregionalnych organizacji międzynarodowych (a więc nie za pośrednictwem zarejestrowanej w Polsce krajowej organizacji, jak np. w przypadku krajowej sieci miast „Energie Cités” lub euroregionów). Liczbę wskazań obliczono w procentach w stosunku do wszystkich 16 odesłanych ankiet (100%). Odpowiedzi udzielali zwykle urzędnicy odpowiedzialni za współpracę z daną organizacją. Analizując przedstawione dane obejmujące stan na 2001 rok, należy mieć świadomość możliwego wzrostu liczby polskich gmin wstępujących do organizacji międzynarodowych i zarejestrowa-nych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji – MSWiA.

Podstawy prawne

W zakresie kontaktów międzynarodowych od końca lat pięćdziesiątych do 1990 roku jednostki administracji państwowej (głównie miasta) utrzymywały różne formy dwustronnej „współpracy partnerskiej” z miastami za granicą, nie mogły jednak formalnie wstępować do organizacji międzynarodowych nie będąc niezależnymi podmiotami prawnymi. Dopiero po zmianach ustrojowych na prze-łomie lat 1989/1990 powstały w Polsce formalne samorządy lokalne. Zasady współpracy międzynarodowej uregulowano poprzez ratyfikowanie przez Polskę dwóch aktów międzynarodowych9:

• Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej Między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, ogłoszonej w Madrycie 21 maja 1980 roku, ratyfikowanej przez Polskę w dniu 19 marca 1993 roku (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 288).

• Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (Lokalnego) (EKST), podpisanej w 1985 roku przez 12 krajów biorących udział w pracach pro-wadzonych w ramach Rady Europy przez Stałą Konferencję Europejskich

9 R. Sowiński, Współpraca międzynarodowa wspólnot samorządowych w Europie, „Europa Wschodu i Zachodu”, 3, 1999, s. 79-83; S. Malarski, Formy i środki prawne współpracy zagranicznej społeczności lokalnych i samorządów terytorialnych, „Śląsk Opolski”, Nr 2 (44), PIN Instytut Śląski w Opolu, Opole 2001, s. 96-103.

– 300 – – 301 –

władz Lokalnych i Regionalnych, ratyfikowanej przez Polskę w 1994 roku (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607).

Ratyfikując EKST zagwarantowano samorządom terytorialnym prawo swo-bodnego wyboru partnerów zagranicznych i nieskrępowanego określenia dziedzin współpracy, co odnosi się także do prawa przynależności gmin i innych struktur samorządowych do międzynarodowych zrzeszeń władz lokalnych. Gwarantuje to także art. 172 Konstytucji RP z kwietnia 1997 roku.

Do początku 2001 r. polskie samorządy terytorialne miały dużą swobodę w przystępowaniu do zrzeszeń międzynarodowych. Od końca lutego 2001 r. zaczęła obowiązywać „Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowa-nia jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych” (Dz.U. Nr 91 z 28.11.2000 r., poz. 1009). Zgodnie z jej zapisami minister właściwy do spraw zagranicznych wyraża zgodę na przystąpie-nie jednostki samorządu terytorialnego do zrzeszenia lub odmawia takiej zgody w drodze decyzji administracyjnej (art. 4 pkt. 5), a w przypadku braku zgody na dalsze członkostwo – jednostka musi wystąpić ze zrzeszenia (art. 10. pkt. 3). Usta-wa w artykule 2 ustęp 1 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przystępować do zrzeszeń i uczestniczyć w nich w granicach swych zadań i kom-petencji, działając zgodnie z polskim prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną państwa i międzynarodowymi zobowiązaniami Polski.

Stan współpracy polskich gmin z ponadlokalnymi organizacjami międzynarodowymi

Polskie samorządy lokalne (przede wszystkim miasta) w 2001 roku należały najczęściej do organizacji europejskich. Najwięcej z nich (około 20) było człon-kami Nowej Hanzy (Nowa Liga Hanzeatycka – The New Hanseatic League), nawiązującej do hanz historycznych. Do sieci tej należały przede wszystkim mia-sta z północnej i zachodniej części kraju. Drugą, co liczby polskich miast człon-kowskich, była Unia Miast Bałtyckich. Obejmowała ona przede wszystkim miasta położone na północy kraju w rejonie Pomorza. W przypadku pozostałych orga-nizacji, członkami były przede wszystkim największe miasta, zwykle wojewódzkie lub byłe wojewódzkie (sprzed reformy administracyjnej w 1998 r.). Poza organiza-cjami wymienionymi w tabeli 1., polskie samorządy gminne należały lub deklaro-wały współpracę z takimi organizacjami jak: Stowarzyszenie Europejskich Miast Kultury (Association of European Cities of Culture, AECC) – Kraków, Sieć Euro-pejskich Miast i Regionów dla Nowych Rozwiązań Transportowych POLIS (Eu-ropean Cities and Regions Networking for New Transport Solutions) – Białystok. Współpracę ze Stowarzyszeniem Stolic Państw Członkowskich Unii Europejskiej

– 302 – – 303 –

(Union of the Capitals of the European Union, UCEU) deklarowała Warszawa, jednak nie mogła być formalnym członkiem tej organizacji.

Do organizacji o zasięgu światowym przystapiło tylko kilka gmin, przede wszystkim największe miasta wojewódzkie. Najwięcej z nich należało do Orga-nizacji Miast Dziedzictwa Światowego (Organisation of World Heritage Cities, OWHC) i Międzynarodowego Stowarzyszenia Miast Orędowników Pokoju (In-ternational Association of Peace Messengers Cities, IAPMC), a więc do zrzeszeń o profilu społeczno-kulturowym. Inne światowe organizacje, do których należały polskie miasta, działają zwykle w zakresie wymiany informacji w wąskim zakre-sie tematycznym określonym w statucie organizacji i rozwiązywaniu konkretnych problemów lokalnych związanych z tą tematyką. Mogą to być zarówno konkret-ne zagadnienia komunalne np. Stowarzyszenie Miast i Regionów dla Recyclingu (Association of Cities and Regions for Recycling, ACRR), do którego należała Warszawa, Sieć Miast dla Rowerzystów (Cities for Cyclist Network, CCN) i Dia-log Miast Globalnych (Global Cities Dialogue, GDC) – Gdańsk, czy społeczne – Międzynarodowe Stowarzyszenie Miast Edukacyjnych (International Association of Educating Cities, IAEC) – Katowice.

Polskie miasta współpracują z organizacjami międzynarodowymi także pośrednio, poprzez uczestnictwo w sieciach narodowych powstałych z inicjaty-wy organizacji międzynarodowych. Przykładami takich sieci są Sieć Miast, Gmin i Powiatów Zrównoważonego Rozwoju powiązana z ICLEI (w 2001 roku należa-ło do niej 39 samorządów lokalnych), Stowarzyszenie Polska Sieć „Energie-Cités” powiązane z Europejskim Stowarzyszeniem „Energie-Cités” (wg rejestru MSW 9 członków w końcu 2000 r.) i Stowarzyszenie Zdrowych Miast Polski współpracu-jące ze Światową Organizacją Zdrowia (45 członków w 2002 r.).

– 302 – – 303 –

Tab. 1. Europejskie zrzeszenia międzynarodowe społeczności lokalnych i regional-nych, z którymi najczęściej współpracowały polskie miasta (2001).

OrganizacjaData

powstaniasieci

Liczba jednostek

Członkowie, niezależnie od statusu członkowskiego

Nowa Liga Hanzeatycka(Nowa Hanza)

1980 (sforma-lizowanie w 2000)

20

Białogard, Braniewo, Chełmno, Darłowo, Elbląg, Gdańsk, Goleniów, Gryfice, Kamień, Kołobrzeg, Koszalin, Kraków, Sławno, Słubice, Słupsk, Stargard, Szczecin, Toruń, Wolin, Wrocław

Unia Miast Bałtyckich, UBC 1991 12

Chojnice, Elbląg, Gdańsk, Gdynia, Koszalin, Łeba, Malbork, Międzyzdroje, Pruszcz Gdański, Reda, Sopot, Szczecin,

Eurocities 1986 6Gdańsk, Katowice, Kraków, Łódź, Szczecin, Warszawa

Telecities 1993 4Gdańsk, Katowice, Łódź, Swarzędz

METREX 1996 3 Kraków, Wrocław, Szczecin

Miasta Europejskie Przeciwko Narkotykom, ECAD

1994 3 Gdańsk, Warszawa, Częstochowa

Stowarzyszenie Miast i Regionów Europejskich na Rzecz Kultury „Les Recontres”

1994 3 Szczecin, Wałbrzych, Płock

Europejskie Stowarzyszenie Gmin „Energie Cités”

1990 2

Bielsko-Biała, Białystok oraz pośrednio członkowie Stowarzyszenia Miast „Energie Cités”

Bałtycka Komisja ds. Turystyki 1983 2 Gdańsk, Szczecin

Miasta Wolne od Samochodów, CFC

1994 1 (2)Kraków(dodatkowo Związek Komunikacyjny GOP)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MSWiA, materiałów urzędów miejskich i badań własnych.

– 304 – – 305 –

Tab. 2. Światowe zrzeszenia społeczności lokalnych, z którymi najczęściej współpra-cowały polskie samorządy lokalne (2001).

OrganizacjaData

powstania

Liczba miast deklarujących

współpracę

Członkowie, niezależnie od statusu

członkowskiego

Organizacja Miast Dziedzictwa Światowego, OWHC

1993 4Kraków, Toruń,

Zamość, Warszawa

Międzynarodowe Stowarzyszenie Miast Orędowników Pokoju, IAPMC

1980 3Oświęcim, Warszawa,

Płońsk

Międzynarodowa Rada na Rzecz Lokalnych Inicjatyw Środowiskowych, ICLEI

1990 2 Katowice, Gdańsk

Międzynarodowe Stowarzyszenie Miast i Portów, IACP

1988 2 Gdańsk, Szczecin

Związek Miast i Gmin Friedlandzkich 1996 2 Mieroszów, Korfantów

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MSWiA, materiałów urzędów miejskich i badań własnych.

Przyczyny przystępowania do organizacji

W przeprowadzonych badaniach polskie samorządy jako główną przyczynę przystąpienia do danych organizacji międzynarodowych najczęściej wymieniały chęć „wymiany doświadczeń”, w szczególności chęć skorzystania z wiedzy i do-świadczenia miast krajów wysoko rozwiniętych. Drugim, co do ilości wskazań, celem wstąpienia do organizacji był „lobbing”. Dotyczył on najczęściej uzyskania wpływu na decyzje władz Wspólnot Europejskich, a także na władze narodowe. Samorządy lokalne postrzegały także członkowstwo w organizacjach międzyna-rodowych, jako sposób na pobudzenie nowych funkcji miasta (głównie funkcji międzynarodowych). Wiązano także nadzieje na możliwość pozyskania środków finansowych (np. z Komisji Europejskiej) na wyposażenie urzędu lub inne zadania związane z gospodarką komunalną czy polityką społeczną, poprzez uczestnictwo w różnych programach danych organizacji. Tylko w 4 przypadkach wskazano na chęć nawiązania szeroko pojmowanej „współpracy gospodarczej”, co odnosiło się zarówno do kontaktów lokalnego samorządu, jak i biznesu.

– 304 – – 305 –

Ryc. 1. Cele przystąpienia do danej organizacji międzynarodowej najczęściej wymieniane przez polskie gminy.

�������������������

�������

����������������������������

�����������������������������������

����������������������

������������������

����

����

�

����

� �� �� �� �� �� �� �� ��

Źródło: Badania własne.

Efekty współpracy

W przeprowadzonych badaniach gminy wykazywały głównie efekty niemate-rialne (tzn. związane z wymianą wiedzy i informacji). Najczęściej dotyczyły one promocji turystycznej i lobbingu wobec władz wyższego szczebla. Szczególny nacisk na promocję turystyczną i inwestycyjną oraz kontakty gospodarcze kła-dziony jest w działalności Nowej Hanzy, organizującej doroczne zjazdy „miast hanzeatyckich”, w których duże znaczenie ma wzajemna prezentacja handlowa i kulturalna. Wymieniano także inne kategorie efektów np. w zakresie wymiany informacji nt. ochrony środowiska, czy wymianę zespołów kulturalnych. Ponie-waż polskie miasta najczęściej należą do sieci europejskich, tak więc i lobbing dotyczył głównie różnych instytucji Wspólnot Europejskich.

Na zakres efektów współpracy wpływa fakt specjalistycznego charakteru nie-których organizacji. Sieć POLIS zajmuje się głównie zagadnieniami transporto-wymi, stąd np. efekty wskazane przez miasto Białystok należące do tej organizacji dotyczyły „wiedzy na temat zarządzania transportem publicznym i organizacji

– 306 – – 307 –

ruchu w mieście” oraz uczestnictwa w projektach ELTIS (European Local Trans-port Information Service) i TUC (Traffic Responsive Urban Control), które dofi-nansowane były ze środków Unii Europejskiej i dotyczyły wdrażania efektywnego systemu zarządzania ruchem w mieście. Miasta należące do Eurocities wskazy-wały na efekt w postaci szkoleń urzędników w zakresie pozyskiwania środków i wdrażania programów przedakcesyjnych oraz możliwości i zasad wykorzysta-nia funduszy strukturalnych. W ramach współpracy z Eurocities zorganizowa-no w wielu miastach „Dzień bez samochodów” oraz prowadzono inne działania związane np. z promocją transportu publicznego i alternatywnego. W ramach Komitetu Wschód-Zachód tej organizacji, przy wysokiej aktywności polskich miast (głównie Gdańska), powstał dokument pt. „Ocena podstawowych potrzeb miast Wschodniej i Centralnej Europy” zaprezentowany i przyjęty na spotkaniu członków Eurocities w październiku 1999 r. Dotyczył on identyfikacji potrzeb oraz oczekiwań miast Europy Środkowo-Wschodniej w kontekście przystąpienia ich macierzystych krajów do Unii Europejskiej.

Polskie miasta są szczególnie aktywne w działaniach Unii Miast Bałtyckich. Poza licznymi szkoleniami i konferencjami, wskazywano na realizację zadań w za-kresie oświaty, wychowania i sportu (konkurs plastyczny „Dzieci Morza Bałtyc-kiego”, organizacja imprez sportowych). W zakresie rozwiązywania problemów społecznych wskazywano na kampanię UBC „Without Limits” dotyczącą likwi-dacji barier fizycznych i psychologicznych w życiu niepełnosprawnych. W ramach sieci Telecities wskazywano na pomoc organizacji w zakresie wdrożenia informa-tyki w urzędzie miasta i stworzenie profesjonalnej strony internetowej (Gdańsk).

Współpraca naszych miast z organizacją ICLEI opierała się głównie na udziale w następujących projektach:

• Local Agenda 21 Campaign (Kampania Lokalnej Agendy 21). Kampania polega na wspieraniu polityki miast i gmin działających w kierunku rozwo-ju zrównoważonego. Wskazuje na konieczność konsultacji ze społeczno-ściami lokalnymi wszystkich realizowanych przez władze projektów. W Eu-ropie działania te finansowane są przez Komisję Europejską z inicjatywy CEMR. Gdańsk w 1999 otrzymał „Nagrodę Europejskiego Miasta Zrów-noważonego Rozwoju” przyznaną przez CEMR.

• Cities for Climate Protection Campaign (Kampania Miast na rzecz Ochro-ny Klimatu) – program redukcji emisji zanieczyszczeń, którego główne źró-dła znajdują się w miastach.

• Cities 21 (Miasta 21) – program opracowania wskaźników zrównoważone-go rozwoju miast.

Generalnie polscy członkowie ponadregionalnych organizacji międzynaro-dowych najczęściej wskazywali na efekty niematerialne w takich kategoriach jak

– 306 – – 307 –

„lobbing”, „promocja turystyczna” oraz „oświata i wychowanie, sport” (wskaza-no je w połowie otrzymanych ankiet).

W ankietach wykazano tylko 4 przypadki efektów o charakterze typowo mate-rialnym w 3 miastach. Dotyczyły one w 2 przypadkach zagadnień społecznych (utworzenie Centrum Informacji dla Niepełnosprawnych i pomoc materialna dla osób, które ucierpiały w trakcie powodzi w 1997 roku), w jednym przypadku pozyskania środków na zakup komputerów dla urzędu i w jednym – pozyskania sprzętu medycznego dla szpitala.

Ryc. 2. Efekty niematerialne (dotyczące wymiany wiedzy i informacji) uczestnictwa polskich gmin w organizacjach międzynarodowych.

�������������������

�������������������

�������

���������

��������������������������������

�������

����������

��������

��������������������

�����������������������

����������������������

����

������������������

����

�����

� �� �� �� �� �� ��

Źródło: Badania własne.

– 308 – – 309 –

Bariery współpracy

Najczęściej wskazywaną barierą współpracy był brak wystarczających środ-ków finansowych. Związane było to zarówno z koniecznością wnoszenia składek członkowskich do organizacji, jak i wysokich kosztów uczestnictwa przedstawi-cieli władz miast w kongresach, konferencjach lub spotkaniach komisji roboczych danych organizacji. W kilku przypadkach przedstawiciele samorządu wskazali na „ryzyko inwestycyjne” związane z obawami czy inwestowanie w kontakty między-narodowe może przynieść miastu wymierne efekty. Problemy te były czasem przy-czyną konfliktów politycznych w radach miast (wskazywanie na wysokie koszty wyjazdów zagranicznych najwyższych władz lub urzędników). Z tego powodu nowe władze czasem nie były zainteresowane kontynuacją aktywnych kontaktów w ramach organizacji międzynarodowych. Pomimo wskazywania w ankietach na tego typu wewnętrzne dyskusje, w niniejszych badaniach nie stwierdzono żad-nych przypadków wystąpienia gminy z organizacji po zmianie władz. Ewentualne negatywne lub obojętne nastawienie władz miasta wiązało się jedynie z zanikiem aktywnej działalności w organizacji.

Ryc. 3. Główne bariery współpracy w ramach organizacji międzynarodowych wska-zywane przez polskie gminy.

������������������

������������������������

�������������������

����������������������������������

����

����

����

�

� � �� �� �� �� ��

Źródło: Badania własne.

– 308 – – 309 –

Podsumowanie i wnioski

Do ponadregionalnych organizacji międzynarodowych w 2001 roku należały praktycznie wyłącznie gminy miejskie lub miejsko-wiejskie. Najczęściej współpra-cowały one ze zrzeszeniami europejskimi, a ich udział w sieciach globalnych był względnie słaby. Ograniczał się zazwyczaj do przynależności do organizacji o cha-rakterze społeczno-kulturowym (OWHC i IAPMC), a ich działalność do udziału w konferencjach i seminariach organizowanych przez te sieci lub organizowaniu takich spotkań. Do więcej niż jednego zrzeszenia o zasięgu światowym należały wyłącznie duże miasta wojewódzkie: Warszawa, Kraków, Gdańsk i Katowice.

Najwięcej miast było członkami Nowej Hanzy i Unii Miast Bałtyckich (UBC), które od momentu założenia nie miały ograniczeń członkowskich dla krajów nie należących do Unii Europejskiej. Ponadto UBC tworzona była z aktywnym udziałem samorządów z Polski, przede wszystkim Gdańska, w którym też zlo-kalizowany jest sekretariat tej organizacji. Mniej gmin należy do sieci Eurocities i powiązanych z nią sieci Polis, Car Free Cities i Telecities, ze względu na istnie-jące dotychczas ograniczenia członkostwa dla samorządów nie zlokalizowanych w krajach Unii Europejskiej. Polskie samorządy były w nich z reguły tylko człon-kami stowarzyszonymi, nie mającymi pełnych praw w organizacji. Wynikało to ze wsparcia udzielanego przez Komisję Europejska wyłącznie dla członków Wspólnot Europejskich. Mimo tych ograniczeń, największe miasta wojewódzkie (szczególnie Gdańsk, Kraków i Szczecin) aktywnie włączały się w działania zwią-zane z Europą Środkową i Wschodnią. Charakterystyczne, że względnie niższą aktywność w organizacjach międzynarodowych, w stosunku do rangi i potencjału miasta, wykazywał dotychczas samorząd Warszawy, co wiązano z obligatoryj-nym podziałem tego miasta na gminy-dzielnice i wynikającymi z tego konfliktami politycznymi i przestrzennymi powodującymi osłabienie reprezentacji miasta na zewnątrz10.

Efekty wynikające z przynależności do organizacji międzynarodowych są trud-ne do zmierzenia i mogą być dyskusyjne. Jak ocenić bowiem efekt z uczestnictwa przedstawicieli miast w dorocznych konferencjach Organizacji Miast Dziedzictwa Światowego czy Organizacji Miast Męczeńskich i Miłujących Pokój? Może on przejawiać się w skutecznym lobbingu wobec instytucji międzynarodowych w za-kresie wdrażania projektów związanych z ochroną dóbr kultury, w pozyskaniu środków na remonty i konserwacje zabytków lub propagowaniem wzajemnych kontaktów lokalnych społeczności dla ugruntowania pokoju na świecie. Podob-nie trudno ocenić korzyści z promocji miasta np. w ramach dorocznych zjazdów

10 M. Furmankiewicz, Aktywność międzynarodowa polskich miast wojewódzkich, op. cit.

– 310 – – 311 –

miast hanzeatyckich lub innych międzynarodowych imprez o charakterze targów. Mogą one mieć wpływ na przyciągnięcie inwestora lub nawiązanie kontaktów lokalnego biznesu, jednak wiarygodne dane nie są gromadzone w urzędach miast i w niniejszych badaniach nie wykazano przykładów tego typu efektów.

Łatwiej oceniać wdrożenie konkretnych projektów, związanych z przyjmo-waniem innowacji i tzw. „dobrych praktyk”, w zakresie zarządzania gospodarką miejską (systemy zarządzania ruchem, wprowadzanie nowych technologii w go-spodarce wodą i ściekami, komputeryzacje urzędów etc.), stad też często wymiana informacji i innowacyjne projekty tego typu postrzegane są jako szczególnie istotne efekty współpracy miast11. Są one jednocześnie najbardziej znane wśród pracow-ników samorządu lokalnego. Jako szczególnie istotne uznaje się przekazywanie wiedzy i informacji o gospodarce miejskiej z krajów wysoko rozwiniętych do słabo rozwiniętych i rozwijających się, zarówno w ramach projektów organizacji między-narodowych12 jak i w związkach dwustronnych13. R. Camagni wskazuje, że ważny czynnik niwelowania różnic ekonomicznych występuje tylko w organizacjach gru-pujących jednostki o różnym poziomie rozwoju14.

Efekty wykazywano najczęściej w sieciach europejskich, a najwięcej z nich podały władze Gdańska. Aktywne uczestnictwo władz lokalnych we współpracy międzynarodowej uznaje się za ważny czynnik internacjonalizacji miast i włącze-nia gospodarki miejskiej w globalne procesy gospodarcze. Zdaniem autorów izo-lacja może prowadzić do zmniejszenia ekonomicznej konkurencyjności miasta15, podczas gdy współpraca w ramach organizacji międzynarodowych może przyno-sić efekty wynikające z pracy grupowej (efekty synergii, korzyści skali, unikanie powielania tych samych błędów (wysiłków), osiągniecie tzw. masy krytycznej w specjalistycznej działalności, transfer innowacji lub tzw. „dobrych praktyk” etc.)16. Jedynym potencjalnym zagrożeniem nadmiernej internacjonalizacji we

11 F. Godard, City partnership for urban innovation, Discussion Paper Series No 9, UNESCO-MOST 1996; http://www.unesco.org/most/mostpubl.htm.

12 H. Schulman, V. Kanninen, Urban networking: trends and perspectives in the Baltic Sea region, “Geographia Polonica”, 75, 2 / 2002, s. 11-32.

13 W. E. Hewitt, International municipal cooperation: An enabling approach to development for small and intermediate urban centers?, “Third World Planning Review”, Vol. 222, Iss. 3, 2000, s. 335-360.

14 R. P. Camagni, Development scenarios and policy guidelines for the lagging regions in the 1990s, “Regional Studies”, 26, 1994, s. 361-374,

15 J. Komorowski, Internationalisation – a modern path of development for European cities, “European Studies” – Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Seria I, Z. 253, Poznań 1997, s. 32-49; J. Komorowski, Internacjonalizacja miast i jej uwarunkowania w Polsce, w: J. Słodczyk, Przemiany bazy ekonomicznej i struktury przestrzennej miast, Opole 2002, s. 97-111; A. Church, P. Reid, Urban power, international networks and competition: the example of cross-border cooperation, “Urban Studies”, Vol. 33, Iss. 8, 1996, s. 1297-1320.

16 M. Furmankiewicz, The effects of cooperation between territorial self-governments in local and regional associations in Poland, w: B. Namyślak, R. Kozieł (red.), Współczesne procesy transformacji

– 310 – – 311 –

władzach miejskich, podawanym w literaturze, jest możliwość kierowania więk-szej uwagi na potrzeby inwestorów (partnerów) zewnętrznych, niż na potrzeby lokalnych społeczności17.

Za podstawową barierę ograniczającą współpracę w ramach organizacji mię-dzynarodowych samorządy gminne uznały brak odpowiednich środków finanso-wych. Prawdopodobnie wysokie koszty delegacji i konieczność wnoszenia skła-dek organizacyjnych jest przyczyną, że członkami największych organizacji sa przede wszystkim duże i średnie miasta, których budżety mogą pozwolić sobie na dodatkowe obciążenia finansowe. Badane samorządy podkreślały także obawy, czy koszty współpracy zwrócą się gminie w postaci konkretnych korzyści. Jest to szczególnie ważne w obliczu ryzyka krytyki, że kontakty władz z organizacjami międzynarodowymi to wyłącznie „kosztowne wycieczki” finansowane z budżetu miasta. Tego typu wątpliwości pojawiły się np. w dyskusjach radnych Warszawy przed podjeciem decyzji o formalnym wstąpieniu do Eurocities.

Niektóre organizacje europejskie są wspierane finansowo przez Komisję Euro-pejską, stąd polskie miasta często nie mogły w pełni uczestniczyć w działalności i projektach realizowanych w tych zrzeszeniach. A. Church i P. Raid18 uważają, że wspieranie europejskich zrzeszeń miast przez Unię Europejską związane jest z transformacją od centralnego, państwowego systemu umów, do „transnaro-dowej polityki sieci” współpracy społeczności i władz lokalnych (regionalnych). Organizacje miast są przykładem koalicji opartych na wspólnym interesie poli-tycznym lub gospodarczym i efektem tendencji pluralistycznych. Uczestnictwo polskich gmin w organizacjach europejskich może mieć istotne znaczenie dla pro-cesów integracji z Unią Europejską. Przystąpienie Polski do Wspólnot Europej-skich ma obecnie głównie charakter prawny. Rzeczywista integracja i uzyskanie konkurencyjności wymaga szerokiego uczestnictwa w tym procesie także społecz-ności i władz lokalnych. Łączenie partnerów o podobnych celach z różnych kra-jów UE sprzyjałoby temu procesowi. Jednak dotychczas do ponadregionalnych organizacji europejskich należało zaledwie około 50 polskich miast, a konkretne projekty związane z lokalną polityką społeczną lub gospodarką przestrzenną, zrealizowano w nie więcej niż w połowie z nich. Nie sprzyjało to uzyskaniu kon-kurencyjności wobec miast krajów wysoko rozwiniętych ani uzyskaniu wpływu na kierunki lobbingu tych organizacji wobec Komisji Europejskiej. Warto byłoby zatem przynajmniej spopularyzować wśród polskich samorządów lokalnych moż-liwości wynikające z tego typu współpracy międzynarodowej.

w układach lokalnych i regionalnych w Polsce, Seria: Przekształcenia regionalnych struktur funkcjo-nalno-przestrzennych VII, Wrocław 2002, s. 149-160.

17 A. Church, P. Reid, op. cit.; J. Komorowski, Internacjonalizacja miast..., op. cit.18 A. Church, P. Reid, op. cit.

– 312 –

Niniejszy artykuł stanowi jedynie zarys problematyki, która wymaga bardziej szczegółowego opracowania. Działalność przedstawicieli polskich samorządów w organizacjach międzynarodowych jest często mało znana nawet w samych urzę-dach, co utrudnia pozyskanie dokładnych danych o wdrażanych projektach. O wie-lu cennych inicjatywach trudno uzyskać materiały, które często stanowią wyłącznie część dokumentów księgowych. Tymczasem szersza informacja i dokładna analiza zrealizowanych projektów i osiągniętych efektów (lub przyczyn ich braku) mogłaby mieć znaczenie praktyczne i ułatwić także innym polskim samorządom lokalnym uzyskiwać konkretne korzyści ze współpracy z wielostronnymi organizacjami mię-dzynarodowymi, szczególnie w kontekście integracji europejskiej.