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POLÍTICA PÚBLICA PARA TERRITORIOS ESPECIALES AISLADOS

Política Pública ParaTerritorios Especiales Aislados

(Documento Base)

COMITÉ INTERMINISTERIAL PARA EL DESARROLLODE ZONAS EXTREMAS Y ESPECIALES

(CIDEZE)

MINISTERIO DEL INTERIOR – SUBDERE

1


ÍNDICE

PARTE I. ANTECEDENTES..............................................................................................................41 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................ 5

1.1 Proceso de elaboración de la política para territorios especiales aislados .............................. 7 2 CAPÍTULO I. POLÍTICAS PÚBLICAS Y TERRITORIOS ESPECIALES AISLADOS .. 10

2.1 Experiencias internacionales ....................................................................................................... 10 2.1.1 Unión Europea: intervención y acción programática en territorios ultraperiféricos ........................ 10 2.1.2 España: Legislación especial para Ceuta y Melilla ..................................................................... 11 2.1.3 Caso Francés: administración para territorios de ultramar .......................................................... 12

2.2 Chile y sus territorios especiales aislados .................................................................................. 13 2.3 El Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales (CIDEZE) ............................................................................................................................................. 15

3 CAPITULO II. ZONAS EXTREMAS Y TERRITORIOS ESPECIALES AISLADOS EN CHILE AL 2006 ....................................................................................................................................... 17

3.1 Antecedentes generales ................................................................................................................ 17 3.1.1 Diversas realidades territoriales .................................................................................................. 18 3.1.2 Centralización administrativa .................................................................................................... 18 3.1.3 Instrumentos legales de excepción ................................................................................................ 19 3.1.4 Gestión pública para los territorios especiales aislados ................................................................. 21

3.2 Caracterización de los territorios especiales aislados .............................................................. 22 3.2.1 Aislamiento geográfico ................................................................................................................ 24 3.2.2 Condiciones adversas para la habitabilidad ................................................................................ 26 3.2.3 Menor desarrollo económico ........................................................................................................ 27 3.2.4 Ventajas y oportunidades únicas ................................................................................................ 28

PARTE II: UNA POLÍTICA PARA TERRITORIOS ESPECIALES AISLADOS................304 CAPÍTULO III. PRINCIPIOS ORIENTADORES ..................................................................... 31

4.1 Soberanía Nacional ....................................................................................................................... 31 4.2 Equidad social y territorial ........................................................................................................... 32 4.3 Subsidiariedad del Estado ............................................................................................................ 33 4.4 Excepcionalidad de los territorios especiales aislados ............................................................ 33 4.5 Descentralización .......................................................................................................................... 34 4.6 Preservación del medioambiente ................................................................................................ 34

5 CAPÍTULO IV. CRITERIOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN ............................................. 35 5.1 Focalización y producción de información ............................................................................. 35 5.2 Participación ciudadana ................................................................................................................ 35 5.3 Gradualidad en el proceso ........................................................................................................... 36 5.4 Evaluación permanente ............................................................................................................... 36

6 CAPÍTULO V. OBJETIVOS ........................................................................................................... 37 6.1 Objetivo General ........................................................................................................................... 37 6.2 Objetivos específicos .................................................................................................................... 38

6.2.1 Fomentar la integración plena a la vida nacional de los habitantes de estos territorios .................. 38 6.2.2 Promover liderazgo regional para la gestión de territorios especiales aislados ................................ 39 6.2.3 Mejorar las condiciones de habitabilidad ..................................................................................... 40 6.2.4 Promover la flexibilización de instrumentos públicos para territorios especiales aislados. .............. 40

7 TAREAS CONCRETAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA (VER AVANCE EN ANEXO Nº 3). ............................................................................................................. 42

2


7.1 Validar metodología para evaluar situación de los territorios .............................................. 42 7.2 Descentralizar progresivamente la gestión de estos territorios ............................................. 42

7.2.1 Proyectar institucionalidad regional para la gestión pública regional ............................................ 42 7.2.2 Focalizar intervención ................................................................................................................ 43

7.3 Proponer un sistema de Financiamiento público ................................................................... 44 7.3.1 Evaluar impacto de planes e instrumentos de excepción ............................................................... 44 7.3.2 Adecuar y diseñar nuevos instrumentos de financiamiento ........................................................... 45

7.4 Facilitar la gestión intersectorial ................................................................................................ 47 7.4.1 Mejorar conectividad .................................................................................................................. 47 7.4.2 Ampliar cobertura de servicios básicos ........................................................................................ 50 7.4.1 Promover nuevas fuentes energéticas ........................................................................................... 52 7.4.2 Fortalecer presencia de servicios públicos ..................................................................................... 52 7.4.3 Favorecer el desarrollo productivo ................................................................................................ 53

8 ANEXOS .............................................................................................................................................. 56 8.1 ANEXO Nº 1: TERRITORIOS GESTIÓN CIDEZE ........................................................ 56

8.1.1 Ex Región de Tarapacá (Hoy región de Arica Parinacota y región de Tarapacá) ...................... 56 8.1.2 Ex Región de Los Lagos (hoy región de Los Ríos y región de Los Lagos). ................................ 57 8.1.3 Región de Aysén ........................................................................................................................ 58 8.1.4 Región de Magallanes ................................................................................................................ 59 8.1.5 Región de Valparaíso ................................................................................................................ 60

8.2 ANEXO Nº 2: INSTRUMENTOS ESPECIALES PARA ZONAS EXTREMAS ........ 61 8.2.1 Decreto Ley 889 ........................................................................................................................ 61 8.2.2 DFL 15 de 1981 ..................................................................................................................... 62 8.2.3 Ley Navarino ............................................................................................................................ 62 8.2.4 Ley Tierra del Fuego ................................................................................................................. 63 8.2.5 Ley Arica 2 .............................................................................................................................. 63 8.2.6 Ley Austral 2 ........................................................................................................................... 64 8.2.7 Creación del Fondo de Desarrollo y Fomento Productivo de las Zonas Extremas. ...................... 65

8.3 ANEXO Nº 3: AVANCE IMPLEMENTACIÓN Al PRIMER SEMESTRE OCTUBRE 2007. ................................................................................................................................ 66

3


PARTE I. ANTECEDENTES

4


1 INTRODUCCIÓN

La implementación de una política pública para el desarrollo de territorios especiales aislados y

sus habitantes, constituye el paso lógico y necesario del Estado chileno luego de más de una

década en que se han venido ejecutando planes y programas de trabajo específicos para

determinadas zonas extremas y aisladas. Progresivamente desde 1990 los gobiernos de los

presidentes Aylwin, Frei y Lagos han avanzado en el proceso de descentralización

administrativa y política de Chile. Reconociendo también la importancia de los territorios

especiales, enfatizando en sus características específicas, con el objetivo de integrarlos

plenamente a la dinámica de crecimiento y a los beneficios de las políticas sociales y

productivas.

La presente propuesta pretende materializar el deber del Estado chileno para promover la

integración armónica de todos los sectores de la nación y asegurar el derecho de todos sus

habitantes a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional, independiente de su

lugar de residencia1. Su meta central, es por lo tanto, promover la plena integración de los

habitantes de los territorios especiales aislados.

Los criterios actuales de rentabilidad social, con los que se evalúan los proyectos de desarrollo,

no dan cuenta de la situación que afecta a estos territorios.

En lo general, la mano del Estado debe acercarse a estos habitantes. Deben mejorarse las

condiciones de habitabilidad, promover la inclusión social y la igualdad de oportunidades,

estimular la gestión pública desde el nivel subnacional - tanto regional, como municipal- de los

territorios especiales y crear instrumentos públicos que estimulen la inversión privada en estas

zonas.

Los principios orientadores de esta política, son la promoción de la soberanía nacional, el rol

subsidiario del Estado, la equidad social y territorial, la consideración de la singularidad de cada

zona, la preservación del medio ambiente y de los valores culturales.

1 Tal como lo manifestó el ex Presidente Lagos en su primer Mensaje a la Nación, el día 21 de mayo de 2000.

5


Para su implementación, entendida esta como la puesta en marcha de planes y programas

específicos y/o sectoriales, se propone seguir los criterios de focalización, gradualidad,

participación ciudadana y evaluación permanente de las acciones a seguir.

Por lo tanto, es necesario disponer de una metodología eficiente para evaluar periódicamente

la gestión de estos territorios y focalizar acciones en aquellos que presenten condiciones

especiales. Será de igual modo imperioso, generar una institucionalidad pública que coordine y

gestione en forma eficiente las acciones del Gobierno central, regional y local hacia los

territorios especiales; fortalecer la presencia de servicios públicos y dotar de una mayor

cobertura de servicios básicos, acercando así el Estado a las personas. Por su parte, se deberá

fomentar la inversión en estas zonas y disponer de un sistema de financiamiento específico que

facilite la discriminación positiva hacia estos territorios.

Esta propuesta, es resultado del trabajo realizado durante gran parte del año 2005 por los

profesionales que integran el Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y

Especiales (CIDEZE), profesionales del Departamento de Estudios Municipales de la División

de Políticas de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) y un

amplio grupo de profesionales y técnicos de diversas reparticiones públicas a nivel central y

regional.

En la primera parte de este documento (capítulo 1), se da cuenta de las experiencias nacionales

e internacionales más significativas en materia de políticas públicas y territorios especiales

dando cuenta de igual modo de la situación actual en Chile (capítulo 2).

Luego, se aborda la formulación concreta de una política pública para estas zonas. Sus

fundamentos y principios (capítulo 3) y los criterios orientadores para su implementación

(capítulo 4). Se plantean después los derroteros a seguir como objetivos generales (capítulo 5) y

finalmente se da cuenta de metas específicas y propuestas concretas para su materialización

(capítulo 6).

6


1.1 Proceso de elaboración de la política para territorios especiales aislados

Tal como se señalo anteriormente, la elaboración de esta propuesta fue un proceso colectivo

de trabajo interministerial. Se incorporaron progresivamente representantes del sector público,

privado, académico y de la comunidad, a debatir y reflexionar acerca de la problemática que

afecta a los territorios especiales aislados y sus habitantes, con el propósito de lograr una

propuesta los más abierta y participativa posible.

Una primera etapa consistió en la revisión bibliográfica y la investigación de casos. Como

punto de partida se recurrió a los estudios realizados por la Subsecretaría de Desarrollo

Regional y Administrativo: “Integración de Territorios Aislados. Diagnóstico y Propuestas”

(1999); “Metodología para la definición de territorios especiales” (2002). En ellos, se analizan

los factores que determinan la condición especial de estos territorios y se proponen

determinadas acciones que podrían ser ejecutadas para enfrentar la falta de integración de sus

habitantes. Se investigó acerca de políticas implementadas por otros países en materia de

territorios especiales, destacando el tratamiento de los territorios insulares en la Unión

Europea, los territorios franceses de ultramar, la administración española de sus territorios en

el norte de África y la experiencia canadiense.

Paralelamente, se conformó un equipo de trabajo integrado por los profesionales del Comité

Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales y del Departamento de

Estudios Municipales de la División de Políticas de la SUBDERE, quienes elaboraron una

primera propuesta estructurada en torno a los factores de definición de los territorios

especiales aislados, variables que condicionan su realidad, criterios y principios que deben

sustentar esta política y su forma de implementación.

La percepción de la realidad cotidiana que afecta a sus habitantes y las posibilidades de

intervención profesional en estos territorios, vino dada a través de jornadas de trabajo con

jóvenes profesionales del Programa Servicio País, quienes han tenido la experiencia de estar

asentados en distintos territorios en situación de aislamiento, tanto en la zona del Norte

Altiplánico, como en la zona Austral y en territorio insular, como el caso de Juan Fernández.

7


En esta fase, también hubo reuniones de trabajo con autoridades locales y regionales para

recoger sus inquietudes y propuestas, específicamente se trabajó con organizaciones sociales y

privadas en la provincias de Palena, Aysén, Pto. Natales en la Patagonia Chilena y las de Arica

y Parinacota en el extremo norte2.

Junto a la gestión externa de esta propuesta, internamente se fue recogiendo la experiencia

acumulada durante diez años de trabajo del CIDEZE. Durante el año 2005 se realizó la

sistematización de los planes de desarrollo implementados desde 1994 en adelante3, en los

distintos territorios especiales: Arica–Parinacota, Aysén, Palena, Isla de Pascua, archipiélago

Juan Fernández y Cabo de Hornos. Esta primera etapa de trabajo concluyó con la organización

en el X Congreso del CLAD4, del foro-panel “Zonas Extremas y Especiales: políticas públicas

para una nueva integración y equidad social”5. Este foro permitió presentar una primera

propuesta centrada fundamentalmente en la importancia y pertinencia de contar con una

política pública que diera cuenta de estas zonas y de los problemas que aquejan a sus

habitantes.

Los resultados logrados hasta el momento, han permitido constatar que la simple sumatoria de

medidas sectoriales no ha traído consigo el despegue definitivo de ciertas zonas y sus

habitantes, como también, que existen desequilibrios y necesidades en estos territorios que el

mercado no es capaz de resolver por sí mismo y que, muchas veces, contribuye a profundizar.

Lograr la coordinación eficiente entre los distintos sectores públicos que tienen relación con el

desarrollo de los territorios especiales y la flexibilización de la metodología e instrumentos por

medio de los cuales se canaliza la inversión pública, fue uno de los propósitos analizados,

convocando a distintos ministerios y servicios públicos a aportar sus visiones sectoriales sobre

los territorios especiales aislados y las alternativas para enfrentar su desarrollo.

2 Comité de Defensa de Palena; .Consejo de Desarrollo Islas Huichas, Multigremial de Puerto Natales; Asociación de Municipios de la provincia Palena; Corporación de Desarrollo de Arica y Parinacota. 3 Este trabajo de sistematización de los planes de desarrollo y la gestión realizada por el CIDEZE se ha dado a conocer mediante la edición de Gestión Pública para Territorios Especiales 1994 – 2005. Cuenta Pública Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales. Además, en la Memoria de la Descentralización 2000 – 2006, editada y publicada por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, con esto se hace una breve síntesis de la gestión en territorios extremos y especiales.4 Consejo Latinoamericano para la Administración y el Desarrollo.5 En este panel se recogieron las opiniones y experiencias del Director Nacional del Programa Servicio País, el investigador de FLACSO, Marcelo Charlin y la catedrática de la Universidad Complutense de Madrid, Esther del Campo.

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Se ha avanzado progresivamente en los últimos años en esta materia y es posible hoy en día,

relevar la necesaria atención específica del Estado hacia los territorios especiales aislados, con

el propósito de asegurarles mejores condiciones de integración, habitabilidad y desarrollo

material, social y cultural a todos sus habitantes.

En síntesis, esta propuesta tiene en sus bases por un lado, los avances generales del país y

sus regiones en lo político, administrativo, económico y social; así como un proceso

participativo, intersectorial, y multidisciplinario en lo metodológico y técnico; y finalmente una

serie de mociones recogidas y perfeccionadas a lo largo de la experiencia de trabajo del

CIDEZE desde 1994 en adelante.

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2 CAPÍTULO I. POLÍTICAS PÚBLICAS Y TERRITORIOS ESPECIALES AISLADOS

En general, las políticas públicas chilenas, carecen de instrumentos de gestión y programas de

desarrollo que recojan las particularidades territoriales, es decir, que se adecuen a las

características demográficas, físicas, sociales, culturales y económicas de los territorios

definidos bajo algún rasgo común, como por ejemplo los territorios especiales aislados. Por

tales motivos, es importante y necesario plantear una política de Estado que centre su atención

en las personas que habitan estos lugares.

2.1 Experiencias internacionales

Experiencias internacionales en torno a territorios aislados, extremos, insulares o

ultraperiféricos dan cuenta de la importancia que el Estado debe conceder a sus respectivos

territorios especiales, ya sea por medio de intervenciones estructurales, mayor inyección de

recursos y legislación especial.

2.1.1 Unión Europea: intervención y acción programática en territorios ultraperiféricos6

La Unión Europea (UE) incluye un número de territorios geográficamente alejados, pero muy

importantes desde la perspectiva de integridad territorial del conjunto continental europeo.

Están los cuatro departamentos franceses de ultramar (DOM) –Guadalupe, Guayana,

Martinica y Reunión-, la Comunidad Autónoma Española de las Islas Canarias, así como las

regiones autónomas portuguesas de Azores y Madeira.

Estas “regiones ultraperiféricas” (RUP), hacen que la UE disponga de un territorio marítimo

muy amplio, y también de una economía muy diversificada (producen para el propio consumo

de los ciudadanos europeos productos como el ron, la caña de azúcar, los plátanos y otras

6 Del Campo, Esther (2005). “Los problemas de cohesión económica, social y territorial en la Unión Europea: el caso de las regiones ultraperiféricas”. Este trabajo fue preparado por su autora para ser expuesto en el foro – panel Zonas Extremas y Especiales: políticas públicas para una nueva integración y equidad social, coordinado por la Secretaría Ejecutiva del CIDEZE, en el marco del X Congreso CLAD, realizado en la ciudad de Santiago.

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frutas y hortalizas). Ofrecen también importantes oportunidades para el desarrollo de ciertas

actividades de investigación y de alta tecnología tales como el Instituto de Astrofísica de las

Islas Canarias, la Agencia Espacial Europea de Guayana o el Departamento de Oceanografía y

de Pesca de la Universidad de las Azores.

No obstante, la insularidad de las regiones ultraperiféricas (todas estas regiones salvo la

Guayana francesa, son islas), su clima tropical, su relieve a menudo volcánico y accidentado, la

distancia que las separa del continente europeo y su proximidad con países menos

desarrollados – lo que les enfrenta con retos como el de la inmigración ilegal- se mencionan

habitualmente como obstáculos para su desarrollo. Asimismo, con la excepción de la Guayana,

su densidad de población es relativamente elevada, mientras su volumen demográfico,

económico y territorial es reducido en comparación con el conjunto de la Unión Europea.

Esta realidad de las regiones ultraperiféricas europeas, queda de manifiesto en el Tratado de

Maastricht en 1992, cuando la autoridades europeas adoptaron una declaración en relación con

las regiones ultraperiféricas de la Comunidad Europea: “La Conferencia reconoce que las

regiones ultraperiféricas de la Comunidad (Departamentos franceses de ultramar, Azores,

Madeira e Islas Canarias), sufren un retraso estructural importante, agravado por una serie de

fenómenos (distancias largas, insularidad, poca superficie, relieve y clima difícil, dependencia

económica respecto a algunos productos), cuya constancia y acumulación perjudican

seriamente su desarrollo económico y social”.7

Posteriormente el acuerdo y firma del Tratado de Ámsterdam (1997) reconoció la especificidad

de las regiones ultraperiféricas y la necesidad de adaptar las políticas comunitarias a sus

realidades y a sus particularidades.

2.1.2 España: Legislación especial para Ceuta y Melilla

Las ciudades españolas de Ceuta y Melilla se ubican en el norte del continente africano, en la

costa mediterránea. El gobierno español dispuso para su administración un conjunto de Leyes

Especiales, amparadas en la Constitución Española, que establecen sus respectivos estatutos

7 Comisión Europea (2002) “Informe de la Comisión sobre la aplicación del apartado 2 del Artículo 299 del Tratado: las regiones ultraperiféricas”, 19 de diciembre de 2002.

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autonómicos. En estas leyes se definen instituciones, competencias y recursos para las

ciudades.

Ambas ciudades tienen un régimen de autogobierno, gozando de autonomía para la gestión de

sus intereses, integrándose al sistema autonómico desarrollado a partir de la Constitución

Española. Los órganos institucionales son las Asambleas, el Presidente y el Consejo de

Gobierno para Ceuta y Melilla. La organización y funcionamiento de dichos órganos se ajustan

a lo establecido en el Estatuto y a las normas que dicten las Asambleas en su caso.

La competencia de la ciudad comprende las facultades de administración, inspección, sanción y

- en los términos que establezca la legislación general del Estado-, el ejercicio de la potestad

normativa reglamentaria.

La ciudad tiene personalidad jurídica propia y en el ejercicio de sus competencias, goza de las

potestades y privilegios que el ordenamiento jurídico atribuye a las administraciones públicas

territoriales de España. La ciudad - con sujeción al principio de coordinación con la hacienda

estatal-, goza de autonomía financiera, es titular de bienes de dominio público y de patrimonio

y hacienda propios, de acuerdo con la Constitución, el Estatuto y la legislación del Estado

sobre régimen financiero de las entidades locales. El Estado garantiza la suficiencia financiera

de la ciudad.

2.1.3 Caso Francés: administración para territorios de ultramar8

La República Francesa tiene forma del Estado Unitario con amplios grados de

descentralización. La División Político Administrativa francesa se compone de: un Estado

nacional, con 26 regiones, 100 departamentos, 36.763 comunas, más el distrito para la

administración desconcentrada.

En cuanto a la administración de los “territorios especiales” (la Polinesia Francesa), se autoriza

a través de la “Ley de orientación para Ultramar”, un status institucional adecuado y por lo

8 “Diario Oficial de la República Francesa. “Estatuto Autonómico de la Polinesia Francesa”. Marzo de 2004.

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tanto diferenciado: leyes de descentralización, colectividad territorial o territorio de ultramar.

En general se le otorgan mayores niveles de autonomía que a los territorios continentales.

Los tres niveles subnacionales cuentan con Ejecutivos electos por los respectivos Consejos. En

la Región: un Presidente; en el Departamento: un Presidente, y en la comuna: un Alcalde. La

distribución competencial se basa en Concejos territoriales deliberantes, con ejecutivos que son

Jefes de los Servicios de la Administración Territorial. El Presidente Regional conduce la

política regional en desarrollo económico, ordenamiento territorial y formación profesional.

De igual modo, promueve el desarrollo sanitario, social, cultural y científico. Además,

construye, mantiene y administra liceos y establecimientos profesionales. El Prefecto Regional

se encarga de la aplicación de políticas nacionales en desarrollo económico y social, y del

ordenamiento territorial. El Presidente del Departamento, prepara y ejecuta las deliberaciones

del Consejo, administra el presupuesto y dirige al personal. Tiene amplias competencias:

vialidad departamental, acción social, construcción y mantención de las escuelas públicas,

organización y financiamiento de transporte escolar, obras de equipamiento rural, gestión de

puertos de comercio y pesca de interés departamental, entre otras. El Prefecto Departamental

se encarga de la coordinación de las políticas nacionales con los niveles locales. El Alcalde

representa a la comuna y administra su presupuesto, es el empleador del personal comunal.

En la estructura administrativa del Gobierno los Ministerios se desconcentran en los niveles

Regional (Prefecto Regional), Departamental (Prefecto Departamental) y Distrital (Sub

Prefecto), en la comuna no hay representante del nivel central. En cuanto a la coordinación

territorio y centro, existe sólo un control posterior por parte del representante del Estado

sobre la legalidad del actuar de las colectividades territoriales. Existe un Comité de

financiamiento local territorial, que armoniza intereses centrales y territoriales para la inversión.

2.2 Chile y sus territorios especiales aislados

Durante las últimas dos décadas, Chile ha experimentado una positiva evolución en el ámbito

político, social, cultural y macroeconómico, este crecimiento ha permitido que la gran mayoría

de sus habitantes tenga acceso a mejores condiciones de vida, pero en algunas zonas de

nuestro país, algunos habitantes no son partícipes de esta evolución, quedando rezagados del

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desarrollo, en comparación al resto de la población. La heterogeneidad territorial de nuestro

país se observa en territorios con una vasta diversidad de condicionantes geográficas y

culturales.

Esta excepcionalidad o condición especial es resultado de la existencia en nuestro territorio

nacional, de territorios geográficamente aislados, con bajo nivel de accesibilidad, con escasa

población y altamente dispersa, en los que se observa una baja presencia y cobertura de

servicios públicos, que como consecuencia de estos factores se encuentra en desventaja y

desigualdad respecto del desarrollo del resto del país.

El Estado chileno por medio de determinadas acciones implementadas, reconoce y asume la

existencia de estos territorios especiales y los problemas que derivan de su especial condición.

Durante los últimos diez años, se han implementado numerosas iniciativas excepcionales para

responder a las necesidades que las comunidades de estos territorios especiales han planteado.

Sin embargo, estas iniciativas aparecen dispersas en su focalización y con una superposición de

medidas para su tratamiento, falta de coordinación multisectorial, uso deficiente de los recursos

y una metodología de asignación de inversión pública, que no considera como un factor

discriminador la excepcionalidad de los territorios especiales.

Actualmente, la gestión pública en territorios especiales está focalizada en las provincias de

Arica y Palena, en las regiones de Aysén y Magallanes, y en los territorios insulares de Isla de

Pascua y Archipiélago de Juan Fernández. Sin embargo, esta intervención no obedece a una

política de Estado de carácter proactivo y que reconozca la excepcionalidad de estos territorios

y sus habitantes. Por el contrario, los planes y acciones implementados han sido respuestas a

las demandas de la comunidad que se han encontrado en situaciones límites, dejando de

manifiesto una realidad que no está en la agenda pública, pero que sí constituye un problema

social que necesita de la intervención del Estado para lograr su modificación en el largo plazo.

Por lo tanto, es necesario avanzar en la implementación de una política de Estado que aborde

la realidad de los chilenos que habitan en los territorios especiales, comprendiendo que estos

no son ciudadanos de segunda categoría y que también deben tener las mismas oportunidades

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y beneficios que el resto de los chilenos hemos podido disfrutar a consecuencia del crecimiento

económico y político de las últimas dos décadas.

2.3 El Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales (CIDEZE)

La Secretaría Ejecutiva del Comité para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales es un

organismo consultivo de carácter permanente, cuya principal función es la de asesorar al

Presidente de la República en el estudio y formulación de políticas, planes y programas

tendientes al desarrollo de estas zonas. Además, le corresponde asesorar en el logro de la

debida coherencia de las diversas políticas que se acuerden por parte de los Ministerios y

Servicios Públicos competentes en sus respectivos ámbitos.

El año 1994, iniciando su mandato, el Presidente Frei determinó la creación de un Comité

Especial para abordar la problemática de las provincias de Arica y Parinacota. Los objetivos de

este comité fueron proponer la implementación de planes, programas y proyectos especiales,

que permitieran la reinserción de esas provincias en el desarrollo económico del país.

Asimismo, se decidió la aplicación de medidas concretas que dinamizaran la actividad

económica y productiva de la zona. De esta forma, mediante Decreto Presidencial, se creó el

Comité Interministerial para el Desarrollo de Arica y Parinacota, sustentado en el principio

constitucional que establece el deber del Estado de promover la integración armónica de todos

los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de

oportunidades en la vida nacional.

Posteriormente, inspirado en el mismo principio constitucional y con el propósito de cumplir

con similares objetivos, el mismo año se decretó la creación del Comité Interministerial para el

Desarrollo de Aysén. Ambos Comités fueron creados como organismos consultivos de

carácter permanente, presididos por el Ministro del Interior e integrados mayoritariamente por

Ministros de Estado.

A finales del mismo año 1994, ambos comités se fusionaron administrativamente y se creó una

Secretaría Ejecutiva para todas las zonas extremas, denominada Comité Interministerial para el

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Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales. En esa oportunidad, se integraron a la gestión de

este comité la provincia de Palena y la región de Magallanes. El año 2002, el Ministro del

Interior instruyó a la Secretaría Ejecutiva del CIDEZE para que se incorporaran a su gestión

los territorios insulares oceánicos de Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández.

La decisión de crear una Secretaría Ejecutiva que tuviese como misión la gestión y

coordinación de planes de desarrollo para los territorios extremos y especiales, fue en gran

medida consecuencia de la constatación de que determinados sectores de la población asentada

en zonas extremas y aisladas, son afectados por problemas económicos y sociales similares.

Esta realidad justifica la existencia de una instancia gubernamental central que asuma el tema

en su conjunto, en un contexto de coordinación y unidad de la acción de la administración.

Los objetivos del CIDEZE actualmente se definen de la siguiente manera:

i. En el ámbito de la gestión pública, se trata de coordinar acciones, concertar

actores públicos y privados y elaborar planes de desarrollo estructural para las

zonas extremas.

ii. En el ámbito de la política pública, se persigue integrar plenamente a los

habitantes de los territorios especiales, profundizar el proceso de

descentralización del país, proponer los ejes de acción e instrumentos necesarios

para el desarrollo de las zonas extremas, aisladas y especiales, e institucionalizar la

acción del Estado en estos territorios desde el nivel central y subnacional.

El año 2001 el CIDEZE pasó a formar parte de la estructura organizacional de la Subsecretaría

de Desarrollo Regional y Administrativo, del Ministerio del Interior, considerando las

funciones de estudio, evaluación y formulación de políticas para el desarrollo regional,

provincial y local.

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3 CAPITULO II. ZONAS EXTREMAS Y TERRITORIOS ESPECIALES AISLADOS EN CHILE AL 2006

3.1 Antecedentes generales

Generalmente el contexto natural de estos territorios, está marcado por condiciones

geográficas (clima, topografía, recursos naturales), que a menudo no hacen fácil la vida a

quienes los habitan. La mayoría de sus habitantes se encuentran alejados y aislados de sus

respectivos centros regionales y, en muchos casos, de sus respectivos centros comunales.

Existe hoy la definición de zonas extremas, para establecer un tratamiento especial a las

regiones más apartadas y en condición de aislamiento del centro del país. Este es el caso de las

regiones de Tarapacá, en sus provincias de Arica y Parinacota; la provincia de Isla de Pascua y

la comuna de Juan Fernández, como los territorios insulares oceánicos en la región de

Valparaíso; la provincia de Palena en la región de Los Lagos; y las regiones de Aysén y

Magallanes. En estos territorios se han desarrollado planes especiales de desarrollo productivo

y social desde 1994 en adelante.

Estudios y diagnósticos realizados9, junto a la sistematización de las experiencias de trabajo10,

llevan a plantear la idea de superar el concepto de “zona extrema y especial”, apuntando al

concepto de “territorios especiales aislados”. Este concepto asume que la situación de las

zonas extremas ha cambiado sustancialmente luego de 12 años. Chile es otro y las regiones

extremas han gozado de algunos cambios estructurales en infraestructura y cobertura de

servicios, aunque algunos lugares mantienen un nivel de rezago frente al desarrollo promedio

del país y también de sus capitales regionales. El concepto de territorio especial aislado se hace

cargo de la disparidad observada al interior de las regiones entre algunas provincias y comunas.

El centralismo del país comienza perversamente a reproducirse en el nivel regional, ya que los

instrumentos públicos vigentes no recogen debidamente las disparidades territoriales, y las

formas de evaluación de rentabilidad social de los proyectos de desarrollo no ha logrado ser

flexibilizada con una mirada que discrimine positivamente territorios que están

9 Entre otros, es importante destacar Metodología para la definición de Territorios Especiales. Informe Final (2002). UCV/PNUD/SUBDERE, Valparaíso; Integración de Territorios Aislados. Diagnóstico y Propuestas (1999). PUC/SUBDERE, Santiago.10 Ver “Gestión Pública para territorios especiales. Cuenta Pública del Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales 1994 –2005”. Publicado por Subdere, 2006.

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geográficamente aislados, que además tienen serios problemas de accesibilidad, tienen una

escasa población y una alta dispersión de ésta y en donde al mismo tiempo se observa una baja

presencia y cobertura de servicios básicos. La definición de territorios especiales aislados,

permitiría una mejor determinación de las zonas a intervenir por el Estado, resguardando el

objetivo de su plena integración a la vida nacional.

3.1.1 Diversas realidades territoriales

La forma en que se distribuye el territorio chileno, ha traído como consecuencia la existencia

de una multiplicidad de problemáticas con características muy especiales a lo largo del país. Tal

es el caso de los territorios en situación de aislamiento, tales como Putre, Visviri, Alto Palena,

Islas Huichas, Cabo de Hornos; las zonas fronterizas y áreas geopolíticamente estratégicas

(Arica y Tierra del Fuego, las más relevantes); el gran territorio oceánico insular (Isla de Pascua,

Archipiélago Juan Fernández); territorios con marcada homogeneidad étnica (Araucanía

Andina, Altiplano chileno e Isla de Pascua,) y eventualmente algunas zonas productivas

deprimidas en lo económico (Arica, Mejillones, Puerto Natales, Lota, Coronel), entre otras.

Todo esto se traduce en una disparidad territorial, económica, social y cultural.

3.1.2 Centralización administrativa

La definición histórica del Estado chileno se constituyó tempranamente, adoptando un

régimen político centralizado heredado de la organización político-administrativa impuesta por

el Imperio Español. Se instaló entonces una fuerte cultura centralista que favoreció la

consolidación de un orden territorial y facilitó la concentración del poder político, económico,

social y cultural, transformando a Santiago en el núcleo geográfico de Chile11.

Actualmente, el desafío de la integración plena y el desarrollo de estos territorios no es tarea

fácil para los respectivos gobiernos regionales. Aún considerando el interés y trabajo realizado

en conjunto por autoridades nacionales y regionales -en Arica, Aysén, Palena, Magallanes,

como en Isla de Pascua y en el Archipiélago Juan Fernández-, la carencia de mecanismos

políticos regionales más participativos y la mejor redistribución de los recursos públicos, son

11 El Chile Descentralizado Que Queremos. Un Proyecto de Todos (2001). SUBDERE, Santiago. P. 30.

18


factores que obstaculizan el fortalecimiento del liderazgo regional necesario para asumir la

gestión pública de estos territorios. Cuestión que aparece como imperativa abordar en la acción

del Estado, para profundizar el proceso de descentralización iniciado en los años 90.

3.1.3 Instrumentos legales de excepción

La promulgación y puesta en vigencia de leyes y decretos que contemplan beneficios de

carácter tributario e incentivos económicos12, constituyen un reconocimiento a la condición

especial de las zonas extremas. En una breve síntesis se mencionan:

- Decreto Ley 88913: promulgado el 21 de febrero de 1975, establece una bonificación a la

mano de obra en zonas extremas equivalente al 17:% del sueldo mínimo. Actualmente,

corresponde a la Ley Nº 19.853.

- Decreto con Fuerza de Ley Nº 1514:: determina la creación del Fondo de Fomento y

Desarrollo de regiones extremas. Este DFL tiene su origen en el Decreto Ley Nº 3.529 de

1980, que dio origen al Fondo de Fomento y Desarrollo para las regiones de Tarapacá, Aysén y

Magallanes, y las provincias de Chiloé y Palena, con el objetivo de bonificar las inversiones de

los pequeños y medianos empresarios. Posteriormente, el año 1981, el DFL Nº 15, estableció

los requisitos y condiciones de procedencia de las bonificaciones y su operatoria.

- Ley Navarino Nº 18.392: publicada el 14 de enero de 1985, establece un régimen aduanero y

tributario especial para la ribera sur del Estrecho de Magallanes, que beneficia a las empresas

que desarrollan actividades industriales, mineras, de transporte y turismo, siempre que su

establecimiento y actividad signifiquen la racional utilización de los recursos naturales y asegure

la preservación de la naturaleza y del medio ambiente.

- Ley Tierra del Fuego Nº 19.149: publicada el 06 de Julio de 1992, establece un régimen

preferencial aduanero y tributario para las comunas de Porvenir y Primavera, en la provincia de 12 Ver Gestión Pública para Territorios Especiales 1994 - 2005. Cuenta Pública Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales (2005). Ministerio del Interior – SUBDERE, Santiago. Una descripción más detallada de estos instrumentos se encuentra en el anexo nº 2.13 14 A octubre del 2007 se evalúa presentar un Proyecto de Ley que Prorroga ex DL 889 y DFL 15, y que crea fondo de desarrollo y fomento productivo de las zonas extremas, estimando necesario reemplazarlo de manera progresiva por otros instrumentos de apoyo al desarrollo de las regiones extremas, comprometiendo que todos los recursos del actual beneficio permanecerán en las zonas respectivas.14

19


Tierra del Fuego, beneficiando a las empresas que desarrollen actividades industriales,

agroindustriales, agrícolas, ganaderas, mineras, de explotación de las riquezas del mar, de

transporte y de turismo, que se instalen físicamente en terrenos ubicados en las comunas

indicadas.

- Ley 19.420 (Ley Arica 1)15: aprobada el año 1995, establece la creación de centros de

exportación; permite la venta de inmuebles a extranjeros en zonas urbanas de Arica; amplía las

actividades industriales permitidas bajo régimen de zona franca a procesos simples de

ensamblado y agregación de valor; autoriza el funcionamiento de un “duty free shop” en el

aeropuerto de Chacalluta; autoriza el cabotaje en el puerto de Arica, entre otras medidas.

- Ley 19.669 (Ley Arica 2) 16: publicada en mayo de 2000, corrige y mejora la Ley Arica 1, con

el propósito de perfeccionar los incentivos y sus mecanismos de asignación. Establece la

ampliación de Zona Franca Industrial a Alto Hospicio; crea la modalidad de arancel cero para

Arica; regula y autoriza la instalación de casinos de juego; establece una nueva modalidad de

distribución del pago por concesión en Zona Franca; y faculta la creación de la Corporación

de Desarrollo de Arica y Parinacota. Además, crea un crédito tributario de 30% para las

inversiones efectuadas en la provincia de Arica y de un 40% a las efectuadas en a la provincia

de Parinacota y a aquellas inversiones en la provincia de Arica con fines turísticos.

- Ley 19.606 (Ley Austral 1): publicada el 14 de mayo de 1999, establece incentivos para el

desarrollo económico de las regiones de Aysén y Magallanes, y la provincia de Palena.

- Ley 19.946 (Ley Austral 2): promulgada el año 2004, establece la ampliación de beneficios

tributarios a todas las áreas productivas de la zona austral y crea una zona franca de extensión

para la región de Aysén y Magallanes y la provincia de Palena.

15 Se estudia la presentación de un proyecto de ley que prorrogue la fecha para acogerse al crédito tributario en la nueva región, manteniendo los porcentajes establecidos por la Ley Arica 2, y rebajando el monto mínimo de la inversión de 2.000 a 1.500 UTM en el caso de la provincia de Arica.16 Se estudia la presentación de un proyecto de ley que prorrogue la fecha para acogerse al crédito tributario en la nueva región, manteniendo los porcentajes establecidos por la Ley Arica 2, y rebajando el monto mínimo de la inversión de 2.000 a 1.500 UTM en el caso de la provincia de Arica.

20


Varios de estos instrumentos expirarán o verán disminuir sus beneficios, por la que se hace

necesario evaluar un eventual prorroga de su vigencia o bien estudiar alternativas para su

reconversión.

Además, desde el año 2002 se ha venido trabajando en una propuesta de estatutos de

administración especial para Isla de Pascua y el Archipiélago de Juan Fernández, con el

propósito de buscar nuevas formas de administración de territorios insulares oceánicos. Para

ello, en agosto del año 2005 el Ejecutivo ingresó al Congreso un proyecto de reforma

constitucional que crea los territorios especiales de Isla de Pascua y Juan Fernández y que ha

sido recientemente aprobado.17 En la misma línea de propuestas legislativas, el Ejecutivo, a

través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo diseñó y propuso un

proyecto de ley para la creación administrativa de la Región de Arica-Parinacota. La creación

de Arica y Parinacota se formalizó con la promulgación de la ley Nº 20.175 por parte de la

Presidenta Michelle Bachelet, el 23 de marzo de 2007 en Arica. El 11 de abril, la ley se publicó

en el Diario Oficial y, a partir de esa fecha, se contaron 180 días corridos, al término de los

cuales la región comenzó a operar a pleno régimen.

3.1.4 Gestión pública para los territorios especiales aislados

El gobierno por intermedio de la acción interministerial del CIDEZE ha propuesto el diseño e

implementación de programas de desarrollo en los distintos territorios especiales, coordinando

un trabajo con ministerios, autoridades, regionales, provinciales y municipales, como también,

con representantes de la comunidad local y el sector privado. Fruto de ello son:

- Plan de Desarrollo de Arica y Parinacota, región de Tarapacá (Fases 1 y 2) (Actual

región de Arica-Parinacota).

- Mesa Público Privada, plan de desarrollo para la región de Aysén

- Agenda Palena I y II, planes de desarrollo para la Provincia de Palena

- Plan de Desarrollo comuna de Cabo de Hornos, región de Magallanes

- Plan de Desarrollo del Archipiélago Juan Fernández.

17 Publicado en el Diario Oficial el 30 de Julio de 2007.

21


Esta gestión pública ha tenido como base fundamental los siguientes objetivos:

- Fortalecer la asociación público privada en el establecimiento de diagnósticos

pertinentes y planes de trabajo contingentes y específicos para cada territorio

especial.

- Coordinar interministerialmente servicios públicos a nivel central, regional,

provincial y local.

- Incorporar factores de discriminación positiva para los territorios especiales en

la acción del Estado en materia de transporte, conectividad, fomento

productivo, turismo, patrimonio cultura, migración, educación y salud.

El diseño e implementación de estos instrumentos y planes especiales han contribuido a

mejorar las condiciones de vida y desarrollo de los habitantes de las zonas aisladas y extremas

de nuestro país, estimulando la inversión privada y orientando parte de la inversión pública a

subsanar algunas carencias de estos territorios.

Junto al impacto que la acción de estos instrumentos ha significado, también debemos

considerar la inversión pública ejecutada por medio del Fondo Nacional de Desarrollo

Regional (FNDR), el Programa de Mejoramiento Urbano (PMU), el Programa de

Mejoramiento de Barrios (PMB), contando así con un importante conjunto de instrumentos

destinados a impulsar y fortalecer el desarrollo de todas las regiones y comunas de nuestro

país18.

3.2 Caracterización de los territorios especiales aislados

Estos territorios responden a características generales en común, pero no implican

necesariamente una realidad uniforme u homogénea. En resumen se podrían definir como un

territorio geográficamente aislado, con bajo nivel de accesibilidad, con escasa población y alta

dispersión de ésta, en el que se observa una baja presencia y cobertura de servicios básicos y

públicos, que a consecuencia de estos factores se encuentra en una situación de desventaja y

desigualdad social respecto del desarrollo del país.

18 Delpiano, Adriana (2005). “Chile y sus Territorios Especiales”. En Gestión Pública para Territorios Especiales 1994 - 2005. Cuenta Pública Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales (2005). Ministerio del Interior – SUBDERE, Santiago. Gestión Pública para Territorios Especiales.

22


Estudios realizados para evaluar y determinar la realidad de estos territorios19 plantean la

existencia de un conjunto de factores que determinan su situación:

- Baja densidad de población y dispersión.

- Insuficiente presencia de servicios públicos.

- Falencias y déficit en infraestructura vial, portuaria, aeroportuaria,

telecomunicaciones que dificultan la accesibilidad y conectividad de la población.

- Situaciones no definidas en relación con la propiedad de la tierra y del agua, que

en muchos casos se convierten en una limitante para la inversión y el

asentamiento apropiado de la población.

- Débil transferencia tecnológica a los procesos productivos.

Considerando el grado de impacto de estas variables es posible señalar una serie de

características que distinguen la realidad de estos territorios:

- Escaso desarrollo de capacidades, habilidades y competencias por parte de la

población.

- Problemas de conectividad aumentan a consecuencia del aislamiento geográfico.

- Mientras más extremos son los territorios, mayor desequilibrio territorial se

produce (concentración de población en determinados zonas; distancia del

núcleo regional y comunal; dependencia funcional y económica).

- Instrumentos de desarrollo vigentes que no necesariamente responden de manera

integral y amplia a la realidad ya enunciada.

- Estos territorios no están integrados al mercado nacional o internacional.

En otro orden de cosas, la presencia de comunidades originarias y la potencialidad de reserva

natural, también son características comunes que distinguen y confieren la condición especial a

muchos de estos territorios en comparación con el resto del territorio nacional.

19 Metodología para la definición de Territorios Especiales. Informe Final (2002). UCV/PNUD/SUBDERE, Valparaíso; Integración de Territorios Aislados. Diagnóstico y Propuestas (1999). PUC/SUBDERE, Santiago; Política sobre Territorios Especiales (2002). SUBDERE. Santiago.

23


3.2.1 Aislamiento geográfico

Un rasgo fundamental que define a estos territorios es el aislamiento geográfico al que está

sometida su población. Este factor condiciona y limita el desarrollo de sus habitantes, al

aumentar los problemas de conectividad que afectan directamente el tránsito de las personas y

el transporte de bienes hacia y desde un territorio o al interior de este, como también, el acceso

a los servicios y centros de salud y educación, servicios públicos básicos para el bienestar y

desarrollo de las personas, dejándolos en una situación de desventaja en comparación con el

resto de la población nacional.

En 1999 el Instituto de Geografía de la Universidad Católica de Chile y la SUBDERE

determinaron que un territorio aislado presenta débiles relaciones con el exterior y está mal

servido por las vías de comunicación20. Para esta definición se utilizaron cinco criterios básicos

de análisis: físico, administrativo-institucional, demográfico, socio-cultural y económico –

presupuestario.

La valorización de los indicadores de cada uno de estos criterios, permitió establecer las

siguientes categorías: territorios con situación de alta integración; territorios con situación de

integración parcial; territorios con situación de aislamiento relativo; territorios con situación de

aislamiento critico. En esta última categoría se identificaron 25 comunas que presentaban

características de aislamiento crítico:

Comunas que presentaban características de aislamiento crítico:Comuna Región Comuna Región

Guaitecas Región de Aysén Curarrehue Región de La Araucanía

Tortel Región de Aysén Putre Región de TarapacáO’Higgins Región de Aysén Lago Verde Región de AysénGeneral Lagos Región de Tarapacá Queilén Región de Los LagosFutaleufú Región de Los Lagos Hualaihue Región de Los Lagos

20 Política sobre Territorios Especiales (2002). SUBDERE. Santiago. P. 7.

24


Timaukel Región de Magallanes Isla de Pascua Región de ValparaísoPalena Región de Los Lagos Quinchao Región de Los LagosCuraco de Velez Región de Los Lagos Puqueldón Región de Los LagosJuan Fernández Región de Valparaíso Cochamó Región de Los LagosColchane Región de Tarapacá Chaitén Región de Los LagosNavarino Región de Magallanes Ollague Región de AntofagastaRío Ibáñez Región de Aysén Alto del Carmen Región de Atacama

Lonquimay Región de La Araucanía

Fuente: SUBDERE-PUC 1999.

El cruce simple de las 25 comunas con aislamiento crítico identificadas, con las comunas que

actualmente están bajo la gestión del CIDEZE en las zonas extremas definidas anteriormente,

se suman 39 comunas que pudieran ser calificadas como territorios especiales aislados y tal

como lo detalla el siguiente cuadro:

Comunas calificadas como territorios especiales aislados:

Región Comuna Población Superficie(km2) Región Comuna Población Superficie

(km2)

I General Lagos 1.179 2.244 X Cisnes 5.739 15.321,4I Putre 1.977 5.902 XI Aysén 22.353 29.796,4I Arica 185.268 4.799 XI Lago Verde 1.062 5.422,3I Camarones 1.220 3.927 XI Coyhaique 50.041 7.290,2I Colchane 1.649 4.015 XI Río Ibáñez 2.477 5.997,2II Ollagüe 318 2.963 XI Chile Chico 4.444 5.737,1III Alto del Carmen 4.840 5.938 XI Cochrane 2.867 8.599,5V Juan Fernández 633 147 XI Tortel 507 19.710,6V Isla de Pascua 3.791 163 XI O’Higgins 463 8.182,5IX Lonquimay 10.237 3.914 XII Cabo de Hornos 2.262 15.578,7IX Curarrehue 6.784 1.170 XII Laguna Blanca 663 3.528,6X Queilén 5.138 332,9 XII Natales 739 48.340,2X Quinchao 8.976 160,7 XII Porvenir 5.465 6.952,6X Puqueldón 4.160 97,3 XII Primavera 1.016 4.253,4X Cochamó 4.363 3.910,8 XII Punta Arenas 119.496 17.526,3X Curaco de Velez 3.403 80 XII Río Verde 358 9.066X Chaitén 7.182 8.470,5 XII San Gregorio 1.158 6.654,7X Palena 1.690 2.763,7 XII Timaukel 423 10.758,9X Hualaihue 8.273 2.787,7 XII Torres del Paine 739 6.157,7X Futaleufú 1.826 1.280XI Guaitecas 1.539 620,6

Fuente: SUBDERE-PUC 1999.

Según este cuadro los territorios especiales aislados equivaldrían al 39,13 %21 del total de la

superficie del territorio chileno continental, en tanto, el peso demográfico sería

aproximadamente un 3,22 % del total de la población del país. Se debe observar además que,

asumida la disparidad territorial mencionada anteriormente, las comunas de Alto del Carmen, 21 La superficie de los territorios especiales corresponderían a 295.855,9 km2 del total de la superficie de Chile continental de 756.032,9km2.

25


Curarrehue y Lonquimay tienen condiciones de aislamiento distintas a la gran mayoría

mencionada, ya que su nivel de accesibilidad ha variado positivamente en los últimos años.

Asimismo el nivel de acceso de servicios observado actualmente en las capitales regionales

como Arica, Aysén y Punta Arenas.

Con todo, es necesario contar con una metodología que defina variables, factores y

ponderaciones que permitan operacionalizar y definir claramente a estos territorios especiales

aislados.

Durante el 2007, se ha trabajado en la “Actualización estudio diagnóstico y propuesta para territorios aislados”, que no sólo contemplará la actualización de los datos del estudio

desarrollado el año 1999 por la Pontificia Universidad Católica, sino que propone una nueva

metodología para la identificación de comunas con situación de aislamiento crítico,

considerando un nuevo enfoque que se orienta, más que presencia de servicios en las comunas,

a la cobertura que tienen en la población los distintos servicios determinados por tiempo de

viajes umbrales, es decir, el acceso a estos.

3.2.2 Condiciones adversas para la habitabilidad

Las condiciones de habitabilidad para la población de un territorio se pueden entender como

las ventajas y/o desventajas presentes para el desarrollo y calidad de vida de las personas. Por

lo tanto, la habitabilidad hace referencia tanto a mejorar la calidad de vida de la población, pero

también a la aspiración de contar con una óptima ordenación del territorio y planificación de

su infraestructura.

En relación con una mejor calidad de vida, se deben rescatar las potencialidades del lugar, las

capacidades, expectativas y necesidades de la población. La ordenación del territorio y la

planificación de su infraestructura, nos remite a la accesibilidad en relación a las capacidades de

vialidad, modos de transporte y tiempos de desplazamiento. La conectividad y vías de

comunicación constituyen factores estratégicos para el desarrollo de los territorios especiales

aislados, pues facilitan el buen funcionamiento de otro tipo de avances estableciendo un

círculo virtuoso respecto de las mejoras incorporadas.

26


Otro tipo de accesibilidad debe ser entendido como el acceso a las tecnologías de información,

las que pueden ser utilizadas como instrumentos de conexión e integración de la población de

los territorios especiales con el resto del país, ayudando así a soslayar la percepción de

aislamiento y conexión con otras personas fuera su lugar de residencia La telefonía fija y móvil,

la conexión a Internet por vías dedicadas, la televisión satelital y por cable, deben ser servicios

que se incorporen a la vida cotidiana de estas comunidades22 para que las personas se sientan

más integradas y menos aisladas.

De esta forma, algunas variables que permitirían establecer determinadas condiciones de

habitabilidad tendrían relación con una mayor o menor accesibilidad física, geográfica y

psicológica. Factores a considerar como la distancia a recorrer entre la cabecera comunal y la

respectiva cabecera regional; deben complementarse con nivel de acceso a tecnologías de

información y nivel de prestaciones en cobertura de salud y educación.

3.2.3 Menor desarrollo económico

Los habitantes de estos territorios se situarían en una posición desigual en relación con el resto

de la población del país, en cuanto al nivel de desarrollo económico. Un análisis preliminar del

ingreso autónomo de los hogares23, sugiere que una mayor incidencia o presencia de factores

que condicionan la realidad de los territorios especiales aislados, determinarían un menor nivel

de ingresos de su población en comparación a los ingresos generados por habitantes de

aquellos territorios no considerados especiales. Por ejemplo, el ingreso autónomo promedio de

los hogares a nivel país correspondería a $534.735, en tanto que en los territorios especiales

correspondería a $369.46724.

Asimismo, el costo de vida para las personas en territorios especiales aislados, es también un

indicador a evaluar. El costo promedio de una canasta alimenticia en la ciudad de Coyhaique es 22 La Subsecretaría de Telecomunicaciones desarrolla hace unos años un programa que pretende incorporar a estas comunidades la conexión a Internet en diversas modalidades. 23 Entendemos ingreso autónomo, como el ingreso generado por las personas sin considerar subsidios públicos. 24 Fuente Encuesta CASEN 2003, MIDEPLAN. Es importante señalar que la muestra 2003, si bien es de carácter nacional, no cubre las siguientes comunas por razones de difícil acceso y lejanía: Ollagüe (II Región), Juan Fernández, Isla de Pascua (V Región), Chaitén, Futaleufú, y Palena (X Región), Lago Verde, Guaitecas, O’Higgins y Tortel (XI Región) y Torres del Paine, Río Verde, Laguna Blanca, San Gregorio, Primavera, Timaukel, Navarino y Antártica (XII Región). Por lo tanto, el promedio del ingreso autónomo de los hogares en territorios especiales se ha calculado sobre la base de 20 comunas consideradas en la muestra.

27


un 36,5% más cara que en la ciudad de Santiago. Igualmente, el costo de la energía eléctrica

domiciliaria en esta capital de la región de Aysén, es tres veces más cara que en la región

Metropolitana.

3.2.4 Ventajas y oportunidades únicas

Los territorios especiales no sólo deben ser considerados en términos negativos o de carencias

para su desarrollo. Estos territorios también ofrecen características singulares que constituyen

ventajas comparativas con otros territorios, que se podrían transformar en oportunidades de

desarrollo en un futuro cercano. Algunas ventajas comunes en el sur y norte del país son:

- La condición fronteriza de algunos de estos, los convierte en potenciales zonas

de intercambio e integración con los países vecinos.

- En muchos casos sus recursos naturales y culturales, resultan atractivos para el

desarrollo del turismo de intereses especiales como el etnoturismo, el turismo

cultural y el turismo aventura.

- En otros casos, su condición como Reserva Mundial de la Biósfera o como

sitios del Patrimonio Mundial, los hace ser territorios propicios para la

investigación científica y el desarrollo del ecoturismo. Tal es el caso de La

Reserva de la Biosfera Lauca, Juan Fernández, Laguna San Rafael y Cabo de

Hornos y los sitios del Patrimonio Mundial Parque Nacional RapaNui y las

Iglesias de Chiloé

Otras virtudes localizadas en la patagonia chilena y el litoral del centro sur y austral son:

- Sus recursos pesqueros y acuícolas.

- Las fuentes generadoras de energía no tradicionales (eólica, gas natural,

solar).

- Extensiones de suelos aptos para el desarrollo de actividades ganaderas,

agrícolas y mineras.

- Recursos hídricos, para la generación de energía eléctrica.

28


- Recursos forestales con una importante presencia de bosques nativos, se

constituyen en un atractivo natural de múltiples posibilidades de explotación

en un contexto de desarrollo sustentable.

La existencia de estos recursos y de otros aún no descubiertos, representan una oportunidad

para fomentar el “despegue” de estos territorios y también plantean el desafío y la necesidad

de diseñar políticas de explotación en el marco de un desarrollo sustentable.

29


PARTE II: UNA POLÍTICA PARA TERRITORIOS ESPECIALES AISLADOS

30


4 CAPÍTULO III. PRINCIPIOS ORIENTADORES

Los principios que guían este proceso y la presente propuesta de Política Pública para los

territorios especiales aislados de Chile, son el equilibrio entre unidad nacional y diversidades

locales; la distribución del poder y consecuente subsidiariedad entre el Estado central y los

niveles subnacionales; la flexibilidad y dinámica de adaptación a los cambios; la inclusión social

y cultural y la construcción de acuerdos a partir de realidades diversas en torno a objetivos

comunes.

4.1 Soberanía Nacional

La soberanía es uno de los principios que sustentan esta propuesta tanto, desde una

perspectiva democrática, como institucional y de la defensa del territorio y su población. La

soberanía nacional justifica la intervención del Estado para procurar y asegurar que todos sus

ciudadanos se sientan plenamente integrados a la comunidad nacional.

Desde una perspectiva democrática, la soberanía implica que el Estado tiene la misión de

asegurar todas las instancias necesarias para que los principios democráticos de participación y

representación política se constituyan en mecanismos efectivos para el desarrollo de las

personas, independientemente del lugar en el que habitan. Igualmente, desde una perspectiva

institucional, el Estado debe procurar su presencia en todo el territorio nacional, con el

propósito de ejercer su rol soberano y acercar el gobierno a las personas.

En tanto, desde la perspectiva de la defensa nacional, el Estado tiene la obligación de proteger

a su “población, al territorio y a los bienes y actividades que se desarrollan dentro de las

fronteras nacionales“25. Para ello, es necesario mantener la integridad del territorio nacional y

“contribuir al desarrollo nacional y cooperar al logro equilibrado y armónico de las distintas

capacidades del país”26.

25 Libro de la Defensa Nacional 2002. Ministerio de Defensa Nacional, Santiago. P. 75.26 Libro de la Defensa Nacional 2002. Ministerio de Defensa Nacional, Santiago. P. 77.

31


4.2 Equidad social y territorial

El principio de la equidad social, plantea como objetivo fundamental facilitar a todos los

ciudadanos de un Estado, las mismas oportunidades de acceso a los recursos básicos para que

todos puedan desarrollar sus potencialidades. La igualdad de oportunidades no se vuelve

efectiva hasta que no existe la posibilidad concreta de obtener recursos para el desarrollo

individual y de la comunidad en general.

Los procesos de individualización27 se han intensificado en la sociedad chilena durante los

últimos años, pero este desarrollo de las capacidades individuales entendida como la

posibilidad que tienen los individuos para escoger y diseñar el tipo de vida que desean, se

dificulta cuando determinadas condiciones políticas, económicas, culturales e institucionales no

lo acompañan28.

La equidad en la distribución de recursos aplicada a la situación de las personas que habitan en

territorios especiales aislados, enfatiza el propósito de trabajar con la población en situaciones

más desventajosas, rescatando las potencialidades de cada localidad. La equidad no implica

homogeneidad en los modelos de desarrollo, tan solo igualdad en las condiciones necesarias

para el desarrollo de necesidades, capacidades y expectativas de las personas.

El Estado junto con tener la responsabilidad de asegurar una mayor equidad social de todos

sus habitantes, también debe trabajar para lograr una equidad territorial mínima necesaria, que

asegure un desarrollo armónico y equitativo de todas las regiones, provincias y comunas del

país.

27 Por individualización se entiende que los referentes y valores tradicionales son tomados como opciones y no como obligaciones y, paralelamente, que hay que hay un aumento de la capacidad de los individuos para escoger y diseñar el propio estilo de vida que desean.28 Informe Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2002 (PNUD). Santiago, Chile.

32


4.3 Subsidiariedad del Estado

El rol subsidiario del Estado y su intervención en estos territorios se debe traducir en la

implementación de las acciones y recursos necesarios para mejorar las condiciones de vida de

sus habitantes, por cuanto los recursos y las propias acciones que pueden emprender sus

propios habitantes se tornan insuficientes.

Las reglas del mercado y sus mecanismos, no dan cuenta de la realidad que afecta a los

habitantes de los territorios especiales aislados. Por el contrario, no ofrecen todas las

alternativas posibles y tienden a fortalecer la exclusión, e inhiben el surgimiento de mejores

condiciones de vida y el desarrollo económico. Asimismo, no favorecen la lógica de la equidad

territorial en materia de distribución de recursos e inversión pública. El funcionamiento del

modelo económico actual y la debilidad de elementos básicos asociados a la conectividad,

cobertura de servicios básicos y presencia de servicios públicos, justifican y obliga al Estado

chileno a intervenir en beneficio de la población de estos territorios.

4.4 Excepcionalidad de los territorios especiales aislados

Uno de los argumentos centrales que fundamenta la implementación de una política para estos

territorios, es justamente su condición de especiales, aislados y/o excepcionales. Esta

condición especial proviene, como ya hemos señalado, tanto por la complejidad que afecta las

condiciones de vida de sus habitantes, como también, de las ventajas y oportunidades

excepcionales que conservan estos territorios.

Por lo tanto se deben valorar y reconocer permanentemente las especificidades y

particularidades que confieren la condición de especial a estos territorios y sus habitantes, con

el propósito de diseñar, implementar y evaluar políticas públicas acordes a las diversas

realidades territoriales.

33


4.5 Descentralización

La desigual integración territorial ha constituido una deficiencia estructural que ha sido

asumida por el gobierno central desde el retorno a la democracia en 1990. En este sentido, la

acción e intervención del Estado se ha traducido en la implementación del proceso de

descentralización como factor estratégico, ya que posibilitaría una administración cada vez

más apropiada a las necesidades locales, que tenga como respuesta la eliminación de las

grandes diferencias sociales29.

En la práctica ha significado mayor poder político, mayor autonomía en la inversión de

recursos, mayor participación y representación en las regiones. Por lo tanto, como proceso ha

apuntado al desarrollo integral, con el propósito de facilitar la aparición de la riqueza de la vida

local y regional; reconociendo las características de sus territorios; valorando las peculiaridades

de sus economías; y, respetando las especificidades de sus comunidades.

En consonancia con los avances obtenidos en la descentralización del país, es imperativo

introducir cambios en la gestión pública para los territorios especiales aislados con el fin último

de mejorar la calidad de vida de todos los chilenos y chilenas.

4.6 Preservación del medioambiente

Una de las principales fuentes de riqueza y valoración de estos territorios, reside en la

existencia de importantes recursos naturales, que se traducen en reservas energéticas, hídricas,

forestales y alimenticias, por nombrar algunas. No obstante existen zonas que son afectadas

por severos problema ambientales, como la erosión, la pérdida de biodiversidad, la falta de un

manejo adecuado de residuos sólidos y líquidos domiciliarios, entre otros. Por lo tanto, el

desarrollo de estos territorios debe considerar y poner atención especial, en la forma de hacer

intervención, realizando las medidas necesarias que orienten una explotación racional de sus

diversos recursos naturales y garantizando así un uso sustentable de los mismos.

29 El Chile Descentralizado Que Queremos. Un Proyecto de Todos (2001). SUBDERE, Santiago.

34


5 CAPÍTULO IV. CRITERIOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN

Uno de los propósitos de esta propuesta es la posibilidad de que los habitantes de los

territorios especiales aislados, desarrollen libremente todas las oportunidades que se les

presenten, como las que quieran realizar sin importan donde habiten. Para ello, se plantean

determinados criterios a seguir en el diseño, implementación y evaluación de los planes y

programas que deriven de esta propuesta.

5.1 Focalización y producción de información

Una vez que cada Gobierno Regional identifique los principales problemas asociados a la

condición de especial de los territorios de su jurisdicción, que entran en esta categoría, se

deberá orientar la gestión pública para los territorios especiales aislados, desconcentrando los

recursos económicos, sociales y políticos en forma eficiente y redefiniendo áreas geográficas de

intervención, incluso sobrepasando la tradicional y vigente división político administrativa.

Además, la focalización implica que la implementación de programas y distintas acciones

emprendidas sectorialmente por el Estado, sea coherente y complementaria, evitando la

duplicación de esfuerzos o desalineación de objetivos.

5.2 Participación ciudadana

El desarrollo de un lugar, en este caso de los territorios especiales, debe ser consecuencia de

una acción conjunta y comprometida de la comunidad y las autoridades públicas locales y

regionales, con el fin de valorizar los recursos humanos y materiales del territorio.

También es importante mantener un diálogo permanente con los centros de decisión

económicos, sociales y políticos de los que dependen y en donde se integran estos territorios.

Por lo tanto, es importante promover la creación de redes de cooperación entre el sector

público y el sector privado.

35


5.3 Gradualidad en el proceso

Los desafíos y necesidades que plantean los territorios especiales son múltiples y diversos, por

lo que requieren de respuestas variadas y particulares planificadas en el tiempo. Por lo tanto, la

implementación de la política para territorios especiales debe ser progresiva, contemplando

etapas sucesivas para la consolidación política, institucional, económica y social, que permitan

proveer los elementos necesarios, tanto para gestión pública en estos lugares desde los niveles

sub nacionales (región, provincia y municipio), como para el auto-desarrollo de los territorios

especiales.

5.4 Evaluación permanente

Las acciones, planes y programas deben ser sometidos a una evaluación permanente,

sistemática y planificada en cada una de las etapas de implementación, con el propósito de

obtener la información necesaria para orientar y valorar las decisiones según los impactos y

resultados que se vayan obteniendo.

36


6 CAPÍTULO V. OBJETIVOS

La intervención pública debería asentar en los territorios especiales aislados, elementos y

condiciones básicas que permitan a cada uno de sus habitantes tener acceso a los beneficios del

crecimiento económico, político y social que nuestro país ha experimentado durantes los

últimos años.

Esta intervención, junto a otros objetivos, persigue mejorar las condiciones de vida de los

habitantes de los territorios especiales aislados. Para ello, es necesario disminuir las

disparidades económicas, sociales, políticas y culturales que actualmente persisten entre la

población de los territorios especiales y el resto de los habitantes del país. Asimismo, esta

política debe constituirse en un apoyo a las políticas sociales de carácter nacional y al desarrollo

equilibrado de las regiones en las que se encuentran insertos los territorios especiales.

Para el logro de estas metas es requisito básico contar con la validación y voluntad política de

las autoridades nacionales, regionales y locales. Además, para que sea efectiva debe contemplar

la coordinación y participación de todos los actores, públicos y privados que tienen relación

con los territorios especiales.

6.1 Objetivo General

Materializar el deber del Estado chileno para promover la integración armónica de todos los

sectores de la nación y asegurar el derecho de todos sus habitantes a participar con igualdad de

oportunidades en la vida nacional, independiente de su lugar de residencia.

37


6.2 Objetivos específicos

6.2.1 Fomentar la integración plena a la vida nacional de los habitantes de estos territorios

Integración se concibe como la inclusión en la vida del país con plenos derechos políticos y

deberes cívicos. El ejercicio de estos derechos y deberes depende, en gran medida, de la

igualdad de oportunidades para ejercerlos.

La igualdad en los puntos de partida significa, básicamente, la posibilidad que deben o deberían

tener todas las personas que integran una determinada comunidad para desarrollar libremente

todas aquellas oportunidades que se le presenten. Adherir a este criterio implica reconocer el

deber, la responsabilidad y el esfuerzo de cada persona y del Estado como elementos claves

para el logro de esta igualdad. La igualdad de oportunidades para hombres y mujeres es un

principio democrático básico, que debe estar siempre presente en la consecución de la metas

del gobierno. Por lo tanto, el Estado debe asegurar que todas las personas dispongan por igual

de los recursos necesarios para hacer un buen uso de estas oportunidades. Asegurar una

cobertura pertinente de servicios públicos, constituye un elemento crucial para el logro de la

inclusión y por tanto la igualdad de todos los ciudadanos chilenos.

Las prestaciones sociales, aunque pretendan actuar de paliativo de posibles desigualdades

finales, no pueden impedir el correcto desarrollo de la igualdad de oportunidades ni interferir

en el desarrollo de la inclusión. Para evitar estos desvaríos, es propicio fomentar tales acciones

estatales de inclusión con participación y apoyo del gobierno –en los niveles central y

subnacional- y la comunidad local. En este sentido, el Estado debe intervenir para que las

personas que están quedando al margen del desarrollo y el crecimiento social y económico

puedan incorporarse rápidamente a él y aprovechar sus propias capacidades contribuyendo así

al desarrollo de su respectiva comunidad30.

Por un lado, está el deber del Estado de proveer igualdad de oportunidades para que se

produzca esta plena integración a la vida nacional, distribuyendo y aportando directamente

30 Sen, Amartya (2000). Desarrollo y Libertad. Ed. Planeta, Buenos Aires.

38


recursos que se igualen al promedio nacional para estos territorios. Por otro lado, está el

fomento necesario al capital social a través de la promoción de la organización ciudadana, el

apoyo a grupos organizados, el fomento de la asociación público-privada, entre otras acciones.

6.2.2 Promover liderazgo regional para la gestión de territorios especiales aislados

Si bien la tradición y experiencia de una forma descentralizada o federal de organización de la

sociedad por ahora está radicada mayoritariamente en los países de América del Norte y

Europa Occidental, existen evidencias empíricas que confirman que los países descentralizados

son más eficientes, participativos, democráticos y estables31.

La descentralización se concibe como un proceso eminentemente político, que apunta a la

redistribución del poder entre los distintos entes territoriales del Estado. A través de este

proceso, compatible con el Estado unitario, se reconoce el legítimo derecho de los habitantes

de las comunas y regiones para que directamente, o a través de sus representantes, gestionen

autónomamente los asuntos relativos al desarrollo de sus respectivos territorios32.

Por lo tanto, uno de los objetivos de esta política supone profundizar y avanzar en el proceso

descentralizador, instalando las condiciones para que el Estado chileno responda efectivamente

a las demandas de las personas, reconociendo las diferencias según el territorio y ampliando las

bases de participación para que los habitantes de los territorios especiales también puedan

decidir y gestionar, directamente o a través de sus representantes, a los asuntos que les son

propios.

Progresivamente deben ser las propias regiones, a través de las intendencias y/o gobiernos

regionales, las que asuman la gestión del Estado sobre sus territorios especiales.

Por lo tanto, es necesario crear una nueva institucionalidad pública que coordine y gestione en

forma eficiente las acciones del Gobierno central, regional y local hacia los territorios

31 Documentos y ponencias del la III Conferencia Internacional de Federalismo, organizada por el gobierno de Bélgica, Bruselas 5 a 9 de marzo de 2005. Esta conferencia permitió escuchar a quince Jefes de Estado, entre Presidentes, Primeros Ministros y Cancilleres, más los presidentes del Banco Mundial y del Parlamento Europeo, y a más de 600 participantes de casi un centenar de países de todos los continentes. (El Mercurio.com, 15 de marzo de 2005).32 El Chile Descentralizado Que Queremos. Un Proyecto de Todos (2001). SUBDERE, Santiago. P. 17.

39


especiales. Para ello, se deben proveer las competencias necesarias para implementar las

instancias político-administrativas adecuadas a nivel regional, como también, disponer de

recursos públicos y privados que permitan atender las demandas y tareas pertinentes a los

territorios especiales aislados.

6.2.3 Mejorar las condiciones de habitabilidad

La habitabilidad hace referencia a mejorar la calidad de vida de la población, a contar con una

óptima ordenación del territorio y a la planificación de la infraestructura. Mejorar las

condiciones de habitabilidad en los territorios especiales, implica rescatar las potencialidades

del lugar, junto con las capacidades, expectativas y necesidades de la población.

En tanto, la ordenación del territorio hace referencia a la accesibilidad, las características viales,

los modos de transporte y los tiempos de desplazamiento para aproximarse al territorio, como

también, a la conexión a través de medios provistos por las nuevas tecnologías de

comunicación e información.

Se deben intervenir aquellos sectores estructurales que permitan aminorar las condiciones

adversas de habitabilidad asociadas al aislamiento geográfico, ubicación extrema, problemas de

accesibilidad y menor cobertura de servicios básicos. Para ello, se deben implementar planes y

programas destinados a mejorar la infraestructura vial, portuaria y aéreo-portuaria, los sistemas

de transportes, la cobertura en salud y educación, la generación y distribución de energía,

aumentar la presencia de servicios públicos y mejorar la provisión de servicios relacionados a

las nuevas tecnologías de información (Internet por vías dedicadas, televisión satelital o por

cable y telefonía fija y móvil).

6.2.4 Promover la flexibilización de instrumentos públicos para territorios especiales aislados.

La flexibilización es un objetivo esencial de esta propuesta, que tiene como propósito, lograr

que el diseño e implementación de políticas, programas y planes de impacto nacional,

consideren la heterogeneidad territorial y cultural de nuestro país. Particularmente, se persigue

40


que la condición excepcional de los territorios especiales se incorpore en la definición técnica

de los instrumentos de inversión pública, como un criterio que permita una discriminación

positiva hacia sus habitantes.

41


7 TAREAS CONCRETAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA (ver avance en anexo nº 3).

Para el logro de los objetivos de esta política y en base a los criterios para la implementación

de la misma: focalización y producción de información, gradualidad del proceso y evaluación

permanente, se irán ejecutando tareas concretas que apunten a la operativización de ésta a

través del diseño e implementación de planes y programas sectoriales.

7.1 Validar metodología para evaluar situación de los territorios

Una de las primeras tareas a realizar, es la validación de una metodología que permita en forma

permanente:

a) Identificar los territorios especiales aislados y los califique en función de su

complejidad.

b) Evaluar los elementos que determinan el aislamiento en cada caso.

Para ello, se propuso actualizar el estudio “Integración de Territorios Aislados. Diagnósticos y

Propuestas”, realizado en conjunto por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y

Administrativo y el Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica de Chile, el año

1999.

7.2 Descentralizar progresivamente la gestión de estos territorios

7.2.1 Proyectar institucionalidad regional para la gestión pública regional

Esta propuesta sugiere la promoción del liderazgo regional como la instancia responsable de la

gestión de estos territorios. Para ello, se requiere diseñar una institucionalidad pública a nivel

regional que asuma las tareas de gestión multisectorial, coordinación público-privada y

evaluación de las acciones ejecutadas por el gobierno central, regional y local hacia los

territorios especiales.

42


En este sentido, se debe trabajar en la descentralización progresiva, otorgando las herramientas

necesarias a los gobiernos regionales para que puedan asumir la gestión de los territorios

especiales aislados situados al interior de sus límites político-administrativos y superarlos

cuando sea pertinente promoviendo el asociativismo en los niveles subnacionales.

La institucionalidad responsable debe cumplir con un rol proactivo, que tome la iniciativa en la

gestión de los territorios especiales y en la coordinación sectorial definiendo tareas, plazos y

programas a ejecutar con metas claras, específicas y evaluables en el corto plazo.

Para que esta institucionalidad sea efectiva en el cumplimiento de su rol, debe contar con el

necesario respaldo político-administrativo y poder vinculante que le permita cumplir con las

tareas de coordinación, gestión y evaluación de los programas, planes y acciones que se

implementen bajo la política de territorios especiales.

El objetivo de esta política es proyectar la implementación de una institucionalidad

descentralizada a nivel regional, responsable de la gestión de los territorios especiales.

7.2.2 Focalizar intervención

La identificación e incorporación de nuevos territorios especiales aislados es otra de las tareas

concretas de esta propuesta.

Asimismo, junto con la incorporación de nuevos territorios es necesario realizar una

redefinición de territorios especiales aislados, en los que actualmente está presente la acción del

Estado, con el propósito de focalizar la intervención pública asegurando que los planes y

programas cumplan con los objetivos trazados beneficiando a los habitantes de territorios

especiales.

Para ello, es necesario contar con una metodología adecuada que permita por un lado

diagnosticar la situación de los territorios, con el propósito de establecer su condición de

territorio especial aislado, y por otro evaluar el impacto obtenido.

43


7.3 Proponer un sistema de Financiamiento público

Finalmente, la realización de las acciones, planes y programas que deriven de la política de

territorios especiales debe contar con un financiamiento público específico, que signifique un

aporte adicional a los recursos e inversión pública que actualmente se destinan a territorios

especiales, que en la práctica se hacen insuficientes.

Es importante señalar al respecto, que los recursos no pueden ser asignados bajo el supuesto

de la homogeneidad, por el contrario, se debe tener presente la diversidad territorial y cultural

presente en el territorio nacional. Esto determina que las necesidades y formas de satisfacción

de las mismas, son diversas al igual que la percepción y el sentido que tienen de esta, los

diferentes grupos humanos que forman parte de estos territorios. Profundizar en estas

diferencias resulta indispensable para dar mayor flexibilidad a las políticas sociales y maximizar

su eficacia, visualizando a los beneficiados como actores con potencialidades capitalizables

socialmente.

Las decisiones de gasto social en una perspectiva de implementación de políticas para la

integración al desarrollo de personas que viven en situación de aislamiento y pobreza, implica

la legitimación de antiguos principios ordenadores como la equidad, integración y participación

ciudadana.

Por lo tanto, se deben diseñar y definir con precisión los instrumentos a través de los cuales

corresponde realizar la intervención.

7.3.1 Evaluar impacto de planes e instrumentos de excepción

Con el propósito de actualizar y obtener nuevos datos que permitan apoyar el proceso de toma

de decisiones para la gestión de territorios especiales se propone la realización de los

siguientes estudios:

44


a) Impacto económico y social de los planes de desarrollo: Plan Arica 2; Mesa Público- Privada de Aysén; Agenda Palena: evaluar el impacto producido por los

planes de desarrollo en los territorios involucrados, junto con dimensionar las medidas

ejecutadas por plan. Además evaluar el impacto de cada medida en el territorio y su

población; hacer un balance total de cada plan y proponer ejes de desarrollo a seguir en

cada territorio.

b) Diagnóstico de servicios públicos en zonas extremas. evaluar relaciones,

coordinaciones y encadenamientos necesarios entre servicios relevantes para el

desarrollo productivo y social de los territorios.

c) Territorios mega-aislados: localidades aisladas dentro de las comunas con aislamiento crítico: realizar un levantamiento de información significativa en

localidades mega-aisladas, aquellas que tienen un grado significativo de aislamiento en

aquellas provincias y comunas que ya están consideradas con grados de aislamiento

crítico. Identificar y caracterizar estos territorios; evaluar oportunidades de desarrollo

productivo y social para sus habitantes.

d) Oportunidades de integración de los territorios insulares del litoral austral: establecer aquellos territorios insulares continentales de la zona austral de nuestro país,

que presentan características particulares que afectan la integración nacional de su

respectiva comunidad y su desarrollo económico y social.

e) Evaluación de formas de financiamiento especial y mecanismos de asignación local de recursos: Explorar y evaluar distintas alternativas de financiamiento que no

sean de carácter sectorial y el mecanismo de asignación de estos recursos a nivel local.

7.3.2 Adecuar y diseñar nuevos instrumentos de financiamiento

A) Reformular Decreto Ley 889: Reformular el instrumento legal que establece una

bonificación a la contratación de mano de obra en zonas extremas y reasignar los recursos

45


monetarios liberados por medio de nuevos instrumentos de fomentos destinados únicamente a

territorios especiales aislados.

B) Incorporar la variable de aislamiento geográfico como criterio de discriminación positiva a la evaluación de rentabilidad social de los proyectos de desarrollo: Crear una

nueva metodología que incorpore la variable de aislamiento geográfico como criterio de

discriminación positiva para distribuir y asignar recursos a proyectos para ser ejecutados en

territorios especiales aislados. En este sentido los criterios metodológicos utilizados por el

Sistema Nacional de Inversiones para establecer y evaluar la relación costo – beneficios, como

también, la relación costo – efectividad , debería considerar y valorar la condición particular de

estos territorios , situación que no corresponde a los parámetros y reglas de una economía de

mercado aplicado al resto del territorio nacional.

C) Incorporar la variable de aislamiento al cálculo del Fondo Común Municipal: En

relación con los criterios de distribución del Fondo Común Municipal, evaluar la

incorporación de la variable de aislamiento geográfico, para favorecer la discriminación

positiva hacia aquellas comunas que presentan problemas estructurales y que corresponden a

territorios especiales.

D) Actualizar asignación de zona para funcionarios públicos: Evaluar los criterios que

determinan los porcentajes para la asignación de zona que se entrega a los funcionarios

públicos, con el propósito de aumentar el incentivo para que profesionales jóvenes ejerzan en

los territorios especiales, fortaleciendo la presencia y cobertura de servicios.

E) Definir una Glosa Especial en la Ley de Presupuesto: Incluir en la Ley de Presupuesto

de la Nación una glosa que asegure una cantidad exclusiva de recursos monetarios para ser

invertidos en planes y programas para el desarrollo de los territorios especiales aislados en

forma de transferencia de capital a los gobiernos regionales de las regiones que cuenten con

estos territorios.

46


7.4 Facilitar la gestión intersectorial

Uno de las tareas fundamentales que el Estado debe realizar en los territorios especiales es

disminuir el déficit que en materia de conectividad, salud, educación y energía afecta a los

habitantes de estos territorios.

En el caso de prestaciones sociales compartidas –público-privada-, como la educación y la

salud, es necesario tener en cuenta, que en aquellos territorios de más difícil acceso, menor

densidad poblacional o menor poder adquisitivo relativo, sólo la presencia y acción del Estado

es la que permite satisfacer la cobertura y calidad de estos servicios, mas aún, cuando los

mecanismos del mercado no actúan normalmente o están ausentes en razón de los bajos

criterios de rentabilidad.

El objetivo es intervenir en aquellas áreas básicas que se encuentran en situación de desmedro

y déficit en relación con las necesidades mínimas que aseguren el desarrollo de la población.

Para lograr esto, se deben considerar instrumentos legales, marcos regulatorios e instrumentos

de gestión ya existentes; destinar y asegurar mayores recursos para la inversión pública;

estimular y fortalecer la coordinación intersectorial; e introducir los criterios de flexibilización y

discriminación positiva.

Todos estos medios disponibles a utilizar, deben contemplar los procesos de acción propios de

cada territorio para lograr una mayor eficiencia y eficacia en la satisfacción de las necesidades

de sus habitantes.

7.4.1 Mejorar conectividad

El déficit en conectividad se manifiesta fundamentalmente en la carencia de infraestructura

vial, portuaria y aeroportuaria que permita mejorar la conectividad en y desde los territorios

especiales. Trasladarse hacia o desde un territorio aislado no sólo implica un alto costo en

dinero y tiempo, también conlleva en muchos de estos territorios, que sus habitantes expongan

su integridad física.

47


Además, una buena conectividad (Infraestructura-Transporte) supone un mejor acceso a salud,

educación y otros servicios básicos.

Por lo tanto, es necesario invertir en infraestructura para el transporte, como también, en

infraestructura que permita integrar a los habitantes de los territorios especiales a las

tecnologías de la comunicación.

Para enfrentar el desafío de la conectividad en los territorios especiales, creemos que se deben

abordar tres áreas prioritarias: infraestructura, transporte y tecnologías de las comunicaciones.

A) Infraestructura

Con el propósito de mejorar la infraestructura para la conectividad, se propone fortalecer la

inversión en planes integrados de infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria, por medio de

la extensión de programas y planes dependientes del Ministerio de Obras Públicas:

- Programa Caminos Básicos 5000

- Programa de Infraestructura Portuaria de Conexión Zonas Geográficamente Aisladas

- Plan de Infraestructura Portuaria Pesquera Artesanal

- Programa de Pequeños Aeródromos (construcción de nuevos terminales y

mejoramiento de los ya existentes)

Igualmente, la experiencia reciente permite proponer el mecanismo de trato directo, como la

herramienta adecuada y efectiva para la contratación de obras en aquellos territorios especiales,

en que las complejas condiciones geográficas elevan los costos y dificultan los trabajos,

desincentivando la participación de privados en licitaciones públicas para adjudicar estos

trabajos.

De igual forma, es importante fortalecer el trabajo conjunto con el Cuerpo Militar del Trabajo.

48


B) Transporte

Las redes y los sistemas de transporte son fundamentales para el desarrollo económico y para

la integración de los habitantes de los territorios especiales. El sector empresarial necesita

contar con un acceso expedito que haga rentable a los mercados de compra y ventas. Por su

parte, mientras que los ciudadanos precisan de un buen servicio de transporte de viajeros para

poder acceder a puestos de trabajo, formación, actividades comerciales y servicios básicos.

En este sentido, el Programa de Subsidios al Transporte en Zonas Aisladas de la Subsecretaría

de Transportes ha demostrado ser útil para favorecer el transporte aéreo, marítimo y terrestre

de pasajeros en los territorios especiales.

Se propone fortalecer y aumentar la inversión en el transporte de pasajeros por medio de este

programa, con el propósito de implementar subsidios a la oferta en los casos que sea necesario,

lo que permite implementar servicios acordes a las necesidades básicas que demandan los

usuarios: periodicidad, continuidad, seguridad y calidad.

Igualmente, es necesario incorporar a estos programas de subsidios, a nuevas comunidades

situadas en territorios especiales que no cuentan con este beneficio al no estar consideradas

debido a la falta de un catastro actualizado.

C) Tecnologías de Información y Comunicaciones

El aislamiento no sólo es una realidad geográfica que tiene relación con un mayor o menor

déficit de red vial, portuaria o aeroportuaria. El aislamiento en territorios especiales, también se

refleja en la falta de cobertura y acceso de sus habitantes a servicios de telecomunicación y a

nuevas tecnologías de la comunicación digital.

En este sentido, proponemos potenciar el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones

administrado por el Consejo de Desarrollo de las Telecomunicaciones, con el objetivo de

permitir el acceso a un mayor número de comunidades de territorios especiales a servicios de

comunicación y disminuir así la brecha digital, aún más evidente en estos territorios.

49


7.4.2 Ampliar cobertura de servicios básicos

A) Educación

La educación en los territorios especiales, presenta como principal problema la falta de

financiamiento para los establecimientos educacionales. Asimismo, la dispersión de la

población y las complejas condiciones geográficas, dificultan el acceso de los escolares a sus

respectivos centros de educación. Además, debemos agregar en muchos casos, la dificultad

para capacitar y destinar profesores con conocimientos y metodologías pedagógicas

actualizadas.

También, es necesario evaluar alternativas que permitan a los jóvenes de estos territorios

acceder a la Enseñanza Media, Técnico-Profesional, Superior y Diferencial o Especial. En la

mayoría de los territorios especiales no existen establecimientos educacionales que impartan

este nivel de enseñanza. Los pocos alumnos que logran acceder a grados superiores de

educación, lo hacen asumiendo un alto costo familiar y económico, estimulando el desarraigo

con su comunidad local.

Diseñar e implementar soluciones en el sector educación debe convocar y coordinar a distintos

ministerios y servicios que tienen relación con áreas de infraestructura, transportes y

comunicaciones. A las dificultades propias del sector educación en nuestro país, se debe sumar

la complejidad que implica vivir y estudiar en los territorios mas apartados del país, es decir, en

críticas condiciones de aislamiento y falta de conectividad.

Con el propósito de mejorar las condiciones de educación de los escolares en territorios

especiales, en principio se proponen las siguientes medidas:

- Subvención escolar que considere como un factor de discriminación positiva el

aislamiento geográfico y la dispersión demográfica.

- Aporte especial directo del Ministerio de Educación para las comunas que se

encuentran priorizadas y clasificadas según alto grado de aislamiento geográfico.

50


- Ampliación y orientación del Fondo Transporte Escolar hacia comunas de territorios

especiales aislados

- Evaluar la ubicación geográfica de las escuelas en relación con el lugar de habitación de

los habitantes y las alternativas de transporte entre uno y otro punto.

- Extender los programas de conectividad a Internet de escuelas rurales y aisladas,

gestionados por la Subsecretaría de Telecomunicaciones.

- Evaluar el subsidio al transporte escolar en zonas aisladas.

- Fortalecer los programas de becas que gestiona la JUNAEB: Becas Zonas Extremas

(Ex Primera Dama); Beca Indígena para estudiantes de ascendencia indígena que

habiten en territorios especiales; Programa de Residencia Familiar Estudiantil; Becas de

Internado.

B) Salud

Los habitantes de los territorios especiales tienen grandes dificultades para acceder a un

servicio de salud que entregue condiciones básicas de infraestructura, atención de urgencia,

especialidades e intervenciones quirúrgicas de mayor complejidad. Al igual, que en el sector

educación, la falta de conectividad y el aislamiento agudizan aún más las deficiencias en materia

de cobertura y prestación de salud, por lo tanto, alternativas para mejorar este sector, deben ser

resultado del trabajo coordinado en el área de infraestructura, transportes y tecnologías de la

comunicación

Para subsanar esta falta de cobertura en materia de salud pública se propone el fortalecimiento

de las siguientes acciones implementadas por las Direcciones Regionales y Provinciales del

Ministerio de Salud:

- Aumentar la frecuencia de operativos médicos en los territorios más aislados.

- Implementar programas de reposición de postas y centros de atención primaria,

priorizando planes de normalización hospitalaria en los territorios especiales.

- Explorar factibilidad de convenios e integración con centros hospitalarios situados en

países fronterizos.

51


- Convocar y diseñar programas de atención médica preventiva para los habitantes de

territorios especiales, en conjunto con los servicios médicos de las FF.AA.

- Formular un programa que estimule el establecimiento temporal de médicos

especialistas recién egresados de sus becas.

7.4.1 Promover nuevas fuentes energéticas

El alto costo de generación y el déficit en la distribución de productos energéticos, es una

realidad que impacta directamente en las condiciones de vida de los habitantes de los

territorios especiales. Además, inhibe y desincentiva el desarrollo productivo en estos

territorios.

Es necesario fortalecer y extender el acceso de la población de estos territorios, pero a un costo

que no triplique su valor en comparación con otras zonas del país. Se debe continuar con el

diseño e implementación de planes e instrumentos que identifiquen las necesidades energéticas

particulares de estos territorios.

Es necesario contar con un catastro actualizado de distintos recursos energéticos (renovables y

no renovables); institucionalizar una coordinación entre las políticas de desarrollo y los

programas de infraestructura energética que pueden ser implementados en territorios

especiales; fomentar la generación no convencional de energía aprovechando fuentes

renovables (geotérmica, eólica, solar, biomasa, mareomotriz), para lo cual se debe evaluar las

relación entre el costo de producción de este tipo de energías, el beneficio para las personas y

la protección de medioambiente, evitando la depredación de recursos no renovables.

7.4.2 Fortalecer presencia de servicios públicos

Aumentar la presencia y considerar qué servicios públicos por medio de su acción y presencia

permiten acercar al Estado chileno a los habitantes de los territorios especiales, fortaleciendo

su integración y participación en la vida nacional.

52


Se deben evaluar diversas alternativas, ya sea mediante la instalación física de nuevas oficinas,

la destinación de un mayor número de profesionales debidamente capacitados; o bien,

considerar la implementación de oficinas y programas de enlace virtual, para lo cual es

necesario contar con infraestructura de comunicación adecuada para estos requerimientos

(telefonía digital móvil; conexión Internet banda ancha).

No obstante, se propone que los siguientes servicios públicos deberían fortalecer su presencia:

- Registro Civil

- SII

- BancoEstado

- Servicios que tienen relación con desarrollo productivo (SERCOTEC, FOSIS)

7.4.3 Favorecer el desarrollo productivo

Los territorios especiales no sólo presentan una realidad caracterizada por el aislamiento

geográfico, la baja presencia de servicios públicos de primera necesidad, el escaso crecimiento

económico y la falta de oportunidades de sus habitantes. La otra cara de estos territorios, es

aquella que representa ventajas y oportunidades que también les confiere la condición de

“especiales” y, por lo tanto, justifica y plantea la necesidad de otorgarles un tratamiento

específico que resguarde la potencialidad de sus recursos en beneficio del sus habitantes y de

todo el país.

En muchos de los territorios especiales se concentran importantes fuentes de recursos

forestales, pesqueros, hídricos, energéticos y turísticos, entre otros. Además, varios de estos

albergan una alta biodiversidad, riqueza y endemismo, motivo por el cual hoy forman parte de

la lista de Reservas Mundiales de la Biosfera y sitios del Patrimonio Mundial (UNESCO).

Por su parte está la riqueza y diversidad cultural de las diferentes etnias y pueblos como el

Aymara, Pascuense, Fernandeziano, Patagón, Chilote y Yagán, los que poseen características

culturales propias, que se constituyen en un valor por sí mismo.

Es necesario entonces, fomentar y generar capacidades productivas que pongan en valor estos

recursos naturales y culturales integrando las capacidades de los habitantes de los territorios

53


especiales. La población de estos territorios no sólo deben ser beneficiados con la utilización

de estos recursos al igual que el resto de los habitantes del país, también deben ser los primeros

en ser incorporados en su gestión y administración.

Para incentivar el desarrollo productivo en el marco de la Política para territorios especiales se

proponen las siguientes medidas o acciones:

- Identificar la vocación productiva de cada territorio y sus habitantes, con el propósito

de focalizar eficientemente los recursos financieros que respalden proyectos de

emprendimiento y aprovechamiento;

- Establecer qué actividades son sustentables en el largo plazo y cuáles no lo son;

- Potenciar el perfil productivo de cada territorio especial;

- Acelerar la regularización de la propiedad y el saneamiento de los títulos de dominio,

con el propósito de definir correctamente el uso del suelo y su forma de explotación.

El Estado chileno, dispone actualmente de un determinado número de programas e

instrumentos destinados a estimular el desarrollo de los territorios especiales. Sin embargo, el

impacto y resultado de estos en beneficio de la población, no siempre es el esperado. Por lo

tanto es necesario evaluar, flexibilizar y reformular en función de las particularidades de los

territorios especiales, aquellos instrumentos de fomento que no han funcionado

adecuadamente.

También es posible identificar experiencias positivas ligadas al fomento productivo en

territorios especiales, que pueden ser consideradas como modelos para el diseño de nuevos

programas:

- Programa Territorial Integrado, CORFO

- Programa TodoChile de Promoción y Atracción de Inversiones a Regiones, CORFO

- Servicio de Información Técnico y Comercial para la Agricultura Familiar Campesina,

implementado por INDAP.

54


- Programa “Grandes Territorios Nuevas Oportunidades”, modelo de administración y

explotación sustentable de bosques concesionados, impulsado por el Ministerio de

Bienes Nacionales.

Finalmente, es necesario enfatizar que toda iniciativa de emprendimiento productivo debe

considerar y estar acorde con la Política Ambiental vigente. En este sentido, en esta Política

también se impone como objetivo, el resguardo ambiental, lo que significa uso racional y

eficiente de los recursos, de modo de asegurar la sustentabilidad de los mismos, y la

implementación de procesos productivos no contaminantes. Al respecto, extender y fortalecer

los programas de producción sería un mecanismo útil para cumplir con este objetivo.

55


8 ANEXOS

8.1 ANEXO Nº 1: TERRITORIOS GESTIÓN CIDEZE

8.1.1 Ex Región de Tarapacá (Hoy región de Arica Parinacota y región de Tarapacá)- Provincia de Arica región de Arica y Parinacota: Comunas Arica y Camarones- Provincia de Parinacota, región de Arica y Parinacota: Comunas General Lagos

y Putre

56


8.1.2 Ex Región de Los Lagos (hoy región de Los Ríos y región de Los Lagos).

- Provincia de Palena, región de Los Lagos: Comunas de Hualaihué, Chaitén, Futaleufú y Palena

57


8.1.3 Región de Aysén

- Comunas de Guaitecas, Cisnes, Lago Verde, Aysén, Coyhaique, Río Ibáñez, Chile Chico, Cochrane, Tortel y O’Higgins.

58


8.1.4 Región de Magallanes

- Comuna de Cabo de Hornos

59


8.1.5 Región de Valparaíso

- Territorios insulares oceánicos: Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández

60


8.2 ANEXO Nº 2: INSTRUMENTOS ESPECIALES PARA ZONAS EXTREMAS

8.2.1 Decreto Ley 889

Publicado el 21 de febrero de 1975. La aplicación del citado beneficio fue limitada temporalmente, por el inciso final del artículo 24 de la Ley Nº 18.591, que la restringió hasta el año 1992, inclusive. A través de una serie de disposiciones legales, el legislador ha prorrogado sucesivamente hasta la actualidad la vigencia de dicha normativa.

Descripción:- Es una bonificación del Estado a los empleadores de las regiones Primera, Undécima y

Duodécima y las provincias de Chiloé y Palena, que asciende al 17% de la parte de las remuneraciones imponibles que no exceda el límite de $154.000.

- Se exceptúan de esta bonificación aquellas personas contratadas en calidad de trabajadores de casas particulares. Asimismo, se excluirán de este beneficio el Sector Público, la gran y mediana minería del cobre y del hierro, las empresas en que el Estado o sus empresas tengan aporte o representación superior al 30%, las empresas mineras que tengan contratados, directa o indirectamente, más de cien trabajadores cada una, las empresas bancarias, las sociedades financieras, las empresas de seguros, las empresas que se dediquen a la pesca reductiva, las AFP, las ISAPRES, las casas de cambio, las corredoras de seguros, los empleadores que perciban bonificación forestal (Decreto Ley 701, de 1974), y los profesionales y trabajadores independientes.

- La última modificación estableció su prórroga hasta el 31 de diciembre de 2006. En efecto ya no es más un Decreto Ley, sino que desde el 2003 la Ley Nº 19.853 reestableció los beneficios contenidos en ese antiguo cuerpo normativo.

8.2.1.1 Establecimiento de normas sobre bonificación a la contratación de mano de obra en las regiones de Arica, Tarapacá, Aysén y Magallanes y en las provincias de Chiloé y Palena33.

Diversas evaluaciones señalan que actualmente este instrumento no tendría un impacto significativo. Por ello, se ha estimado necesario reemplazarlo de manera progresiva por otros instrumentos de apoyo al desarrollo de las regiones extremas, comprometiendo que todos los recursos del actual beneficio permanecerán en las zonas respectivas.

En concreto, se plantea reducir gradualmente la tasa de bonificación a la contratación, desde el 17% actual a, según decisión del respectivo GORE, entre 0 y 17% en los años 2008 y 2009, entre 0 y 12% el 2010, y entre 0 y 6% el 2011.

Las características del subsidio durante los próximos cuatro años (beneficiarios, incompatibilidades, forma de cálculo y pago) se mantienen, salvo que no se bonificará a los empleadores que registren multas pendientes por infracciones tributarias.

33 Proyecto de Ley: Prorroga ex DL 889 y DFL 15, y que crea fondo de desarrollo y fomento productivo de las zonas extremas.

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8.2.2 DFL 15 de 1981

EL Decreto Ley Nº 3.529 de 1980 creó el Fondo de Fomento y Desarrollo a las regiones de Tarapacá, Aysén y Magallanes, y las provincias de Chiloé y Palena. El Decreto con Fuerza de Ley Nº 15, de 1981 estableció los requisitos y condiciones de procedencia de las bonificaciones y su operatoria. El costo de las inversiones o reinversiones se bonificará en un 20%, hasta el 31 de diciembre de 2007.

Descripción:- Su objetivo es bonificar las inversiones y reinversiones productivas de los pequeños y

medianos inversionistas.- Se consideran como pequeños o medianos inversionistas aquellos cuyas ventas anuales

netas no excedan las UF 40.000 ($692 millones aprox.)- Que los inversionistas sean productores de bienes o servicios (se excluye el comercio).- Cada inversionista puede hacer una o más inversiones distintas en la misma región,

siempre que el monto de cada una de ellas no supere las UF 50.000 ($865 millones aprox.)

- El fondo tiene carácter anual.- El costo de las inversiones se bonifica en un 20%.- Los recursos se determinan anualmente para cada región en la Ley de Presupuestos, de

manera centralizada. - Una vez determinados centralmente los recursos, éstos se asignan completamente a

nivel regional.

8.2.2.1 Prórroga del DFL Nº 15 de 198134

El DFL Nº 15, que termina el 31 de diciembre de 2007, establece una bonificación de un 20% de aquellas inversiones en regiones extremas que no superen las 50.000 UF.

Se plantea prorrogar este beneficio por un tiempo limitado (hasta el 30 de junio de 2009), para entregar un marco de mayor certeza a las inversiones que se quieran realizar en el corto plazo y, al mismo tiempo, posibilitar la evaluación del instrumento para estudiar eventuales perfeccionamientos, siempre con el objetivo de incentivar la inversión en las regiones extremas.

8.2.3 Ley Navarino

34 Proyecto de Ley: Prorroga ex DL 889 y DFL 15, y que crea fondo de desarrollo y fomento productivo de las zonas extremas

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La Ley 18.392, publicada el 14 de enero de 1985 establece un régimen aduanero y tributario para la ribera sur del estrecho de Magallanes, con exclusión de las comunas de Tierra del Fuego. En la Ley 19.606 de 1999 (Ley Austral 1) se incorporó el territorio de Tierra del Fuego (comunas de Primavera y Porvenir) a los incentivos de la Ley Navarino.

Descripción:- Se establecen exenciones de impuesto de Primera Categoría, exenciones aduaneras y

tributarias a las exportaciones, exención de IVA por ventas y servicios, exención del impuesto territorial y se crea una bonificación del 20% de las ventas.

- Los beneficios se establecen para empresas que desarrollen actividades industriales, mineras, de explotación de las riquezas del mar, de transporte y de turismo, siempre que su establecimiento y actividad signifiquen la racional utilización de los recursos naturales y asegure la preservación de la naturaleza y del medio ambiente.

- Las franquicias, exenciones y beneficios tienen una vigencia de 50 años desde la publicación de la ley, esto es hasta el 13 de enero de 2035.

8.2.4 Ley Tierra del Fuego

La Ley 19.149, publicada el 06 de Julio de 1992, establece un régimen preferencial aduanero y tributario para las comunas de Porvenir y Primavera, de la provincia de Tierra del Fuego.

Descripción:- Se establecen exenciones de impuesto de Primera Categoría, exenciones aduaneras y

tributarias a las exportaciones, exención de IVA por ventas y servicios, exención del impuesto territorial.

- Gozan de las franquicias las empresas que desarrollen actividades industriales, agroindustriales, agrícolas, ganaderas, mineras, de explotación de las riquezas del mar, de transporte y de turismo, que se instalen físicamente en terrenos ubicados dentro de las comunas de Porvenir y Primavera, siempre que su establecimiento y actividad signifiquen la racional utilización de los recursos naturales y que aseguren la preservación de la naturaleza y del medio ambiente (se agregan actividades agroindustriales, agrícolas y ganaderas no incluidas en la Ley Navarino).

- Para estas empresas las franquicias se establecen por un plazo de 44 años desde su publicación, esto es hasta el 05 de Julio de 2036.

8.2.5 Ley Arica 2

- La Ley 19.669, publicada en el Diario Oficial el 05 de mayo de 2000, establece modificaciones a la Ley 19.420 (Arica 1) y otros cuerpos legales, y crea nuevos incentivos.

Descripción:

- Establece la ampliación de Zona Franca Industrial a Alto Hospicio

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- Crea la modalidad de arancel cero para Arica. Esta medida de excepción tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2010.

- Autoriza la instalación de casinos de juego- Establece nuevos porcentajes de redistribución del pago por concesión en Zona Franca

a las 4 comunas de ambas provincias (Arica, Camarones; Putre y General Lagos)- Faculta la creación de la Corporación de Desarrollo de Arica y Parinacota, autorizando

al Gobierno regional a integrarla.- Aumenta el crédito tributario de un 20 a un 30% a las inversiones efectuadas en la

provincia de Arica y de un 20 a un 40% las efectuadas en la provincia de Parinacota y a aquellas inversiones en la provincia de Arica con fines turísticos.

- El plazo para acogerse al beneficio del crédito tributario es hasta el 31 de diciembre de 2007, y la recuperación del crédito podrá hacerse hasta el año 2030.

8.2.5.1 Crédito Tributario a la Inversión.

La Ley 19.669, publicada en el Diario Oficial el 05 de mayo de 2000, estableció modificaciones a la Ley 19.420 (Arica 1) y otros cuerpos legales, En materia de crédito tributario para la inversión, amplió de 20 a 30 % este beneficio, y estableció un porcentaje de 40% de crédito tributario para todas las inversiones en la provincia de Parinacota y para las inversiones turísticas en la provincia de Arica, además amplió el plazo para postular de 1999 al 2007, y plazo para utilizar beneficio de 2020 al 2030.

De este modo, el plazo para acogerse al beneficio del crédito tributario es hasta el 31 de diciembre de 2007, y la recuperación del crédito podrá hacerse hasta el año 2030. Este crédito aplica a las inversiones superiores a las 2.000 UTM para la provincia de Arica y a las 1.000 UTM en la provincia de Parinacota, en contribuyentes que declaran en primera categoría.

Se estudia la presentación de un proyecto de ley que prorrogue la fecha para acogerse al crédito tributario en la nueva región, manteniendo los porcentajes establecidos por la Ley Arica 2, y rebajando el monto mínimo de la inversión de 2.000 a 1.500 UTM en el caso de la provincia de Arica.

8.2.6 Ley Austral 2

La Ley 19.606 (Austral 1) se publicó en el Diario Oficial el 14 de mayo de 1999, establece incentivos para el desarrollo económico de las regiones de Aysén y Magallanes, y de la provincia de Palena.

Descripción:- Se amplió el beneficio del crédito tributario a todo tipo de empresas (La Ley Austral 1

solamente contemplaba empresas en áreas de transporte marítimo, acuicultura, investigación y desarrollo científico).

- El crédito tributario se otorga a las inversiones destinadas a la producción de bienes o prestación de servicios en estas regiones y provincia, a valores que van desde un 10% a un 32% de la inversión, dependiendo del monto total invertido. La ampliación de las actividades económicas beneficiadas con el Crédito Tributario sigue vigente hasta el 31

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de diciembre de 2008, no obstante, la recuperación del crédito podrá hacerse hasta el año 2030.

- Se creó una zona franca de extensión para la región de Aysén y la provincia de Palena.- La ampliación de la Zona Franca de Extensión de Punta Arenas a la Región de Aysén y

a la Provincia de Palena se mantendrá en la medida que siga la suerte de la zona franca primaria de Punta Arenas.

8.2.7 Creación del Fondo de Desarrollo y Fomento Productivo de las Zonas Extremas.35

Con los recursos que se liberen por la supresión gradual del ex DL 889 y DFL 15, se propone la creación del Fondo, cuyo objeto es financiar iniciativas de desarrollo y fomento productivo en las zonas extremas del país.

El proyecto entrega a cada GORE la administración de la parte del Fondo correspondiente a su región, debiendo suscribir y monitorear convenios con entidades del sector público para emprender las acciones que decida, dentro de los usos posibles del Fondo.

Los recursos fiscales para la creación del Fondo serán establecidos anualmente en la Ley de Presupuestos, y durante los próximos cuatro años consistirán en los recursos que cada GORE redestine desde la bonificación a la contratación de mano de obra. Del quinto año en adelante, se interpretará que la totalidad de los recursos de la actual bonificación ha sido liberada y, por tanto, financiarán el Fondo.

35 Proyecto de Ley: Prorroga ex DL 889 y DFL 15, y que crea fondo de desarrollo y fomento productivo de las zonas extremas.

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8.3 ANEXO Nº 3: AVANCE IMPLEMENTACIÓN Al PRIMER SEMESTRE OCTUBRE 2007.

A continuación se enumeran acciones concretas que se han ejecutado a la fecha como forma de implementar esta Política y en concordancia a las tareas propuestas en la misma.

1. Validar metodología para evaluar situación de los territorios

AVANCE

El 20 de agosto recién pasado, se finalizó el estudio de “Actualización estudio diagnóstico y propuesta para territorios aislados”, que no sólo contempló la actualización de los datos del estudio desarrollado el año 1999 por la Pontificia Universidad Católica, sino que diseño una nueva metodología para la identificación de comunas con situación de aislamiento crítico, considerando un nuevo enfoque que se orientó, más que presencia de servicios en las comunas, a la cobertura que tienen en la población los distintos servicios determinados pro tiempo de viajes umbrales, es decir, el acceso a estos.

2. Descentralizar progresivamente la gestión de estos territorios:

2.1 Proyectar institucionalidad regional para la gestión pública regional.

AVANCE

En este punto se avanza en la medida que se flexibilicen las políticas sectoriales a través de la transferencia de competencias a la tercera división, en aquellos sectores que se relacionan directamente con mejorar las condiciones de habitabilidad (salud-vivienda-transporte).

También la descentralización de los territorios se ha venido dando en forma transversal con la creación de las nuevas regiones de Arica-Parinacota y La Región de Los Ríos.

2.2 Focalizar intervenciónAVANCE

Esto se puede obtener a partir de los resultados de la actualización del estudio “Integración de Territorios Aislados. Diagnósticos y Propuestas” (Subdere-PUC 2007).

Por otra parte se ha realizado focalización y flexibilización de la intervención a través de la ejecución de planes especiales de vivienda en Chiloé y Palena, y otros planes en proceso de implementación como el Plan especial de vivienda de Arica-Parinacota y en Aysén. Esta acción se ha desarrollado a través del ministerio de la vivienda, en donde se han destinado recursos adicionales a los sectoriales propiamente tal y se han realizado convenios con los gobiernos regionales y participación local a través de la representación de alcaldes, gobernadores e intentes regionales.

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De igual modo, existe un subsidio habitacional diferenciado para esta zonas, dado que los estándares de construcción son mayores, debido a las condiciones socioeconómicas de la población y un escenario de mayor adversidad (geopolítica, climática, accesibilidad).

3. Proponer un sistema de Financiamiento público

AVANCE

Constitución de un equipo de trabajo de la División de Políticas y Estudios, y CIDEZE con el Ministerio de Hacienda, con el objetivo de formular propuestas de reconversión de los actuales sistemas de subsidios, los cuales son de carácter transitorio y temporal a mecanismos de aporte estatal más efectivos y permanentes (fomento productivo, instalación de capacidades).

3.1 Evaluar impacto de planes e instrumentos de excepción

AVANCE

El lunes 30 de julio del 2007 se publicó en el diario oficial la ley número 20.193 que establece los territorios especiales de Isla de Pascua y el archipiélago de Juan Fernández.

Constitución de un equipo de trabajo de la División de Políticas y Estudios el CIDEZE con el Ministerio de Hacienda, con el objetivo de formular propuestas de reconversión de los actuales sistemas de subsidios, los cuales son de carácter transitorio y temporal a mecanismos de aporte estatal más efectivos y permanentes (fomento productivo, instalación de capacidades).

4. Adecuar y diseñar nuevos instrumentos de financiamiento

4.1 Reformular Decreto Ley 889

AVANCE

Constitución de un equipo de trabajo de la División de Políticas y Estudios el CIDEZE con el Ministerio de Hacienda, con el objetivo de formular propuestas de reconversión de los actuales sistemas de subsidios, los cuales son de carácter transitorio y temporal a mecanismos de aporte estatal más efectivos y permanentes (fomento productivo, instalación de capacidades).

Proyecto de Ley: Prorroga ex DL 889 y DFL 15, y que crea fondo de desarrollo y fomento productivo de las zonas extremas

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4.2 Incorporar la variable de aislamiento geográfico como criterio de discriminación positiva a la evaluación de rentabilidad social de los proyectos de desarrollo.

AVANCE

Esto se puede obtener a partir de la aplicación de los resultados de la actualización del estudio “Integración de Territorios Aislados. Diagnósticos y Propuestas” (Subdere-PUC 2007).

4.3 Incorporar la variable de aislamiento al cálculo del Fondo Común Municipal

AVANCE

En el marco del Plan Palena y por compromiso de la Subsecretaria de Desarrollo Regional, se esta evaluando una nueva formula que considere la variable aislamiento.

4.4 Actualizar asignación de zona para funcionarios públicos

AVANCE

Con Fecha 29 de Agosto se publicó la Ley Nº 20.212 que modifica las Leyes N° 19.553 y Nº 19.882 y otros Cuerpos Legales, con el objeto de incentivar el desempeño de funcionarios Públicos.

4.5 Definir una Glosa Especial en la Ley de Presupuesto de la Nación.

AVANCE

En el caso Particular del territorio insular de la región de Valparaíso, archipiélago de Juan Fernández e Isla de Pascua, desde el año 2004 en adelante se incluye una glosa especial en la ley de presupuesto de la Nación que asegura una cantidad exclusiva de recursos monetarios ($ 450.000.000 para ambos).

En la actualidad, se está en conversaciones con el Ministerio de hacienda para aplicar este mismo criterio a otras zonas en situación de aislamiento crítico.

5. Facilitar la gestión intersectorial

5.1 Mejorar conectividad

AVANCE

Esto se esta coordinando directamente con algunos Ministerios como el ministerio de Obras Públicas, la subsecretaria de Telecomunicaciones, en algunos casos en particular como el

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“Plan de Infraestructura de Conectividad Austral”, “El Plan Chiloé” y el “Proyecto de Transmisión por Fibra óptica para Chiloé y Coyhaique y sus respectivos subsidios”.

A) Infraestructura

AVANCE

Esto se esta coordinando directamente con el ministerio de Obras Públicas, en algunos casos en particular como el “Plan de Infraestructura de Conectividad Austral” y “El Plan Chiloé”.

El MOP, por su parte, realizó un estudio para proponer e implementar un plan que identifique las necesidades de infraestructura para la competitividad. Con este se levantaron aquellas macro zonas productivas que cuenten con necesidades de infraestructura.

B) Transporte

AVANCE

Esto se esta coordinando directamente con el ministerio de Obras Públicas, en algunos casos en particular como el “Plan de Infraestructura de Conectividad Austral” y “El Plan Chiloé”.

C) Tecnologías de Información y Comunicaciones

AVANCE

Esto se esta coordinando directamente con la subsecretaria de Telecomunicaciones, en algunos casos en particular como el “Programa anual de Proyectos Subsidiables del año 2007 del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones”, específicamente el “Proyecto de Transmisión por Fibra óptica para Chiloé y Coyhaique y sus respectivos subsidios”.

Finalmente es preciso señalar que los territorios aislados no sólo se concentran en las regiones de los extremos del país. Por ello los criterios esbozados en esta Política, están siendo incorporados de manera trasversal a la planificación que cada Gobierno Regional tendrá que realizar en el marco de la constitución y certificación de la tercera división de planificación de los gobiernos regionales

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