pomoc spoŁeczna - gandalf.com.pl · 4. administracja świadcząca a socjalna funkcja państwa / 98...

Warszawa 2012

POMOC SPOŁECZNA JAKO ADMINISTRACJA ŚWIADCZĄCA STUDIUM ADMINISTRACYJNOPRAWNE

Iwona Sierpowska

Stan prawny na 1 października 2012 r.

RecenzentDr hab. Stanisław Nitecki

WydawcaMagdalena Stojek-Siwińska

Redaktor prowadzący Małgorzata Jarecka

Opracowanie redakcyjne Katarzyna Świerk-Bożek

Łamanie Wolters Kluwer Polska

Układ typografi czny Marta Baranowska

© Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012

ISBN 978-83-264-3961-2ISSN 1897-4392

Wydane przez:Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.

Redakcja Książek01-231 Warszawa, ul. Płocka 5atel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: [email protected]

www.wolterskluwer.plksięgarnia internetowa www.profi nfo.pl

Wykaz skrótów / 9Wstęp / 11

Rozdział 1Kształtowanie się socjalnej funkcji państwa w świetle ewolucjipomocy społecznej / 17

Pojęcie funkcji socjalnej / 171.Zarys historyczny funkcji socjalnej do początku XX w. / 232.Między państwem socjalnym a socjalistycznym / 353.

Zabezpieczenie społeczne a koncepcja welfare state / 353.1.Państwo socjalistyczne – dominacja funkcji socjalnejczy społecznej? / 44

3.2.

Pomoc społeczna w państwie postsocjalistycznym –przykład Polski / 50

3.3.

Prawo do pomocy społecznej w regulacjachmiędzynarodowych, europejskich i Unii Europejskiej / 54

4.

Funkcja socjalna i pomoc społeczna we współczesnej Europie– zagrożenia i perspektywy / 64

5.

Rozdział 2Istota administracji świadczącej / 73

Mechanizmy kształtujące rozwój administracji świadczącej– wprowadzenie / 73

1.

Z rodowodu doktryny administracji świadczącej / 752.Francuska szkoła service public / 752.1.Niemiecka koncepcja Daseinsvorsorge / 792.2.Administracja świadcząca w polskiej doktrynie / 832.3.

Administracja świadcząca jako funkcja administracjipublicznej / 88

3.

5

Spis treści

Pojęcie i rodzaje funkcji administracji publicznej / 883.1.Funkcja świadcząca a funkcja regulacyjna / 953.2.

Administracja świadcząca a socjalna funkcja państwa / 984.Cechy administracji świadczącej / 1015.Pomoc społeczna a prawo administracyjne i administracjaświadcząca / 110

6.

Podsumowanie / 1177.

Rozdział 3Pomoc społeczna a zasady i cele administracji świadczącej / 119

Zagadnienia wprowadzające / 1191.Zasada społecznej gospodarki rynkowej / 1212.Zasada sprawiedliwości społecznej / 1263.Równość jako zasada i wartość / 1354.Zasada pomocniczości / 1445.

Treść zasady pomocniczości / 1445.1.Pomocniczość a miejsce pomocy społecznej w systemiezabezpieczenia społecznego i hierarchii obowiązkówrodziny / 149

5.2.

Zasada pomocniczości w świetle celów pomocyspołecznej / 152

5.3.

Podział zadań z zakresu pomocy społecznej / 1555.4.Pomocniczość a działalność podmiotówniepublicznych / 163

5.5.

Zaspokajanie potrzeb bytowych jako cel administracjiświadczącej / 166

6.


Rozdział 4Zadania i podmioty w pomocy społecznej a administracjaświadcząca / 183

Zadanie publiczne a funkcja świadcząca / 1831.Świadczenie jako kluczowe pojęcie administracjiświadczącej / 197

2.

Świadczenie społeczne a usługa społeczna / 1972.1.Świadczenia z pomocy społecznej / 2062.2.

Podmioty realizujące zadania administracji świadczącejw pomocy społecznej / 224

3.

6

Spis treści

Podmiotowy zakres administracji świadczącej – uwagiogólne / 224

3.1.

Organy administrujące i ich aparat pomocniczy / 2263.2.Zakłady administracyjne / 2323.3.Podmioty niepubliczne. Prywatyzacja – uspołecznienie– regulacja / 264

3.4.


Rozdział 5Prawne formy działania administracji świadczącej w pomocyspołecznej / 286

Tradycyjne ujęcie prawnych form działania a administracjaświadcząca / 286

1.

Akt normatywny – wzmianka / 2912.Akt administracyjny / 2923.

Typologia aktów administracyjnych w pomocyspołecznej i jej znaczenie dla funkcji świadczącej / 292

3.1.

Proceduralne aspekty aktu administracyjnego w pomocyspołecznej / 312

3.2.

Umowa / 3184.Czynności faktyczne / 3355.Ciągi działań / 3476.Podsumowanie / 3507.

Rozdział 6Pozycja prawna adresata świadczeń / 354

Prawo do pomocy społecznej w systemie prawakrajowego / 354

1.

Świadczeniobiorca a cele pomocy społecznej / 3592.Świadczeniobiorca a prawne formy działania administracjiświadczącej / 365

3.

Świadczeniobiorca jako użytkownik zakładuadministracyjnego / 369

4.

Świadczeniobiorca wobec prywatyzacji zadań pomocyspołecznej / 373

5.


7

Spis treści

Zakończenie / 381Bibliografia / 391

Spis treści

Wykaz skrótów

Akty prawne

ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy-wilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

k.c.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483z późn. zm.)

Konstytucja RP

ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po-stępowania administracyjnego (tekst jedn.:Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.p.a.

ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalnościpożytku publicznego i o wolontariacie (tekst

u.d.p.p.w.

jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536z późn. zm.)ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochroniezdrowia psychicznego (tekst jedn.: Dz. U.z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 z późn. zm.)

u.o.z.p.

ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spo-łecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175,poz. 1362 z późn. zm.)

u.p.s.

ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządziegminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,poz. 1591 z późn. zm.)

u.s.g.

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządziepowiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r.Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

u.s.p.

9

zrewidowana Europejska Karta Społecznaotwarta do podpisu 3 maja 1996 r.

zEKS

Czasopisma

Acta Universitatis WratislaviensisActa UWr.

International Journal of Social WelfareIJSW

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj-nego

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj-nego i wojewódzkich sądów administracyjnych

ONSAiWSA

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba CywilnaOSNC

Orzecznictwo Sądów PolskichOSP

Orzecznictwo Trybunału KonstytucyjnegoOTK

Państwo i PrawoPiP

Praca i Zabezpieczenie SpołecznePiZS

Polityka SpołecznaPol. Społ.

Prawo PracyPr. Pracy

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i SocjologicznyRPEiS

Samorząd TerytorialnySam. Teryt.

Inne

Międzynarodowa Organizacja PracyMOP

Naczelny Sąd AdministracyjnyNSA

Trybunał KonstytucyjnyTK

Wojewódzki Sąd AdministracyjnyWSA

10

Wykaz skrótów

Wstęp

Przeobrażenia administracji publicznej stawiają przed nią częstonowe zadania i cele, zmuszają do zmian organizacyjnych i do poszuki-wania nowych form działania. Powodują również powstawanie nowychfunkcji. Niemniej wśród tych ostatnich można wyodrębnić pewientrwały kanon, na który składa się policja, reglamentacja i administracjaświadcząca. Funkcji policyjnej i reglamentacyjnej poświęca się w dok-trynie wiele miejsca. Administracja świadcząca natomiast nie jestprzedmiotem szerszej uwagi, zazwyczaj literatura ogranicza się do jejwskazania, podania cech charakterystycznych (nie zawsze zdefiniowa-nia) i wymienienia sfer działania administracji, w których realizowanajest ta funkcja. Być może taka powściągliwość wynika z negacji funkcjispołeczno-organizatorskiej w państwie socjalistycznym czy prób ogra-niczenia socjalnej funkcji państwa w systemach opiekuńczych. Dużywpływ na słabnące zainteresowanie administracją świadczącą mająprzemiany społeczno-gospodarcze ostatnich lat. Mogą one sugerowaćschyłek przedmiotowej funkcji i jej powolne wypieranie przez mecha-nizmy rynkowe i inne funkcje administracji, zwłaszcza funkcję regula-cyjną.

Niniejsza praca stanowi próbę przywrócenia administracji świad-czącej należnego jej miejsca w hierarchii funkcji współczesnej admini-stracji publicznej. Chodzi o wykazanie, że funkcja świadcząca jest nadaljednym w podstawowych kierunków działania administracji publicznejoraz że jest ciągle przydatnym narzędziem badawczym. Nie oznacza tojednak bezkrytycznego podejścia do przedmiotu badań, zważywszy żedorobek doktryny w wybranej tematyce został ukształtowany w dużejmierze w odmiennych realiach ustrojowych.

Drugim tytułowym pojęciem jest pomoc społeczna. Jako instytucjapolityki społecznej państwa pomoc społeczna jest przedmiotem zainte-resowania różnych nauk – socjologii, politologii, ekonomii i prawa.

11

Nie jest możliwe ani nawet celowe wyselekcjonowanie prawnej proble-matyki pomocy społecznej i oderwanie jej od pozostałych nauk, nie-mniej tytuł opracowania nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o admi-nistracyjnoprawną analizę pomocy społecznej. Powiązanie pomocyspołecznej z prawem administracyjnym nie budzi dziś większych wąt-pliwości. Próby uporządkowania prawnej regulacji w omawianym ob-szarze zostały podjęte na początku lat 90., były one następstwem zapo-czątkowanych wówczas przemian ustrojowo-gospodarczych. Ich wyni-kiem była rozbudowa katalogu socjalnych zadań państwa normowanychw ustawach z zakresu zabezpieczenia społecznego. W związku z tympomoc społeczna przedstawiana jest nierzadko w ujęciu szerokim, jakoróżne formy wsparcia socjalnego udzielanego przez instytucje publiczne,i w znaczeniu wąskim, to jest w zakresie regulowanym ustawą z dnia12 marca 2004 r. o pomocy społecznej1. W niniejszej pracy będzie mowao pomocy społecznej sensu stricto. Za takim wyznaczeniem przestrzenibadawczej przemawia głównie stanowisko doktryny, zaliczające takieinstytucje, jak świadczenia rodzinne, zatrudnienie socjalne, dodatkimieszkaniowe, pomoc osobom bezrobotnym oraz uprawnionym doalimentów do odrębnych części systemu zabezpieczenia społecznego.Mimo podobieństw instytucje te wykazują wiele cech odmiennych odrozwiązań przyjętych dla pomocy społecznej w ścisłym znaczeniu.Należy tu wskazać w szczególności na brak subsydiarnego charakteruświadczeń, ich roszczeniowość oraz brak zależności między udzielonąpomocą a aktywizacją świadczeniobiorcy. Należy dodać, że pomocspołeczna stanowi autonomiczny obszar regulacji krajowych wyłączonyspod koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Euro-pejskiej. Jest to kolejna cecha wyróżniająca badaną sferę i przemawiającaza jej odrębnością. Powyższe przesłanki przesądziły o ograniczeniuobszaru badawczego, co z kolei przyczyniło się do precyzyjniejszegouchwycenia elementów charakteryzujących administrację świadczącą.Jednocześnie zawarte w pracy odesłania poza pomoc społeczną sensustricto umożliwią dokonanie porównań i uzupełnień oraz sformułowaniewniosków dotyczących wprowadzenia kompleksowych rozwiązańprawnych odnoszących się do nieekwiwalentnych świadczeń przyzna-wanych ze środków publicznych.

Na prawną regulację pomocy społecznej składają się przedewszystkim zadania administracji publicznej, katalog świadczeń oraz

1 Tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.

12

Wstęp

status organów i zakładów administracyjnych zajmujących się udziela-niem pomocy. Z perspektywy historycznej można stwierdzić, że kon-cepcja ustawodawcy przeszła pewną ewolucję, podobnie jak ocena po-mocy społecznej przez samych świadczeniobiorców i pozostałychczłonków społeczeństwa. Początkowa niechęć do korzystania z pomocyspołecznej i obawa przed stygmatyzacją została zastąpiona z czasemakceptacją, a nawet wyzwoliła negatywne postawy u świadczeniobiorcówtraktujących pomoc społeczną jako stałe źródło utrzymania, „dziedzi-czone” przez następne pokolenie. Taki stan rzeczy zmusza do refleksjinie tylko nad prawną regulacją pomocy społecznej, ale również nad jejaksjologicznymi fundamentami.

Rozważania na temat administracji świadczącej i pomocy społecznejwymagają osadzenia badanej problematyki w szerszym kontekście,zwłaszcza ekonomicznym i społecznym. Przedstawienie uwarunkowańhistorycznych pozwala zrozumieć nie tylko zasadność wyodrębnieniafunkcji świadczącej, ale również jej przeobrażenia i perspektywy rozwo-ju. Założenia takie tłumaczą umieszczenie w pracy zarysu ewolucji so-cjalnej funkcji państwa, z którą związana jest geneza administracjiświadczącej i pomocy społecznej. Tło historyczne pozwala na zrozumie-nie cech przypisywanych tytułowej funkcji oraz dokonanie krytycznejoceny części z nich w świetle aktualnego kształtu administracji świad-czącej. Współcześnie omawianej funkcji nie da się sprowadzić wyłączniedo prawa administracyjnego, podobnie zresztą jak innych funkcji ad-ministracji publicznej. Jest ona powiązana z prawem gospodarczym,prawem zabezpieczenia społecznego i nauką administracji. Ponadto,patrząc przez pryzmat jej głównego celu – zaspokajania potrzeb byto-wych ludności – trzeba dostrzec wiele działań państwa służących temucelowi, a wykraczających poza administrację świadczącą i prawo admi-nistracyjne. Niemniej tak szerokie spojrzenie na przedmiot badawczy,mimo swoich zalet, może zniweczyć cel badań. Dlatego też należy wy-raźnie zaznaczyć, że płaszczyzną badań jest prawo administracyjne, zaczęść którego zostało uznane prawo pomocy społecznej.

Celem pracy jest dokonanie analizy funkcji świadczącej administra-cji publicznej w obszarze działania administracji, jakim jest pomocspołeczna. W związku z tym zostanie podjęta próba zdefiniowaniaprzedmiotowej funkcji oraz określenia jej istotnych cech. Administracjaświadcząca obejmuje bardzo zróżnicowane sfery, dlatego zbudowaniejednego uniwersalnego i szczegółowego modelu funkcji świadczącejjest bardzo trudne i nie wiadomo, czy w ogóle możliwe. Dlatego zasadne

13

Wstęp

jest rozważenie dwóch innych rozwiązań. Po pierwsze, należy określićogólne, najbardziej typowe cechy funkcji, po drugie, stworzyć szczegó-łowy model w wybranym obszarze aktywności administracji. Na pod-stawie tych założeń zostaną wyodrębnione w pracy ogólne cechy cha-rakteryzujące administrację świadczącą, a następnie będą one odniesionedo sfery pomocy społecznej. W ten sposób możliwe będzie ustalenie,czy prawna regulacja pomocy społecznej jest klasycznym przykłademadministracji świadczącej i czy cechy administrowania pomocą społecz-ną odpowiadają w pełni funkcji świadczącej. Tak sprecyzowanemu ce-lowi głównemu podporządkowane są pewne cele cząstkowe. Należy donich prześledzenie zmian zachodzących w funkcji świadczącej,w szczególności przenikania do niej nowych funkcji, zastanowienie sięnad współczesną rolą administracji świadczącej (zwłaszcza że większośćpoświęconych jej opracowań dotyczy dość odległych czasów) orazzwrócenie uwagi na wydolność współczesnego państwa i jego admini-stracji w zakresie zaspokajania potrzeb bytowych obywateli. Zagadnieniate nabierają szczególnego znaczenia w dobie zagrożeń globalnym kry-zysem ekonomicznym, już nie tylko kryzysem państwa opiekuńczego.Rodzi się pytanie, czy administracja świadcząca ukierunkowana na za-spokajanie stale rosnących potrzeb egzystencjalnych jednostki ma racjębytu, czy też zagrożona jest degradacją lub wchłonięciem przez innefunkcje, zwłaszcza przez funkcję regulacyjną. Postawiony problemmożna z dużym uproszczeniem sprowadzić do pytania, czy państwoprzejdzie od roli opiekuna do roli regulatora.

Szeroka analiza prawnoadministracyjnej regulacji pomocy społecz-nej umożliwia nakreślenie jeszcze jednego celu opracowania. Jest nimustalenie, na ile tożsame są konstrukcje prawne pomocy społeczneji administracji świadczącej. Pomoc społeczna ma swoją normatywnądefinicję, administracja świadcząca jest pojęciem prawniczym, ale nieto jednak jest najistotniejsze. W literaturze często używa się sformuło-wań sugerujących tożsamość obydwu konstrukcji znaczeniowych. Takatożsamość z całą pewnością nie zachodzi, dlatego celem rozważań jestustalenie nie tylko cech typowych administracji świadczącej w pomocyspołecznej, ale również wskazanie na obecność innych funkcji admini-stracji publicznej w analizowanym obszarze.

Stosownie do założonych celów, po przedstawieniu genezy admi-nistracji świadczącej i pomocy społecznej zostanie podjęta próbaskonstruowania modelu administracji świadczącej i odniesienia go dosfery pomocy społecznej. Podstawowe elementy modelowego ujęcia

14

Wstęp

będą oscylowały wokół zagadnień celów, zadań i form działania admi-nistracji świadczącej. Rozważania w tym zakresie zostaną poprzedzoneanalizą zasad i wartości będących współczesnym uzasadnieniem tytu-łowej funkcji. Za istotne należy uznać wskazanie konstytucyjnej legity-mizacji administracji świadczącej, a także zastanowienie się nad jej ak-sjologiczną podbudową.

W centrum zainteresowania administracji świadczącej znajdujesię człowiek i jego potrzeby. Ich zaspokajanie z jednej strony wiąże sięz ingerencją w sferę praw i wolności jednostki, z drugiej wymaga zapew-nienia jej bezpieczeństwa socjalnego. Zaspokajanie potrzeb nieodłączniezwiązane jest z dystrybucją dóbr i ustalaniem ciężarów dla całego spo-łeczeństwa. Wymaga to od państwa wyważania proporcji między reali-zacją celów gospodarczych i społecznych, co z kolei znajduje wyrazw zasadach ustrojowych i chronionych przez porządek prawny warto-ściach. Na tej podstawie powinny być wyznaczane cele administracjii jej zadania. Analiza tych ostatnich w funkcji świadczącej ma charakterstatyczny i dynamiczny. Sprowadza się do prezentacji i oceny układuzadań publicznych w pomocy społecznej oraz ich realizacji. Najistot-niejsze zadania w omawianej funkcji polegają na dostarczaniu świad-czeń. Temu zagadnieniu poświęcona jest znaczna część opracowania,w szczególności dotyczy ona typologii świadczeń, wyodrębnienia w ichramach usług społecznych oraz roli świadczeń w osiąganiu celów po-mocy społecznej. Poruszone są również proceduralne aspekty przyzna-wania i zwrotu pomocy. Zadaniowo-podmiotowy zakres rozważańpozwala na refleksję na temat struktury aparatu administracyjnego,ustosunkowanie się do podkreślanej w nauce najważniejszej roli zakła-dów administracyjnych w wypełnianiu zadań pomocy społecznej orazmiejsca wyznaczonego podmiotom niepublicznym. Jednocześnie w tejpłaszczyźnie badawczej najwyraźniej zaznacza się obecność innychfunkcji administracji.

Kolejny wątek badawczy dotyczy prawnych form działania admi-nistracji. Zostanie zaprezentowana ich wielość i różnorodność, w tymwykorzystanie działań faktycznych. Podstawową kwestią jest jednakrozważenie znaczenia aktu administracyjnego deprecjonowanegow funkcji świadczącej oraz rozstrzygnięcie, czy w pomocy społecznejmamy do czynienia z umowami administracyjnoprawnymi. Koniecznajest również konfrontacja ze stanem aktualnym dość odległych w czasieustaleń doktryny na temat wyodrębnienia w administracji świadczącejciągów działań.

15

Wstęp

Ostatnia część opracowania poświęcona jest pozycji adresataświadczeń, ze szczególnym uwzględnieniem socjalnych praw jednostkioraz prawnych form działania administracji. Rozważania zamykają sięzatem głównym dla administracji świadczącej wątkiem badawczym,w którego centrum pozostaje człowiek i jego potrzeby.

Podstawową metodą wykorzystaną w pracy jest analiza prawno-do-gmatyczna. Badania ograniczają się do przedstawienia administracjiświadczącej w Polsce, stąd głównym przedmiotem analizy jest polskimateriał normatywny, dorobek doktryny i orzecznictwo. Posiłkowei uzupełniające zastosowanie znajduje również metoda porównawcza.Pozwala ona przedstawić tło historyczne badanych instytucji, ich ewo-lucję i kierunki rozwoju. Umożliwia ogląd administracji świadcząceji pomocy społecznej z perspektywy czasu i przestrzeni. Teoretycznerozważania prowadzone w niniejszej pracy zostaną wzbogaconeo wnioski de lege ferenda. Ich celem jest doskonalenie instytucji pomocyspołecznej i zwiększenie efektywności administracji w tym obszarze.

16

Wstęp

Kształtowanie się socjalnej funkcji państwa

w świetle ewolucji pomocy społecznej

1. Pojęcie funkcji socjalnej

Sprawy społeczne należą do najważniejszych zadań państwa. Rea-lizacja celów społecznych jest sprzężona z gospodarką państwa. W ra-mach polityki społeczno-gospodarczej państwo powinno dążyć dosprawiedliwego podziału dochodu (redystrybucja dochodu i ogranicze-nie nadmiernych nierówności w podziale produktu społecznego), za-pewnienia zatrudnienia, wyrównywania szans obywateli w sferze wy-kształcenia i zatrudnienia. Do innych istotnych celów społecznych na-leży zaliczyć: zapewnienie minimum standardu życiowego (tzw. mini-mum socjalnego), zwalczanie nędzy i przeciwdziałanie rozwarstwieniuspołeczeństwa, zapewnienie ochrony zdrowia, zabezpieczenie społecz-ne2. Wskazane cele wyznaczają zadania i funkcje państwa.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że łaciński źródłosłów ter-minu „funkcja” (functio) jest tłumaczony jako odbywanie, wykonywanie,załatwianie3. Według A. Korybskiego funkcja to ukierunkowana spo-łecznie realizacja jakiegoś założonego przez dany podmiot społeczny(jednostkę, grupę bądź organizację) celu4. Funkcje państwa są przed-

2 L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce i w Niemczech, Warszawa 2009, s. 14.O celach państwa także A. Łopatka, Prawoznawstwo, Warszawa 2000, s. 66–67; P. Win-czorek, Nauka o państwie, Warszawa 2005, s. 135–137.

3 S. Sagan, V. Serzhanova, Nauka o państwie współczesnym, Warszawa 2010, s. 54.4 A. Korybski, Funkcje państwa (w:) Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce,

Lublin 2006, s. 102.

17

Rozdział 1

miotem rozważań nauk prawnych, socjologicznych i politycznych5.W doktrynie prawa nie są jednoznacznie ujmowane6, bywają utożsa-miane z zadaniami czy celami państwa. Przedstawiane są równieżw kategoriach skutków, zamierzeń i faktycznej realizacji. W odniesieniudo zjawisk życia społecznego, będących splotem działań społecznychi ich skutków, wyróżnia się funkcje jawne i ukryte, zamierzone i nieza-mierzone, uświadomione i nieuświadomione7. Zdaniem J. Kucińskiegodotychczasowe próby oddzielenia tych pojęć nie przyniosły zadowala-jących rezultatów. Autor proponuje zdefiniowanie funkcji państwa jakocałokształtu jego działalności w określonej sferze życia społecznegoalbo jako jednego z podstawowych kierunków działalności państwa.Powołując się na dorobek doktryny i zróżnicowane klasyfikacje funkcjipaństwa, J. Kuciński dzieli je na funkcje zewnętrzne i wewnętrzne.W ramach tych drugich wyróżnia funkcję socjalną, kulturalno-wycho-wawczą, gospodarczą oraz funkcję ochrony ustroju8. Funkcja socjalnasprowadza się do zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego przez ubez-pieczenia społeczne, ochronę zdrowia, pomoc społeczną, ochronępracy, w tym zapewnienie godziwego wynagrodzenia i minimumegzystencji. Swym szerokim zakresem funkcja socjalna obejmuje rów-nież niwelacje przez państwo różnic majątkowych w celu zapobieganianiepokojom społecznym, a także dbałość o rozwój demograficznyi kondycję zdrowotną obywateli. Nieco węższe rozumienie funkcji so-cjalnej prezentuje L. Jodkowska, która oddziela niejako funkcję socjalnąod społecznej, łącząc tę ostatnią z funkcją gospodarczą. Zdaniem autorkifunkcja socjalna sprowadza się do „zapewnienia godnych warunkówbytowania tej części społeczeństwa, której się w życiu nie powiodło,w celu złagodzenia różnic społecznych. Przejawia się w dbałościo ochronę zdrowia społeczeństwa poprzez ubezpieczenia społeczne,

5 Na socjologiczne ujęcie problematyki państwa wskazuje Z. Pulka, Teoria państwai prawa – jedna dyscyplina czy „federacja” dyscyplin? (w:) H. Rot (red.), Strukturai funkcje teorii państwa i prawa, Wrocław 1989, s. 37–38.

6 Por. A. Redelbach, Wstęp do prawoznawstwa, Poznań 1993, s. 28–30; P. Winczorek,Nauka..., s. 141–149; A. Dobiszewski, Podstawowe cechy i funkcje państwa (w:) A. Dobi-szewski, S. Korycki, J. Kuciński, Podstawy teorii państwa, Warszawa 2000, s. 17–20.

7 A. Korybski, Funkcje..., s. 102.8 J. Kuciński, Nauka o państwie i prawie, Warszawa 2008, s. 69–71. Funkcję socjalną

wyodrębniają również A. Łopatka, Prawoznawstwo, s. 68 i A. Dobiszewski, Podstawowecechy i funkcje..., s. 20. P. Winczorek pisze o funkcji opiekuńczo-socjalnej – P. Winczorek,Nauka..., s. 148.

18

Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej...

pomoc socjalną i zapewnienie godnego bytowania osobom niepełno-sprawnym”9. W realizacji tej funkcji ważną rolę spełnia system dystry-bucyjno-redystrybucyjny wykorzystywany przy pierwotnym i wtórnympodziale dochodu narodowego. Pozyskując środki z podatków, państwoprzeznacza je między innymi na realizację celów społeczno-socjalnych.W ten sposób niweluje duże różnice w dochodach członków społeczeń-stwa, łagodzi ubóstwo i nierówności społeczne. Państwo spełnia równieżrolę stabilizatora gospodarki, w tym przeciwdziała bezrobociu i inflacji.Zapewnia funkcjonowanie gospodarki w stanie możliwie pełnego za-trudnienia i stabilnych cen10. Rację ma J. Kuciński, twierdząc, że zasięgrealizacji analizowanej funkcji zależy w dużej mierze od zamożnościpaństwa. Decydującą rolę w wykonywaniu funkcji socjalnej pełnią or-gany administracji publicznej wykorzystujące głównie niewładcze formydziałania. Aktywność państwa w tej sferze uzupełniana jest przez różnepodmioty niepubliczne11.

Funkcja socjalna państwa odnoszona jest do zapewnienia i ochronypodstawowych warunków egzystencji i zaspokajania podstawowychpotrzeb bytowych. Analizowanie potrzeb w szerszym kontekście (edu-kacja, nauka, kultura, wypoczynek itp.) wykracza poza ramy niniejszejpracy. Niezależnie od przyjętych definicji i zakresu analizowanejfunkcji, nie budzi wątpliwości umieszczenie w jej ramach pomocyspołecznej (i w tym kierunku zmierzać będą dalsze rozważania). Pomocta nie występuje jednak w odosobnieniu, ale w ścisłym związku z innymiformami wsparcia tworzącymi system zabezpieczenia społecznego.

Zabezpieczenie społeczne należy uznać za podstawową składowąsocjalnej funkcji państwa. Pojęcie to pojawiło się w Stanach Zjednoczo-nych w latach 30. XX w. Zdaniem H.F. Zachera nigdy nie zostało do-kładnie zdefiniowane, a jego sens powinien być pojmowany historycznie– „jako przekroczenie dwóch etapów poprzedzających politykę świad-czeń społecznych: opieki nad ubogimi i ubezpieczenia społecznego”.Sam autor definiuje zabezpieczenie społeczne jako „wiarygodnąochronę przed pewnymi rodzajami ryzyka życiowego”12. Według

9 L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce..., s. 15.10 Ibidem, s. 15–16.11 J. Kuciński, Nauka o państwie..., s. 74–75.12 H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego w Europie (w:) B. Maydell,

T. Zieliński (red.), Ład społeczny w Polsce i Niemczech na tle jednoczącej się Europy.Księga pamiątkowa poświęcona Czesławowi Jackowiakowi, Warszawa 1999, s. 372–373.

19


J. Piotrowskiego zabezpieczenie społeczne to „całokształt środkówi działania instytucji publicznych, za pomocą których społeczeństwostara się zabezpieczyć swych obywateli przed niezawinionym przeznich niedostatkiem, przed groźbą niemożności zaspokojenia podstawo-wych, społecznie uznanych za ważne, potrzeb”13. Przez zabezpieczeniespołeczne państwo ma zapewnić warunki egzystencji wszystkim tym,którzy ze względów od siebie niezależnych nie mogą utrzymać sięz własnej pracy. Przeszkodami uniemożliwiającymi samodzielneutrzymanie może być wiek, niepełnosprawność, choroba, wypadek,bezrobocie i wiele innych. Głównym wykonawcą tej idei jest państwo,niemniej odwołuje się ona do solidarności społecznej, zobowiązującczłonków społeczeństwa do ponoszenia odpowiedzialności za jednostki,które nie są samowystarczalne. Niemniej państwo nie może wpływaćdestrukcyjnie na aktywność i przezorność jednostek oraz na równowagęmiędzy sferą ekonomiczną i społeczną14. Według M. Andrzejewskiegozabezpieczenie społeczne to ogół świadczeń (wypłacanych na podstawieroszczenia) o charakterze ubezpieczeniowym i zaopatrzeniowym orazświadczenia udzielane w ramach pomocy społecznej15.

W literaturze zgodnie wyróżnia się trzy metody (techniki) zabez-pieczenia społecznego: ubezpieczeniową, zaopatrzeniową i pomocową(opiekuńczą)16.

13 J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne – problematyka i metody, Warszawa 1966,s. 28.

14 Z. Pisz, Uwagi ogólne na temat zabezpieczenia społecznego (w:) Z. Pisz (red.),Zabezpieczenie społeczne, Wrocław 1998, s. 16.

15 M. Andrzejewski, Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej (dziecko – ro-dzina – państwo), Kraków 2003, s. 114.

16 Zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 57–60;W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 2007, s. 96; A. Żukiewicz, Prawo socjalnew systemie prawa stanowionego – przykład polski, Pol. Społ. 2003, nr 2, s. 8. S. Niteckioprócz ubezpieczeń społecznych, zaopatrzenia społecznego i pomocy społecznej wyod-rębnia jeszcze w systemie zabezpieczenia społecznego wsparcie społeczne. Składają sięna nie świadczenia państwowe zaspokajające określone potrzeby oraz świadczenia adre-sowane do osób znajdujących się w określonej sytuacji. Wsparcie społeczne autor sytuujepo zaopatrzeniu, a przed pomocą społeczną, jako formę przejściową między tymi elemen-tami zabezpieczenia społecznego. Formami wsparcia społecznego są świadczenia zaspo-kajające określone potrzeby (dodatek mieszkaniowy), świadczenia uzasadnione określonąsytuacją faktyczną (bezrobocie), świadczenia dla rodzin wychowujących dzieci (świad-czenia rodzinne). Pomoc w ramach wsparcia społecznego przysługuje z racji spełnieniaprzesłanek normatywnych i jest niezależna od aktywności zmierzającej do poprawy wa-runków życiowych. Oznacza to, że celem wykorzystywanej metody opiekuńczej nie jest

20


Najbardziej rozpowszechnioną jest metoda ubezpieczeniowa. Ce-chuje ją powiązanie z pracą zarobkową przez system składek odprowa-dzanych do określonego funduszu. Z funduszu wypłacane są świadcze-nia w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego (szkody) uniemoż-liwiającego trwale lub czasowo świadczenie pracy. Tym samym ciężarszkody rozłożony jest na wszystkich ubezpieczonych. W ubezpiecze-niach występują świadczenia typowe, roszczeniowe, których wysokośćzależy od wkładu pracy.

Do metody zaopatrzeniowej odwoływały się pierwsze ustawy so-cjalne, obejmujące świadczeniami całą ludność lub jej wybrane grupy.Cechą tej metody jest finansowanie świadczeń z funduszów publicznychzasilanych z podatków oraz zapewnienie jednolitych i równych dlawszystkich świadczeń. Te ostatnie są zwykle niewysokie, mają zaspokoićjedynie podstawowe potrzeby, ich uzupełnieniem mają być dochodypochodzące z innych źródeł (oszczędności, dodatkowe ubezpieczenia).Świadczenia mają charakter roszczeniowy i są przyznawane bezzwiązku z pracą (poza specjalną formą zaopatrzenia osób w służbiepaństwowej). W metodzie zaopatrzeniowej podstawowym kryteriumprzyznawania świadczeń są potrzeby lub zasługi17.

Najstarsza jest metoda pomocowa (opiekuńcza). Ma ona zastoso-wanie wobec osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych,które własnym staraniem nie są w stanie przezwyciężyć kryzysów.Państwo ze środków publicznych oferuje im pomoc nie tylko finansową,ale również rzeczową i usługową. Świadczenia umożliwiają zaspokojeniepodstawowych potrzeb bytowych, często pobierane są okresowo.W metodzie tej dominuje zasada uznaniowości i indywidualizacjiświadczeń, tzn. ich dopasowania do sytuacji konkretnego beneficjenta.Pomoc stawia na aktywizację świadczeniobiorców, ich integrację ześrodowiskiem i życiowe usamodzielnienie.

Poszczególne metody wykorzystywane są w krajowych systemachzabezpieczenia społecznego z różną intensywnością, niemniej upraw-niona wydaje się teza o prymacie ubezpieczeń społecznych i komple-mentarnej roli pomocy społecznej. Pomoc pozostaje w subsydiarnej

usamodzielnienie beneficjenta ani doprowadzenie do jego życiowej samowystarczalności;S. Nitecki, Świadczenia rodzinne. Procedury i tryb przyznawania, Wrocław 2009, s. 16–17.

17 G. Szpor, Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia społecznego (w:) Z. Kluszczyń-ska, W. Koczur, K. Rubel, G. Szpor, T. Szumlicz, System ubezpieczeń społecznych. Zagad-nienia podstawowe, Warszawa 2006, s. 24.

21


relacji z pozostałymi elementami zabezpieczenia społecznego. J. Starę-ga-Piasek postrzega ją wręcz jako formę „łatania dziury” w innychsystemach: emerytalnym, opieki zdrowotnej, zasiłków dla bezrobot-nych18.

Zabezpieczenie społeczne bywa utożsamiane z bezpieczeństwemsocjalnym. Powodem takiego stanu rzeczy może być tłumaczenie an-gielskiego terminu social security, rozumianego zarówno jako zabezpie-czenie społeczne, jak i bezpieczeństwo socjalne. W dyscyplinachprawniczych pojęcie zabezpieczenia społecznego nie budzi wątpliwości,natomiast druga z wymienionych kategorii pojęciowych sytuowanajest raczej w terminologii polityki społecznej niż w pojęciach norma-tywnych. W tym drugim ujęciu mówi się o standardach bezpieczeństwasocjalnego jako kategorii normatywnej19. Bezpieczeństwo socjalne ro-zumiane jest jako „stan wolności od niedostatku materialnych środkówutrzymania i istnienie realnych gwarancji pełnego rozwoju jednostki”20.Środki te mogą mieć charakter pieniężny i rzeczowy. Niedostatekśrodków utrzymania może być odnoszony również do braku opieki,której wymaga osoba lub rodzina. Bezpieczeństwo socjalne może byćanalizowane w różnych kontekstach znaczeniowych, w aspekcie natu-ralnych potrzeb ludzi, praw obywatelskich oraz powinności państwa.Można je rozpatrywać z punktu widzenia polityki socjalnej, prawai ekonomii, w skali krajowej, jak i na forum unijnym czy międzynaro-dowym, przez pryzmat praw człowieka, problematyki zatrudnienia,systemu zabezpieczenia społecznego i ochrony zdrowia21. Odnoszącesię do tej problematyki akty prawne często operują terminami prawnieniedookreślonymi, takimi jak np. „odpowiedni poziom”, „godne wa-runki życia”. Bezpieczeństwo socjalne rozważane jest również w kate-goriach minimum egzystencji (standard potrzebny do przeżycia), mi-nimum socjalnego (standard potrzebny do integracji społecznej) orazprzeciętnego, oferowanego i prawnie gwarantowanego standardu bez-

18 J. Staręga-Piasek, Pomoc społeczna (w:) Polityka społeczna: efekt czy siła sprawczarozwoju kraju?, Warszawa 1994, s. 189.

19 Zob. R. Pacud, Standard bezpieczeństwa socjalnego jako kategoria normatyw-no-wzorcowa polityki zabezpieczenia społecznego, Pol. Społ. 2002, nr 9, s. 14 i n.

20 M. Księżopolski, Systemy zabezpieczenia społecznego w krajach nordyckich,Warszawa 1988, s. 31.

21 Zob. I. Sierpowska, Zasada bezpieczeństwa socjalnego w świetle zjawiska ekskluzjispołecznej w Europie (w:) Z. Pulka (red.), Wybrane zagadnienia teorii i praktyki prawaeuropejskiego, Legnica 2009, s. 117 i n.

22


pieczeństwa22. Pojęcie to ma również swój wymiar ekonomiczny,uwzględniający między innymi wielkość spożycia. Poziom czy standardbezpieczeństwa socjalnego jest zróżnicowany w poszczególnych krajachi w dużej mierze zależy od rozwoju gospodarczego.

Konkludując, należy stwierdzić, że zabezpieczenie społeczne anali-zowane jest w kategoriach instytucjonalnych, bezpieczeństwo socjalne– w kategoriach osiągania pożądanych stanów, głównie w wymiarzesocjalno-ekonomicznym. Zabezpieczenie społeczne postrzegane jestjako system przedsięwzięć, a przede wszystkim świadczeń nakierowa-nych na zagwarantowanie odpowiedniego poziomu życia członkówspołeczeństwa. Podstawowym celem tego systemu jest zapewnieniebezpieczeństwa socjalnego.

2. Zarys historyczny funkcji socjalnej do początkuXX w.

W dziejach udzielania pomocy człowiekowi przez państwo przeło-mowe znaczenie odegrał wiek XIX i rozwój koncepcji państwa socjal-nego. Niemniej formy opieki władz publicznych nad jednostkami po-trzebującymi wsparcia odnotowywano już w starożytności. W okresieCesarstwa Rzymskiego w I w. wprowadzono alimenty państwowe dlaubogich rodziców. Najbardziej popularną formą wspomagania plebsubyły frumentacje – rozdawnictwo zboża, na które na początku nowegotysiąclecia przeznaczano ok. 20% dochodów państwowych. Opróczzboża ludność obdarowywano okresowo również innymi produktami,takimi jak wino, oliwki czy sól. Warte odnotowania są zarządzeniaograniczające wystawność biesiad przeciwstawiające się marnotrawieniupieniędzy kosztem ubóstwa ludu23.

Przez wiele wieków udzielanie pomocy dokonywało się poza pań-stwem, często bez prawnego umocowania. Proces ten ewoluowałw kierunku wyodrębnienia trzech filarów współczesnego zabezpieczenia

22 Zob. S. Golinowska, O funkcjach i znaczeniu minimum socjalnego, Pol. Społ.2001, nr 11–12, s. 6 i n.; P. Kurowski, Rola minimum socjalnego i minimum egzystencjiw kształtowaniu kategorii dochodowych, Pol. Społ. 2001, nr 5–6, s. 1 i n.; A. Rajkiewicz,O genezie minimum socjalnego i dalszym jego ciągu, Pol. Społ. 2001, nr 11–12, s. 2 i n.

23 J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne dziejepomocy człowiekowi, Katowice 2009, s. 84–85.

23

2. Zarys historyczny funkcji socjalnej...

społecznego, poszerzając zaangażowanie państwa i administracji pub-licznej w sprawy socjalne. Niemniej do drugiej połowy XIX w. trudnow formach wsparcia wydzielić świadczenia właściwe dla ubezpieczeńspołecznych, pomocy społecznej czy zaopatrzenia społecznego. Możnaraczej mówić o podejmowaniu przez państwo różnych działańochronnych, opiekuńczych i wspierających, które ukształtowały jegosocjalną funkcję. W ewolucji pomocy społecznej wskazuje się trzy za-sadnicze etapy: dobroczynność, opiekę i pomoc. Trudno określić jed-noznaczny cenzus czasowy wykształcenia poszczególnych etapów,miały one różny przebieg w krajach europejskich, były związane zezmianami gospodarczymi, społecznymi, ekonomicznymi i politycznymi.Ewolucję pomocy społecznej charakteryzują przemiany dotyczącew szczególności celów i motywów udzielania wsparcia, kręgu podmio-tów (zarówno świadczeniobiorców, jak i udzielających pomocy), ryzyksocjalnych, typów świadczeń, struktury organizacyjnej i finansowej24.Choć pomoc społeczna jest przewodnim motywem rozważań, to niejest ona jedyną składową funkcji socjalnej państwa. Zatem kształtowaniesię tej funkcji wymaga szerszego spojrzenia.

Początkowo organizowaniem wsparcia dla potrzebujących zajmo-wały się podmioty prywatne i Kościół katolicki, w szczególności klasz-tory, bractwa, towarzystwa dobroczynne. Potrzebujących wspierałyrównież władze miejskie, organizacje kupców i rzemieślników. Stąd teżdobroczynność tę określa się czasem mianem prywatnej. Należy jednakmieć na uwadze, że wszystkie te podmioty spełniały w swoisty sposóbzadania państwa tamtej epoki25. Pomoc skierowana była niemal wyłącz-nie do osób wyobcowanych ze społeczeństwa, żyjących w skrajnej nędzy,starców, kalek, sierot, włóczęgów i żebraków. Opieka miała charakterfilantropijny, powodowana była współczuciem, względami religii.Państwo włączało się w nią rzadko, kierując się głównie potrzebąochrony porządku publicznego.

Początki prawnej regulacji wsparcia społecznego w Europie sięgająXVI w., co łączyło się pośrednio z wprowadzeniem obowiązku pracy.W Polsce wydano w tym stuleciu akty prawne nakazujące selekcję że-braków i włóczęgów pod kątem ich zdolności do pracy. Zdolni dopracy zostali objęci przymusowym zatrudnieniem, osobom niemogącym

24 Zob. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1992, s. 22 i n.25 W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 2010, s. 177.

24


pracować wydawano zaś świadectwa uprawniające do zbierania jałmuż-ny. Żebranie bez takiego świadectwa było zagrożone karą ciężkich ro-bót26. W 1536 r. w Anglii ustanowiono przepisy potępiające żebractwoi włóczęgostwo oraz zobowiązano parafie do zapewnienia pracy biedo-cie. W literaturze wyrażany jest pogląd, że „z formalnego punktu widze-nia był to początek przejścia od pomocy zewnętrznej do pomocy we-wnętrznej, czynionej w formie instytucjonalnej pod nadzorem pań-stwa”27. Kolejnym krokiem było ogłoszenie w 1601 r. Aktu Elżbietań-skiego, uznanego za pierwsze źródło prawa w dziedzinie pomocy spo-łecznej. Akt, zwany prawem ubogich, nakładał na gminy obowiązekudzielenia pomocy osobom pozbawionym opieki ze strony rodziny.Ubóstwo traktowane było jako sytuacja zawiniona, wynikająca z wła-snych zaniedbań, a sposobem na przezwyciężenie biedy było stosowanieróżnych środków wychowawczych i karnych. Zdaniem H.F. Zacherarepresyjne ustawodawstwo dotyczące ubogich, karanie żebractwa orazpenalizowanie osób niemających środków do życia w związku z popeł-nianymi przestępstwami, charakteryzowało przeważającą część Europyw XVI i XVII w.28 Zadania te realizowały domy pracy przymusowejbędące zakładami produkcyjnymi, opiekuńczymi i miejscami przymu-sowego odosobnienia. Objęcie nadzorem państwa podmiotów prowa-dzących działalność charytatywną oraz wprowadzenie regulacji praw-nych w omawianej sferze wykształciło niejako drugi segment – dobro-czynność publiczną. Współistniała ona z dobroczynnością prywatną,a jej znaczenie wzrosło w dobie rozwoju przemysłu i kształtowania siękapitalizmu.

Wiek XVII w Europie to przede wszystkim okres rozwoju gospo-darczego, umocnienia ochrony własności i wzrostu znaczenia pieniądza.Państwo przejęło funkcję regulatora gospodarki, jego ingerencjaw produkcję i handel nie szła jednak w parze z zainteresowaniemsprawami społecznymi. Jednym z nielicznych przykładów zaangażowa-nia państwa w sprawy społeczne była manufaktura scentralizowana,realizująca cele fiskalne i społeczne. Manufaktury powiązane z przytuł-kami, szpitalami, sierocińcami czy więzieniami były zarazem zakładami

26 Zob. J. Łopato, Rodowód pomocy społecznej, Pol. Społ. 1982, nr 4, s. 20.27 J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 188.28 H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego..., s. 376.

25


produkcji i pracy przymusowej oraz pierwszymi instrumentami nowo-żytnej polityki socjalnej29.

Rozwój zróżnicowanych koncepcji opiekuńczej funkcji państwanastąpił w kolejnych wiekach. Nie bez znaczenia pozostawało umocnie-nie merkantylizmu, który w XVIII w. nazywany był kameralizmem.Obok ideologów kameralizmu działali policyści, którzy postrzegalipaństwo jako gwaranta szczęścia i dostatku. Państwo powinno byłorealizować ten cel wszelkimi dostępnymi środkami, by stać się państwemdobrobytu. Ta wizja przerodziła się w kolejnych wiekach w państwosocjalne, określane też mianem państwa dobrobytu30. Rozszerzaniuinterwencjonizmu państwowego towarzyszył rozrost zadań administra-cji i dążenie do większej centralizacji, co było widoczne między innymiw podejściu do spraw socjalnych. Dostrzegano potrzebę utworzeniaorganu centralnego, do zadań którego należałby nadzór nad dobroczyn-nością (w tym nad wykorzystaniem funduszy) i przygotowywanie aktówprawnych dotyczących dobroczynności publicznej i prywatnej31.W drugiej połowie XVIII w. można zaobserwować podejmowanie po-jedynczych działań zapowiadających budowanie systemu zabezpieczeniaspołecznego. Składało się na nie ulepszanie opieki nad ubogimi i przy-gotowywanie nowych form wsparcia społecznego. I tak we wskazanymokresie kilka państw skandynawskich i niemieckich zobowiązało gminydo zapewnienia ubogim minimum egzystencjalnego, w Niemczech,Holandii i Wielkiej Brytanii podjęto działania wspierające własną zapo-biegliwość, zachęcające do oszczędzania w specjalnych kasach32. Przy-kładem koncepcji przejmowania przez władze państwowe kontroli naddobroczynnością publiczną było powołanie w Polsce komisji dobregoporządku (boni ordonis), zajmujących się między innymi zwalczaniemubóstwa33. W dobie Sejmu Czteroletniego ustanowiono centralny orgando spraw zarządzania dobroczynnością publiczną o nazwie Komisjanad Szpitalami. Podejmowano również próby wydzielenia środkówpublicznych na finansowanie działalności dobroczynnej.

29 J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 209.30 H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 25.31 K. Stopka, Zasada subsydiarności w prawie pomocy społecznej, Warszawa 2009,

s. 43.32 H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego..., s. 376–377.33 Zob. J. Łopato, Miłosierdzie i dobroczynność w Polsce, Pol. Społ. 1982, nr 5, s. 25.

26


Przełom w kształtowaniu socjalnej funkcji państwa przyniósł wiekXIX. Zachodzące wówczas przemiany były wypadkową wielu czynnikówpolitycznych, społecznych, gospodarczych, ustrojowych i prawnych.Był to okres ewoluowania liberalizmu. Nurt ten zrodził się jako negacjastarego porządku, absolutyzmu, feudalizmu i nierówności stanowej.Liberalizm (liber – wolny) w centrum zainteresowania stawiał wolnośćjednostki. W sferze ekonomicznej jednostka miała mieć nieskrępowanąswobodę działania, opartą na niepodważalnym prawie własności. Wy-zysk ekonomiczny był uważany za zło konieczne i następstwo wolnościgospodarczej pracodawców. Liberalizm ekonomiczny, jak konstatujeJ. Wiśniewski, był czynnikiem postępu, dopóki walczył ze spuściznąfeudalizmu, natomiast w okresie rozwoju przemysłu i wzrostu ludnościprzekształcił się w element wsteczny i aspołeczny34. Choć w omawianymnurcie pojawiały się zainteresowania sprawami społecznymi, to jednakprzeważał pogląd o konieczności troszczenia się o samego siebie. Odpaństwa nie oczekiwano zaangażowania w zaspokajanie potrzeb spo-łecznych, ale ochrony wolności i własności. Państwo miało pozostaćpasywne, nie przeszkadzać w indywidualnej poprawie bytu i załatwianiuwłasnych interesów. Funkcje i cele państwa ograniczano do ochronyaktualnego porządku społecznego wobec zagrożeń zewnętrznychi wewnętrznych35. W okresie liberalizmu rola administracji sprowadzałasię głównie do wykonywania funkcji policyjnej, w tym do wydawaniazezwoleń w obszarze działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagęrozwijającą się koncepcję państwa prawnego i zasadę związania admi-nistracji ustawą, można stwierdzić, że aktywność administracji w dużejmierze opierała się na ustanawianiu zakazów i nakazów oraz wydawaniuzezwoleń na podstawie obowiązujących przepisów i ustalonej procedury.H. Izdebski podkreśla, że zakres działań XIX-wiecznej administracjibył szerszy w porównaniu z wiekiem XVIII, dotyczyło to również zadańadministracji. Zmniejszyła się natomiast intensywność jej działania36.

W epoce liberalizmu państwo umocniło swoją potęgę gospodarczą,jednak w tym okresie uległa pogłębieniu nędza najuboższych warstwspołecznych. Całkowita zależność robotników od pracodawców, chro-niona wolnością umów tych ostatnich, zepchnęła proletariat do warstwy

34 J. Wiśniewski, Historia społeczna Europy, Olsztyn 2010, s. 80–81.35 L. Dubel, Władza – państwo – polityka: relacje pojęciowe (w:) L. Dubel, A. Koryb-

ski, Z. Markwart, Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, Kraków 2002, s. 41.36 H. Izdebski, Historia..., s. 69.

27


nędzarzy i żebraków. Ogromny wzrost liczby ludności potrzebującejwsparcia spowodował, że indywidualna pomoc udzielana przez pod-mioty prywatne stała się niewystarczająca. Taki stan rzeczy musiałspowodować falę protestów wyrażających się w ruchach społecznychi XIX-wiecznych rewolucjach oraz powstaniu organizacji robotniczych.To z kolei zmusiło państwo do zaangażowania się w sprawy społeczne.

Uprawniona wydaje się teza, że dotychczasowy interwencjonizmgospodarczy został poszerzony o interwencjonizm socjalny. Był onspowodowany przede wszystkim ochroną własnej potęgi i gospodarki,ale także obawą przed ruchami społecznymi i rywalizacją stronnictwpolitycznych37. W działalności politycznej tego okresu znaczące miejscezaczęły zajmować sprawy społeczne. Ich nowe postrzeganie, zdaniemT. Geisena, powstało na bazie „zmienionego pojmowania społecznego,według którego problemy społeczne nie są już akceptowane jako coś,co po prostu istnieje, np. w sensie nieuchronnego przeznaczenia.Traktuje się je raczej jako niedomogi, które zmieniane są przez społecz-ne działanie i w ten sposób mogą stać się przedmiotem politycznychprocesów opracowania i regulowania”. Dalej autor stwierdza, że „po-wstaje podstawa do traktowania tych problemów jako zadań publicz-nych”38.

Zwrócenie uwagi na nowe obowiązki władz publicznych nastąpiłorównież dzięki rozwojowi koncepcji państwa prawnego. W państwietym zmianie uległ status jednostki – poddany przekształcił się w oby-watela. Człowiek przestał pełnić wyłącznie służebną funkcję wobecwładzy. Obok obowiązków względem państwa zyskał prawa, którychwypełnianie powinno mu było zagwarantować państwo. Jednym z takichuprawnień było domaganie się pomocy w trudnych sytuacjach życio-wych i zapewnienia ochrony prawnej. Przejawem tej ochrony byłowydanie w krajach europejskich licznych ustaw o charakterze socjalnym.Wychodziły one naprzeciw społecznym oczekiwaniom „utrzymania»socjalnej normalności« w sytuacji zmiennych kolei losu”. Nie zapew-niała tego skromna i często przypadkowa opieka społeczna, „pozwalała

37 J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 309.38 T. Geisen, Państwo socjalne w okresie modernizmu. O powstaniu systemów zabez-

pieczenia społecznego w Europie (w:) K. Kraus, T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalnew Europie. Historia – rozwój – perspektywy, Toruń 2005, s. 33 i 37.

28


ona w najlepszym razie utrzymać kogoś przy życiu, nie gwarantowałanatomiast »socjalnej normalności«”39.

Łagodzenie społecznych problemów wymagało kompleksowegopodejścia. Uwidoczniły to regulacje w zakresie prawa pracy, opiekispołecznej, ubezpieczeń społecznych, prawa administracyjnego i innychdziedzin. Ustawodawstwo angielskie pochodzące z lat 1819–1872przyniosło skrócenie czasu pracy, poprawę bezpieczeństwa w zakładachpracy, utworzenie inspekcji fabrycznej oraz wprowadzenie zakazupracy kobiet i dzieci w kopalniach. W 1834 r. zreformowano ustawo-dawstwo dotyczące ubogich. Ograniczenia w pracy kobiet i dzieci orazskrócenie dnia pracy wprowadzono również w Prusach i we Francji.Konstytucja duńska z 1849 r. przewidywała objęcie opieką osób niezdol-nych do zapewnienia sobie utrzymania. Rozwojowi uległa opieka insty-tucjonalna, tworzono przytułki dla sierot, osób starych i niedołężnych,a w 1891 r. wprowadzono stałe zasiłki pieniężne dla starców40. WeWłoszech w 1886 r. uchwalono ustawę o ochronie pracujących młodo-cianych, a w 1890 r. stworzono nową strukturę pomocy dla ubogich,poddając wszystkie instytucje charytatywne kontroli państwowej41.W wypełnianie zadań opiekuńczych włączono samorząd terytorialny.We Francji udzielaniem pomocy zajmowały się biura dobroczynnościi komisje administracyjne działające w gminach. W Anglii podobnądziałalność prowadziły parafie, a następnie większe okręgi, w którychpowołano specjalne komisje wybierane przez mieszkańców parafii.W Austrii w 1863 r. nałożono na gminy ustawowy obowiązek sprawo-wania opieki. Pruska ustawa z 1870 r. zobowiązywała gminy do wspie-rania ubogich. Osoby potrzebujące mogły na jej podstawie zwracać sięo pomoc do gminy właściwej ze względu na swoje miejsce zamieszkania.Regulacja ta obowiązywała również na ziemiach polskich zaboru pru-skiego. Na obszarze zaboru austriackiego sprawy opiekuńcze normo-wała ustawa z 1863 r. dotycząca stosunków swojszczyzny. Ustawa na-kładała na gminy obowiązek udzielania pomocy, jeśli nie były w staniejej udzielić instytucje dobroczynne42. Najszerzej kwestiami socjalnymi

39 H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego..., s. 377.40 W. Muszalski, Prawo..., 2010, s. 178.41 A. Gohr, Włoskie państwo opiekuńcze: trendy rozwojowe, problemy i europejskie

wyzwania (w:) K. Kraus, T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., s. 201.42 D. Zalewski, Opieka i pomoc społeczna. Dynamika instytucji, Warszawa 2005,

s. 55–59.

29


zajmowano się w zaborze rosyjskim. 2 grudnia 1817 r. w KrólestwieKongresowym wydano ustawę dotyczącą opieki nad ubogimi i niezdol-nymi do pracy. W 1842 r. w Królestwie Polskim wydano obszerny aktregulujący sprawy z zakresu dobroczynności publicznej. Dotyczył ondziałalności szpitali i innych zakładów opiekuńczych, parafialnychdomów schronienia dla starców i kalek oraz towarzystw i zakładówdobroczynnych. Opiekę nad starcami, kalekami i sierotami sprawowałydozory parafialne, w skład których wchodziły osoby duchownei świeckie. Do nadzoru nad instytucjami zajmującymi się pomocąi opieką powołano Radę Główną Opiekuńczą. W 1864 r. rozszerzonozadania gmin z zakresu dobroczynności publicznej, między innymiorgany gminy miały możliwość ustalania specjalnych podatków na celedobroczynne.

Oceniając stopień zaangażowania władz publicznych w problema-tykę socjalną, K. Stopka uważa, że akt z 1842 r. był pierwszą regulacjąw dziejach polskiej pomocy społecznej, która szczegółowo określiłazasady pomocy udzielanej ubogim. Autorka podkreśla dostrzeganą jużwtedy subsydiarną rolę opieki społecznej. Pomocą objęte były wyłącznieosoby, które własnym staraniem nie były w stanie się utrzymać, a zobo-wiązanymi do świadczeń uczyniono podmioty najbliższe środowiskupotrzebującego – w pierwszej kolejności krewnych, w drugiej gminę.Przywiązywano wagę do pobudzenia aktywności świadczeniobiorców,która miała przeciwdziałać uzależnieniu od pomocy. Rozwiązaniaprzyjęte w powołanym akcie odpowiadają zasadom opieki nad potrze-bującymi, właściwym współczesnemu modelowi pomocy społecznej,z wyjątkiem rozwiązań w zakresie finansowania świadczeń. Ówczesnepaństwo nie było obciążone kosztami utrzymania opieki, jego rolasprowadzała się do nadzoru nad prawidłową jej dystrybucją43.

Do najbardziej znaczących aktów w sferze socjalnej omawianegookresu należały tzw. ustawy Bismarckowskie pochodzące z lat 80. XIX w.Wprowadzały one gwarantowane przez państwo świadczenia w raziechoroby, inwalidztwa, starości, śmierci i wypadku przy pracy44. Opróczochrony socjalnej ustawy miały złagodzić niepokoje społeczne. Byłyrównież narzędziem politycznym wykorzystywanym przeciwko partiisocjalistycznej, ich celem było wzbudzenie zaufania proletariatu do

43 K. Stopka, Zasada subsydiarności w prawie..., s. 48.44 G. Szpor, Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia..., s. 27.

30


państwa, zamiast do ruchu socjalistycznego. Wyrazem reform byłatakże troska o integrację społeczną. Jak zauważa W. Morawski, „Bi-smarck, wielki konserwatysta, rozumował w kategoriach dobra wspól-nego, uważał, że zagrożeniem dla wspólnoty narodowej są zbyt dużeróżnice między bogatymi i biednymi”45. Podobne rozwiązania doprzyjętych w Niemczech zostały inkorporowane do systemów prawnychpaństw europejskich. Powyższe reformy uczyniły Niemcy najbardziejsocjalnie zaangażowanym państwem Europy i położyły podwaliny pod„państwo socjalne” (welfare state). Konieczność włączenia się państwaw sferę zaspokajania potrzeb bytowych obywateli oznaczała wykształ-cenie i rozwinięcie polityki socjalnej. Obrona silnej pozycji państwapołączona z utrzymaniem kapitalizmu i ustępstwami na rzecz robotni-ków zyskała miano socjalizmu państwowego46. Taka wizja państwamiała być przeciwwagą dla rozwoju propagandy socjalistycznej i komu-nistycznej, a w dalszej perspektywie alternatywą dla państwa socjali-stycznego.

W ustawodawstwie socjalnym drugiej połowy XIX w. pojawiły sięnowe formy udzielania wsparcia, wykraczające poza metodę opiekuńczą.Omawiane działania legislacyjne dawały wyraz segmentacji zabezpie-czenia społecznego, w ramach którego wyraźnie wydzielono już usta-wodawstwo z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jego uzupełnieniembyły regulacje poświęcone opiece społecznej, wśród nich polska ustawaz 1923 r.47 Ograniczała ona opiekę społeczną do sfery wcześniejszejdobroczynności publicznej, pozostawiając poza zakresem regulacjinadal funkcjonującą dobroczynność prywatną48. Ustalała istotę i celopieki społecznej, wyznaczała zadania organów administracji publicznej,regulowała zasady przyznawania i finansowania form wsparcia. Artykuł1 ustawy określał opiekę społeczną jako zaspokajanie ze środków pub-licznych niezbędnych potrzeb życiowych osób, które trwale lub chwilo-wo własnymi środkami materialnymi lub własną pracą nie mogły tegouczynić. Opieka społeczna miała również zapobiegać powstawaniu

45 W. Morawski, Socjologia ekonomiczna. Problemy, teoria, empiria, Warszawa2001, s. 173.

46 J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 293.47 Ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej (Dz. U. Nr 92, poz. 726

z późn. zm.).48 H. Szurgacz, Opieka społeczna czy pomoc społeczna, Acta UWr. 1990, Prawo

t. CLXXXVI, s. 317.

31


ciężkich sytuacji życiowych. Obejmowała ona w szczególności: niemow-lęta, dzieci, młodzież, sieroty. Troską otaczano zwłaszcza dzieci zanie-dbane, opuszczone, zagrożone wpływem złego otoczenia. Ponadtookreślona w ustawie pomoc była adresowana do: starców, inwalidów,kalek, osób nieuleczalnie chorych, upośledzonych umysłowo, całkowicieniezdolnych do pracy, ofiar wojny, więźniów po odbyciu kary. Działaniaopieki społecznej były również nakierowane na zwalczanie żebractwa,włóczęgostwa, alkoholizmu i nierządu. Wykonywaniem opieki społecz-nej zajęły się w pierwszej kolejności samorządy gminne. Bieżące admi-nistrowanie powierzono komisjom opieki i opiekunom społecznymdziałającym w okręgach opiekuńczych. Organy administracji publicznejw wykonywaniu swoich zadań miały współpracować z organizacjamidobroczynnymi i udzielać im wsparcia. Świadczenia finansowane byłygłównie ze środków samorządowych wspieranych subwencjamiz budżetu państwa. Opieka społeczna została uznana za instytucjęprawa publicznego. Naczelnym organem administracji rządowejw omawianej dziedzinie został Minister Pracy i Opieki Społecznej, częśćspraw przekazano Ministrowi Zdrowia Publicznego. Prawo do trwałejopieki uzależniono od co najmniej rocznego pobytu w konkretnejgminie, prawo do opieki tymczasowej przysługiwało zaś każdemu nie-zależnie od okresu przebywania na obszarze gminy49.

Ustawa z 1923 r. przewidywała zróżnicowane i rozległe formy po-mocy. Można tu przykładowo wymienić: dostarczenie żywności,odzieży, zapewnienie schronienia, udzielanie pomocy w odzyskaniuzdolności do pracy, udzielanie pomocy w nabyciu narzędzi do pracy,wsparcie młodocianych w przygotowaniu zawodowym, działania wy-chowawcze wobec dzieci. Zróżnicowane rodzaje pomocy i opieki miałyzabezpieczać podstawową egzystencję oraz przeciwdziałać zagrożeniubytu człowieka. Świadczenia były przyznawane w niezbędnym zakresie,tak by zapewnić jedynie warunki bytowe na poziomie minimum biolo-gicznego50.

W literaturze wyrażany jest pogląd, że system opieki społecznejstworzony ustawą z 1923 r., jak na ówczesne warunki społeczno-gospo-

49 I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2011, s. 17.50 Warto wskazać na ograniczenie obowiązywania ustawy z 1923 r., które wprowa-

dziła ustawa z dnia 25 lipca 1924 r. o zawieszeniu mocy obowiązującej ustawy z dnia16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej w województwach poznańskiem i pomorskiem(Dz. U. Nr 73, poz. 716).

32


darcze, zawierał wiele prekursorskich rozwiązań. Pozostawał na wyso-kim poziomie i odpowiadał wymogom nowoczesnego państwa i postę-powego ustawodawstwa socjalnego51.

Dorywcza i nieregularna dobroczynność przekształcała się w Euro-pie w zorganizowaną opiekę społeczną, regulowaną prawem publicznym(zmiany te ugruntowywane były w pierwszych dekadach XX w.).H. Szurgacz wymienia dwie grupy przesłanek, które wpłynęły na prze-kształcenie dobroczynności w opiekę społeczną. Po pierwsze, nastąpiłazmiana motywów niesienia pomocy. Uczucia miłosierdzia i miłościzastąpiło poczucie obowiązku ratowania współobywateli. Po drugie,uległa zmianie organizacja i sposób działania. W miejsce działań wywo-łanych dobrą i nieprzymuszoną wolą niesienia pomocy bliźnim wpro-wadzono działania obowiązkowe obciążające głównie państwo i samo-rząd52. Działalność władz publicznych była uzupełniana przez instytucjefilantropijne. Mimo odmienności występujących w poszczególnychkrajach można wyróżnić wspólne cechy opieki społecznej. Udzieleniepomocy było uzależnione od określonych okoliczności, a podstawowympowodem wsparcia było ubóstwo. Na przestrzeni wieków zmienił sięsposób jego oceny. Ubóstwo przeszło ewolucję od nędzy do niedostatkuwyznaczanego minimum egzystencji. Poza tym niedostatek zaczętopostrzegać jako sytuację niezawinioną, zależną od czynników zewnętrz-nych. Rozszerzył się zakres potrzeb uzasadniających świadczenie opieki,tym samym zwiększył się również krąg jej odbiorców. Dyferencjacjiuległy rodzaje świadczeń. Pomoc miała postać pieniężną i niepieniężną,rzeczową i usługową, była dostosowana do rodzaju i nasilenia potrzeb.Oprócz ubóstwa obejmowała inne trudne sytuacje życiowe, rodzinyi konkretne osoby w różnym wieku. Rozszerzeniu ulegała opieka nadludźmi starszymi, przewlekle chorymi, niepełnosprawnymi, a takżenad rodziną i dzieckiem. Znajdowało to wyraz między innymi w pod-noszeniu jakości usług i standardów różnych domów opieki przezna-czonych głównie dla starców, sierot, osób nieuleczalnie chorych. Tra-dycyjna procedura umieszczania wszystkich potrzebujących w domachubogich lub w domach pracy została zastąpiona przez odrębne podejściedo każdej grupy świadczeniobiorców. Postępowała specjalizacja dzia-

51 S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa2008, s. 20; A. Mielczarek, Polska pomoc społeczna – doświadczenia historyczne, Toruń2006, s. 49.

52 H. Szurgacz, Opieka społeczna czy pomoc..., s. 317.

33


łalności opiekuńczej, np. pomocą obejmowano osoby z problemamialkoholowymi i ich rodziny. Opieka społeczna współpracowała równieżze służbą zdrowia53.

Warto dodać, że rozwojowi omawianej dziedziny towarzyszyłyzmiany światopoglądowe. Wyrażały się one w ideach solidarnościi poczuciu odpowiedzialności wspólnot lokalnych za egzystencjęczłonków danej zbiorowości. Mimo postępu system opiekuńczy państweuropejskich borykał się z licznymi trudnościami administracyjnymii organizacyjnymi. Specjalizacja świadczeń i ich dostosowanie do kon-kretnych potrzeb wymagały szczegółowej oceny indywidualnychprzypadków. Zbadanie wszystkich uprawnień, warunków bytowychi całej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc przekraczałoczęsto możliwości instytucji opiekuńczych. Problemem były równieżograniczone środki finansowe, które nie wystarczały na zaspokojenieżądań wszystkich potrzebujących. Niedostatkiem opieki społecznejbyła też słabo rozwinięta infrastruktura techniczna i brak wyspecjalizo-wanej kadry.

W przeobrażeniach opieki społecznej widoczna jest również ten-dencja do oddzielania pewnych zakresów regulacji i wyodrębniania ichw osobne formy działalności socjalnej państwa. Do takich sfer należałanp. pomoc osobom niepełnosprawnym, opieka nad dzieckiem, ochronazdrowia psychicznego. Celem tych zmian, zdaniem M. Księżopolskiego,było „uwolnienie wymienionych form działalności opiekuńczej państwaod towarzyszącego im do tej pory stygmatu opieki nad ubogimi, tak bykorzystanie z tych form pomocy nabrało cech normalności, a nie łączyłosię w powszechnej świadomości z poniżaniem danej jednostki”54. Po-glądy Księżopolskiego nawiązują do wyodrębnienia przez H. Szurgaczafunkcji pilotażowej opieki (pomocy) społecznej. Polega ona na „odkry-waniu” nowych potrzeb społecznych i nowych obszarów aktywnościpaństwa.

W ewolucji opieki społecznej można zauważyć prawidłowość roz-szerzania jej zakresu i uwidaczniania problemów, które następniepoddawano odrębnym regulacjom prawa pracy, ubezpieczeń społecz-nych, prawa administracyjnego. Rozszerzanie zakresu opieki społecznejpolegało głównie na próbach przystosowania pomocy do rosnącego

53 W. Szubert, Ubezpieczenia społeczne. Zarys systemu, Warszawa 1987, s. 296–298.54 M. Księżopolski, Systemy zabezpieczenia społecznego..., s. 82.

34


i różnicującego się katalogu potrzeb, na zwiększaniu rodzajów świadczeńoraz na rozbudowie systemu administrowania opieką i odpowiedniegoprzygotowania jej pracowników. Wkraczając na nowe obszary działania,opieka (pomoc) społeczna przygotowywała grunt na lepsze rozwiązaniaorganizacyjnoprawne, ujawniała pomijane wcześniej problemy i inicjo-wała sposoby ich rozwiązania. Rozmiar potrzeb często przekraczał jejmożliwości, co wymuszało interwencję ustawodawcy i przekazaniespraw innym instytucjom. Jest to jedna z najistotniejszych właściwościdawnej opieki i współczesnej pomocy społecznej, która w dużymstopniu tłumaczy jej żywotność, przydatność i wyznacza perspektywyrozwoju55.

3. Między państwem socjalnym a socjalistycznym

3.1. Zabezpieczenie społeczne a koncepcja welfare state

Przemiany społeczno-polityczne zapoczątkowane w XIX w. byłykontynuowane w następnym stuleciu. L. Dubel stwierdza, że o ile w XIXw. państwo poprzez funkcję zewnętrzną i wewnętrzną ograniczało siędo ochrony porządku prawnego, to w latach 20. XX w. katalog kierun-ków jego działania poszerzył się o funkcję socjalną, ekonomicznąi edukacyjną. „Ten wzrost ingerencji państwa w życie jednostki i społe-czeństwa uzasadnia się teoriami państwa dobrobytu”56. Odniesienietego poglądu (w sensie sprowadzenia roli państwa do ochrony prawa)do doktryny liberalizmu jest jak najbardziej zasadne, niemniej wyod-rębnianie pozostałych trzech funkcji następowało już pod koniec XIXstulecia, na co wyraźnie wskazuje ustawodawstwo socjalne, a takżerozwój praw człowieka.

Głównymi przyczynami dalszego wzmacniania interwencjonizmupaństwowego w różnych obszarach, w tym społecznym, był kryzysekonomiczny i działania wojenne. Zwiększanie zakresu interwencjoni-zmu socjalnego pociągało za sobą rozbudowę administracji zarównow sensie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Państwo, rozumianew znaczeniu ściślejszym, a zatem w praktyce jako administracja central-na, przyjęło na siebie zadania, które do tej pory starał się wykonywać

55 H. Szurgacz, Uwagi o ewolucji pomocy społecznej, PiZS 1987, nr 2, s. 11–12.56 L. Dubel, Władza – państwo – polityka..., s. 42.

35


w wielu krajach samorząd terytorialny. Sfera opieki i pomocy społecznejjest tu dobrym przykładem jednego z najbardziej klasycznych przed-miotów działalności samorządowej. Rozwój zadań administracji impli-kował rozrost ilościowy i organizacyjny aparatu administracyjnego,jego wynikiem była między innymi rosnąca liczba resortów orazznaczny wzrost liczby urzędników. Konsekwencją tego stanu rzeczybył wzrost wydatków publicznych zmuszający państwo do poszukiwanianowych źródeł dochodu57.

Odbudowa państwowości w powojennej Europie następowaławokół idei kapitalizmu i socjalizmu. W obydwóch typach ustrojowychjednym z wyznaczników działalności państwa i jego administracji byłatroska o zaspokajanie potrzeb obywateli i zapewnienie bezpieczeństwasocjalnego. W Europie Zachodniej rozczarowanie autorytarnym syste-mem rządów doprowadziło do zwrócenia się w stronę rozbudowy so-cjalnej funkcji państwa. Na zrębach ustaw Bismarckowskich rozwinęłasię doktryna państwa socjalnego (welfare state)58. W literaturze istniejąróżne terminy na określenie welfare state. Zwykle używa się pojęć„państwo dobrobytu”, „państwo socjalne” i „państwo opiekuńcze”59,a także „państwo pomocy społecznej”, „państwo o orientacji społecznej”,„państwo bezpieczeństwa socjalnego” czy „socjalne państwo prawne”60.B. Zawadzka podkreśla, że te różnie nazywane państwa stawiają sobiejednakowe cele, odmiennie rozłożone są jedynie akcenty socjalne.Państwo dobrobytu kładzie nacisk na rozwój gospodarczy, państwosocjalne – na zabezpieczenie społeczne, a państwo opiekuńcze – nadziałalność socjalną. „Nie ma jednak wyraźnego związku między termi-nem określającym charakter państwa a rozmiarami realizowanej przez

57 Zob. H. Izdebski, Historia..., s. 138–141 i 146.58 Wyróżnia się trzy zasadnicze fazy rozwoju państwa socjalnego: faza konstytuowa-

nia się welfare state (lata 1870–1914); faza stabilizacji i rozbudowy welfare state (od za-kończenia II wojny światowej do połowy lat 70.); faza reform welfare state (od drugiejpołowy lat 70.). Trzeci etap rozwoju obejmuje zmiany w systemach opiekuńczych spro-wadzające się głównie do redukcji wydatków, dostosowanie systemów emerytalno-ren-towych do zmian demograficznych i długookresowego bezrobocia; zob. L. Jodkowska,Państwo opiekuńcze w Polsce..., s. 34.

59 Zob. K. Kraus, T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., passim.W opracowaniu tym używa się różnych określeń: państwo socjalne, państwo dobrobytu,państwo opiekuńcze.

60 Na odmienności znaczeniowe tych pojęć wskazuje S. Zawadzki, Państwoo orientacji społecznej, Warszawa 1996, s. 52–56. Niemniej w literaturze zwykle pojęciate traktuje się w sposób tożsamy.

36


nie polityki gospodarczej i socjalnej czy głębią interwencji. Można zatemuznać, że są to narodowe nazwy na oznaczenie tej samej w istocie tre-ści”61. W dalszych rozważaniach pojęcia te będą używane zamiennie.Warto zauważyć, że w języku angielskim termin welfare odnoszonyjest do działań opiekuńczych, ochronnych, termin social rozumianyjest zaś jako dotyczący całego społeczeństwa, jego interesów i praw.Zatem polskie określenie „socjalny” jest odpowiednikiem welfare,a „społeczny” utożsamiany jest z social. Niemniej w języku polskimpowyższe określenia (odmiennie niż w języku angielskim, niemieckimi francuskim) nie są wyraźnie rozgraniczane i często są ze sobą utożsa-miane62. Należy w pełni podzielić poglądy, że „społeczny” ma szerszykontekst znaczeniowy niż „socjalny”, który utożsamiany jest z uzyski-waniem świadczeń63.

Według P. Winczorka państwo dobrobytu to państwo, które naszeroką skalę realizuje funkcję opiekuńczo-socjalną64. W definicjachwelfare state eksponowane są trzy elementy: dobrobyt, pomoc społecznai opiekuńczość. Welfare state jest państwem poparcia, a nawet „produ-centem” dobrobytu swoich obywateli. Do celów kapitalistycznegopaństwa dobrobytu W. Morawski zalicza: zagwarantowanie jednostkomi rodzinom minimum dochodu, bez względu na rynkową wartość ichwłasności; zmniejszenie niepewności przez umożliwienie unikania sy-tuacji kryzysowych wywołanych ryzykami socjalnymi (choroba, starość,bezrobocie); zapewnienie wszystkim obywatelom, bez względu na ichstatus, najlepszych standardów życia65. Jako państwo pomocy społecznejwelfare state kładzie nacisk na cele socjalne, równość, sprawiedliwośći solidarność społeczną, pomoc dla warstw upośledzonych. Uznaje onokolektywną odpowiedzialność wspólnoty za jej słabszych członkówi potrzebę niesienia im pomocy. Jako państwo opiekuńcze niejakozdejmuje z jednostki troskę o zabezpieczenie jej bytu. W tym ostatnimznaczeniu podkreślany jest paternalistyczny stosunek państwa doobywatela. Przeciwnicy welfare state, zwracając uwagę na jego opiekuń-czość (czy nadopiekuńczość), zarzucają mu zbytni interwencjonizm,

61 B. Zawadzka, Prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne, Warszawa 1996, s. 24.62 K. Zamorska, Prawa społeczne jako program przebudowy polityki społecznej,

Wrocław 2010, s. 27.63 Zob. B. Zawadzka, Prawa ekonomiczne, socjalne..., s. 8.64 P. Winczorek, Nauka..., s. 148.65 W. Morawski, Socjologia ekonomiczna. Problemy..., s. 173.

37


przejmowanie odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa so-cjalnego jednostki i rodziny oraz przyzwyczajanie obywateli do życiana koszt społeczeństwa66. P. Thoenes, osadzając welfare state w różnychkoncepcjach ustrojowych, podkreśla, że różni się ono od państwa libe-ralnego, które je poprzedzało i od państwa socjalistycznego, które byłojego rywalem. Jest to forma społeczeństwa, konstatuje autor, „charak-teryzująca się systemem demokratycznym [...], która stwarza gwarancjepomocy społecznej dla obywateli z jednoczesnym utrzymaniem kapita-listycznego systemu produkcji. Welfare state oznacza zmodyfikowanąformę kapitalizmu, ale utrzymuje jego dwa podstawowe elementyw postaci prywatnej własności i motywacji zysku”67. Nawiązując dotych poglądów, W.A. Robson podkreśla poszanowanie demokracjiw państwie socjalnym, w tym wolności politycznych i społecznych, coz kolei uniemożliwia zaliczenie reżimów totalitarnych i dyktatur dowelfare state68.

W literaturze zwraca się uwagę nie tylko na brak jednoznacznościterminologicznej (państwo socjalne, opiekuńcze, dobrobytu), ale i naniejednolitą koncepcję doktrynalną państwa socjalnego. Jest to raczejpojęcie umowne, na które składa się wiele różnorodnych teorii politycz-nych, ekonomicznych, prawnych i finansowych. Ich wspólną płaszczy-zną jest przypisanie państwu regulatorskiej roli w dziedzinie politykispołecznej i ekonomicznej. Interwencjonizm państwowy polegaw szczególności na wykonywaniu usług społecznych69, organizacjiświadczeń socjalnych, równoważeniu procesów rynkowych przez za-pewnienie obywatelom minimalnego dochodu, podstawowego poziomupomocy socjalnej oraz ochrony przed niepewnością gospodarczą70.„Państwem socjalnym określa się kompleks instytucji, uregulowańi procedur, które korygują i uzupełniają sterowanie rynku pracy przezrynek, redystrybucję dochodów i warunki życia i które przyznają pań-

66 S. Zawadzki, Państwo o orientacji..., s. 52–54.67 P. Thoenes, The Elite in the Welfare State, 1966; cyt. za: S. Zawadzki, Państwo

o orientacji..., s. 55.68 W.A. Robson, Welfare State and Welfare Society. Illusion and Reality, London

1976, s. 16.69 Zob. J. Posłuszny, Ewolucja administracji świadczącej (na przykładzie szkolnictwa

wyższego). Studium administracyjnoprawne, Rzeszów–Przemyśl 2004, s. 32.70 K. Zamorska, Prawa społeczne jako program..., s. 73.

38


stwu i grupom społecznym aktywną rolę w procesie gospodarczym”71.Do najważniejszych kierunków działania państwa socjalnego L. Jodkow-ska zalicza: prowadzenie polityki zmierzającej do pełnego zatrudnieniai zapobiegania bezrobociu; prowadzenie aktywnej polityki socjalnejw formie systemu świadczeń i usług socjalnych; prowadzenie politykiw zakresie redystrybucji dochodu społecznego w celu wyrównaniastandardów dochodowych obywateli, której wyrazem jest rozwój usługsocjalnych oraz stosowanie progresji podatkowej72. System redystrybu-cyjny jest, zdaniem J. Posłusznego, jedną z najważniejszych cech pań-stwa dobrobytu. Poprzez ten system „państwo wyznacza zakres zadańpublicznych, a przez to – granice świadczenia usług przez podmiotypubliczne, a nawet niepubliczne, zaś wykonywanie tych zadań finanso-wane jest z budżetów publicznych. Z jednej strony państwo pobieraróżnego rodzaju daniny publiczne, z drugiej zaś finansuje z nich zaspo-kajanie potrzeb społecznych w postaci np. bezpłatnego szkolnictwa czybezpłatnej opieki lekarskiej”73. Mając na uwadze powyższe cele i zadania,nie będzie przesadne twierdzenie, że socjalna funkcja państwa osiągnęłaapogeum w państwie dobrobytu.

W typologii welfare state wyróżnia się zasadniczo model liberalny,socjaldemokratyczny i konserwatywny (konserwatywno-korporacyj-ny)74.

Model liberalny (Wielka Brytania) eksponuje znaczenie wolnegorynku jako podstawowego mechanizmu zaspokajania potrzeb. Obecnośćpaństwa w gospodarce i życiu społecznym jest niewielka. Świadczeniaspołeczne pozostają na niskim poziomie, a korzystanie z pomocy spo-łecznej stygmatyzuje świadczeniobiorców. W modelu tym słabo rozwi-nięte są publiczne usługi socjalne, działania na rzecz zaspokojenia po-trzeb społecznych podejmują sami obywatele i organizacje społeczne,często poprzez rynek. Charakterystycznymi cechami są: niskie podatki,wąski zakres ubezpieczenia społecznego, wysokie prywatne wydatki nazabezpieczenie starości, aktywna polityka rynku pracy oraz niskaochrona prawna zatrudnienia.

71 V. Ziegelmayer, Państwo socjalne w Niemczech: zmiana systemu? (w:) K. Kraus,T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., s. 95.

72 L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce..., s. 33.73 J. Posłuszny, Ewolucja administracji świadczącej..., s. 35.74 W literaturze wyróżnia się również rezydualną i instytucjonalną koncepcję welfare

state. Zob. W. Morawski, Socjologia ekonomiczna. Problemy..., s. 178–179.

39


W modelu socjaldemokratycznym (właściwym dla krajów skandy-nawskich) państwo bierze na siebie zapewnienie wysokich standardówbezpieczeństwa socjalnego, nie tylko zaspokojenia potrzeb najuboższych.Wsparciem objęte są również klasy średnie, nacisk położony jest nałączenie wsparcia społecznego z pracą. Model promuje równość orazpolitykę pełnego zatrudnienia. Prawo do zabezpieczenia społecznegomają wszyscy obywatele, świadczenia, często kompleksowe, udzielanesą w formie bezpłatnych usług. Działania państwa koncentrują się nazapewnieniu wszystkim określonego dochodu oraz wysokiej jakościusług. Model ten cechują (bardzo!) wysokie podatki, szeroki zakresubezpieczeń społecznych oraz niskie prywatne wydatki na ubezpiecze-nia, a ponadto aktywna polityka rynku pracy i niska ochrona zatrudnie-nia.

W konserwatywnym typie państwa socjalnego dużą wagę przywią-zuje się do pracy najemnej, zachowuje się różnice statusowe, zakreswsparcia zależny jest od pozycji społecznej, z najszerszych gwarancjisocjalnych korzystają osoby zatrudnione od wielu lat. Państwo interwe-niuje z powodów społeczno-politycznych lub paternalistycznych(Niemcy, Francja, Austria, Belgia). Publiczne usługi socjalne nie sąrozbudowane, uzupełnia je szerzej działalność organizacji społecznychi podmiotów prywatnych. Dewizą modelu jest zasada pomocniczości,utrzymanie podatków na wysokim lub średnim poziomie, organizacjarozbudowanych ubezpieczeń społecznych, pasywna polityka rynkupracy, wysoka ochrona prawna zatrudnienia75.

W ramach powyższej typologii niektórzy badacze wyróżniają jeszczemodel śródziemnomorski (Włochy, Hiszpania, Portugalia i Grecja).Występuje w nim sztywna ochrona zatrudnienia i kosztowny systememerytalny z licznymi uprawnieniami do wczesnych emerytur. Słaborozwinięte są świadczenia z tytułu bezrobocia, niewielkie jest też zaan-gażowanie państwa w pomoc społeczną. W modelu tym polityka rynkupracy ma charakter pasywny, a zabezpieczeniem społecznym objęci sągłównie emeryci. Do charakterystycznych rozwiązań należy wysoka

75 Por. L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce..., s. 36–37; D.K. Rosati, Europejskimodel społeczny. Osiągnięcia, problemy i kierunki zmian (w:) D.K. Rosati (red.), Europejskimodel społeczny. Doświadczenia i przyszłość, Warszawa 2009, s. 26–32; W. Morawski,Socjologia ekonomiczna. Problemy..., s. 180; V. Ziegelmayer, Państwo socjalne w Niem-czech..., s. 97.

40


ochrona prawna zatrudnienia, średnie podatki i średnia dostępność dousług społecznych76.

Warto zaznaczyć, że w wielu państwach modele te nie występująw czystej postaci, a kraje zaliczane do danego typu państwa socjalnegocharakteryzują się licznymi odmiennościami, które wynikają międzyinnymi z położenia geograficznego, liczby ludności, rozwoju gospodarki,tradycji i kultury oraz, co istotne, z różnego poziomu dobrobytu.

W państwie socjalnym dystrybucja świadczeń w systemie zabezpie-czenia społecznego była i nadal jest oparta na trzech metodach: ubez-pieczeniowej, zaopatrzeniowej i opiekuńczej. Rozbudowa i zróżnicowa-nie systemu zabezpieczenia społecznego w państwie socjalnym wynikamiędzy innymi z zamiaru objęcia nim całej ludności. Niemożliwe jestzatem ograniczanie się wyłącznie do metody ubezpieczeniowej. Rozpo-wszechniona ochrona rodziny i dziecka wykorzystuje przede wszystkimmetodę zaopatrzeniową, do której odwoływała się również pomocofiarom wojennym, a dziś ofiarom zbrodni. Regulacja prawa doświadczeń z ubezpieczeń i zaopatrzenia społecznego jest zwykle kazu-istyczna, a wynikiem jej stosowania są decyzje związane. Poza nimipozostaje znaczna sfera nietypowych przypadków i problemów społecz-nych. Na nie otwiera się pomoc społeczna ujęta w bardziej elastyczneunormowania, posługująca się często władzą dyskrecjonalną, przewi-dująca odrębne świadczenia. Pomoc jawi się zazwyczaj jako ostatecznaforma wsparcia77. Zgodnie z zasadą pomocniczości czerpanie dochodówz pracy zarobkowej jest priorytetem, następnie uruchamiane są świad-czenia ubezpieczeniowe i zaopatrzeniowe, w ostatniej kolejnościświadczenia z pomocy społecznej. Dominują w nich przejściowe formywsparcia, udzielane do czasu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej.Ponadto wyróżnia się zasiłki stałe przyznawane osobom niemogącympracować ze względu na wiek czy niepełnosprawność, które nie mająprawa do renty ani emerytury. Ustalenie prawa do świadczeń z pomocyspołecznej związane jest zwykle z ubóstwem podlegającym wnikliwej

76 D.K. Rosati, Europejski model społeczny..., s. 28–29.77 Od tego modelu odbiega Wielka Brytania, gdzie słabiej wykształcony system

ubezpieczeń pozwala na przypisanie dominującej roli pomocy społecznej, która funkcjo-nuje prawie jako powszechne prawo socjalne. Pomoc społeczną cechuje tu nie tylko po-wszechność, ale i uniwersalność. Zapewnia ona ochronę socjalną wszystkim tym, którzynie mają dostępu do świadczeń ubezpieczeniowych lub świadczenia te są zbyt niskie;U. Lundberg, K. Åmark, Rozwój państwa socjalnego w Szwecji w XX wieku (w:) K. Kraus,T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., s. 260.

41


ocenie. W państwie dobrobytu pomoc społeczna nie powinna odgrywaćznaczącej roli, zwłaszcza jeżeli zderzy się to założenie z ideą pełnegozatrudnienia. Jej znaczenia nie da się jednak zmarginalizować. Nawetw liberalnym modelu welfare state stygmatyzowanie odbiorców pomocyspołecznej nie doprowadziło do jej ograniczenia. W wielu państwachniedostatki systemu ubezpieczeń i zaopatrzenia społecznego powodująwzrost liczby świadczeniobiorców pomocy społecznej. Dochodzi dowewnętrznej zmiany systemu pomocy społecznej, który staje się corazbardziej substytutem ubezpieczenia społecznego dla grup ludnościznajdujących się w gorszej sytuacji na rynku pracy78.

Ewolucję funkcji socjalnej i pomocy społecznej warto uzupełnićo dygresję dotyczącą zmian w siatce pojęciowej. Zastąpienie ratownictwai opiekuńczości pomocą było podstawowym czynnikiem, który przesą-dził o przekształceniu opieki społecznej w pomoc79. Opieka w porów-naniu z pomocą ma charakter bardziej filantropijny, połączona jestz przejęciem odpowiedzialności za podopiecznego, wyręczaniem go,ograniczaniem jego inicjatywy i samodzielności. Cechuje ją protekcja,obrona, osłona oraz przejęcie odpowiedzialności opiekuna za podopiecz-nego. Jej działania mogą mieć charakter ubezwłasnowolniający, ograni-czający lub wykluczający własną zaradność podopiecznego. Pomocpolega na wspieraniu jednostki w samodzielnym pokonaniu życiowychtrudności, nakierowana jest na aktywizację jej beneficjenta, nauczeniego samodzielnego zaspokajania potrzeb, uczynienie odpowiedzialnymza własny los80. Pomoc ma wobec opieki szerszy zakres przedmiotowyi podmiotowy81. Mieszczą się w niej działania zapobiegawcze, a opróczpodmiotów wymagających opieki obejmuje również osoby, które sąw stanie samodzielnie egzystować, a potrzebują jedynie przejściowegowsparcia. Pomoc społeczna jest pojęciem szerszym od opieki i działa

78 Zob. A. Lechevalier, Francuski system Protection sociale w XX wieku (w:) K. Kraus,T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., s. 154.

79 K. Stopka podaje, że termin „pomoc społeczna” do języka prawnego w Polscewprowadziła jako pierwsza Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 z późn. zm.); K. Stopka, Zasada subsydiarnościw prawie..., s. 55–56. Zob. na temat terminologii opieki i pomocy społecznej D. Zalewski,Opieka i pomoc społeczna..., s. 32–42.

80 D.M. Piekut-Brodzka, Aspekty etyczne pracy socjalnej i pomocy społecznej, PiZS1993, nr 8, s. 54.

81 Zob. o relacjach pomocy społecznej i opieki społecznej J. Łopato, Rozważanianad pojęciem pomocy społecznej, Pol. Społ. 1985, nr 11–12, s. 1–2.

42


pomoc spoŁeczna - gandalf.com.pl · 4. administracja świadcząca a socjalna funkcja państwa / 98...

Documents